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Intervention de M. Gérard LARCHER, président du Sénat

Congrès annuel de l’Association des Maires de Haute-Marne, samedi 5 octobre 2019


Madame la Préfète,
Madame la Présidente de l’Association des maires, chère Anne-Marie Nédélec,
Madame la Vice-présidente, représentant le Président du Conseil régional, chère Christine Guillemy,
Monsieur le Président du Conseil départemental, cher Nicolas Lacroix,
Mes chers collègues sénateurs, Charles Guené et Bruno Sido,
Mes chers collègues députés, Bérangère Abba, François Cornut-Gentile,
Mesdames et messieurs les conseillers régionaux et départementaux,
Mesdames et messieurs les maires,
Mes chers collègues élus,
Mesdames et Messieurs,


Je tiens tout d’abord à remercier chaleureusement Madame la Maire de Nogent, Anne-Marie Nédélec, également présidente de l’Association des maires de Haute-Marne, de nous accueillir ce matin dans sa commune, à l’occasion de votre traditionnel congrès des maires du département.

Je veux aussi saluer très chaleureusement mes collègues sénateurs, Charles Guené, vice-président de la commission des finances du Sénat, membre de la Commission des finances locales, qui plaide avec talent depuis de nombreuses années pour que soient repensés les fondamentaux de la fiscalité locale ; et Bruno Sido, fin connaisseur de ce département dont il a présidé le Conseil général durant presque vingt ans.

Je salue également les députés, tout particulièrement François Cornut-Gentile, avec lequel j’ai eu le plaisir d’un travail en commun sur la Constitution.

Vous avez choisi, Mesdames et Messieurs, d’échanger sur le thème de la décentralisation et sur l’avenir des collectivités locales, à quelques jours de l’examen par le Sénat de la Loi Engagement et proximité.

Le Grand débat fut la réponse du Président de la République à la crise des « gilets jaunes », laquelle est née d’une incompréhension grandissante entre nombre de nos concitoyens et l’État, d’une défiance envers les élites et les autorités publiques, qui sont sans doute le reflet d’un pouvoir trop éloigné des réalités de terrain, d’un pouvoir qui n’a pas su écouter suffisamment les corps intermédiaires.

Je vous ai écoutés avec attention et je souhaite à cet instant vous faire part de ma conviction : les solutions et les innovations, seules à même de résoudre cette crise profonde, dont les racines remontent à vrai dire bien au-delà de deux ans et dont nous ne sommes pas encore sortis, ne  peuvent venir que des acteurs locaux. Le redressement de notre pays et le retour de la confiance passeront par les territoires, j’en suis convaincu.

***

Or, l’année 2018, marquée par l’échec de la Conférence des territoires, fut à tous points de vue une annus horribilis pour la relation entre l’exécutif et les collectivités territoriales. La Conférence des territoires était pourtant une bonne initiative. J’avais alors invité le Président de la République à « reprendre langue » avec les élus locaux, afin de réduire le fossé qui se creusait peu à peu.

 Mais face au constat d’échec, face à la recentralisation à l’œuvre, il y a un peu plus d’un an, le 26 septembre 2018, les présidents de l’Association des maires de France, de l’Assemblée des départements de France et de Régions de France se retrouvaient à Marseille  pour lancer l’appel de « Territoires unis »,  en faveur des libertés locales et se faire les porte-paroles d’un mécontentement fort et général face au fossé grandissant entre l’Exécutif et l’ensemble des collectivités territoriales. J’étais présent à leurs côtés, pour dire OUI à une certaine idée de la décentralisation, une certaine idée des rapports entre l’État et les territoires, une certaine idée de la République.  Il nous faut renoncer à la verticalité qui a trop longtemps été à l’œuvre dans notre pays pour construire un cadre d’action nouveau, qui donne aux collectivités la liberté d’expérimenter, de créer, d’adapter.

