réforme de la distribution automobile en Europe

Table des matières




N° 297

____

SÉNAT

SESSION ORDINAIRE DE 2001-2002

Rattaché pour ordre au procès-verbal de la séance du 21 février 2002

Enregistré à la Présidence du Sénat le 7 mai 2002

PROPOSITION DE

RÉSOLUTION

présentée en application de l'article 73 bis du Règlement , sur le projet de règlement (CE) n°  / de la Commission concernant l' application de l' article 81, paragraphe 3 , du traité à des catégories d'accords verticaux et de pratiques concertées dans l'industrie automobile (E-1974),

par M. Francis GRIGNON,

Sénateur

(Renvoyée à la commission des Affaires économiques et du Plan sous réserve de la constitution éventuelle d'une commission spéciale dans les conditions prévues par le Règlement).

Union européenne.

EXPOSÉ DES MOTIFS

Mesdames, Messieurs,

Le Sénat est saisi, au titre de l'article 88-4 de la Constitution, du projet de règlement de la Commission européenne concernant l'application de l'article 81, paragraphe 3, du traité à des catégories d'accords verticaux et de pratiques concertées dans l'industrie automobile. Ce règlement, s'il était adopté tel quel, modifierait assez profondément le système de distribution automobile en Europe et en France.

En son état actuel, ce projet pourrait, dans le domaine de la vente des véhicules, déstabiliser les réseaux de concessionnaires en leur imposant une pression concurrentielle excessive. Il pourrait aussi amoindrir la qualité des prestations d'entretien et de réparation des véhicules en modifiant le lien entre la vente et le service après-vente. Les constructeurs automobiles seraient enfin susceptibles d'être atteints par la perte d'une grande partie de leur maîtrise des réseaux de concessionnaires.

A terme, c'est un secteur industriel clef pour la France et pour l'Europe qui risquerait d'être ébranlé. Le dispositif préconisé par la Commission serait notamment de nature à accentuer les restructurations au sein des réseaux de concessionnaires et à accélérer la concentration des distributeurs avec des conséquences néfastes pour l'emploi, tant dans la distribution que dans la construction automobile.

Après avoir examiné les étapes de la procédure d'élaboration de ce nouveau règlement, il sera procédé à une présentation des principales dispositions de cette réforme. L'examen critique de ces dispositions permettra enfin d'effectuer l'analyse des principaux risques qu'elles pourraient entraîner si ce règlement entrait en application tel quel.

La procédure :

La Commission européenne dispose de pouvoirs très importants en matière de concurrence. Ils lui ont été conférés pour unifier le marché intérieur et les conditions de la concurrence entre les pays de l'Union européenne. Ainsi, la Commission est chargée d'appliquer l'article 81 du traité instituant la Communauté européenne qui vise à interdire les accords entre entreprises ou les pratiques concertées, susceptibles de fausser le jeu de la concurrence à l'intérieur du marché commun.

De telles pratiques ne sont admises que si elles « contribuent à améliorer la production ou la distribution des produits ou à promouvoir le progrès technique ou économique, tout en réservant aux consommateurs une partie équitable du profit qui en résulte » (article 81-3 du traité).

Sur ce dernier fondement, certains secteurs peuvent être régis par un Règlement d'Exemption par Catégorie (REC), qui autorise des accords verticaux entre entreprises.  C'est le cas de la distribution des véhicules automobiles neufs, des marchés de pièces de rechange et de services de réparation et d'entretien des véhicules, qui ont fait l'objet d'un premier REC en 1985 (123/85), remplacé par le règlement n° 1475/95 du 28 juin 1995. Le règlement 1475/95 arrive à expiration le 30 septembre 2002 et le projet précité de la Commission a vocation à s'y substituer.

La Commission européenne affirme que le système actuel se doit d'être modifié car il ne fonctionne pas de manière satisfaisante dans la mesure où les écarts de prix entre les véhicules sont encore, selon elle, trop importants entre les pays de l'Union européenne. Elle prétend que ces écarts de prix seraient le signe d'un manque de concurrence dans ce secteur et la preuve que les constructeurs bénéficient d'un régime trop protecteur pour la vente des véhicules. La Commission, pour étayer ce constat, se fonde sur un rapport d'évaluation du règlement 1475/95 (publié le 15 novembre 2000), d'un rapport sur les écarts de prix entre les véhicules selon les pays de l'Union et d'études faites par des consultants indépendants 1( * ) .

