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9 mars 2006 : Mesures d'éloignement ( texte déposé au sénat )

 

N° 246

SÉNAT

SESSION ORDINAIRE DE 2005-2006

Annexe au procès-verbal de la séance du 9 mars 2006

PROPOSITION DE

RÉSOLUTION

PRÉSENTÉE AU NOM DE LA DÉLÉGATION POUR L'UNION EUROPÉENNE (1) EN APPLICATION DE L'ARTICLE 73 BIS DU RÈGLEMENT,

sur la proposition de directive relative aux normes et procédures communes applicables dans les États membres au retour des ressortissants de pays tiers en séjour irrégulier (E 2948),

Par M. Robert del PICCHIA,

Sénateur.

(Renvoyée à la commission des Lois constitutionnelles, de législation, du suffrage universel, du Règlement et d'administration générale, sous réserve de la constitution éventuelle d'une commission spéciale dans les conditions prévues par le Règlement).

(1) Cette délégation est composée de : M. Hubert Haenel, président ; MM. Denis Badré, Jean Bizet, Jacques Blanc, Jean François-Poncet, Bernard Frimat, Simon Sutour, vice-présidents ; MM. Robert Bret, Aymeri de Montesquiou, secrétaires ; MM.  Robert Badinter, Jean-Michel Baylet, Yannick Bodin, Didier Boulaud, Mme Alima Boumediene-Thiery, MM. Louis de Broissia, Gérard César, Christian Cointat, Robert del Picchia, Marcel Deneux, André Dulait, Pierre Fauchon, André Ferrand, Yann Gaillard, Paul Girod, Mmes Marie-Thérèse Hermange, Fabienne Keller, MM. Serge Lagauche, Gérard Le Cam, Louis Le Pensec, Mmes Colette Mélot, Monique Papon, MM. Yves Pozzo di Borgo, Roland Ries, Mme Catherine Tasca, MM. Alex Türk, Serge Vinçon.

Union européenne.

EXPOSÉ DES MOTIFS

Mesdames, Messieurs,

Le Sénat est saisi, au titre de l'article 88-4 de la Constitution, d'une proposition de directive relative aux normes et procédures applicables au retour des ressortissants de pays tiers en séjour irrégulier.

Cette initiative de la Commission européenne contient des dispositions très détaillées relatives à des sujets aussi variés que les mesures d'éloignement des étrangers en situation irrégulière et leur mise en oeuvre, les recours contre ces mesures, le placement en rétention administrative des étrangers ou encore l'interdiction d'entrée sur le territoire accompagnant la décision d'éloignement.

Au-delà de ses nombreuses difficultés juridiques, ce texte paraît soulever trois problèmes de principe.

1. La première difficulté porte sur le respect des principes de subsidiarité et de proportionnalité. 

Selon l'article 5 du traité instituant la Communauté européenne, « (...) la Communauté n'intervient, conformément au principe de subsidiarité, que si et dans la mesure où les objectifs de l'action envisagée ne peuvent pas être réalisés de manière suffisante par les États membres et peuvent donc, en raison des dimensions ou des effets de l'action envisagée, être mieux réalisés au niveau européen ». Et, dans son dernier alinéa, le même article précise que « l'action de la Communauté n'excède pas ce qui est nécessaire pour atteindre les objectifs du présent traité ».

Or, la proposition de directive de la Commission européenne apparaît, sur bien des aspects, de nature à méconnaître les principes de subsidiarité et de proportionnalité.

Tout d'abord, on peut s'interroger sur la « valeur ajoutée » de cet instrument. En effet, on peut se demander s'il est vraiment nécessaire de définir des règles uniformes au niveau européen en matière d'éloignement des ressortissants de pays tiers en séjour irrégulier.

Pour la Commission européenne, de telles mesures permettraient d'éviter que les clandestins utilisent les différences existantes en la matière entre les législations nationales pour choisir de se rendre dans l'État membre dont la législation offre les garanties les plus grandes pour les étrangers en situation irrégulière.

