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18 octobre 2006 : Services de paiement ( texte déposé au sénat )

 

N° 26

SÉNAT

SESSION ORDINAIRE DE 2006-2007

Annexe au procès-verbal de la séance du 18 octobre 2006

PROPOSITION DE

RÉSOLUTION

PRÉSENTÉE AU NOM DE LA DÉLÉGATION POUR L'UNION EUROPÉENNE (1), EN APPLICATION DE L'ARTICLE 73 BIS DU RÈGLEMENT,

sur la proposition de directive concernant les services de paiement dans le marché intérieur (E 3028),

Par M. Yann GAILLARD,

Sénateur.

(Renvoyée à la commission des Finances, du contrôle budgétaire et des comptes économiques de la Nation, sous réserve de la constitution éventuelle d'une commission spéciale dans les conditions prévues par le Règlement).

(1) Cette délégation est composée de : M. Hubert Haenel, président ; MM. Denis Badré, Jean Bizet, Jacques Blanc, Jean François-Poncet, Bernard Frimat, Simon Sutour, vice-présidents ; MM. Robert Bret, Aymeri de Montesquiou, secrétaires ; MM.  Robert Badinter, Jean-Michel Baylet, Yannick Bodin, Didier Boulaud, Mme Alima Boumediene-Thiery, MM. Louis de Broissia, Gérard César, Christian Cointat, Robert del Picchia, Marcel Deneux, André Dulait, Pierre Fauchon, André Ferrand, Yann Gaillard, Paul Girod, Mmes Marie-Thérèse Hermange, Fabienne Keller, MM. Serge Lagauche, Gérard Le Cam, Louis Le Pensec, Mmes Colette Mélot, Monique Papon, MM. Yves Pozzo di Borgo, Roland Ries, Mme Catherine Tasca, MM. Alex Türk, Serge Vinçon.

Union européenne.

EXPOSÉ DES MOTIFS

Mesdames, Messieurs,

Le bon fonctionnement du marché intérieur nécessite que les paiements transfrontaliers soient aussi faciles, peu coûteux et sûrs que les paiements nationaux. Or, le marché européen des services de paiement demeure aujourd'hui fragmenté. Chaque État membre possède ses propres règles en la matière, ce qui a pour conséquence de réduire la concurrence entre les prestataires de services de paiement et de rendre plus difficiles les paiements transfrontaliers. Une étude réalisée en 2005 a conclu que cette diversité des systèmes de paiement nationaux aurait un coût non négligeable, même si le chiffre avancé de 3 % du PIB communautaire paraît un peu surévalué.

L'objet de la présente proposition de directive concernant les services de paiement dans le marché intérieur (texte E 3028) est donc d'instaurer un cadre juridique harmonisé pour les services de paiement nationaux. Cette orientation générale, qui s'inscrit dans la perspective de la stratégie de Lisbonne révisée, mérite d'être approuvée. Le texte, dans sa rédaction initiale, demeure toutefois perfectible.

Cette proposition de directive s'applique aux paiements électroniques, tels que ceux effectués par carte de crédit ou de débit, par virement bancaire électronique ou par débit direct, dont le montant ne dépasse pas 50 000 euros. Les paiements en monnaie fiduciaire ou en chèques en sont exclus, dans le souci de promouvoir les paiements électroniques, qui sont plus économiques en termes de coûts.

Le premier objectif de cette proposition est de renforcer la concurrence sur les marchés de paiement en supprimant les barrières à l'entrée. Ce texte introduit, en plus des catégories déjà définies (établissements de crédit, établissements de monnaie électronique, offices de chèques postaux), une nouvelle catégorie de prestataires de services de paiement : celle des « établissements de paiement ». Ces établissements devront satisfaire des exigences d'information minimales pour obtenir de la part de l'autorité nationale compétente l'agrément qui leur permettra d'exercer leur activité.

À titre dérogatoire, le texte autorise les États membres à octroyer le statut d'établissement de paiement à des personnes physiques et morales qui ne répondent pourtant pas aux exigences minimales pour obtenir l'agrément. Cette dérogation se justifie par la nécessité de lutter contre l'économie souterraine et le financement du terrorisme. Dans un souci de sécurité, ces établissements ne pourront toutefois exercer leur activité que dans l'État membre où ils ont été enregistrés, et non dans l'ensemble de l'Union européenne.

Le second objectif est de mettre en place un ensemble de règles prudentielles harmonisées. Ainsi, la proposition de directive devrait introduire des règles en matière de transparence des services de paiement, notamment en matière de tarification. Elle prévoit, afin de faciliter la mobilité des clients, que l'utilisateur peut résilier son contrat sans frais. Elle dresse la liste des informations minimales que le prestataire d'un service de paiement doit fournir à ses utilisateurs tant en ce qui concerne le contrat de service que l'opération de paiement elle-même. Elle prévoit toutefois que les micropaiements, c'est-à-dire les paiements d'un montant inférieur à 50 euros, ne soient soumis qu'à des exigences d'information limitées.

Cette proposition de directive fixe par ailleurs les droits et obligations liés à la prestation et à l'utilisation des services de paiement, et notamment :

- l'obligation pour le prestataire d'exécuter le paiement dans le délai d'un jour ;

- l'instauration d'un principe d'irrévocabilité de l'ordre de paiement à partir du moment de son acceptation par le prestataire de services ;

- l'instauration d'un principe de responsabilité sans faute du prestataire en cas de mauvaise exécution ou d'inexécution du paiement ;

- l'introduction d'une responsabilité pécuniaire de l'utilisateur, limitée à 150 euros, en cas de perte ou de vol de son instrument de paiement.

