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15 novembre 2005 : Union européenne ( texte déposé au sénat )

 

N° 83

SÉNAT

SESSION ORDINAIRE DE 2005-2006

Annexe au procès-verbal de la séance du 15 novembre 2005

PROPOSITION DE

RÉSOLUTION

PRÉSENTÉE AU NOM DE LA DÉLÉGATION POUR L'UNION EUROPÉENNE (1) EN APPLICATION DE L'ARTICLE 73 BIS DU RÈGLEMENT,

sur le projet de décision du Conseil concernant l'amélioration de la coopération policière entre les États membres, en particulier aux frontières intérieures et modifiant la convention d'application de l'accord de Schengen (E 2932),

Par M. Robert del PICCHIA,

Sénateur,

(Renvoyée à la commission des Lois constitutionnelles, de législation, du suffrage universel, du Règlement et d'administration générale, sous réserve de la constitution éventuelle d'une commission spéciale dans les conditions prévues par le Règlement).

(1) Cette délégation est composée de : M. Hubert Haenel, président ; MM. Denis Badré, Jean Bizet, Jacques Blanc, Jean François-Poncet, Bernard Frimat, Simon Sutour, vice-présidents ; MM. Robert Bret, Aymeri de Montesquiou, secrétaires ; MM.  Robert Badinter, Jean-Michel Baylet, Yannick Bodin, Didier Boulaud, Mme Alima Boumediene-Thiery, MM. Louis de Broissia, Gérard César, Christian Cointat, Robert del Picchia, Marcel Deneux, André Dulait, Pierre Fauchon, André Ferrand, Yann Gaillard, Paul Girod, Mmes Marie-Thérèse Hermange, Fabienne Keller, MM. Serge Lagauche, Gérard Le Cam, Louis Le Pensec, Mmes Colette Mélot, Monique Papon, MM. Yves Pozzo di Borgo, Roland Ries, Mme Catherine Tasca, MM. Alex Türk, Serge Vinçon.

Union européenne.

EXPOSÉ DES MOTIFS

Mesdames, Messieurs,

Le Sénat est saisi, au titre de l'article 88-4 de la Constitution, d'un projet de décision, présenté par la Commission européenne, qui vise à modifier les dispositions de l'acquis de Schengen, afin d'améliorer la coopération policière opérationnelle dans les zones frontalières.

Ce texte soulève des difficultés de trois ordres différents.

1. La première difficulté porte sur la « valeur ajoutée » de cet instrument

La Convention d'application de l'accord de Schengen, conclue en 1990, a prévu un ensemble de mesures destinées à compenser la levée des contrôles aux frontières intérieures entre les États participants par un renforcement de la coopération policière. Elle a notamment encouragé la conclusion d'accords bilatéraux ou multilatéraux entre les États membres afin de renforcer la coopération policière opérationnelle dans les zones frontalières.

Ainsi, la France a conclu plusieurs accords de coopération transfrontalière avec ses principaux voisins et elle a mis en place des commissariats communs. Ces commissariats communs ont été progressivement remplacés par des centres de coopérations policière et douanière (CCPD), qui intègrent d'autres services comme la gendarmerie et les douanes. Actuellement, la France dispose de dix CCPD : quatre avec l'Espagne, deux avec l'Italie, un avec l'Allemagne, un avec la Suisse, un avec la Belgique et un avec le Luxembourg. Les CCPD assurent de nombreuses tâches en matière de lutte contre la criminalité et l'immigration clandestine. Ces structures favorisent la fluidité totale des échanges de renseignements entre les policiers des différents pays. Cette coopération bilatérale, centrée sur l'opérationnel et la problématique des frontières, a fait la preuve de son efficacité.

Mais, cette forme de coopération bilatérale a toujours été regardée avec suspicion par la Commission européenne, qui a tendance à considérer que tout ce qui n'est pas communautaire n'est pas vraiment européen.

Au motif d'améliorer la coopération opérationnelle entre les services répressifs des États membres dans les zones frontalières, la Commission européenne propose ainsi de définir un cadre général en la matière qui s'imposerait aux États membres.

Elle estime, en effet, que les dispositions actuelles de la Convention de Schengen sont trop générales et qu'elles laissent trop de liberté aux États membres pour définir les modalités concrètes de leur coopération opérationnelle. Elle souhaite donc encadrer ces modalités, par des règles relatives notamment aux échanges d'informations, aux structures de coordination et à la coopération opérationnelle.

