Question de M. HAMEL Emmanuel (Rhône - RPR) publiée le 20/06/1996
M. Emmanuel Hamel signale à l'attention de M. le garde des sceaux, ministre de la justice, la loi no 94-43 du 18 janvier 1994 et son chapitre 2, relatif aux soins en milieu pénitentiaire et à la protection sociale des détenus. Il lui demande quel est le bilan de l'application de la loi du 18 janvier 1994 et les améliorations qu'il lui suggère.
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Réponse du ministère : Justice publiée le 19/12/1996
Réponse. - Le garde des sceaux, ministre de la justice, fait connaître à l'honorable parlementaire le premier bilan de l'application de la loi du 18 janvier 1994 relative à la santé publique et à la protection sociale. La loi no 94-43 du 18 janvier 1994, le décret no 94-929 du 27 octobre 1994 et la circulaire interministérielle du 8 décembre 1994 constituent les trois textes essentiels de la réforme de la santé en milieu pénitentiaire. Cette réforme a pour ambition d'intégrer la population pénale dans le système général de santé, d'une part en lui accordant, ainsi qu'à ses ayants droit, une couverture sociale, d'autre part en lui permettant d'accéder à des soins comparables à ceux dispensés en milieu libre, au travers du service public hospitalier. Depuis le 1er juillet 1994, toute personne détenue (française ou étrangère) est obligatoirement affiliée aux assurances maladie et maternité du régime général de la sécurité sociale, à compter de la date de son incarcération. L'Etat doit acquitter les cotisations sociales correspondantes et financer également la part qui n'est pas prise en charge par l'assurance maladie : le ticket modérateur pour les soins et le forfait journalier lors des hospitalisations. Les ayants droit des détenus français et des détenus étrangers en situation régulière bénéficient également des prestations en nature des assurances maladie et maternité. Le service public hospitalier doit assurer désormais les soins dispensés aux détenus en milieu pénitentiaire, à l'exception des établissements du programme 13 000 dans lesquels la fonction santé continuera d'être exercée par les groupements privés lorsqu'elle n'impliquera pas d'hospitalisation, conformément aux conventions signées entre le ministère de la justice et les groupements privés et jusqu'à l'expiration de celles-ci. Une unité de consultations et de soins ambulatoires (UCSA), qui est une unité d'un service hospitalier, est implantée dans chaque établissement pénitentiaire. Les soins, tant somatiques que psychiatriques, sont prodigués par des équipes pluridisciplinaires de l'hôpital. Au plan local, cette organisation nouvelle est formalisée au travers d'un protocole, signé par le directeur de l'établissement pénitentiaire et le directeur de l'hôpital, sous l'égide des autorités régionales. La charge de l'organisation des soins aux détenus est financée par le budget du ministère de la santé, à partir des cotisations sociales versées chaque année par le ministère de la justice pour l'ensemble de la population pénale (393 millions de francs - en francs 1994, une fois tous les protocoles signés). Parallèlement, la direction de l'administration pénitentiaire assure le financement de la rénovation des infirmeries des établissements pénitentiaires (51 MF sur trois ans, nonobstant la sécurisation des chambres en milieu hospitalier civil). La réforme s'est par ailleurs attachée à assurer le reclassement des infirmiers pénitentiaires, en instituant notamment des dispositions particulières d'intégration de plein droit dans la fonction publique hospitalière. La réforme de la santé constitue l'aboutissement d'une politique de décloisonnement menée dans le domaine de la réinsertion par l'administration pénitentiaire et entamée depuis plus de dix ans dans le domaine de la santé. En effet, depuis 1984 le ministère de la santé a été constamment associé par le ministère de la justice à l'élaboration de sa politique sanitaire, notamment au travers du comité interministériel de coordination de la santé en milieu carcéral. Les enjeux de cette réforme sont considérables, en termes de santé publique, car l'état de santé physique et mental de la population pénale est particulièrement préoccupant. Le rapport publié en 1993 par le haut comité de la santé publique l'a souligné, notamment dans le domaine des pathologies transmissibles ou contagieuses, tuberculose, hépatites, sida, avec un taux de prévalence du virus de l'immunodéficience humaine (VIH) dix fois supérieur à celui de la population générale. Ainsi, au-delà des soins, l'engagement d'une véritable politique de prévention et d'éducation pour la santé de la population pénale paraît-il déterminant pour l'avenir et appelle à cet égard la mobilisation des conseils généraux aux côtés de l'Etat. Sur les 144 établissements pénitentiaires concernés par la réforme du dispositif de soins en milieu pénitentiaire, 141 ont signé des protocoles avec un hôpital. Tous ces protocoles sont entrés en vigueur. Les protocoles des maisons d'arrêt de Fresnes et de la Santé sont en cours de signature (par anticipation, ils ont commencé à fonctionner progressivement depuis le 1er juin 1996). Le protocole de Cahors est également en cours de signature (délai dû à la démission du conseil d'administration de l'hôpital), mais fonctionne depuis le 15 septembre 1996. D'une manière générale, il convient de