Puisque nous sommes tout près de Langres, j’emprunterais à Diderot, en la détournant quelque peu de son sens premier, la phrase fétiche de Jacques le Fataliste, « tout ce qui arrive de bien et de mal était écrit là-haut »…

Eh bien non, tout n’est pas écrit là-haut, ce qui du point de vue du législateur comme celui du citoyen a trop longtemps signifié : depuis Paris. « Le pouvoir vient d’en haut » disait Sieyes, « la confiance d’en bas ».

 Il n’y a, dans nos territoires, ni fatalisme ni renoncement, mais au contraire une vitalité que je mesure à chacun de mes déplacements, une envie de faire, qui ne demande qu’à s’épanouir, dans les communes, les intercommunalités, les départements et les régions,  à condition bien sûr que l’État  ne l’empêche pas…

Car si la révolte des rond-points a souligné l’inquiétant éloignement du pouvoir vis-à-vis des réalités locales, elle a démontré en contrepoint un besoin de proximité tant dans le rapport aux décideurs publics, les maires étant plébiscités, que pour la présence des services de l’État et des services publics dans les territoires.

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Pour le citoyen, l’interlocuteur premier c’est le maire. La  Maison des services publics, c’est en premier lieu la mairie. Mais l’État ne peut se désengager des territoires. La création d’une Maison France Service dans chaque canton, proposée par le gouvernement pour garantir la présence des services publics de l’État et de la protection sociale,  peut être une réponse concrète à ce besoin ; encore faut-il en connaitre précisément les modalités. La mise en place de ce réseau doit impérativement conduire, partout et pour tous, à une plus grande accessibilité des services publics, une plus grande simplicité des démarches administratives et une qualité de service renforcée.

Et ce d’autant plus que la réorganisation du réseau du Trésor public pourrait se solder par la fermeture de nombreuses trésoreries. Il ne s’agit pas de s’opposer à une évolution naturelle car le Trésor public  gagnera en efficacité et en proximité en poursuivant la dématérialisation de ses procédures. Mais attention à ce que l’augmentation des « points de contact », censés suppléer la fermeture des trésoreries, ne s’accompagne d’une perte de substance dans les services proposés aux usagers, particuliers mais aussi entreprises et collectivités locales. Le ministre de l’action et des comptes publics, que j’avais saisi début juillet, s’est engagé à ne fermer en 2020 aucune trésorerie sans l’accord des élus concernés et à prolonger la concertation de plusieurs mois. C’était une nécessité,  mais il conviendra de demeurer vigilant.

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La crise des « gilets jaunes »  a également fait valoir une envie de simplification et un besoin de subsidiarité, qui devront se traduire par une nouvelle génération de la décentralisation. Nos concitoyens ne supportent plus de voir les décisions qui les concernent directement se prendre loin d’eux, loin des réalités du quotidien, et surtout sans concertation, avec eux ou avec leurs élus et tout particulièrement leurs maires.

Construire une nouvelle génération de décentralisation, c’est faire vivre l’article 1er de la Constitution – c’était la volonté de Jacques Chirac- qui affirme depuis 2003 « l’organisation décentralisée de notre République ». Il est temps de donner corps enfin au principe de  subsidiarité : la compétence doit être exercée au niveau le plus pertinent, de même que doit être renforcée la capacité des collectivités territoriales à expérimenter, à innover, à adapter.

C’est particulièrement vrai pour l’échelon départemental qui me paraît le bon niveau pour organiser la solidarité et le développement local, entre la Région, en charge de la stratégie économique et acteur clé de l’aménagement du territoire, et la commune, vivier des services publics de proximité. J’ai pris connaissance avec intérêt, cher Nicolas Lacroix, de certaines des initiatives que votre département a souhaité porter par exemple pour fidéliser de futurs médecins en proposant un logement gratuit à tous les internes en stage chez un médecin généraliste haut-marnais. Ce pourrait être, ici en Haute-Marne, bien d’autres initiatives, d’autres compétences, tant je crois à la prise en compte des particularités des territoires, l’essentiel étant qu’elles puissent être exercées à l’échelon le plus juste et le plus pertinent, et qui est presque à coup sûr, le moins coûteux.

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Construire une nouvelle génération de la décentralisation ne peut se faire sans le respect intangible de l’autonomie financière des collectivités.