La Commission a présenté un avant-projet de règlement le 5 février dernier (publié au JOCE du 16 mars 2002). Ce règlement, pour entrer en vigueur, n'est pas soumis à l'exigence d'un vote des Etats membres. Néanmoins, la Commission doit le soumettre au Comité consultatif en matière d'ententes et de positions dominantes, composé de représentants des Etats membres. Ce comité s'est réuni le 7 mars dernier, réunion au cours de laquelle le Gouvernement français a fait un certain nombre de propositions d'amendements. Une seconde consultation du comité est prévue le 6 juin prochain.

La Commission a également lancé une consultation auprès du Parlement européen, du Conseil économique et social européen et des acteurs économiques de la branche, qui ont pu lui faire parvenir leurs réactions dans un délai d'un mois à compter de la publication du projet de règlement au JOCE. Au final, le projet de règlement devrait être adopté définitivement avant l'été, entrer en application le 1 er octobre 2002 et expirer le 31 mai 2010.

Le contenu du projet de règlement :

Champ d'application du règlement

Le projet de règlement continue à exempter le secteur automobile des dispositions générales relatives au droit de la concurrence. Les accords verticaux autorisés concernent l'achat ou la vente de véhicules neufs, l'achat ou la vente de pièces de rechange destinées aux véhicules automobiles, l'achat et la vente de services de réparation et d'entretien. Ce projet se veut moins prescriptif que le règlement 1475/95 et n'impose aucun modèle unique de distribution. En réalité, il libéralise la vente de véhicule en interdisant le système actuel de distribution qui permettait aux concessionnaires de cumuler distribution sélective et exclusive.

Le projet de règlement traite également des pratiques qui ne sont pas acceptables dans un tel système d'exemption catégorielle. Il fixe donc une liste de conditions à respecter et de restrictions caractérisées qui feraient perdre le bénéfice de l'exemption aux entreprises si elles les prévoyaient dans leurs accords verticaux. Il en est ainsi de l'imposition ou de la recommandation d'un prix de vente, des interdictions d'exportation ou de l'obligation de non-concurrence (articles 4 et 5 du projet de règlement).

Le projet de règlement prévoit aussi un certain nombre de cas dans lesquels la Commission pourrait retirer le bénéfice de l'exemption, notamment lorsque la concurrence est restreinte sur un marché ou quand les différences de prix ou de conditions de fourniture des biens sont substantielles entre les marchés (article 6, points b et c). Comme l'a fait remarquer le gouvernement français, ces dispositions, qui figuraient sous une forme analogue dans le règlement 1475/95, sont trop générales et trop imprécises pour garantir la sécurité juridique des réseaux de marque. Elles accordent en effet un pouvoir sans doute trop important à la Commission, qui pourrait retirer aux entreprises le bénéfice de l'exemption, quand bien même ces dernières respecteraient les dispositions du règlement, au seul motif que le règlement n'aurait pas atteint ses objectifs d'harmonisation des prix au sein du marché unique.



Indépendance des distributeurs

La présente réforme affiche pour buts principaux de renforcer la concurrence sur le marché de la distribution automobile et d'accroître l'indépendance des distributeurs. Pour ce faire, la Commission introduit de nouvelles dispositions. La plupart apparaissent positives.

Il s'agit tout d'abord des règles relatives à la résiliation des contrats de concession entre constructeurs et distributeurs. Un délai de préavis de deux ans est prévu. Ce délai peut être réduit à un an si le fournisseur est tenu de verser une indemnité en cas de résiliation de l'accord ou en cas de réorganisation de l'ensemble ou d'une partie substantielle du réseau. En outre, la notification de cette résiliation doit indiquer clairement les raisons de celle-ci (article 3, points 5 et 6).

Le projet de règlement prévoit toujours l'obligation de recourir à un tiers expert indépendant ou à un arbitre en cas de litiges relatifs aux obligations contractuelles (article 3, point 7).

Par ailleurs, les distributeurs auraient désormais la possibilité de réaliser des ventes actives ou passives, dans le cadre d'une distribution sélective, et de faire de la publicité par tous les moyens qu'ils jugeront utiles, y compris par Internet, auprès des utilisateurs finals (article 4, point 1d).

