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Rapport annuel de contrôle de l'application des lois 2010

11 janvier 2011 : Contrôle de l'application des lois 2010 ( rapport annuel de contrôle de l'application des lois )

Rapport annuel de contrôle de l'application des lois - 11 janvier 2011


RÉSUMÉ DES CONCLUSIONS

Au cours de l'année parlementaire 2009-2010, 59 lois ont été promulguées (hors celles portant approbation de conventions et accords internationaux), soit 21 textes législatifs de plus qu'en 2008-2009 (38 lois). Sur ce total, on dénombre 24 lois d'application directe et 35 lois prescrivant un suivi réglementaire encore plus dense que les années précédentes : 670 mesures réglementaires prévues, contre 615 en 2008-2009, 395 en 2007-2008 et 548 en 2006-2007 (699 en 2003-2004).

A la fin de l'année parlementaire, soit au 30 septembre 2010 :

3 lois avaient reçu l'intégralité de leurs textes d'application, peu nombreux il est vrai ; 19 étaient partiellement mises en application ; sur 13 lois encore non mises en application, c'est-à-dire n'ayant reçu aucun des textes réglementaires qu'elles prévoient, 6 ont été adoptées définitivement pendant les sessions extraordinaires de juillet et septembre 2010 ;

135 mesures réglementaires sur les 670 prévues avaient été publiées, soit 20 %, taux moins élevé que l'année précédente (27 %). Ce taux peut paraître modeste, mais il doit être apprécié en prenant en considération le fort volume de suivi requis, tardivement, par les lois votées pendant les sessions extraordinaires de juillet et septembre : à elle seule, la loi n° 2010-788 du 12 juillet 2010 portant engagement national pour l'environnement a prescrit la publication de 172 mesures réglementaires, soit plus de 25 % du total exigé pendant toute l'année 2009-2010.

Si l'on ajoute les 33 mesures prévues par la loi n° 2010-737 du 1er juillet 2010 portant réforme du crédit à la consommation, les 49 mesures de la loi n° 2010-853 du 23 juillet 2010 relatives aux réseaux consulaires, au commerce, à l'artisanat et aux services et les 65 mesures de la loi n° 2010-874 du 27 juillet 2010 de modernisation de l'agriculture et de la pêche, ce sont 319 mesures réglementaires qui sont prévues par des lois votées dans les trois derniers mois de l'année parlementaire ; ces mesures représentent 47,6 % du total des mesures réglementaires attendues pour l'ensemble de l'année.

Par rapport à l'année précédente, on constate :

- un résultat moins performant obtenu sur les 18 lois prescrivant un suivi réglementaire votées avant le 31 mars, qui auraient dû être intégralement mises en application au 30 septembre, compte tenu du délai de six mois fixé par les instructions du Premier ministre : 39 % des mesures d'application prévues ont été prises, alors que ce taux était de 73 % pour 12 lois en 2008-2009.

- une célérité équivalente pour l'édiction des décrets et des arrêtés : 79 % des mesures parues ont été publiées dans le délai de six mois après publication de la loi, contre 82 % en 2008-2009 (60 % en 2007-2008) ;

- un net recul du taux de publication des mesures réglementaires pour les lois votées selon la procédure accélérée avec 12,5 % contre 21 % en 2008-2009 même si, là encore, la forte densité de requis réglementaire des lois adoptées définitivement lors de la session extraordinaire du mois de juillet 2010 a grevé le résultat.

Il faut souligner les progrès accomplis pour continuer à mettre en application les lois antérieures à l'année parlementaire 2009-2010 : 24 ont été pleinement mises en application, notamment les lois (n° 2002-1138) d'orientation et de programmation pour la justice ; (n° 2005-843) portant diverses mesures de transposition du droit communautaire à la fonction publique ; (n° 2005-961) en faveur des petites et moyennes entreprises ; (n° 2007-211) instituant la fiducie ; (n° 2007-1544) de lutte contre la contrefaçon ; (n° 2007-1631) relative à la maîtrise de l'immigration, à l'intégration et à l'asile ; (n° 2008-644) créant de nouveaux droits pour les victimes et améliorant l'exécution des peines ; (n° 2008-1545) pour l'amélioration et la simplification du droit de la chasse ; (n° 2009-179) pour l'accélération des programmes de construction et d'investissements publics et privés ; (n° 2009-833) portant création d'une première année commune aux études de santé et facilitant la réorientation des étudiants.

Plusieurs lois importantes ont reçu presque tous les textes d'application prévus. Par exemple, les taux de mise en application ont augmenté de 67 points, atteignant 75 %, pour la loi n° 2009-669 favorisant la diffusion et la protection de la création sur Internet ; de 25 points, atteignant 82 %, pour la loi n° 2007-290 instituant le droit au logement opposable.

Fidèle à sa tradition, le Sénat a pris, en 2009-2010, des initiatives pour contrôler les conditions de mise en application des lois, selon des modalités diverses.

Les sénateurs ont questionné le Gouvernement et des débats ont été organisés sur ce thème.

Les commissions ont publié des rapports d'information ou inauguré de nouvelles pratiques de contrôle pour étudier, au-delà de la parution des textes réglementaires, la réalité de l'entrée en vigueur de la législation « sur le terrain ».

AVANT-PROPOS

Le présent rapport analyse les mesures réglementaires prises par l'exécutif pour la mise en application des lois durant l'année parlementaire 2009-2010, troisième année pleine de la XIIIe législature.

Au cours de la XIIe législature, le Gouvernement a pris des mesures déterminantes pour accélérer la publication des textes réglementaires d'application des lois. De leur côté, le Sénat et l'Assemblée nationale ont exercé toute leur influence, selon leurs propres procédures, pour stimuler le suivi réglementaire. L'article 67 de la loi n° 2004-1343 du 9 décembre 2004 de simplification du droit fait obligation au Gouvernement de publier des rapports sur la mise en application de chaque loi six mois après son entrée en vigueur (voir en annexe n° 5 les rapports du Gouvernement au Parlement sur la mise en application des lois pour l'année parlementaire 2009-2010).

Les résultats probants obtenus, grâce à la mobilisation conjointe du Gouvernement et du Parlement, se sont confirmés sous la XIIIe législature, même si l'exercice 2009-2010 apparaît moins satisfaisant que le précédent.

Il faut rappeler que, au début de l'année 2008, le Premier ministre a appelé son gouvernement à veiller à la mise en application des lois. Il a présenté une communication sur ce sujet au Conseil des ministres du 13 février, puis publié la circulaire du 29 février 20081(*) qui traduit la volonté de poursuivre dans la voie de l'amélioration. Le Premier ministre a confirmé qu'une obligation de résultat pèse sur le Gouvernement et sur chacun des ministres.

La circulaire impose une méthode précise consistant :

- à créer, au sein de chaque ministère, une structure responsable de la coordination du travail de mise en application des lois, chargée d'assurer un suivi centralisé de la mise en application des lois et des éventuelles difficultés, afin d'en rendre compte au cabinet du Premier ministre et au Secrétariat général du Gouvernement ;

- à organiser, après l'adoption d'une loi, une réunion interministérielle, pour déterminer le ministère responsable de la préparation de chaque décret et pour arrêter un échéancier prévisionnel ;

- à prévoir que ces échéanciers sont transmis par le Premier ministre aux deux assemblées2(*) ;

- à demander à chaque ministre concerné de répondre rapidement après saisine d'un projet de décret par le ministre rapporteur ;

- à établir tous les six mois, au 30 juin et au 31 décembre, un bilan de la mise en application des lois auquel la plus large publicité est donnée ; adressé au Parlement, remis à la presse, il est également mis en ligne sur Internet.

L'objectif du Gouvernement est toujours de parvenir à prendre toutes les mesures réglementaires requises dans un délai de six mois suivant la publication de la loi.

Un cinquième bilan semestriel, établi au 30 juin 2010 en application de la circulaire précitée, peut être consulté sur Legifrance3(*), faisant apparaître « le taux d'exécution de l'ensemble des lois qui, parmi celles publiées entre le début de la XIIIe législature (juin 2007) et le 31 décembre 2009, appellent des décrets d'application » (voir ce bilan en annexe n° 3 au présent rapport).

A cet égard, il serait souhaitable que les deux bilans gouvernementaux soient plutôt établis au 31 mars, soit six mois après la fin de l'année parlementaire, et au 30 septembre, soit à la fin de l'année parlementaire -et non au 31 décembre et au 30 juin- pour correspondre aux temps forts de l'année parlementaire plutôt qu'à ceux de l'année civile.

De même, il serait également plus opérationnel de faire coïncider la publication du présent rapport sénatorial sur la mise en application des lois avec la parution du bilan gouvernemental de la fin mars pour apprécier l'élaboration des mesures réglementaires des lois votées lors de l'année parlementaire précédente au terme du délai de six mois que le Gouvernement s'est donné comme norme et non au cours de ce délai.

L'Assemblée nationale et le Sénat ont également incité les ministres à une diligence accrue.

Les commissions de l'Assemblée nationale ont poursuivi, pendant l'année parlementaire 2009-2010, la publication de rapports sur l'application de lois particulières. Six rapports ont été publiés, dont la liste figure en annexe (n° 5) au présent rapport.

Le Sénat, comme chaque année, a fait preuve de vigilance pour contrôler la mise en application des lois. La procédure des questions au Gouvernement, orales ou écrites, a été largement utilisée, soit pour obtenir des informations sur l'état d'avancement de publication des décrets, soit pour s'assurer de la conformité à la loi des textes réglementaires déjà parus ou à paraître. L'organisation de débats au cours des semaines sénatoriales de contrôle est aussi mise à profit, ainsi que les séances de questions cribles thématiques.

Chaque commission veille à sa manière au contrôle de l'application des lois dans son champ de compétences, souvent au-delà du suivi de la seule parution des textes réglementaires.

C'est ainsi que la commission des affaires étrangères, de la défense et des forces armées a exercé son contrôle sur la mise en application de la loi n° 2009-971 du 3 août 2009 relative à la gendarmerie nationale, à l'occasion d'une question orale avec débat (le 14 janvier 2010).

La commission des affaires sociales a porté cette année une attention particulière à la loi portant réforme de l'hôpital, à l'occasion d'un débat en séance plénière organisé à sa demande, le 15 juin 2010, et intitulé « La loi hôpital, santé, patients et territoires : un an après ».

De son côté, le rapporteur général de la commission des affaires sociales, M. Alain Vasselle, souligne régulièrement qu'il serait indispensable que soient transmis, en même temps que le dépôt d'un projet de loi, accompagné désormais de son étude d'impact, les projets de décrets correspondants.

La commission de la culture, de l'éducation et de la communication s'efforce d'associer le suivi de la mise en application des lois au contrôle du respect de la loi.

A ces fins, certains de ses membres ont participé cette année à trois comités de suivi, composés de députés et de sénateurs, sur les lois relatives au service civique, à l'équipement numérique des établissements de spectacles cinématographiques et sur celle visant à lutter contre l'absentéisme scolaire.

La commission de l'économie, du développement durable et de l'aménagement du territoire a constitué un groupe de travail sur l'application de la loi n° 2008-776 du 4 août 2008 de modernisation de l'économie.

Ce groupe a élaboré un rapport d'information sur la mise en oeuvre de cette loi préalablement à un débat demandé par le groupe socialiste (le 12 janvier 2010).

Dans le même esprit, des sénateurs membres de la commission de l'économie ont posé plusieurs questions cribles thématiques sur la loi n° 2009-323 du 25 mars 2009 de mobilisation pour le logement et la lutte contre l'exclusion et une question orale avec débat sur la loi n° 2008-660 du 4 juillet 2008 portant réforme portuaire.

De surcroît, pour chaque loi, la commission de l'économie désigne un commissaire chargé d'en suivre la mise en oeuvre.

Le présent rapport comporte, comme chaque année, deux parties, complétées par des annexes.

La première partie présente des données statistiques sur la mise en application, au 30 septembre 2010, des lois promulguées au cours de l'année parlementaire 2009-2010, puis des lois antérieures.

La seconde partie, établie sur la base des analyses et des observations auxquelles ont procédé les commissions permanentes, chacune pour les lois promulguées dans son domaine de compétence, met en évidence des exemples qui illustrent les tendances observées. Si, cette année, l'appréciation est favorable dans l'ensemble, en particulier pour la mise en application des lois récentes, des retards ou autres motifs d'insatisfaction significatifs subsistent.

Figurent en annexe :

- les comptes rendus des observations sur le contrôle de la mise en application des lois présentées par les présidents de commission fin octobre et début novembre 2010 (annexe n° 1) ;

- la liste des ordonnances publiées entre le 1er octobre 2009 et le 30 septembre 2010 (annexe n° 4).

Enfin, pour la deuxième fois, l'intégralité des bilans annuels, très complets et bien documentés, établis par chaque commission permanente en fin d'année parlementaire peuvent être consultés sur le site Internet du Sénat, à la suite du présent rapport.

PREMIÈRE PARTIE :

PRINCIPALES DONNÉES STATISTIQUES

MÉTHODOLOGIE

Le contrôle de la parution des textes d'application des lois est exercé à partir d'une base de données propre au Sénat (base Apleg), tenue à jour par les commissions permanentes, chacune pour les lois qu'elle a examinées au fond. Les commissions recensent, loi par loi, les dispositions législatives appelant des mesures réglementaires et suivent la parution au Journal Officiel de la République française des textes attendus.

En outre, le Gouvernement pouvant prendre des mesures d'exécution des lois indépendamment de toute prescription législative, en vertu de son pouvoir réglementaire autonome, la publication des textes réglementaires non prévus par la loi est également mentionnée dans la base Apleg.

Les lois sont réparties, selon leur état de mise en application, en quatre catégories :

les lois dites « d'application directe », qui ne prescrivent expressément aucune mesure réglementaire d'application. Une loi « d'application directe » peut néanmoins avoir été suivie de décrets ou d'arrêtés non formellement prévus par le Parlement ;

les lois « mises en application », c'est-à-dire celles qui ont reçu toutes les mesures réglementaires prescrites par le législateur ;

les lois « partiellement mises en application », qui ont reçu au moins une des mesures réglementaires prescrites par le législateur. Au sein de cette catégorie, le degré de mise en application de chaque loi est très variable ;

les lois « non mises en application », qui n'ont reçu aucune des mesures réglementaires prescrites par le législateur.

Il est important de noter qu'une loi peut contenir une majorité de dispositions d'application directe et être néanmoins répertoriée parmi les lois non mises en application, dès lors qu'elle n'a reçu aucun des textes réglementaires exigés, en certains de ses articles, par le législateur. Dans ce cas, la loi, bien que dite « non mise en application », peut être largement entrée en vigueur.

Les documents d'ordre purement informatif, à savoir les rapports requis par le Parlement lors du vote des lois, dits rapports du Gouvernement au Parlement, figurent dans la base Apleg, mais ne sont pas pris en compte dans les taux de mise en application des lois. Il en est de même des ordonnances prévues par une loi d'habilitation, dont la publication par le Gouvernement est facultative.

Depuis 2005, il est possible de consulter, sur le site Internet du Sénat, l'état de mise en application de chaque loi, dans le dossier législatif qui la concerne4(*), l'indication de la date de la dernière mise à jour de la base étant mentionnée.

Le bilan annuel dressé dans le présent rapport du Sénat est arrêté au 30 septembre 2010, dernier jour de l'année parlementaire 2009-2010.

I. MISE EN APPLICATION, AU 30 SEPTEMBRE 2010, DES LOIS PROMULGUÉES AU COURS DE L'ANNÉE PARLEMENTAIRE 2009-2010

A. SUR 59 LOIS, 24 NE PRESCRIVENT AUCUN TEXTE D'APPLICATION

59 lois définitivement adoptées par le Parlement ont été promulguées au cours de l'année parlementaire 2009-2010 (hors lois autorisant l'approbation ou la ratification de traités, conventions ou accords internationaux).

Sur ces 59 lois, 5 ont été adoptées définitivement durant la première session extraordinaire tenue du 1er au 13 juillet 2010 et 2 durant la seconde session extraordinaire tenue du 7 au 30 septembre 2010.

Nombre de lois promulguées par année parlementaire
(de 1995-1996 à 2009-2010)

24 de ces 59 lois sont des lois d'application directe, ne prescrivant l'intervention d'aucune mesure d'application réglementaire. Leur part relative, dans le total des textes promulgués, augmente nettement par rapport au niveau des deux dernières années.

Part relative des lois d'application directe dans le total des lois votées (en % arrondis)
(de 1995-1996 à 2009-2010)

Parmi les 24 lois d'application directe promulguées en 2009-2010, 15 relèvent de la commission des lois dont 6 lois organiques, 3 de la commission de la culture, 3 de la commission des finances, 2 de la commission des affaires sociales et 1 de la commission de l'économie.

Les 24 lois d'application directe promulguées au cours de l'année parlementaire 2009-2010

Commission des affaires sociales (2)

- loi n° 2010-499 du 18 mai 2010 visant à garantir de justes conditions de rémunération aux salariés concernés par une procédure de reclassement ;

- loi n° 2010-729 du 30 juin 2010 tendant à suspendre la commercialisation de biberons produits à base de bisphénol A.

Commission de la culture, de l'éducation et de la communication (3) 

- loi n° 2009-1311 du 28 octobre 2009 relative à la protection pénale de la propriété littéraire et artistique sur Internet ;

- loi n° 2010-97 du 27 janvier 2010 relative aux délais de paiement des fournisseurs dans le secteur du livre ;

loi n° 2010-500 du 18 mai 2010 tendant à permettre le recours au vote par voie électronique lors des élections des membres de conseils des établissements publics à caractère scientifique, culturel et professionnel.

NB : La loi n° 2009-1312 du 28 octobre 2009 tendant à garantir la parité de financement entre les écoles élémentaires publiques et privées sous contrat d'association lorsqu'elles accueillent les élèves scolarisés hors de leur commune de résidence est d'application directe lorsqu'aucun regroupement pédagogique intercommunal n'intervient. Elle figure cependant dans les statistiques ci-dessous parmi les lois non mises en application parce que le seul décret qu'elle prévoit n'est pas paru.

Commission de l'économie (1)

- loi n° 2010-607 du 7 juin 2010 autorisant les petits consommateurs domestiques et non domestiques d'électricité et de gaz naturel à accéder ou à retourner au tarif réglementé.

Commission des finances (3) :

- loi n° 2010-463 du 7 mai 2010 de finances rectificative pour 2010 ;

- loi n° 2010-606 du 7 juin 2010 de finances rectificative pour 2010 ;

- loi n° 2010-832 du 22 juillet 2010 de règlement des comptes et rapport de gestion pour l'année 2009.

Commission des lois (15) :

- loi organique n° 2009-1523 du 10 décembre 2009 relative à l'application de l'article 61-1 de la Constitution ;

- loi n° 2010-1 du 4 janvier 2010 relative à la protection du secret des sources des journalistes ;

- loi organique n° 2010-92 du 25 janvier 2010 modifiant le livre III de la sixième partie du code général des collectivités territoriales relatif à Saint-Martin ;

- loi organique n° 2010-93 du 25 janvier 2010 tendant à permettre à Saint-Barthélemy d'imposer les revenus de source locale des personnes établies depuis moins de cinq ans ;

- loi n° 2010-121 du 8 février 2010 tendant à inscrire l'inceste commis sur les mineurs dans le code pénal et à améliorer la détection et la prise en charge des victimes d'actes incestueux ;

- loi n° 2010-145 du 16 février 2010 organisant la concomitance des renouvellements des conseils généraux et des conseils régionaux ;

- loi n° 2010-165 du 23 février 2010 ratifiant l'ordonnance n° 2009-935 du 29 juillet 2009 portant répartition des sièges et délimitation des circonscriptions pour l'élection des députés ;

- loi n° 2010-372 du 12 avril 2010 visant à proroger le mandat du médiateur de la République ;

- loi organique n° 2010-541 du 25 mai 2010 prorogeant le mandat des membres du conseil supérieur de la magistrature ;

- loi n° 2010-559 du 28 mai 2010 pour le développement des sociétés publiques locales ;

- loi n° 2010-769 du 9 juillet 2010 relative aux violences faites spécifiquement aux femmes, aux violences au sein des couples et aux incidences de ces dernières sur les enfants ;

- loi organique n° 2010-830 du 22 juillet 2010 relative à l'application de l'article 65 de la Constitution ;

- loi organique n° 2010-837 du 23 juillet 2010 relative à l'application du cinquième alinéa de l'article 13 de la Constitution.

loi n° 2010-838 du 23 juillet 2010 relative à l'application du cinquième alinéa de l'article 13 de la Constitution ;

- loi n° 2010-930 du 9 août 2010 portant adaptation du droit pénal à l'institution de la Cour pénale internationale.

B. SUR LES 35 LOIS APPELANT DES MESURES RÉGLEMENTAIRES, 22 (63 %) ÉTAIENT TOTALEMENT OU PARTIELLEMENT MISES EN APPLICATION AU 30 SEPTEMBRE 2010

Si l'on déduit des 59 lois votées (hors celles portant approbation de conventions, traités ou accords internationaux) les 24 lois d'application directe, il reste 35 lois prescrivant des mesures réglementaires (27 en 2008-2009).

Sur ces 35 lois, on comptait au 30 septembre 2010 :

13 lois non mises en application (37,1 %), aucun texte réglementaire prévu n'étant paru ;

19 lois partiellement mises en application (54,3 %), une partie seulement des textes réglementaires d'application étant parue ;

3 lois mises en application (8,6 %), tous les textes réglementaires prévus étant parus.

Le tableau qui suit montre que, par rapport aux années parlementaires antérieures, la proportion de lois encore non mises en application en fin d'année parlementaire (37,1 %) figure parmi les moins fortes. Mais la proportion des lois mises en application (8,6 %) atteint son seuil le plus bas.

