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4 mars 1999 : Parlement européen ( texte déposé au sénat )

 

N°251

SÉNAT

SESSION ORDINAIRE DE 1998-1999

Annexe au procès verbal de la séance du.4 mars 1999

PROPOSITION DE

RÉSOLUTION


PRÉSENTÉE EN APPLICATION DE L'ARTICLE 73 BIS DU RÈGLEMENT,

sur le projet de statut des députés au Parlement européen (E 1209)

PRÉSENTÉE

Par M. Michel BARNIER

Sénateur.

(Renvoyée à la commission des Lois constitutionnelles, de législation, du suffrage universel, du règlement et d'administration générale sous réserve de la constitution éventuelle d'une commission spéciale dans les conditions prévues par le Règlement)

Union européenne

Mesdames, Messieurs,

Le traité d'Amsterdam prévoit d'insérer dans le traité instituant la Communauté européenne un paragraphe aux termes duquel le Parlement européen fixerait " le statut et les conditions générales d'exercice des fonctions de ses membres, après avis de la Commission et avec l'approbation du Conseil statuant à l'unanimité ".

S'appuyant sur ce texte, qu'il applique donc par anticipation, le Parlement européen a adopté le 3 décembre 1998 un projet de statut des députés au Parlement européen. C'est ce projet qui est soumis à l'Assemblée nationale et au Sénat, en application de l'article 88-4 de la Constitution, sous la référence E 1209.

Les dispositions de ce texte peuvent être rangées en trois catégories :

· La première catégorie se compose de dispositions d'ores et déjà consacrées par le droit européen. Il en va notamment ainsi en ce qui concerne le rappel de l'élection au suffrage universel, le principe de l'assimilation du parlementaire européen au parlementaire national en ce qui concerne les immunités, ainsi que le principe du vote personnel et de l'interdiction du mandat impératif. On observera que les membres du Parlement européen seraient désormais appelés officiellement " députés ", titre qu'une loi de 1947 encore en vigueur réserve en France aux membres de l'Assemblée nationale.

· La deuxième catégorie de dispositions contenues dans le projet de statut regroupe celles qui, sans être véritablement novatrices dans leur principe, modifient substantiellement des dispositions communautaires existantes. Elles concernent le régime des incompatibilités.

Le droit actuel prévoit en effet plusieurs cas d'incompatibilités avec la qualité de représentant au Parlement européen. Par exemple, on ne peut être en même temps parlementaire européen et fonctionnaire européen, membre du Gouvernement d'un Etat, de la Commission ou de la Cour des comptes des Communautés européennes. Chaque Etat peut en outre fixer les incompatibilités applicables sur le plan national.

Le projet de statut étend la liste des cas d'incompatibilité fixés par le droit européen, visant notamment la qualité de " député au Parlement d'un Etat membre " et de président de l'exécutif d'une collectivité locale ou régionale
. Cette rédaction présente une certaine ambiguïté car on peut se demander si l'expression " député au Parlement d'un Etat membre " vise seulement les membres des chambres basses ou tous les parlementaires nationaux, et notamment les sénateurs.

En outre, le projet de statut soumet les Etats membres à des règles contraignantes pour leurs propres régimes d'incompatibilités :

- d'une part, les Etats membres doivent notifier au Parlement européen toutes les incompatibilités existant dans leur législation nationale ;

- d'autre part, les Etats membres doivent adresser au Parlement européen tout projet tendant à instaurer une nouvelle incompatibilité ; le Parlement européen rend alors un avis sur ce projet dans un délai maximal de trois mois ;

- enfin, et surtout, toute nouvelle incompatibilité instaurée par un Etat membre ne peut entrer en vigueur avant les élections suivantes.

Sur ce point également, la rédaction est ambiguë : que faut-il entendre par " incompatibilités ", par " élections suivantes " ? On peut supposer, sans en être toutefois certain, que sont visées les incompatibilités avec le mandat de parlementaire européen - et non tous les cas d'incompatibilités - et les élections européennes.

· La troisième catégorie de dispositions du projet de statut contient de véritables innovations en ce qu'elles n'ont pas de précédent dans la législation communautaire. Elles concernent notamment le régime financier, lequel, en l'absence de statut du député européen, est actuellement calqué sur celui des parlementaires nationaux (ce qui explique les fortes différences, régulièrement dénoncées, dans le montant des indemnités perçues par les parlementaires européens).

Le projet de statut prévoit notamment des règles uniformes pour les indemnités, lesquelles, selon une annexe, correspondraient à la moyenne des indemnités que l'ensemble des parlementaires européens percevront à la date de l'adoption du statut. Toutefois, " les députés réélus peuvent (...) choisir de conserver l'indemnité parlementaire nationale versée jusqu'ici ".