Choix entre un système de distribution sélective ou exclusive

Cet autre aspect de la réforme préconisée apparaît, en revanche, plus contestable. Le projet de règlement interdit, en effet, aux constructeurs de choisir un système de distribution qui soit à la fois exclusif et sélectif.

Ces dispositions sont les plus contestées tant par les acteurs économiques du secteur que par certains Etats membres de l'Union européenne. En effet, si le règlement était adopté tel quel, les constructeurs automobiles devraient opter entre un système de distribution sélective (qualitative ou quantitative) ou un système de distribution exclusive.

La distribution sélective est un système dans lequel les constructeurs sélectionnent les distributeurs sur la base de critères quantitatifs ou qualitatifs. Ils peuvent, dans ce cadre, maîtriser le nombre de points de vente et leur réseau de concessionnaires et leur imposer des exigences en terme de qualité, de standards techniques, d'image.

Dans un système de distribution exclusive , le constructeur attribue à un distributeur un territoire exclusif de vente sur lequel il doit opérer. En revanche, le concessionnaire ne peut pas se voir imposer des contraintes qualitatives et quantitatives par le constructeur et il peut vendre ses véhicules à qui il veut (utilisateur final ou revendeur intermédiaire).

De manière générale, la Commission estime que de tels accords verticaux peuvent améliorer l'efficacité économique d'un secteur en améliorant la coordination entre entreprises et en diminuant les coûts de transaction et de distribution, à condition que le pouvoir de marché des entreprises concernées ne soit pas trop important. C'est pourquoi, le projet de règlement définit un certain nombre de seuils de part de marché qui doivent déterminer les systèmes de vente applicables aux constructeurs. Le constructeur peut choisir un système de vente exclusif jusqu'à un seuil de 30% de parts de marché. Il peut opter pour les systèmes de distribution sélective qualitative et quantitative jusqu'à 40% de parts de marché. Enfin, seule la distribution sélective qualitative est autorisée quand la part de marché du constructeur s'élève au dessus de 40 %.

Concrètement ce système remettrait en cause les principes fondamentaux d'organisation de ce secteur. En effet, les constructeurs sont plutôt favorables à un système de distribution sélective, qui leur permet d'imposer leurs standards de qualité à leurs concessionnaires. Cependant, dans le cadre d'un tel système, le projet de règlement interdit l'usage des clauses dites de localisation qui permettent aux constructeurs d'obliger les distributeurs à opérer à partir d'un établissement précis (article 5, point f). Cette interdiction, selon la Commission, devrait renforcer la concurrence entre les distributeurs de la même marque (concurrence intramarque).

Dans le cadre d'une distribution sélective, l'interdiction de la clause de localisation permettrait aux distributeurs de s'installer partout en Europe (phénomène dit d'essaimage). Cela autoriserait des concessionnaires de pays membres de l'Union européenne dans lesquels le prix des véhicules hors taxes serait plus faible de venir s'implanter physiquement en France et de faire concurrence à des concessionnaires nationaux.

Par ailleurs, les mandataires (professionnels aidant les consommateurs qui souhaitent acheter un véhicule neuf dans un autre Etat membre) voient leurs conditions d'exercice facilitées. En effet, les concessionnaires pourront désormais vendre plus de 10 % de leurs véhicules au même intermédiaire, alors qu'ils étaient contraints au respect de cette limitation auparavant.

Au total, ces dispositions pourraient ouvrir le marché de la vente des véhicules neufs aux grandes surfaces.

Il y a donc dans ces dispositions le risque d'une concentration des distributeurs, qui pourrait affaiblir le maillage du territoire par les concessionnaires. Cela pourrait obliger les utilisateurs, notamment dans les zones rurales, à réaliser de grands déplacements pour acheter un véhicule, pour l'entretenir ou le réparer. A terme, on pourrait redouter une évolution similaire à celle observée dans le passé pour les stations services.

Fin du lien entre la vente et le service après-vente

La Commission propose également de casser le lien entre la vente et le service après-vente (SAV). Les distributeurs pourraient décider de se charger eux-mêmes du SAV ou de le déléguer à un réparateur, agréé par le constructeur. Ces réparateurs « officiels » ne seraient pas soumis à une clause de localisation, pourraient s'installer dans les zones les plus rentables et réparer les véhicules de plusieurs constructeurs.

