Recenser et évaluer les engagements hors bilan de l'État : un enjeu pour la transparence et la soutenabilité des finances publiques

Rapport d'information n° 579 (2012-2013) de M. Jean-Claude FRÉCON , fait au nom de la commission des finances, déposé le 15 mai 2013

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N° 579

SÉNAT

SESSION ORDINAIRE DE 2012-2013

Enregistré à la Présidence du Sénat le 15 mai 2013

RAPPORT D'INFORMATION

FAIT

au nom de la commission des finances (1) sur l' enquête de la Cour des comptes relative au recensement et à la comptabilisation des engagements hors bilan de l' État ,

Par M. Jean-Claude FRÉCON,

Sénateur.

(1) Cette commission est composée de : M. Philippe Marini , président ; M. François Marc , rapporteur général ; Mme Michèle André , première vice-présidente ; Mme Marie-France Beaufils, MM. Jean-Pierre Caffet, Yvon Collin, Jean-Claude Frécon, Mmes Fabienne Keller, Frédérique Espagnac, MM. Albéric de Montgolfier, Aymeri de Montesquiou, Roland du Luart , vice-présidents ; MM. Philippe Dallier, Jean Germain, Claude Haut, François Trucy , secrétaires ; MM. Philippe Adnot, Jean Arthuis, Claude Belot, Michel Berson, Éric Bocquet, Yannick Botrel, Joël Bourdin, Christian Bourquin, Serge Dassault, Vincent Delahaye, Francis Delattre, Mme Marie-Hélène Des Esgaulx, MM. Éric Doligé, Philippe Dominati, Jean-Paul Emorine, André Ferrand, François Fortassin, Thierry Foucaud, Yann Gaillard, Charles Guené, Edmond Hervé, Pierre Jarlier, Roger Karoutchi, Yves Krattinger, Dominique de Legge, Marc Massion, Gérard Miquel, Georges Patient, François Patriat, Jean-Vincent Placé, François Rebsamen, Jean-Marc Todeschini, Richard Yung .

Mesdames, Messieurs,

En application des dispositions de l'article 58-2° de la loi organique du 1 ^er août 2001 relative aux lois de finances (LOLF), votre commission des finances, par une lettre de son président Philippe Marini, en date du 21 novembre 2011, a demandé à la Cour des comptes de réaliser une enquête sur le recensement et la comptabilisation des engagements hors bilan de l'Etat.

Depuis l'entrée en vigueur en 2006 de l'ensemble des dispositions de la LOLF, les documents budgétaires présentent non seulement les engagements inscrits au bilan de l'Etat, tant en actif qu'au passif, mais aussi les engagements hors bilan, c'est-à-dire les obligations qui, sans réunir les critères d'inscription au bilan de l'Etat, sont susceptibles d'avoir un impact significatif sur la soutenabilité de sa situation financière : ils traduisent des aléas financiers auxquels est exposé l'Etat du fait de ses obligations à l'égard de tiers qui ne sont pas sous son contrôle direct.

Il s'agit, par exemple, des engagements de retraite de l'Etat au titre des droits à pensions futures des actifs et des inactifs ^{1 ( * )} , des garanties de dette ou de passifs, ou encore des engagements de l'Etat au titre de sa mission de régulateur économique et social, comme les aides au logement ou le financement de l'audiovisuel public.

Les engagements hors bilan représentent ainsi un ensemble très divers, dont votre commission des finances a déploré à de nombreuses reprises, notamment lors de l'examen du projet de loi de règlement pour 2010, l'absence de présentation exhaustive, consolidée, et d'évolution pro forma de la masse globale, y compris dans le compte général de l'Etat annexé au projet de loi de règlement. De même, votre rapporteur spécial avait relevé, dans son rapport budgétaire sur le projet de loi de finances pour 2012 ^{2 ( * )} , que le Parlement devait disposer « d'une information plus claire et plus complète sur ces questions, dans un contexte de crise financière et de crise des dettes souveraines où l'Etat garant est sollicité comme jamais et où ses engagements constituent un critère d'appréciation des agences de notation ».

Ces lacunes ont motivé la demande d'enquête à la Cour des comptes.

Le rapport d'enquête de la Cour des comptes, ci-joint en annexe, a été reçu par votre commission des finances le 6 mai 2013. Il a donné lieu, le 15 mai 2013, à une audition « pour suite à donner ». Celle-ci a mis en présence :

- la Cour des comptes représentée par Raoul Briet, président de la première chambre, Dominique Pannier, conseiller maître, Gabriel Ferriol, auditeur, et Laurent Zérah, expert ;

- la direction générale des finances publiques, représentée par David Litvan, chef du service comptable de l'Etat ;

- la direction générale du trésor, représentée par Thomas Courbe, secrétaire général ;

- et la direction du budget, représentée par son directeur, Julien Dubertret.

Selon l'usage, cette audition a été ouverte à la presse. On en trouvera reproduit, ci-après, le compte rendu intégral.

I. LES ENGAGEMENTS HORS BILAN DE L'ÉTAT : UN ENSEMBLE IMPORTANT ET DISPARATE, MIEUX CONNU DEPUIS L'ENTRÉE EN VIGUEUR DE LA LOLF

A. UN SUJET RÉCURRENT D'OBSERVATIONS DE LA COUR DES COMPTES ET DE LA COMMISSION DES FINANCES DU SÉNAT

1. Les initiatives de la commission des finances du Sénat

La problématique des engagements hors bilan a été abordée à plusieurs reprises dans le cadre des travaux de la commission des finances .

Ainsi, lors de l'examen du projet de loi de finances rectificative pour 2003 ^{3 ( * )} , le Sénat avait voté des dispositions figurant à l'article 80 tendant à compléter les informations relatives aux garanties accordées par l'Etat dans une annexe au projet de loi de finances. Mais ces dispositions avaient été invalidées par le Conseil constitutionnel ^{4 ( * )} , qui avait été estimé qu'elles relevaient du domaine de la loi organique.

Puis, dans son rapport sur le projet de loi de règlement pour 2010 ^{5 ( * )} , notre collègue Philippe Marini, alors rapporteur général, avait pointé l'insuffisance de l'information disponible en la matière :

« Votre rapporteur général souhaitait, dans le cadre du présent rapport et compte tenu des garanties octroyées dans le cadre du FESF ^{6 ( * )} , procéder à une recension exhaustive des engagements hors bilan de l'Etat et évaluer la progression pro forma de leur masse globale au cours des dernières années . Nonobstant une lecture assidue du compte général de l'Etat et des documents de présentation qui l'accompagnent, cette analyse est, à ce stade, impossible à réaliser. En effet, si le compte général de l'Etat consacre de riches développements à la présentation des engagements hors bilan, aucune présentation exhaustive et consolidée n'en est fournie , pas plus qu'une totalisation de leurs montants. Si l'abondance de l'information donne l'apparence de la complétude, ce document ne permet pas, en réalité, de reconstituer une telle présentation, sauf à prendre le risque d'erreurs ou d'omissions, tant les conventions de présentation et de chiffrage varient d'une catégorie d'engagement à l'autre .

« Le service comptable de l'Etat ne semble, au demeurant, ni en mesure, ni désireux de fournir une telle consolidation, précisément en raison de la pluralité de techniques de chiffrage retenues selon les types d'engagements. Il est parfaitement compréhensible que la technicité de la matière nécessite de manipuler la notion d'engagements hors bilan avec toutes les précisions méthodologiques requises. Il n'est en revanche pas admissible que cette complexité conduise à renoncer à un effort d'exhaustivité et de consolidation absolument indispensable à la bonne information du Parlement.

« Pour ne parler que des garanties , votre rapporteur général observe, avec la Cour des comptes, qu' aucune liste complète n'est disponible dans la documentation officielle adressée au Parlement. L'Assemblée nationale et le Sénat ont ainsi été amenés à statuer, au cours de l'examen du quatrième projet de loi de finances rectificative pour 2010 ^{7 ( * )} , sur la mise en jeu d'une garantie de l'Etat couvrant une charge financière engagée par la CDC lors de la liquidation de la « Compagnie du BTP »... qui n'était répertoriée nulle part ^{8 ( * )} . Ce défaut d'exhaustivité se double de problèmes de cohérence, certains dispositifs de garantie mentionnés dans le projet annuel de performances de la mission « Engagements financiers de l'Etat » (programme 114 « Appels en garantie de l'Etat ») ne figurant pas au compte général de l'Etat .

« Dans ces conditions, votre rapporteur général recommande qu'un recensement complet et une totalisation des engagements hors bilan de l'Etat soient annexés au prochain projet de loi de règlement, assortis le cas échéant de toutes les précautions méthodologiques nécessaires à en permettre une lecture éclairée ».

Entendu par la commission des finances dans le cadre de la préparation du débat d'orientation des finances publiques pour 2012, Valérie Pécresse, alors ministre du budget, des comptes publics et de la réforme de l'Etat, s'était dite prête à travailler avec ses services à l'amélioration de la présentation des engagements hors bilan .

Lors de l'examen du projet de loi de règlement pour 2011 , notre rapporteur général de la commission des finances François Marc avait présenté un amendement tendant à ce que le compte général de l'Etat annexé au projet de loi de règlement des comptes et rapport de gestion comporte, chaque année, une annexe détaillant l'ensemble des garanties accordées par l'Etat et, pour chacune d'entre elles, les limites dans lesquelles elle a été accordée. Cet amendement avait été retiré en séance publique, suite à un engagement du Gouvernement de recenser de manière plus fiable et plus exhaustive les engagements hors bilan de l'Etat au titre des garanties qu'il accorde.

Votre rapporteur spécial a également souligné à plusieurs reprises qu'une connaissance exhaustive et consolidée des engagements hors bilan de l'Etat était d'autant plus nécessaire qu'elle impliquait des risques sur la soutenabilité des finances publiques et son appréciation, notamment par les agences de notation.

Lors de l'examen du projet de loi de finances pour 2013 ^{9 ( * )} , votre rapporteur spécial s'est toutefois félicité de la communication, pour la première fois, d'un recensement des garanties apportées par l'Etat en 2011 et 2012 , en réponse à son questionnaire budgétaire, et qui faisait ainsi écho à l'amendement présenté par le rapporteur général lors de l'examen du projet de loi de règlement pour 2011 :

« Cette année, un progrès est toutefois à saluer dans les réponses aux questionnaires budgétaires adressés au Gouvernement par le Parlement en vue de la préparation de l'examen des projets de loi de finances, puisqu'il a enfin été donné un recensement des garanties octroyées par l'Etat pour les années 2011 à 2012 , à savoir :

1) le plan de soutien à Dexia (...) ;

2) la garantie de l'Etat aux emprunts réalisés pour financer l'acquisition, la construction et l'aménagement des locaux d'enseignements utilisés par des établissements scolaires français à l'étranger ; les emprunts sont contractés par l'association nationale des écoles françaises à l'étranger, ou par l'association gestionnaire d'un établissement membre de l'association nationale, auquel cas l'association nationale doit alors se porter caution indivisible et solidaire de l'emprunteur à l'égard de l'Etat ; au total, 13 établissements ont été concernés en 2011-2012, pour un montant de 0,08 milliard d'euros ;

3) la garantie octroyée aux prêts accordés par la Caisse des dépôts et consignations à la société Immobilier insertion défense emploi (SA IIDE) ; plafonnée à 100 millions d'euros, cette garantie ne donnant pas lieu à rémunération ; l'encours constaté au 31 décembre 2012 doit être retranscrit dans la comptabilité de l'Etat et son éventuel provisionnement examiné lors des opérations d'inventaire 2012 ;

4) la garantie de l'Etat pour faciliter le financement de projets dont la réalisation est jugée prioritaire ; il s'agit des prêts accordés par les établissements de crédit agréés aux entreprises signataires d'un contrat de partenariat ; cette garantie a été utilisée pour le financement de la ligne ferroviaire à grande vitesse Sud Europe Atlantique ;

5) la garantie accordée aux emprunts contractés par l'UNEDIC , dans la limite d'un plafond en principal de 7 milliards d'euros en 2012, cette garantie ne donnant pas lieu à rémunération ; l'encours constaté au 31 décembre 2012 doit être retranscrit dans la comptabilité de l'Etat et son éventuel provisionnement examiné lors des opérations d'inventaire 2012 ;

6) la garantie accordée aux financements obtenus et aux titres émis par le FESF (...) ;

7) enfin, il est envisagé d'octroyer la garantie de l'Etat au groupe Crédit Immobilier de France (CIF) » .

Enfin, en application des dispositions de l'article 24 de la loi organique relative à la programmation et à la gouvernance des finances publiques ^{10 ( * )} , adoptées sur l'initiative de notre collègue Jean Arthuis et selon une rédaction issue des travaux de la commission mixte paritaire, figure dans le compte général de l'Etat joint au projet de loi de règlement la liste des contrats de partenariat public privé et des baux emphytéotiques , ainsi que leurs montants et dates d'échéances. Ces dispositions s'appliquent pour la première fois au compte général de l'Etat annexé au projet de loi de règlement du budget d'approbation des comptes pour 2012.

Au regard de ces travaux, votre commission des finances a sollicité la présente enquête à la Cour des comptes pour répondre à deux séries de questions .

D'une part, le recensement et la comptabilisation des engagements hors bilan de l'Etat sont-ils fiables et dans quelle mesure peuvent-ils être améliorés ?

Il s'agissait notamment d'apprécier les éléments suivants :

Le périmètre actuel des engagements hors bilan de l'Etat est-il pertinent, et certains éléments y figurant mériteraient-t-ils d'être réinscrits au bilan de l'Etat ?

Le recensement des engagements hors bilan de l'Etat est-il exhaustif ?

Les méthodes d'évaluation sont-elles fiables, et dans quelle mesure et sous quelles réserves ces méthodes peuvent-elles être harmonisées afin d'obtenir une estimation consolidée de ces engagements aussi précise que possible ?

Comment la qualité de la documentation budgétaire peut-elle être améliorée, en particulier au regard de la nécessité de mieux hiérarchiser la présentation des engagements hors bilan de l'Etat figurant en annexe au compte général de l'Etat, afin de faire davantage ressortir les enjeux de soutenabilité budgétaire qui s'y attachent ?

Une deuxième série d'interrogations portait sur la soutenabilité de nos finances publiques et les principaux enseignements pouvant être tirés de l'information disponible en matière de hors bilan :

Le hors bilan constitue-t-il ainsi un critère déterminant dans les méthodologies utilisées par les agences de notation ?

Est-il possible de reconstituer une évolution du hors bilan de l'Etat et des autres administrations publiques sur une longue période et quels enseignements peut-on en tirer ?

Enfin, quelles conclusions peuvent être tirées des comparaisons internationales en matière d'engagements hors bilan des Etats ?

En accord avec les magistrats enquêteurs de la Cour des comptes, lors d'une réunion de travail avec votre rapporteur spécial le 4 octobre 2012, l'enquête n'a porté que sur les engagements hors bilan de l'Etat, sans inclure les engagements reçus par l'Etat. Par ailleurs, au regard des données comptables disponibles depuis l'entrée en vigueur de la LOLF, la Cour des comptes a seulement examiné les évolutions depuis 2006.

2. Les travaux de la Cour des comptes antérieurs à la présente enquête

Le recensement et la comptabilisation des engagements hors bilan représentent aussi un enjeu pour la Cour des comptes, qui est chargée de certifier les comptes de l'Etat.

Avant même l'entrée en vigueur de la LOLF, la Cour des comptes avait appelé l'attention du Gouvernement et du Parlement sur certaines garanties, comme les garanties à l'industrie (dans un référé de mai 1991), les charges futures du secteur nucléaire (rapport public annuel de 1998) ou encore l'intervention de l'Etat dans la crise du secteur financier (rapport public particulier de décembre 2000).

Au regard des incertitudes sur l'exhaustivité et la valorisation des provisions pour risques relatifs aux contentieux fiscaux, la Cour des comptes avait émis une réserve sur les comptes de l'Etat de 2007 lors de leur certification. Cette réserve avait ensuite été levée sur les comptes de 2008. Mais la Cour des comptes avait ensuite dû constater que les progrès sur la comptabilisation des contentieux fiscaux étaient restés circonscrits à cette seule activité. C'est pourquoi des réserves substantielles ont été émises sur les comptes de 2011 lors de leur certification , ainsi résumées par la Cour des comptes dans son enquête conduite à la demande de la commission des finances :

« Compte tenu de l'ampleur des incertitudes qui pesaient, au 31 décembre 2011, sur le recensement et la valorisation de certains engagements de l'Etat et des risques qu'il supporte, la Cour a décidé d'étendre la réserve substantielle qu'elle formulait de manière constante depuis la certification des comptes de l'Etat de 2006 sur les passifs d'intervention aux autres passifs non financiers, et notamment aux passifs éventuels que constituent les engagements hors bilan .

« Dans l'acte de certification des comptes de l'Etat de 2011, la Cour estimait que « les comptes de l'Etat donnent une image incomplète de ses risques et de ses engagements à cette date, faute, selon les cas, de les recenser, de les analyser et de les retranscrire de manière satisfaisante » ^{11 ( * )} ».

Par ailleurs, chaque année, dans le cadre de la certification des comptes, la Cour des comptes a émis des observations d'audit tendant à des corrections comptables sur les engagements hors bilan de l'Etat , dont le montant a atteint un niveau record de 213 millions d'euros en 2010.

B. DES PROGRÈS CONTINUS DANS LE RECENSEMENT ET LE SUIVI DE CES ENGAGEMENTS

1. Avant la LOLF : une absence d'obligation explicite de comptabilisation des engagements hors bilan

Avant l'entrée en vigueur de la LOLF en 2006, l'administration n'avait pas d'obligation de tenir une comptabilité des engagements hors bilan de l'Etat. Toutefois, certains dispositifs - comme les instruments de soutien au commerce extérieur - faisaient l'objet d'un suivi, en tant qu'obligations susceptibles de donner lieu à des dépenses budgétaires.

Envisagé sous le seul angle budgétaire, le suivi des engagements hors bilan se confondait en pratique avec celui des garanties accordées par l'Etat. Un premier progrès fut réalisé par l'instruction 87-128-P-R du 29 octobre 1987 imposant une comptabilité des garanties d'emprunt accordées par l'Etat.

A compter de 1995, suite aux graves difficultés rencontrées par le Crédit lyonnais, un rapport annexé au projet de loi de finances initiale a décrit les opérations financières nouvelles bénéficiant de la garantie de l'Etat, mais il ne portait pas sur les garanties déjà accordées.

A partir de 1999, une présentation générale des engagements hors bilan de l'Etat a été introduite dans le rapport de présentation du compte général de l'administration des finances (CGAF), mais son contenu était beaucoup moins complet que celui des documents comptables des entités du secteur privé.