Or, cette affirmation paraît contestable. Le choix de se rendre dans tel ou tel État membre semble davantage motivé par les liens que peut avoir la personne concernée avec le pays en question (comme les liens familiaux ou la langue), la possibilité d'y exercer un emploi clandestin ou encore de bénéficier de certains avantages sociaux. Mais, de manière générale, il ne dépend pas des procédures en vigueur dans ce pays en matière d'éloignement. Dès lors, on ne voit pas très bien les raisons pour lesquelles il faudrait uniformiser au niveau européen les règles et les procédures applicables au retour, alors que ces mesures présentent, la plupart du temps, un caractère purement national.

De plus, une directive européenne, adoptée à l'initiative de la France en 2001, prévoit déjà la reconnaissance mutuelle et l'exécution dans tous les pays membres des mesures d'éloignement prononcées dans un État. Cet instrument permet d'éviter notamment qu'un étranger qui fait l'objet d'une mesure d'éloignement ne trouve refuge dans un autre État membre et il facilite les « vols groupés européens », c'est-à-dire les éloignements d'étrangers en situation irrégulière organisés conjointement par plusieurs États membres. Or, dans sa proposition, la Commission européenne propose, très curieusement, d'abroger cette directive.

En réalité, la seule « plus-value », de cet instrument tient à l'instauration d'une interdiction d'entrée sur l'ensemble du territoire de l'Union d'un étranger qui a fait l'objet d'une mesure d'éloignement dans un des États membres.

En effet, actuellement, un étranger, qui a fait l'objet en France d'un arrêté de reconduite à la frontière et qui est retourné dans son pays d'origine, peut se rendre à nouveau sur notre territoire ou dans un autre État membre afin d'y solliciter un titre de séjour. Ce n'est que dans des circonstances exceptionnelles (notamment lorsque l'étranger a été condamné à une peine d'emprisonnement), que l'éloignement est assorti d'une interdiction du territoire et que la personne concernée fait l'objet d'un signalement aux fins de « non admission » dans le Système d'information Schengen. La création d'une interdiction administrative du territoire, valable dans l'ensemble de l'Union, constituerait donc un progrès en matière de lutte contre l'immigration illégale.

Mais même cette avancée soulève des difficultés. En effet, le texte proposé par la Commission prévoit que l'interdiction du territoire peut être annulée lorsque la personne en séjour irrégulier a remboursé la totalité des frais engendrés par sa procédure d'éloignement. Or, cette mesure serait susceptible d'avoir des effets pervers. En effet, les organisations criminelles qui exploitent les travailleurs clandestins ou qui s'enrichissent sur la traite des êtres humains, comme la prostitution, pourraient prendre en charge ces remboursements et organiser ainsi librement les allées et venues des victimes de leur traite.

Enfin, on peut regretter le caractère beaucoup trop détaillé de cette proposition, par rapport à ce que devrait être une directive.

Pour ne prendre qu'un seul exemple, le texte prévoit que le placement en rétention ne peut être pris, en règle générale, que par les autorités judiciaires. Cette disposition méconnaît l'organisation des compétences entre autorités administrative et judiciaire qui sous tend l'ensemble du droit des étrangers dans notre pays. En effet, dans notre législation, le préfet peut décider du placement en rétention d'un étranger en situation irrégulière et, à l'issue d'un délai maximal de 48 heures, le juge judiciaire décide de la prolongation ou non de cette mesure.

Or, on ne voit pas très bien les raisons pour lesquelles l'Union européenne devrait décider qui - de l'autorité administrative ou judiciaire - serait compétente pour décider du placement en rétention. La directive devrait laisser le choix de l'autorité compétente à l'appréciation de chaque État membre, conformément aux principes de subsidiarité et de proportionnalité.

2. La deuxième difficulté tient aux garanties offertes aux étrangers en situation irrégulière.

En effet, le texte proposé par la Commission européenne serait susceptible d'entraîner de profondes modifications des garanties accordées aux étrangers en situation irrégulière, par rapport à ce que prévoit notre législation actuelle.

Il en va ainsi de la durée maximale de rétention administrative des étrangers en situation irrégulière. La durée maximale de la rétention administrative a été portée dans notre pays de 10 à 12 jours par la loi RESEDA de 1998, puis de 12 à 32 jours par la loi relative à la maîtrise de l'immigration du 26 novembre 2003. Cette disposition avait à l'époque été très critiquée, mais le Conseil constitutionnel avait jugé qu'elle n'était pas contraire à la Constitution, sous réserve que le maintien en rétention d'un étranger ne dure que le temps strictement nécessaire à son départ.

