Question de M. HAMEL Emmanuel (Rhône - RPR) publiée le 14/03/1996
M. Emmanuel Hamel signale à l'attention de M. le ministre de l'économie et des finances les difficultés rencontrées par les ménages français surendettés évoquées par le Médiateur de la République dans son rapport au Président de la République et au Parlement (édition 1995 ; chapitre 2 : Des dettes fiscales et surendettement ; pages 33 à 41). La loi no 89-1010 du 31 décembre 1989 (Journal officiel du 2 janvier 1990) modifiée par la loi no 95-125 du 8 février 1995 (Journal officiel du 9 février 1995) a institué une procédure de règlement amiable destinée aux personnes physiques par la création de deux commissions indépendantes l'une de l'autre : la commission de surendettement et la commission des chefs des services financiers et des représentants des organismes de sécurité sociale. Il lui demande : 1o quel est le bilan de l'application de la loi du 31 décembre 1989 modifiée par la loi du 8 février 1995 ; 2o quel est le nombre de dossiers de surendettement soumis depuis 1990 à l'approbation de l'une ou de l'autre commission ; 3o quel est le nombre de dossiers acceptés, refusés ou en attente pour l'année 1995 ; 4o ses projets pour un meilleur traitement des difficultés de surendettement analysées par le Médiateur dans son rapport 1995 à M. le Président de la République.
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Réponse du ministère : Économie publiée le 11/07/1996
Réponse. - La prévention et le règlement des difficultés liées au surendettement des particuliers et des familles ont été prévus par la loi no 89-1010 du 31 décembre 1989 et par le décret n° 90-175 du 21 février 1990. Ce dispositif a été réformé par la loi no 95-125 du 8 février 1995 et son décret d'application no 95-660 du 9 mai 1995, dont les dispositions sont entrées en vigueur le 1er août 1995. Une circulaire d'application en a précisé les points principaux le 28 septembre 1995. Le traitement du surendettement est, et demeure, une des priorités gouvernementales. Il est cependant aujourd'hui encore prématuré d'établir le bilan de la réforme de 1995 - même si les premiers résultats observés sont assez encourageants - et plus encore de définir les nouvelles modifications à apporter éventuellement au texte actuel. Entre le 1er mars 1990, date de l'entrée en vigueur des textes sur le traitement du surendettement et la fin de l'année 1995, près de 430 000 dossiers ont été déposés devant les commissions de traitement du surendettement. En 1995, 70 338 dossiers ont été déposés, 4 770 d'entre eux ont été déclarés irrecevables et 28 170 étaient en cours de traitement à la fin de l'année. En 1995, plus de 32 000 dossiers ont donné lieu à un plan, ce qui porte le taux de réussite à 66 p. 100 pour cette année et à 60 p. 100 en moyenne depuis 1990. Les commissions ont par ailleurs été saisies de 9 381 demandes de mise en oeuvre de la phase de recommandations. Elles ont élaboré au total 4 135 recommandations qui ont donné lieu à 250 contestations, essentiellement à l'initiative des créanciers, tandis qu'environ 955 recommandations ont été homologuées par le juge. S'agissant de la commission des chefs de services financiers et des représentants des organismes de sécurité sociale (CCSF), celle-ci a été créée par un décret du 2 décembre 1963, modifié par les décrets du 31 mars 1978 et du 30 juillet 1986. Elle rassemble, sous la présidence du trésorier-payeur général, les principaux créanciers publics : le directeur des services fiscaux, le directeur régional des affaires sanitaires et sociales, les directeurs des organismes de sécurité sociale des divers régimes chargés du recouvrement des cotisations dans le département. L'objet de cette commission est de procéder à l'examen de la situation des personnes physiques ou morales qui sont en retard pour le paiement d'impôts et taxes de toute nature, de produits divers du budget et des cotisations de sécurité sociale des divers régimes. Dans la pratique, la CCSF traite quasi exclusivement de demandes présentées par des entreprises en difficulté en vue d'obtenir un plan d'échelonnement du paiement de leurs dettes fiscales et sociales. L'ensemble des créances publiques peut ainsi faire l'objet d'un traitement global et uniforme. Dans les faits, la CCSF n'a à connaître de dossiers de surendettement de