Question de Mme GIUDICELLI Colette (Alpes-Maritimes - UMP) publiée le 12/02/2009
Mme Colette Giudicelli attire l'attention de M. le Premier ministre sur l'article 20 du décret n° 2006-672 du 8 juin 2006, lequel a notamment abrogé l'article 1er du décret n° 83-1025 du 28 novembre 1983 concernant les relations entre l'administration et les usagers. Cet article 1er offrait des garanties importantes aux citoyens puisqu'il disposait que « tout intéressé est fondé à se prévaloir, à l'encontre de l'administration, des instructions, directives et circulaires publiées dans les conditions prévues par l'article 9 de la loi susvisée du 17 juillet 1978, lorsqu'elles ne sont pas contraires aux lois et règlements ».
Or, contrairement aux autres articles du décret de 1983, il semblerait que l'article 1er de ce décret n'ait pas été codifié ou repris dans un autre texte législatif ou réglementaire, ce qui entraine un vrai recul pour les droits des administrés. Pourtant, le Conseil d'État lui-même, dans son rapport annuel 2006, invoquait l'article 1er du décret de 1983 (non abrogé à la date de publication du rapport) à l'appui de la nécessité de publier les circulaires pour une information complète du citoyen.
Devant cette incertitude juridique et face à la complexité croissante du droit pour le citoyen qui a du mal à s'y retrouver, elle lui demande de lui indiquer quelles mesures sont prises pour pérenniser cette garantie importante dans un État de droit.
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Réponse du Premier ministre publiée le 17/09/2009
Les circulaires permettent aux ministres d'adresser des instructions à leurs services. Elles sont ainsi un instrument utile, permettant d'assurer la cohérence de l'action des administrations de l'État. Elles ne sont pas pour autant une source de droit : les droits reconnus aux administrés comme les obligations susceptibles de leur être imposées doivent résulter de la loi ou du règlement et ne peuvent découler de simples circulaires. C'est dans cette mesure que le débat sur l'invocabilité des circulaires, sur un plan juridique, peut apparaître dépourvu de portée utile : ce qui est juridiquement invocable, pour les administrés dans leurs relations avec l'administration comme devant le juge, ce sont les dispositions législatives et réglementaires qui fondent leurs droits et obligations, et non les commentaires que des circulaires ont pu faire de ces dispositions. Dans ces conditions, l'article 1er du décret du 28 novembre 1983, en ce qu'il indiquait que les administrés pouvaient « se prévaloir, à l'encontre de l'administration, des circulaires publiées lorsqu'elles ne sont pas contraires aux lois et règlements », n'apportait pas de garantie substantielle : invoquer les termes d'une circulaire interprétative n'apporte, en droit, rien de plus que l'invocation des lois et règlements que la circulaire doit se borner, légalement, à commenter. L'abrogation du décret du 28 novembre 1983, à laquelle a procédé le décret du 8 juin 2006, ne s'est donc pas traduite par un recul pour les droits effectifs des administrés. Plus que ce débat sur l'invocabilité juridique des circulaires, c'est la question de leur accessibilité pratique, gage de transparence administrative, qui importe. C'est à cet enjeu démocratique qu'a entendu répondre le dispositif mis en place par le décret du 8 décembre 2008, qui a imposé de rassembler les circulaires, à compter du 1er mai 2009, sur un même site internet relevant du Premier ministre où elles sont classées et répertoriées. Le site circulaires.gouv.fr a été ouvert le 1er mai 2009 ; à cette date ont été mises en ligne environ 25 000 circulaires ; les autres circulaires non mises en ligne, dont le nombre est estimé à 75 000, sont réputées abrogées en conséquence du décret du 8 décembre 2008. Depuis le 1er mai 2009, les circulaires nouvelles sont régulièrement mises en ligne sur le site. Leur rassemblement dans un ensemble organisé permettra à l'avenir de les actualiser et de supprimer celles qui seront devenues obsolètes. Cet outil nouveau accroît la transparence de l'action administrative et traduit un véritable progrès pour les administrés dans leurs relations avec les administrations.
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