Elle propose également de recourir à la procédure de « comitologie », notamment pour la conclusion d'accords types entre les États membres, la création de structures communes ou encore l'évaluation, ce qui lui permettrait d'avoir un droit de regard en la matière. Or, ce type de procédure ne s'applique qu'au « premier pilier » en vertu des traités.

Cette sorte de « mise sous tutelle » de la coopération policière opérationnelle par la Commission européenne ne paraît pas souhaitable. La coopération opérationnelle entre les services répressifs relève, en effet, de la responsabilité des États membres. Le traité constitutionnel confirmait d'ailleurs son caractère intergouvernemental.

De plus, la coopération bilatérale a fait la preuve de son efficacité et il ne paraît pas opportun de la placer sous le contrôle de la Commission. Les États membres paraissent, en effet, les mieux placés pour définir les modalités concrètes de la coopération opérationnelle dans les zones frontalières, qui sont très différentes au sein de l'Union, en particulier en termes de géographie et de pression migratoire.

2. Des difficultés d'ordre constitutionnel

La Convention d'application des accords de Schengen a introduit deux éléments novateurs : l'observation transfrontalière et le droit de poursuite.

L'observation transfrontalière consiste à permettre aux officiers de police d'un pays, dans le cadre d'une enquête judiciaire concernant des faits d'une certaine gravité, de continuer sur le territoire d'un autre pays Schengen la surveillance et la filature d'un individu. Cette possibilité est encadrée. En particulier, elle est, sauf urgence, soumise à autorisation préalable de l'État sur le territoire duquel elle s'effectue.

Le droit de poursuite est encore plus novateur. Dans le cadre d'un flagrant délit ou d'une évasion, les officiers de police d'un État signataire peuvent, sans autorisation préalable, poursuivre un individu sur le territoire d'un autre État Schengen. La Convention d'application des accords de Schengen laisse cependant une latitude assez large aux États membres pour déterminer les contours précis de ce droit, notamment en ce qui concerne le type d'infractions autorisant la poursuite, la zone géographique sur laquelle ce droit peut s'exercer et sa durée ou encore le droit d'interpeller la personne. Ainsi, la France a fait une déclaration, par laquelle elle limite le droit de poursuite à une liste d'infractions et par laquelle elle ne reconnaît pas le droit d'interpellation aux agents étrangers.

Dans sa proposition, la Commission européenne envisage de modifier en profondeur l'observation transfrontalière et le droit de poursuite.

En ce qui concerne l'observation transfrontalière, la Commission propose d'étendre cet instrument par la suppression de la liste des infractions ouvrant droit à ce procédé. Les observations seraient donc désormais possibles en cas d'urgence et sans autorisation préalable de l'État concerné, non plus sur la base d'une liste limitative d'infractions, mais dès lors que l'infraction est punie d'une peine d'au moins un an d'emprisonnement.

Pour le droit de poursuite, les modifications envisagées vont encore plus loin : non seulement la liste des infractions serait supprimée, mais le droit de poursuite serait étendu à l'espace aérien, fluvial et maritime (actuellement, il ne s'applique qu'aux seules frontières terrestres). De plus, à la demande de la Belgique, le droit de poursuite s'appliquerait, non seulement aux cas de flagrant délit ou d'évasion, mais aussi aux suspicions de flagrant délit. En outre, le droit de poursuite ne pourrait plus être limité à une zone géographique ou à une période donnée, mais il pourrait s'étendre à l'ensemble du territoire et sans limitation de durée. Enfin et surtout, la Belgique souhaiterait voir reconnaître le droit au recours à la force et le droit d'interpellation aux agents étrangers, sans possibilité pour les États d'y déroger.

Sans vouloir juger de la pertinence de ces mesures, il convient de relever que ces modifications seraient susceptibles de soulever des difficultés d'ordre constitutionnel dans notre pays.

En effet, lors de l'examen de la loi autorisant l'approbation de la Convention d'application de l'accord de Schengen, le Conseil constitutionnel avait estimé, par une décision du 25 juillet 1991, que les dispositions relatives au droit de poursuite n'étaient pas contraires à la Constitution, pour trois motifs :

- d'une part, parce que cette procédure n'était ni générale, ni discrétionnaire ;

- d'autre part, parce qu'elle n'était applicable qu'à des hypothèses où il y a, soit des infractions flagrantes d'une particulière gravité, soit une volonté de la part de la personne poursuivie de se soustraire à la justice de son pays ;

- et, enfin, parce que les agents poursuivants ne disposent en aucun cas du droit d'interpellation dans le cas de la France.

