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Intervention de Monsieur le Président du Sénat
101e Congrès de l’Association des maires de France
Mercredi 21 novembre 2018
Palais des expositions - Porte de Versailles



Monsieur le Président de l’Association des maires de France et présidents d’intercommunalité, cher François Baroin,
Monsieur le Premier vice-président délégué de l’Association des maires de France et présidents d’intercommunalité, cher André Laignel,
Monsieur le Secrétaire général, cher Philippe Laurent,
Mes chers collègues sénateurs Jean-Marie-Bockel et Mathieu Darnaud, respectivement Président et Premier vice-président de la délégation aux collectivités territoriales et à la décentralisation du Sénat, ainsi que Françoise Gatel qui a été la rapporteure de votre commission sur l’intercommunalité,
Madame la Présidente de la Région Occitanie, chère Carole Delga,
Madame la Présidente du conseil départemental des Bouches-du-Rhône et de la Métropole d’Aix-Marseille-Provence, chère Martine Vassal,
Mes chers collègues maires et présidents d’intercommunalité qui interviendrez tout à l’heure au cours des deux tables rondes, chers Philippe Chalopin (Baugé-en-Anjou), Pierre Jarlier (Saint-Flour) et Nathalie Le Yondre (Audenge),
Mesdames et Messieurs les élus, mes chers collègues de métropole et d’Outre-mer,
Madame le Professeur, chère Géraldine Chavrier,
Mesdames et Messieurs,

Je suis heureux d’ouvrir cette séquence de votre Congrès, consacrée à un thème majeur pour tous les élus de la République : « Décentralisation, déclin ou audace ? ».

Il y a quelques années, ce thème aurait pu paraître curieux. En effet, depuis 2003 et l’acte II de la décentralisation porté par le Président Jacques Chirac, l’article 1er de notre Constitution dispose que l’organisation de notre République est décentralisée.

L’affaire paraissait donc entendue, et d’autant plus entendue qu’il y a encore seulement quelques mois, le Président de la République Emmanuel Macron avait promis un « pacte girondin », suscitant un réel espoir.

Espoir entretenu avec la mise en place, en juillet 2017, d’une Conférence nationale des territoires qui avait pour objectif de renouer la confiance entre l’État et les collectivités.

Espoir à ce jour déçu, tant la pratique gouvernementale s’est écartée des discours, tant le dialogue promis s’est transformé en « leçon », réunion après réunion.

Au point de conduire l’Association des Maires de France, l’Assemblée des Départements de France et Régions de France à se retirer de la Conférence nationale des territoires au mois de juillet dernier, pointant une recentralisation sans précédent !

Alors, de quoi parle-t-on lorsqu’on évoque la décentralisation ? De quoi parle-t-on lorsqu’on évoque un « pacte girondin » ?

Certes, on avait pu penser qu’en usant de cette expression, le Président de la République avait souhaité rendre un hommage particulier à ces « deux enfants de la Révolution » que sont la commune et le département, cher François Baroin.

Après un peu plus d’une année, je crains que l’Exécutif ne se soit en réalité davantage référé à la vision de la décentralisation qu’avait le Doyen Maurice Hauriou à la fin du XIXe siècle. Une décentralisation conçue comme « une manière d’être de l’État », et faisant peu de cas des « libertés locales » auxquelles nous sommes tant attachés.

Mais depuis cette époque, l’État a oublié les bonnes manières dans ses relations avec les collectivités. Il serait même parfois adepte des « mauvaises manières ».

Une décentralisation réussie suppose d’abord un réel respect des élus locaux. L’épisode de la communication sur la taxe d’habitation 2018 en est le contrexemple absolu. Et je ne veux même plus évoquer la formule populiste #Balancetonmaire !

Cette année, le Président de la République a préféré la forme épistolaire pour rendre compte des engagements qu’il avait pris devant vous, Cette décision lui appartient, je la respecte, mais pour ma part, je préfère malgré tout toujours la rencontre directe à la formule plus distanciée de l’écrit.

*            *            *

Dans sa lettre, le Président rend hommage aux maires qu’il décrit comme des « passionnés de l’intérêt général ». Il a raison !

Et c’est d’abord l’intérêt général de notre pays, sa situation, que je souhaite évoquer ce matin.

