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Recenser et évaluer les engagements hors bilan de l'État : un enjeu pour la transparence et la soutenabilité des finances publiques

Rapport d'information de M. Jean-Claude FRÉCON, fait au nom de la commission des finances n° 579 (2012-2013) - 15 mai 2013

La commission des finances, à l'initiative de Jean-Claude Frécon, rapporteur spécial de la mission « Engagements financiers de l'État », a demandé à la Cour des comptes, en application de l'article 58 2° de la LOLF, une enquête sur le recensement et la comptabilisation des engagements hors bilan de l'État, c'est-à-dire les obligations qui, sans réunir les critères d'inscription au bilan de l'État, sont susceptibles d'avoir un impact significatif sur la soutenabilité de sa situation financière : ils traduisent des aléas financiers auxquels est exposé l'État du fait de ses obligations à l'égard de tiers qui ne sont pas sous son contrôle direct. Il s'agit, par exemple, des engagements de retraite de l'État au titre des droits à pensions futures des actifs et des inactifs, des garanties de dettes ou de passifs de tiers, ou encore des engagements de l'État au titre de sa mission de régulateur économique et social, comme les aides au logement ou le financement de l'audiovisuel public. Sur cette base, la commission a procédé à une audition, pour suite à donner, le 15 mai 2013.

Ces engagements forment un ensemble très disparate, représentant un encours de 3 091 milliards d'euros. Les risques qui y sont associés, notamment en cas de défaillance des personnes à qui l'État apporte sa garantie, sont susceptibles d'affecter l'appréciation qu'ont les agences de notation de la soutenabilité de la dette souveraine de la France.

L'enquête menée par la Cour des comptes a montré que la France est l'un des pays les plus avancés pour le recensement et la comptabilisation des engagements hors bilan de l'État. C'est pourquoi les travaux menés en France, et qui doivent à présent trouver un prolongement dans le cadre communautaire par des référentiels comptables harmonisés, sont de nature à garantir la fiabilité et la transparence des comptes publics et donc, in fine, à renforcer la solidité du système financier public.

Néanmoins, les travaux de la Cour des comptes et l'audition de la commission des finances ont mis à jour plusieurs pistes d'amélioration. D'une part, il est nécessaire de progresser vers une comptabilisation des engagements hors bilan de toutes les personnes publiques, notamment les collectivités territoriales et les organismes de sécurité sociale. D'autre part, des procédures doivent être mises en place pour un véritable suivi et un pilotage politique effectif de l'évolution des engagements hors bilan en cours d'exercice budgétaire. A cet égard, le Parlement ne doit pas seulement constater ex post le niveau et l'évolution de ces engagements, mais aussi être systématiquement informé en cours d'exécution de l'augmentation de l'encours d'un engagement hors bilan ou d'un plus fort risque de réalisation.

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