État de mise en application des lois promulguées au cours de l'année parlementaire
(de 2001-2002 à 2009-2010)
(en % arrondi des lois appelant des mesures réglementaires d'application
au 30 septembre de chaque année parlementaire)

Années

Degré de
mise en application

2001
2002

2002
2003

2003
2004

2004
2005

2005
2006

2006
2007

2007
2008

2008
2009

2009
2010

Lois non mises en application

~ 30 %

~ 60 %

~ 50 %

> 50 %

> 30 %

> 30 %

~ 40 %

37 %

37 %

Lois partiellement mises en application

~ 60 %

~ 20 %

> 40 %

~ 40 %

~ 60 %

~ 60 %

> 40 %

48 %

54 %

Lois mises en application

> 10 %

~ 20 %

~ 10 %

~ 10 %

~ 10 %

~ 10 %

~ 20 %

15 %

9 %

Au total, l'ensemble des lois partiellement mises en application et des lois totalement mises en application représente plus de 63 % du total des lois appelant des mesures réglementaires d'application. Cette proportion est stable depuis 2005.

Évolution, depuis 2001-2002, de la part respective de l'ensemble des lois partiellement ou totalement mises en application dans le total des lois promulguées au cours de l'année parlementaire et appelant des mesures réglementaires d'application

(en % et au 30 septembre de chaque année)

1) Parmi les 3 lois ayant reçu toutes leurs mesures d'application, 1 relève de la commission des affaires étrangères et 2 de la commission des finances.

Les 3 lois mises en application promulguées au cours de l'année parlementaire 2009-2010

 

Mesures prévues

(hors rapports)

Mesures prises

Mesures à prendre

Commission des affaires étrangères (1) :

     

- Loi n° 2010-2 du 5 janvier 2010 relative à la reconnaissance et à l'indemnisation des victimes des essais nucléaires français

5

5

0

Commission des finances (2) :

     

- Loi n° 2009-1255 du 19 octobre 2009 tendant à favoriser l'accès au crédit des petites et moyennes entreprises

2

2

0

- Loi n° 2010-237 du 9 mars 2010 de finances rectificative pour 2010

7

7

0

TOTAL

14

14

0

Ces 3 lois ont pour caractéristique commune une faible densité de suivi réglementaire puisqu'elles prescrivaient au total 14 mesures d'application, soit moins de 5 mesures en moyenne par loi.

Ces lois ont été promulguées en octobre 2009, janvier et mars 2010.

2) Les 19 lois partiellement mises en application au 30 septembre 2010 le sont dans des conditions très inégales.

11 de ces textes appellent un suivi réglementaire peu important (1 à 30 mesures prévues).

A noter que le faible nombre de mesures réglementaires attendues n'est nullement le gage d'une mise en application rapide comme en témoignent plusieurs lois promulguées à la fin de l'année 2009.

Seules deux lois nécessitent plus de 50 mesures réglementaires d'application.

Les 19 lois partiellement mises en application promulguées au cours de
l'année parlementaire 2009-2010

 

Etat de mise en application au 30 septembre 2010

Mesures prévues

(hors rapports)

Mesures prises

Mesures à prendre

Commission des affaires sociales (2) :

     

- Loi n° 2009-1646 du 24 décembre 2009 de financement de la sécurité sociale pour 2010

45

10

35

- Loi n° 2010-625 du 9 juin 2010 relative à la création des maisons d'assistants maternels et portant diverses dispositions relatives aux assistants maternels

(3)

(1)

(2)

Commission de la culture, de l'éducation et de la communication (1) :

     

- Loi n° 2010-241 du 10 mars 2010 relative au service civique

20

16

4

Commission de l'économie, du développement durable et de l'aménagement du territoire (6) :

     

- Loi n° 2009-1503 du 8 décembre 2009 relative à l'organisation et à la régulation des transports ferroviaires et portant diverses dispositions relatives aux transports

33

9

24

- Loi n° 2009-1572 du 17 décembre 2009 relative à la lutte contre la fracture numérique

8

6

2

- Loi n° 2010-123 du 9 février 2010 relative à l'entreprise publique La Poste et aux activités postales

11

4

7

- Loi n° 2010-788 du 12 juillet 2010 portant engagement national pour l'environnement

(172)

(2)

(170)

- Loi n° 2010-853 du 23 juillet 2010 relative aux réseaux consulaires, au commerce, à l'artisanat et aux services

(49)

(2)

(47)

- Loi n° 2010-874 du 27 juillet 2010 de modernisation de l'agriculture et de la pêche

(65)

(2)

(63)

Commission des finances (3) :

     

- Loi n° 2009-1673 du 30 décembre 2009 de finances pour 2010

20

7

13

- Loi n° 2009-1674 du 30 décembre 2009 de finances rectificative pour 2009

19

9

10

- Loi n° 2010-476 du 12 mai 2010 relative à l'ouverture à la concurrence et à la régulation du secteur des jeux d'argent et de hasard en ligne

(30)

(25)

(5)

Commission des lois (4) :

     

- Loi n° 2009-1436 du 24 novembre 2009 pénitentiaire

19

2

17

- Loi n° 2010-201 du 2 mars 2010 renforçant la lutte contre les violences de groupes et la protection des personnes chargées d'une mission de service public

3

1

2

- Loi organique n° 2010-704 du 28 juin 2010 relative au Conseil économique, social et environnemental

(3)

(1)

(2)

- Loi n° 2010-751 du 5 juillet 2010 relative à la rénovation du dialogue social et comportant diverses dispositions relatives à la fonction publique

(26)

(3)

(23)

Commissions spéciales (3)

     

- Loi n° 2009-1437 du 24 novembre 2009 relative à l'orientation et à la formation professionnelle tout au long de la vie

34

17

17

- Loi n° 2010-597 du 3 juin 2010 relative au Grand Paris

(18)

(6)

(12)

- Loi n° 2010-737 du 1er juillet 2010 portant réforme du crédit à la consommation

(33)

(5)

(28)

TOTAL

611

dont (399)

128

dont (47)

483

dont (352)

* Figurent entre parenthèses les mesures correspondant aux lois adoptées moins de six mois avant la fin de l'année parlementaire 2009-2010.

Parmi les lois qui présentent les mises en application les plus satisfaisantes, on trouve notamment les lois relatives à l'ouverture à la concurrence et à la régulation du secteur des jeux d'argent et de hasard en ligne, au service civique et à la lutte contre la fracture numérique, mais pas, cette année, les lois de finances.

3) Parmi les 13 lois non mises en application figurent 5 lois prescrivant un suivi réglementaire promulguées pendant les sessions extraordinaires de juillet et septembre 2010, et 5 textes promulgués plus de six mois avant l'échéance du 30 septembre 2010.

Les 13 lois non mises en application promulguées au cours de l'année parlementaire 2009-2010

 

Nombre de mesures prévues encore à prendre

(hors rapports)

Commission des affaires étrangères et de la défense (2) :

 

- Loi n° 2010-819 du 20 juillet 2010 tendant à l'élimination des armes à sous-munitions

(3)

- Loi n° 2010-873 du 27 juillet 2010 relative à l'action extérieure de l'Etat

(7)

Commission des affaires sociales (1)

 

- Loi n° 2010-209 du 2 mars 2010 visant à créer une allocation journalière d'accompagnement d'une personne en fin de vie

13

Commission de la culture, de l'éducation et de la communication (5) :

 

- Loi n° 2010-501 du 18 mai 2010 visant à autoriser la restitution par la France des têtes maories à la Nouvelle-Zélande et relative à la gestion des collections

(1)

Loi n° 2010-626 du 9 juin 2010 visant à encadrer la profession d'agent sportif

(3)

- Loi n° 2010-1127 du 28 septembre 2010 visant à lutter contre l'absentéisme scolaire

(1)

- Loi n° 2010-1149 du 30 septembre 2010 relative à l'équipement numérique des établissements de spectacles cinématographiques

(1)

- Loi n° 2009-1312 du 28 octobre 2009 tendant à garantir la parité de financement entre les écoles élémentaires publiques et privées sous contrat d'association lorsqu'elles accueillent des élèves scolarisés hors de leur commune de résidence. (NB : Cette loi est d'application directe lorsqu'aucun regroupement pédagogique intercommunal n'intervient)

1

Commission de l'économie, du développement durable et de l'aménagement du territoire (1) :

 

- Loi n° 2010-238 du 9 mars 2010 visant à rendre obligatoire l'installation de détecteurs de fumée dans tous les lieux d'habitation

3

Commission des lois (4) :

 

- Loi n° 2009-1291 du 26 octobre 2009 relative au transfert aux départements des parcs de l'équipement et à l'évolution de la situation des ouvriers des parcs et ateliers

5

- Loi n° 2010-242 du 10 mars 2010 tendant à amoindrir le risque de récidive criminelle et portant diverses dispositions de procédure pénale

2

- Loi n° 2010-658 du 15 juin 2010 relative à l'entrepreneur individuel à responsabilité limitée

(9)

- Loi n° 2010-768 du 9 juillet 2010 visant à faciliter la saisie et la confiscation en matière pénale

(3)

TOTAL

52

dont (28)

* Figurent entre parenthèses les mesures correspondant aux lois adoptées moins de six mois avant la fin de l'année parlementaire 2009-2010.

Ainsi, au 30 septembre 2010, les 59 lois promulguées au cours de l'année parlementaire écoulée (hors lois portant approbation de traités, accords et conventions) se partageaient en deux parts inégales :

- celles qui n'attendaient pas ou plus de textes réglementaires d'application, parce qu'elles sont d'application directe (24, soit 41 %), ou parce qu'elles ont été totalement mises en application (3, soit 5 %), soit 46 % du total ;

- celles qui n'étaient encore pas du tout mises en application (13, soit 22 %) et celles qui l'étaient partiellement (19, soit 54 %), soit 32 % du total.

Évolution des proportions de lois d'application directe et de lois mises en application au cours de l'année parlementaire de leur publication

de 1997-1998 à 2009-2010

(en % du total des lois votées)

C. LA MISE EN APPLICATION DES LOIS PROMULGUÉES AU COURS DU PREMIER SEMESTRE DE L'ANNÉE PARLEMENTAIRE 2009-2010

Le taux de mise en application des lois au 30 septembre résulte le plus fréquemment de la date d'adoption plus ou moins précoce de la loi au cours de l'année parlementaire écoulée.

A cet égard, au 30 septembre 2010, il faut considérer l'exécution des lois promulguées avant le 31 mars 2010, qui auraient dû être suivies de l'intégralité de leurs mesures réglementaires à la fin de l'année parlementaire, c'est-à-dire à l'expiration du délai de six mois fixé par les instructions du Premier ministre.

Il s'agit, cette année, de 27 lois, dont 9 d'application directe, ce qui ramène à 18 le nombre des textes prescripteurs de décrets et d'arrêtés. Sur ces 18 lois, 3 ont été pleinement mises en application et 5 ne l'ont pas été du tout ; 10 ne sont encore que partiellement mises en application.

La performance est moins bonne que l'année précédente : les 12 lois promulguées avant le 31 mars 2009 étaient applicables à 73 % six mois plus tard, à la fin de l'année parlementaire.

Sur les 250 mesures réglementaires attendues pour les lois promulguées en 2009-2010, 95 avaient été prises au 30 septembre soit 38 %.

De nouveaux efforts sont donc nécessaires pour parvenir au respect du délai de six mois exigé par le Premier ministre pour la publication des textes réglementaires d'application des lois.

Les 18 lois prescrivant un suivi réglementaire, promulguées avant le 31 mars 2010 (2009-2010)

 

Mesures prévues et non prévues

Mesures prises

Mesures à prendre

Commission des affaires sociales (2)

     

- Loi n° 2009-1646 du 24 décembre 2009 de financement de la sécurité sociale pour 2010

49

14

35

- Loi n° 2010-209 du 2 mars 2010 visant à créer une allocation journalière d'accompagnement d'une personne en fin de vie

13

0

13

Commission de la culture (2)

     

- Loi n° 2009-1312 du 28 octobre 2009 tendant à garantir la parité de financement entre les écoles élémentaires publiques et privées sous contrat d'association lorsqu'elles accueillent les élèves scolarisés hors de leur commune de résidence

1

0

1

- Loi n° 2010-241 du 10 mars 2010 relative au service civique

20

16

4

Commission de l'économie (4)

     

- Loi n° 2010-238 du 9 mars 2010 visant à rendre obligatoire l'installation de détecteurs de fumée dans tous les lieux d'habitation

3

0

3

- Loi n° 2010-123 du 9 février 2010 relative à l'entreprise publique La Poste et aux activités postales

11

4

7

- Loi n° 2009-1572 du 17 décembre 2009 relative à la lutte contre la fracture numérique

8

6

2

- Loi n° 2009-1503 du 8 décembre 2009 relative à l'organisation et à la régulation des transports ferroviaires et portant diverses dispositions relatives aux transports

33

9

24

Commission des finances (4)

     

- Loi n° 2009-1673 du 30 décembre 2009 de finances pour 2010

20

7

13

- Loi n° 2009-1674 du 30 décembre 2009 de finances rectificative pour 2009

19

9

10

- Loi n° 2009-1255 du 19 octobre 2009 tendant à favoriser l'accès au crédit des petites et moyennes entreprises

2

2

0

- Loi n° 2010-237 du 9 mars 2010 de finances rectificative pour 2010

7

7

0

Commission des lois (5)

     

- Loi n° 2009-1291 du 26 octobre 2009 relative au transfert aux départements des parcs de l'équipement et à l'évolution de la situation des ouvriers des parcs et ateliers

5

0

5

- Loi n° 2009-1436 du 24 novembre 2009 pénitentiaire

19

2

17

- Loi n° 2010-2 du 5 janvier 2010 relative à la reconnaissance et à l'indemnisation des victimes des essais nucléaires français

5

5

0

- Loi n° 2010-201 du 2 mars 2010 renforçant la lutte contre les violences de groupes et la protection des personnes chargées d'une mission de service public

3

1

2

- Loi n° 2010-242 du 10 mars 2010 tendant à amoindrir le risque de récidive criminelle et portant diverses dispositions de procédure pénale

2

0

2

Commissions spéciales (1)

     

- Loi n° 2009-1437 du 24 novembre 2009 relative à l'orientation et à la formation professionnelle tout au long de la vie

34

17

17

TOTAL

254

99

155

D. NOUVELLE AUGMENTATION DU NOMBRE DE MESURES RÉGLEMENTAIRES PRESCRITES PAR LE LÉGISLATEUR ; NETTE DÉGRADATION DE LEUR TAUX DE PUBLICATION

La publication d'un texte d'application d'une loi peut être réalisée :

- soit en exécution d'une prescription expressément formulée par la loi (« Un décret fixera les conditions... ») ;

- soit à l'initiative du Gouvernement, en l'absence de toute prescription législative explicite.

Dans le premier cas, il s'agit de « mesures prévues », dans le second cas, de « mesures non prévues ».

1) L'année parlementaire 2009-2010 a été caractérisée par une double évolution par rapport à l'année précédente :

- une augmentation du nombre des lois promulguées appelant des mesures d'application, à savoir 35 (31 à 37 lois de ce type chaque année depuis 2003-2004 et 27 en 2008-2009) ;

- une augmentation importante dans ces lois du nombre de dispositions prescrivant un suivi réglementaire, à savoir 670 (615 en 2008-2009, 395 en 2007-2008) retrouvant ainsi un seuil proche de celui de l'année 2003-2004 (699).

Il s'ensuit que le nombre moyen, par loi, de dispositions prescrivant un suivi réglementaire qui était passé de 11, en 2007-2008, à 24, en 2008-2009, est redescendu à 19 en 2009-2010.

Le tableau suivant fait apparaître que ce nombre augmente par rapport à l'année précédente pour les lois relevant de la commission de l'économie mais également pour celles examinées par la commission des finances. Ce nombre diminue pour les autres commissions permanentes. Il est de 28 en moyenne pour les trois commissions spéciales constituées en 2009-2010.

Nombre moyen (arrondi), par loi
de dispositions prescrivant un texte réglementaire
(évolution de 2000-2001 à 2009-2010)

 

Culture

Économie

Affaires étrangères

Affaires sociales

Finances

Lois

Commissions spéciales

Moyenne

2000-2001

11

22

-

18

13

12

-

16

2001-2002

6

18

-

45

25

12

8

23

2002-2003

5

10

1

25

21

10

22

14

2003-2004

1

11

-

44

26

17

-

23

2004-2005

9

29

23

27

23

6

-

20

2005-2006

8

21

3

20

16

7

12

14

2006-2007

6

29

0

24

22

14

1

18

2007-2008

2

7

5

10

20

6

105

11

2008-2009

8

22

24

68

11

11

-

24

2009-2010

4
(6 lois)

48
(7 lois)

5
(3 lois)

20
(3 lois)

16
(5 lois)

9
(8 lois)

28
(3 lois)

19
(35 lois)

2) D'une année parlementaire à l'autre, le taux de publication au 30 septembre des mesures réglementaires prescrites s'est nettement dégradé pour atteindre 20,1 % en 2009-2010 (27 % en 2008-2009).

Etat de mise en application des dispositions législatives
prescrivant un texte réglementaire de 1997-1998 à 2009-2010
(au 30 septembre de chaque année parlementaire)

 

Nombre de lois prescrivant un suivi réglementaire

Nombre de mesures réglementaires prévues

Nombre de mesures réglementaires prises

Nombre de mesures réglementaires encore à prendre

1997-1998

33

358

76

21,2 %

282

78,8 %

1998-1999

32

392

74

18,9 %

318

81,1 %

1999-2000

32

331

115

34,7 %

216

65,3 %

2000-2001

27

425

95

22,4 %

330

77,6 %

2001-2002

27

617

141

22,9 %

476

77,1 %

2002-2003

41

559

54

9,7 %

505

90,3 %

2003-2004

31

699

101

14,4 %

598

85,6 %

2004-2005

33

670

110

16,4 %

560

83,6 %

2005-2006

32

454

138

30,4 %

316

69,6 %

2006-2007

31

548

176

32,1 %

372

67,9 %

2007-2008

37

395

97

24,6 %

298

75,4 %

2008-2009

27

615

165

27 %

450

73 %

2009-2010

35

670

135

20,1 %

535

79,8 %

Comme déjà souligné, le recul constaté en 2009-2010 intervient dans un contexte d'augmentation encore accrue du nombre des dispositions réglementaires prévues (670 cette année contre 615 l'an passé et 395 en 2007-2008).

Visualisations graphiques du tableau précédent

1. Mesures réglementaires prises par rapport aux mesures prévues

2. Mesures réglementaires encore à prendre par rapport aux mesures prévues

3) Le taux de mise en application de 20 % des dispositions législatives prescrivant un texte réglementaire recouvre, selon la commission considérée, des performances très contrastées allant de 7 % à 64 %.

Lois promulguées en 2009-2010
Mise en application des dispositions législatives prescrivant un texte règlementaire
(au 30 septembre 2010)

 

Affaires étrangères

Affaires sociales

Culture

Économie

Finances

Lois

Commission spéciale

Total

Dispositions législatives prescrivant un texte réglementaire

15

61

26

338

78

68

84

670

- entrées en application

5

11

15

22

50

5

27

135

- restant à appliquer

10

50

11

316

28

63

57

535

Taux de mise en application (arrondi)

33 %

18 %

58 %

7 %

64 %

7 %

32 %

20 %

Source : Sénat, base APLEG, M.1, 1°, page 6.

Une des principales causes des fortes différences constatées entre les commissions, très variables d'une année sur l'autre, tient à la fois à l'échelonnement dans le temps de la promulgation des lois entrant dans leur champ de compétence respectif et à quelques lois nécessitant de très nombreuses mesures d'application. Par exemple, quatre lois relevant de la commission de l'économie et prescrivant un nombre important de mesures réglementaires ont été adoptées en juillet 2010.

4) Le vote tardif, durant la session extraordinaire de juillet 2010, de lois à forte densité de suivi réglementaire, encore quasiment inapplicables au 30 septembre, a pesé sur le nombre de textes d'application publiés avant la fin de l'année.

En effet, le Parlement ayant été convoqué en session extraordinaire du 1er au 13 juillet 2010 et du 7 au 30 septembre 2010, ses travaux ont abouti à la promulgation supplémentaire de 16 lois dont 6 d'application directe et 10 prescrivant des textes d'application : au nombre de 360, ces mesures réglementaires ont représenté 53,7 % du total requis pendant toute l'année parlementaire, pourcentage porté à ce haut niveau par la densité du suivi réglementaire requis notamment par la loi n° 2010-788 du 12 juillet 2010 portant engagement national pour l'environnement pour laquelle plus de 170 mesures d'application sont prévues.

Session extraordinaire du 1er au 13 juillet 2010 :
14 lois promulguées

Lois

Etat de mise en application

- Loi n° 2010-737 du 1er juillet 2010 portant réforme du crédit à la consommation

5 mesures prises sur 33 mesures prévues

- Loi n° 2010-751 du 5 juillet 2010 relative à la rénovation du dialogue social et comportant diverses dispositions relatives à la fonction publique

3 mesures prises sur 26 mesures prévues

- Loi n° 2010-768 du 9 juillet 2010 visant à faciliter la saisie et la confiscation en matière pénale

0 mesure prise sur 3 mesures prévues

- Loi n° 2010-769 du 9 juillet 2010 relative aux violences faites spécifiquement aux femmes, aux violences au sein des couples et aux incidences de ces dernières sur les enfants

Application directe

- Loi n° 2010-788 du 12 juillet 2010 portant engagement national pour l'environnement

2 mesures prises sur 172 mesures prévues

- Loi n° 2010-819 du 20 juillet 2010 tendant à l'élimination des armes à sous-munitions

0 mesure prise sur 3 mesures prévues

- Loi n° 2010-830 du 22 juillet 2010 relative à l'application de l'article 65 de la Constitution

Application directe

- Loi n° 2010-832 du 22 juillet 2010 de règlement des comptes et rapport de gestion pour l'année 2009

Application directe

- Loi n° 2010-837 du 23 juillet 2010 relative à l'application du cinquième alinéa de l'article 13 de la Constitution

Application directe

- Loi n° 2010-838 du 23 juillet 2010 relative à l'application du cinquième alinéa de l'article 13 de la Constitution

Application directe

- Loi n° 2010-853 du 23 juillet 2010 relative aux réseaux consulaires, au commerce, à l'artisanat et aux services

2 mesures prises sur 49 mesures prévues

- Loi n° 2010-873 du 27 juillet 2010 relative à l'action extérieure de l'Etat

0 mesure prise sur 7 mesures prévues

- Loi n° 2010-874 du 27 juillet 2010 de modernisation de l'agriculture et de la pêche

2 mesures prises sur 65 mesures prévues

- Loi n° 2010-930 du 9 août 2010 portant adaptation du droit pénal à l'institution de la Cour pénale internationale

Application directe

Session extraordinaire du 7 au 30 septembre 2010 :
2 lois promulguées

Lois

Etat de mise en application

- Loi n° 2010-1127 du 28 septembre 2010 visant à lutter contre l'absentéisme scolaire

0 mesure prise sur 1 mesure prévue

- Loi n° 2010-1149 du 30 septembre 2010 relative à l'équipement numérique des établissements de spectacles cinématographiques

0 mesure prise sur 1 mesure prévue

Ainsi, la dégradation du niveau de publication des mesures réglementaires, passé de 27 % à 20,1 %, ne donne pas une juste mesure de l'effort réalisé par le Gouvernement, qu'il faut apprécier au regard de l'abondance des mesures réglementaires prévues par les lois adoptées définitivement moins de trois mois avant la fin de l'année parlementaire.