Cette proposition de directive devrait ainsi introduire des règles qui sont dans l'intérêt tant des utilisateurs que des prestataires de services de paiement. Elle devrait renforcer les mesures de protection des consommateurs dans l'ensemble de l'Union européenne et offrir aux utilisateurs une plus grande liberté de choix de leurs prestataires.

Néanmoins, en l'état actuel de sa rédaction, la présente proposition de directive soulève certaines difficultés, qui appellent des modifications.

 Premièrement, il apparaîtrait plus prudent d'exclure les personnes physiques de l'accès au nouveau statut d'établissement de paiement prévu par la proposition de directive. En effet, de simples personnes physiques ne paraissent pas présenter les mêmes garanties pour les utilisateurs que les personnes morales.

 Dans un même souci de sécurité pour les utilisateurs, il faudrait instaurer un principe de cantonnement comptable des sommes confiées par ceux-ci aux prestataires de services de paiement. Il s'agit là d'une règle financière de bon sens. En cas de faillite, les fonds remis au prestataire de services de paiement ne doivent pas servir à éponger les dettes que celui-ci aurait pu contracter au titre d'autres activités.

 Toujours dans une même logique prudentielle, il conviendrait d'exiger de tout prestataire de services de paiement un capital minimum. La commission des affaires économiques et monétaires du Parlement européen, qui s'est prononcée sur ce texte le 20 septembre dernier, propose de fixer ce capital minimum entre 100 000 et 500 000 euros, selon le type d'activités réalisées par le prestataire.

 Certaines dispositions de la proposition de directive contredisent le droit français en vigueur. Ainsi, ce texte prévoit l'instauration d'un régime de responsabilité sans faute du prestataire en cas de mauvaise exécution ou d'inexécution du paiement, à l'exception des cas de force majeure. Or, en droit français, le prestataire peut s'exonérer de tout ou partie de sa responsabilité en apportant la preuve que l'inexécution ou la mauvaise exécution du contrat est imputable soit à l'acheteur, soit au fait d'un tiers. Il ne paraît pas opportun de modifier sur ce point les principes de notre droit national.

 Un autre point délicat est la définition du « moment d'acceptation » du paiement, fondamental dans la mesure où celui-ci conditionne l'irrévocabilité du paiement. De l'avis des professionnels concernés, cette définition est trop générale et mériterait d'être précisée.

 En ce qui concerne les autorités de surveillance des établissements de paiement, la proposition de directive prévoit simplement que celles-ci doivent être indépendantes. Il paraîtrait équitable de demander, dans un souci d'égalité des conditions de concurrence, qu'il s'agisse des mêmes autorités qui supervisent déjà par ailleurs les banques. C'est-à-dire, dans le cas de la France, de la commission bancaire.

 La proposition de directive fixe le seuil des micropaiements, en deçà duquel les informations que doivent fournir les prestataires de services de paiement peuvent être allégées, à 50 euros. Ce seuil paraît peu opérationnel, lorsque l'on sait que le montant moyen des paiements par carte bancaire est en France de 46 euros. Il conviendrait donc de l'abaisser considérablement, jusqu'à 10 euros.

 Enfin, la dernière difficulté concerne le délai d'exécution des ordres de paiement. La proposition de directive fixe celui-ci à un jour seulement. Or, il semblerait que ce délai d'un jour soit envisageable pour les virements, mais excessivement bref pour les prélèvements ou pour les paiements par carte. La commission des affaires économiques et monétaires du Parlement européen a d'ailleurs proposé de l'allonger à deux jours. Sans préjuger de l'issue de la discussion, il est possible d'indiquer le but à atteindre, comme le délai le plus court compatible avec les impératifs techniques des prestataires de services de paiement.

Pour ces raisons, la délégation pour l'Union européenne a conclu au dépôt de la proposition de résolution qui suit :

PROPOSITION DE RÉSOLUTION

Le Sénat,

Vu l'article 88-4 de la Constitution,

Vu la proposition de directive du Parlement européen et du Conseil concernant les services de paiement dans le marché intérieur et modifiant les directives 97/7/CE, 2000/12/CE et 2002/65/CE (texte E 3028),

Invite le Gouvernement à se prononcer en faveur de la modification de cette proposition de directive prioritairement sur les points suivants :

- le nouveau statut d'établissement de paiement ne doit pas être ouvert aux personnes physiques ;

- les fonds confiés à un prestataire de services de paiement doivent être cantonnés dans ses comptes ;

- un capital minimum doit être exigé de tout prestataire de services de paiement ;

- la responsabilité du prestataire de services de paiement doit être fondée sur la notion de faute ;

- le moment d'acceptation d'un ordre de paiement doit être mieux défini, afin que son irrévocabilité soit assurée.

Invite le Gouvernement à se prononcer en faveur de la modification de cette proposition de directive également sur les points suivants :

- les autorités de surveillance des établissements de paiement doivent être les mêmes que celles qui supervisent habituellement les banques ;

- le seuil des micropaiements, qui conditionne l'allègement des obligations d'information à la charge du prestataire de services de paiement, doit être abaissé de 50 à 10 euros ;

- le délai d'exécution d'un ordre de paiement doit être fixé à la plus courte durée compatible avec les contraintes opérationnelles des prestataires de services de paiement.