*

* *

Sur le plan des principes, on ne peux que souscrire à l'idée d'un statut uniforme des membres du Parlement européen. Il conviendra d'y venir tôt ou tard, comme il conviendra de parvenir à un mode de scrutin uniforme permettant aux citoyens de mieux identifier leurs représentants au Parlement européen. Sur ce point, on peut déplorer une nouvelle fois le retrait par le Gouvernement de son projet de loi qui, reprenant largement une proposition déposée par plusieurs membres de notre assemblée, aurait renforcé la représentativité de nos collègues de Strasbourg et assuré une meilleure prise en compte des intérêts français dans la construction européenne.

Sur le fond, le projet de statut qui nous est soumis contient des propositions intéressantes dans leur principe. On peut notamment citer les nouvelles incompatibilités avec le mandat de membre du Parlement européen qu'approuveront probablement ceux qui pensent que le développement des vocations politiques est la condition sine qua non pour rapprocher les citoyens de leurs représentants, et que notre vie politique ne peut continuer à être riche en mandats et pauvre en élus.

Cela étant, ce texte paraît soulever des problèmes de principe, notamment au regard du principe de subsidiarité et de notre Constitution
.

En ce qui concerne tout d'abord la subsidiarité, on peut se demander si toutes les dispositions contenues dans le projet de statut relèvent bien de la compétence de l'Union européenne.

Ainsi, une annexe au projet de statut précise que l'indemnité parlementaire est soumise uniquement à l'impôt au profit des communautés. Mais aucune disposition des traités ne donne compétence à l'Union européenne pour intervenir dans le domaine de la fiscalité directe et il n'est pas certain que le " statut " que le Parlement européen pourra fixer dès l'entrée en vigueur du traité d'Amsterdam couvre le statut du parlementaire européen au regard de la fiscalité.

Toujours en ce qui concerne la subsidiarité, on peut également se demander s'il appartient à l'Union européenne de définir des incompatibilités avec des fonctions électives nationales ou locales. Certes, on peut admettre que la notion de statut englobe les droits et les obligations et que, à ce titre, le traité d'Amsterdam intègre dans la compétence de la Communauté la détermination des incompatibilités avec le mandat de parlementaire européen. Mais la Communauté n'aura pas pour autant une compétence exclusive en cette matière : les législations nationales pourront également instaurer de telles incompatibilités. Dès lors, conformément au principe de subsidiarité, la Communauté ne devra intervenir " que si et dans la mesure où les objectifs de l'action envisagée ne peuvent pas être réalisés de manière suffisante par les Etats membres et peuvent donc (...) être mieux réalisés au niveau communautaire ".

Or, les Etats ne sont-ils pas mieux placés que la Communauté pour apprécier si, compte tenu des missions d'un élu national ou local, des tâches qu'il doit assumer, cet élu peut également exercer dans de bonnes conditions un mandat de parlementaire européen ? Chacun reconnaîtra que la question doit être posée.

Mais c'est surtout au regard de nos principes de valeur constitutionnelle que le projet de statut des députés européens soulève de graves problèmes. Il en va en particulier ainsi pour les dispositions concernant, d'une part, les incompatibilités et, d'autre part, le régime indemnitaire des parlementaires européens.

En ce qui concerne les incompatibilités, il me semble que le projet de statut, s'il était adopté en l'état, porterait atteinte, pour reprendre une formule employée par le Conseil constitutionnel dans sa décision des 29 et 30 décembre 1976, " aux pouvoirs et attributions des institutions de la République et, notamment, du Parlement ".

Une première atteinte résulterait de l'interdiction d'exercer le mandat de parlementaire européen en même temps que celui de parlementaire national. En effet, la Constitution française renvoie à une loi organique pour fixer le régime des incompatibilités touchant les députés ou sénateurs. Il y aurait donc bien atteinte aux attributions du Parlement.

Une seconde atteinte résulterait de l'impossibilité de mettre en application une loi instaurant une nouvelle incompatibilité jusqu'aux prochaines élections européennes. Ce sursis à exécution des lois de la République, dont la durée pourrait atteindre cinq années, paraît également contestable au regard de nos principes constitutionnels.

En ce qui concerne le régime indemnitaire des parlementaires européens, il paraît quelque peu paradoxal de rechercher l'uniformité en consacrant une différence. Au nom de quoi un parlementaire européen réélu pourrait-il choisir son régime indemnitaire, alors qu'un élu pour la première fois ne le pourrait pas ? Le Parlement européen justifie cette différence au nom de ce qu'il appelle les " droits acquis ". Mais peut-on parler de droits acquis à propos de l'indemnité parlementaire qui est moins un droit qu'une garantie pour le bon exercice du mandat ? Pourquoi cette garantie varierait-elle pour les mêmes parlementaires élus dans le même Etat ?

En tout état de cause, même si l'on considère l'indemnité parlementaire comme un droit, on peut difficilement admettre que cette notion de droits acquis puisse justifier une différence de traitement qui se heurterait à deux critiques majeures.