C'est ainsi que la loi n° 2010-788 du 12 juillet 2010 portant engagement national pour l'environnement, avec 172 mesures prévues, représente plus du quart du total des mesures prévues par l'ensemble des lois promulguées au cours de l'année parlementaire 2009-2010.

Si l'on ne retient pas les 14 mesures prises sur les 360 mesures d'application résultant des lois votées définitivement au cours des sessions extraordinaires de juillet et de septembre 2010, le taux moyen de publication des mesures réglementaires prévues pour l'année parlementaire 2009-2010 s'élève à 39 %, et non à 20,1 %.

Rappelons que ces taux concernent la mise en application des dispositions législatives prescrivant un suivi réglementaire.

5) En outre, 15 mesures réglementaires d'application non explicitement prévues par le législateur ont été prises par le Gouvernement.

Nombre total de mesures réglementaires prises (prévues et non prévues)
(lois votées pendant l'année parlementaire 2009-2010, hors lois d'application directe)

 

Affaires étrangères

Affaires sociales

Culture

Économie

Finances

Lois

Commission spéciale

Total

- mesures réglementaires prévues par la loi et prises

5

11

15

22

50

5

27

135

- mesures réglementaires prises mais non prévues par la loi

-

4

2

3

-

5

1

15

TOTAL

5

15

17

25

50

10

28

150

Source : Sénat, base APLEG, M.1, 2°, page 6.

Dans le total des mesures d'application prises, la proportion de mesures réglementaires qui n'étaient pas prévues par la loi n'est que de 10 % en 2009-2010 (contre 21 % en 2008-2009, 13 % en 2007-2008, 18 % en 2006-2007 et 19 % en 2005-2006, 27 % en 2004-2005), ce qui vient renouer avec la tendance à la diminution de cette proportion constatée depuis 2005-2006.

Proportion des mesures réglementaires publiées, non prévues par la loi, dans le total des mesures réglementaires publiées, non prévues et prévues

Evolution de 2000-2001à 2009-2010

(au 30 septembre de chaque année)

(% arrondis)

Si l'on prend en compte les mesures non prévues prises par le Gouvernement, le taux de mise en application des lois promulguées en 2009-2010 passe de 20,1 % (135 mesures sur 670) à 21,9 % (150 mesures sur 685).

E. STABILITÉ DES DÉLAIS DE PUBLICATION DES TEXTES RÉGLEMENTAIRES PRÉVUS ET PARUS

Depuis plusieurs années, une année sur deux, les délais de publication s'allongent puis raccourcissent.

1) Cette évolution en dents de scie est observée cette année encore, mais de façon moins significative. Pour les 135 textes réglementaires explicitement prévus et parus, pour les 35 lois promulguées en 2009-2010 prévoyant des mesures d'application, les délais de publication ont été un peu plus longs que l'année précédente :

79 % ont été publiés en moins de six mois (délai requis par les instructions du Premier ministre), contre 82 % en 2008-2009 ;

21 % ont été publiés en plus de six mois, (contre 18 % en 2008-2009, 41 % en 2007-2008, 16 % en 2006-2007, 31 % en 2005-2006, 15 % en 2004-2005, 25 % en 2003-2004, 17 % en 2002-2003 et 14 % en 2001-2002).

Part des mesures réglementaires publiées en moins de six mois dans le total des mesures publiées (de 2001-2002 à 2009-2010)

Le tableau qui suit précise les délais observés pour chaque commission permanente et pour les commissions spéciales

Délais de publication des mesures d'application (prévues)
prises au cours de l'année parlementaire pour les lois promulguées
au cours de l'année parlementaire
(du 1er octobre 2009 au 30 septembre 2010)

Mesures prévues prises dans un délai

Affaires étrangères

Affaires sociales

Culture

Economie

Finances

Lois

Commission spéciale

Total

%

=6 mois

4

6

15

12

39

5

24

105

79 %

>6 mois-1 an

1

5

-

8

11

-

3

28

21 %

TOTAL

5

11

15

20

50

5

27

133

100

Source : Sénat, base APLEG, M2, page 8.

Délai moyen : 3 mois et 12 jours Délai minimal : 0 jour Délai maximal : 9 mois et 28 jours

2) Pour les 15 autres textes réglementaires publiés mais qui n'étaient pas prévus par le législateur, le résultat est analogue à celui de l'an dernier avec 64 % publiés en moins de six mois (contre 63 % en 2008-2009, 79 % en 2007-2008, 75 % en 2006-2007, 64 % en 2005-2006 et 85 % en 2004-2005).

Délais de publication des mesures d'application (non prévues) prises au cours de l'année parlementaire pour les lois promulguées au cours de l'année parlementaire
(du 1er octobre 2009 au 30 septembre 2010)

Mesures non prévues prises dans un délai

Affaires étrangères

Affaires sociales

Culture

Economie

Finances

Lois

Commission spéciale

Total

%

=6 mois

-

2

1

1

-

5

-

9

64 %

>6 mois-1 an

-

2

1

2

-

-

-

5

36 %

TOTAL

-

4

2

3

-

5

-

14

100 %

Source : Sénat, base APLEG, M2, page 8.

Délai moyen : 5 mois Délai minimal : 1 mois et 22 jours Délai maximal : 8 mois et 23 jours

Mais, le très faible nombre de 15 mesures publiées, non prévues par le législateur, n'influe pas sur le rythme de publication de l'ensemble des mesures réglementaires, prévues et non prévues.

La statistique cumulée (133 textes d'application prévus et publiés et 14 non prévus et publiés) est la suivante :

Délais de publication des mesures d'application (prévues et non prévues) prises au cours de l'année parlementaire pour les lois promulguées au cours de l'année parlementaire
(à l'exclusion des rapports)
(du 1er octobre 2009 au 30 septembre 2010)

Nombre de mesures prises dans un délai

Affaires étrangères

Affaires sociales

Culture

Économie

Finances

Lois

Commission spéciale

Total

%

<6 mois

4

8

16

13

39

10

24

114

77 %

>6 mois-1 an

1

7

1

10

11

-

3

33

22 %

TOTAL

5

15

17

23

50

10

27

147

100 %

Source : Base APLEG, Sénat, M2, page 8.

Délai moyen : 3 mois et 17 jours Délai minimal : 0 jour Délai maximal : 9 mois et 28 jours

Les délais de publication, en termes cumulés (mesures prévues et non prévues), sont ainsi équivalents à ceux de l'an dernier :

moins de six mois : 77 % des textes, (contre 78 % en 2008-2009, 61 % en 2007-2008, 82 % en 2006-2007, 68 % en 2005-2006, 85 % en 2004-2005 et 70 % en 2003-2004) ;

plus de six mois : 22 % des textes, (comme en 2008-2009, contre 38 % en 2007-2008, 18 % en 2006-2007, 32 % en 2005-2006, 15 % en 2004-2005 et 30 % en 2003-2004).

Les trois dernières années parlementaires se caractérisent par une stabilité des délais moyens de publication des mesures d'application des lois, autour de trois mois et demi à quatre mois.

Délais moyens comparés de publication des mesures d'application des lois
(trois dernières années parlementaires)

 

2007-2008

2008-2009

2009-2010

Textes prévus par le législateur (1)

5 mois

3 mois et 19 jours

3 mois et 12 jours

Textes non prévus par le législateur (2)

3 mois et demi

4 mois et 9 jours

5 mois

Cumul (1) + (2)

4 mois et demi

3 mois et 24 jours

3 mois et 17 jours

F. PUBLICATION, SELON LEUR ORIGINE, DES MESURES D'APPLICATION PRÉVUES PAR LES LOIS PROMULGUÉES EN 2009-2010 : LE SUIVI RÉGLEMENTAIRE DES AMENDEMENTS DU SÉNAT RÉGRESSE LÉGÈREMENT

Les dispositions législatives prescrivant des mesures réglementaires sont comptabilisées selon leur origine : projet ou proposition de loi (texte initial), amendement du Gouvernement, amendement de l'Assemblée nationale, amendement du Sénat, disposition introduite en commission mixte paritaire. Ces distinctions permettent d'apprécier, au moins partiellement, la propension du pouvoir réglementaire à donner suite aux initiatives des parlementaires.

Comme à l'accoutumée, la priorité du Gouvernement a été accordée cette année encore au suivi réglementaire des dispositions figurant dans le texte initial des projets ou propositions de loi. Plus de la moitié des mesures réglementaires publiées, soit 70 sur 135, étaient prévues par le texte initial.

Origines des mesures réglementaires d'application prévues par les lois promulguées
au cours de l'année parlementaire 2009-2010
(du 1er octobre 2009 au 30 septembre 2010)

Origine des mesures prévues

Texte initial

Amendements du Gouvernement

Amendements du Sénat

Amendements de l'Assemblée nationale

Introduction en commission mixte paritaire

Total

Total

268

43

167

180

11

670

 % du total général

40 %

6 %

25 %

27 %

2 %

100 %

dont :

           

prises

70

8

26

29

1

135

restant à prendre

198

35

141

151

10

535

Taux de publication (arrondi)

26

19

16

16

9

20

Source : Sénat, base APLEG, M.3, page 9.

Par rapport à 2008-2009, le taux de publication des mesures réglementaires prévues par les amendements émanant des sénateurs régresse à 16 % en 2009-2010 (19 % en 2008-2009).

Quant au suivi réglementaire des dispositions introduites à l'initiative des députés, son évolution est encore plus négative puisque ce taux perd 8 points, passant de 24 % l'an passé à 16 %.

Pour le suivi des amendements du Gouvernement, le taux de publication diminue également, d'une année à l'autre, de 6 points, tombant de 25 % à 19 %, alors même que le nombre de mesures à prendre a diminué (43 mesures prévues en 2009-2010 contre 56 en 2008-2009).

A noter que le nombre de dispositions législatives résultant d'amendements sénatoriaux et prescrivant un suivi réglementaire, représente, par rapport à l'année précédente, une part plus importante (25 %, contre 19 % en 2008-2009, 27 % en 2007-2008, 20 % en 2006-2007 et 24 % en 2005-2006).

Comme le montre le tableau ci-dessous, sur les 26 mesures prises en application d'amendements introduits par les sénateurs, plus du tiers (10) relève de textes examinés par des commissions spéciales, qui affichent, compte tenu du nombre de mesures prévues (soit 35), un taux de mise en application de 29 % (en 2008-2009, aucune des lois promulguées n'avaient été examinées par une commission spéciale).

Taux de publication, par commission, des mesures réglementaires issues des amendements introduits par le Sénat dans les lois promulguées en 2009-2010

 

Affaires étrangères

Affaires sociales

Culture

Économie

Finances

Lois

Commission spéciale

Mesures prévues (167)

2

25

8

73

9

15

35

Mesures prises (26)

0

4

3

5

3

1

10

Taux de publication arrondi

0%

16 %

38 %

7 %

33 %

7 %

29 %

Source : Sénat , base APLEG, M.3, pages 10 à 16.

G. LOIS VOTÉES SELON LA PROCÉDURE ACCÉLÉRÉE : QUELLE INCIDENCE SUR LEUR MISE EN APPLICATION ?

En 2009-2010, 19 textes législatifs (dont 5 lois d'application directe, et donc 14 prescrivant un suivi réglementaire) ont été promulguées après examen selon la procédure accélérée, les textes soumis de droit à cette procédure (6) étant exclus.

Cela représente 32 % des 59 lois promulguées, pourcentage en net recul par rapport à l'an dernier (19 lois sur 38 soit 50 %).

Part relative, dans le total des lois promulguées, des lois votées après déclaration d'urgence ou selon la procédure accélérée
(de 1997-1998 à 2008-2009)
(textes en procédure accélérée de droit exclus)

Parmi les autres lois promulguées en 2009-2010, le nombre de lois votées selon la procédure accélérée de droit a été inhabituel pour la deuxième année consécutive : loi de financement de la sécurité sociale, loi de finances initiale, trois lois de finances rectificatives, loi de règlement, soit 6 lois votées selon la procédure accélérée de droit.

Ainsi 34 lois sur 59, soit 58 % du total des lois, ont été examinées selon la procédure de droit commun.

Le tableau ci-après donne le degré de mise en application des 14 lois examinées selon la procédure accélérée et appelant des mesures réglementaires. Sur ces 14 lois, 4 ont été promulguées pendant la session extraordinaire de juillet 2010.

Les 14 lois votées selon la procédure accélérée en 2009-2010 prescrivant un suivi réglementaire
(Hors recours de droit à la procédure accélérée)

Degré de mise en application des lois

Etat de mise en application au
30 septembre 2010

1) Loi mise en application (1)

 

- Loi n° 2010-2 du 5 janvier 2010 relative à la reconnaissance et à l'indemnisation des victimes des essais nucléaires français

5 mesures prises sur
5 mesures prévues

2) Lois partiellement mises en application (9)

 

- Loi n ° 2009-1436 du 24 novembre 2009 pénitentiaire

2 mesures prises sur
19 mesures prévues

- Loi n° 2009-1437 du 24 novembre 2009 relative à l'orientation et à la formation professionnelle tout au long de la vie

17 mesures prises sur
34 mesures prévues

- Loi n° 2009-1503 du 8 décembre 2009 relative à l'organisation et à la régulation des transports ferroviaires et portant diverses dispositions relatives aux transports(1)

9 mesures prises sur
33 mesures prévues et non prévues

- Loi n° 2010-123 du 9 février 2010 relative à l'entreprise publique La Poste et aux activités postales

4 mesures prises sur
11 mesures prévues et non prévues

- Loi n° 2010-597 du 3 juin 2010 relative au Grand Paris

6 mesures prises sur
18 mesures prévues et non prévues

- Loi n° 2010-704 du 28 juin 2010 relative au Conseil économique social et environnemental

1 mesure prise sur
3 mesures prévues

- Loi n° 2010-751 du 5 juillet 200 relative au dialogue social dans la fonction publique

3 mesures prises sur
26 mesures prévues et non prévues

- Loi n° 2010-788 du 12 juillet 2010 portant engagement national pour l'environnement (1)

2 mesures prises sur
172 mesures prévues

- Loi n° 2010-874 du 27 juillet 2010 de modernisation de l'agriculture et de la pêche

2 mesures prises sur
65 mesures prévues

3) Lois non mises en application (4)

 

- Loi n° 2009-1291 du 26 octobre 2009 relative au transfert aux départements des parcs de l'équipement et à l'évolution de la situation des ouvriers des parcs et ateliers

0 mesure prise sur
5 mesures prévues

- Loi n° 2010-242 du 10 mars 2010 tendant à amoindrir le risque de récidive criminelle

0 mesure prise sur
2 mesures prévues

- Loi n° 2010-658 du 15 juin 2010 relative à l'entrepreneur individuel à responsabilité limitée

0 mesure prise sur
9 mesures prévues

- Loi n° 2010-873 du 27 juillet 2010 relative à l'action extérieure de l'Etat

0 mesure prise sur
7 mesures prévues

(1) Lois adoptées selon l'ancienne procédure de l'urgence.

Dans quelle mesure le choix du recours à la procédure accélérée a-t-il emporté une célérité accrue pour la mise en application des lois votées selon cette procédure en 2009-2010 ?

1) La réponse à cette question résulte d'abord de l'état de mise en application des lois votées en 2009-2010, selon les modalités de leur adoption :

- 14 lois pour lesquelles le Gouvernement a engagé la procédure accélérée en 2009-2010 et 4 lois votées en urgence de droit selon cette procédure appellent des mesures réglementaires.

- parmi les 34 lois votées selon la procédure de droit commun, 17 prévoient des mesures réglementaires.

Etat de mise en application des lois selon leurs modalités d'adoption (2009-2010)

 

Lois votées selon la procédure accélérée

Lois votées, de droit, selon la procédure accélérée (1)

Lois votées selon la procédure de droit commun

Ensemble des lois

Mises en application

1

1

1

3

Partiellement mises en application

9

3

7

19

Non mises en application

4

-

9

13

Total

14

4

17

35

Application directe (pour mémoire)

(5)

(2)

(17)

(24)

Source : Sénat, base APLEG, L1, pages 3, 24 et 38.

(1) Loi de financement de la sécurité sociale pour 2010, loi de finances pour 2010, loi de finances rectificatives pour 2009, trois lois de finances rectificatives pour 2010 (les deux plus récentes n'appelant pas de mesures réglementaires d'application).

Le tableau ci-dessus montre que l'état de mise en application des lois votées selon la procédure accélérée et requérant un suivi réglementaire est plus avancé que celui des lois votées selon la procédure de droit commun :

- une seule loi totalement mise en application sur les 14 lois votées selon la procédure accélérée, et une également parmi les lois votées selon la procédure de droit commun ;

- 9 lois partiellement mises en application sur les 14 lois votées selon la procédure accélérée, 7 sur 17 parmi les lois votées selon la procédure de droit commun ;

- 4 lois non mises en application sur les 14 lois votées selon la procédure accélérée, 9 sur 17 parmi les lois votées selon la procédure de droit commun.

Ainsi, 10 lois sur 14 votées selon la procédure accélérée et requérant des mesures réglementaires étaient totalement ou partiellement mises en application au 30 septembre (71,4 %), et 8 sur 17 des lois votées selon la procédure de droit commun (47 %).

Quant aux 4 lois votées, de droit, selon la procédure accélérée et requérant un suivi règlementaire, 3 étaient partiellement mises en application et la quatrième totalement. Cette loi, n° 2010-237 du 9 mars 2010 de finances rectificative n'attendait que 7 mesures règlementaires d'application.

2) Il faut aussi comparer le nombre et la proportion de mesures mises en application, selon la procédure mise en oeuvre.

A cet égard, la procédure accélérée, favorable pour le degré de mise en application des lois concernées, n'a guère été toujours déterminante pour le taux de publication des mesures réglementaires prescrites (hors lois votées, de droit, selon la procédure accélérée...).

C'est ainsi qu'avait pu être déploré, en 2002-2003, le niveau dérisoire du taux de mise en application des dispositions, insérées dans les lois examinées après déclaration d'urgence, appelant un suivi réglementaire : moins de 3 % ! Mais les trois années parlementaires suivantes avaient été caractérisées par un progrès très sensible, à un rythme croissant : 5,3 %, puis 14 % et enfin 25 %.

Puis les 16 % de l'année 2006-2007 avaient traduit un recul préoccupant encore accentué en 2007-2008 avec un taux de 10 %.

La situation s'est redressée nettement en 2008-2009, avec un taux de publication des mesures réglementaires prévues par les lois examinées après déclaration d'urgence de 21 %, les dispositions de ces seules lois représentant près des deux tiers du total prévu pour l'ensemble des lois votées (soit 63,2 %, contre 51,6 % en 2007-2008).

Cependant, le bilan était meilleur encore pour les lois examinées selon la procédure de droit commun : 26 % des mesures d'application prévues avaient été publiées et excellent pour les lois examinées en urgence de droit, mises en application à 68 %, taux supérieur à celui de l'année précédente (50 %).

Pour l'année parlementaire 2009-2010 :

- sur 409 mesures réglementaires à prendre pour les lois examinées selon la procédure accélérée, 51 étaient publiées au 30 septembre, soit 12,5 % ;

- sur 91 mesures réglementaires prévues par les lois de finances et la loi de financement de la sécurité sociale, examinées selon la procédure accélérée de droit, 33 étaient prises, soit 36,2 % ;

- enfin, sur 185 mesures prévues par les lois votées selon le droit commun, 66 étaient publiées, soit 35,7 %.

Cette année encore, le taux de mise en application des lois examinées selon la procédure accélérée est le moins performant, et de surcroît inférieur à l'année précédente. Mais ce constat doit être relativisé en raison de l'abondance des mesures réglementaires à prendre, qui représentent 60 % du suivi réglementaire prescrit par l'ensemble des lois promulguées.

II. MISE EN APPLICATION DES LOIS ANTÉRIEURES À L'ANNÉE PARLEMENTAIRE : PRIORITÉ AU SUIVI RÉGLEMENTAIRE DES LOIS RÉCENTES

Il s'agit :

- de l'évolution du nombre de lois en attente de suivi réglementaire ;

- du suivi réglementaire opéré pendant la XIIIe législature de la mise en application des lois promulguées au cours des législatures précédentes ;

- des mesures réglementaires prises en 2009-2010 pour la mise en application des lois promulguées antérieurement à cette année parlementaire ;

- des mesures réglementaires prises, depuis le début de la XIIIe législature, pour la mise en application des lois promulguées pendant cette même législature.

A. SUR LES 1 605 LOIS PROMULGUÉES DEPUIS 1981, 243 SONT EN ATTENTE DE SUIVI RÉGLEMENTAIRE

Parmi les 1 605 lois promulguées de juin 1981 à fin septembre 2010, on dénombre 243 lois en attente de suivi réglementaire, la plus ancienne datant de 1984 :

- 26 lois n'ont encore reçu aucun des textes réglementaires requis, (dont 13 promulguées en 2009-2010), ce qui ne signifie pas pour autant qu'elles soient toutes restées totalement inapplicables, certaines comportant des dispositions « d'application directe » ; 10 relèvent de la commission des lois ; la plus ancienne remonte toujours à 1997 ;

- 217 lois restent partiellement mises en application, (dont 19 promulguées en 2009-2010), surtout examinées au fond par les commissions des lois (60), des affaires sociales (54), des finances (40) et de l'économie (43) ; la plus ancienne remonte toujours à 1984.