souligner la pleine adhésion des services pénitentiaires et hospitaliers aux principes de la réforme et de leur forte implication dans sa mise en oeuvre. Ce partenariat a permis d'instituer un nouveau partage des responsabilités impliquant une étroite collaboration de ces services. La résorption, d'ici la fin de cette année, des retards pris pour la réalisation des travaux dans les locaux destinés à accueillir les équipes hospitalières permettra de résoudre les difficultés qu'elles rencontrent actuellement de ce fait. Un premier bilan portant sur les conditions pratiques de mise en oeuvre de la réforme est en cours. Il sera achevé à la fin de l'année 1996. Il permettra d'envisager les ajustements éventuellement nécessaires, notamment en termes de moyens. S'agissant du second volet de la réforme, le schéma national d'hospitalisation a pour vocation de déterminer les lieux où les détenus, dont l'état de santé le justifiera, devront être hospitalisés. Il ne concerne que les hospitalisations somatiques. Le décret du 27 octobre 1994 a apporté une première réponse à cette question en précisant que les hospitalisations d'urgence ou de très court séjour devaient être orientées en première intention sur ; l'aboutissement d'une politique de décloisonnement menée dans le domaine de la réinsertion par l'administration pénitentiaire et entamée depuis plus de dix ans dans le domaine de la santé. En effet, depuis 1984 le ministère de la santé a été constamment associé par le ministère de la justice à l'élaboration de sa politique sanitaire, notamment au travers du comité interministériel de coordination de la santé en milieu carcéral. Les enjeux de cette réforme sont considérables, en termes de santé publique, car l'état de santé physique et mental de la population pénale est particulièrement préoccupant. Le rapport publié en 1993 par le haut comité de la santé publique l'a souligné, notamment dans le domaine des pathologies transmissibles ou contagieuses, tuberculose, hépatites, sida, avec un taux de prévalence du virus de l'immunodéficience humaine (VIH) dix fois supérieur à celui de la population générale. Ainsi, au-delà des soins, l'engagement d'une véritable politique de prévention et d'éducation pour la santé de la population pénale paraît-il déterminant pour l'avenir et appelle à cet égard la mobilisation des conseils généraux aux côtés de l'Etat. Sur les 144 établissements pénitentiaires concernés par la réforme du dispositif de soins en milieu pénitentiaire, 141 ont signé des protocoles avec un hôpital. Tous ces protocoles sont entrés en vigueur. Les protocoles des maisons d'arrêt de Fresnes et de la Santé sont en cours de signature (par anticipation, ils ont commencé à fonctionner progressivement depuis le 1er juin 1996). Le protocole de Cahors est également en cours de signature (délai dû à la démission du conseil d'administration de l'hôpital), mais fonctionne depuis le 15 septembre 1996. D'une manière générale, il convient de souligner la pleine adhésion des services pénitentiaires et hospitaliers aux principes de la réforme et de leur forte implication dans sa mise en oeuvre. Ce partenariat a permis d'instituer un nouveau partage des responsabilités impliquant une étroite collaboration de ces services. La résorption, d'ici la fin de cette année, des retards pris pour la réalisation des travaux dans les locaux destinés à accueillir les équipes hospitalières permettra de résoudre les difficultés qu'elles rencontrent actuellement de ce fait. Un premier bilan portant sur les conditions pratiques de mise en oeuvre de la réforme est en cours. Il sera achevé à la fin de l'année 1996. Il permettra d'envisager les ajustements éventuellement nécessaires, notamment en termes de moyens. S'agissant du second volet de la réforme, le schéma national d'hospitalisation a pour vocation de déterminer les lieux où les détenus, dont l'état de santé le justifiera, devront être hospitalisés. Il ne concerne que les hospitalisations somatiques. Le décret du 27 octobre 1994 a apporté une première réponse à cette question en précisant que les hospitalisations d'urgence ou de très court séjour devaient être orientées en première intention sur l'hôpital signataire du protocole, les autres hospitalisations devant être effectuées dans un hôpital de référence figurant sur une liste fixée par arrêté conjoint des ministres de la justice, de l'intérieur, de la défense et des ministres chargés de la santé, de la sécurité sociale et du budget. Dans cette perspective, les ministères de la justice et de la santé ont confié en 1995 une mission conjointe à l'inspection générale des affaires sociales (IGAS) et à l'inspection générale des services judiciaires (IGSJ), afin d'évaluer les besoins prévisionnels en matière d'hospitalisation des détenus, y compris à l'établissement public de santé national de Fresnes (EPSNF) et à la " clinique médicale " du centre pénitentiaire de Marseille-Baumettes (CMB), qui sont tous deux des établissements pénitentiaires. Les propositions du rapport de cette mission conjointe ont été largement reprises dans le rapport annuel 1995 de l'inspection générale des affaires sociales, rendu public le 21 mai 1996. La proposition de schéma national d'hospitalisation contenue dans ce rapport repose sur la création de sept unités interrégionales d'hospitalisations sécurisées de court séjour implantées en CHU, destinées