En premier lieu, elle constituerait une régression par rapport au droit actuel, puisque aux différences entre parlementaires tenant à leur lieu d'élection s'ajouterait une différence entre parlementaires d'un même Etat en fonction de la date de leur première élection. Pour une proposition dont l'objet est précisément d'instaurer un statut uniforme, cela paraît pour le moins paradoxal.

En deuxième lieu, cette différence de traitement me semble probablement contraire au principe d'égalité qui a une valeur constitutionnelle.

*

Le texte E 1209 fournit donc un exemple de projet d'acte de l'Union européenne qui, sur plusieurs points, paraît être contraire à notre Constitution. L'avis préalable d'une juridiction, et notamment du Conseil constitutionnel, serait en l'espèce éminemment souhaitable. Mais ce texte sera d'application directe dans les Etats membres. Aucune ratification n'étant exigée, le Conseil constitutionnel ne pourra en être saisi, ni directement sur le fondement de l'article 54 de la Constitution, ni indirectement sur le fondement de l'article 61.

Ainsi, en l'absence d'une veille constitutionnelle que certains membres de notre assemblée avaient souhaité voir instituée lors de la révision constitutionnelle préalable à la ratification du traité d'Amsterdam, seul le Gouvernement peut veiller au respect de la Constitution par le futur statut. Il lui appartient de s'opposer au sein du Conseil aux dispositions constitutionnelles et d'empêcher ainsi leur adoption puisque le projet de statut, rappelons-le, doit être approuvé par le Conseil à l'unanimité.

C'est pour attirer son attention sur les difficultés soulevées par ce texte qu'il vous est demandé, Mesdames, Messieurs, d'adopter la proposition de résolution suivante, que la Délégation pour l'Union européenne m'a chargé de déposer :

PROPOSITION DE RESOLUTION

Le Sénat,

Vu l'article 88-4 de la Constitution,

Vu le texte E 1209,

Considérant que le traité d'Amsterdam permettra au Parlement européen de fixer le statut et les conditions générales d'exercice des fonctions de ses membres, après avis de la Commission et avec l'approbation du Conseil statuant à l'unanimité ;

Considérant que, anticipant sur l'entrée en vigueur dudit traité, le texte E 1209, adopté par le Parlement européen le 3 décembre 1998, a pour objet d'établir un statut uniforme pour les membres du Parlement européen, qu'il propose d'appeler " députés au Parlement européen " ;

Considérant que ce texte prévoit :

- de rendre incompatibles avec la qualité de député européen, la qualité de " député au Parlement d'un Etat membre " et celle de Président de l'exécutif d'une collectivité locale ou régionale,

- d'obliger les Etats membres à adresser pour avis au Parlement européen tout projet tendant à instaurer de nouvelles incompatibilités et d'en interdire l'application avant les élections suivantes ;

Considérant que le texte E 1209, qui a pour objectif d'établir un régime indemnitaire uniforme, permet cependant aux membres du Parlement européen réélus de conserver le régime indemnitaire qui est actuellement le leur ;

Considérant qu'une annexe au projet de statut précise que l'indemnité parlementaire est soumise uniquement à l'impôt au profit des communautés ;

Partage le souci du Parlement européen d'adopter dans les meilleurs délais un statut assurant l'égalité de traitement de ses membres ;

Comprend son souhait d'interdire le cumul de l'exercice du mandat de membre du Parlement européen avec l'exercice d'un mandat de membre d'un Parlement national ou de président de l'exécutif d'une collectivité locale ;

Observe cependant que, au regard du principe de subsidiarité, certaines dispositions du texte E 1209, notamment d'ordre fiscal ou touchant aux incompatibilités, paraissent relever de la compétence des Etats membres, en particulier des parlements nationaux de ces Etats ;

S'interroge en outre sur la conformité à la Constitution du dispositif proposé au regard, d'une part, du principe d'égalité et, d'autre part, des pouvoirs et attributions des institutions de la République et, notamment, du Parlement ;

Rappelle que le texte E 1209, qui ne constitue pas en l'état un engagement international et qui, selon son article 19, s'appliquerait directement dans chacun des Etats membres, ne pourra donner lieu à saisine du Conseil Constitutionnel ni sur le fondement de l'article 54, ni sur celui de l'article 61 de la Constitution et constate que seul le Gouvernement est donc actuellement en mesure de veiller au respect de la Constitution par le futur statut de député européen ;

Invite en conséquence le Gouvernement à s'opposer au sein du Conseil à l'adoption de toute disposition du texte E 1209 contraire au principe de subsidiarité ou à la Constitution et notamment :

- aux dispositions relatives aux incompatibilités, en ce qu'elles porteraient atteinte aux attributions du Parlement français ;

- aux dispositions relatives à la fiscalité directe, en ce qu'elles ne pourraient relever d'actes communautaires dérivés ;

- aux dispositions relatives au régime indemnitaire des membres du Parlement européen, en ce qu'elles porteraient atteinte au principe d'égalité.