2. Depuis l'entrée en vigueur de la LOLF : des progrès continus, mais un recensement et un suivi encore perfectibles

L'entrée en vigueur de la LOLF en 2006 a introduit les notions de régularité, de sincérité et d'image fidèle des comptes publics ^{12 ( * )} , entraînant une obligation de comptabilisation des engagements hors bilan, suivant des règles spécifiques dont la Cour des comptes assure la vérification dans le cadre de sa mission de certification des comptes de l'Etat ^{13 ( * )} . Ces dispositions ont ensuite été inscrites à l'article 47-2 de la Constitution lors de la révision constitutionnelle du 23 juillet 2008 ^{14 ( * )} .

Depuis l'examen du projet de loi de finances initiale pour 2010, l'ensemble des articles des projets de loi de finances font l'objet d'une évaluation préalable, en application des dispositions des articles 51 et 53 de la LOLF modifiés par la loi organique n° 2009-403 du 15 avril 2009 ^{15 ( * )} ; cette obligation s'applique également aux articles des projets de loi de finances relatifs tendant à l'octroi d'une garantie par l'Etat.

Si la Cour des comptes a émis des observations portant, notamment, sur la comptabilisation des engagements hors bilan lors de la certification des comptes des précédents exercices budgétaires, elle n'en considère pas moins que l'information disponible est d'une qualité « supérieure à celle que l'on observe dans la plupart des Etats européens et s'avère comparable à celle publiée par les Etats du monde les plus en pointe en matière de transparence comptable et financière » ^{16 ( * )} .

3. L'enjeu de la comptabilisation des engagements hors bilan des autres personnes publiques que l'Etat

Dans la mesure où le recensement et la comptabilisation des engagements hors bilan de l'Etat devraient idéalement être étendus à l'ensemble des administrations publiques, y compris les collectivités territoriales et les organismes de sécurité sociale , pour disposer de données consolidées de tous les engagements publics hors bilan, l'enquête de la Cour des comptes a analysé les engagements hors bilan des autres personnes publiques que l'Etat, plus sommairement toutefois que les engagements hors bilan de l'Etat.

La Cour des comptes a ainsi relevé le caractère encore très lacunaire des engagements portés par les opérateurs de l'Etat, bien que leur encours ait été multiplié par plus de six en deux ans, de 1,7 milliard d'euros en 2009 à 11,6 milliards d'euros fin 2011.

Elle a déploré l' absence de mesure des engagements hors bilan du régime général de sécurité sociale , notamment en ce qui concerne les pensions de retraite et d'invalidité, ainsi que des pensions versées au titre des accidents de travail et des maladies professionnelles et des prestations familiales.

S'agissant des engagements hors bilan des collectivités territoriales , aucune information ne figure aujourd'hui dans les données présentées par l'INSEE au format de la comptabilité nationale. Sur ce point, la Cour des comptes estime que « l'engagement du processus de certification des comptes locaux, sous la forme d' une démarche d'expérimentation concernant les comptes des plus grandes collectivités , serait de nature à en améliorer la qualité et la fiabilité, y compris en ce qui concerne leurs engagements hors bilan, et à les inciter à développer des outils de contrôle interne idoines » ^{17 ( * )} .

Cette préconisation de la Cour des comptes rejoint le souhait exprimé par le Président de la République, devant la Cour des comptes le 7 septembre 2012, que soit accélérée « la certification des comptes des collectivités locales au moins sur la base du volontariat. De façon à ce que ces premières expériences puissent ensuite être généralisées ». En ce sens, les dispositions de l'article 20 du projet de loi de développement des solidarités territoriales et de la démocratie locale, déposées sur le bureau du Sénat le 10 avril 2013, prévoient une expérimentation, sur la base du volontariat, pour les collectivités territoriales dont les produits de fonctionnement excèdent le seuil de 200 millions d'euros.

Il n'existe donc pas aujourd'hui de comptabilisation des engagements hors bilan de l'ensemble des administrations publiques .

C. UN VOLUME CONSIDÉRABLE, EN FORTE PROGRESSION ET QUI CONSTITUE UN ENJEU IMPORTANT POUR LES FINANCES PUBLIQUES

1. Un agrégat de 3 091 milliards d'euros, dont l'encours progresse rapidement

a) Des encours agrégés de 3 091 milliards d'euros, dont 1 412 milliards d'euros de dettes financières, qui constituent un ensemble disparate

Selon la Cour des comptes, l'agrégat des encours des engagements hors bilan de l'Etat s'élevait fin 2012 à 3 091 milliards d'euros , soit 152 % du PIB. Ces données agrégées, pour la première fois disponibles, dépassent nettement le passif total de l'Etat (soit 1 859 milliards d'euros).

Cet encours est constitué, pour plus de la moitié du total (soit 54 %), des engagements de retraite portés par l'Etat (1 679 milliards d'euros). Les autres engagements hors bilan sont constitués par les dettes financières pour un montant presque équivalent, à hauteur de 1 412 milliards d'euros. Ces engagements entrent plus particulièrement dans le champ des attributions de votre rapporteur spécial, alors que les engagements hors bilan au titre des retraites sont suivis par notre collègue Francis Delattre, rapporteur spécial du compte d'affectation spéciale « Pensions ».

Le tableau ci-après détaille la répartition des engagements hors bilan de l'Etat, fin 2012, selon la classification figurant au compte général de l'Etat, et fait apparaître le caractère très disparate de ces engagements . L'encours total n'inclut pas, faute de pouvoir les évaluer et les comptabiliser de manière fiable, les engagements découlant de la mise en jeu de la responsabilité de l'Etat, au titre, notamment, de litiges fiscaux, de destructions d'armement ou de retraits de sites militaires.

Classification des engagements de l'Etat en comptabilité générale

(en milliards d'euros)

Catégorie	Principales composantes	Pour information encours à fin 2012
Engagements pris dans le cadre d'accords bien définis : engagements de type financier ou contractuel accordés par l'Etat, caractérisés par l'existence de documents contractuels ou juridiques liant l'Etat à un tiers	Dette garantie : engagement de l'Etat de se substituer à un emprunteur défaillant vis-à-vis de son créancier, sur le capital ou les intérêts, le cas échéant de façon subrogative	163
	Garanties liées à des missions d'intérêt général : mécanismes d'assurance, garanties de protection des épargnants, garanties de change en faveur des banques centrales	486
	Garanties de passifs : opérations de cession et restructuration d'entreprises publiques, garanties liées à la mise en oeuvre de structures spécifiques, autres passifs	186,8
	Engagements financiers de l'Etat : contrats de cofinancement, instruments financiers à terme, engagements budgétaires, autres engagements financiers	142,3
Engagements découlant de la mission de régulateur économique et social de l'Etat : obligations potentielles de l'Etat correspondant à des transferts pour lesquels l'ensemble des conditions nécessaires à la constitution du droit du bénéficiaire n'est pas réalisé à la date de clôture ou doit être maintenu sur des périodes postérieures à l'exercice clos	Aides au logement, revenu de solidarité active, allocation aux adultes handicapés, contrats d'aide et de soutien par le travail, mécanisme de financement de l'audiovisuel public, engagements liés au Fonds national de développement et de modernisation de l'apprentissage (FNDMA)	434
Engagements découlant de la mise en jeu de la responsabilité de l'Etat : litiges avérés et engagements résultant des obligations reconnues par l'Etat, pour lesquels les conditions de comptabilisation des provisions pour risques ne sont pas vérifiées	Démantèlement des matériels militaires, destruction de munitions, dépollution de sites militaires, engagements de nature fiscale	Données non disponibles
Engagements de retraite de l'Etat : droits à pensions futures des actifs et des inactifs calculés sur la totalité de la période d'activité accomplie à la date de clôture des comptes	Fonctionnaires de l'Etat, militaires, fonctionnaires de La Poste, agents intégrés dans la fonction publique territoriale suite à la loi n° 2004-809 du 13 août 2004 relative aux libertés et responsabilités locales, fonds spécial des pensions des ouvriers des établissements industriels de l'Etat (FSPOEIE), autres régimes	1 679

Source : enquête de la Cour des comptes reproduite en annexe (tableau n° 3) d'après le recueil des normes comptables de l'Etat et le compte général de l'Etat 2012

Le tableau ci-après détaille la composition et l'évolution des encours relevant de la catégorie des « engagements pris dans le cadre d'accords bien définis », correspondant à un montant total de 978,1 milliards d'euros fin 2012, soit le plus important après celui des engagements de retraite. Il comprend :

- les garanties de dette apportées par l'Etat, ayant donné lieu à un examen spécifique plus approfondi de la Cour des comptes dans son enquête (cf. infra ) ;

- la protection des épargnants, les garanties au commerce extérieur de la COFACE ; ce dispositif a également été étudié plus en détail par la Cour des comptes dans son enquête (cf. infra ) ;

- les garanties de passifs (principalement, les garanties accordées aux banques multilatérales de développement et les garanties apportées par la France dans le cadre du FESF, cf. infra sur l'examen de l'évolution de l'encours global) ;

- les engagements financiers de l'Etat, quand des autorisations d'engagement n'ont pas entraîné de consommation de crédits de paiement (c'est notamment le cas pour le Mécanisme européen de stabilité, cf. infra ), et au titre du paiement de la dette.

Comme l'a encore rappelé la Cour des comptes lors de la certification des comptes de 2011, le recensement des « engagements pris dans le cadre d'accords bien définis » s'avère toutefois encore incomplet , dans l'attente notamment que soit créé un outil recensant l'ensemble des garanties accordées par l'Etat. De même, la Cour des comptes a déploré que « la présentation, en annexe, du tableau des principaux dispositifs de garantie actifs au 31 décembre 2011, ne permet[te] pas d'apprécier la réalité du risque supporté par l'Etat à ce titre » ^{18 ( * )} .

Pour remédier à ces lacunes, la Cour des comptes a formulé des recommandations, examinées dans la partie II du présent rapport.

Encours des engagements pris dans le cadre d'accords bien définis

(en milliards d'euros)

Au 31 décembre	2006	2007	2008	2009	2010	2011	2012
Dette garantie	56,3	61,4	78,6	150,0	138,0	124,0	163,0
Garanties liées à des missions d'intérêt général	227,5	235,4	261,1	394,2	399,1	431,1	486,0
dont garantie de protection des épargnants	165,0	173,0	186,3	307,0	313,7	339,4	394,4
dont engagements au titre de l'assurance-crédit Coface ou de la procédure de stabilisation de taux d'intérêt	52,4	53,6	74,5	85,9	84,3	90,9	90,7
Garanties de passif	n/a	34,7	34,7	13,0	59,1	60,8	186,8
Engagements financiers de l'Etat	122,6	126,5	117,6	124,0	158,8	154,5	142,3
dont engagements budgétaires	55,4	61,5	68,8	82,3	95,7	93,3	91,8
dont valeur nominale des instruments financiers à terme	45,7	47,9	33,5	24,3	19,0	16,0	12,7
Total « Engagements pris dans le cadre d'accords bien définis »	406,4	458,1	492,1	681,1	755,0	770,4	978,1
Total en pourcentage du PIB	22,6 %	24,3 %	25,5 %	36,1 %	39,0 %	38,6 %	48,1 %

Source : rapport de la Cour des comptes annexé au présent rapport (tableau n° 5), d'après les comptes généraux de l'Etat 2006 à 2012

b) Une forte progression des encours traduisant notamment la montée en puissance des mécanismes européens de stabilité financière

La progression rapide des encours s'explique par plusieurs facteurs :

1) la dynamique propre à certains dispositifs, comme les engagements de retraite et la garantie de protection des épargnants qui ont augmenté, respectivement, de 458 milliards d'euros et de 221,4 milliards d'euros entre fin 2006 et fin 2012 ; la progression des engagements au titre des retraites des fonctionnaires civils et militaires doit toutefois être relativisée, puisqu'elle retrace une réévaluation comptable des paramètres d'actualisation des pensions futures à verser ; par ailleurs, la hausse des encours de l'épargne réglementée entraîne une augmentation du total des engagements hors bilan, mais le risque de réalisation est relativement peu élevé ;

2) les changements de référentiels comptables ;

3) la montée en puissance des dispositifs de stabilisation économique et financière au sein de la zone euro :

- l'encours de la dette émise par le FESF, autorisé à contracter des emprunts sur les marchés au bénéfice des pays rencontrant des difficultés de financement, lequel s'élevait, fin 2012, à 58,1 milliards d'euros (contre 7,3 milliards d'euros fin 2011) au titre de la quote-part française ^{19 ( * )} ;

- par ailleurs, le FESF ayant été créé pour une durée de trois ans, un dispositif pérenne a été mis en place avec la création du Mécanisme européen de stabilité (MES) ; la part française au capital appelable du MES représentait un engagement de 126,4 milliards d'euros fin décembre 2012 ;

4) dans la dette garantie par l'Etat, les opérations relevant du plan de soutien aux banques ont, enfin, conduit à un appel en garantie suite à une émission de titres de créances par la Société de financement de l'économie française (SFEF), dont l'encours au principal s'élevait à 23,7 milliards d'euros fin 2012.

2. Un élément essentiel pour l'appréciation de la soutenabilité des finances publiques, mais dont les incidences budgétaires sont aujourd'hui limitées

a) Des impacts budgétaires aujourd'hui limités

Si l'enquête de la Cour des comptes n'avait pas vocation à quantifier la probabilité de réalisation des risques liés aux engagements hors bilan ^{20 ( * )} , il convient d'observer l'absence de corrélation entre l'augmentation des encours et les dépenses budgétaires, les engagements hors bilan recouvrant des obligations aux horizons temporels et aux risques potentiels très variables . En pratique, le programme 114 « Appels en garantie de l'Etat » du compte d'affectation spéciale « Participations financières de l'Etat », doté de crédits évaluatifs, retrace la dépense budgétaire associée à l'ensemble des dispositifs pour lesquels l'Etat a octroyé sa garantie, qui concerne pour les deux tiers les dispositifs de garantie mis en oeuvre par la COFACE. Le montant annuel moyen des dépenses effectives s'est élevé à 303 millions d'euros entre 2009 et 2012.

En revanche, les recettes provenant des engagements hors bilan apparaissent tendanciellement orientées à la baisse : 4 milliards d'euros en 2006, moins de 2 milliards d'euros par an entre 2009 et 2011, moins de 1 milliard d'euros en 2012.

Alors que les informations sont aujourd'hui parcellaires et dispersées, la Cour des comptes a effectué un premier travail de recensement, qui devra être complété pour tendre vers davantage d'exhaustivité :

- dans le cadre des garanties de dette apportées à des établissements bancaires, y compris Dexia, l'Etat a perçu directement ou via la SFEF des recettes non fiscales qui s'élèvent annuellement, entre 2009 et 2012, entre 400 millions et 600 millions d'euros ;

- dans le domaine de la protection des épargnants, des prélèvements peuvent être opérés sur la trésorerie du fonds d'épargne qui centralise ces dépôts, et lui-même géré par la Caisse des dépôts et consignations ; entre 2006 et 2012, ces prélèvements ont été opérés cinq années, pour un montant record de 1,45 milliard d'euros en 2006 et des montants annuels compris entre 742 millions et 965 millions d'euros en 2007, 2008, 2010 et 2011 ; il n'a pas été opéré de prélèvement à ce titre en 2009 et 2012 ;

- au titre des opérations menées par la COFACE, il a été procédé chaque année à des prélèvements sur le compte des procédures publiques au regard de l'excédent de ce compte, mais pour des montants décroissants : 2,5 milliards à 2,9 milliards d'euros par an entre 2006 et 2008 ; 0,9 milliard à 1 milliard d'euros en 2009 et 2010 ; 450 millions d'euros en 2011 et 600 millions d'euros en 2012.

b) Un élément d'appréciation de la soutenabilité des finances de l'Etat

Les engagements hors bilan sont « un facteur d'appréciation de la crédibilité de la trajectoire budgétaire de l'Etat et de sa capacité à rembourser les dettes. S'il n'existe pas de limite en théorie à leur enveloppe globale, il appartient aux pouvoirs publics de s'assurer que leur niveau n'entame pas la crédibilité de la signature de l'Etat » ^{21 ( * )} .

A cet égard, dans son enquête réalisée à la demande de votre commission des finances, la Cour des comptes a mené des travaux inédits sur le poids comparé , en France et dans d'autres pays disposant également d'une comptabilité en droits constatés, des passifs éventuels constitués par les engagements hors bilan relevant de la seule catégorie des dettes financières (à l'exclusion des engagements de retraite). Dans la zone euro, la France est aujourd'hui le seul pays à disposer d'une comptabilité en droits constatés.

Les résultats de cette étude comparative sont présentés de manière synthétique dans le tableau ci-après. Ils font apparaître un poids relativement élevé des passifs éventuels de la France (45,6 % du PIB en 2011), traduisant un rôle traditionnel important de l'Etat comme régulateur économique et sociale, notamment dans le secteur financier, auquel s'ajoute son rôle comme réassureur de risques non couverts par le secteur privé. Mais en l'absence d'harmonisation des périmètres des engagements hors bilan ainsi mesurés sur la base de référentiels comptables harmonisés, les comparaisons internationales s'avèrent peu pertinentes, comme l'a observé Raoul Briet, président de la première chambre de la Cour des comptes, lors de l'audition pour suite à donner réalisée le 15 mai 2013, et dont le compte rendu figure en annexe au présent rapport. Il a aussi souligné que la France, en étant le seul pays de la zone euro à disposer d'une comptabilité en droits constatés, bénéficiait d'un avantage comparatif dans l'appréciation des agences de notations sur les comptes publics et les engagements de l'Etat :

« En premier lieu, si elles peuvent éclairer l'évolution de la situation française en comparaison de celles connues par d'autres Etats, les comparaisons internationales ne permettent pas, à ce jour, de comparer les niveaux des engagements hors bilan dans différents Etats.

« En effet, la grande majorité des Etats n'établit tout simplement pas de comptes en droits constatés certifiés. Dans la zone euro, la France est le seul pays à s'être doté d'une comptabilité générale certifiée par un auditeur externe, en l'occurrence la Cour des comptes. Ni l'Italie, ni l'Allemagne ne publient de données comparables.

« Du reste, les Etats qui produisent des comptes en droits constatés le font, à l'heure actuelle, sur la base de normes de comptabilisation locales qui, même si elles sont généralement dérivées des normes International Public Sector Accounting Standards (IPSAS), sont trop hétérogènes pour que des comparaisons puissent être facilement établies entre leurs situations. Les référentiels comptables ne permettent donc pas d'établir des comparaisons, même quand les données en droits constatés sont disponibles.

