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proposition de résolution modifiant le Réglement du Sénat pour la mise en oeuvre de la loi organique n° 2001-692 du 1er août 2001 relative aux lois de finances

13 avril 2005 : Réglement du Sénat ( texte déposé au sénat )

 

N° 296

SÉNAT

SESSION ORDINAIRE DE 2004-2005

Annexe au procès-verbal de la séance du 13 avril 2005

PROPOSITION DE

RÉSOLUTION

modifiant le Règlement du Sénat pour la mise en oeuvre de la loi organique n° 2001-692 du 1er août 2001 relative aux lois de finances,

PRÉSENTÉE

Par MM. Jean ARTHUIS, Claude BELOT, Denis BADRÉ, Aymeri de MONTESQUIOU, Yann GAILLARD, Joël BOURDIN, Philippe ADNOT et Philippe MARINI,

Sénateurs.

(Renvoyée à la commission des Lois constitutionnelles, de législation, du suffrage universel, du Règlement et d'administration générale, sous réserve de la constitution éventuelle d'une commission spéciale dans les conditions prévues par le Règlement.)

Lois de finances.

EXPOSÉ DES MOTIFS

Mesdames, Messieurs,

La loi organique n° 2001-692 du 1er août 2001 relative aux lois de finances (dite LOLF) rénove en profondeur la procédure budgétaire dans le but d'améliorer l'efficacité de la gestion publique tout en renforçant la portée de l'autorisation donnée par le Parlement. Elle a vocation à se substituer entièrement à l'ordonnance n° 59-2 du 2 janvier 1959 qui régit actuellement la présentation et l'examen des lois de finances en application du dix-huitième alinéa de l'article 34 de la Constitution.

Les dispositions de cette loi organique devaient entrer progressivement en vigueur, selon un échéancier fixé par les articles 61 à 67 de la loi, duquel il résulte que la LOLF sera entièrement applicable à l'examen des lois de finances afférentes à l'année 2006.

En effet, en application de l'article 67 de la loi organique, l'ordonnance du 2 janvier 1959 est abrogée à compter du 1er janvier 2005. Il est cependant précisé que les dispositions de cette ordonnance « demeurent applicables aux lois de finances afférentes à l'année 2005 et aux années antérieures ».

La loi organique du 1er août 2001 sera donc seule applicable, dès l'automne 2005, à l'examen du projet de loi de finances pour 2006.

Les dispositions de l'ordonnance de 1959 resteront néanmoins applicables à l'examen du ou des projets de loi de finances rectificative pour 2005 ainsi qu'à l'examen des lois de règlement des budgets de 2004 et de 2005.

Mais, dès à présent, depuis le 1er janvier 2005, les exceptions d'irrecevabilité financière pouvant être soulevées lors de l'examen de tout projet ou proposition de loi doivent l'être en application de la loi organique du 1er août 2001 et non plus de l'ordonnance de 1959.

La résolution du 11 mai 2004 a déjà procédé à une première mise en harmonie du Règlement du Sénat et de la LOLF, s'agissant de dispositions déjà entrées en vigueur de la loi organique consacrant le rôle et les attributions de la commission des Finances pour la discussion et le suivi de l'exécution des lois de finances : il a ainsi été précisé à l'article 16 du Règlement que les projets de loi de finances « sont envoyés de droit à la commission des Finances », et, à l'article 22, que la commission des Finances « suit et contrôle l'exécution des lois de finances et procède à l'évaluation de toute question relative aux finances publiques ».

Il importe à présent de procéder aux modifications du Règlement du Sénat rendues nécessaires par l'entrée en vigueur de la LOLF au 1er janvier 2005, tout en prévoyant des dispositions transitoires pour assurer l'examen, selon les procédures actuelles, des lois de finances afférentes aux années antérieures à l'année 2006.

Le Règlement du Sénat contient peu de dispositions relatives aux modalités d'examen et de vote des projets de lois de finances. Le texte de l'ordonnance organique du 2 janvier 1959 a été considéré comme suffisamment précis et l'habitude a été prise que la Conférence des Présidents fixe chaque année, sur la proposition de la commission des Finances, les modalités d'examen de la loi de finances.