à concentrer l'ensemble des hospitalisations de détenus, en dehors des urgences. Ce schéma a pour objectif de rationaliser l'hospitalisation des détenus afin d'alléger la charge des gardes et des escortes tout en offrant une qualité d'accueil et de soins appropriée à l'état de santé des personnes détenues. Dans le cadre de ce schéma, l'établissement public de santé national de Fresnes est appelé à jouer le même rôle que les unités d'hospitalisation sécurisées, au profit des détenus de la direction régionale des services pénitentiaires de Paris, en lien étroit avec l'assistance publique hôpitaux de Paris (AP-HP), du fait des limites de son plateau technique. Dans un premier temps, une convention entre l'AP-HP et l'EPSNF permettra de définir les complémentarités entre l'EPSNF et AP-HP, d'aider au renforcement de la médicalisation de l'EPSNF et à l'élaboration des outils permettant d'infléchir significativement le devenir de l'EPSNF. L'articulation entre les missions de soins et de surveillance, au sein de cet établissement de santé, sera ainsi établie au travers d'un règlement intérieur et d'un cahier des charges des personnels et les perspectives sanitaires seront arrêtées dans le cadre du projet médical, du projet d'établissement et d'un contrat d'objectifs. L'EPSNF conservera en outre une vocation nationale en matière de réadaptation fonctionnelle et d'hospitalisation de détenus particulièrement signalés. Pour ce qui est des autres lits de soins de suite, ils seront répartis entre l'EPSNF et une unité implantée à l'Assistance publique de Marseille. Ce schéma d'hospitalisation sera complété par : a) L'implantation de " lits infirmiers " dans les grands établissements pénitentiaires et notamment ceux des villes où sera créée une unité d'hospitalisation sécurisée. Ces lits sont destinés à l'accueil des détenus nécessitant une surveillance médicale particulière, sans pour autant relever d'une hospitalisation. b) Un programme d'aménagement de cellules destinées à l'accueil des handicapés. ; l'hôpital signataire du protocole, les autres hospitalisations devant être effectuées dans un hôpital de référence figurant sur une liste fixée par arrêté conjoint des ministres de la justice, de l'intérieur, de la défense et des ministres chargés de la santé, de la sécurité sociale et du budget. Dans cette perspective, les ministères de la justice et de la santé ont confié en 1995 une mission conjointe à l'inspection générale des affaires sociales (IGAS) et à l'inspection générale des services judiciaires (IGSJ), afin d'évaluer les besoins prévisionnels en matière d'hospitalisation des détenus, y compris à l'établissement public de santé national de Fresnes (EPSNF) et à la " clinique médicale " du centre pénitentiaire de Marseille-Baumettes (CMB), qui sont tous deux des établissements pénitentiaires. Les propositions du rapport de cette mission conjointe ont été largement reprises dans le rapport annuel 1995 de l'inspection générale des affaires sociales, rendu public le 21 mai 1996. La proposition de schéma national d'hospitalisation contenue dans ce rapport repose sur la création de sept unités interrégionales d'hospitalisations sécurisées de court séjour implantées en CHU, destinées à concentrer l'ensemble des hospitalisations de détenus, en dehors des urgences. Ce schéma a pour objectif de rationaliser l'hospitalisation des détenus afin d'alléger la charge des gardes et des escortes tout en offrant une qualité d'accueil et de soins appropriée à l'état de santé des personnes détenues. Dans le cadre de ce schéma, l'établissement public de santé national de Fresnes est appelé à jouer le même rôle que les unités d'hospitalisation sécurisées, au profit des détenus de la direction régionale des services pénitentiaires de Paris, en lien étroit avec l'assistance publique hôpitaux de Paris (AP-HP), du fait des limites de son plateau technique. Dans un premier temps, une convention entre l'AP-HP et l'EPSNF permettra de définir les complémentarités entre l'EPSNF et AP-HP, d'aider au renforcement de la médicalisation de l'EPSNF et à l'élaboration des outils permettant d'infléchir significativement le devenir de l'EPSNF. L'articulation entre les missions de soins et de surveillance, au sein de cet établissement de santé, sera ainsi établie au travers d'un règlement intérieur et d'un cahier des charges des personnels et les perspectives sanitaires seront arrêtées dans le cadre du projet médical, du projet d'établissement et d'un contrat d'objectifs. L'EPSNF conservera en outre une vocation nationale en matière de réadaptation fonctionnelle et d'hospitalisation de détenus particulièrement signalés. Pour ce qui est des autres lits de soins de suite, ils seront répartis entre l'EPSNF et une unité implantée à l'Assistance publique de Marseille. Ce schéma d'hospitalisation sera complété par : a) L'implantation de " lits infirmiers " dans les grands établissements pénitentiaires et notamment ceux des villes où sera créée une unité d'hospitalisation sécurisée. Ces lits sont destinés à l'accueil des détenus nécessitant une surveillance médicale particulière, sans pour autant relever d'une hospitalisation. b) Un programme d'aménagement de cellules destinées à l'accueil des handicapés.
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Erratum : JO du 16/01/1997 p.149
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