Ces 243 lois (26 + 217) représentent 15,1 % des 1 605 lois adoptées depuis juin 1981, pourcentage égal à celui de l'année parlementaire précédente (15,1 % en 2008-2009 pour 1 543, 16,3 % en 2007-2008 pour 1 505 lois, 16,3 % en 2006-2007 pour 1 450 lois, 16,1 % en 2005-2006, pour 1 405 lois ; 16,3 % en 2004-2005, pour 1 360 lois).

De 2008-2009 à 2009-2010, on note :

- 4 lois de plus non mises en application ;

- 5 lois de plus partiellement mises en application.

Le nombre de lois promulguées depuis 1981 en attente de suivi réglementaire a donc augmenté, d'une année à l'autre, de 9 unités.

La diminution de ce nombre constatée l'an dernier, et pour la première fois depuis 2000-2001, n'a donc constitué qu'un fait isolé.

Nombre de lois promulguées, depuis juin 1981, encore en attente de mise en application,
totale ou partielle
(Evolution cumulée de 2000-2001 à 2009-2010)

De nouveau s'éloigne la perspective, fugitivement entrevue l'an dernier, d'une diminution significative du nombre de lois en attente de mesures d'application.

D'ailleurs, une telle perspective paraissait d'autant plus illusoire que la baisse constatée en 2008-2009 résultait de la mise en application de lois récentes, à laquelle va la priorité de tout gouvernement.

La mise en application des lois anciennes ne progresse guère. Au demeurant, on peut s'interroger sur la portée éventuelle de mesures réglementaires dont la publication a été différée depuis de nombreuses années et dont nombre d'entre elles sont certainement devenues aujourd'hui sans objet quand ce ne sont pas les lois elles-mêmes qui sont dans ce cas.

Le tableau ci-après fournit la répartition, par commission, des lois les plus anciennes attendant encore des textes réglementaires d'application. Il révèle que les retards les plus manifestes demeurent, à peu de chose près, les mêmes qu'en 2008-2009. La commission des affaires étrangères et de la défense fait exception, du moins pour les lois en attente de la totalité de leur suivi réglementaire car aucune n'est antérieure à l'année parlementaire 2008-2009.

Répartition, par commission, des lois les plus anciennes, partiellement ou pas du tout
mises en application entre un an et vingt-six ans après leur promulgation

Commissions

Lois non mises en application

Lois partiellement mises en application

Affaires étrangères et défense

Aucune de plus de trois mois

11 ans : 5 mesures attendues

Loi n° 99-894 du 22 octobre 1999 portant organisation de la réserve militaire et du service de défense (8 mesures prévues, 3 prises, encore 5 mesures attendues depuis 2004)

Affaires sociales

11 ans : 1 mesure attendue

Loi n° 99-584 du 12 juillet 1999 modifiant l'ordonnance n° 82-283 du 26 mars 1982 portant création des chèques vacances (1 seule mesure prévue, 0 prise).

24 ans : 27 mesures attendues

Loi n° 86-33 du 9 janvier 1986 portant dispositions statutaires relatives à la fonction publique hospitalière (185 mesures prévues et non prévues dont 18 devenues sans objet, 158 prises, encore 27 attendues depuis 2006)

Culture, éducation et communication

10 ans : 1 mesure attendue

Loi n° 2000-197 du 6 mars 2000 visant à renforcer le rôle de l'école dans la prévention et la détection des faits de mauvais traitements à enfants (1 seule mesure prévue, 0 prise).

26 ans : 11 mesures attendues

Loi n° 84-52 du 26 janvier 1984 sur l'enseignement supérieur (157 mesures prévues et non prévues, 146 prises, encore 11 mesures attendues depuis 2004).

Économie, développement durable et aménagement du territoire

6 ans : 1 mesure attendue

Loi n° 2004-1338 du 8 décembre 2004 relative à la protection des inventions biotechnologiques (1 seule mesure prévue, 0 prise).

24 ans : 1 mesure attendue

Loi n° 86-1321 du 30 décembre 1986 relative à l'organisation économique en agriculture (6 mesures prévues et non prévues, 5 prises, encore 1 mesure attendue depuis 2004)

Finances

6 ans : 1 mesure attendue

Loi n° 2004-1487 du 30 décembre 2004 relative à l'ouverture du capital de DCN et à la création par celle-ci de filiales (1 seule mesure prévue, 0 prise).

26 ans : 3 mesures attendues

Loi n° 84-46 du 24 janvier 1984 relative à l'activité et au contrôle des établissements de crédit (122 mesures prévues et non prévues, 119 prises, encore 3 mesures attendues depuis 2006).

Lois

13 ans : 2 mesures attendues

Loi n° 97-936 du 24 avril 1997 portant diverses dispositions relatives à l'immigration (2 mesures prévues, 0 prise).

26 ans : 1 mesure attendue

Loi n° 84-747 du 2 août 1984 relative aux compétences des régions de Guadeloupe, de Guyane, de Martinique et de la Réunion (27 mesures prévues et non prévues, 26 prises, encore 1 mesure attendue depuis 2004)

État, au 30 septembre 2010, de la mise en application des 1 605 lois promulguées depuis juin 1981

Au total, les lois d'application directe, les lois totalement mises en application et les lois devenues sans objet constituent 84,8 % des lois votées depuis 1981, soit 1 362 lois sur 1605.

Comme déjà indiqué, les 243 lois qui attendent encore tout ou partie des textes réglementaires qu'elles prévoient représentent 15,1 % des 1 605 lois votées depuis 1981.

Ces mesures réglementaires non encore prises sont au nombre de 3 120 (Sénat, base Apleg).

B. LE SUIVI RÉGLEMENTAIRE, OPÉRÉ EN 2009-2010, DES LOIS ANTÉRIEURES À CETTE ANNÉE PARLEMENTAIRE

452 mesures réglementaires, prévues et non prévues, ont été prises, en 2009-2010, pour appliquer des lois précédemment promulguées.

L'examen des délais de publication montre que l'effort a principalement porté sur des lois relativement récentes :

269 mesures, soit 60 % des mesures prises l'ont été pour des lois de moins d'un an (contre 45 % en 2008-2009, 34 % en 2007-2008, 29 % en 2006-2007, 39 % en 2005-2006, 46 % en 2004-2005, 54 % en 2003-2004 et 28 % en 2002-2003) ;

71 mesures, soit 16 % pour des lois de plus de deux ans (27 % en 2008-2009, 27 % en 2007-2008, 38 % en 2006-2007, 31 % en 2005-2006, 24 % en 2004-2005, 19 % en 2003-2004 et 30 % en 2002-2003).

Autrement dit :

- près des deux tiers des mesures d'application prises ont porté sur des lois promulguées depuis moins d'une année,

- quatre cinquièmes sur des lois promulguées depuis moins de deux ans,

- moins d'un cinquième sur les lois les moins récentes, la plus ancienne remontant à plus de vingt-six ans.

Délais de publication des mesures réglementaires d'application (prévues et non prévues) prises, au cours de l'année parlementaire 2009-2010,
pour les lois promulguées antérieurement à cette année

(à l'exclusion des rapports au Parlement)

(du 1er octobre 2009 au 30 septembre 2010)

Nombre de mesures prises dans un délai

Affaires étrangères

Affaires sociales

Culture

Économie

Finances

Lois

Commissions spéciales

Total

%
arrondi

< 6 mois

25

12

2

27

-

2

-

68

15 %

6 mois-1 an

18

100

6

40

18

19

-

201

44 %

1 an-2 ans

2

53

8

14

3

14

18

112

25 %

> 2 ans

-

27

1

23

1

18

1

71

16 %

TOTAL

45

192

17

104

22

53

19

452

100 %

Source : Sénat, base APLEG, M2, 1°, page 7.

Délai moyen : 1 an 6 mois 10 jours Délai minimal : 2 mois 27 jours Délai maximal : 26 ans 9 mois 10 jours

Le Gouvernement s'est d'autant plus activement préoccupé de mettre en oeuvre les lois promulguées au début de la XIIIe législature et celles promulguées au cours de la législature précédente, que les élections législatives de 2007 n'ont pas entraîné d'alternance politique.

En 2009-2010, 24 lois promulguées avant le 1er octobre 2009 ont été totalement mises en application. La plus ancienne date de 1995.

24 lois, promulguées avant le 1er octobre 2009,
ont été totalement mises en application en 2009-2010

Commission des affaires étrangères (1) :

- Loi n° 2008-493 du 26 mai 2008 ratifiant l'ordonnance n° 2005-883 du 2 août 2005 relative à la mise en place au sein des institutions de la défense d'un dispositif d'accompagnement à l'insertion sociale et professionnelle des jeunes en difficulté et l'ordonnance n° 2007-465 du 29 mars 2007 relative au personnel militaire, modifiant et complétant la partie législative du code de la défense et le code civil, et portant diverses dispositions relatives à la défense.

Commission des affaires sociales (3) :

- Loi n° 2008-337 du 15 avril 2008 ratifiant l'ordonnance n° 2007-613 du 26 avril 2007 portant diverses dispositions d'adaptation au droit communautaire dans le domaine du médicament ;

- Loi n° 2008-789 du 20 août 2008 portant rénovation de la démocratie sociale et réforme du temps de travail ;

- Loi n° 2008-1249 du 1er décembre 2008 généralisant le revenu de solidarité active et réformant les politiques d'insertion.

Commission de la culture, de l'éducation et de la communication (1) :

- Loi n° 2009-833 du 7 juillet 2009 portant création d'une première année commune aux études de santé et facilitant la réorientation des étudiants

Commission de l'économie, du développement durable et de l'aménagement du territoire (8) :

- Loi n° 95-101 du 2 février 1995 relative au renforcement de la protection de l'environnement ;

- Loi n° 2001-6 du 4 janvier 2001 portant diverses dispositions d'adaptation au droit communautaire en matière de santé des animaux et de qualité sanitaire des denrées d'origine animale et modifiant le code rural ;

- Loi n° 2005-882 du 2 août 2005 en faveur des petites et moyennes entreprises ;

- Loi n° 2008-660 du 4 juillet 2008 portant réforme portuaire ;

- Loi n° 2008-757 du 1er août 2008 relative à la responsabilité environnementale et à diverses dispositions d'adaptation au droit communautaire dans le domaine de l'environnement ;

- Loi n° 2008-1545 du 31 décembre 2008 pour l'amélioration et la simplification du droit de la chasse ;

- Loi n° 2009-179 du 17 février 2009 pour l'accélération des programmes de construction et d'investissements publics et privés ;

- Loi n° 2010-607 du 7 juin 2010 autorisant les petits consommateurs domestiques et non domestiques d'électricité et de gaz naturel à accéder ou à retourner au tarif réglementé.

Commission des finances (5) :

- Loi n° 2003-709 du 1er août 2003 relative au mécénat, aux associations et aux fondations ;

- Loi n° 2008-1443 du 30 décembre 2008 de finances rectificative pour 2008 ;

- Loi n° 2009-431 du 20 avril 2009 de finances rectificative pour 2009 ;

- Loi n° 2009-1255 du 19 octobre 2009 tendant à favoriser l'accès au crédit des petites et moyennes entreprises et à améliorer le fonctionnement des marchés financiers ;

- Loi n° 2010-237 du 9 mars 2010 de finances rectificative pour 2010.

Commission des lois (6) :

- Loi n° 2002-1138 du 9 septembre 2002 d'orientation et de programmation pour la justice ;

- Loi n° 2005-843 du 26 juillet 2005 portant diverses mesures de transposition du droit communautaire à la fonction publique ;

- Loi n° 2007-211 du 19 février 2007 instituant la fiducie ;

- Loi n° 2007-1544 du 29 octobre 2007 de lutte contre la contrefaçon ;

- Loi n° 2007-1631 du 20 novembre 2007 relative à la maîtrise de l'immigration, à l'intégration et à l'asile ;

- Loi n° 2008-644 du 1er juillet 2008 créant de nouveaux droits pour les victimes et améliorant l'exécution des peines.

Les taux de publication des mesures réglementaires d'application de plusieurs lois importantes votées sous la XIIe législature et seulement encore partiellement mises en application ont progressé par rapport à leur état au 30 septembre 2009 :

Intitulé de la loi

Progression

Mesures encore attendues

Loi n° 2005-882 du 2 août 2005 en faveur des petites et moyennes entreprises

100 % (+ 7 points)

0 mesure encore attendue et
44 prises

Loi n° 2007-290 du 5 mars 2007 instituant le droit au logement opposable

86 % (+25 points)

5 mesures encore attendues et
29 prises

Loi n° 2007-309 du 5 mars 2007 relative à la modernisation de la diffusion audiovisuelle et à la télévision du futur

88 % (+13 points)

3 mesures encore attendues et
8 prises

Loi n° 2009-258 du 5 mars 2009 relative à la communication audiovisuelle et au nouveau service public de la télévision

42 % (+32 points)

7 mesures encore attendues et
5 prises

Loi n° 2009-323 du 25 mars 2009 de mobilisation pour le logement et la lutte contre l'exclusion

82 % (+2 points)

12 mesures encore attendues et
69 prises.

Loi n° 2009-669 du 12 juin 2009 favorisant la diffusion et la protection de la création sur Internet

75 % (+67 points)

4 mesures encore attendues et
9 prises

En revanche, nombre de lois n'ont pas été l'objet de l'attention du Gouvernement en 2009-2010, parmi lesquelles :

Intitulé de la loi

Stagnation

Mesures encore attendues

Loi n° 2000-627 du 6 juillet 2000 modifiant la loi n° 84-610 du 16 juillet 1984 relative à l'organisation et à la promotion des activités physiques et sportives

à 91 %

5 mesures encore attendues et
39 prises

Loi n° 2000-719 du 1er août 2000 modifiant la loi n° 86-1067 du 30 septembre 1986 relative à la liberté de communication

à 95 %

7 mesures encore attendues et
43 prises

Loi n° 2001-602 du 9 juillet 2001 d'orientation sur la forêt

à 85 %
depuis 2007

7 mesures encore attendues et
39 prises

Loi n° 2003-239 du 18 mars 2003 pour la sécurité intérieure

à 96 %

3 mesures encore attendues et
75 prises

Loi n° 2003-699 du 30 juillet 2003 relative à la prévention des risques technologiques et naturels et à la prévention des dommages

à 93 %

certaines mesures réglementaires d'exécution sont, depuis 7 ans, en discussion (selon les indications fournies cette année encore par le Gouvernement)

2 mesures encore attendues et
35 prises

Loi n° 2003-775 du 21 août 2003 portant réforme des retraites

à 95 %

7 mesures encore attendues et 185 prises

Loi n° 2004-800 du 6 août 2004 relative à la bioéthique

à 83 %

8 mesures encore attendues et 46 prises

Loi n° 2004-806 du 9 août 2004 relative à la politique de santé publique

à 78 %

24 mesures encore attendues et 103 prises

Loi n° 2004-809 du 13 août 2004 relative aux libertés et responsabilités locales

à 92 %

6 mesures encore attendues et 111 prises

Loi n° 2004-810 du 13 août 2004 relative à l'assurance maladie

à 94 %

5 mesures encore attendues et 88 prises

Loi n° 2005-157 du 23 février 2005 relative au développement des territoires ruraux

à 95 %

9 mesures encore attendues et 88 prises

Loi n° 2005-380 du 23 avril 2005 d'orientation et de programmation pour l'avenir de l'école

à 60 %

4 mesures encore attendues et 21 prises

Loi n° 2006-961 du 1er août 2006 relative au droit d'auteur et aux droits voisins dans la société de l'information

à 56 %

7 mesures encore attendues et
12 prises

Loi n° 2007-1631 du 21 novembre 2007 relative à la maîtrise de l'immigration, à l'intégration et à l'asile

à 89 %

1 mesure encore attendue et
7 prises

C. LE SUIVI RÉGLEMENTAIRE OPÉRÉ PENDANT LA XIIIE LÉGISLATURE DES LOIS PROMULGUÉES AU COURS DES LÉGISLATURES PRÉCÉDENTES

Depuis le début de la XIIIe législature (juin 2007), le pouvoir réglementaire a publié 690 mesures réglementaires d'application prévues par des lois promulguées antérieurement. A compter de la promulgation des lois à appliquer, ces textes ont été pris dans le délai moyen de 2 ans, 8 mois et 1 jour (délai minimum : 3 mois et 20 jours ; délai maximum : 26 ans, 9 mois et 10 jours).

Ces données peuvent être rapprochées des chiffres correspondants sous la XIIe législature, à savoir 697 mesures réglementaires, dans le délai moyen de 3 ans et demi (délai minimum : 4 mois et 21 jours ; délai maximum : 22 ans et 10 mois).

Sans exagérer la portée de la comparaison, il est à noter que le pouvoir exécutif a pris depuis le début de la XIIIe législature, soit en trois ans, autant de textes réglementaires qu'en ont été publiés, au cours des cinq années de la XIIe législature, pour la mise en application des lois promulguées au cours des législatures antérieures. Cette observation qui ne fait que souligner que les lois promulguées au cours d'une précédente législature font l'objet d'un meilleur suivi réglementaire lorsqu'il n'y a pas d'alternance politique à l'Assemblée nationale.

D. LE SUIVI RÉGLEMENTAIRE, OPÉRÉ PENDANT LA XIIIE LÉGISLATURE, DES LOIS PROMULGUÉES DEPUIS LE DÉBUT DE CETTE LÉGISLATURE (DU 20 JUIN 2007 AU 30 SEPTEMBRE 2010)

Sous la XIIIe législature, 982 mesures d'application ont été prises sur les 1 744 prévues, pour appliquer des dispositions insérées dans des lois promulguées depuis le début de cette législature (soit un délai moyen de 7 mois et 5 jours et un délai maximal de près de 2 ans, 3 mois et 20 jours).

Selon les statistiques gouvernementales, plus de 70 % des décrets attendus pour la mise en application des lois promulguées depuis le début de la XIIIe législature jusqu'au 31 décembre 2009 avaient été prises six mois plus tard (bilan semestriel, au 30 juin 2010, publié sur Legifrance et figurant en annexe n° 3 au présent rapport) contre plus de 80 % pour le bilan établi l'an dernier.


SECONDE PARTIE :

OBSERVATIONS DES COMMISSIONS PERMANENTES

Comme en chaque fin d'année parlementaire, les six commissions permanentes du Sénat ont établi un bilan de la mise en application des lois relevant de leur champ respectif de compétences au 30 septembre 2010. Ces bilans donnent lieu à une communication synthétique du président de chaque commission, dont le compte rendu figure en annexe n° 1 du présent rapport.

Pour 2009-2010, les observations positives formulées par les différentes commissions convergent tandis que des exemples précis illustrent les retards ou les anomalies constatées, relatives notamment à l'insuffisante diminution du nombre de lois en attente de leur totale mise en application ou au caractère excessif des délais de remise des rapports demandés au Gouvernement par le législateur.

Les bilans complets et très détaillés établis par les commissions permanentes sont publiés, cette année, sur le site Internet du Sénat, en complément du présent rapport.

I. UN BILAN POSITIF5(*)

1) Les commissions confirment que l'année parlementaire 2009-2010 est caractérisée par une amélioration du taux de mise en application des lois les plus récentes.

La commission des affaires étrangères, de la défense et des forces armées se félicite de la mise en application totale de la loi n° 2010-2 du 5 janvier 2010 relative à la reconnaissance et à l'indemnisation des victimes des essais nucléaires français.

Elle note avec satisfaction qu'un rapport extrêmement complet sur la mise en application de la loi n° 2009-971 du 3 août 2009 relative à la gendarmerie nationale lui a été adressé.

La commission des affaires sociales exprime un satisfecit nuancé constatant une décélération du rythme de la mise en application des lois puisque seules 16 % des mesures prévues par les lois promulguées au cours de l'année parlementaire 2009-2010 auront été effectivement prises alors même que le volume des textes réglementaires attendus (61) n'est pas excessif.

La commission des affaires sociales relève en particulier le très bon suivi réglementaire de la loi portant réforme de l'hôpital et relative aux patients, à la santé et aux territoires (HPST) n° 2009-879 du 21 juillet 2009, 105 des 192 mesures réglementaires attendues ayant été prises au cours de l'année, portant le taux de mise en application de cette loi à 55 %.

Elle note également la mise en application rapide de la loi n° 2009-1437 du 24 novembre 2009 relative à l'orientation et à la formation professionnelle tout au long de la vie dont 55 % des textes réglementaires d'application étaient parus dans les dix mois de sa promulgation.

La proportion de textes parus moins d'un an après le vote des lois qu'ils appliquent atteint cette année le pourcentage élevé de 58 %.

La commission de la culture, de l'éducation et de la communication note que le bilan de l'année parlementaire 2009-2010 confirme la tendance, observée depuis le début de la XIIIe législature, de la mise en application plus prompte des lois récemment promulguées.

Elle se réjouit de la mise en application à 79 % de la loi n° 2010-241 du 10 mars 2010 relative au service civique dans l'année de sa promulgation.

La commission de l'économie, du développement durable et de l'aménagement du territoire estime que l'année parlementaire 2009-2010 « se caractérise par une nette augmentation du nombre de mesures d'application des lois publiées, une poursuite des efforts de résorption du nombre de lois en attente de mesures réglementaires d'application et une amélioration globale des délais moyens de publication desdites mesures d'application des lois récentes ».

La commission constate avec satisfaction que 70 % des mesures réglementaires (prévues et non prévues) parues au cours de l'année parlementaire 2009-2010 ont été adoptées dans les six mois suivant la promulgation des lois qu'elles mettent en application - huit décrets ayant même été pris moins d'un mois après la promulgation des lois auxquelles ils se rapportent.

La commission constate que cette amélioration des délais de parution des mesures réglementaires d'application (prévues et non prévues) concerne également les lois promulguées antérieurement à la dernière année parlementaire : cette année, 65 % des mesures ont été publiées moins d'un an après promulgation des lois qu'elles appliquent (contre 34 % l'année précédente).