Les modifications introduites en matière de loi de finances par la loi organique du 1er août 2001 nécessitent des modifications de fond et de forme du Règlement du Sénat :

- sur le fond, il convient avant tout de modifier l'article 46 du Règlement, relatif aux modalités d'examen et de vote des crédits budgétaires et des amendements s'y rapportant, dont la rédaction n'est plus compatible avec les règles instituées par la LOLF (article 3 de la proposition de résolution) ;

- sur la forme, il est proposé de modifier l'article 18, alinéa 5, du Règlement afin d'en faire disparaître la notion, désormais obsolète, de « budget » ministériel (article 1er). Doivent en outre intervenir, dans trois articles (articles 45, 47 bis et 47 quater), la substitution, sans incidence sur le fond, de la référence à l'ordonnance du 2 janvier 1959 par la référence à la loi organique relative aux lois de finances (articles 2, 4 et 6).

Afin de tenir compte de la pratique actuelle, il est en outre proposé d'insérer dans notre Règlement un nouvel article 47 bis-1, qui, à l'instar de l'article 120 du Règlement de l'Assemblée nationale, confierait à la Conférence des Présidents, sur proposition de la commission des Finances, le soin d'organiser la discussion de la loi de finances de l'année, notamment l'organisation de la discussion des missions et la répartition des temps de parole entre les groupes et les commissions (article 5).

Enfin, une disposition transitoire permettrait le maintien en vigueur de l'ordonnance de 1959 pour les lois de finances afférentes aux années antérieures à l'année 2006 (article 7).

I. LES MODALITÉS D'EXAMEN ET DE VOTE DES CRÉDITS BUDGÉTAIRES ET DES AMENDEMENTS Y AFFÉRENTS (ARTICLE 3)

Les modalités d'examen des crédits et les règles de recevabilité des amendements sur ces crédits sont profondément modifiées par la loi organique du 1er août 2001.

En application de l'article 7, les crédits ouverts en loi de finances seront désormais regroupés par mission relevant d'un ou plusieurs services d'un ou plusieurs ministères, chaque mission étant spécialisée par programmes concourant à une politique publique définie.

La loi organique opère ainsi une distinction entre des unités de vote (les missions) et des unités de spécialité (les programmes).

Le vote parlementaire porterait sur chacune des missions. Le droit d'amendement s'exercerait à titre principal au niveau du programme.

L'article 47 de la loi organique a introduit une modification substantielle du droit en ce qui concerne l'appréciation de la recevabilité des amendements portant sur des crédits budgétaires. Il précise en effet qu' « au sens des articles 34 et 40 de la Constitution, la charge s'entend, s'agissant des amendements s'appliquant aux crédits, de la mission. »

Ce dispositif, qui est l'une des innovations majeures introduites par la loi organique du 1er août 2001, revient à assimiler la notion de charge publique, dans le seul cas des amendements afférents aux crédits, à celle de mission. Il a été avalisé, sans aucune réserve d'interprétation, par le Conseil constitutionnel.

Seront donc recevables les amendements parlementaires proposant une augmentation des crédits d'un programme, compensée par une diminution corrélative des crédits d'un autre programme de la même mission.

Dans ce contexte, il paraît indispensable d'actualiser l'écriture de l'article 46, alinéa 2, du Règlement, qui fixe les règles de recevabilité des amendements portant sur les crédits budgétaires, dans la mesure où cet article dispose en l'état que « les amendements tendant à porter un crédit budgétaire au-delà du montant dont l'initiative a été prise par le Gouvernement sont irrecevables et ne peuvent être mis aux voix par le Président. »

Il convient désormais de se référer aux crédits d'une mission et non plus à un crédit budgétaire de sorte que seraient irrecevables les amendements qui porteraient les crédits d'une mission au delà du montant prévu par le Gouvernement. En conséquence, tout amendement, qui, au sein d'une mission, augmenterait les crédits d'un programme sans prévoir de baisse équivalente s'imputant sur un ou plusieurs autres programmes de la même mission serait de droit irrecevable et ne pourrait être mis en distribution (article 3, II).