De la même manière que le projet de règlement définit des seuils de part de marché pour la vente de véhicules neufs, le type d'accord autorisé entre réparateurs et constructeurs dépend de la part de marché que les réparateurs totalisent.

Outre qu'il est difficile de calculer avec précision des parts de marché sur le marché de la réparation et de l'entretien, cet aspect de la réforme peut poser des problèmes en matière de sécurité. Un véhicule n'est pas un produit comme un autre. C'est avant tout un bien qui requiert une capacité d'expertise importante. C'est également un bien qui est conservé sur une durée relativement longue par son utilisateur. Le réseau de concessionnaires est donc fondamental car il permet un suivi du véhicule pendant toute sa durée de vie. Or, un réseau fort et structuré est une garantie de prestations de qualité. Il est notamment seul à même d'organiser des campagnes de rappel.

Les arguments opposables au projet

D'ores et déjà, le secteur automobile est très fortement concurrentiel. Les marges des constructeurs ou des distributeurs sont en effet faibles et la concurrence avec les industries japonaise et américaine est vive. La Commission reconnaît cette réalité.

Elle est sensible au fait que les écarts de prix entre le même véhicule selon les pays de l'Union puissent varier dans des proportions pouvant atteindre 40% selon les pays. Elle prétend donc, en stimulant la concurrence, unifier le marché intérieur des voitures neuves.

Cependant de tels écarts ne s'expliquent pas à l'évidence par une insuffisance de concurrence. D'une part, les constructeurs peuvent jouer de ces différences de prix comme d'un élément de politique commerciale. Il est en effet classique qu'un industriel qui souhaite s'installer sur un marché étranger accepte des marges bénéficiaires plus faibles afin de conquérir des parts de marché.

Par ailleurs, les différences de prix sont pour beaucoup liées à des écarts de taxation. Une étude du Centre d'études prospectives et d'informations internationales (CEPII) de mai 2000 démontre que la fiscalité est un facteur important de dispersion des prix TTC et hors taxes. Cette étude démontre que cette dispersion serait liée au régime de TVA applicable au secteur de l'automobile car la TVA est acquittée dans le pays de résidence de l'acheteur du véhicule.

Ainsi, les prix hors taxes des voitures dans un pays comme le Danemark, où les taxes écologiques alourdissent particulièrement les prix TTC des véhicules, sont plus faibles afin que les consommateurs ne soient pas trop pénalisés.

Il est de toute façon permis de penser que ces écarts se réduiront à l'avenir dans la mesure où l'euro facilitera les comparaisons des prix et que le développement d'Internet permettra aux consommateurs d'être informés des prix pratiqués dans les autres pays de l'Union européenne.

L'objectif poursuivi par la Commission, créer un marché unique de l'automobile, pourrait donc être plus directement satisfait par une harmonisation fiscale à l'échelle de l'Union. Celle-ci semblant aujourd'hui complexe à envisager, le projet de règlement présenté apparaît, par maints aspects, un palliatif lourd de risques économiques.

Les risques pouvant découler d'une mise en oeuvre

Les consommateurs semblent satisfaits du système de distribution automobile tel qu'il fonctionne aujourd'hui. Ils sont attachés à l'existence des réseaux de concessionnaires et surtout au fait de ne pas devoir se déplacer de manière excessive pour faire réparer ou entretenir leur véhicule. Le phénomène de concentration des concessionnaires, qui pourrait être renforcé avec la réforme défendue par la Commission 2( * ) , serait donc contraire à leurs attentes.

Le nouveau régime d'exemption tend à favoriser les opérateurs les plus importants au détriment des PME, qui restent bien souvent les seuls acteurs économiques de zones rurales en voie de désertification. Il peut donc en découler des conséquences négatives en matière d'aménagement du territoire et renforcer un phénomène d'appauvrissement économique de certaines régions.

En outre, les risques pour l'emploi ne sont pas nuls. Un nombre significatif de postes pourrait être supprimé dans le secteur de la distribution automobile si un mouvement de concentration excessif était induit par cette réforme.

Enfin, dernière, mais non la moindre, atteinte à redouter : la sécurité des usagers. La désorganisation des réseaux de réparateurs qui risque de suivre la mise en oeuvre du règlement dans sa forme actuelle pourrait nuire à la traçabilité des véhicules, en cas de campagne de rappel notamment, et occasionner une déperdition de savoirs et d'informations techniques en cas de multiplication des opérateurs sur le marché de l'entretien et de la réparation.