N’oublions pas que l’élection présidentielle a fait apparaître, il y a 18 mois, au premier tour, l’existence de quatre blocs ; que 40 % des suffrages exprimés se sont portés vers les extrêmes. Je crains que la situation n’ait pas vraiment évolué.

La fragmentation n’est pas que politique, elle est aussi territoriale. Les fractures territoriales se sont sans doute aggravées entre villes moyennes, petites villes, territoires ruraux, certains territoires périurbains et les métropoles de dimension européenne.

Comme si, pour reprendre la formule du géographe Christophe Guilluy, Paris était plus proche de Londres, Barcelone ou Amsterdam que d’Aurillac ou Moulins.

Cette fracture territoriale se double parfois d’une fracture sociologique. Comme le relève Jean Viard dans La Croix, il est nécessaire de revoir les conditions de mise en œuvre de la transition écologique, qui ne doit plus être conçue par un prisme strictement urbain, mais bien être pensée pour être acceptable par l’ensemble du pays.

Le discours sur l’écologie ne doit pas être réduit aux déplacements à vélo ou en véhicule électrique. Plus de 70 % de nos concitoyens utilisent leur véhicule pour aller travailler, pour un trajet moyen de 25 km, et 40 % n’ont aucun choix alternatif !

La transition écologique doit prendre en compte la situation de nos compatriotes de la classe moyenne qui vivent en milieu rural ou périurbain. Ce besoin de compréhension s’exprime ces jours-ci de manière forte, au travers du mouvement dit des « Gilets Jaunes ».

Jean-François Husson, le rapporteur spécial du Sénat, avait mis en garde le Gouvernement l’an dernier, le 24 novembre 2017, lors de l’examen du projet de loi de finances, en lui disant que « nous ne voulions pas voir naître une nouvelle vague de bonnets rouges ».

Le Président de la République a beau jeu d’appeler l’ensemble des forces vives du Pays à « regarder dans la même direction ». Encore faut-il que cette direction soit la bonne ! Encore faut-il que les instruments de mesure soient adaptés et la vision partagée !

C’est comme le pouvoir d’achat et la DGF, les « chiffrages macro-économiques », c’est une facette de la réalité, mais ce n’est pas LA réalité vécue concrètement par nos concitoyens et les élus dans les territoires !

Et cela alimente le sentiment d’abandon de certains de nos concitoyens.

Le risque, nous le connaissons : c’est de passer du sentiment d’abandon, d’oubli, de mépris, à une réaction de « sécession ».

Face à ce risque de sécession, les maires restent des remparts de la République. C’est vers eux que se tournent nos concitoyens quand tout va mal.

La commune, c’est la cellule de base de notre démocratie locale. C’est l’entité locale d’administration par excellence, celle des bons et des mauvais jours, celle à laquelle s’identifient nos concitoyens.

Alors, c’est vrai, nos concitoyens se montrent directs, et parfois même injustes, avec leurs élus locaux, et en particulier leurs maires, mais ils leur font majoritairement confiance. Car ils savent que les maires et les élus municipaux n’ont qu’un but dont vous avez fait la devise de ce congrès, Monsieur le Président : « Servir le citoyen et agir pour la République ».

Ils sont exigeants pour leur commune car, au fond d’euxmêmes, ils y tiennent. Monsieur le Président Baroin, vous avez visé juste en mettant en avant le hashtag #Macommunejytiens !

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« Servir le citoyen et agir pour la République », c’est pour le maire une très belle mission. Une mission qui peut directement changer la vie des gens. Je me retrouve dans ces paroles de Madame le Maire de Sept-Saulx (Valérie Chaumet), dans la Marne, rapportées par le Journal L’Union. Elle dit très justement : « on a mis en place la garderie, la cantine. On améliore la vie des gens avec des services qui n’existaient pas auparavant ». C’est ça la réalité de la commune : ce n’est pas une structure froide et abstraite, « technocratique ». C’est la collectivité de la vie quotidienne des gens !

Mais pour apporter de nouveaux services, encore faut-il en avoir les moyens et disposer d’une réelle autonomie d’action. Encore faut-il, en un mot, que la décentralisation ait un plein sens !