La commission des finances exprime une double satisfaction résultant d'abord de la publication de plus de la moitié des mesures en attente au cours de l'année 2009-2010 et du fait que plus des deux tiers des lois partiellement mises en application (11 sur 16) ont reçu plus de 75 % des textes réglementaires les mettant en oeuvre.

La commission relève que la loi n° 2010-476 du 15 mai 2010 relative à l'ouverture et à la régulation du secteur des jeux d'argent et de hasard en ligne a déjà reçu plus de 80 % des textes nécessaires à sa pleine mise en application.

La commission des lois estime que l'année parlementaire 2009- 2010 s'inscrit dans l'effort engagé l'année précédente en confirmant la nette amélioration du taux de mise en application des lois puisque 19 lois sur 23, dont 15 lois d'application directe, soit 80,6 % sont entièrement mises en application (contre 73,3 % en 2008-2009 et 45,4 % en 2006 2007).

En outre, toutes les mesures de mise en application des lois promulguées au cours de l'année ont été prises moins de six mois après leur promulgation. Toutefois, ce bon résultat est obtenu avec seulement 10 mesures prises sur les 68 mesures attendues.

2) D'une manière générale, les commissions sont également satisfaites des éléments d'information communiqués par le Gouvernement sur la mise en application des lois, avec des réserves toutefois.

La commission des affaires étrangères et de la défense continue à déplorer ne pas être informée des échéanciers de mise en application des lois promulguées autrement que par le biais de Legifrance qu'elle estime trop souvent imprécise et non tenue à jour. C'est ainsi que, encore à la date du 27 septembre 2010, cette base indique, pour la loi n° 2009-928 du 29 juillet 2009 relative à la programmation militaire pour les années 2009 à 2014, que les trois décrets en Conseil d'État nécessaires à la mise en application de cette loi seront publiés avant la fin de l'année de 2009 alors que cette publication est déjà intervenue en juin 2010.

Au vu de ces éléments la commission des affaires étrangères souhaite une amélioration de la communication et de l'information de la part du ministère de la défense sur la mise en application des lois.

La commission des affaires sociales déplore que, sur le site Legifrance, les échéanciers de parution des textes réglementaires ne reflètent qu'imparfaitement l'état de mise en application réelle des lois considérées. En effet, seuls les décrets en Conseil d'État ou les décrets simples y sont comptabilisés. De plus, une certaine surestimation de la bonne mise en application de la loi s'y manifeste en raison de l'interprétation parfois extensive du lien entre la prescription du législateur et l'exigence de textes réglementaires.

La commission déplore que les échéanciers ne mentionnent pas systématiquement les dates prévisionnelles de publication des textes ou encore que celles-ci ne soient pas toujours respectées, d'autant que ces décalages ne sont pas explicités.

Enfin, les textes d'application eux-mêmes ne comportent pas toujours, comme il serait souhaitable, les visas permettant d'identifier les textes qu'ils mettent en oeuvre.

Parfois, ce n'est pas l'absence de textes réglementaires mais l'importance de leur volume qui peut entraver le contrôle parlementaire. C'est en particulier le cas avec le décret en Conseil d'État n° 2010-344 du 31 mars 2010 « tirant les conséquences au niveau réglementaire » de la loi hôpital à travers 372 articles et plusieurs annexes sur 95 pages...

La commission souligne l'intérêt de la nouvelle pratique consistant à faire figurer au Journal officiel, avant le texte des décrets, la mention du public concerné, l'objet de la mesure, sa date d'entrée en vigueur et des précisions sur le contenu et la base juridique du texte pris.

Cependant, elle s'étonne que cette pratique d'un intérêt évident ne soit pas généralisée alors que les auteurs des décrets possèdent par définition tous les éléments souhaitables pour expliciter la portée et le contenu du texte publié.

La commission apprécie également les fiches établies par le Secrétariat général du Gouvernement visant à expliquer les écarts observés entre les données publiées par Legifrance et celles accessibles sur le site du Sénat (base Apleg).

La commission de la culture fait ressortir, dans le tableau ci-dessous, l'irrégularité de la transmission des rapports ministériels sur la mise en application des lois relevant de son champ de compétence.

Commission de la culture

Transmission des rapports ministériels sur la mise en application des lois
(article 67 de la loi n° 2004-1343 du 9 décembre 2004)

Lois à mettre en application

Date de réception du rapport

- Loi n°2009-258 du 5 mars 2009 relative à la communication audiovisuelle et au nouveau service public de la télévision

mai 2010

- Loi n°2009-669 du 12 juin 2009 favorisant la diffusion et la protection de la création sur Internet

mai 2010

- Loi n°2009-833 du 7 juillet 2009 portant création d'une première année commune aux études de santé et facilitant la réorientation des étudiants

rapport non transmis

- Loi n°2009-1311 du 28 octobre 2009 relatif à la protection pénale de la propriété littéraire et artistique sur Internet

rapport non transmis

- Loi n°2009-1312 du 28 octobre 2009 tendant à garantir la parité de financement entre les écoles élémentaires publiques et privées sous contrat d'association lorsqu'elles accueillent des élèves scolarisés hors de leur commune de résidence

rapport non transmis

- Loi n°2010-241 du 10 mars 2010 relative au service civique

rapport non transmis

La commission de l'économie émet une appréciation positive sur le recours aux outils du suivi réglementaire développés ces dernières années (échéanciers prévisionnels de publication des textes d'application des lois, rapports ministériels sur la mise en application des lois, fiches du Secrétariat général du Gouvernement).

En particulier, elle a noté la transmission de quatre échéanciers prévisionnels au cours du trimestre suivant la publication de la loi.

Commission de l'économie

Transmission des échéanciers prévisionnels de publication des textes d'application

Lois à mettre en application

Date de transmission de l'échéancier prévisionnel

- Loi n° 2009-1503 du 8 décembre 2009 relative à l'organisation et à la régulation des transports ferroviaires et portants diverses dispositions relatives aux transports

12 avril 2010

- Loi n° 2009-1572 du 17 décembre 2009 relative à la lutte contre la fracture numérique

5 mars 2010

- Loi n° 2010-123 du 9 février 2010 relative à l'entreprise publique La Poste et aux activités postales

avril 2010

- Loi n° 2010-238 du 9 mars 2010 visant à rendre obligatoire l'installation de détecteurs de fumée dans tous les lieux d'habitation

27 avril 2010

Loi n° 2010-737 du 1er juillet 2010 portant réforme du crédit à la consommation

14 septembre 2010

La commission s'est également déclarée satisfaite de la transmission des rapports ministériels sur la mise en application des lois.

Commission de l'économie

Transmission des rapports ministériels sur la mise en application des lois

(article 67 de la loi n° 2004-1313 du 9 décembre 2004)

Lois à mettre en application

Date de réception du rapport

- Loi n° 2009-179 du 17 février 2009 pour l'accélération des programmes de construction et d'investissements publics et privés

2 février 2010

- Loi n° 2009-323 du 25 mars 2009 de mobilisation pour le logement et la lutte contre l'exclusion

28 janvier 2010

Toutefois, la commission regrette de n'avoir reçu ni échéancier prévisionnel ni bilan semestriel portant sur la loi n° 2009-976 du 3 août 2009 de programmation relative à la mise en oeuvre du Grenelle de l'environnement.

D'une manière générale, la commission note avec satisfaction les efforts réalisés par les services du Premier ministre dans la mise à jour de la base de suivi de la mise en application des lois du site Legifrance mais elle observe que les divergences d'interprétation entre cette base et la base Apleg du Sénat pourraient être réduites « si les services des ministères veillaient à rédiger systématiquement et soigneusement les visas au sein des projets de décrets qu'ils élaborent. Trop souvent, en effet, ces visas sont absents, imprécis voire même erronés ».

La commission des lois relève qu'il arrive que les échéanciers prévisionnels de mise en application des lois soient bien transmis mais sans porter la mention des dates prévues pour la publication des décrets. Tel fut le cas notamment pour la loi n° 2009-972 du 3 août 2009 relative à la mobilité et aux parcours professionnels dans la fonction publique.

II. UN SUIVI RÉGLEMENTAIRE PERFECTIBLE

La commission des affaires sociales tempère encore son satisfecit nuancé mentionné plus haut en notant que :

certaines lois demeurent insuffisamment mises en application ; en particulier, la loi du 2 mars 2010 relative à l'accompagnement d'une personne en fin de vie qui n'a encore reçu aucun de ses textes d'application ou la loi de financement de la sécurité sociale pour 2010 qui, depuis la fin décembre 2009, n'a encore été assortie que de 22 % des mesures prévues. C'est ainsi que plusieurs mesures destinées à accentuer la lutte contre la fraude manquent ainsi que celles permettant l'expérimentation d'une visite médicale annuelle de prévention pour les jeunes de 16 à 25 ans ;

les délais de mise en application des lois de l'année se dégradent : seule la moitié des mesures publiées l'auront été dans les six mois suivant la promulgation de la loi qu'elles appliquent ;

la mise en application de lois très anciennes adoptées par une autre majorité politique ne constitue plus la priorité des services ministériels.

La commission de la culture, de l'éducation et de la communication a relevé que, pour la loi n° 2007-309 du 5 mars 2007 relative à la modernisation de la diffusion audiovisuelle et à la télévision du futur : quasiment tous les textes réglementaires attendus ont enfin été adoptés à l'exception de celui prévu par l'alinéa 38 de l'article 6 relatif à la fixation des obligations spécifiques en matière de diffusion et de production des futures chaînes « bonus » dont bénéficieront les opérateurs historiques. Cependant cette parution ne sera nécessaire qu'à partir de l'extinction de la diffusion analogique prévue pour la fin de l'année 2011.

La commission de l'économie, du développement durable et de l'aménagement du territoire insiste sur plusieurs motifs sérieux d'insatisfaction.

Elle constate en effet que :

le taux de mise en application des lois promulguées au cours de l'année parlementaire 2009-2010 apparaît relativement faible ;

le nombre de lois seulement partiellement mises en application demeure trop important ;

le nombre de mesures réglementaires publiées prévues par les amendements d'origine sénatoriale est insuffisant ;

le nombre de rapports d'information prévus par des dispositions législatives effectivement déposés dans les délais requis sur le bureau du Sénat n'est pas assez élevé.

La commission de l'économie regrette que la loi n° 2009-1503 du 8 décembre 2009 relative à l'organisation et à la régulation des transports ferroviaires et portant diverses dispositions relatives aux transports reste quasiment inapplicable, alors que sa portée est considérable.

Elle relève aussi que l'unique décret, qui devait regrouper les trois mesures réglementaires d'application de la loi n° 2010-238 du 9 mars 2010 visant à rendre obligatoire l'installation de détecteurs de fumée dans tous les lieux d'habitation, n'a pas été publié dans le très bref délai que le Gouvernement s'était engagé à respecter lors de l'examen des conclusions de la commission mixte paritaire devant le Sénat.

La commission des finances déplore l'insuffisance du nombre de mesures prises pour appliquer les lois de l'année parlementaire 2008-2009.

III. L'AUGMENTATION DU NOMBRE DE LOIS EN ATTENTE DE MESURES RÉGLEMENTAIRES

Plusieurs commissions (commissions de l'économie, des finances, des lois) déplorent la stagnation ou la trop lente diminution du nombre des lois les plus anciennes non totalement mises en application. Seule la commission des lois constate une amélioration, surtout pour les lois les plus anciennes.

La commission des affaires étrangères se félicite de la parution de nombreux textes réglementaires qui porte à 80 % le taux de mise en application de la loi n° 2009-971 du 3 août 2009 relative à la gendarmerie nationale et à 67 % le taux de mise en application de la loi n° 2009-928 du 29 juillet 2009 relative à la programmation militaire pour les années 2009 à 2014.

La commission des affaires sociales fait observer que le taux de mise en application des lois promulguées depuis l'année parlementaire 1997-1998 s'établit à 78 % en 2009-2010.

Sur les 102 lois promulguées au cours des années parlementaires 1997-1998 à 2008-2009, 57 lois sont désormais pleinement mises en application et 43 lois ne le sont encore que partiellement.

Commission des affaires sociales 

Taux d'application des lois promulguées depuis l'année parlementaire 1997-1998

Année parlementaire

Nombre de mesures prévues (sauf rapports)(1)

Nombre de mesures prises (sauf rapports)

Taux de mise en application
au 1/10/2010

Taux de mise en application
au 1/10/2009

1997-1998

281

225

80 %

80 %

1998-1999

146

118

81 %

81 %

1999-2000

117

101

86 %

86 %

2000-2001

149

128

86 %

86 %

2001-2002

369

206

56 %

56 %

2002-2003

170

163

96 %

96 %

2003-2004

351

284

81 %

81 %

2004-2005

259

234

90 %

90 %

2005-2006

118

99

84 %

81 %

2006-2007

181

122

67 %

57 %

2007-2008

78

74

95 %

81 %

2008-2009

336

229

68 %

32 %

Total

2 555

1 983

78 %

78 %(2)

(1) Sont exclues les mesures attendues par des dispositions devenues sans objet (de même que pour le calcul du taux de mise en application de chaque loi).

(2) Taux qui n'incluait pas, par construction, les lois votées en 2008-2009.

La commission des affaires sociales note que, par rapport à l'ensemble des lois promulguées depuis juin 1981 (et hors lois d'application directe), dans les secteurs relevant au fond de cette commission, plus des 4/5 de ces textes ont été pleinement mis en application, soit 165 lois tandis que 53 lois n'étaient encore que partiellement mises en application.

La commission de l'économie souligne la résorption toujours insuffisante du nombre de lois antérieures partiellement mises en application.

Elle cite à cet égard les cas de la loi n° 2001-602 du 9 juillet 2001 d'orientation sur la forêt dont la mise en application n'a pas évolué depuis 2007, de la loi n° 2003-699 du 30 juillet 2003 relative à la prévention des risques technologiques et naturels et à la prévention des dommages, dont certaines mesures réglementaires sont attendues depuis sept ans, et de la loi n° 2005-157 du 23 février 2005 relative au développement des territoires ruraux qui n'a pas progressé depuis l'an dernier.

La commission des finances déplore que huit lois n'aient connu aucune évolution de leur mise en application depuis un an et que les lois promulguées antérieurement à l'année 2007 semblent ne pas devoir être dotées de leurs textes d'application dans un avenir proche.

Tel est le cas, en particulier, du décret prévu par l'article 24 de la loi n° 2004-1485 du 30 décembre 2004 de finances rectificative pour 2004 portant réforme de la taxe pour le développement de la formation professionnelle dans le bâtiment et les travaux publics.

La commission des lois relève que 12 lois promulguées sous la XIIe législature, contre 17 l'an passé, sont aujourd'hui partiellement mises en application avec un taux de 84 % mais elle souligne des résultats plus fragiles pour les lois promulguées sous la XIIIe législature antérieurement à l'année parlementaire 2009-2010.

La commission observe que, du fait des délais excessifs de mise en application, certaines de ces lois ne manqueront pas de faire l'objet d'une modification substantielle avant même d'avoir produit pleinement leurs effets.

Pour l'ensemble des commissions, le détail, loi par loi, des mesures d'application prises permet de relever quelques cas emblématiques de retard dans la mise en application des lois énumérés ci-dessous, par ordre chronologique.

11 ans de retard

- Mise en application de la loi n° 99-584 du 12 juillet 1999 modifiant l'ordonnance n° 82-283 du 26 mars 1982 portant création des chèques vacances (commission des affaires sociales) avec un taux d'application de 0 % pour une seule mesure attendue.

10 ans de retard

- Mise en application de la loi n° 2000-97 du 6 mars 2000 visant à renforcer le rôle de l'école dans la prévention et la détection des faits de mauvais traitements à enfants (commission de la culture).

Un décret d'application devait fixer les modalités d'organisation des visites médicales de détection des enfants maltraités ainsi que les modalités d'organisation de séances annuelles d'information et de sensibilisation. Dix années plus tard ce décret, dont l'urgence est manifeste, n'est toujours pas publié.

- Mise en application de la loi n° 2000-627 du 6 juillet 2000 modifiant la loi n° 84-610 du 16 juillet 1984 relative à l'organisation et à la promotion des activités physiques et sportives (commission de la culture).

Un décret est toujours attendu pour définir les droits et obligations des sportifs de haut niveau, des sportifs espoirs et des partenaires d'entraînement. Un décret en conseil d'État doit fixer les conditions d'emploi dans les administrations publiques des sportifs de haut niveau mais le ministère chargé des sports et celui chargé de la fonction publique ne sont toujours pas parvenus à s'entendre sur un projet. Enfin, un décret en Conseil d'État doit préciser les conditions d'application des mesures d'accompagnement compensatoires ou correctrices en cas d'atteinte aux espaces, site, ou itinéraires des sports de nature.

9 ans de retard

- Mise en application de la loi n° 2002-2 du 2 janvier 2002 rénovant l'action sociale et médico-sociale (commission des affaires sociales) avec un taux de mise en application stagnant à 56 % pour 28 mesures encore attendues.

- Mise en application de la loi n° 2002-73 du 17 janvier 2002 de modernisation sociale (commission des affaires sociales) avec un taux de mise en 'application stagnant à 51 % pour 62 mesures encore attendues.

- Mise en application de la loi n° 2002-303 du 4 mars 2002 relative aux droits des malades (commission des affaires sociales) avec un taux de mise en application stagnant à 47 % pour 46 mesures encore attendues.

6 ans de retard

- Mise en application de la loi n° 2004-575 du 21 juin 2004 pour la confiance dans l'économie numérique (commission de l'économie).

Cinq décrets sont attendus depuis six ans et aucune nouvelle mesure d'application n'a été prise en 2009-2010. Ces textes concernent la conservation des données de connexion pour l'identification des éditeurs, la fermeture d'un site pour atteinte ou risque d'atteinte au maintien de l'ordre et de la sécurité publique, le régime des sanctions, l'adaptation aux téléphones mobiles des obligations d'information et de transmission des conditions contractuelles et, enfin, la gratuité pour les numéros de services sociaux.

Quant à ce dernier point, un rapport de l''inspection générale des affaires sociales (IGAS) sur la modernisation de l'État a recommandé l'abrogation de l'article prévoyant cette gratuité en raison du coût que représenterait son application pour les administrations appelées. L'article 55 de la proposition de loi de simplification et d'amélioration de la qualité du droit qui va être examinée prochainement par le Sénat propose cette abrogation.

- Mise en application de la loi n° 2004-669 du 9 juillet 2004 relative aux communications électroniques et aux services de communication audiovisuelle (commission de l'économie).

Trois décrets sont attendus depuis six ans Ces textes concernent l'autorisation par le CSA des décrochages locaux, la procédure d'autorisation par le CSA de l'usage des fréquences de diffusion radio-télévision par satellite, les conditions d'obligation de service minimal en langue française.

Il semblerait que la rédaction de ce dernier décret ne soit plus du tout envisagée, les craintes qui avaient poussé le législateur à intervenir en 1986 n'étant plus considérées comme étant d'actualité.

- Mise en application de la loi n° 2004-809 du 13 août 2004 relative aux libertés et responsabilités locales (commission des lois).

Cinq décrets ne sont toujours pas publiés six ans après la promulgation de la loi. Il s'agit de textes relatifs à la politique de lutte contre l'insalubrité et le saturnisme dans l'habitat, à la création d'établissement publics d'enseignement primaire expérimentaux, aux écoles de la marine marchande, à la dotation générale de décentralisation.

Aucun nouveau texte d'application n'a été pris depuis le mois d'octobre 2009.

5 ans de retard

- Mise en application de la loi n° 2005-157 du 23 février 2005 relative au développement des territoires ruraux (commission de l'économie).

Trois mesures d'application sont encore attendues, près de six années après la publication de la loi, relatives à l'institution d'un fichier central à caractère national des permis délivrés, des validations et des autorisations de chasser, aux dates de chasse aux oiseaux d'élevage, à certaines dispositions de la loi littoral, aux rives des étiers et des rus.

Alors que la rédaction de ces trois textes, déjà fort avancée au printemps de 2006, laissait prévoir leur publication avant la fin de l'année 2006, l'état de mise en application de cette loi demeure inchangé depuis mars 2008.

- Mise en application de la loi n° 2005-380 du 23 avril 2005 d'orientation et de programme pour l'avenir de l'école (commission de la culture).

Depuis plus de cinq années, cette loi attend toujours son décret en Conseil d'État relatif aux fonctions spécifiques des directeurs d'école maternelle et élémentaire, à l'indemnisation de la formation continue des enseignants et à l'application du code de l'éducation dans les établissements français d'enseignement à l'étranger.

- Mise en application de la loi n° 2005-516 du 20 mai 2005 relative à la régulation des activités postales (commission de l'économie).

Huit décrets sont attendus depuis quatre ans pour fixer les caractéristiques du service d'envois recommandés, l'accès aux boîtes aux lettres particulières, la représentation des agents de La Poste, le fonds de compensation du service universel postal, la cession ou l'apport d'un bien immobilier de La Poste.

Il apparaît maintenant que le décret fixant les caractéristiques du service d'envois recommandés ne sera jamais pris, des groupes de travail interministériels ayant constaté que la constitution d'un tel service n'était ni utile, ni réalisable dans la pratique. L'article 24 de la loi du 9 février 2010 a donc abrogé la disposition dont la mise en application était attendue.

De même, le Gouvernement a finalement estimé que les dispositions de la loi relatives à l'accès aux boîtes aux lettres particulières se suffisaient à elles-mêmes.

4 ans de retard

- Mise en application de la loi n° 2006-11 du 5 janvier 2006 d'orientation agricole (commission de l'économie).

Quatre mesures d'application sont encore attendues, depuis plus de quatre années, relatives à l'interdiction de lubrifiants non éco labellisés dans les zones écologiquement sensibles, à l'interdiction de la distribution aux consommateurs de sacs de caisse à usage unique en plastique non biodégradable, à la détermination des usages du plastique pour lesquels l'incorporation de matières d'origine végétale est obligatoire et aux modalités de certification du matériel génétique support de la voie mâle.