La liberté d’organiser, de créer, suppose de disposer de ressources financières propres. Accorder des libertés supplémentaires, c’est d’abord permettre de faire usage de ces libertés. À quoi bon transférer des compétences nouvelles aux collectivités, pour ensuite  les étrangler financièrement et les condamner à une forme d’inaction ?

La commission des finances du Sénat entame en ce moment même l’examen du projet de loi de finances pour 2020 qui a été présenté la semaine passée en Conseil des ministres.

Il va porter une attention toute particulière, M. le Rapporteur spécial, Cher Charles Guéné, à son article 5 qui supprime la taxe d’habitation à l’horizon 2023 et organise les mécanismes de compensation financière pour les collectivités locales concernées.

Le principe de la suppression de la taxe d’habitation a été validé par le vote des Français.  J’en prends acte. Toutefois, je continue de m'interroger, et je sais que nombre d'entre vous partagent cette préoccupation, sur la perte du lien fiscal entre la commune et une partie de ses habitants que va entrainer cette réforme. Cela me semble problématique au plan de la citoyenneté. Quel sens prendra la démocratie locale, notamment dans des communes où 80 % des habitants locataires et donc des électeurs ne seront plus des contribuables locaux ?

Les principes généraux de la réforme sont ceux présentés en juin dernier :

- Transfert de la part départementale du foncier bâti aux seules communes ;
- Transfert d’une part de TVA aux départements ainsi qu’aux EPCI ;

Mais, comme vous le savez, le diable se niche dans les détails. Cela m’amène à vous livrer d’ores-et-déjà deux observations.

- Première observation : le gouvernement s’était engagé à une compensation pour le bloc communal à « l’euro près » et à ce qu’aucune commune ne soit perdante. Nous avions pris acte de cet engagement tout en restant naturellement vigilants.
Or, en proposant de suspendre en 2020 la revalorisation automatique des bases de la taxe d’habitation, inscrite dans le code général des impôts, le projet de loi de finances réduit les ressources fiscales du boc communal de 250 M€, en contradiction avec l’engagement initial d’une exacte compensation.

Je le dis posément : cela ne me paraît pas acceptable ! L’État ne peut faire ainsi des économies sur le dos des collectivités locales. Comme le dit souvent le Président de la République, la responsabilité c’est d’assumer pleinement les conséquences de ses décisions.

- Seconde observation : toutes, je dis bien toutes les conséquences financières doivent être analysées et maîtrisées, notamment en matière de dotations et de fonds de péréquation.

La disparition de la taxe d’habitation et son remplacement par la taxe foncière des départements va venir modifier substantiellement le « potentiel fiscal » de certaines communes et donc le calcul des dotations et fonds de péréquation auxquels elles peuvent avoir droit, comme par exemple la dotation de solidarité urbaine (DSU) ou le fonds de péréquation des ressources intercommunales et communales (FPIC).

Un expert des finances locales bien connu, Michel Klopfer, évoquait il y a quelques jours « un tsunami à venir sur la péréquation ». Et il a raison. Charles Guéné peut vous le confirmer !

Le Gouvernement propose « de réfléchir » à cette question au cours de l’année 2020 et d’inscrire, si besoin, des modifications au calcul de la péréquation dans le PLF 2021.

Là encore, on est dans l’improvisation ! On réfléchirait après avoir réformé…

Les équipes municipales qui entameront un nouveau mandat au printemps prochain, doivent connaitre l’environnement financier dans lequel elles pourront développer leur action. Les règles du jeu ne peuvent pas changer aussi brutalement en cours de mandat.  

***

Quelques  mots sur le projet de loi « Engagement et Proximité » que notre assemblée examinera donc en première lecture dans les prochains jours, projet qui porte la marque de fabrique du Sénat, tant il s’inspire de nos travaux.

Les fonctions de maire et d’élu local demandent du courage et de l’abnégation. Les élus sont les premiers témoins des dérèglements d’une société française en proie à la montée des individualismes et communautarismes. Ils sont à chaque fois en première ligne parce qu’ils incarnent l’autorité publique et le lien social. Ils forment cette « Garde nationale » et ce « filet de sécurité démocratique » lorsque le pays va mal.