« Face à ces limites, Eurostat et les autres services de la Commission européenne ont initié des réflexions afin harmoniser le suivi des passifs éventuels des administrations publiques au niveau européen. Cette démarche s'inscrit dans un cadre plus large visant à inciter les Etats membres à produire chaque année des comptes en droits constatés, comprenant un bilan, un compte de résultat et une annexe aux comptes. La France y prend actuellement une part importante, et j'y reviendrai en conclusion .

« (...) Nous sommes en contact régulier avec la Commission européenne, le Fonds monétaire international et les agences de notation à propos de la comptabilisation et du recensement des engagements hors bilan. Le fait que la France dispose de comptes solides, certifiés par une autorité externe, participe de la crédibilité de nos finances publiques. Dans nos échanges réguliers avec les institutions communautaires, le processus de certification et la qualité du système comptable apportent des garanties de sérieux et de crédibilité. L'investissement consacré à la construction de ces outils commence à être payé de retour ».

Poids des passifs éventuels pour certains Etats
ayant adopté une comptabilité en droits constatés

Données à fin d'exercice	2009		2010		2011
	Passifs éventuels (Md€)	Passifs éventuels (% PIB)	Passifs éventuels (Md€)	Passifs éventuels (% PIB)	Passifs éventuels (Md€)	Passifs éventuels (% PIB)
Nouvelle-Zélande	2	2,6 %	2	2,3 %	3	2,7 %
Etats-Unis	5 256	52,6 %	5 986	54,7 %	7 193	66,5 %
Royaume-Uni	n/d	n/d	565	33,3 %	398	22,3 %
Australie	555	78,3 %	234	25,0 %	179	16,5 %
Canada	154	16,0 %	183	15,4 %	201	15,9 %
Suisse	7	2,0 %	12	3,1 %	14	3,0 %
France	779	41,2 %	867	44,9 %	920	45,6 %

Le Royaume-Uni n'a pas présenté d'évaluations chiffrées de ses engagements hors bilan dans les états financiers publiés en 2009. L'Australie a opéré un changement de méthode de recensement de ses engagements hors bilan entre 2009 et 2010. La Suisse a opéré un changement de méthode de recensement de ses engagements hors bilan entre 2009 et 2010, les chiffres sont fournis hors « Engagements en matière de prévoyance et autres prestations en faveur de l'employé ». Engagements français hors « Engagements de retraite et assimilés de l'Etat ».

Source : Enquête de la Cour des comptes reproduite en annexe (tableau n° 10), d'après FMI ; Treasury annual report 2009, 2010, 2011 (Nouvelle-Zélande) ; Financial report of the United States Government 2009, 2010, 2011 ; Annual report and accounts 2009, 2010, 2011 (Royaume-Uni) ; Treasury annual report 2009, 2010, 2011 (Australie) ; Comptes publics du Canada 2009, 2010, 2011 (Suisse) ; compte général de l'Etat 2011 (France)

II. VERS UN PILOTAGE PLUS FIN DES ENGAGEMENTS HORS BILAN

La Cour des comptes a identifié plusieurs pistes d'amélioration du suivi des engagements hors bilan, qui s'inscrivent, selon ses propres termes, « dans une logique de surveillance active » impliquant un rôle accru du Parlement :

- tout d'abord, une évolution de l'organisation administrative ;

- ensuite, une information et un contrôle accrus des commissions des finances du Parlement.

Le vote et le contrôle parlementaires dans le domaine des engagements hors bilan portent aujourd'hui essentiellement sur l' analyse ex post des opérations hors bilan lors de l'examen du projet de loi de règlement. Au sein des engagements hors bilan, seules les garanties nouvelles donnent lieu à une autorisation législative, par une disposition en loi de finances, conformément aux dispositions de l'article 34 de la LOLF.

L'enquête de la Cour des comptes signale par ailleurs que, à compter de l'exercice 2013 , le compte général de l'Etat apportera une information sectorielle sur ses engagements hors bilan, conformément à la norme comptable n° 16 du recueil des normes comptables de l'Etat

A. AMÉLIORER LES MODALITÉS DE RECENSEMENT ET DE PRÉSENTATION BUDGÉTAIRE DES ENGAGEMENTS HORS BILAN

Les réformes d'organisation administrative suggérées par la Cour des comptes suivent deux axes : la mise en place d'une revue annuelle des engagements hors bilan, et des modifications d'ordre comptable.

1. Instituer une revue annuelle des engagements hors bilan

La Cour des comptes a tout d'abord examiné les procédures de suivi et de recensement des différents engagements hors bilan.

Aujourd'hui, seuls les ministères financiers ont mis en place des procédures de recensement des engagements hors bilan, dans le cadre du « tableau d'inventaire des garanties recensées par l'Etat » (TIGRE), élaboré par la direction générale du Trésor en liaison avec le contrôleur budgétaire et comptable ministériel et la direction générale des finances publiques. Par ailleurs, si plusieurs instances interviennent au sein du ministère de l'économie et des finances pour assurer le pilotage et suivre l'évolution des risques portant sur les engagements hors bilan, il n'existe aucune procédure d'harmonisation budgétaire et comptable, en l'absence également de suivi dans les autres ministères. Une révision annuelle des engagements hors bilan permettrait ainsi de disposer d'outils harmonisés permettant de consolider les données disponibles.

La recommandation n° 1 de la Cour des comptes consiste à organiser , à l'initiative conjointe de la direction générale du Trésor et de la direction du budget, une revue annuelle des engagements hors bilan et en communiquer les conclusions au Parlement et aux différentes instances de suivi des risques. Si la Cour des comptes ne précise pas la procédure qui pourrait être mise en oeuvre, il pourrait être envisagé l'établissement d'une annexe informative (ou « jaune ») au projet de loi de finances initiale.

Alors que le recensement des engagements hors bilan de l'année n-1 ne figure aujourd'hui que dans le compte général de l'Etat (CGE) annexé au projet de loi de règlement déposé avant le 1 ^er juin de l'année n , ce nouveau « jaune » budgétaire annexé au projet de loi de finances initiale (PLF) de l'année n+1 permettrait de disposer d'informations plus récentes sur les engagements hors bilan de l'année n , avant l'examen et le vote du projet de loi de finances initiale. Ces informations pourraient aussi être davantage détaillées que dans le CGE, en précisant les évolutions prévisibles de l'encours et des risques.

2. Mieux identifier les recettes liées à la rémunération des garanties

La recommandation n° 2 de la Cour des comptes porte sur l'inscription comptable de la rémunération des garanties et l'information du Parlement à leur sujet : elle vise d'abord à créer, au sein du plan comptable de l'Etat, un compte affecté à la rémunération des garanties . Elle a ensuite pour objet de compléter la documentation budgétaire du programme 114 « Appels en garantie de l'Etat ». Les recettes et les dépenses afférentes aux garanties pourraient ainsi être mises en regard, complétant utilement l'information et le contrôle du Parlement sur la valorisation de ces engagements hors bilan.

3. Prévoir une information initiale des commissions des finances sur le stock des encours de garantie

Dans sa recommandation n° 3, la Cour des comptes préconise d' accompagner ex ante les lois de finances initiales d'une description synthétique du stock des encours de garanties comprenant, lorsque c'est nécessaire, la mention des risques qui s'y attachent. Aujourd'hui les seules informations détaillées disponibles portent sur le flux des nouvelles garanties, dans l'évaluation préalable et l'exposé des motifs des articles des projets de loi de finances autorisant l'octroi de nouvelles garanties par l'Etat.

Cette recommandation complète la recommandation n° 1 de la Cour des comptes tendant à l'établissement d'une annexe informative (« jaune » budgétaire) au projet de loi de finances initiale.

Pour éviter une tâche trop lourde de recensement et d'analyse au regard de l'objectif poursuivi, seules les garanties d'un montant particulièrement significatif, suivant des seuils à établir, auraient vocation à faire l'objet d'un examen détaillé.

Par ailleurs, la Cour des comptes a examiné l'hypothèse que la loi de finances fixe un plafond d'engagements hors bilan , à l'instar des plafonds de dépenses budgétaires, d'emplois et de dette financière fixés à l'article d'équilibre. Cette solution n'a pas été retenue au regard des lourdeurs d'une telle procédure, qu'a fait valoir l'administration, « alors même que les engagements hors bilan, et notamment l'octroi de garanties, constituent un instrument permettant aux pouvoirs publics de réagir avec une grande réactivité à d'éventuels chocs financiers, par exemple en matière de soutien au secteur bancaire » ^{22 ( * )} .

La Cour des comptes a donc formulé une recommandation (n° 4) portant sur un suivi en exécution des écarts avec les hypothèses formulées lors du dépôt du projet de loi de finances initiale.

4. Alerter les commissions des finances en cas d'augmentation de l'encours d'un engagement hors bilan ou d'un plus fort risque de réalisation

En exécution, la Cour des comptes propose (recommandation n° 4) d' alerter le Parlement - en pratique, les commissions des finances - dès lors qu'en cours d'exercice, un engagement hors bilan significatif connaît une croissance rapide de son encours ou une hausse de sa probabilité de réalisation .

Aujourd'hui, les variations les plus significatives d'engagements hors bilan sont de nature à conduire le Gouvernement à informer les présidents et des rapporteurs généraux des commissions des finances. Dans certains cas, les ministres sont également amenés à s'exprimer publiquement devant les commissions des finances du Parlement - dans le cas par exemple de l'affaire dite des frégates de Taïwan et du Crédit immobilier de France.

La recommandation n° 4 nécessiterait de définir des critères de croissance de l'encours ou de risque accru de réalisation au regard des informations nouvelles sur les garanties qui figureraient dans une annexe informative au projet de loi de finances (cf. supra , recommandation n° 3). Cette proposition permettrait aux membres des commissions des finances d'être systématiquement informés , avant la réalisation du risque ou la constatation ex post d'une hausse de l'encours d'un engagement hors bilan - alors qu'aujourd'hui le Gouvernement décide, ou non, d'informer le Parlement selon des modalités qu'il définit lui-même.

En termes de procédure, il pourrait être envisagé une information des commissions des finances dans des conditions analogues à celles prévues par l'article 10 de la LOLF. Aux termes de cet article, si les dépenses auxquelles s'appliquent les crédits évaluatifs dépassent les crédits ouverts en loi de finances initiales, « le ministre chargé des finances informe les commissions de l'Assemblée nationale et du Sénat chargées des finances des motifs du dépassement et des perspectives d'exécution jusqu'à la fin de l'année ». En pratique, le ministre chargé des finances envoie des courriers aux présidents et aux rapporteurs généraux des commissions des finances de l'Assemblée nationale et du Sénat.

Lors de son audition par la commission des finances, le 12 juin 2013, sur le projet de loi de règlement du budget et d'approbation des comptes de l'année 2012, Bernard Cazeneuve, ministre délégué chargé du budget, a indiqué, en réponse à votre rapporteur spécial, qu'il serait procédé à une information des commissions des finances du Parlement :

« Un travail est mené avec la Cour des comptes s'agissant des engagements hors bilan. Nous faisons nôtre la recommandation n° 4, qui vise à mettre en place une information des commissions lorsqu'il y a des risques d'encours. Cette recommandation est de nature à permettre une bonne information du Parlement ».

5. Faut-il plafonner les prélèvements sur les réserves de trésorerie de tiers bénéficiant de la garantie de l'Etat ?

La Cour des comptes suggère également, dans sa recommandation n° 5, d'adopter un principe général de plafonnement du montant des prélèvements opérés par l'Etat sur les réserves de trésorerie confiées à un tiers à qui il octroie sa garantie , sur le modèle de la rémunération de la garantie de protection des épargnants. L'objectif, dans une logique prudentielle inspirée de celle applicable aux banques, est de s'assurer que les organismes bénéficiant de la garantie de l'Etat disposent des ressources permettant de faire face aux risques qu'ils prennent.

Pour autant, les prélèvements opérés par l'Etat n'ont pas à ce jour entraîné de difficultés dans la gestion des organismes bénéficiant de sa garantie. Un mécanisme de plafonnement pourrait en outre limiter la possibilité pour l'Etat de mobiliser des recettes nécessaires à l'équilibre de son budget.

Aussi, pour éclairer l'arbitrage ayant conduit à privilégier les exigences budgétaires, il serait utile, lorsque les recettes non fiscales inscrites dans un projet de loi de finances prennent en compte un prélèvement sur un organisme bénéficiant de la garantie de l'Etat, que ce projet présente de manière étayée les conséquences du prélèvement sur la capacité de l'organisme prélevé à faire face à la sinistralité telle qu'elle résulte d'hypothèses raisonnables.

B. DES AMÉNAGEMENTS SOUHAITABLES AUX DISPOSITIFS DE SOUTIEN AU COMMERCE EXTÉRIEUR ET À LA DETTE GARANTIE

Dans son enquête, la Cour des comptes a examiné plus en détail trois dispositifs :

- la garantie de protection des épargnants ;

- le soutien au commerce extérieur dans le cadre de la garantie apportée par la COFACE ;

- les garanties de dettes apportées par l'Etat à divers emprunteurs.

1. La protection des épargnants : des risques limités pour l'Etat

L'Etat apporte sa garantie aux dépôts de l'épargne réglementée , dont l' encours a augmenté de 165 milliards d'euros fin 2006 à 394,4 milliards d'euros fin 2012 .

Les garanties de protection des épargnants concernent l'ensemble des dépôts effectués par ces derniers sur des livrets réglementés (livret A, livret bleu, livret de développement durable, livret d'épargne populaire) et les créances détenues par les établissements de crédits sur le fonds d'épargne tenu par la Caisse des dépôts et consignations.

La Cour des comptes observe ^{23 ( * )} que « le risque d'appel en garantie que supporte l'Etat à ce titre apparaît toutefois faible , compte tenu du modèle économique du Fonds d'épargne, de l'encadrement de son portefeuille d'actifs, des contraintes prudentielles qui lui sont applicables et du volant de liquidité dont il dispose .

« Dès lors, les enjeux que soulève la garantie de protection des épargnants présentent essentiellement un caractère budgétaire . L'absence de prélèvement pouvant être opéré, du fait des contraintes prudentielles, sur le résultat du fonds d'épargne, en contrepartie de la garantie accordée, privera en effet l'Etat, dans les années à venir, d'une recette significative, de l'ordre de 804,5 millions d'euros par an en moyenne sur la période 2006-2011 ».

2. Le soutien au commerce extérieur : des dispositifs exigeant une meilleure information du Parlement au regard des risques encourus

Dans un contexte économique plus incertain (cf. encadré ci-dessous sur l'impact de la crise financière) et une montée des incertitudes géographiques et sectorielles, la Cour des comptes s'inquiète des risques corrélés à l'augmentation des encours des crédits garantis par la COFACE, lesquels s'élevaient à 83,8 milliards d'euros fin 2012 .

Initiées en 1949, les procédures actuelles de garantie à l'export gérées par la COFACE recouvrent de nombreux instruments : assurance-crédit, assurance-prospection, garantie de change, garantie du risque économique, garanties de taux d'intérêts et garanties du risque exportateur. Par ailleurs, Natixis gère un dispositif de stabilisation des taux d'intérêt.

L'impact de la crise financière sur les garanties apportées par la COFACE

« Du point de vue de la Coface, les conséquences de la crise financière ne se limitent cependant pas à la hausse de la demande des entreprises exportatrices pour des contrats de sécurisation de leurs échanges internationaux.

« La crise financière se traduit, en effet, par des difficultés pour les entreprises ayant des projets internationaux d'accéder à des financements en devises et notamment en dollars.

« Plusieurs facteurs y concourent : raréfaction générale des refinancements « en blanc » qui touche en particulier ceux d'entre eux libellés en dollar ; retrait des money market funds américains des marchés financiers européens ; carence, dans le bilan des établissements de crédit en zone euro, de titres éligibles à des mises en pension (repuchase agreement ou repos) en dollars ; faible effectivité des facilités mises en oeuvre par l'Eurosystème pour faciliter l'accès à la ressource.

« En réponse, les entreprises exportatrices sont davantage qu'autrefois contraintes de recourir à des contrats de couverture euro/dollar, dont le coût est généralement élevé.

« Par ailleurs, dans ce contexte défavorable, les établissements de crédit tendent à augmenter le montant minimal des financements qu'ils proposent aux entreprises exportatrices. Selon les responsables de la Coface, ce montant plancher avoisinerait aujourd'hui 15 millions d'euros. Du point de vue des entreprises, cette tendance se traduit par la nécessité de monter des opérations d'une taille de plus en plus importante quitte à s'exposer, davantage qu'autrefois, aux risques associés aux échanges internationaux.

« En définitive, les entreprises exportatrices mènent des opérations de plus en plus importantes, dont la rentabilité est pénalisée par les coûts financiers auxquelles elles font face. Du point de vue de la Coface qui les assure, ces évolutions, qui les exposent à un risque de sinistre accru, doivent s'accompagner d'une politique d'autant plus prudente en matière de provisionnement ».

Source : enquête de la Cour des comptes reproduite en annexe, p. 153-154

Trois recommandations (n° ^s 6 à 8) sont formulées par la Cour des comptes :

- définir les risques que l'Etat souhaite couvrir avec les réserves de trésorerie du compte des procédures publiques et fixer, en conséquence, le montant des futurs prélèvements budgétaires de l'Etat sur ce compte ; les prélèvements sur le compte des procédures publiques ne devraient ainsi pas tenir compte du seul résultat de gestion en trésorerie, mais aussi de l'équilibre économique global où intervient la COFACE et du stock des risques garantis par la COFACE ; comme l'a observé à plusieurs reprises la Cour des comptes, il convient « que le solde de la trésorerie disponible sur le compte des procédures publiques soit maintenu à un niveau strictement supérieur au capital notionnel, c'est-à-dire le montant théorique de capital destiné à faire face aux risques éventuels, calculé par la COFACE sur la base des scénarios de réalisation de sinistres à un an » ^{24 ( * )} ;

- compléter l'information disponible , mise à disposition du Parlement, dans l'annexe du compte général de l'Etat (recommandation n° 7) et la documentation budgétaire du programme 114 « Appels en garantie de l'Etat » (recommandation n° 8) en ce qui concerne le soutien au commerce extérieur, notamment sur les points suivants :

• permettre d'apprécier les résultats individuels des différentes procédures, ainsi que les encaissements et décaissements réalisés sur le compte des procédures publiques ;

• inclure une analyse des garanties par secteur d'activité afin de sensibiliser le lecteur des comptes aux risques portés par un retournement de la conjoncture dans certains domaines, tels l'aéronautique ;

• faire ressortir les risques liés à la concentration géographique des encours ;

• compléter l'approche par les encours par une mise en regard des probabilités d'appel en garantie, qui sont, par exemple, bien supérieures dans le cadre de l'assurance prospection que dans celui de l'assurance-crédit ; l'objectif serait de pouvoir rapporter l'efficacité des différentes formes de garanties à leur coût pour d'autres procédures que pour l'assurance-prospection ;

• justifier les écarts entre le résultat technique et le résultat comptable.