- Mise en application de la loi n° 2006-1772 du 30 décembre 2006 sur l'eau et les milieux aquatiques (commission de l'économie).

Si les décrets sur l'agrément des personnes réalisant des vidanges et sur les quantités de produits biocides mises sur le marché ont enfin été publiés, respectivement en octobre 2009 et juillet 2010, près de trois années après la publication de la loi, trois mesures d'application sont encore attendues relatives aux modalités de mise en oeuvre de la taxe pour la collecte, le transport, le stockage et le traitement des eaux pluviales, aux supports techniques relatifs aux ouvrages des services publics de distribution d'eau et d'assainissement et aux redevances perçues par l'État en raison de l'occupation de son domaine public par les ouvrages des services d'eau potable et d'assainissement exploités par les collectivités territoriales.

3 ans de retard 

- Mise en application de la loi n° 2007-308 du 5 mars 2007, portant réforme de la protection juridique des majeurs (commission des lois).

Quatre mesures réglementaires d'application sont encore attendues plus de deux années après la promulgation de la loi. Il s'agit des conditions de versement des capitaux revenant à la personne protégée sur un compte spécifique, de la désignation de personnes pour assister le greffier dans son contrôle des comptes de tutelle et de l'établissement d'un barème national pour le calcul de l'indemnité versée au mandataire judiciaire à la protection des majeurs.

- Mise en application de la loi n° 2007-1631 du 20 novembre 2007 relative à la maîtrise de l'immigration, à l'intégration et à l'asile (commission des lois).

Huit dispositions, parmi les plus importantes, requièrent encore des mesures d'application trois ans après la publication de cette loi dont la mise en application n'a pas progressé depuis un an :

- le rapport du Gouvernement sur l'entrée et le séjour à Saint-Pierre-et-Miquelon des ressortissants canadiens ;

- l'adaptation par ordonnance des dispositions de la loi en Polynésie française, en Nouvelle-Calédonie, dans les iles Wallis-et-Futuna et à Mayotte ;

- l'adoption par ordonnance de la partie législative du CESEDA dans les collectivités d'outre-mer et en Nouvelle-Calédonie - une partie de ces mesures, relatives à Saint-Martin à Saint-Barthélemy, ont été incorporées dans le projet de loi relatif à l'immigration, à l'intégration et à la nationalité, en cours d'examen à l'Assemblée nationale ;

- le décret en Conseil d'État relatif au recours à des tests ADN dans le cadre des demandes de regroupement familial pour une expérimentation d'une durée de dix-huit mois à compter de la publication du décret et devant s'achever, au plus tard, le 31 décembre 2009. Ce décret devant comprendre notamment plusieurs garanties ajoutées par le Sénat pour encadrer le recours à ces tests.

Il est à noter que le projet de décret relatif à ces tests ADN a fait l'objet d'un avis défavorable du comité consultatif national d'éthique en juin 2008 et que, en septembre 2009, le ministre de l'immigration, de l'intégration, de l'identité nationale et du développement solidaire, a renoncé à signer le projet de décret jugeant ne pas être « en mesure dans le délai imparti par la loi, le 31 décembre 2009, de respecter l'esprit et la lettre de la loi ».

Quant aux retards concernant plus particulièrement les lois ou les amendements d'origine sénatoriale, ils seront évoqués ci-après.

IV. LE SUIVI DE LA PUBLICATION DE MESURES PRESCRITES PAR DES INITIATIVES PARLEMENTAIRES

La commission des affaires étrangères n'a examiné ni adopté aucune proposition de loi au cours de l'année parlementaire 2009-2010 ni au cours des années parlementaires précédentes.

Elle relève que, pour la loi n° 2009-971 du 3 août 2009 relative à la gendarmerie nationale le taux de suivi des amendements sénatoriaux ne s'élève qu'à 50 % alors que le taux de mise en application globale de la loi se situe à 80 %.

La commission des affaires sociales estime que le suivi des dispositions législatives issues d'initiatives sénatoriales (soit 41 % du total) se maintient en 2009-2010 avec un taux de mise en application de 12 %, contre 25 % pour les amendements issus de l'Assemblée nationale et 20 % pour les dispositions figurant dans le texte initial.

La commission de la culture déplore vivement, une nouvelle fois, qu'un décret d'application de la loi n°2006-723 du 22 juin 2006 relative à la création d'établissements publics de coopération culturelle (EPCC), d'origine sénatoriale, soit toujours en attente « compte tenu de la célérité avec laquelle le Sénat, puis l'Assemblée nationale avaient adopté cette loi, de plus à l'unanimité ».

En effet, ce décret est attendu pour organiser l'enseignement supérieur des arts plastiques dans les établissements sous tutelle ou sous contrôle pédagogique de l'État et sa publication conditionne celle de plusieurs arrêtés.

Estimant qu'un tel retard est préjudiciable aux écoles d'art, la commission a demandé, en avril 2009, des explications au ministère de la recherche et de l'enseignement supérieur. Il est à noter que cela fait trois ans que ce texte est indiqué comme étant en cours d'élaboration par la direction des arts plastiques du ministère de la culture.

La commission de l'économie fait état de divergences d'appréciation, ponctuelles mais importantes, entre la commission et le Gouvernement, sur l'opportunité de mesures d'exécution résultant d'initiatives sénatoriales, qui se traduisent par l'abstention voire le refus du Gouvernement de prendre les mesures d'application réglementaires nécessaires à l'entrée en vigueur des dispositions législatives. Cela est d'autant plus critiquable quand lesdites dispositions ont été adoptées malgré les réserves du Gouvernement exprimées en séance plénière.

La commission relève que la mise en application de dispositions d'initiative sénatoriale est parfois paralysée par l'abstention gouvernementale.

Tel est le cas, en particulier, pour la mise en application de l'article 146 de la loi n° 2000-1208 du 13 décembre 2000 relative à la solidarité et au renouvellement urbain (loi S.R.U), le bureau en charge de ce dossier au ministère de l'écologie ayant indiqué que le décret attendu n'a pas été pris faute de « volonté politique pour rendre opérationnelle cette compétence qui est aux frontières du « coeur de métier » des OPAC et des OPHLM. Cela est d'autant plus regrettable que la disposition d'origine sénatoriale a été adoptée avec l'avis favorable du Gouvernement.

La commission souligne que la mise en application de la loi n° 2005-882 du 2 août 2005 en faveur des petites et moyennes entreprises requiert des décrets qui ne seront vraisemblablement jamais pris.

En effet, la prise en compte des périodes d'activité des conjoints collaborateurs pour le calcul de leur pension de vieillesse introduite au Sénat avec avis favorable du Gouvernement, est jugée trop coûteuse par le Gouvernement, qui estime également, à propos de la mise en oeuvre du travail à temps partagé, introduite à l'Assemblée nationale contre l'avis du Gouvernement, que l'intérêt économique de cette formule, à la fois complexe et coûteuse, est limité. Dans les deux cas, la volonté du Parlement est bafouée.

Pour la mise en application de la loi n° 2006-10 du 5 janvier 2006 relative à la sécurité et au développement des transports, huit décrets, dont cinq issus d'initiatives sénatoriales*, sont encore attendus depuis près de cinq ans concernant les droits des personnels assurant des prestations de services de remorquage, les femmes exerçant la profession de marins, la répartition des compétences entre les contrôleurs du travail, les inspecteurs du travail et les directeurs départementaux et régionaux, le service de santé des gens de mer*, les conditions de placement des marins*, le service européen de télépéage* (trois décrets).

La commission des finances souligne avec satisfaction que la mise en application des mesures issues d'amendements du Sénat atteint 70 %. Elle se plaît à y voir « une forme de reconnaissance de la cohérence, de la qualité et de l'efficacité des propositions de la Haute assemblée ».

Cela est d'autant plus remarquable que ce taux n'est que de 60 % pour les mesures résultant d'initiatives gouvernementales et de 50 % pour les mesures issues des amendements parlementaires en général, Assemblée nationale et Sénat confondus.

La commission des lois relève que huit lois d'origine parlementaire, dont quatre d'origine sénatoriale*, ont été promulguées en 2009-2010. Elle voit là un effet de la révision constitutionnelle du 23 juillet 2008.

Il s'agit des lois n° 2010-92 du 25 janvier 2010 modifiant le livre III de la sixième partie du code général des collectivités territoriales relatif à Saint-Martin*, n° 2010-93 du 25 janvier 2010 tendant à permettre à Saint-Barthélemy d'imposer les revenus de source locale des personnes établies depuis moins de cinq ans*, n° 2010-121 du 8 février 2010 tendant à inscrire l'inceste commis sur les mineurs dans le code pénal et à améliorer la détection et la prise en charge des victimes d'actes incestueux, n° 2010-201 du 2 mars 2010 renforçant la lutte contre les violences de groupe et la protection des personnes chargées d'une mission de service public, n° 2010-768 du 9 juillet 2010 visant à faciliter la saisie et la confiscation en matière pénale, n° 2010-769 du 9 juillet 2010 relatif au violences faites spécifiquement aux femmes, aux violences au sein des couples et aux incidences de ces dernières sur les enfants, n° 2010-372 du 12 avril 2010 visant à proroger le mandat du médiateur de la République* et n° 2010-559 du 28 mai 2010 pour le développement des sociétés publiques locales*.

S'agissant de la mise en application des lois ou des dispositions législatives d'origine sénatoriale, la commission note que la loi n° 2007-209 du 19 février 2007 relative à la fonction publique territoriale attend encore un décret résultant d'un amendement parlementaire relatif à la prise en charge financière des interventions exercées par les centres de gestion des régimes de retraite.

Pour la loi n° 2007-211 du 19 février 2007, issue d'une proposition sénatoriale, instituant la fiducie, le décret en Conseil d'État prévu par l'article premier (article 2020 nouveau du Code civil) relatif à la constitution d'un registre national des fiducies est enfin intervenu (décret n° 2010-219 du 2 mars 2010). La commission des lois estimait que l'absence de ce décret allait à l'encontre de la volonté du législateur d'assurer une réelle transparence des fiducies.

Quand à la loi n° 2008-1350 du 19 décembre 2008, d'origine sénatoriale, relative à la législation funéraire, trois mesures d'application sont encore attendues dont deux, relatives aux diplômes nationaux de certains agents des opérateurs funéraires et à la mise en demeure de titulaires d'une concession funéraire de réaliser d'urgence des travaux semblent devoir être adoptées prochainement.

De plus, la commission des lois regrette vivement qu'aucune avancée ne soit constatée s'agissant de la constitution d'un fichier national centralisant les contrats prévoyant des prestations d'obsèques à l'avance et, ce, d'autant plus qu'aucune justification n'est donnée à ce retard.

En revanche, un arrêté du ministre chargé des collectivités territoriales du 23 août 2010 établissant les modèles de devis fournis par les régies et les entreprises a été pris.

La commission des lois est d'autant plus attentive à la non-parution de ces textes que la loi de 2008 n'a fait que traduire les recommandations de la mission d'information de la commission des lois sur le bilan et les perspectives de la législation funéraire adoptées en 2006.

V. L'IMPACT DE LA PROCÉDURE ACCÉLÉRÉE6(*)

La commission des affaires étrangères relève que la procédure accélérée a concerné deux des trois textes examinés par elle et que toutes les mesures de mise en application du premier de ces textes, à savoir la loi n° 2010-2 du 5 janvier 2010 relative à la reconnaissance et à l'indemnisation des victimes des essais nucléaires français ont été prise dans les sept mois de sa promulgation.

La commission des affaires sociales relève, année après année, que l'influence de la déclaration d'urgence et, désormais, du recours à la procédure accélérée, sur la publication des textes réglementaires d'application, est presque toujours malaisée à évaluer en raison de biais statistiques importants comme, par exemple, l'adoption tardive de certaines lois dans l'année parlementaire ou encore le nombre limité de mesures d'application attendues pour des textes adoptés selon la procédure accélérée.

Pour ces raisons, la commission des affaires sociales estime « impossible d'établir une corrélation directe entre recours à la procédure d'urgence et célérité réglementaire ».

Elle observe que « la déclaration d'urgence constitue davantage une réponse à la surcharge de l'ordre du jour des assemblées qu'elle n'est un gage de diligence dans la mise en oeuvre réglementaire des lois considérées ; à l'inverse, la procédure de doit commun peut être accélérée, sans recours à l'urgence, par une forte incitation gouvernementale au vote conforme et, partant, à l'application rapide des lois concernées ».

En 2009-2010, aucune loi dont la commission des affaires sociales a été saisie au fond n'a été examinée selon la procédure accélérée.

Quant aux lois de financement de la sécurité sociale pour lesquelles l'urgence est de droit, la commission estime que les progrès récents de leur mise en application peuvent difficilement être imputés au recours à cette procédure même si, depuis 2006-2007, leur taux de mise en application est supérieur à celui des lois votées après déclaration d'urgence.

La commission de l'économie, du développement durable et de l'aménagement du territoire estime satisfaisante la mise en application des trois lois examinées selon la procédure accélérée en 2009-2010 :

la loi n° 2010-123 du 9 février 2010 relative à l'entreprise publique La Poste et aux activités postales,

- la loi n° 2010-597 du 3 juin 2010 relative au Grand Paris,

- la loi n° 2010-874 du 27 juillet 2010 de modernisation de l'agriculture et de la pêche.

Toutefois, deux lois promulguées en 2009-2010 après mise en oeuvre de l'ancienne procédure d'urgence, à savoir la loi n° 2010-788 du 12 juillet 2010 portant engagement national pour l'environnement et la loi n° 2009- 1503 du 8 décembre 2009 relative à l'organisation et à la régulation des transports ferroviaires et portant diverses dispositions relatives aux transports, n'ont encore bénéficié que de peu de mesures d'application. Toutefois, il y a moins de six mois que la loi relative à l'environnement, qui nécessite 172 mesures, a été promulguée.

La commission des lois relève que, dans son secteur, l'usage de plus en plus modéré de la procédure accélérée au fil des ans se confirme encore en 2009-2010 - avec seulement 4 lois sur 23 examinées selon cette procédure.

VI. LE CONTRÔLE DES COMMISSIONS SUR LA MISE EN APPLICATION DES LOIS

La commission des affaires étrangères et de la défense mentionne que le Sénat a pu contrôler plus particulièrement la mise en application des dispositions de la loi n° 2009-971 du 3 août 2009 relative à la gendarmerie nationale à l'occasion d'une question orale avec débat le 14 janvier 2010.

Après s'être consacrée ces quatre dernières années au suivi de l'application des lois relatives à la bioéthique et à la santé publique, pour l'égalité des droits et des chances, la participation et la citoyenneté des personnes handicapées, relative à l'accès au crédit des personnes présentant un risque aggravé de santé et relative au handicap, la commission des affaires sociales a porté son attention sur la loi portant réforme de l'hôpital.

La commission de la culture, de l'éducation et de la communication s'est associée au contrôle de la mise en application des lois par le biais de comités de suivi mis en place par les ministères, composés de députés et de sénateurs pour les lois relatives au service civique, l'équipement numérique des établissements de spectacles cinématographiques et à la lutte contre l'absentéisme scolaire.

Depuis plusieurs années, la commission de l'économie désigne en son sein, pour chaque loi, un sénateur chargé d'en suivre l'exécution (la liste des commissaires chargés du suivi de la mise en application des lois figure en annexe II de la note sur la mise en application des lois établie par la commission de l'économie, cette note est consultable sur le site Internet du Sénat à la suite du présent rapport).

VII. L'ATTENTE EXCESSIVE DES RAPPORTS DEMANDÉS AU GOUVERNEMENT PAR LE LÉGISLATEUR

Sur les 39 rapports demandés au Gouvernement pour l'information du Parlement par les lois votées en 2009-2010, 3 ont été remis.

Mise en application au 30 septembre 2010 des dispositions législatives promulguées
en 2009-2010 prescrivant le dépôt d'un rapport

 

Affaires étrangères

Affaires sociales

Culture

Économie

Finances

Lois

Commissions spéciales

Total

Nombre de dispositions législatives imposant le dépôt d'un rapport

2

3

3

17

5

3

6

39

dont :

               

- rapports déposés

-

-

-

3

-

-

-

3

- rapports restant à déposer

2

3

3

14

5

3

6

36

Taux d'application

0 %

0 %

0 %

18 %

0 %

0 %

0 %

8 %

Source : Sénat, base APLEG, R1, page 58.

Le faible taux de remise des rapports montre que le Parlement ne reçoit pas du Gouvernement les informations nécessaires à l'exercice de sa fonction de contrôle.

Cette inertie du Gouvernement est d'autant plus critiquable qu'il s'agit d'une carence traditionnelle.

C'est pourquoi, comme chaque année, lorsqu'elles évoquent la remise des rapports du Gouvernement au Parlement, les observations des commissions permanentes sont toutes plutôt critiques.

Elles déplorent de manière quasi unanime les difficultés constatées dans la remise des rapports du Gouvernement au Parlement (commissions des affaires étrangères, des affaires sociales, de la culture, de l'économie et des lois).

Cela est d'autant plus regrettable que les dispositions législatives qui prévoient des remises de rapports résultent le plus souvent d'initiatives parlementaires.

La commission des affaires étrangères relève que la plupart des rapports du Gouvernement au Parlement ne lui ont pas été transmis. Tel est le cas, par exemple, pour les lois de programmation militaire antérieures, notamment celle pour la période 2003-2008. Si ces trois rapports d'exécution ont bien été rédigés, un seul, celui de 2006, a été solennellement transmis au Sénat.

D'une manière générale, la commission déplore que le rapport au Parlement soit souvent le seul engagement non respecté.

La commission des affaires sociales note que 67 rapports ont été remis sur 159 attendus (42 %) ce qui, relève la commission, est presque deux fois inférieur au taux de mise en application des mesures réglementaires prévues par les lois (78 %) au cours de la même période.

Pour l'année parlementaire 2009-2010, la commission des affaires sociales a bénéficié du dépôt de six rapports : deux rapports demandés par la loi hôpital portant sur la tarification à l'activité et sur l'indemnisation des dommages résultant pour les sapeurs-pompiers d'une vaccination contre l'hépatite B ; deux rapports résultant de la loi de financement de la sécurité sociale pour 2009 relatifs à la convergence tarifaire et à la situation financière des organismes complémentaires assurant une couverture santé ; deux rapports prévus par la loi généralisant le revenu de solidarité active, l'un relatif au suivi de l'objectif de baisse d'un tiers de la pauvreté en cinq ans et l'autre relatif à l'échéancier de déploiement d'une déclaration sociale nominative permettant de simplifier la gestion du revenu de solidarité active.

La commission de la culture, de l'éducation et de la communication, relève que 22 rapports demandés, depuis l'année 2000, par des lois antérieures sont encore attendus.

Les lois promulguées durant l'année parlementaire 2009-2010 prévoient également la publication de rapports du Gouvernement au Parlement.

La commission de l'économie, du développement durable et de l'aménagement du territoire déplore « la trop longue attente des rapports d'information demandés au Gouvernement » comme l'absence de dépôt de multiples rapports ou le retard excessif de ces dépôts.

La commission relève que « cette situation est d'autant plus regrettable que les rapports d'information constituent une modalité importante du contrôle parlementaire et que les dispositions législatives qui les prévoient émanent le plus souvent d'initiatives de parlementaires ».

L'année parlementaire 2009-2010 n'a vu le dépôt que de neuf rapports relatifs à des lois récentes (2008 et 2009).

Quelques exemples d'absence de remise de rapports sur des lois importantes, plusieurs années après les dates prévues, illustrent l'acuité du problème.

10 ans de retard

Le Parlement attend depuis neuf ans la transmission d'un rapport sur l'incidence des insecticides systémiques sur les abeilles, en application de la loi n° 2001-6 du 4 janvier 2001 (commission de l'économie) portant diverses dispositions d'adaptation au droit communautaire en matière de santé des animaux.

De 4 ans à 2 ans de retard

La loi n° 2004-809 du 13 août 2004 relative aux libertés et responsabilités locales (commission des lois) : sept des huit rapports prévus n'ont toujours pas été transmis au Sénat. Les retards de leur publication sont d'importance inégale, des dates de remise différentes (mentionnées ci-dessous entre parenthèses) ayant été prévues par la loi.

Il s'agit de rapports sur l'expérimentation de la gestion des fonds structurels européens par les régions volontaires (2006), l'évaluation de l'expérimentation de l'extension des compétences du département en matière de protection judiciaire de la jeunesse (2009), l'évaluation de l'expérimentation en matière de réalisation d'équipements sanitaires (2009), l'évaluation de l'expérimentation en matière de résorption de l'habitat insalubre (2009), l'évaluation des effets de l'exercice des compétences décentralisées sur le fonctionnement du système éducatif et sur la qualité du service rendu aux usagers (2006, 2008, 2010...), les effectifs des personnels techniciens ouvriers et de service, l'évaluation de l'expérimentation en matière d'entretien et de restauration des immeubles, orgues et objets mobiliers classés ou inscrits (2009).

VIII. QUELQUES PROPOSITIONS D'AMÉLIORATION EN GUISE DE CONCLUSION

Dans leurs observations générales ou dans les communications de leur président sur la mise en application des lois (voir annexe 1), les six commissions permanentes ont émis des suggestions tendant à améliorer tant la mise en application des lois que le contrôle de celles-ci.

Ces propositions d'amélioration s'inscrivant dans des moments différents sont rappelées ci-dessous.

Au moment du dépôt d'un projet de loi...

transmission par le Gouvernement des projets de décrets correspondants (proposition de la commission des affaires sociales).

Juste après la publication de la loi...

mobilisation par le Gouvernement de moyens de mise en oeuvre à la hauteur de la difficulté et de l'ampleur de la tâche résultant de la multiplication des mesures d'application prévues par les lois « fleuves » (proposition de la commission de l'économie) ;

- transmission des échéanciers prévisionnels de publication des mesures réglementaires comportant toujours les dates envisagées (proposition de la commission des lois) ;

information immédiate des motifs de retard de la transmission des échéanciers prévisionnels de publication des mesures réglementaires attendues (proposition de la commission des affaires étrangères) ; cette information serait communiquée à la commission saisie au fond.