J’étais à Signes le 9 août dernier pour honorer la mémoire de son Maire, Jean-Mathieu Michel. Un Maire, 24 heures sur 24 habité par sa fonction, dévoué corps et âme à ses administrés qui perdit la vie après avoir consacré plus de 36 ans à sa commune !

La mort du maire de Signes est non seulement un évènement dramatique, c’est aussi le symbole du délitement d’une société française en perte de repères. La commission des lois du Sénat a présenté ce mercredi 2 octobre, les résultats de la consultation lancée cet été à laquelle plus de 10% des maires ont répondu, représentant toutes les strates de communes et quasiment tous les départements.

La consultation lancée par la Commission des lois du Sénat donne enfin la mesure de cette situation et souligne la faiblesse des protections dont disposent aujourd’hui les maires.

Les résultats sont révélateurs de la réalité de la violence à l’encontre des maires : 92% des élus ayant répondu déclarent avoir été victimes d’incivilités, d’injures, de menaces ou d’agressions physiques, familles et proches étant aussi victimes de ces comportements malveillants.

Également très frappant est le sentiment de solitude, voire d’abandon, dont font état de nombreux élus. De fait, 55% des élus concernés n’ont pas porté plainte. L’explication de cette autocensure tient aussi au fait que seule une plainte sur cinq a donné lieu à une condamnation pénale des fautifs.

Au vu de ces résultats, le Sénat proposera des dispositions complémentaires pour garantir l’effectivité des pouvoirs de police du maire et aller ainsi plus loin que le texte du gouvernement : parmi les mesures les plus fortes, il s’agira de garantir une protection juridique effective pour les maires et leurs adjoints, ainsi qu’une réponse pénale systématique, par une instruction aux parquets donnant des directives de fermeté et réactivité ; de sanctionner plus rapidement et plus sévèrement les infractions à la réglementation municipale, en ouvrant la possibilité aux maires de prononcer des amendes administratives pour des manquements continus ou répétés à la réglementation sur le domaine public.

Je ne pense pas que le projet de loi « Engagement et Proximité »  résolve tout de la situation des maires mais je veux ici aborder quelques-uns de ses autres aspects les plus concrets :

- le lien commune-intercommunalité et les ajustements à apporter à la loi NOTRe, d’une part ;
- le statut des élus et les conditions d’exercice des mandats municipaux, d’autre part.

Le fonctionnement du lien commune-intercommunalité et les ajustements pragmatiques à apporter à la loi NOTRe seront deux sujets importants du projet de loi.

Si la lassitude que ressentent nombre d’élus municipaux s’explique notamment par la baisse des dotations enregistrées ces dernières années, elle s’explique aussi par une succession de réformes de l’intercommunalité qui ont pu à la fois donner le tournis et induire un sentiment de dépossession.

Bien entendu, il ne s’agit pas de « détricoter » l’intercommunalité qui permet d’assumer des missions que les communes, notamment les communes les plus petites, ne pourraient assurer seules.

En la matière, les principes de subsidiarité et de liberté que j’évoquais précédemment doivent nous guider :

- subsidiarité, tout d’abord, conjuguant simplicité, efficacité et proximité ; 
- liberté ensuite, car l’intercommunalité ne fonctionne correctement que si elle est choisie et non subie.
Sur ce sujet, le texte du Gouvernement reprend nombre de propositions que le Sénat avait portées et votées depuis plus d’un an. Par exemple :

- l’institution d’un « pacte de gouvernance » prévoyant les modalités d’association des maires à cette gouvernance ;
- la transmission aux conseillers municipaux d’éléments d’information sur les travaux du conseil communautaire, et je sais que c’est un élément ô combien important pour vous ;
- la possibilité de donner aux maires une autorité fonctionnelle sur les services de l’EPCI, dans le cadre d’une convention de mise à disposition.

Le projet de loi reprend également, en les encadrant davantage, les propositions votées par le Sénat sur la procédure de retrait de communes d’une communauté d’agglomération et la possibilité de partage d’un EPCI en deux.