3. Les encours de dette garantie : une hausse continue demandant un suivi plus effectif

Quand l'Etat apporte sa garantie à des emprunts souscrits par des entités publiques ou privées (sociétés, organismes bancaires, collectivités ou établissements publics), il se substitue au débiteur défaillant pour le remboursement des intérêts et des échéances d'amortissement prévues au contrat.

La comptabilisation de ces engagements est apparue insuffisante, notamment en ce qui concerne les intérêts garantis.

L'encours de dette garantie a nettement progressé : de 56,3 milliards d'euros fin 2006 à 163 milliards d'euros fin 2012, y compris les encours relevant du FESF.

Si les risques associés aux dettes garanties se sont peu réalisés jusqu'à présent, l'Etat a dû intervenir par des apports en capital pour améliorer la solvabilité de certains bénéficiaires de sa garantie, sur lesquels il n'a par ailleurs pas toujours de marge de négociations.

La Cour des comptes formule les quatre recommandations suivantes (n° ^s 9 à 12) :

- achever l'élaboration du nouvel outil de recensement de l'ensemble des garanties accordées par l'Etat et du nouveau guide de procédures spécialisé ;

- consolider la procédure de confirmation avec les organismes bénéficiaires de la garantie accordée par l'Etat ;

- achever le travail de fiabilisation du montant des intérêts de la dette garantie ;

- réduire la durée moyenne des opérations de dette garantie , au besoin via un dispositif de plafonnement applicable aux nouvelles opérations .

S'agissant du recensement de l'ensemble des garanties (recommandation n° 9), il convient de combler une lacune depuis 2006. En effet, les premières données, à vocation exhaustive, sur les engagements hors bilan de l'Etat avaient porté sur des données consolidées de l'ensemble des garanties accordées par l'Etat dans les années ayant précédé l'application de l'ensemble des dispositions de la LOLF. Un tel document de synthèse des garanties de l'Etat n'existe plus depuis 2006 suite à la censure par le Conseil constitutionnel de dispositions figurant en loi de finances et non dans la LOLF ^{25 ( * )} , faute d'amendement de coordination lors de la discussion de la LOLF ^{26 ( * )} .

Sur la recommandation n° 11 relative à la fiabilisation du montant des intérêts de la dette garantie, il convient d'observer les difficultés résultant de leur évaluation. Cette question a été examinée par la commission des finances du Sénat, par exemple, lors de la garantie accordée par l'Etat à la Caisse des dépôts et consignations sur le projet A400M mené par EADS ^{27 ( * )} .

Enfin, il convient de retenir le principe figurant dans la recommandation n° 12, selon lequel les émissions de dette ne peuvent être garanties que pendant une durée limitée, les dérogations à ce principe devant être justifiées.

TRAVAUX DE LA COMMISSION AUDITION POUR SUITE À DONNER

Réunie le mercredi 15 mai 2013, sous la présidence de M. Philippe Marini, président, la commission a procédé à l'audition pour suite à donner à l'enquête de la Cour des comptes, transmise en application de l'article 58-2° de la loi organique du 1 ^er août 2001 relative aux lois de finances (LOLF), sur le recensement et la comptabilisation des engagements hors bilan de l'Etat.

M. Philippe Marini , président . - Monsieur le Président de chambre, Messieurs les magistrats de la Cour des comptes, Messieurs les directeurs, Mesdames et Messieurs, mes chers collègues, nous voici réunis pour une nouvelle « audition pour suite à donner » à une enquête réalisée par la Cour des comptes, à la demande de notre commission des finances, en application de l'article 58-2° de la LOLF.

Le thème traité est d'une apparence technique, mais d'une importance économique majeure, puisqu'il s'agit des conditions d'évaluation et de comptabilisation des engagements hors bilan de l'Etat. Depuis l'entrée en vigueur de la LOLF, les documents budgétaires présentent non seulement les engagements inscrits au bilan de l'Etat, tant en actif qu'au passif, mais aussi les engagements hors bilan, c'est-à-dire les obligations qui, sans réunir les critères d'inscription au bilan de l'Etat, sont susceptibles d'avoir un impact significatif sur la situation financière future de l'Etat. Ainsi les engagements hors bilan doivent-ils être pris en compte pour apprécier la soutenabilité à long terme des finances publiques et mieux connaître les aléas financiers auxquels est exposé l'Etat du fait de ses obligations à l'égard de tiers qui ne sont pas sous son contrôle direct.

L'exemple le plus souvent cité est celui des engagements de retraite de l'Etat au titre des droits à pensions futures, mais il s'agit également des garanties de dette ou de passifs par l'Etat, et de ses engagements au titre de sa mission de régulateur économique et social, comme les aides au logement ou le financement de l'audiovisuel public.

Notre commission des finances s'est spécialisée sur ces questions : je me souviens notamment d'initiatives de Jean Arthuis lors de l'examen du projet de loi de règlement des comptes de 2010 ou encore lors du débat sur la loi organique de décembre 2012. J'ai également en mémoire l'amendement de François Marc lors de la discussion du projet de loi de règlement des comptes de 2011. Il y a donc une continuité dans les travaux de la commission des finances.

Notre rapporteur spécial Jean-Claude Frécon s'est lui aussi pleinement investi dès sa désignation comme rapporteur spécial à l'automne 2011, et en accord avec lui que j'ai formulé une demande d'enquête au Premier président de la Cour des comptes Didier Migaud, par courrier en date du 21 novembre 2011.

Pour cette audition très attendue, nous accueillons :

- pour la Cour des comptes : Raoul Briet, président de la première chambre, ainsi que Dominique Pannier, conseiller maître, Gabriel Ferriol, auditeur et Laurent Zerah, expert ;

- pour la direction du budget, son directeur, Julien Dubertret ;

- pour la direction générale des finances publiques, David Litvan, chef du service comptable de l'Etat ;

- pour la direction générale du Trésor, Thomas Courbe, secrétaire général.

Je donnerai tout d'abord la parole à Raoul Briet, président de la première chambre, pour une brève synthèse des travaux de la Cour. Il évoquera notamment les questions méthodologiques et les comparaisons au sein de la zone euro. Comme vous le savez, avec le président Jean Arthuis, nous avons été sensibilisés aux méthodes de travail, mais aussi parfois aux insuffisances de moyens d'Eurostat. Les progrès enregistrés par la France en matière d'engagements hors bilan sont-ils partagés par les autres pays européens ?

Nous pouvons saluer la qualité du travail accompli, d'autant plus que le contre-rapporteur du dossier au titre des procédures de la Cour des comptes était notre ancien collègue Alain Lambert, qui a été l'un des pères fondateurs de la LOLF.

A l'issue de cet exposé, notre collègue Jean-Claude Frécon, rapporteur spécial, nous apportera son éclairage. Puis les différentes administrations du ministère de l'économie et des finances, parties prenantes au processus de recensement et de comptabilisation des engagements hors bilan, pourront alors faire part de leurs premières observations. Enfin, le rapporteur général et chaque commissaire qui le souhaitera pourront ensuite poser leurs questions.

M. Raoul Briet, président de la première chambre de la Cour des comptes . - Monsieur le Président, Monsieur le rapporteur général, Mesdames et messieurs les sénateurs, Messieurs les directeurs, je vous remercie tout d'abord vivement de cette invitation à présenter et à commenter les travaux que la Cour a menés à la demande de la commission des finances. Je ne suis pas accompagné aujourd'hui par Alain Lambert qui n'était pas disponible, mais il a été un contre-rapporteur extrêmement attentif et très vigilant tout au long de nos travaux.

Je suis accompagné de M. Dominique Pannier, rapporteur général auprès de la formation interchambres « Exécution du budget et comptes de l'Etat » ainsi que de M. Gabriel Ferriol, auditeur, et de M. Laurent Zérah, expert, qui ont participé à la réalisation de l'enquête.

Comme vous le savez, celle-ci porte sur le recensement et la comptabilisation des engagements hors bilan de l'Etat. Il s'agit là d'un thème aride, au sein d'une matière qui ne l'est pas moins, je veux parler de la comptabilité publique.

Pour aride qu'elle soit, la question du recensement et de la comptabilisation des engagements hors bilan n'en recouvre pas moins des enjeux essentiels pour l'Etat.

Les engagements hors bilan mesurent en effet l'incidence financière éventuelle d'obligations potentielles s'imposant à l'Etat. Ils représentent donc l'ampleur des aléas financiers auxquels ce dernier est exposé et, corrélativement, les risques potentiels pesant sur sa trajectoire budgétaire.

A l'heure actuelle, leur suivi étroit est d'autant plus une exigence que les marges de manoeuvre dont dispose l'Etat au plan budgétaire se sont considérablement réduites.

En ce sens, la demande adressée à la Cour par votre commission des finances arrive à point nommé pour permettre au Sénat d'être informé sur l'efficacité des procédures en place ainsi que sur la qualité de l'information mise à sa disposition.

Vous avez rappelé, Monsieur le Président, qu'il s'agit d'une préoccupation ancienne de votre commission, comme en témoignent les amendements qu'elle avait introduits lors de l'examen du projet de loi de finances rectificative pour 2003. A l'époque déjà, elle s'efforçait de renforcer l'information du Parlement sur les engagements hors bilan.

Pour sa part, la Cour porte également de longue date une attention particulière aux passifs éventuels, qu'elle a examinés non seulement dans le cadre d'enquêtes particulières, par exemple son récent rapport sur les coûts de la filière électronucléaire, mais aussi dans le cadre plus général de ses travaux portant sur les finances publiques, notamment l'acte de certification des comptes de l'Etat, le rapport sur les résultats et la gestion budgétaire et le rapport sur la situation et les perspectives des finances publiques.

Je profite de cette occasion pour vous confirmer que les éditions 2012 de ces trois rapports vous seront présentées par le Premier président de la Cour, le 29 mai prochain. Les données présentées dans l'enquête sont donc les dernières disponibles.

Si elle s'inscrit dans le prolongement de travaux antérieurs de la Cour, cette étude n'en présente pas moins des apports novateurs :

- pour la première fois, elle porte un regard rétrospectif sur les données de comptabilité générale que les services comptables de l'Etat établissent depuis 2006. Elle met ainsi en perspective la situation actuelle avec celle prévalant avant la crise financière ;

- nous essayons de confronter les données de la comptabilité générale et celles issues de la comptabilité budgétaire, en mettant en évidence leurs différences d'approche, tout en illustrant les bénéfices à tirer de leur comparaison ;

- enfin, l'enquête met en lumière d'autres engagements que les engagements de retraite, qui, même s'ils représentent en masse la majeure partie des engagements hors bilan de l'Etat, font l'objet d'un suivi spécifique dans le cadre des différentes réformes intervenues en matière de pensions.

L'enquête de la Cour examine notamment les engagements pris dans le cadre d'accords bien définis, par exemple la dette garantie, la garantie de protection des épargnants ou le soutien au commerce extérieur. Ces dernières années, ces engagements ont connu une croissance considérable de leurs encours puisque de 400 milliards d'euros à fin 2006, ils sont passés à près de 1 000 milliards d'euros fin 2012.

Dans le même temps, les travaux de la Cour ont rencontré certaines limites que je crois utile de rappeler à ce stade.

En premier lieu, si elles peuvent éclairer l'évolution de la situation française en comparaison de celles connues par d'autres Etats, les comparaisons internationales ne permettent pas, à ce jour, de comparer les niveaux des engagements hors bilan dans différents Etats.

En effet, la grande majorité des Etats n'établit tout simplement pas de comptes en droits constatés certifiés. Dans la zone euro, la France est le seul pays à s'être doté d'une comptabilité générale certifiée par un auditeur externe, en l'occurrence la Cour des comptes. Ni l'Italie, ni l'Allemagne ne publient de données comparables.

Du reste, les Etats qui produisent des comptes en droits constatés le font, à l'heure actuelle, sur la base de normes de comptabilisation locales qui, même si elles sont généralement dérivées des normes International Public Sector Accounting Standards (IPSAS), sont trop hétérogènes pour que des comparaisons puissent être facilement établies entre leurs situations. Les référentiels comptables ne permettent donc pas d'établir des comparaisons, même quand les données en droits constatés sont disponibles.

Face à ces limites, Eurostat et les autres services de la Commission européenne ont initié des réflexions afin harmoniser le suivi des passifs éventuels des administrations publiques au niveau européen. Cette démarche s'inscrit dans un cadre plus large visant à inciter les Etats membres à produire chaque année des comptes en droits constatés, comprenant un bilan, un compte de résultat et une annexe aux comptes. La France y prend actuellement une part importante, et j'y reviendrai en conclusion.

En second lieu, la Cour a rencontré des difficultés à recueillir et à exploiter certaines données à l'échelle nationale. Ainsi, elle n'a ainsi pas pu comparer les engagements hors bilan de l'Etat avec ceux des autres administrations publiques, faute de données fiables sur ces secteurs.

Les engagements hors bilan des collectivités territoriales et des organismes de sécurité sociale ne sont pas disponibles sous une forme agrégée, même si certains progrès sont à relever en ce qui concerne leur suivi.

Permettez-moi tout d'abord de rappeler les trois principaux constats opérés par la Cour, avant de présenter ses recommandations.

Le premier constat de la Cour porte sur la qualité du recensement et de la comptabilisation en eux-mêmes.

Notre jugement est sur ce point plutôt positif. Sous les réserves que la Cour fera apparaître dans le prochain acte de certification des comptes de l'Etat, la France dispose d'une information riche et fiable sur le niveau et l'évolution pluriannuelle des engagements hors bilan de l'Etat.

Dans ce domaine, la qualité de l'information disponible en France est comparable à celle publiée par les Etats du monde les plus en pointe en matière de transparence comptable et financière. Elle est même supérieure à celle que l'on observe dans la plupart des Etats européens.

Ce constat est principalement imputable aux efforts accomplis, chacune pour ce qui la concerne, par les administrations impliquées dans le recensement et la comptabilisation des engagements hors bilan.

Il doit également beaucoup à la mise en place de la loi organique relative aux lois de finances (LOLF) et à la démarche de certification des comptes de l'Etat qu'elle a organisée.

Pour autant, tout n'est pas parfait et la Cour, dans son rôle de certificateur des comptes de l'Etat, a été régulièrement amenée à constater que des progrès restent à accomplir en matière de suivi des engagements hors bilan.

Les travaux menés dans le cadre de la présente enquête ont confirmé la persistance de certaines imperfections : le suivi des engagements en comptabilité générale et son pendant en comptabilité budgétaire ne sont pas suffisamment articulés ; les comptables ne disposent pas toujours des informations nécessaires à la comptabilisation en droits constatés ; les procédures d'inventaire, de confirmation des encours ou de comptabilisation des intérêts de la dette garantie présentent, elles aussi, des insuffisances.

De façon générale, si les administrations concernées ont, prises individuellement, accompli des progrès dans leur champ de responsabilité, elles doivent désormais davantage travailler ensemble pour renforcer la qualité du suivi des engagements, tout au long de la chaîne de la dépense. La rédaction d'un guide de procédures régissant leurs rôles respectifs pourrait y contribuer.

Le deuxième constat de la Cour porte sur les encours des engagements hors bilan qui, comme vous le savez, augmentent.

Le premier compte général de l'Etat au format « LOLF » portait sur l'exercice 2006, le recul est donc réduit pour apprécier l'évolution pluriannuelle des encours des engagements hors bilan.

L'analyse des données disponibles depuis 2006 montre toutefois que les encours des engagements hors bilan ont connu, dans la période récente, une croissance extrêmement soutenue.

Ainsi, entre 2007 et 2012, les encours d'engagements de retraite sont passés de 1 091 milliards d'euros à 1 679 milliards d'euros soit une hausse de près de 54 %. Cette hausse est toutefois peu significative sur le fond, car essentiellement liée à des variations du taux d'actualisation utilisé pour calculer cet engagement.

Pour dire les choses simplement, plus les taux d'intérêt auxquels l'Etat emprunte diminuent, plus le montant des engagements de retraite et des engagements viagers sur longue période augmente. Ce paradoxe est dû au fait que le taux d'actualisation utilisé dans ces calculs dépend du taux d'emprunt de l'Etat, et qu'en mathématiques financières, plus le taux d'actualisation est réduit, plus la valeur actualisée augmente, surtout sur des durées d'actualisation aussi longues (plus de 100 ans). Le montant des engagements de retraite doit donc être interprété avec prudence.

Sur la même période, les encours des engagements pris dans le cadre d'accords bien définis faisaient plus que doubler, croissant de 458 milliards d'euros à 978 milliards d'euros.

A elle seule, la garantie de protection des épargnants, c'est-à-dire la garantie en liquidité et solvabilité accordée au Fonds d'épargne, a vu son encours plus que doubler, passant de 165 milliards d'euros à fin 2006 à 394 milliards d'euros à fin 2012. Sur la même période, la dette garantie a triplé, passant de 56 milliards d'euros à 163 milliards d'euros.

Récemment, la participation de la France aux différents plans de stabilisation financière en zone euro s'est traduite entre fin 2011 et fin 2012 par une hausse de 187 milliards d'euros des engagements hors bilan portés par l'Etat dont une hausse de 50,8 milliards d'euros au titre de la dette garantie du Fonds européen de stabilité financière (FESF), une augmentation de 9,8 milliards d'euros au titre du capital appelé du Mécanisme européen de stabilité (MES) et une progression de 126,4 milliards d'euros au titre de son capital appelable.

Intégrés au champ des engagements hors bilan pour la première fois fin 2011, les engagements découlant de la mission de régulateur économique et social de l'Etat représentaient, fin 2012, 434 milliards d'euros, en hausse de 110,6 milliards d'euros sur un an.

Cette hausse s'explique pour l'essentiel par un changement de norme comptable. Certains passifs d'intervention, tels que l'allocation aux adultes handicapés ou les aides au logement, qui étaient jusqu'alors comptabilisés au passif sont désormais intégrés au hors bilan de l'Etat. Ce mouvement illustre les liens qu'entretiennent bilan et hors-bilan, et la porosité qui existe entre ces deux notions.

En définitive, fin 2012, l'agrégat total des engagements hors bilan excédait 3 090 milliards d'euros soit 152 points de PIB. Il dépasse largement le passif total de l'Etat (1 859 milliards d'euros) et encore plus le montant de sa dette financière (1 412 milliards d'euros).

Même si ce montant recouvre des obligations éventuelles dont les horizons temporels et les risques potentiels sont très variables, il n'en reste pas moins que l'effet de levier de l'Etat est plus élevé qu'autrefois.