En second lieu, il est proposé de modifier le premier alinéa de l'article 46 prévoyant que les amendements parlementaires ne peuvent porter que sur les crédits faisant l'objet d'un vote.

Cet alinéa vise en effet l'article 41 de l'ordonnance de 1959 qui prévoit notamment, outre un vote unique pour les services votés, un vote des crédits par titre et par ministère. Il convient de viser dorénavant l'article 43 de la loi organique qui prévoit un vote par mission (article 3, I).

Enfin, il est proposé de supprimer le dernier alinéa de l'article 46 préconisant un « débat sommaire » sur les crédits budgétaires et précisant les modalités des prises de parole et des explications de vote sur ces crédits.

En effet, dans la mesure où la mission sera en même temps l'unité de vote et de discussion budgétaire (alors qu'auparavant ces unités étaient distinctes, le vote étant effectué par titre et par ministère et la discussion étant organisée par fascicule ministériel), il semble préférable de ne pas figer dans le Règlement les règles relatives aux prises de parole sur les crédits afin de laisser toute latitude à la Conférence des présidents d'organiser la discussion et le vote des différentes missions dans le respect de l'équilibre entre les groupes de la majorité et de l'opposition (voir infra III) (article 3, III).

II. LES MODIFICATIONS FORMELLES (ARTICLES 1ER, 2, 4 ET 6)

A. LA SUBSTITUTION DE LA NOTION DE CRÉDITS À CELLE DE BUDGET MINISTÉRIEL (ARTICLE 1ER)

En l'état, l'article 18, alinéa 5, du Règlement du Sénat dispose que « les rapporteurs spéciaux de la commission des Finances, du contrôle budgétaire et des comptes économiques de la Nation participent de droit, avec voix consultative, aux travaux des commissions permanentes dont la compétence correspond au budget particulier dont ils ont le rapport ».

Si cette procédure n'appelle, en principe, aucune modification sur le fond, il est préférable, afin de prendre en compte la disparition de la notion de budget ministériel, de remplacer le terme de « budget » par celui de « crédits ».

B. LA SUBSTITUTION DE LA MENTION DE LA LOI ORGANIQUE DE 2001 À CELLE DE L'ORDONNANCE DE 1959 (ARTICLES 2, 4 ET 6)

Plusieurs articles du Règlement font référence à l'ordonnance du 2 janvier 1959. Dans la mesure où la LOLF n'a pas modifié les règles de fond correspondantes, la résolution remplace la mention de l'ordonnance par celle de la loi organique relative aux lois de finances :

- à l'article 45, alinéa 4, qui étend la procédure d'examen de la recevabilité des amendements au regard de l'article 40 de la Constitution à toute contestation de recevabilité fondée sur un article de la loi organique relative aux lois de finances (article 2),

- à l'article 47 quater, alinéa 5, qui étend cette procédure aux cas de procédures abrégées (article 6),

- à l'article 47 bis, alinéa 1, précisant qu'il est procédé à un vote sur l'ensemble de la première partie du projet de loi de finances, en application de l'article 40 de l'ordonnance de 1959. Il convient de remplacer cette dernière référence par un visa de l'article 42 de la loi organique (article 4).

III. LA CONSÉCRATION DE LA PRATIQUE ACTUELLE D'ORGANISATION DE LA DISCUSSION BUDGÉTAIRE PAR LA CONFÉRENCE DES PRÉSIDENTS, SUR PROPOSITION DE LA COMMISSION DES FINANCES (ARTICLE 5)

Les modalités de discussion de la loi de finances de l'année - à l'exception de la discussion des articles de la première partie et des articles non rattachés de la deuxième partie qui répondent aux règles habituelles -, sont actuellement fixées, en l'absence de dispositions spécifiques du Règlement, par la Conférence des Présidents, sur proposition de la commission des Finances.