L’étude réalisée par le CEVIPOF le montre, on voit poindre le découragement. Et je mesure très bien, lors de mes déplacements dans les départements, le sentiment de dépossession de certains maires et des élus municipaux, que ce soit en raison des contraintes financières, qui sont allées croissant, ou du fait de la recomposition intercommunale !

Je ne m’appesantirai pas sur la mise en œuvre de la contractualisation financière, qui a été effectuée de manière totalement verticale et parfois sous la contrainte. Le Président de la République indique que 99 % des communes ne sont pas concernées ! C’est oublier, et cela n’a évidemment pas échappé au Président Laignel, que la loi de programmation des finances publiques entend bien limiter la croissance des dépenses pour l’ensemble des communes, mais sans recourir pour le moment à un dispositif coercitif !

Dans sa lettre, le Président de la République reconnaît que « la mise en œuvre accélérée de la réforme de l’intercommunalité sur certains territoires et l’application mécanique et parfois trop stricte de la loi NOTRe ont pu être sources de dysfonctionnements et de déceptions ».

En disant cela, il fait un premier pas qui était nécessaire : il faut maintenant passer aux actes pour remédier aux dysfonctionnements, apaiser les déceptions et redonner des perspectives.
Le nombre élevé de démissions de maires, mais aussi de conseillers municipaux qui ont le sentiment de ne plus beaucoup compter, nous interpelle car c’est bien un enjeu pour la vitalité de notre démocratie locale, pour la décentralisation et pour la cohésion républicaine !

C’est dans cette perspective que le Sénat a placé ses travaux. C’est dans cette perspective qu’il agira dans les mois qui viennent. Car maintenant, après nous être rencontrés ou écrit, le temps doit être celui de l’action.

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Au Sénat, notre vision n’est pas celle d’une décentralisation sur le déclin. Nous croyons fermement que la décentralisation est une chance pour notre pays !

Alors notre vision est-elle « audacieuse » ? Est-ce audacieux de considérer que la légitimité du suffrage universel vaut mieux que les décisions technocratiques ? Est-ce audacieux de défendre les principes de libre administration et d’autonomie financière des collectivités territoriales ? Est-ce audacieux de penser que toutes les règles ne doivent pas être édictées à Paris et appliquées de manière uniforme sur le territoire ? Est-ce audacieux de vouloir veiller à l’équilibre des territoires – petites villes comme métropoles, territoires ruraux comme quartiers de la politique de la ville ? Est-ce audacieux, enfin, de miser sur les élus locaux de la République pour développer et maintenir la cohésion de notre pays ? Dans ce cas, alors oui, la vision du Sénat est audacieuse !

Cette vision audacieuse, nous la partageons avec l’Association des Maires de France, l’Assemblée des Départements de France et Régions de France, rassemblées au sein de Territoires Unis. C’est le sens de « l’Appel de Marseille » et de « l’Accord de Rennes » qui vous ont été présentés.

Doit maintenant s’ouvrir une nouvelle étape de la décentralisation ! Une nouvelle étape fondée sur les libertés locales, sur le respect et la reconnaissance des élus, sur la proximité et la subsidiarité, sur la différenciation territoriale et l’expérimentation dans le respect de l’unité de la République, sur l’autonomie financière et fiscale.

1- C’est d’abord une décentralisation qui repose sur le respect et la reconnaissance des élus.

Le respect, c’est de considérer les élus comme de vrais partenaires. Les élus ne sont pas des chefs de bureau de la préfecture. Ils ne sont pas plus des majeurs sous tutelle. Les citoyens français ne sont pas des « enfants » : l’administration n’est pas là pour brider les élus qui ont été désignés par le suffrage universel !

C’est fondamental si l’on veut pouvoir restaurer un dialogue sain et serein entre l’Etat et les collectivités territoriales, si l’on veut faire vivre une décentralisation moderne.

La reconnaissance, c’est accepter de rénover les conditions d’exercice des mandats locaux. Notre délégation aux collectivités territoriales, que préside Jean-Marie Bockel, vient de rendre publiques 43 propositions élaborées par de nombreux collègues.

Elles visent des améliorations concrètes concernant le régime indemnitaire, notamment pour les maires de moins de 1 000 habitants, le régime social, la formation et la reconversion, ainsi que la responsabilité pénale et la déontologie. Un questionnaire va vous être adressé sur la plateforme du Sénat pour que vous puissiez réagir.