particuliers que de manière très marginale et à titre tout à fait exceptionnel. Il s'agit pour l'essentiel de dossiers de commerçants, artisans, agriculteurs dont les difficultés sont en principe prises en compte par les procédures collectives d'apurement du passif (loi no 85-98 du 25 janvier 1985, modifiée par la loi no 94-475 du 10 juin 1994), ce qui les exclut par définition de la procédure de surendettement des particuliers. Ils ont cependant pu être déclarés recevables par les commissions de surendettement au motif que l'endettement privé de la personne était très nettement supérieur à son endettement professionnel ou au motif que le commerçant était radié du registre du commerce depuis plus d'un an. Dans l'édition 1995 de son rapport, le médiateur de la République analyse, entre autres, le cas de plusieurs particuliers surendettés qui, par ailleurs redevables d'impositions nées d'une responsabilité passée en matière commerciale ou artisanale, éprouvent une grande difficulté pour apurer leur passif fiscal en plus de leur situation de surendettement. Sans nier la réalité de ces situations particulières, on peut cependant observer que la présence du trésorier-payeur général dans la commission de surendettement en qualité de vice-président permet d'assurer, dans la très grande majorité des cas, la cohérence entre le plan de redressement élaboré par celle-ci et les mesures décidées, parallèlement, par les comptables publics, voire par la CCSF. Plus généralement, l'action des services déconcentrés du Trésor public, qui interviennent dans la procédure en qualité de créanciers, contribue à une mise en place satisfaisante des plans conventionnels de redressement. Dès l'origine de la procédure, les comptables publics ont examiné avec une particulière bienveillance les demandes de délais afin d'appuyer au mieux les plans conventionnels de redressement. Dans la mesure où la dette fiscale est peu importante et où les délais qu'il y a lieu d'accorder sont de durée limitée, le principe est donc que le débiteur demande, par l'intermédiaire du secrétariat de la commission de surendettement, aux comptables publics de déterminer des modalités de règlement compatibles avec sa situation financière. Les informations qui ont pu être recueillies par les servies du ministre de l'économie et des finances sur le fonctionnement de la procédure ne font pas état d'échecs de plan causés par le refus d'un comptable public d'accorder des délais de paiement pour une dette publique. Par ailleurs, les majorations et pénalités de retard pour lesquelles des demandes en remises gracieuses ont été formulées font également l'objet d'un examen bienveillant par les comptables publics dès lors que les échéances prévues au plan sont respectées. Ces remises gracieuses s'avèrent significatives en comparaison des efforts en abandon de créance consentis par les créanciers privés. Enfin, au-delà des difficultés qui peuvent apparaître, il convient de souligner la spécificité des créances fiscales : elles ne sont pas de nature contractuelle et ne peuvent donc être traitées comme une dette privée : elles ont un caractère répétitif qui conduit à une augmentation inévitable de la dette ; elles représentent dans la grande majorité des cas une part minoritaire de l'endettement global et, en tout état de cause, ne sauraient être considérées comme contribuant au surendettement des ménages. S'agissant des travaux en cours pour un meilleur traitement des difficultés de surendettement, ils visent principalement à déterminer des mesures d'accompagnement du traitement du surendettement, à accélérer les procédures et à permettre une meilleure compréhension des difficultés des surendettés, notamment lorsqu'ils ont déjà bénéficié d'un plan conventionnel de redressement. C'est ainsi que, sous l'égide du comité consultatif du conseil national du crédit, sont actuellement conduits des travaux sur l'harmonisation des mesures recommandées par les commissions de surendettement, afin d'assurer une plus grande égalité de traitement des débiteurs, et que doivent être prochainement examinées les conditons d'assurance contre le chômage des emprunteurs (à la suite de ceux menés par la commission consultative des assurances). L'issue ; du commerce depuis plus d'un an. Dans l'édition 1995 de son rapport, le médiateur de la République