PROPOSITION DE RÉSOLUTION

Le Sénat,

Vu l'article 88-4 de la Constitution,

Vu le texte E 1974 concernant l'application de l'article 81, paragraphe 3, du traité à des catégories d'accords verticaux et de pratiques concertées dans l'industrie automobile,

Constate que le projet de règlement de la Commission européenne est porteur de risques de déstabilisation de l'industrie automobile et des réseaux de concessionnaires existants, alors que ce secteur économique est un secteur clef pour la France et pour l'Europe,

Remarque que la Commission européenne met en oeuvre, sans mandat des Etats membres, une réforme dont l'ampleur et les conséquences vont bien au-delà du simple réaménagement de ce secteur,

Estime que la vigueur de la concurrence sur le marché de la construction et de la distribution automobile n'est pas aujourd'hui contestable,

Comprend le souci de la Commission européenne de réduire les écarts de prix entre les véhicules neufs entre les différents pays de l'Union européenne,

Observe qu'un grand nombre des dispositions proposées par la Commission européenne apparaissent excessives pour atteindre les objectifs poursuivis, à savoir renforcer la concurrence et réduire les écarts de prix sur le marché automobile,

Tend à estimer qu'une incitation à l'harmonisation fiscale serait plus à même de favoriser une réduction de ces écarts de prix,

Considérant que la marge de manoeuvre du Gouvernement sur ce dossier est restreinte dans la mesure où le pouvoir des Etats membres sur l'adoption de règlement autonome est limité à l'expression d'un avis au sein d'un comité consultatif,

Demande en conséquence au Gouvernement d'agir auprès de la Commission, notamment lors de la deuxième réunion de ce comité consultatif le 6 juin 2002,

- afin que soit bien prise en compte la dimension spécifique de l'automobile et que soit établie clairement sa qualité de bien de haute technologie ayant des implications directes pour la sécurité des consommateurs,

- afin que soit réaffirmé tout l'intérêt de l'existence de réseaux de concessionnaires assurant la distribution, l'entretien et la réparation des véhicules et que le règlement prévoie de manière explicite que les réparateurs assurent des prestations, sous leur propre responsabilité, répondant aux exigences de qualité et de proximité définies par le constructeur,

- afin que la nécessité de réseaux de concessionnaires denses soit reconnue comme un moyen de conforter la vie économique des régions européennes, notamment celles en voie de désertification et de déclin économique, en assurant la satisfaction des exigences de proximité de leurs habitants,

- afin que ne soient pas prohibées les clauses de localisation, les nouvelles facultés accordées aux mandataires et la possibilité offerte aux concessionnaires de faire de la publicité de manière active hors de leur zone de vente assurant un renforcement suffisant de la concurrence,

- afin que le système de distribution exclusive et sélective puisse encore s'appliquer pendant une période transitoire au-delà de laquelle il serait procédé à une évaluation de la situation, notamment en ce qui concerne les écarts de prix des véhicules entre les différents pays de l'Union européenne,

- afin que soit affirmée l'idée selon laquelle l'harmonisation de la fiscalité automobile en Europe est une condition nécessaire à une harmonisation des prix des voitures neuves au sein de l'Union,

- afin que l'emploi dans le secteur de la construction et de la distribution ne soit pas pénalisé et que soit trouvée une voie médiane entre le renforcement de la concurrence et la préservation de l'industrie européenne, industrie déjà fortement exposée à la concurrence mondiale,

- afin que l'industrie européenne ne se voie pas soumise à des contraintes que ses homologues étrangères ne connaissent pas sur leur marché intérieur.



1 «Price Differentials in the EU  : an economic analysis» par les professeurs Verbogen et Degryse « The Sales-Service link» par Autopolis , «Study of the impact of legislative scenarios about motor vehicle distribution» par Andersen Consulting, «Customers preferences for existing and potential Sales and Servicing Alternatives in Automobile Distribution» par le Dr Lademann.

2 L'étude que le cabinet Andersen a réalisée pour la Commission note en effet que le phénomène de concentration dans le secteur de la distribution est un phénomène qui est en oeuvre et qui ne dépend pas du cadre législatif.


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