Enfin, il remet sur le métier la question de l’exercice des compétences « eau » et « assainissement », que les communautés de communes et d’agglomération pourront subdéléguer aux communes.

Les rapporteurs au Sénat, Matthieu Darnaud et Françoise Gatel, feront des propositions afin de poursuivre l’effort de simplification et d’assouplissement en matière de compétences et de périmètres intercommunaux.

L’autre volet de ce projet de loi, lui aussi largement inspiré des travaux du Sénat, concerne l’amélioration des conditions d’exercice des mandats locaux.

Notre délégation aux collectivités territoriales avait formulé des propositions très concrètes pour améliorer les conditions d’exercice des mandats locaux, en matière de régime indemnitaire et social, mais aussi de formation, de reconversion et de responsabilité des élus.

Sur le plan législatif, souvenez-vous, nous avions obtenu une première avancée pour la fiscalité applicable aux indemnités des maires de communes de moins de 3 500 habitants lors de l’examen du dernier projet de loi de finances.

Plusieurs propositions sont désormais reprises par le Gouvernement, comme par exemple, la reconnaissance de l’engagement des élus, l’extension du congé électif  et de nouvelles dispositions en matière de formation.

Elle prévoit également une revalorisation des indemnités de fonction dans les petites communes de moins de 1 000 habitants. J’observe au passage que l’Etat ne prévoit pas de compenser cette revalorisation, qui représentera une charge de fonctionnement supplémentaire au budget des communes, puisque le texte ne prévoit à ce jour que  la compensation de l’assurance couvrant les coûts de la protection, et encore pour les seules communes de moins de 1.000 habitants.

Sur tous ces points, le Sénat sera attentif et actif. Car il faut établir un cadre clair pour celles et ceux qui seront élus en 2020. Les futurs candidats aux fonctions de maire doivent disposer d’un cadre motivant et sécurisant. L’engagement municipal constitue le premier maillon de la chaîne de la démocratie représentative qui nous mène au Président de la République.  Si la petite République que constitue la commune fléchit, c’est la grande République qui est déstabilisée.

***

Mesdames et Messieurs,

En ce département de Haute-Marne, peut-on conclure sans évoquer la figure du général de Gaulle : « Personne n’est plus convaincu que moi que la France est multiple », disait-il  en 1947, « et c’est là notre génie ». La multiplicité et la diversité des territoires est notre génie, effectivement, c’est notre richesse et notre bien commun. Fernand Braudel rappelait que l’identité de la France tenait précisément à cette tension permanente entre unité et diversité.

Mais c’est cette diversité qui donne du sens à l’unité nationale et c’est en défendant une République décentralisée que nous répondrons le mieux aux interrogations et aux craintes de ceux de nos concitoyens qui se sentent aujourd’hui en marge, laissés-pour-compte et se défient de toutes les autorités publiques. C’est en s’appuyant sur les territoires et sur leurs élus, sur les énergies et les initiatives locales, sur les maires et leurs conseils, que nous pourrons véritablement répondre à la crise que subit notre pays. C’est l’esprit de la nouvelle génération de la décentralisation qui s’impose, sans attendre.

Le Premier ministre a évoqué, en début de semaine à Bordeaux, le futur projet de loi 3D, décentralisation, différenciation, déconcentration. Mais nous voulons plus qu’une annonce et des mots, nous attendons désormais des actes. Ca n’est pas la 3D que nous appelons de nos vœux mais la 5D, décentralisation, différenciation, déconcentration, certes, mais d’abord détermination et décision !

N’attendons pas, car une forme de découragement a pu gagner certains maires, certains élus locaux. Or, les maires sont les véritables piliers de la République, ils  le démontrent au quotidien. A la manière d’un artisan potier, vous êtes les façonneurs de vos villages et de vos villes, vous contribuez, chaque jour, avec constance et un savoir-faire propre à chacun d’entre vous, à assembler et modeler le lieu de vie de vos concitoyens. Ce savoir-faire doit être reconnu à son juste mérite.

Je vous remercie.  

Seul le prononcé fait foi