analyse, entre autres, le cas de plusieurs particuliers surendettés qui, par ailleurs redevables d'impositions nées d'une responsabilité passée en matière commerciale ou artisanale, éprouvent une grande difficulté pour apurer leur passif fiscal en plus de leur situation de surendettement. Sans nier la réalité de ces situations particulières, on peut cependant observer que la présence du trésorier-payeur général dans la commission de surendettement en qualité de vice-président permet d'assurer, dans la très grande majorité des cas, la cohérence entre le plan de redressement élaboré par celle-ci et les mesures décidées, parallèlement, par les comptables publics, voire par la CCSF. Plus généralement, l'action des services déconcentrés du Trésor public, qui interviennent dans la procédure en qualité de créanciers, contribue à une mise en place satisfaisante des plans conventionnels de redressement. Dès l'origine de la procédure, les comptables publics ont examiné avec une particulière bienveillance les demandes de délais afin d'appuyer au mieux les plans conventionnels de redressement. Dans la mesure où la dette fiscale est peu importante et où les délais qu'il y a lieu d'accorder sont de durée limitée, le principe est donc que le débiteur demande, par l'intermédiaire du secrétariat de la commission de surendettement, aux comptables publics de déterminer des modalités de règlement compatibles avec sa situation financière. Les informations qui ont pu être recueillies par les servies du ministre de l'économie et des finances sur le fonctionnement de la procédure ne font pas état d'échecs de plan causés par le refus d'un comptable public d'accorder des délais de paiement pour une dette publique. Par ailleurs, les majorations et pénalités de retard pour lesquelles des demandes en remises gracieuses ont été formulées font également l'objet d'un examen bienveillant par les comptables publics dès lors que les échéances prévues au plan sont respectées. Ces remises gracieuses s'avèrent significatives en comparaison des efforts en abandon de créance consentis par les créanciers privés. Enfin, au-delà des difficultés qui peuvent apparaître, il convient de souligner la spécificité des créances fiscales : elles ne sont pas de nature contractuelle et ne peuvent donc être traitées comme une dette privée : elles ont un caractère répétitif qui conduit à une augmentation inévitable de la dette ; elles représentent dans la grande majorité des cas une part minoritaire de l'endettement global et, en tout état de cause, ne sauraient être considérées comme contribuant au surendettement des ménages. S'agissant des travaux en cours pour un meilleur traitement des difficultés de surendettement, ils visent principalement à déterminer des mesures d'accompagnement du traitement du surendettement, à accélérer les procédures et à permettre une meilleure compréhension des difficultés des surendettés, notamment lorsqu'ils ont déjà bénéficié d'un plan conventionnel de redressement. C'est ainsi que, sous l'égide du comité consultatif du conseil national du crédit, sont actuellement conduits des travaux sur l'harmonisation des mesures recommandées par les commissions de surendettement, afin d'assurer une plus grande égalité de traitement des débiteurs, et que doivent être prochainement examinées les conditons d'assurance contre le chômage des emprunteurs (à la suite de ceux menés par la commission consultative des assurances). L'issue de ces travaux permettra de mieux appréhender le phénomène du surendettement et ainsi de déterminer plus précisément les améliorations éventuelles à apporter au dispositif. Par ailleurs, les services du ministre de l'économie et des finances réexaminent actuellement, en liaison avec les professionnels, le contenu des différentes offres préalables de crédit afin d'en améliorer la lisibilité pour le consommateur. ; de ces travaux permettra de mieux appréhender le phénomène du surendettement et ainsi de déterminer plus précisément les améliorations éventuelles à apporter au dispositif. Par ailleurs, les services du ministre de l'économie et des finances réexaminent actuellement, en liaison avec les professionnels, le contenu des différentes offres préalables de crédit afin d'en améliorer la lisibilité pour le consommateur.
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