Cette pratique, qui donne une certaine souplesse dans l'organisation de la discussion, semble devoir être préservée. Il paraît même souhaitable de lui donner une base réglementaire, sur le modèle de l'article 120 du Règlement de l'Assemblée nationale.

Tel est l'objet de l'article 5 de la présente proposition qui insère dans notre Règlement un article 47 bis-1 précisant que, pour l'application de la loi organique du 1er août 2001, les règles particulières d'organisation de la discussion de la loi de finances de l'année sont fixées par la Conférence des Présidents, sur proposition de la commission des Finances.

IV. L'ENTRÉE EN VIGUEUR DE LA RÉSOLUTION (ARTICLE 7)

L'article 67 de la loi organique du 1er août 2001 précitée fixe sa propre entrée en vigueur au 1er janvier 2005, sauf pour certaines dispositions qui sont applicables depuis le 1er janvier 2002 ou entre cette date et le 1er janvier 2005. L'ordonnance n° 59-2 du 2 janvier 1959 portant loi organique relative aux lois de finances est, corrélativement, abrogée au 1er janvier 2005.

La loi organique de 2001 produira donc son plein effet dans le courant de l'année 2005 avec l'élaboration et la discussion de la loi de finances initiale pour 2006.

Cependant, 2005 sera, en fait, une année de transition.

En effet, l'article 67 précité prévoit que, nonobstant l'entrée en vigueur de la loi organique au 1er janvier 2005, les dispositions de l'ordonnance de 1959 demeureront applicables aux lois de finances afférentes à l'année 2005 et aux années antérieures. En particulier, les éventuels projets de loi de finances rectificative discutés pendant 2005, le projet de loi de règlement du budget de 2004, discuté en 2005, et le projet de loi de règlement du budget de 2005, discuté en 2006, continueront de relever des règles fixées par l'ordonnance organique du 2 janvier 1959.

Il convient donc de compléter la résolution par un dernier article, n'ayant pas vocation à être inséré dans le Règlement, précisant que les modifications apportées ne s'appliquent pas aux lois de finances afférentes aux années 2004 et 2005.

PROPOSITION DE RÉSOLUTION

Article 1er

Dans l'alinéa 5 de l'article 18 du Règlement du Sénat, les mots : « au budget particulier » sont remplacés par les mots : « aux crédits ».

Article 2

Dans l'alinéa 4 de l'article 45 du même Règlement, les mots : « l'ordonnance n° 59-2 du 2 janvier 1959 portant loi organique » sont remplacés par les mots : « la loi organique ».

Article 3

I.- Dans l'alinéa 1 de l'article 46 du même Règlement, les mots : « l'article 41 de l'ordonnance n° 59-2 du 2 janvier 1959 portant loi organique » sont remplacés par les mots : « l'article 43 de la loi organique ».

II.- Dans l'alinéa 2 du même article, les mots : « un crédit budgétaire » sont remplacés par les mots : « les crédits d'une mission ».

III.- Le dernier alinéa (alinéa 3) du même article est abrogé.

Article 4

Dans l'alinéa 1 de l'article 47 bis du même Règlement, les mots : « l'article 40 de l'ordonnance n° 59-2 du 2 janvier 1959 portant loi organique » sont remplacés par les mots : « l'article 42 de la loi organique ».

Article 5

Après l'article 47 bis du même Règlement, il est inséré un article 47 bis-1 ainsi rédigé :

« Article 47 bis-1 .- Pour l'application des dispositions de la loi organique relative aux lois de finances, la Conférence des présidents fixe, sur la proposition de la commission des Finances, les modalités particulières d'organisation de la discussion de la loi de finances de l'année. »

Article 6

Dans le dernier alinéa (alinéa 5) de l'article 47 quater du même Règlement, les mots : « l'ordonnance n° 59-2 du 2 janvier 1959 portant loi organique » sont remplacés par les mots : « la loi organique ».

Article 7

Les modifications apportées au Règlement du Sénat par la présente résolution ne s'appliquent pas à l'examen des lois de finances afférentes aux années 2004 et 2005.