Cette situation justifie que les procédures de suivi des engagements hors bilan évoluent vers une plus grande exigence. Notre avons essayé de faire ressortir comme fil d'Ariane que, après avoir longtemps constaté le niveau des engagements hors bilan, les pouvoirs publics doivent désormais davantage le surveiller, afin que son évolution n'ait pas d'impact systémique.

En dernière analyse en effet, et c'est là le troisième constat de la Cour, les risques que font peser les engagements portent en premier lieu sur le budget de l'Etat, tant en dépenses qu'en recettes.

Si leur exécution varie considérablement d'un exercice à l'autre, les crédits du programme 114 - Appels en garantie de l'Etat n'ont pas connu une hausse comparable à celle enregistrée par les encours des garanties dont ils financent les appels éventuels. Sur la période 2006-2008, leur moyenne annuelle s'est établie à 265 millions d'euros. Entre 2009 et 2011, elle a légèrement augmenté, passant à 303 millions d'euros.

Certes, toutes les dépenses budgétaires liées à des engagements hors bilan ne transitent pas par le programme 114. Je pense notamment aux apports en capital financés par le compte d'affectation spéciale « Participations financières de l'Etat » à des entités bénéficiant, par ailleurs, de la garantie de l'Etat. Tel était par exemple le cas dans la récente opération de recapitalisation du groupe franco-belge Dexia. La garantie de l'Etat lui apporte des recettes et a peu de chances d'être appelée, mais la recapitalisation de la fin de l'année 2012 retrace l'impact budgétaire de cette garantie.

Dans l'ensemble, toutefois, l'analyse de la Cour la conduit à estimer que la hausse des encours des engagements hors bilan ne s'est pas accompagnée d'une augmentation concomitante du niveau des dépenses de l'Etat.

En revanche, sur le volet recettes, la Cour a constaté que la hausse des encours a coïncidé avec un repli des recettes tirées des engagements.

Alors que leur montant annuel avoisinait 4 milliards d'euros en 2006, il n'était plus que de 2 milliards d'euros en 2009 et 2011 puis 1 milliard d'euros en 2012. Cette évolution s'explique par l'effet combiné :

- de l'impossibilité pour l'Etat de prélever sur le résultat net du Fonds d'épargne un montant supérieur au besoin de ce dernier de renforcer ses fonds propres, compte tenu des règles prudentielles actuellement applicables ;

- du repli du résultat du compte des procédures publiques gérées par la Coface, du fait du tarissement des recettes exceptionnelles tirées de consolidation de dette en Club de Paris mais aussi de la hausse de la sinistralité de certaines procédures ;

- de la baisse de la part des dettes garanties rémunérées dans l'ensemble de la dette garantie, du fait notamment du caractère massif des émissions du Fonds européen de stabilité financière.

La période récente s'est ainsi caractérisée par un « effet de ciseau » : alors que les encours des engagements hors bilan de l'Etat ont progressé, la rémunération perçue par ce dernier à leur titre s'est repliée. Autrement dit, plus la protection de l'Etat a été recherchée et moins elle a été, en réalité, rétribuée par les entités qui en bénéficiaient.

La Cour note ainsi que certaines entités n'offrent aucune contrepartie à l'Etat en échange de sa protection. Tel est par exemple le cas de la société de gestion du Fonds de garantie à l'accession sociale à la propriété (40,8 milliards d'euros de dette garantie) ou du Fonds européen de stabilité financière (58,1 milliards d'euros).

J'en viens maintenant à la dernière partie de mon exposé, qui est consacrée aux recommandations formulées par la Cour. Avant de vous en présenter en détail le contenu, permettez-moi de revenir sur les risques qui s'attachent à l'heure actuelle aux engagements hors bilan et sur l'esprit dans lequel la Cour a formulé ses recommandations.

Les risques associés aux engagements hors bilan de l'Etat ne se limitent pas à une hausse des dépenses ou à un repli des recettes non fiscales.

Le niveau et la dynamique des engagements hors bilan sont en effet de plus en plus perçus comme des indicateurs de la capacité de l'Etat à rembourser ses dettes. Compte tenu du niveau atteint par ces dernières, la maîtrise des engagements hors bilan recouvre désormais une dimension systémique.

S'il n'existe pas de limite en théorie à leur enveloppe globale, il appartient aux pouvoirs publics de s'assurer en pratique qu'ils n'entament pas la crédibilité de la signature de l'Etat.

Pour cela, et c'est là une conviction forte de la Cour, il importe, non pas de maintenir l'opacité ou la discrétion sur la nature et le niveau des engagements hors bilan, mais, bien au contraire, de fournir à leur sujet une information approfondie et transparente, conformément à l'esprit de la Constitution et de la LOLF.

Cette exigence de transparence doit toutefois être adaptée aux contraintes de l'action publique, à la nature diverse - pour ne pas dire disparate - des engagements portés par l'Etat et aux différents niveaux de risques qui s'y attachent.

La Cour a estimé qu'il ne serait pas opératoire de recommander un plafonnement de l'enveloppe globale des engagements hors bilan. Toute séduisante qu'elle soit sur le plan conceptuel, l'analogie entre dettes financières et passifs éventuels présente des limites.

En effet, comme on l'a vu, la hausse des encours ne signifie pas nécessairement une progression des risques et, encore moins, un surcroît de dépenses budgétaires. Les engagements hors bilan de l'Etat présentent, par nature, un caractère aléatoire qui les distingue de ses dettes financières.

De même, la Cour a choisi de ne pas recommander la création d'un compte d'affectation spéciale dédié aux opérations de l'Etat garant, sur le modèle du compte d'affectation spéciale « Participations financières de l'Etat ».

Malgré ses avantages en termes de lisibilité et de gestion prudentielle, cette solution conduirait à stériliser mécaniquement des recettes non fiscales venant abonder le budget de l'Etat, ce qui, dans la situation actuelle des finances publiques, paraît exclu.

Enfin, la Cour n'a pas jugé utile de recommander de modifier d'évolutions des normes comptables.

Inspirées de la comptabilité d'entreprise et adaptées aux spécificités de l'Etat, les normes actuelles constituent, en effet, un point d'appui solide pour le producteur des comptes comme pour le certificateur. En la matière, la France n'a rien à envier à d'autres pays puisqu'elle est l'un des Etats les plus en pointe dans la zone euro.

Il convient de convaincre nos partenaires européens d'adopter à leur tour des normes adaptées permettant de comparer les Etats membres et de mieux gouverner les finances publiques. La Commission européenne a publié un rapport sur ce thème en mars 2013, pour mettre en perspective l'édiction de normes européennes applicables aux comptes publics. Les magistrats de la Cour des comptes, et tout particulièrement son Premier président, sont extrêmement attentifs à ces enjeux, qui ne sont pas immédiats mais peuvent revêtir à terme une grande importance pour le pilotage des finances publiques de la zone euro.

Les recommandations formulées par la Cour à l'occasion de la préparation de ce rapport s'établissent sur trois plans distincts.

Tout d'abord, au plan administratif, la Cour préconise d'harmoniser le suivi budgétaire et comptable applicable aux engagements hors bilan et de renforcer les échanges entre les diverses administrations chargées de leur recensement et de leur comptabilisation.

Elle appelle également à ce que l'information détenue par les ordonnateurs circule de façon plus fluide le long de la chaîne de la dépense afin que le comptable puisse tenir sa comptabilité en droits constatés dans les meilleures conditions.

Çà et là, certaines « limites organisationnelles » que la Cour a pu identifier devront être dépassées afin que les administrations concernées travaillent mieux ensemble. Les responsables des administrations concernées voudront sans doute en dire un mot.

La Cour propose également de faire évoluer le plan comptable de l'Etat pour que les recettes et les dépenses liées aux engagements hors bilan puissent être davantage placées en regard.

Compte tenu des risques budgétaires qu'elle emporte, la dette garantie doit faire l'objet d'une attention particulière.

Ensuite, au plan budgétaire, la Cour propose de renforcer les procédures d'information du Parlement. Elle suggère la mise en place d'un double dispositif, comprenant, d'une part, une revue annuelle du stock des encours et, d'autre part, une alerte en temps réel sur leur éventuelle évolution :

- une fois par an, lors du vote de la loi de finances initiale, le Parlement serait informé de l'état du stock des engagements, par exemple sur la base des dispositions introduites par le Sénat lors de l'examen de la loi de finances rectificative pour 2003, mais censurées par le juge constitutionnel ;

- dès lors que la situation le justifierait, un mécanisme d'alerte en cours d'exercice viendrait informer le Parlement de la hausse rapide de l'encours d'un engagement hors bilan ou d'une hausse de sa probabilité de réalisation. Ce mécanisme d'alerte pourrait, par exemple, être matérialisé par une communication adressée aux commissions des finances des assemblées ;

- plus généralement, la Cour recommande de mobiliser davantage la comptabilité générale dans la procédure de vote du budget, notamment en s'appuyant sur les données qu'elle propose pour arbitrer, en toute connaissance de cause, entre le flux et le stock des engagements hors bilan.

Enfin, il conviendrait d'affecter ou de cantonner des actifs réalisables, c'est-à-dire des richesses immédiatement monnayables, pour faire face aux risques budgétaires liés aux engagements. Ce point suppose par exemple de fixer à un niveau adapté le montant des prélèvements opérés par l'Etat sur les réserves de trésorerie des bénéficiaires de sa garantie. Je pense ici notamment à la Coface.

Voilà qui conclut cette intervention. Je vous remercie de votre attention et suis à votre disposition, avec les rapporteurs qui m'entourent, pour répondre à vos questions.

M. Jean-Claude Frécon , rapporteur spécial . - Monsieur le Président, vous avez rappelé que la question des engagements hors bilan a été posée pour la première fois par la commission des finances sous la présidence de M. Jean Arthuis, et alors que vous étiez rapporteur général. En novembre 2011, moins d'un mois après le renouvellement du Sénat, Philippe Marini, devenu président de la commission des finances, avait demandé la présente enquête à la Cour des comptes, avec mon total accord. Je tiens à féliciter une nouvelle fois les magistrats de la Cour, pour ce rapport qui nous apporte de nombreuses informations nouvelles.

Pour la première fois, l'enquête de la Cour des comptes donne une présentation consolidée des engagements hors bilan de l'Etat, qui s'élèvent à 3 091 milliards d'euros, soit davantage que le passif de l'Etat, dont le montant atteint 1 859 milliards d'euros.

Les enjeux budgétaires sont réels : les prélèvements sur les trésoreries des personnes tierces auxquelles l'Etat apporte sa garantie représentent, suivant les années, des enjeux budgétaires compris entre 1 et 4 milliards d'euros.

Notre pays, il faut le souligner encore une fois, est précurseur au sein de la zone euro puisqu'il est le seul à disposer d'une comptabilité des engagements hors bilan, à l'instar des pays anglo-saxons, pionniers en la matière. Eurostat doit permettre d'établir des éléments de comparaison, comme le rappelait Jean Arthuis. Nous souhaitons disposer de données comparables pour l'Allemagne et l'Italie qui, avec la France, sont les trois grands pays fondateurs de l'Union européenne. L'Allemagne est réputée être en bonne santé budgétaire, mais qu'en est-il de ses engagements hors bilan ?

L'enquête de la Cour des comptes évoque les engagements de retraite, mais ceux-ci relèvent du champ de compétence de notre collègue Francis Delattre, rapporteur spécial de la mission « Régimes sociaux et de retraite ».

Par ailleurs, il est regrettable que nous ne disposions pas de données sur les engagements hors bilan des organismes de sécurité sociale et des collectivités locales et il faudra sans doute également réaliser des progrès en ce domaine.

A ce stade, je n'aurai qu'une seule question : quelles ont été les difficultés rencontrées par la Cour des comptes dans le recensement et la comptabilisation des engagements hors bilan ? Quels progrès ont pu être accomplis par l'Etat entre la préparation du compte général de l'Etat (CGE) annexé au projet de loi de règlement pour 2011 et le CGE annexé au projet de loi de règlement pour 2012, dont notre commission des finances commencera l'examen dans quinze jours.

M. Philippe Marini , président . - Merci pour ces explications. A présent, nous allons entendre très brièvement les représentants des administrations de l'Etat, successivement Julien Dubertret, David Litvan et Thomas Courbe. Quels sont selon eux les apports essentiels de la Cour des comptes, et les points sur lesquels ils ont des divergences ?

M. Julien Dubertret, directeur du budget . - Je serai le plus bref possible. Je veux saluer la grande qualité de l'étude. Elle a donné lieu à de nombreux échanges avec l'administration et notamment la direction du budget. Je voudrais remercier la commission des finances pour avoir organisé cette audition, sur des questions complexes, arides, mais qui en valent la peine. Les chiffres qui ont été mentionnés le soulignent. J'aurai plusieurs remarques.

Tout d'abord, il est clair que la demande d'intervention de l'Etat se traduisant par des engagements hors bilan est aujourd'hui très importante, voire croissante. Par-delà la crise qui a touché un certain nombre de pays et notamment le nôtre, il y a des raisons à cela : les garanties accordées par l'Etat peuvent être une alternative aux crédits budgétaires.

M. Philippe Marini , président . - C'est très inquiétant !

M. Julien Dubertret . - Ce n'est pas nouveau, Monsieur le Président.

M. Philippe Marini , président . - Non, ce n'est pas nouveau, mais c'est un risque qu'il convient de souligner. A défaut de pouvoir satisfaire une demande par des crédits, une garantie est accordée. Avez-vous des exemples ?

M. Julien Dubertret . - Je ne dis pas que c'est ce que l'on fait.

M. Philippe Marini , président . - Cela se fait-il ou non ?

M. Julien Dubertret . - Il faudrait que j'illustre mon propos par quelques cas où cela a pu avoir lieu. Je veux dire qu'il existe une tentation permanente d'utiliser la garantie comme une alternative à l'ouverture de crédits.

M. Philippe Marini , président . - Cède-t-on ou non à cette tentation ? Est-ce théorique ou le directeur du budget a-t-il des exemples à citer ?

M. Julien Dubertret . - Cela ne demeure pas théorique. Lorsqu'on regarde certains projets de partenariats publics privés (PPP), on peut se demander si la garantie accordée ne vient pas en substitution d'une subvention ou d'une intervention budgétaire directe. Cela ne délégitime pas forcément le fait d'apporter des garanties, mais force est de constater que le recours quasi systématique à la garantie de l'Etat sur certains PPP majeurs récents donne une illustration du risque. Il est tentant de céder à la facilité du recours à cet outil.

M. Philippe Marini , président . - Est-ce une question que vous vous posez ou en avez-vous la conviction ? Si vous avez un jugement à formuler, dites-le nous. Que le directeur du budget soit un peu raide, ce n'est pas anormal dans la République.

M. Julien Dubertret . - Le jugement que l'on peut porter sur un tel sujet est forcément nuancé. Je ne suis pas en train de vous dire qu'on a le choix entre deux outils, les crédits budgétaires et les garanties, et qu'on choisit l'un plutôt que l'autre. En revanche, il est clair que dans un contexte où la montée des PPP se heurte à la difficulté de trouver sur les marchés des financements de très long terme, le recours à la garantie de l'Etat est quasi systématique. On pourrait imaginer un montage différent reposant sur la maîtrise d'ouvrage. Voilà un exemple qui montrera que, sans que l'on soit dans la binarité absolue, on a bien dans certains projets une logique de substitution. Pour conclure sur ce premier point, je partage tout à fait la préoccupation exprimée par la Cour quant au transfert des risques vers la puissance publique. Toutefois, l'Etat a légitimement un rôle d'assureur en dernier ressort de l'économie. Encore faut-il parvenir à user de ce pouvoir avec discernement. Il faut cependant reconnaître que, dans des circonstances exceptionnelles, le hors bilan de l'Etat peut être sollicité si l'état de l'économie le nécessite.

J'en viens à ma deuxième remarque. Il me semble que la vigilance commune du Parlement et de la Cour des comptes aboutit à un dispositif très complet de surveillance. Il repose aujourd'hui sur le tableau annexé au compte général de l'Etat, constitué à partir de différentes enquêtes dont celle effectuées à partir de l'été 2003 pour permettre le recensement des différentes garanties en vue de la mise en oeuvre de la LOLF et de l'approbation en deux vagues de tous les dispositifs de garantie qui existaient et qui n'avaient pas fait l'objet de cette approbation formelle. Depuis cette date, chaque nouveau régime de garantie, dès lors qu'il a été voté par le Parlement, donne lieu à une inscription par le ministre des finances, si bien que, comme l'écrit la Cour, on peut disposer d'une assurance raisonnable sur l'évaluation et l'exhaustivité des engagements hors bilan de l'Etat. Cela ne veut pas dire qu'il n'y a pas quelques progrès à réaliser, mais globalement cela participe de la qualité générale, qui a été mentionnée, des comptes de l'Etat en France comparé à d'autres pays. Les comparaisons internationales montrent que nous sommes sans doute le seul pays à disposer d'une telle liste et avec autant de fiabilité. Dans les circonstances économiques qui prévalent actuellement en Europe, il s'agit d'un vrai avantage.

Ma troisième remarque est qu'il me semble important de souligner que, du point de vue de la direction du budget, il existe un suivi exigeant et assez exhaustif des risques qui est effectué chaque année dans le cadre de la procédure budgétaire. Toutes les garanties existantes sont examinées au moins deux fois par an. Une première fois au moment de la préparation de la loi de finances, une seconde fois au moment de l'examen de la loi de finances rectificative de fin d'année. Une fois encore, je ne veux pas donner à croire que tout est pour le mieux dans le meilleur des mondes, mais je peux affirmer qu'un examen très professionnel est réalisé par la direction du budget et les autres directions concernées, à deux reprises et en vue de la discussion au Parlement. Ces informations sont bien sûr retranscrites dans les documents annexés aux lois de finances qui vous sont soumises. S'y ajoutent des rapports thématiques qui ne sont pas toujours publics mais qui sont communiqués aux commissions des finances de l'Assemblée nationale et du Sénat, ainsi que diverses informations écrites ou orales concernant tel ou tel sujet particulier. C'est notamment le cas du plan d'aide aux banques, du rapport annuel de la Compagnie française d'assurance pour le commerce extérieur (COFACE), ou encore du rapport spécifique à Dexia.

M. Philippe Marini , président . - Que pensez-vous de la proposition d'informer le Parlement en cours d'année dans l'hypothèse d'une variation significative des engagements hors bilan ?