Or, dans sa proposition de directive, la Commission européenne propose de retenir une durée maximale de six mois pour le placement en rétention administrative. Pour certains pays, cette disposition constituerait une avancée du point de vue des droits des étrangers. En effet, le délai de rétention est de six mois en Autriche, de dix-huit mois en Allemagne et certains pays, comme le Royaume-Uni ou les Pays-Bas, ne prévoient pas de durée maximale. Mais, au regard de ce que prévoit notre législation, cette mesure apparaît comme un changement de philosophie, même si notre pays ne serait pas contraint de s'aligner sur cette durée maximale.

3. La dernière difficulté soulevée par ce texte porte sur son orientation générale.

Le principe qui sous tend l'ensemble de la proposition de la Commission européenne tient, en effet, à la priorité accordée au retour volontaire. Selon la Commission, la procédure d'éloignement devrait généralement s'organiser en deux étapes, avec d'abord une décision de retour, constatant le séjour irrégulier, à partir de laquelle la personne concernée disposerait d'un délai de quatre semaines pour retourner volontairement dans son pays. Et ce n'est qu'à l'issue de ce délai qu'une mesure d'éloignement pourrait être prise permettant un retour forcé.

Or, cette idée ne tient absolument pas compte de l'exigence de mesures efficaces dans la lutte contre l'immigration illégale et contre des personnes susceptibles de présenter une menace pour l'ordre public. Certes, notre procédure comprend bien deux étapes, avec un refus de séjour, assorti d'une invitation à quitter le territoire dans un délai d'un mois, qui peut être éventuellement suivi par un arrêté préfectoral de reconduite à la frontière. Mais elle ne joue que lorsque l'étranger a fait une demande en vue de l'obtention d'un titre de séjour. Elle ne s'applique ni pour les étrangers susceptibles de présenter une menace grave pour l'ordre public, qui peuvent faire l'objet d'une mesure d'expulsion, ni pour les cas de pure clandestinité, où les deux mesures font l'objet d'une seule et même décision.

En l'état, le texte ne permet donc pas de concilier la nécessité de mesures efficaces contre l'immigration illégale, le maintien de l'ordre public et le respect des droits individuels.

***

En réalité, dans cette proposition, la Commission européenne semble avoir voulu donner des gages au Parlement européen, dont la position revêtira une grande importance, étant donné que ce texte relève de la procédure de codécision. Les premières réactions sur cette proposition de directive au sein du Conseil ont d'ailleurs été très négatives de la part de la quasi-totalité des États membres.

Néanmoins, compte tenu de la sensibilité particulière de l'immigration clandestine dans notre pays, qui explique notamment la mise en place par notre assemblée d'une commission d'enquête et aussi parce qu'un projet de loi est actuellement en préparation sur ce sujet, il paraît souhaitable que le Sénat puisse débattre et prendre position sur cette proposition de directive.

Pour ces raisons, la délégation pour l'Union européenne du Sénat a conclu au dépôt de la proposition de résolution qui suit.

PROPOSITION DE RÉSOLUTION

Le Sénat,

Vu l'article 88-4 de la Constitution,

Vu la proposition de directive relative aux normes et procédures communes applicables au retour des ressortissants de pays tiers en séjour irrégulier (texte E 2948),

Considère que cette proposition, en raison de sa faible « valeur ajoutée » et de son caractère trop détaillé, ne respecte pas pleinement les principes de subsidiarité et de proportionnalité ; appelle donc le gouvernement à oeuvrer afin qu'un débat se tienne au sein du Conseil sur l'appréciation de cette initiative au regard des principes de subsidiarité et de proportionnalité ;

Considère que toute proposition législative européenne en matière d'éloignement devrait être subordonnée à la reconnaissance de garanties offertes aux étrangers susceptibles d'être touchés par une mesure d'éloignement ;

Estime que le texte proposé ne permet pas de concilier la nécessité de mesures efficaces contre l'immigration illégale, la préservation de l'ordre public et le respect des droits individuels et demande, par conséquent, au gouvernement de veiller à ce que le texte soit modifié afin de répondre à ces trois exigences.