Tout au long de la mise en application de la loi...

mention explicite dans l'intitulé ou dans les visas des décrets d'application des références précises des dispositions législatives mises en application (proposition de la commission de l'économie) ;

mention au Journal officiel pour tous les décrets de la signification, de la portée et de l'impact de la mesure réglementaire prise (proposition de la commission des affaires sociales) ;

- efforts des administrations pour mieux identifier et corriger les cas de grands retards dans la mise en application des lois (proposition de la commission de l'économie) ;

Dès cette année, pour le rattrapage d'un retard très préoccupant...

- accomplissement par le Gouvernement d'un réel effort de suivi et de rattrapage du dépôt des rapports du Gouvernement au Parlement (proposition de la commission de l'économie).

LEXIQUE

Délai de mise en application d'une loi : temps écoulé entre la date de promulgation d'une loi et la publication d'un texte réglementaire pris pour son application.

Loi d'application directe : loi ne prescrivant aucune mesure d'application ; le présent rapport les recense, à l'exception des lois approuvant des traités, des accords ou des conventions internationaux.

Loi mise en application : loi dont toutes les mesures d'application prévues ont été prises.

Loi non mise en application : loi dont aucune mesure d'application prévue n'a été prise.

Loi partiellement mise en application : loi dont au moins une mesure d'application prévue a été prise.

A noter : une loi identifiée comme non mise en application peut cependant comporter des dispositions d'application directe, et donc, être en partie en application sans être, pour autant, partiellement mise en application.

Loi votée après déclaration d'urgence ou (depuis le 1er mars 2009) après recours à la procédure accélérée : une loi pour laquelle le Gouvernement a déclaré l'urgence ou décidé de recourir à la procédure accélérée peut n'être soumise qu'à une seule lecture par chacune des deux assemblées avant convocation d'une commission mixte paritaire (article 45, deuxième alinéa de la Constitution).

Loi votée en urgence de droit : lois de finances (initiales et rectificatives) et lois de financement de la sécurité sociale, qui, en application de la Constitution, font l'objet d'une seule lecture devant chaque assemblée avant convocation d'une commission mixte paritaire.

Mesure prise : décret, arrêté ou circulaire publiés au Journal Officiel de la République française en application d'une loi (il peut s'agir de mesures prévues par la loi ou de mesures non prévues par la loi).

Mesure réglementaire prévue : suivi réglementaire expressément prescrit par une disposition législative.

Mesure réglementaire non prévue : texte réglementaire que le Gouvernement juge nécessaire de prendre pour la mise en application d'une loi, sans prescription explicite du législateur.

Ordonnance : acte administratif, tant qu'il n'est pas ratifié explicitement ou implicitement, pris par le Gouvernement en application d'une loi ou d'une disposition législative d'habilitation ; comme il ne s'agit que d'une faculté, l'ordonnance ne peut être considérée comme une mesure de mise en application des lois. Tout article d'une ordonnance peut prévoir la publication de textes d'application ; le suivi réglementaire des ordonnances ou de leurs textes d'application n'est pas pris en considération par le contrôle de la mise en application des lois.

Suivi réglementaire : décrets, arrêtés, voire circulaires (selon leur importance) d'application d'une loi, prescrits ou non par une disposition législative. Les décrets et les arrêtés doivent être publiés, selon la jurisprudence administrative, « dans un délai raisonnable » suivant la promulgation de la loi. Ni les ordonnances, (comme indiqué ci-dessus), ni les réponses du Gouvernement aux diverses demandes de rapports du Gouvernement au Parlement formulées dans les lois ne sont prises en compte dans le suivi réglementaire.

Taux de mise en application, ou taux de publication des mesures réglementaires prévues et non prévues : nombre de mesures prises, en application d'une disposition législative, par rapport au nombre total de mesures prévues par une loi (dites mesures réglementaires prévues) ou encore nombre de mesures prises, en application d'une disposition législative et également à l'initiative du Gouvernement (dites mesures réglementaires non prévues), par rapport au nombre total de mesures attendues.

NB : Ne parler en aucun cas du « taux d'application d'une loi », notion confuse qui ne saurait rendre compte avec précision d'aucune réalité.

ANNEXE N° 1 :
OBSERVATIONS DES PRÉSIDENTS DE COMMISSION
SUR LA MISE EN APPLICATION DES LOIS EN 2009-2010

(Extraits des « Comptes rendus des commissions »)

AFFAIRES ÉTRANGÈRES ET DÉFENSE

Mercredi 20 octobre 2010

La commission entend une communication de M. Josselin de Rohan, président, sur le contrôle de la mise en application des lois au cours de l'année parlementaire 2009-2010.

M. Josselin de Rohan, président - Mes chers collègues, l'essentiel de l'activité législative de la commission des affaires étrangères, de la défense et des forces armées consiste en l'examen de projets de loi autorisant la ratification ou l'approbation de traités ou accords internationaux. Au cours de l'année parlementaire 2009-2010, le Sénat a adopté en séance plénière 37 accords internationaux relevant de la compétence de la commission. Certains de ces accords n'ont pas encore été examinés par l'Assemblée nationale et les lois n'ont donc pas toutes été promulguées. Dans tous les cas, ces conventions et accords ne sont pas pris en compte dans le contrôle de la mise en application des lois.

A côté des conventions et accords, la commission a examiné, en tant que commission saisie au fond, trois projets de loi intéressant des questions de défense. Il s'agit de :

- la loi n° 2010-2 du 5 janvier 2010 relative à la reconnaissance et à l'indemnisation des victimes des essais nucléaires français ;

- la loi n° 2010-819 du 20 juillet 2010 tendant à l'élimination des armes à sous-munitions ;

- la loi n° 2010-873 du 27 juillet 2010 relative à l'action extérieure de l'Etat.

Sur le premier texte, un peu plus de six mois après sa promulgation, toutes les mesures d'application prévues ont été prises, soit un taux de mise en application de 100 %. La commission se félicite de ce résultat.

Pour les deux autres textes, au 30 septembre 2010, aucun des décrets d'application qu'appellent ces deux lois n'avait été pris. Cependant, ayant été promulguées il y a deux mois, il est encore trop tôt pour en tirer un bilan positif ou négatif.

Concernant les lois antérieures, je vous rappelle que, lors de l'année parlementaire précédente, notre commission avait été saisie au fond de deux projets de loi. Un peu plus d'un an après leur promulgation, la loi n° 2009-971 du 3 août 2009 relative à la gendarmerie nationale et la loi n° 2009-928 du 29 juillet 2009 relative à la programmation militaire pour les années 2009 à 2014 et portant diverses dispositions concernant la défense sont applicables respectivement à 80 % et 67 %. La commission se félicite de ce résultat, tout en encourageant le Gouvernement à prendre les mesures manquantes.

Après ces appréciations positives, je voudrais soulever ici un point qui me paraît problématique. En effet, bien que les projets de loi autorisant la ratification de conventions ou traités ne donnent pas lieu à des mesures d'application, la commission relève que des améliorations significatives pourraient être apportées tant sur le dépôt des projets de loi, qui portent souvent sur des accords anciens de plusieurs années, que sur leur date de publication au Journal officiel.

J'en veux pour preuve le projet de loi autorisant la ratification de la convention entre la République française et le Royaume des Pays-Bas, relative à l'assistance mutuelle et à la coopération entre leurs administrations douanières, en vue d'appliquer correctement la législation douanière, de prévenir, de rechercher, de constater et de réprimer les infractions douanières dans la région des Caraïbes, et notamment sur l'île de Saint-Martin. Cet accord a été signé le 11 janvier 2002 mais n'a été déposé sur le bureau de l'Assemblée nationale que le 7 juillet 2010. D'après les informations recueillies auprès du ministère des affaires étrangères, le nouveau dispositif juridique devait prendre effet le 10 octobre 2010 au plus tard. Le Gouvernement a inscrit l'examen de ce projet de loi en session extraordinaire. Après l'Assemblée nationale, le Sénat a adopté ce projet de loi le 30 septembre 2010 alors que, grâce aux compétences de notre collègue Marcel-Pierre Cléach, il avait été rapporté devant notre commission la veille. Or, au 10 octobre, ce texte n'avait pas encore été officiellement publié, rendant ainsi l'entrée en vigueur problématique à cette date. La loi en question a finalement été promulguée le 12 octobre 2010, et publiée au Journal officiel du 13 octobre 2010.

La commission souhaite donc une meilleure vigilance du Gouvernement sur ce point. Il n'est pas normal que des conventions signées par le Gouvernement restent dans les tiroirs pendant des années, dans l'attente que ces retards se transforment en urgence absolue et qu'on demande au Parlement de traiter la question dans la plus grande précipitation.

Je compte saisir le ministre des affaires étrangères et européennes de cette situation que nous pouvons sans doute améliorer.

Mes chers collègues, je vous invite à vous référer à la note qui vous a été distribuée pour plus de renseignements sur ce contrôle de la mise en application des lois. Si nous ne pouvons que nous féliciter de la prise de ces mesures d'application, la commission restera tout de même très attentive et veillera à ce que les mesures prévues soient effectivement prises.

M. André Vantomme - Concernant la loi relative à la reconnaissance et à l'indemnisation des victimes des essais nucléaires français, le taux de mise en application est certes de 100 %, mais il y a tout de même eu des problèmes entre la volonté politique exprimée dans cette commission et la déclinaison qui en a été faite au niveau des décrets d'application, notamment dans l'établissement de la liste des maladies reconnues et ouvrant droit à indemnisation.

M. Josselin de Rohan, président - Effectivement, pour certaines maladies, comme le lymphome, nous avions demandé qu'elles soient inscrites sur la liste, mais il y a eu une interprétation plus restrictive. J'ai saisi le ministère à ce propos, il m'a été répondu qu'à ce stade des analyses complémentaires devaient être effectuées afin de vérifier le lien entre ces maladies et les essais nucléaires français.

Mme Joëlle Garriaud-Maylam - Une conférence sur l'élimination des armes à sous-munitions est prévue prochainement à Vientiane, au Laos. Il serait gênant que toutes les mesures de mise en application de la loi relative à l'interdiction des armes à sous-munitions ne soient pas publiées d'ici là. Serait-il possible d'attirer l'attention du gouvernement sur ce point ?

M. Josselin de Rohan, président - Absolument.

AFFAIRES SOCIALES

Jeudi 28 octobre 2010

Puis la commission entend une communication de Mme la présidente sur la mise en application des lois.

Mme Muguette Dini, présidente. - Conformément aux instructions du Bureau du Sénat, les commissions permanentes présentent, chaque année, un bilan de la mise en application des lois intervenues dans leur domaine de compétences. La synthèse de leurs travaux fait l'objet d'une communication du Président du Sénat en Conférence des présidents et est annexée aux comptes rendus des commissions.

Permettez-moi de rappeler combien cet exercice est fondamental, d'abord pour mesurer le degré de difficulté pratique d'application de la législation que nous votons mais, plus encore, pour savoir si les lois promulguées cette année et au cours des précédentes sessions s'appliquent réellement. Cela devrait aller de soi, mais qu'en est-il exactement ?

Pour la période allant du 1er octobre 2009 au 30 septembre 2010, c'est-à-dire, pour nous, entre la loi HPST et la loi sur les retraites, le bilan de l'année parlementaire écoulée s'établit ainsi : cinquante-neuf lois adoptées par le Parlement, contre trente-huit l'an passé, notre sentiment d'une activité législative intense était donc bien fondé. Sur ces cinquante-neuf lois, cinq ont été examinées, au fond, par notre commission, c'est-à-dire exactement autant que l'an dernier : la loi de financement de la sécurité sociale pour 2010, la loi créant une allocation journalière d'accompagnement d'une personne en fin de vie, la loi visant à garantir de justes conditions de rémunération aux salariés concernés par une procédure de reclassement, la loi créant les maisons d'assistants maternels et la loi tendant à suspendre la commercialisation des biberons produits à base de bisphénol A.

Pour autant, on ne peut considérer que l'année parlementaire écoulée ait été très paisible, surtout si on ajoute à notre plan de charge les huit rapports que nous publions au titre de notre contribution à l'examen de la loi de finances ; le rapport de mission consacré à la réforme de la couverture assurance maladie par l'administration Obama ; les cinq textes sur lesquels nous étions saisis pour avis - jeux d'argent et de hasard en ligne, récidive criminelle, contrôle de l'action du Gouvernement et évaluation des politiques publiques, dialogue social dans la fonction publique et violences faites au femmes - ; les trois propositions de loi étudiées à l'initiative des groupes : adaptation de la directive services, fiscalisation des indemnités journalières et maisons départementales des personnes handicapées (MDPH).

Enfin, n'oublions pas que la commission a conduit, seule, une mission d'information sur le mal-être au travail, qu'elle a assuré la commission d'enquête sur la grippe H1N1, qu'elle a publié cette année neuf rapports d'information, dont trois rédigés au nom de la Mecss, parmi lesquels celui établi sur les retraites, et qu'elle a, par ailleurs, organisé un cycle de conférences préparatoire à la prochaine révision des lois de bioéthique.

Après ce petit moment d'autosatisfaction que, j'espère, vous me pardonnerez, j'en viens à la mise en application des lois proprement dite.

Première observation, un peu décourageante car les années précédentes étaient plus favorables : si, sur cinq lois, deux sont déjà pleinement applicables - « reclassement » et « bisphénol A » - c'est uniquement parce qu'elles étaient d'application directe. La loi de financement de la sécurité sociale pour 2010 n'est applicable qu'à 22 %, soit dix textes sur quarante-cinq, et les deux dernières n'ont encore reçu aucun décret. C'est ainsi le cas de la loi « accompagnement de fin de vie » pourtant très attendue par les familles ; pour ce qui concerne les maisons d'assistants maternels, l'absence des trois textes réglementaires attendus n'empêche pas la mise en application de la loi car ils ne se rapportent qu'à des dispositifs annexes : la création ou le fonctionnement des maisons d'assistants maternels ne nécessitent aucun décret d'application, contrairement à ce que prétendent certains conseils généraux.

Globalement, les lois votées cette année appelaient soixante et une mesures d'application, ce qui est dérisoire rapporté aux trois cent quarante textes réglementaires attendus l'an dernier, dont cent quatre-vingt-treize pour la seule loi « hôpital, patients, santé et territoires » (HPST).

Sur cet objectif de soixante et une mesures, les services n'en ont publié que dix, soit un taux de 16 % : c'est moitié moins bien que l'an dernier (32 %) et très loin du record de 2008 (45 %).

Enfin, dernier élément décevant : les mesures effectivement publiées n'ont respecté que dans la moitié des cas le délai de six mois prévu par la circulaire du Premier ministre du 1er juillet 2004. Ce taux était de 76 % l'an dernier, ce dont nous nous étions réjouis.

J'en viens maintenant aux lois plus anciennes pour lesquelles la situation est infiniment plus favorable.

Cette année, cent quatre-vingt-douze nouvelles mesures réglementaires ont été prises pour les lois votées lors de sessions antérieures, soit bien plus que lors des deux années précédentes où l'on en comptait respectivement cinquante-sept et cinquante-huit. Sur ces cent quatre-vingt-douze, cent cinq concernent la loi HPST : cet effort vigoureux a porté son taux d'application à 55 % - contre 1 % au 30 septembre 2009 !... On peut y ajouter deux des sept rapports attendus par cette loi - c'est assez rare pour le souligner - et la production de vingt et une mesures réglementaires non expressément prévues.

Autre satisfecit pour la loi « formation professionnelle », promulguée il y a moins d'un an, en novembre 2009, et déjà applicable à 59 %.

Enfin, des efforts ont été engagés pour écluser le stock, notamment sur les lois de financement de la sécurité sociale pour 2007, 2008 et 2009, désormais applicables respectivement à 77 %, 92 %  et 80 % ; sur la loi Dalo, « droit au logement opposable », dont le taux de mise en application est passé de 61 % à 86 %. Trois lois adoptées, enfin, lors des années parlementaires 2007-2008 et 2008-2009 sont désormais pleinement mises en application : celle relative au revenu de solidarité active (RSA), la loi « rénovation de la démocratie sociale et réforme du temps de travail » et celle d'avril 2008 ratifiant l'ordonnance d'« adaptation au droit communautaire dans le domaine du médicament ».

En ce qui concerne les délais de parution, la situation est également plus satisfaisante : les textes parus dans un délai d'un an représentent désormais 58 % du total, soit un résultat très supérieur à celui des deux dernières années, où il s'établissait entre 28 % et 34 %. Ce résultat appréciable est, ici encore, le fait de la loi HPST.

A ce constat positif, j'opposerai aussitôt quelques critiques : l'effort semble s'être concentré sur ces lois emblématiques aux dépens d'autres, oubliées.

J'évoquerai la loi « participation et actionnariat salarié », votée le 30 septembre 2006, qui plafonne à 71 % de mise en application depuis octobre 2008, aucune activité nouvelle ne pouvant être décelée sur ce texte. Même encéphalogramme plat pour la loi « organisation de certaines professions de santé » de janvier 2007 ou pour la loi « adaptation au droit communautaire dans le domaine du médicament » de février 2007.

Si l'on étudie la situation de lois plus anciennes encore, la loi « handicap » de 2005 est désormais applicable à 95 % - c'est évidemment presque parfait mais on peut légitimement se demander pourquoi le travail n'est toujours pas achevé cinq ans plus tard - ; enfin, et cela va vous faire sourire, la réforme des retraites de 2003 n'est aussi applicable qu'à 95 % : il manque notamment un décret pour organiser la procédure d'allongement de la durée d'assurance après 2012, dispositif que nous venons entièrement de réécrire. Il était finalement inutile de se presser...

Si cet exercice de statistique n'est pas inutile, permettez-moi tout de même d'en souligner les limites techniques. Notre source principale d'information est le site Légifrance, qui retrace les échéanciers de parution des textes réglementaires établis à partir des informations transmises par le secrétariat général du Gouvernement. Or, bien que très utile, il demeure imparfait car il ne reflète que l'état de parution des décrets, simples ou en Conseil d'Etat : il faut rappeler que le Gouvernement a, le plus souvent, le choix du bon vecteur, par exemple en recourant à des arrêtés qui ne seront pas recensés. A l'inverse, il arrive parfois que la parution d'une mesure ne corresponde qu'imparfaitement aux souhaits du législateur et ne suffise pas à rendre la loi applicable. Sur le plan pratique, certaines mesures réglementaires ne précisent pas l'article de la loi auquel elles se rapportent, ce qui trouble l'exactitude statistique. Pire encore, il arrive que des décrets soient d'un volume si considérable qu'ils restent d'une appréciation impossible pour les parlementaires que nous sommes, sans parler du citoyen qui ambitionnerait de s'y retrouver. Un décret en Conseil d'Etat du 31 mars 2010 se proclamant, avec orgueil, le moyen de « tirer les conséquences, au niveau réglementaire, de la loi HPST » comporte trois cent soixante-douze articles et plusieurs annexes sur quatre-vingt-quinze pages...

Nous faisions traditionnellement un petit point sur l'urgence - on doit dire désormais « procédure accélérée » -, afin de contrôler si elle produit un effet d'accélération sur les délais de parution des mesures réglementaires et nous en concluions d'ailleurs chaque année qu'elle produisait l'effet inverse avec des performances plus médiocres encore qu'en procédure classique. Cette année, la statistique n'est pas probante car les dix mesures publiées ne portent que sur la seule loi de financement de l'année, pour laquelle la procédure accélérée est de droit.

J'en viens au suivi réglementaire des dispositions législatives issues d'initiatives sénatoriales votées en 2009-2010. La performance de 75 % d'application de 2008 fait définitivement figure d'accident statistique car ce taux, tombé à 19 % l'an dernier, n'est plus que de 12 % cette année. Pour des raisons qui m'échappent, il est d'ailleurs moitié moindre pour les initiatives sénatoriales que pour celles des députés (25 %) sans que je puisse m'expliquer cet écart.

Cela étant, on constatera, pour s'en réjouir, que sur nos cinq lois de l'an dernier, seul le PLFSS était - évidemment - d'origine gouvernementale. Les quatre autres provenaient d'initiatives parlementaires : deux du Sénat (« maisons d'assistants maternels » et « bisphénol »), deux de l'Assemblée nationale (« accompagnement d'une personne en fin de vie » et « reclassement des salariés »). Sans doute est-ce l'effet des nouvelles modalités de répartition de l'ordre du jour résultant de la révision constitutionnelle de juillet 2008.

Je finirai par les fameux rapports régulièrement demandés au Gouvernement. Les statistiques confirment notre sentiment : ils sont bien peu opérants. Sur les cent cinquante-neuf rapports réclamés par les lois adoptées entre 1997 et 2009, soixante-sept seulement ont été effectivement déposés. Ce taux illustre de lui-même l'efficacité de la méthode, même si l'on comprend qu'il s'agisse parfois de la seule façon, pour les parlementaires, d'attirer l'attention du Gouvernement sur un sujet sans encourir les foudres de l'article 40.

Pour cette raison, nous avions réduit nos exigences au fil des ans : les vingt-sept rapports demandés par notre commission en 2004 n'étaient plus que huit en 2009, dont un seul résultant d'un amendement sénatorial. Cela étant, je crains que la loi retraites que nous venons d'adopter ne fasse flamber nos statistiques l'année prochaine.

Telles sont, mes chers collègues, quelques observations générales. Le rapport complet peut être consulté auprès de notre secrétariat.

Mme Catherine Procaccia. - Je suis sensible, madame la présidente, à la tonalité de vos propos. J'observe que ce rapport traite de la loi relative à la formation professionnelle, pour l'examen de laquelle une commission spéciale avait été constituée, dont j'ai assuré la présidence. Mais pourquoi, dès lors, ne pas aborder le cas de la loi sur le service minimum dans les transports, qui avait donné lieu à une commission spéciale à laquelle j'avais également participé ?

Mme Muguette Dini, présidente. - Ce dernier texte, qui relève d'une session précédente, est désormais totalement applicable. Nous n'avions donc pas besoin d'y revenir.