M. Julien Dubertret . - Il me semble que cela se fait déjà. Lorsque l'exécutif estime qu'un risque est en train de croître de façon très importante ou que le champ de garantie évolue, les commissions des finances sont averties. La Cour suggère sans doute de formaliser la procédure. J'émets toutefois une mise en garde. Non pas qu'il y ait une réticence de fond : c'est plutôt une question de forme. Il s'agit très généralement de questions d'une très grande sensibilité, d'une très grande actualité.

M. Philippe Marini , président . - Voulez-vous dire que les commissions des finances ne sont pas aptes à s'occuper de sujets aussi sensibles ?

M. Julien Dubertret . - Ce n'est pas ce que j'ai voulu dire. Quelle que soit la forme, la transmission de ces informations aux commissions des finances s'est toujours faite au bon moment. Le Parlement peut avoir une vision différente, mais je ne crois pas que l'on puisse dire que l'exécutif tient le Parlement à l'écart d'informations pertinentes concernant les engagements de l'Etat. Je pense en particulier aux évolutions récentes concernant des dossiers extrêmement sensibles, s'agissant d'établissements bancaires par exemple. Autant je ne vois que des avantages à avertir les commissions des finances de ces évolutions, autant l'existence d'une procédure formalisée, suivie par des observateurs extérieurs, peut être en elle-même problématique. On peut imaginer des procédures formalisées, mais il faut que les intérêts de l'Etat et du contribuable, comme le secret des affaires qui peut légitimement entourer ces questions, soient strictement préservés. C'est là, Monsieur le Président, uniquement le sens de ma remarque. Je ne voudrais pas qu'un feu rouge s'allume sur le toit de Bercy ou du Sénat le jour où la procédure est actionnée. Ce qui est important est que vous soyez pleinement informés et que nous le fassions à temps.

Au final, il me semble que les recommandations n° ^s 1, 3 et 4 de la Cour des comptes sont largement satisfaites. En revanche, je souhaiterais appeler votre attention sur le caractère sensible de certaines de ces informations et surtout sur leur coût de constitution. La Cour des comptes suggère un recensement plus fiable et plus exhaustif d'une série de dispositifs ou encours garantis de faible ampleur. Je m'interroge sur la pertinence du suivi statistique d'encours de quelques millions d'euros, alors que parallèlement il peut être extrêmement difficile d'avoir une idée précise des risques associés à des garanties portant sur des montants considérables. Ceci s'explique par la nature même de l'activité de garant de l'Etat, qui est de garantir ce qui n'est pas assurable. Il convient de veiller à ne pas mettre en place un process administratif excessivement lourd.

M. Philippe Marini , président . - Il ne faut pas de marteau-pilon pour écraser une mouche.

M. Julien Dubertret . - C'est exactement cela, Monsieur le Président.

Dans le même ordre d'idées, la Cour des comptes évoque dans son rapport la question de la fiabilisation des encours d'intérêts à échoir. La question est un peu technique. Un certain nombre d'encours garantis font en effet l'objet de garanties sur les intérêts eux-mêmes. Faut-il s'épuiser à les évaluer, alors même que les mécanismes de taux d'intérêt peuvent être variables et que, en tout état de cause, c'est une échéance - généralement comprise entre un et trois mois - qui est en jeu ? Là encore, je suis un peu réticent à renforcer ce suivi dans un souci de proportionnalité entre les moyens et l'objectif poursuivi.

En revanche, il est d'une importance primordiale de suivre les montants des intérêts pour les prêts remboursables par anticipation avec pénalités. Dans ce cas - et exclusivement dans ce cas - la proposition de la Cour me paraît légitime car il ne s'agit pas d'une seule échéance d'intérêts mais d'un principe général.

Il faut également faire attention aux duplications d'information. La Cour des comptes formule plusieurs propositions d'enrichissement du projet annuel de performances (PAP) du programme 114 « Appels en garantie de l'Etat ». Très souvent, ce sont des informations que l'on retrouve déjà dans le compte général de l'Etat, conformément à l'idée de « chaînage vertueux » de la LOLF selon lequel l'examen de la loi de règlement précède l'examen du projet de loi de finances. Je vous invite à ne pas alourdir des documents budgétaires dont le nombre de pages ne cesse d'augmenter chaque année. Il ne s'agit pas d'une réticence, de la part de la direction du budget, à transmettre des informations, mais d'une question d'économie de moyens.

En outre, je vous invite à être vigilants quant aux exigences en matière de transparence. Il est proposé d'améliorer la transparence du tableau annexé au compte général de l'Etat qui recense les différents éléments du hors bilan. Or des intérêts économiques peuvent être associés à ces informations et intéresser nos concurrents ; il faut veiller à respecter le secret des affaires.

M. Philippe Marini , président . - Ne nous parlez pas de secret des affaires lorsqu'il s'agit d'informations globales qui ont vocation à nous permettre de nous faire une opinion sur la soutenabilité de nos finances publiques. Il ne s'agit pas de remettre en cause le secret des affaires.

M. Julien Dubertret . - S'il s'agit d'informations globales, cela ne me pose pas de problème, Monsieur le Président. Nous pouvons avoir une divergence sur le degré de détail attendu, mais je crois que nous sommes d'accord sur le fond.

Enfin, la Cour des comptes souhaiterait voir adopté un principe général de plafonnement des prélèvements sur certaines trésoreries, concernant notamment la COFACE. Pour ma part, je n'y suis pas favorable. Il ne s'agit pas d'une position nouvelle s'agissant de la direction du budget. Pour la plupart des dispositifs, notre obligation est de maintenir une trésorerie permettant de garantir le caractère liquide des appels en garantie. Il me semble - sous votre contrôle - que nos prélèvements sont raisonnables et prévisibles. Sur la base de mon expérience budgétaire, je sais qu'une trésorerie dormante le reste rarement très longtemps. Les trésoreries de précaution sont en général des butins qui sont convoités pour être dépensés à d'autres fins. J'ai donc une grande méfiance à l'égard des trésoreries trop importantes, constituées sur la base de calculs de risque très théoriques, et probablement faux compte tenu de la nature de l'activité de garantie de l'Etat.

M. Philippe Marini , président . - Concernant la COFACE, on comprend la logique budgétaire visant à préserver une marge de manoeuvre, sachant que l'élaboration de la loi de finances est chaque année un exercice difficile et que l'Etat a des devoirs vis-à-vis de la COFACE. On peut ici comprendre à la fois la logique de la Cour des comptes et la logique de la direction du budget. J'invite maintenant la direction générale des finances publiques à réagir.

M. David Litvan, chef du service comptable de l'Etat . - Je souhaite également remercier la Cour de comptes pour la qualité de son rapport. On y trouve des constats et des mises en perspective sur les engagements hors bilan de l'Etat, ainsi que des recommandations qui méritent de retenir toute l'attention nécessaire.

J'interviens pour ma part en qualité de chef du service comptable de l'Etat, à la direction générale des finances publiques. Celle-ci tient les comptes de l'Etat et veille en particulier à la comptabilisation des engagements hors bilan. Dans la situation financière actuelle, la transparence de l'information financière et comptable est essentielle. Depuis 2006, la mise en oeuvre de la loi organique relative aux lois de finances (LOLF) a permis une transparence accrue et une réforme comptable de grande ampleur.

Nous avons désormais des comptes qui, conformément aux bonnes pratiques, disposent d'une annexe riche, d'un dispositif de maîtrise des risques et d'une certification, ce qui constitue un levier pour la qualité des comptes. Un point important doit être souligné : l'annexe fait entièrement partie des états financiers et un quart de cette annexe traite des engagements hors bilan.

Je souhaiterais pour ma part apporter un éclairage sur trois aspects : premièrement le périmètre des normes, dont découle le périmètre des engagements, deuxièmement la production des informations, troisièmement l'information disponible et les progrès accomplis en 2012.

S'agissant de la notion de l'engagement hors bilan et de sa présentation pour la bonne information de la représentation nationale, venons-en, tout d'abord, au premier point : la notion d'engagement hors bilan dans les comptes et son rôle pour la bonne information sur la situation financière de l'Etat.

Dans le contexte de la crise, le besoin de transparence sur la situation financière de l'Etat s'est accru. Les engagements doivent être appréhendés dans leur globalité : pour cela, les passifs - dettes ou provisions - sont présentés dans le bilan si l'obligation envers le tiers est certaine ou probable, et si l'obligation peut être évaluée de façon fiable.

Les engagements hors bilan correspondent, quant à eux, aux passifs éventuels, résultant d'une obligation potentielle de l'Etat, ou aux obligations qui ne peuvent être évaluées de façon fiable. C'est ce degré d'incertitude qui les distingue des passifs. Il faut donc bien insister sur le caractère potentiel des engagements hors bilan. Ils sont d'une nature différente des passifs. On ne peut pas faire de simples additions.

Le périmètre des engagements hors bilan de l'Etat est fixé par une norme comptable dédiée.

Pour une entité comme l'Etat, le périmètre des engagements hors bilan est, en réalité, varié et étendu.

Au regard des règles comptables applicables à l'Etat, les engagements hors bilan sont ventilés en quatre grandes catégories principales.

La première catégorie au plan comptable porte sur les engagements de retraite des fonctionnaires ; ces engagements représentent, en montant, la masse prépondérante des engagements hors bilan.

La seconde catégorie au plan comptable concerne les engagements pris dans le cadre d'accords bien définis.

La troisième catégorie au plan comptable concerne les engagements liés à la mission de régulateur économique et social de l'Etat : il s'agit des transferts.

La quatrième catégorie au plan comptable est relative aux engagements découlant de la mise en jeu de la responsabilité de l'Etat.

Au total, l'Etat dispose d'un corpus désormais complet de règles comptables, ce qui distingue la France d'autres pays.

M. Philippe Marini , président . - Je voudrais savoir si la France peut se prévaloir de cette situation au sein de l'Union européenne. Certains de nos partenaires sont loin d'être aussi transparents que nous. Engage-t-on des négociations sur ce point avec nos interlocuteurs de la Commission européenne ou d'autres Etats ? En particulier, quel est notre dialogue avec l'Allemagne où les engagements hors bilan peuvent relever soit de l'Etat fédéré, soit des Lander ?

Tout effort mérite rétribution. Dans le cas de la France, il s'agit de pouvoir capitaliser sur l'acquis que constitue la connaissance des engagements hors bilan, et d'obtenir que les autres pays européens avancent dans la même direction.

M. David Litvan . - Votre question est tout à fait légitime. Comme l'a indiqué tout à l'heure le président de la première chambre, une directive de 2011 a posé les bases d'un rapprochement potentiel des normes comptables au plan européen. Un rapport de la Commission européenne de mars 2013 vise à l'harmonisation des normes à l'échelle communautaire, pour laquelle la France peut faire prévaloir son modèle de références comptables. Alors que notre pays fait aujourd'hui figure d'exception au sein de la zone euro, des débats importants s'engageront en ce domaine. En ce qui concerne les autres Etats membres de l'Union européenne, les Néerlandais sont plutôt en retrait. Nous avons des échanges avec les Britanniques, avancés en la matière. Un colloque se tiendra fin mai à Bruxelles, où nous défendrons la force de notre réforme comptable. Dans les discussions au plan européen, il faudra convaincre nos voisins d'aller vers une comptabilité en droits constatés. Nous sommes très regardés par les autres pays, y compris anglo-saxons, qui étaient les plus en pointe, mais que nous avons rattrapés.

Je tiens à signaler une avancée forte en 2012, marquée par le basculement de la comptabilité de l'Etat dans le logiciel de gestion intégrée Chorus.

J'en reviens à la suite de mon exposé liminaire.

Dans le cadre des orientations en matière de contrôle interne comptable, la direction générale des finances publiques demande aux gestionnaires ministériels de structurer la documentation des différents dispositifs de recensement des engagements ; une « charte d'alimentation » de l'annexe des comptes a été diffusée et signée avec les principaux fournisseurs amont de l'information.

Sur cette base, c'est la direction générale des finances publiques qui établit le compte général de l'Etat et son annexe, au vu des contributions et des informations détenues par les différentes administrations.

La Cour des comptes souligne d'ailleurs cette amélioration notable dans son relevé d'observations relatif aux engagements. Même si elle reste bien entendu perfectible, l'information est jugée, par la Cour, « riche et fiable ».

Pour les comptes antérieurs, publiés au printemps 2012, un tableau de synthèse a été intégré en annexe, en accord avec la Cour des comptes. Ce tableau de l'annexe récapitule et chiffre les principaux engagements hors-bilan pour en donner une vision globale.

J'en terminerai enfin avec le troisième et dernier point : de nouvelles évolutions sont intervenues en 2012 pour consolider l'information dans les comptes sur les engagements hors bilan. Pour m'en tenir à l'essentiel, je citerai deux évolutions notables de 2012.

La première évolution notable concerne tout d'abord une évolution normative. Elle a été appliquée, pour la première fois, sur l'exercice comptable de 2012.

Le recueil des normes comptables de l'Etat intègre désormais, depuis 2012, des dispositions nouvelles sur la présentation dans les comptes des engagements relatifs à l'intervention économique et sociale. Nous pouvons prendre l'exemple des aides au logement. Les versements sur les exercices futurs, qui sont conditionnés aux ressources, sont intégrés en engagements hors bilan. La nouvelle norme permet une clarification de ce qui relève du passif et des engagements hors bilan.

Cette clarification normative a permis d'enrichir l'annexe, ce qui explique la forte hausse des engagements hors bilan en 2012 au titre de l'évolution économique et sociale. Elle conduit à retracer pour 2012 des montants complémentaires d'engagements hors bilan.

La seconde évolution notable de l'exercice comptable 2012  porte sur l'élargissement du périmètre des engagements hors bilan et de l'information qui s'y rattache. De nouveaux développements sont prévus dans le compte général de l'Etat ; présentés en annexe au projet de loi de règlement, ils feront état des « faits marquants » au titre des garanties accordées sur des dettes émises par des tiers.

Les évolutions marquantes portent, d'une part, sur les garanties accordées pour le soutien des pays de la zone euro et, d'autre part, sur l'intégration des nouvelles garanties accordées en lois de finances dans le cadre de la procédure en vigueur de la loi organique.

Enfin, un dernier point à souligner est que, sur la demande du Sénat et suite aux recommandations de la Cour des comptes, des informations complémentaires seront apportées sur les plafonds de dette garantie, ainsi que sur les encours pour les garanties à enjeux.

Ces différentes informations figureront dans l'annexe des comptes 2012 au prochain projet de loi de règlement.

A ce titre, la direction générale des finances publiques poursuivra un objectif d'amélioration continue et d'enrichissement des bonnes pratiques. Les recommandations de la Cour des comptes seront dans ce cadre tout à fait utiles et précieuses.

Monsieur le Président de la commission, Monsieur le rapporteur spécial, Monsieur le rapporteur général, Mesdames et Messieurs les sénateurs, Monsieur le Président de la première chambre, je vous remercie pour votre attention.

M. Philippe Marini , président . - Merci pour cette contribution utile et complète. Le représentant de la direction générale du Trésor a-t-il des observations à formuler ?

M. Thomas Courbe, secrétaire général de la direction générale du Trésor . - Je ne formulerai qu'un seul commentaire. Une des recommandations de la Cour des comptes porte sur l'élaboration d'un nouvel outil de recensement de l'ensemble des garanties et d'un guide de procédures spécialisé. Je tiens à souligner la mobilisation très forte, depuis un an, de l'ensemble des administrations concernées, pour respecter la demande de la Cour des comptes. Des progrès dans les procédures de contrôle interne ont pu être constatés par la Cour. Même si des améliorations restent à accomplir, celles accomplies en l'espace d'un an sont notables.

M. Philippe Marini , président . - Merci pour ces éclairages. Je donne la parole au rapporteur spécial.

M. Jean-Claude Frécon , rapporteur spécial . - Je n'aurai qu'une question pour laisser à mes collègues le temps de poser les leurs. L'encours total des engagements hors bilan n'inclut pas, faute de pouvoir les évaluer et les comptabiliser de manière fiable, les engagements découlant de la mise en jeu de la responsabilité de l'Etat, au titre notamment de litiges fiscaux, de destructions d'armement ou de retraits de sites militaires. Car naturellement ces retraits ne sont pas gratuits, il faut remettre les terrains en état.

A-t-on un ordre de grandeur de ces engagements ? Quand pourra-t-on les retracer de manière fiable dans le compte général de l'Etat ?

M. François Marc , rapporteur général . - Beaucoup d'informations nous ont été communiquées. On peut remercier la Cour des comptes pour sa contribution active et les responsables de l'administration pour les précisions additionnelles qu'ils nous ont apportées.

Pour la première fois, nous disposons d'une présentation consolidée des engagements hors bilan de l'Etat, avec 3 091 milliards d'euros, ce qui est sensiblement plus élevé que le chiffre que nous avions en temps jusqu'à maintenant, soit 2 300 milliards d'euros selon le compte général de l'Etat 2011. Je note aussi qu'il serait utile de disposer de la même information pour les collectivités locales et les comptes sociaux.

Quelle est la plus-value de cette information ? Chacun connaît l'adage « Pour vivre heureux, vivons cachés ». Est-ce que le fait de vivre moins cachés nous apporte un bonus à quelque niveau que ce soit ? Ces informations constituent-elles un critère d'appréciation des agences de notation ?

J'ai une question sur le fond concernant le couple risque-rendement. Les manuels de management financier nous disent que le rendement a vocation à compenser la prise de risque. Dès lors, plus le risque est élevé plus un rendement élevé est exigé. Or on nous dit ici que le rendement est en baisse puisque l'on avait 4 milliards d'euros de recettes en 2006, 2 milliards d'euros entre 2009 et 2011, moins de 1 milliard d'euros en 2012. Incontestablement, nos engagements hors bilan rapportent beaucoup moins. Cela voudrait logiquement dire que ces engagements comportent moins de risques. Faut-il considérer que nous nous trouvons aujourd'hui dans des situations de prises de risque relativement modestes ?

M. Jean Arthuis . - Je voudrais saluer le travail accompli par la Cour des comptes, remercier le président, le rapporteur spécial et le rapporteur général d'avoir inscrit au programme de l'année cette enquête sur les engagements hors bilan de l'Etat et esquisser une réponse à la question que pose le rapporteur général : à quoi cela sert-il ? Je crois que cela peut servir à nos concitoyens pour comprendre l'urgence et la nécessité de certaines réformes, et à ne pas se faire d'illusion sur la réalité patrimoniale de l'Etat. Cette enquête doit servir d'instrument pédagogique. Nous devons donc veiller à ce que ces informations soient aussi lisibles et compréhensibles que possible.