Les perspectives d’évolution des fonctions, la complexité croissante des conditions dans lesquelles les élus locaux sont appelés à agir appellent des réponses nouvelles à la hauteur des attentes et des besoins.

Le Président de la République m’a indiqué qu’il souhaitait voir le Gouvernement s’inspirer de nos propositions. Alors passons aux actes rapidement !

2- Nous voulons une décentralisation qui mise sur la proximité et la subsidiarité, une décentralisation qui redonne du sens au mandat municipal, clé de voûte de notre démocratie locale.

Je suis un « militant » de l’intercommunalité : j’étais favorable à la « loi Chevènement » de 1999. Mais je suis aussi lucide et je constate qu’après les réformes de 2010 et 2015, le « peloton » des élus locaux s’étire dangereusement, avec des élus municipaux pris dans de vastes ensembles intercommunaux qui parfois décrochent.

Mathieu Darnaud est le rapporteur de notre mission de contrôle et de suivi des lois de réforme territoriale. Avec plusieurs de nos collègues de toutes tendances, il a analysé les enjeux de subsidiarité, de participation des maires aux instances de décision des intercommunalités, de capacité des communes, notamment rurales, d’exercer pleinement les compétences de proximité et de service à la population.

Le principe de base qui doit nous guider, c’est celui de la subsidiarité, qui conjugue au mieux efficacité et proximité. On ne gagne rien à éloigner le citoyen des centres de décision !

Il faut mieux associer les maires et les élus municipaux à la gouvernance des intercommunalités, y compris les conseillers municipaux qui ne sont pas conseillers communautaires en leur octroyant notamment certains droits d’information.

Notre délégation aux collectivités territoriales a également engagé un travail visant à recenser les bonnes pratiques concernant l’association des élus municipaux, qui ne sont pas conseillers communautaires, aux décisions des intercommunalités. Là, tout n’est pas du domaine législatif ou réglementaire, mais c’est aussi le rôle du Sénat que de mettre en lumière les bonnes pratiques.

Maintenant, ajustons de manière pragmatique les textes législatifs et réglementaires, en particulier la loi NOTRe. Dans la lettre qu’il vous a adressée, le Président de la République affirme qu’il y est prêt et qu’il a demandé aux préfets de faire des propositions en ce sens.

Il faut donc que le Gouvernement passe aux actes, en s’appuyant  sur la proposition de loi relative à l’équilibre territorial et à la vitalité de la démocratie locale, adoptée par le Sénat au mois de juin.

Monsieur le Président de la Délégation aux collectivités territoriales de l’Assemblée nationale (Jean-René Cazeneuve), je compte sur l’Assemblée nationale pour se saisir de ce texte et faire en sorte qu’il prospère, en intégrant nos dernières recommandations et vos propres réflexions.

Le Gouvernement doit aussi faciliter la création et la vie des communes nouvelles, qui peuvent être une réponse positive dès lors qu’elles partent bien d’un « désir » d’être ensemble dans la durée. Philippe Chalopin y a beaucoup travaillé avec Françoise Gatel, dont la proposition de loi sera examinée au Sénat le 11 décembre et le Gouvernement devra surmonter ses propres réticences.

Nous espérons une ouverture pragmatique de la part du Gouvernement, notamment sur la possibilité de mettre en place des « communes-communautés ». Au moment où le Président de la République et le Gouvernement prônent la différenciation territoriale, que la DGCL commence par un peu de souplesse !

3- Nous voulons une décentralisation qui favorise l’exercice des libertés locales et l’adaptation aux contraintes des territoires, tout en respectant l’unité de la République - essentielle pour moi !

Parce que nous croyons profondément dans les vertus de la décentralisation et dans le rôle des élus locaux, nous défendrons la subsidiarité et la proximité.

Nous sommes favorables à l’idée de différenciation territoriale pour mieux prendre en compte les réalités locales, les aspirations des élus, les innovations qui peuvent se faire jour sur le terrain et qui permettent aux élus locaux de porter leur territoire. Le Sénat en est même la source pour les Outremer.

Il en a été longuement question lundi, lors de la Journée des élus d’Outre-mer qui s’est tenue au Sénat. Le président de notre délégation aux Outre-mer, Michel Magras, a souvent porté cette idée de la différenciation territoriale et de l’adaptation des normes aux réalités ultramarines.