Afin de lever toute incertitude juridique, il semble que ce texte pourrait utilement faire l'objet par le gouvernement d'une demande d'avis au Conseil d'État, en application de la circulaire du Premier Ministre du 30 janvier 2003.

3. La troisième difficulté concerne le respect des prérogatives du Parlement

Ce projet de décision du Conseil a pour objet de modifier certaines dispositions issues de la Convention d'application de l'accord de Schengen, qui se présentait sous la forme d'une convention internationale et qui avait fait l'objet d'une procédure de ratification parlementaire dans notre pays.

Le service juridique du Conseil semble considérer que, en raison de l'intégration de l'acquis de Schengen dans le cadre de l'Union européenne par le traité d'Amsterdam, cette décision pourrait être directement applicable aux États membres et qu'elle ne nécessiterait pas a priori de procédure de ratification parlementaire, ni même de loi de transposition en droit national.

Or, cette interprétation soulève des interrogations à la fois de nature juridique et politique.

Du point de vue juridique, on peut s'interroger sur la conformité de cette interprétation au regard du respect des prérogatives constitutionnelles de l'Assemblée Nationale et du Sénat.

Peut-on envisager de modifier un texte de cette importance, qui avait fait par le passé l'objet d'une procédure de ratification parlementaire, par une simple décision du Conseil, sans passer par une procédure d'approbation parlementaire ?

En réalité, cette question n'est pas nouvelle. En effet, une difficulté similaire était apparue à propos du protocole modifiant la Convention Europol (texte E 1920), qui prévoyait de modifier la procédure de révision de cette convention, en supprimant l'exigence de ratification par les Etats membres.

Or, à l'époque, nous avions exprimé certains doutes sur la conformité de cette réforme à nos règles constitutionnelles, faisant valoir que :

- la compétence conférée au législateur en application de l'article 53 de la Constitution est « protégée avec rigueur par le juge administratif, que ce soit dans les avis du Conseil d'État sur les projets de loi ou à l'occasion d'instances contentieuses » ;

« le Conseil d'État retient, le plus souvent, une conception extensive de cette compétence » ; en cas de procédure simplifiée pour la révision de certains articles, le Conseil d'État rappelle « qu'une loi de ratification resterait nécessaire si les dispositions en cause étaient de nature législative ».

Nous avions ajouté que « ce souci de préserver la compétence législative est particulièrement marqué quand des engagements internationaux touchent, comme c'est le cas pour Europol, aux libertés publiques ou au droit pénal ».

Cette modification de la procédure de révision de la Convention Europol avait d'ailleurs été abandonnée au cours des négociations au sein du Conseil.

Du point de vue de l'opportunité politique, les questions relatives à la coopération policière sont d'une nature suffisamment sensible pour qu'il paraisse difficilement acceptable de toucher aux libertés publiques sans intervention parlementaire.

Tant pour des raisons juridiques, que pour des raisons d'opportunité politique, il semble plus logique et plus conforme à nos traditions démocratiques que cette modification de la Convention d'application de l'accord de Schengen fasse l'objet d'une procédure de ratification par les parlements des Etats membres.

Pour ces raisons, votre délégation pour l'Union européenne a conclu au dépôt de la proposition de résolution qui suit :

PROPOSITION DE RÉSOLUTION

Le Sénat,

Vu le projet de décision du Conseil concernant l'amélioration de la coopération policière entre les États membres de l'Union européenne, en particulier aux frontières intérieures, et modifiant la Convention d'application de l'accord de Schengen (texte E 2932),

Approuve l'objectif de renforcer la coopération policière opérationnelle dans les zones frontalières, mais rappelle que cette question relève exclusivement de la responsabilité des États membres ;

S'étonne qu'il soit possible de mettre en oeuvre des modifications à la Convention de Schengen de cette importance sans ratification par les parlements des États membres ;

Demande au Gouvernement :

- de refuser un cadre trop rigide qui ne laisserait pas suffisamment de marges de manoeuvre aux États membres pour définir les modalités concrètes de la coopération policière opérationnelle dans les zones frontalières ;

- de s'opposer au recours à la procédure de comitologie, qui ne s'applique, en application des traités, que dans le cadre du « premier pilier » ;

- de s'assurer de la conformité du texte à la Constitution française en en saisissant le Conseil d'État.