Il y a évidemment aujourd'hui une dimension européenne. Il y a quelques heures, j'étais à Luxembourg avec notre collègue Marc Massion. Nous étions hier matin au siège d'Eurostat et ce matin au siège du Mécanisme européen de stabilité (MES) et du Fonds européen de stabilité financière (FESF). Chez Eurostat nous avons été reçus par le directeur général, M. Walter Radermacher, et nous avons rencontré M. Gallo Gueye, que nous connaissions déjà puisqu'il était venu s'exprimer devant la commission des finances à la fin du mois de mars 2010 pour nous expliquer qu'il ne disposait que de quinze collaborateurs pour prendre en charge le suivi des comptes des Etats membres de la zone euro. Bonne nouvelle : ils sont maintenant cinquante-cinq ! Ce qui est frappant est que, au fond, Eurostat, dans notre esprit, rassemblait d'abord des experts en macroéconomie, c'est-à-dire des experts en mesure des risques par rapport au dénominateur que constitue le produit intérieur brut (PIB). Mais ils deviennent en quelque sorte la direction générale de la comptabilité publique de l'Union européenne ou, en tout cas, de l'Eurozone. La question que nous nous posons est de savoir s'il ne manque pas, dans la gouvernance européenne, une direction générale du Trésor, dont le pendant serait une direction de la comptabilité publique à trouver du côté d'Eurostat.

Eurostat organise un colloque pour savoir si les engagements hors bilan le sont réellement ou bien s'il faut les considérer comme des éléments du passif. Nous allons avoir un vrai débat au niveau européen pour savoir si les engagements de retraite doivent rester hors bilan ou figurer au passif. Sur le plan européen, si nous voulons parfaire le modus vivendi et améliorer la gouvernance, il faut qu'il y ait une normalisation de la présentation des comptes publics, des méthodes d'évaluation et des diligences de certification qui garantissent la sincérité des comptes. C'est là, je crois, un point sur lequel la France peut probablement avancer. Nous avons comme référence la loi organique relative aux lois de finances, qui nous a été présentée comme un instrument de maîtrise de la dépense publique. La démonstration reste incontestablement à faire. Disons que si la LOLF nous a rendus lucides, elle ne nous a pas pour autant donné le courage suffisant pour mettre en oeuvre les réformes structurelles nécessaires.

Nous avons compris que, du côté du Mécanisme européen de stabilité et du Fonds européen de stabilité financière, que dirige Klaus Regling, se mettait en place un travail un peu analogue à celui du Trésor, consistant à veiller à la coordination des émissions avec l'ensemble des Etats membres. Tout cela nous est apparu particulièrement intéressant.

Pour revenir aux engagements hors bilan, j'ai bien noté que, concernant le FESF, vous avez pris en compte les engagements de la France du fait de ses déboursements, et que pour le MES, on s'en tiendra uniquement aux obligations en capital appelable.

Si l'on souhaite faire preuve de pédagogie jusqu'au bout, il conviendrait d'étendre le recensement des engagements hors bilan à la sécurité sociale. Il y a urgence à ce que les mêmes principes trouvent à s'appliquer aux organismes de sécurité sociale, et sans doute aussi aux collectivités territoriales. Dans ce cas, nous observerons probablement des engagements hors bilan « en double ». En tant que président d'un conseil général, je peux citer l'exemple de mon assemblée départementale qui apporte sa garantie aux emprunts de l'office d'habitation à loyer modéré (HLM) du département : cette opération apparaît en engagement hors bilan, sans être retracée dans les comptes consolidés de l'office HLM et du conseil général. Il faudra donc encore progresser, dans la perspective d'une agrégation de l'ensemble des comptes des institutions publiques.

Par ailleurs, j'avais écrit au Premier président de la Cour des comptes lorsque le Gouvernement et Electricité de France (EDF) étaient convenus qu'EDF pourrait constater une créance de 4,9 milliards d'euros sur l'Etat, au titre de la contribution au service public de l'électricité (CSPE). Le Premier président m'a répondu qu'aucune dette n'était constatée au 31 décembre 2012, conformément aux normes comptables applicables à l'Etat. Est-ce dans ce cas un engagement hors bilan ?

La même remarque peut être formulée pour le crédit d'impôt compétitivité emploi (CICE). Les entreprises qui vont arrêter leurs comptes dans les mois qui viennent et jusqu'au 31 décembre 2013 pourront constater une créance sur l'Etat. Mais l'Etat ne constatera pas de dette au 31 décembre 2013. N'est-ce pas aussi un engagement hors bilan ? Peut-être faudrait-t-il alors considérer que d'autres dispositifs fiscaux, tel que le crédit d'impôt-recherche (CIR), relèvent de la même famille d'engagement.

Outre les partenariats public-privé (PPP), évoqués par le directeur du budget, on pourrait ajouter les baux emphytéotiques administratifs. C'est un vrai sujet car l'Etat évite momentanément des dépenses en ayant recours à des loyers alors que, s'il était maître d'ouvrage et aménageur, l'impact budgétaire serait tout à fait différent. Nous n'avons pas encore trouvé la bonne approche en termes de principes comptables, pas plus que dans l'autorisation délivrée par le Parlement, pour traduire cette réalité.

Je salue le travail accompli, qui constitue un progrès considérable. Je vous remercie, Monsieur le Président, de m'avoir laissé m'exprimer sur cette question importante.

M. Francis Delattre . - Mon collègue a déjà exprimé certaines de mes préoccupations, notamment en qui concerne le FESF. En complément des remarques précédentes, je souhaiterais savoir si le montant annoncé traduit vraiment les engagements pris par la France.

Concernant le CICE, j'ajouterais, par rapport à mon collègue, que nous savons aujourd'hui que la BPI va préfinancer le dispositif à hauteur de plusieurs milliards d'euros. En réalité, la BPI récupèrera des créances. Or ce mécanisme ne donne lieu à aucune inscription budgétaire.

Le rapport mentionne également le fonds de garantie des dépôts bancaires. En réalité, conformément au projet de loi bancaire récemment adopté par le Sénat, le conseil de résolution pourra intervenir avant même l'intervention normale d'un fonds de garantie. Le fonds de garantie consiste à dédommager les déposants, à hauteur d'un montant fixé par voie réglementaire, ce qui peut se traduire par des engagements hors bilan. J'ai également du mal à saisir votre démonstration concernant l'encours des dépôts du livret A. Comme le plafond de dépôt a pratiquement doublé, les engagements de garantie augmentent naturellement.

Enfin, vous indiquez qu'au titre des refinancements accordés à la banque Dexia, l'exposition de la France est d'environ 26 milliards d'euros. Pensez-vous que nous serons appelés à apporter un soutien financier complémentaire ou considérez-vous que cette question est réglée ? Et pouvez-vous nous confirmer que lorsqu'une collectivité accède directement au marché obligataire, il n'y a pas de risque sous-jacent pour l'Etat ?

Mme Marie-Hélène Des Esgaulx . - Je tiens à mon tour à féliciter la Cour des comptes pour cette enquête technique mais intéressante, qui constitue un motif supplémentaire d'alerte. L'expression de « risque systémique » a été employée. Reconnaissons-le : dans la situation actuelle, ce n'est pas un facteur d'optimisme.

J'aurai plusieurs questions. Tout d'abord, les agences de notation s'intéressent-elles déjà aux engagements hors bilan ? Ensuite, pouvez-vous me confirmer que les partenariats public-privé sont bien inclus dans les engagements hors bilan, et sous quelle forme ? Enfin, ne devrait-on pas opérer davantage de distinctions entre les différentes opérations inscrites au hors bilan ? Cet ensemble ne devrait-il pas être éclaté ? Les garanties données par l'Etat n'ont pas de rendement a priori , et agréger un ensemble très divers n'a guère de sens.

M. Yvon Collin . - A mon tour, je remercie la Cour des comptes pour son excellent rapport sur les engagements hors bilan de l'Etat. Mais où en est-on de la comptabilisation de ces engagements pour les collectivités territoriales ? Un tel suivi est-il possible et souhaitable, et, dans ce cas, à quelle échéance ?

La Cour des comptes recommande l'information du Parlement en cas d'accroissement d'un risque lié à un engagement hors bilan. Doit-on comprendre qu'il sera procédé à une notation ou à une cotation des risques, de manière publique, notamment lors de la publication du projet de loi de finances initiale et de ses annexes ?

M. Jean Arthuis . - Notre préoccupation depuis plusieurs années en ce qui concerne les engagements hors bilan est renforcée par des constats sur certaines pratiques du monde de l'entreprise. L'ingénierie financière de certaines entreprises avait comme objectif de dissimuler leur endettement.

M. Philippe Marini , président . - Cachez cette dette que je ne saurais voir !

M. Jean Arthuis . - C'est ce qu'on appelle des financements innovants, auxquels il a été fait recours pour sauver les apparences que la France tenait ses engagements au niveau européen. On observe une tendance des Etats à dissimuler leur situation réelle, le cas extrême étant bien sûr celui de la Grèce.

M. Philippe Marini , président . - Le premier gouvernement Berlusconi avait aussi été très fort !

M. Jean Arthuis . - Un gouvernement peut avoir tendance, plutôt que d'investir dans la réalisation d'un commissariat de police, à souscrire un bail emphytéotique, alors qu'une telle opération plombe les budgets de l'Etat pour quinze ans.

M. Philippe Marini , président . - J'invite Raoul Briet, président de la première chambre, à répondre globalement aux questions de nos collègues.

M. Raoul Briet . - En réponse à Jean-Claude Frécon, la question de la responsabilité de l'Etat sur les litiges fiscaux éventuels, ainsi que la destruction de munitions et le changement de destination de sites militaires, correspondent à des travaux en cours dans le cadre de la certification des comptes. S'agissant des litiges fiscaux, nos progrès nous conduisent à espérer déboucher assez rapidement.

Sur la question du rapport rendement-risque évoqué par François Marc, il s'agit d'un sujet difficile qui renvoie à l'extrême hétérogénéité des engagements hors bilan, dont l'augmentation de l'encours ne se traduit pas nécessairement par un risque accru. Pour répondre également à Marie-Hélène Des Esgaulx, il ne faut pas seulement regarder l'ensemble de la commode, mais tirer chacun de ses tiroirs particuliers.

Ainsi, l'augmentation des engagements de retraite ne se traduit pas corrélativement par une hausse des risques qui s'y attachent. De même, certaines garanties présentent un caractère assurantiel. Je pense notamment au dispositif de la COFACE, qui apporte une garantie quasi systémique. La garantie de protection des épargnants a aussi pour vocation à ne pas être mise en oeuvre. Nous constatons donc une hétérogénéité des fonctions économiques qui s'attachent aux mécanismes de garantie, ce qui ne permet pas un traitement homogène.

M. Jean Arthuis . - A la Caisse des dépôts et consignations (CDC), la question s'est posée de faire apparaître ou non dans le bilan ces fonds détenus pour le compte de l'Etat, et pour lesquels la Caisse détient un mandat public pour en assurer la gestion. Ils relèvent plus du patrimoine de l'Etat que de celui de la Caisse des dépôts et consignations.

M. Philippe Marini , président . - Ces éléments sont donc bien traités en engagements hors bilan de l'Etat.

M. Raoul Briet . - Ils figurent bien dans le compte général de l'Etat. Au demeurant, pendant plusieurs années et jusqu'en 2016, la capacité de l'Etat à prélever sur la trésorerie sera considérablement affectée par la nécessité de satisfaire les exigences de fonds propres, conformément aux règles prudentielles des fonds d'épargne. Cette source de recettes va donc mécaniquement se tarir, afin de renforcer la sécurité à proprement parler des fonds d'épargne et d'éviter la mise en jeu du mécanisme de garantie.

En réponse à Jean Arthuis, s'agissant d'Eurostat, l'un des enjeux est de pouvoir faire prendre en compte la nécessité de l'harmonisation des données comptables par le conseil Ecofin, où sont traitées les politiques budgétaires. Il faut susciter l'intérêt stratégique des décideurs en charge de la surveillance macroéconomique et budgétaire à se servir de données homogènes entre tous les Etats.

En ce qui concerne les engagements hors bilan des organismes de la sécurité sociale, un débat est en cours au sein du Conseil de normalisation des comptes publics présidé par Michel Prada, qui a bon espoir de le voir aboutir, alors que les positions sur cette question sont particulièrement tranchées. Pour les collectivités territoriales, la difficulté porte sur l'agrégation de leur hors bilan.

Une annexe au compte général de l'Etat de 2012 détaillera la contribution au hors bilan du service public de l'électricité, ce qui renvoie à un engagement pris par l'Etat vis-à-vis d'EDF. L'objectif doit être que, le moment venu, EDF reçoive le surcroît de recettes publiques issu du service public de l'électricité.

M. Jean Arthuis . - Cette opération aurait pu être constatée autrement.

M. Raoul Briet . - Elle a été constatée en hors bilan.

En réponse à Francis Delattre, il faut comprendre que le Mécanisme européen de stabilité a vocation à se substituer au FESF.

S'agissant de Dexia, un rapport de la Cour des comptes doit être rendu public d'ici la mi-juillet. Ce sujet restera d'actualité pendant de nombreuses années, et nous aurons l'occasion d'en reparler.

A Marie-Hélène Des Esgaulx, j'indique qu'une mention sur les PPP figure dans le compte général de l'Etat. Par ailleurs, nous sommes en contact régulier avec la Commission européenne, le Fonds monétaire international et les agences de notation à propos de la comptabilisation et du recensement des engagements hors bilan. Le fait que la France dispose de comptes solides, certifiés par une autorité externe, participe de la crédibilité de nos finances publiques. Dans nos échanges réguliers avec les institutions communautaires, le processus de certification et la qualité du système comptable apportent des garanties de sérieux et de crédibilité. L'investissement consacré à la construction de ces outils commence à être payé de retour.

Je reviens enfin sur les aspects européens qui ont été en filigrane de plusieurs interventions. Depuis peu, il y a eu une prise de conscience au niveau européen quant à la nécessité de progresser vers une comptabilisation harmonisée. Le Commission européenne a fait part de ses premières réflexions sur ce sujet, avant un débat prévu en mai. Un tel sujet, sous ses aspects techniques et son opacité apparente, représente des enjeux de fond qui seront durables.

Le débat qui commence à se faire jour est de savoir si les normes internationales IPSAS du secteur public seront l'alpha et l'oméga des normes publiques européennes. En effet, les normes IPSAS ont un caractère instable et sont édictées par des entités n'incluant pratiquement aucun représentant des personnes publiques. A la Cour des comptes, avec l'appui du ministère de l'économie et des finances et le concours de Michel Prada, nous nous attachons à mettre en garde contre la tentation de facilité que serait une reprise pure et simple des normes IPSAS, avec leurs défauts techniques et de légitimité.

La Commission européenne a entendu ce discours, puisqu'elle parle désormais de normes European Public Sector Accounting Standards (EPSAS) : nous sommes donc passés des normes internationales IPSAS aux normes européennes EPSAS. Sur le fond, il s'agit d'obtenir des modifications substantielles, afin que ces normes publiques européennes permettent une surveillance harmonisée des comptes publics européens avec une légitimité qui soit basée sur les justiciables, c'est-à-dire les Etats, et non sur une légitimité importée de telle ou telle entité privée.

Monsieur le Président de la commission des finances, j'ai fait part de votre intérêt pour ces questions au Premier président Didier Migaud.

M. Julien Dubertret . - Sur les litiges fiscaux, un provisionnement est opéré, même si la procédure est sans doute perfectible ainsi que le remarque la Cour des comptes.

Sur les retraits de sites militaires, la réalité est celle d'une évaluation des coûts extraordinairement difficile. J'ai en tête l'exemple d'un site pollué par une entreprise qui fabriquait des explosifs : entre l'évaluation et le coût final de la dépollution, le rapport a été multiplié par cinq ou six. Pour pouvoir provisionner, il faut une capacité d'évaluation robuste.

Sur la question des finalités de tenir une comptabilité des engagements hors bilan, Jean Arthuis nous a donné sa vision des choses. J'adhère totalement à ce qu'a dit Raoul Briet sur le fait que cela présente une vraie valeur pour les observateurs extérieurs. En ce qui concerne les agences de notation, et pour les exercices auxquels j'ai pu participer, c'est un sujet important, et notre expertise étonne positivement les intervenants venant du monde anglo-saxon. En effet, la France dispose d'une comptabilité avec un vrai bilan et un vrai hors bilan est un enjeu considérablement s'agissant de l'élaboration des normes. Le fait pour nous d'avoir pris une longueur d'avance, ressentie comme telle par les autres intervenants en Europe, nous donne une capacité à éviter de tomber dans le piège des IPSAS, qui sont élaborées par des personnes qui ne sont pas spécialistes de l'Etat et des finances publiques et qui s'efforcent de transposer de manière un peu simpliste des normes strictement privées au monde public. Cela nous permet de développer des normes sur lesquelles nous pouvons peser pour faire en sorte qu'elles soient plus conformes à la manière dont nous devons retracer les opérations de l'Etat. La France est un pays où l'on réfléchit fortement à l'action publique. Nous avons dans le domaine de la comptabilité générale publique une longueur d'avance et je crois qu'il faut la valoriser.

S'agissant de la CSPE, la question était de savoir s'il s'agissait d'éléments de passif ou de hors bilan. Dans la mesure où il existe un mécanisme qui permet de revenir à l'équilibre sur cette ligne de dépense sans faire appel à l'Etat, l'inscription en hors bilan me paraît raisonnable.

Sur le CICE, il faut faire attention : le CICE correspond à une créance qui se constitue au cours de l'année 2013 et il n'y a donc pas lieu de retracer une quelconque créance à la fin de l'année 2012. Quant à la question posée par Francis Delattre sur le mécanisme d'avance de trésorerie réalisée pour les petites entreprises par la Banque publique d'investissement (BPI), cette opération est neutre en termes de constitution de créance sur l'Etat, dans la mesure où les créances de certaines entreprises sont portées par la BPI qui se trouve ainsi subrogée. Ceci est neutre pour l'Etat sur le plan comptable.

M. Francis Delattre . - La BPI opère aujourd'hui des paiements, vous allez devoir la rembourser à un moment où à un autre.

M. Julien Dubertret . - Absolument, mais ne mélangeons pas droits constatés et trésorerie.

M. Philippe Marini , président . - Ce qui compte est l'inscription à la fin de l'exercice au bilan de l'Etat.

M. Julien Dubertret . - Tout à fait. Cette opération d'avance de trésorerie est neutre sur l'inscription fin 2013. En revanche, elle n'est pas neutre en ce qui concerne le créancier. Elle sera due à la BPI dès lors que la BPI aura effectué une avance.

M. Francis Delattre . - Donc la BPI fait bien l'avance à la place de l'Etat !

M. Philippe Marini , président . - Oui, pour le compte de l'Etat.

M. Julien Dubertret . - Absolument : pour le compte de l'Etat.

M. Francis Delattre . - Mais ce n'est pas un engagement hors bilan ?

M. Philippe Marini , président . - Non, ce n'est pas un engagement hors bilan, mais une avance de trésorerie.

M. Julien Dubertret . - Qui constitue un passif de l'Etat au profit de la BPI en substitution de l'entreprise bénéficiaire.