C’est une nécessité pour le développement de nos territoires d’Outre-mer. C’est aussi une nécessité en métropole, car tous les schémas administratifs ne sont pas applicables de manière uniforme sur l’ensemble du territoire national. L’unité de la République à laquelle je tiens tant, ce n’est pas une uniformité synonyme d’étouffoir !

4- Nous voulons une décentralisation qui garantisse une pleine autonomie financière et fiscale des collectivités territoriales.

J’aborde ce point au moment où nos collègues rapporteurs spéciaux et pour avis sur le budget, Charles Guené, Claude Raynal et Loïc Hervé, présentent leurs observations sur la mission des relations avec les collectivités territoriales.
Le Président de la République a décidé de supprimer la taxe d’habitation. Il met en œuvre son projet présidentiel que les Français ont choisi. Mais comme c’est le cas trop souvent, il n’y a pas eu au préalable de réelle évaluation des conséquences de cette décision.

Mais j’ai en mémoire des paroles fortes du Président de la République : « je veux garantir pleinement votre autonomie financière et fiscale. Et donc je veux, qu’à l’issue de la réforme que nous aurons à conduire, les collectivités territoriales et en particulier les mairies, aient retrouvé leur autonomie fiscale pleine et entière ».

Les paroles fortes, le Président de la République les a prononcées ici-même, le 23 novembre 2017, devant vous. C’est un engagement clair.

Alors maintenant, mettons-le en œuvre, traduisons ces principes en mesures effectives lors de la refonte de la fiscalité locale, que le Gouvernement annonce pour le premier semestre 2019.

Avec une condition que l’Association des Maires de France, l’Assemblée des départements de France et Régions de France partagent : ne jouons pas la carte de la division entre les collectivités.

Il faudra bien trouver une ressource de substitution qui permette de conserver un lien entre la collectivité qui offre des services et le citoyen-contribuable, car je suis intimement persuadé que, dans notre système politique qui n’est pas celui d’un État fédéral, il ne peut y avoir de pouvoir politique autonome sans une part de pouvoir fiscal.

Couper ce lien fiscal ne ferait qu’accroître la dérive, relevée dans l’étude du CEVIPOF, du « résident-citoyen » vers le « résident-consommateur » de services publics. L’étude le souligne très bien : « l’exigence aigüe des citoyens se transforme en relation consumériste vis-à-vis du maire. En ce sens, les élus peuvent ressentir un malaise dans la représentation sociale de leur fonction qui n’est plus seulement perçue comme un savant mélange de lien social, de proximité démocratique et de solidarité mais de plus en plus comme une relation entre citoyen « contribuable » et maire « fournisseur de services » ».

Tenons compte des résultats de cette étude au moment de concevoir la réforme de la fiscalité locale !

J’ai demandé au Président de la République qu’on écrive ensemble le scénario final, les associations d’élus avec le Parlement et le Gouvernement.

Le Président de la République s’y engage dans la lettre qu’il vous a adressée. J’attends donc des actes conformes à la philosophie sur laquelle il s’était engagé l’an dernier : « garantir pleinement l’autonomie financière et fiscale », je le cite, des collectivités territoriales.

Cet engagement, nous le rappellerons également lors de la révision constitutionnelle. Les groupes politiques du Sénat ont pris une position unanime en ce sens, en demandant de « renforcer, à l’article 72-2 de la Constitution, les garanties d’autonomie financière et fiscale des collectivités territoriales ».

Le Président de notre commission des lois, Philippe Bas, le Président et le rapporteur général de notre commission des Finances, Vincent Eblé et Albéric de Montgolfier, y seront particulièrement vigilants car, sans libre administration et sans autonomie financière et fiscale, il n’y a pas de réelle décentralisation.

*            *            *

Chers collègues élus,

Vous l’avez compris, notre vision est bien celle d’une décentralisation pleine et entière.

Cela recouvre certes la « décentralisation de projet » que prône le Président de la République, mais c’est en réalité bien plus : aujourd’hui, la France a besoin d’un vrai projet de décentralisation !

Vive la décentralisation, Vive les communes, Vive la République et Vive la France !

Seul le prononcé fait foi