M. Francis Delattre . - On parle tout de même là de vingt milliards d'euros pour 2013 d'après la loi. Ce n'est pas rien !

M. Philippe Marini , président . - Pour en revenir à la comptabilité, seront inscrites au passif de l'Etat à la fois la créance que se constitue la BPI sur l'Etat à travers ces avances, qui donneront d'ailleurs sans doute lieu à la facturation d'un coût d'intervention, et les créances des entreprises qui n'ont pas eu recours à ce mécanisme. Il s'agit bien d'inscriptions au bilan de l'Etat.

M. Julien Dubertret . - Tout à fait. L'activité de la BPI, souhaitée par le Gouvernement, est sans effet sur le montant total de la créance qui sera constatée.

M. Philippe Marini , président . - Cela ne constitue en rien un engagement hors bilan.

M. Julien Dubertret . - Absolument. S'agissant de la remarque de Marie-Hélène Des Esgaulx, je crois qu'il faut voir tout ceci de manière positive : plutôt que de lancer une alerte, il s'agit d'éclairer les décideurs. Je crois que vous avez raison de souligner qu'il y a différents types d'opérations hors bilan et qu'une sommation sèche est quelque peu réductrice. Il est sans doute un peu trompeur d'additionner les engagements de retraites et ceux relevant des dettes garanties. Ces opérations n'ont pas tout à fait la même signification. Cela invite, vous avez raison, à porter un regard un peu plus aiguisé.

S'agissant des PPP, le cas le plus fréquent est que la garantie soit inscrite en hors bilan jusqu'au moment de la livraison, date à partir de laquelle le paiement des loyers du PPP se déclenche en crédits de paiement. On passe alors du hors bilan au budgétaire et au compte de résultat de l'Etat.

S'agissant du recensement des engagements hors bilan des collectivités territoriales, on ne peut y voir que des avantages, mais il s'agit d'un chantier considérable. Il faudrait pour cela que des dispositions légales ou organiques soient adoptées tendant à l'obligation d'une comptabilité dans des conditions qui permettent une certification de l'ensemble des comptes des collectivités territoriales.

M. Philippe Marini , président . - Lorsque certaines collectivités de taille importante ont recours aux marchés financiers pour leur financer, je suppose que leurs comptes et leur budget sont audités et qu'il y a un rating. Il leur alors appliquer ce type de méthodologie pour apprécier les risques qu'elles portent.

M. Julien Dubertret . - On peut en effet imaginer qu'une grosse collectivité soit astreinte par certaines structures de marché à se livrer à une telle discipline. C'est une hypothèse raisonnable. Il demeure cependant de nombreuses lacunes pour beaucoup de collectivités. Je ne crois pas que chaque collectivité de France ait un état exhaustif de ses engagements hors bilan, surtout lorsque nous constatons que certaines collectivités recourrent de manière importante aux baux emphytéotiques, plus que l'Etat d'ailleurs. Je ne suis pas certain que ces baux soient systématiquement retracés dans leurs comptes. Un tel chantier correspondrait à une oeuvre de longue haleine.

M. Philippe Marini , président . - Permettez-moi d'évoquer un exemple. L'Etat décide de la réforme des rythmes scolaires qui induit un coût. Certaines communes la mettent en oeuvre la première année, d'autres, et il s'agit de la majorité des communes l'année suivante. Est-ce que ces communes qui décalent la mise en oeuvre de la réforme n'ont pas déjà pris un engagement qui devrait être comptabilisé ?

M. Julien Dubertret . - Je serais curieux de savoir comment les communes ont comptabilisé le passage à la semaine de quatre jours, sachant qu'aucune dotation ne leur a été retirée à ce titre.

M. Philippe Marini , président . - Ce n'est pas un gain puisqu'il s'agit du maintien d'une dotation existante. En tout état de cause, on aurait du mal à faire du purisme comptable s'agissant des finances locales, car ce serait vraiment un marteau-pilon pour écraser une mouche.

M. Julien Dubertret . - Vous pointez là une vraie question : la comptabilité générale n'est pas un outil adapté pour retracer les engagements. Nous savons comment fiabiliser des engagements hors bilan mais la comptabilité générale ne permet pas de retracer les engagements qui ont vocation à se traduire, de façon certaine, par des décaissements dans les années à venir. Il existe pour cela un outil complémentaire qui est la budgétisation en autorisations d'engagements et en crédits de paiements. Le décret sur la gestion budgétaire et comptable publique, publié en novembre dernier, tient compte de cette question. Il invite certaines entités, telles que les opérateurs de l'Etat, à tenir à la fois une comptabilité en droits constatés - ce qu'elles ne font pas entièrement aujourd'hui - et un budget en autorisations d'engagement et en crédits de paiement, afin d'avoir un suivi de trésorerie et d'engagement fiable.

M. David Litvan . - Je souhaiterais souligner deux points. Premièrement, les débats illustrent le caractère relativement complet de l'annexe et des comptes. Par vos questions, nous avons vu que les principales préoccupations sont traitées ou sont en voie d'être traitées dans les comptes : la CSPE figure en annexe, les PPP non livrés relèvent des engagements hors bilan et ceux qui sont livrés figurent en actif avec une partie en dette. C'est vrai également pour les engagements au titre de litiges fiscaux, qui donnent lieu à une inscription au passif.

Deuxièmement, nous observons le caractère très structurant des normes comptables pour les administrations publiques. Le conseil de normalisation des comptes publics préconise, de ce point de vue, une harmonisation des règles comptables, à la fois pour l'Etat, les opérateurs, la sécurité sociale et les collectivités locales. Bien sûr, il existe des spécificités dont il faut tenir compte mais la tendance est bien une harmonisation croissante. Ceci se vérifie également entre les Etats. Si nous souhaitons, comme le président Jean Arthuis l'a souligné, aller vers une comparaison accrue entre les Etats membres, les débats communautaires seront essentiels. Derrière la question des normes internationales (IPSAS) ou européennes (EPSAS), le point essentiel est la capacité de l'Union européenne à se doter d'une véritable instance de normalisation des comptes, comme l'Etat a pu le faire avec le conseil de normalisation des comptes publics. C'est dans ce cadre communautaire qu'il nous appartiendra de mettre en avant la réforme comptable française. En très peu d'années, des progrès considérables ont été accomplis, grâce à une très forte mobilisation de l'administration.

M. Thomas Courbe . - Je souhaite apporter des éléments de réponse complémentaires au sénateur Francis Delattre. Au titre du FESF, il y a bien 53,2 milliards d'euros de garantie de l'Etat au principal, qu'il convient de comparer au plafond autorisé de 159 milliards d'euros dans la loi de finances rectificative pour 2011. Le FESF était conçu comme une institution temporaire, qui ne pourra agir au-delà du 1 ^er juin 2013. Pour répondre à la question de l'impact, je précise que nous avons bien pour le FESF une comptabilisation en dette garantie, et pour le MES une participation financière pour le capital libéré et un engagement hors bilan pour le capital restant.

S'agissant de Dexia, le président de la première chambre de la Cour des comptes a indiqué qu'un rapport serait publié prochainement. Il est possible de confirmer le montant de la garantie à 26,889 milliards d'euros au 31 décembre 2012.

Comme l'a indiqué Julien Dubertret, les agences de notation ont une appréciation très positive des informations concernant les engagements hors bilan. Ce sujet fait l'objet de discussions avec les agences lors des différentes rencontres. Il convient de préciser que les agences de notation ne disposent pas d'une méthodologie fixant des montants d'engagements hors bilan à ne pas dépasser. Elles ont une analyse au cas par cas des différents engagements hors bilan et des risques qui y sont attachés.

M. Jean-Claude Frécon . - Monsieur le Président, Mesdames et Messieurs, mes chers collègues, en conclusion je souhaiterais faire trois observations. Cette enquête de la Cour des comptes est-elle une alerte ? Je la considère pour ma part comme quelque chose de positif car il vaut mieux, que nous ayons une bonne connaissance des engagements hors bilan. Je fais le pari que si ces informations n'étaient pas connues par les agences de notation, cela pourrait se traduire par une dégradation supplémentaire dans l'appréciation de notre risque souverain.

Deuxièmement, le besoin d'harmonisation, au moins au niveau de la zone euro, est souvent évoqué. Il est certes nécessaire de développer des procédures comptables normalisées afin de réaliser des comparaisons européennes. Mais n'oublions pas de balayer devant notre porte sur le territoire national ! Comme la Cour des comptes l'a souligné, certains opérateurs, pour lesquels l'Etat apporte sa garantie, n'ont pas les mêmes procédures comptables que l'Etat. Pour reprendre une formule de l'instituteur que j'étais il y a une trentaine d'années, il n'est pas possible d'additionner des carottes, des salades et des navets, sauf à considérer que ce sont tous des légumes. Nous avons donc encore du travail pour préciser ces informations.

Troisièmement, je partage pleinement l'esprit et l'objectif de la recommandation n° 4 de la Cour des comptes, qui propose d'« alerter le Parlement dès lors qu'en cours d'exercice, un engagement hors bilan significatif connaît une croissance rapide de son encours ou une hausse de sa probabilité de réalisation ».

M. Yvon Collin . - Très bien !

M. Jean-Claude Frécon . - Il faut que nous soyons avertis le plus vite possible, sans attendre la loi de règlement ni même le projet de loi de finances rectificative, afin que nous puissions prendre des mesures appropriées. C'est là le rôle d'une assemblée telle que la nôtre. A la commission des finances, nous soutenons cette recommandation n° 4. Ce principe est essentiel pour avancer.

M. Philippe Marini , président . - Je confirme que Jean-Claude Frécon a bien explicité la position de la commission des finances. S'agissant de cette recommandation de la Cour des comptes, soit elle est respectée dans la pratique, soit il faudra amender la loi organique. Mais cette recommandation peut, peut-être, être satisfaite spontanément par la direction du budget dont elle traduit une préoccupation naturelle.

M. Julien Dubertret . - Je ne suis pas du tout réticent à l'idée d'une meilleure information du Parlement. Il était pour moi une évidence que le Parlement devait être informé sans délais, en cours d'année, dans les cas de figure visés par la recommandation n° 4.

Nous agissons d'ores et déjà en ce sens lors de la discussion des projets de loi de finances initiale et rectificative, qui donnent lieu à un passage en revue de l'ensemble des engagements hors bilan de l'Etat, y compris des garanties qu'il apporte.

Mais j'appelle votre attention sur un point. Si nous n'avons pas de désaccord, il ne faudrait pas tomber dans des annonces autoréalisatrices lors de la communication aux commissions des finances. Si le Gouvernement commettait alors une indiscrétion, ou se livrait à une publicité qui ne serait pas de mise, le risque pourrait être accru et engager pleinement l'Etat.

M. Philippe Marini , président . - L'expérience montre que la vérité est, en toutes circonstances, la moins coûteuse des solutions.

Sans que le sujet des engagements hors bilan n'ait été épuisé, je vous propose, mes chers collègues, d'autoriser la publication de l'enquête de la Cour des comptes qui sera jointe en annexe à un rapport d'information de notre collègue Jean-Claude Frécon, rapporteur spécial.

La commission a autorisé la publication de l'enquête de la Cour des comptes ainsi que du compte-rendu de la présente audition sous la forme d'un rapport d'information.

ANNEXE COMMUNICATION DE LA COUR DES COMPTES À LA COMMISSION DES FINANCES DU SÉNAT

Ce document est consultable en format PDF.

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* ¹ Le calcul des engagements de l'Etat au titre des retraites consiste à évaluer, à législation constante, la valeur actualisée des pensions qui seront versées aux retraités et aux actifs présents à la date d'évaluation. Les pensions futures des actifs, évaluées sur la base de leur évolution de carrière probable à l'aide des paramètres actuels du régime, sont prises en compte au prorata des années de services effectuées à la date d'évaluation sur le nombre d'années de services au moment du départ à la retraite.

* ² Sénat, projet de loi de finances pour 2012, rapport général n° 107 (2011-2012). Tome III, annexe n° 12 « Engagements financiers de l'Etat ». Rapport spécial de M. Jean-Claude Frécon.

* ³ Loi n° 2003-1312 du 30 décembre 2003 de finances rectificative pour 2003.

* ⁴ Décision DC 2003-488 du 29 décembre 2003.

* ⁵ Sénat, rapport n° 674 (2010-2011) de M. Philippe Marini sur le projet de loi de règlement des comptes et rapport de gestion pour l'année 2010. Les éléments soulignés le sont par votre rapporteur spécial.

* ⁶ Fonds européen de stabilité financière.

* ⁷ Loi n° 2010-1658 du 29 décembre 2010 de finances rectificative pour 2010.

* ⁸ En 2002 et 2003, il a été opéré en loi de finances un recensement de l'ensemble des garanties octroyées antérieurement sans avoir été soumises à l'approbation du Parlement. Toutefois, en accord avec les commissions des finances du Parlement, il avait été décidé de retenir les garanties correspondant aux engagements hors bilan les plus importants. S'agissant de la Compagnie du BTP, ayant donné lieu à une opération de recapitalisation en 1996 et dont la Caisse des dépôts et consignations avait été chargée de liquider la gestion, il avait été constaté, au regard des intérêts moratoires importants dont avait dû s'acquitter la CDC, une insuffisance des sommes disponibles à l'actif de l'ex Compagnie du BTP, ce qui avait entraîné la mise en oeuvre du mécanisme de garantie dans le cadre de la quatrième loi de finances rectificative pour 2010.

* ⁹ Sénat, projet de loi de finances pour 2013, rapport général n° 148 (2012-2013). Tome III, annexe n° 13 « Engagements financiers de l'Etat ». Rapport spécial de M. Jean-Claude Frécon.

* ¹⁰ Loi organique n° 2012-1403 du 17 décembre 2012 relative à la programmation et à la gouvernance des finances publiques.

* ¹¹ Cf. enquête annexée au présent rapport. Citations pp. 32-33. Les éléments soulignés le sont par votre rapporteur spécial.

* ¹² L'article 27 de la LOLF dispose que l'Etat tient désormais « une comptabilité générale de l'ensemble de ses opérations », et que ses comptes ont vocation à « être réguliers, sincères et donner une image fidèle de son patrimoine et de sa situation financière ». Par ailleurs, l'article 54 de la LOLF prévoit qu'un compte général de l'Etat (CGE) est annexé au projet de loi de règlement. Aux termes de l'article 54 de la LOLF, le CGE comporte un bilan, un compte de résultat et un tableau des flux de trésorerie. Il comporte aussi une évaluation des engagements hors bilan.

* ¹³ Aux termes de l'article L. 111-3-1-A du code des juridictions financières, introduit par la loi n° 2011-900 du 29 juillet 2011, « la Cour des comptes s'assure que les comptes des administrations publiques sont réguliers, sincères et donnent une image fidèle du résultat de leur gestion, de leur patrimoine et de leur situation financière, soit en certifiant elle-même les comptes, soit en rendant compte au Parlement de la qualité des comptes des administrations publiques, dont elle n'assure pas la certification ».

* ¹⁴ Aux termes de l'article 47-2 de la Constitution, « les comptes des administrations publiques sont réguliers et sincères. Ils donnent une image fidèle du résultat de leur gestion, de leur patrimoine et de leur situation financière ».

* ¹⁵ Loi organique n° 2009-403 du 15 avril 2009 relative à l'application des articles 34-1, 39 et 44 de la Constitution.

* ¹⁶ Enquête réalisée à la demande de la commission des finances, reproduite en annexe au présent rapport. Citation p. 7.

* ¹⁷ Enquête de la Cour des comptes annexée au présent rapport. Citation p. 100 de l'enquête.

* ¹⁸ Cité par l'enquête de la Cour des comptes reproduite en annexe (p. 77).

* ¹⁹ Cette quote-part au sein des pays membres de l'Union européenne s'élève à 21,83 % de l'ensemble des garanties émises par le FESF.

* ²⁰ A contrario , l'inscription de certains risques au hors bilan de l'Etat peut être considérée comme réduisant la probabilité qu'ils surviennent, l'Etat contribuant ainsi à stabiliser l'environnement macro-économique.

* ²¹ Enquête de la Cour des comptes reproduite en annexe. Citation p. 9.

* ²² Enquête réalisée par la Cour des comptes. Citation p. 89.

* ²³ Enquête reproduite en annexe. Citation p. 10. Les éléments soulignés le sont par votre rapporteur spécial.

* ²⁴ Enquête de la Cour des comptes reproduite en annexe. Citation p. 160.

* ²⁵ Cf. supra , paragraphe I A 1.

* ²⁶ En application de dispositions de la loi n° 2003-1312 du 30 décembre 2003 de finances rectificative pour 2003 introduites par le Sénat, il était prévu que, avant l'entrée en vigueur de la LOLF, pour les exercices 2004 et 2005, une annexe sur les garanties jointe au compte général de l'administration des finances précise, pour chaque dispositif de garantie, le régime de la garantie, son éventuelle rémunération et une analyse du risque. Par ailleurs, cette même annexe devait énumérer la liste des garanties accordées au cours des deux dernières années, ainsi que les charges résultant des appels en garantie effectués au cours des cinq dernières années. Ces informations devaient ensuite figurer dans le compte général de l'Etat à compter de 2006, après l'entrée en vigueur de la LOLF. Dans une décision en date du 29 décembre 2003, le Conseil constitutionnel a invalidé les dispositions applicables après 2005, en considérant que, à partir de l'entrée en vigueur de la LOLF, elles relevaient du champ de la loi organique et non de la loi de finances. Ces dispositions n'ayant pas été réintroduites dans le texte de la LOLF, il n'existe plus, depuis 2006, de document budgétaire de synthèse présentant de manière aussi exhaustive les garanties de l'Etat.

* ²⁷ Un amendement de Philippe Marini, rapporteur général, à l'article 40 du quatrième projet de loi de finances rectificative (n° 2010-1658 du 29 décembre 2010) pour 2010, tendait à limiter le plafonnement de cette garantie à 417 millions d'euros, qui correspondait aux données alors connues. L'objectif était que le Gouvernement soumette à nouveau cette question au Parlement, une fois fixé le montant de la rémunération de la Caisse des dépôts et consignations au titre des coûts de financement. Cet amendement avait été retiré en séance publique, après que le Gouvernement se fut engagé à ce que seuls soient facturés les coûts réellement supportés au titre du financement et de la gestion des dispositifs. Le ministre du budget avait également précisé qu'il rendrait compte au Parlement, après la négociation, des engagements pris in fine par l'Etat.