M. Alain Vasselle, rapporteur général. - Je vous remercie de ce rapport que j'attends toujours avec beaucoup d'impatience. Après la révision constitutionnelle, conçue pour conférer plus de pouvoir au Parlement et, en même temps, donner à ce dernier les moyens de se consacrer davantage à sa mission de contrôle et d'évaluation, ne serait-il pas bon de présenter une synthèse de ces conclusions à la Conférence des présidents, afin d'en éclairer les membres, qui ont encore beaucoup de chemin à faire pour satisfaire l'esprit et la lettre de la Constitution nouvelle ? Cela aiderait sans nul doute le Parlement à remplir sa mission.

Sur le terrain, c'est bien nous qui sommes en butte aux remarques parfois acerbes de nos concitoyens, alors que nous constatons ici que la volonté du législateur n'est pas toujours respectée, en particulier à travers la définition de l'ordre du jour, qui est aussi de la responsabilité du Gouvernement. Il mériterait bien d'être destinataire de sa part de doléance...

Mme Annie David. - Je partage l'analyse d'Alain Vasselle. Une question : le texte relatif au dialogue social dans les très petites entreprises a concerné notre commission. Pourquoi n'en est-il pas question dans le rapport ?

Mme Muguette Dini, présidente. - Cette loi a été débattue en septembre mais la loi n'a été promulguée qu'en octobre : l'analyse fera donc partie du champ temporel du rapport de l'an prochain. J'indique à Alain Vasselle que sa suggestion est déjà satisfaite : la direction du service des commissions établit un rapport d'ensemble à partir des rapports de chaque commission, dont la synthèse est présentée à la Conférence des présidents.

La commission donne acte à la présidente de sa communication.

CULTURE, ÉDUCATION ET COMMUNICATION

Mercredi 20 octobre 2010

M. Ivan Renar, vice-président. - Je vais vous présenter au nom du président de la commission le bilan de la mise en application des lois pour l'année parlementaire 2009-2010.

Un premier constat s'impose : la progression de l'initiative parlementaire. Au cours de l'année parlementaire 2009-2010, neuf lois ont été promulguées dans les secteurs de compétence de notre commission : la loi du 28 octobre 2009 relative à la protection pénale de la propriété littéraire et artistique sur Internet ; la loi du 28 octobre 2009 tendant à garantir la parité de financement entre les écoles élémentaires publiques et privées sous contrat d'association lorsqu'elles accueillent les élèves scolarisés hors de leur commune de résidence ; la loi du 27 janvier 2010 relative aux délais de paiement des fournisseurs dans le secteur du livre ; la loi du 10 mars 2010 relative au service civique ; la loi du 18 mai 2010 tendant à permettre le recours au vote par voie électronique lors des élections des membres des universités ; la loi du 18 mai 2010 visant à autoriser la restitution par la France des têtes maories à la Nouvelle-Zélande et relative à la gestion des collections ; la loi du 9 juin 2010 visant à encadrer la profession d'agent sportif ; la loi du 28 septembre 2010 visant à lutter contre l'absentéisme scolaire ; et enfin la loi du 30 septembre 2010 relative à l'équipement numérique des établissements de spectacles cinématographiques. L'année parlementaire 2009 2010 a ainsi été marquée par une accélération de l'activité législative pour notre commission, puisque l'on avait comptabilisé que trois ou quatre lois au cours des trois précédentes années.

Et l'on peut constater que l'accroissement du nombre de lois votées au cours de cette année résulte essentiellement des dispositions adoptées dans le cadre de la révision constitutionnelle du 23 juillet 2008 qui accorde des prérogatives nouvelles au Parlement, en renforçant notamment sa capacité d'initiative. Ainsi, huit des neuf lois promulguées dans les secteurs de compétence de la commission de la culture, de l'éducation et de la communication sont-elles issues de propositions de lois, soit un taux d'initiative parlementaire de près de 89 %. Il faut également noter que quatre lois ont été adoptées suite à des initiatives exclusivement d'origine sénatoriale, soit un taux d'initiative sénatoriale de 44 %. Ces proportions sont particulièrement remarquables et révélatrices. L'instauration de semaines réservées a permis d'achever la navette sur des propositions de loi en instance d'examen à l'Assemblée nationale. A titre d'exemple, la proposition de loi visant à encadrer la profession d'agent sportif, examinée en première lecture par le Sénat le 29 mai 2008, a pu être adoptée définitivement le 27 mai 2010 à l'issue d'une navette parlementaire de deux ans.

Le deuxième constat est l'apparition de nouvelles modalités pour la mise en application des lois. Trois des lois promulguées sont d'application directe et quatre lois ont été publiées à la fin de l'année parlementaire - entre le mois de mai et fin septembre - et n'ont donc pas encore reçu de mesures d'application. La proportion de lois d'application directe, de l'ordre d'un tiers, est donc assez importante.

Seule la loi du 10 mars 2010 relative au service civique a fait l'objet de mesures d'application moins d'un an après sa promulgation : elle est applicable à 79 % suite au décret du 12 mai 2010 qui permet la mise en oeuvre effective du service civique sur l'ensemble du territoire et le fonctionnement de l'Agence du service civique. Il faut souligner le délai particulièrement rapide de publication des textes d'application pour cette loi d'initiative sénatoriale, dont l'urgence avait été soulignée en séance. Enfin la loi du 28 octobre 2009 tendant à garantir la parité de financement entre les écoles élémentaires publiques et privées sous contrat d'association lorsqu'elles accueillent les élèves scolarisés hors de leur commune de résidence n'a besoin que d'un décret sur les regroupements pédagogiques intercommunaux (RPI) pour être pleinement mise en application, le reste étant d'application directe. Ce décret, après avoir été validé par le Conseil d'État le 6 juillet 2010, devrait selon le secrétariat général du Gouvernement être publié très prochainement.

Il se confirme aussi que les lois récemment promulguées sont appliquées plus promptement. Depuis le début de la XIIIe législature, 29 % des lois votées sont d'application directe et 23,5 % sont désormais mises en application - toutes le sont devenues en près d'un an et la moitié en moins de six mois -, les lois non applicables étant généralement de publication extrêmement récente. Outre les deux décrets sur la loi relative au service civique, vingt textes d'application sont parus dans le secteur de compétences de notre commission. La loi du 7 juillet 2009 portant création d'une première année commune aux études de santé et facilitant la réorientation des étudiants a été totalement mise en application à la fin du mois de juillet 2010, soit environ un an après la date de sa promulgation, confirmant ainsi la célérité du ministère de l'enseignement supérieur et de la recherche sur ce plan. Sept des textes réglementaires parus au cours de l'année parlementaire écoulée ont permis la mise en application des principales mesures de la loi du 12 juin 2009 favorisant la diffusion et la protection de la création sur Internet ; leur publication qui s'est échelonnée sur un peu plus d'un an a organisé le fonctionnement de la Haute autorité pour la diffusion des oeuvres et la protection des droits sur Internet (Hadopi), et nous avons pu constater lors d'une récente visite que cet organisme fonctionne.

Après la parution du décret relatif à l'aide aux téléspectateurs permettant la continuité de réception des services de télévision, la loi du 5 mars 2007 relative à la modernisation de la diffusion audiovisuelle et à la télévision du futur peut être considérée comme d'ores et déjà totalement mise en application, dans la mesure où le dernier décret prévu devra être pris lors de l'arrêt définitif de la diffusion analogique et le basculement vers le numérique. Enfin la loi du 5 mars 2009 relative à la communication audiovisuelle et au nouveau service public de la télévision est progressivement mise en application : trois décrets modifiant le régime des contributions du secteur à la production audiovisuelle sont parus au cours de l'année parlementaire 2009-2010, ainsi que l'ordonnance modifiant le code du cinéma et de l'image animée.

Troisième enseignement : la résorption des retards dans la mise en application des lois anciennes, promulguées avant la XIIIe législature, ne progresse pas. Se pose donc le problème des dispositions non abrogées mais rendues obsolètes ou inutiles par les évolutions législatives ou techniques. Les retards persistent essentiellement dans les domaines de la culture et de la communication, largement réformés par de nouvelles dispositions législatives dans le secteur audiovisuel ou en matière de droits d'auteur. Le ministère de la culture et de la communication a fait des efforts sur des textes dont il ressentait l'importance vis-à-vis de l'opinion publique, comme la loi Hadopi, mais dans d'autres domaines il est bien lent. Je déplore que l'arrêté et le décret nécessaires pour appliquer la loi relative aux établissements publics de coopération culturelle (EPCC) n'aient toujours pas été publiés : le premier concerne le statut des directeurs et le second les conditions de délivrance des diplômes par les établissements supérieur d'enseignement d'arts plastiques. Le ministre nous avait pourtant assuré l'an dernier que la parution de ce décret était imminente ! Nous pourrons lui rappeler ses engagements lors des auditions budgétaires.

Quatrième enseignement : les rapports prévus par la loi ne sont pas toujours publiés. Au cours de l'année parlementaire 2009-2010, seuls trois rapports ont été déposés par le Gouvernement au Parlement en application des lois votées précédemment : le rapport du 20 octobre 2009 relatif au bilan de la mise en oeuvre de la loi instituant un droit d'accueil pour les élèves des écoles maternelles et élémentaires pendant le temps scolaire ; le rapport d'octobre 2009 pris pour l'application de la loi du 5 mars 2007 relative à la modernisation de la diffusion audiovisuelle et à la télévision du futur ; le rapport de décembre 2009 établi par la Halde sur le bilan de la politique de gestion des ressources humaines menée par les sociétés nationales de programme afin de lutter contre les discriminations. Malgré un léger progrès par rapport à l'an dernier, le nombre de rapports en attente de parution - vingt-deux - reste élevé ; c'est particulièrement vrai dans le secteur de la communication audiovisuelle, où deux rapports sur douze ont été publiés à ce jour. Le taux de publication des rapports concernant les lois promulguées depuis 2000 et avant le 1er octobre 2009 est de 45,5 %.

Seuls deux rapports du Gouvernement au Parlement sur la mise en application d'une loi à l'issue d'un délai de six mois suivant sa date d'entrée en vigueur sont parus au cours de l'année parlementaire 2009-2010. Reconnaissons pour le moins que cette nouvelle procédure est peu utilisée...

Je voudrais enfin insister sur le développement de nouveaux modes de contrôle de l'application des lois, et d'abord sur la création de comités de suivi : les lois relatives au service civique, à l'équipement numérique des établissements de spectacles cinématographiques et visant à lutter contre l'absentéisme scolaire ont ainsi créé un comité de suivi composé de députés et de sénateurs chargé de suivre leur mise en oeuvre. En outre, nous avons rendu plusieurs avis sur les contrats d'objectifs et de moyens (COM) des sociétés de l'audiovisuel public en application de l'article 53 de la loi de 1986 : l'un sur le COM de Radio France, l'autre avis sur le COM de l'INA.

Voilà les tendances générales d'un bilan mitigé. Vous trouverez dans la note qui vous sera adressée par courrier le détail des analyses par secteur.

ÉCONOMIE, DÉVELOPPEMENT DURABLE ET AMÉNAGEMENT DU TERRITOIRE

Mercredi 3 novembre 2010

Au cours d'une première réunion tenue dans la matinée, la commission dresse le bilan de la mise en application des lois relevant de la compétence de la commission de l'économie, du développement durable et de l'aménagement du territoire et désigne des commissaires chargés du suivi de l'application des lois promulguées au cours de l'année parlementaire 2009-2010.

M. Jean-Paul Emorine, président. - Il nous appartient de dresser, comme chaque année, le bilan de la mise en application des lois relevant de la compétence de notre commission. Au cours de l'année parlementaire 2009-2010, dans les domaines qui nous concernent, 10 lois ont été promulguées, contre 5 au cours de 2008-2009 ; 109 textes d'application ont été publiés, contre 71 en 2008-2009, ils se décomposent en 54 décrets en Conseil d'État, 33 décrets simples, 12 arrêtés, 9 rapports et une ordonnance.

Nous ne pouvons que nous réjouir de cet accroissement ; le Gouvernement a poursuivi ses efforts pour réduire le stock de lois en attente de mesures d'application. Le nombre de lois totalement inapplicables tend à diminuer : 7 en 2007-2008, 4 en 2008-2009, 3 aujourd'hui. La mise en oeuvre des lois partiellement mises en application s'est globalement améliorée : 18 ont fait l'objet d'une mesure d'exécution au cours de l'année parlementaire 2009-2010 - 14 en 2008-2009. Le taux de mise en application des lois partiellement applicables a sensiblement augmenté, ainsi la loi du 25 mars 2009 de mobilisation pour le logement et la lutte contre l'exclusion est-elle à présent applicable à 80 %, 16 articles étant désormais totalement applicables contre 4 un an plus tôt. Le nombre de lois totalement mises en application au cours de l'année parlementaire 2009-2010 a augmenté : 6 en 2008 2009, 7 en 2009 2010. Mentionnons à ce titre la loi du 17 février 2009 pour l'amélioration des programmes de construction et d'investissements publics et privés.

Pour les lois que nous suivons, le délai moyen de publication des textes d'application s'est réduit : 70 % des mesures réglementaires ont été adoptées dans les six mois suivant la promulgation des lois et 8 décrets ont même été pris moins d'un mois après.

Ces améliorations indéniables sont malheureusement ternies par plusieurs éléments inquiétants. Le taux d'application global des 10 lois promulguées au cours de l'année parlementaire 2009 2010 est de 8 % : sur les 387 mesures réglementaires d'exécution prévues par ces 10 lois, 31 ont été prises. Il est vrai toutefois que les lois appelant le plus grand nombre de mesures d'exécution ont été promulguées seulement en juillet dernier.

Il faut déplorer aussi le nombre encore trop important de lois, 26, partiellement applicables et n'ayant fait l'objet d'aucune nouvelle mesure réglementaire d'exécution cette année. Je citerai la loi du 9 juillet 2001 d'orientation sur la forêt, dont l'état d'application n'a pas évolué depuis 2007...

Seulement 7 % des mesures réglementaires résultant d'amendements législatifs d'origine sénatoriale ont été prises au cours de l'année parlementaire, contre 15 % pour les amendements déposés par le Gouvernement.

Enfin, cette année encore, la remise au Parlement des rapports demandés au Gouvernement est aléatoire, voire inexistante : 83 demandés depuis 2006, 17 à peine remis. Sur les 7 rapports prévus par la loi du 3 août 2008 dite Grenelle I, nous n'en avons reçu que deux. Un réel effort s'impose.

Je vous remercie tous pour votre implication dans le contrôle de l'application des lois relevant de notre commission, au sein des groupes de travail auxquels vous participez celui relatif à l'application de la loi dite LME, dont le rapporteur a été Mme Elisabeth Lamure, par exemple, ou par le biais des questions que vous posez au Gouvernement, tels M. Charles Revet, sur la loi portant réforme portuaire ou M. Dominique Braye dans une question crible thématique sur la loi de mobilisation pour le logement et la lutte contre l'exclusion.

Je vous propose enfin de désigner des commissaires chargés d'assurer le suivi de l'application des lois promulguées au cours de l'année parlementaire 2009-2010 : MM. Gérard César et Charles Revet, rapporteurs, pour la loi du 27 juillet 2010 de modernisation de l'agriculture et de la pêche ; M. Gérard Cornu, rapporteur, pour la loi du 23 juillet 2010 relative aux réseaux consulaires, au commerce, à l'artisanat et aux services ; MM. Dominique Braye, Daniel Dubois, Louis Nègre et Bruno Sido, rapporteurs, pour la loi du 12 juillet 2010 portant engagement national pour l'environnement ; M. Claude Biwer, en remplacement de M. Philippe Dominati qui siège désormais à la commission des finances, pour la loi du 1er juillet 2010 portant réforme du crédit à la consommation ; M. Ladislas Poniatowski, rapporteur, pour la loi du 7 juin 2010 autorisant les petits consommateurs domestiques et non domestiques d'électricité et de gaz naturel à accéder ou à retourner au tarif réglementé ; je suivrai, quant à moi, la loi du 3 juin 2010 relative au Grand Paris, puisque ce texte a été examiné par une commission spéciale que je présidais et que le rapporteur M. Jean Pierre Fourcade est à la commission des finances ; M. Bruno Sido, rapporteur pour la loi du 9 mars 2010 visant à rendre obligatoire l'installation de détecteurs de fumée dans tous les lieux d'habitation ; M. Pierre Hérisson, rapporteur, pour la loi du 9 février 2010 relative à l'entreprise publique La Poste et aux activités postales ; M. Bruno Retailleau, rapporteur, pour la loi du 17 décembre 2009 relative à la lutte contre la fracture numérique ; M. Francis Grignon, rapporteur, pour la loi du 8 décembre 2009 relative à l'organisation et à la régulation des transports ferroviaires et portant diverses dispositions relatives aux transports.

M. Daniel Raoul. - La révision constitutionnelle devait entraîner une revalorisation du travail parlementaire : ces chiffres suscitent des interrogations... Pourquoi ne pas retenir le principe de lois « biodégradables », caduques au bout de deux ans en l'absence de publication des mesures d'application ? L'idée de loi partiellement applicable ou non applicable me dérange aussi... Les entreprises, souvent, sont dans l'incertitude : on a fait de la communication sur un texte mais il n'entre jamais en vigueur.

L'inflation du nombre de lois est aussi à incriminer. Du reste, quand examinera t on la proposition de loi Warsmann ? Et la proposition Longuet ? J'aimerais aussi avoir une vision globale de la transposition de certaines directives je songe aux services éparpillée entre divers véhicules.

M. Jean-Paul Emorine, président. - La difficulté à publier les décrets d'application ne date pas d'aujourd'hui, elle a touché tous les gouvernements. La désignation de commissaires chargés du suivi nous permettra d'interroger le gouvernement. L'administration est souvent lente et provoquer une réunion avec un ministre, c'est lui rendre service ! Quant à la transposition par ordonnances, il s'agit de rattraper le temps perdu ; mais la lecture des textes correspondants n'est pas toujours aisée, j'en conviens.

M. Michel Teston. - Le Parlement est souverain, la seule limite à l'application des lois qu'il vote est le contrôle par le Conseil constitutionnel. Même en l'absence des mesures d'application nécessaires, une loi reste applicable ! La notion de texte partiellement applicable me laisse perplexe.

M. Jean-Paul Emorine, président. - Nous devons être toujours plus vigilants dans le contrôle du suivi des lois votées.

M. Roland Courteau. - L'article 55 de la loi sur l'économie numérique attend un décret d'application depuis six ans ! Il fait obligation au Gouvernement de publier chaque année la liste des organismes sociaux que l'on doit pouvoir appeler au téléphone gratuitement. Les numéros surtaxés sont en effet pratiqués par les caisses d'allocation familiale ou par Pôle-Emploi : c'est un comble !

M. Pierre Hérisson. - La commission supérieure des communications électroniques et des postes donne un avis sur le budget alloué aux personnes qui bénéficient d'un forfait téléphonique délivré par les CCAS. Les crédits attribués à ce titre à France Télécom ont été sous-consommés. Il y a lieu d'examiner globalement le problème car le système, manifestement, n'a pas fonctionné.

M. Jean-Paul Emorine, président. - Les textes d'application n'ont pas été publiés en raison du coût de la mesure si les personnes appellent depuis un téléphone portable. Un rapport de l'IGAS a ainsi recommandé l'abrogation (sic) de la disposition législative, ou au moins sa limitation à l'urgence sociale.

M. Pierre Hérisson. - Les crédits correspondants n'ont pas été consommés !

M. Paul Raoult. - C'est une cause déterminante du discrédit que nous manifestent les citoyens. Nous votons des textes puis leur entrée en vigueur est toujours repoussée. Nous passons pour des fantaisistes. On nous interpelle sans cesse sur l'application du Grenelle I et II ! Il y a là un problème de fond. Les parlementaires devraient être les chefs de file de la rédaction des décrets. Je siège à la fédération nationale des collectivités concédantes et régies (FNCCR) ainsi qu'à la fédération des parcs naturels régionaux : c'est à elles que sont transmis les projets de décrets et mon rôle là-bas semble plus important qu'ici où, comme parlementaires, nous ne savons pas ce que deviennent les textes que nous avons votés !

La qualité variable du travail des hauts fonctionnaires chargés de la rédaction est aussi en cause. Les jeunes énarques se font les dents sur des dossiers auxquels ils ne connaissent rien : heureusement que les fédérations sont là ! Sans compter les chamailleries dès que plusieurs ministères, ou deux au moins, sont concernés, écologie et urbanisme, par exemple. C'est un freinage extraordinaire !

Nommer des rapporteurs chargés de suivre le travail et si nécessaire d'aiguillonner les ministres est donc une excellente idée. D'autant que nous adoptons souvent les lois à la va-vite en nous contentant d'une rédaction un peu floue et en renvoyant lâchement à un décret. Nous laissons alors les hauts-fonctionnaires décider à notre place. Reprenons la main sur les décrets !

M. Jean-Paul Emorine, président. - Il est normal de consulter les fédérations, anormal de ne pas saisir les commissions parlementaires des projets de décret. A nos rapporteurs d'exploiter la semaine de contrôle et de convier si nécessaire le ministre compétent. Les renvois aux décrets sont légitimes, nous ne voulons pas rédiger des lois bavardes ; à nous d'être vigilants sur la rédaction des textes d'application.

M. Pierre Hérisson. - La loi est d'application générale, les décrets concernent les modalités pratiques. En Suisse, ceux-ci n'existent pas et c'est la loi qui dit tout, mais il faut quatre ans pour l'élaborer ! Je vous indique que la commission supérieure des communications électroniques et des postes, composée de sept députés et sept sénateurs, donne un avis sur tous les décrets d'application relatifs à ce secteur. C'est une sorte de CMP permanente ! Cet exemple de fonctionnement me semble intéressant...

La loi postale votée en février 2010 a élargi les compétences de l'Arcep ; un décret qui devait être publié avant le 31 mars ne l'a pas été, mettant en difficulté le président de l'Autorité. C'est que les ministères étaient en conflit sur la rédaction et que Matignon n'avait pas encore rendu d'arbitrage... A nous de dénoncer de tels dysfonctionnements.

M. Hervé Maurey. - La communication présentée par notre président est sans complaisance et utile. Je suis choqué que des textes votés par les représentants du peuple restent inappliqués. Admettons tout de même que nos lois sont souvent mal écrites, compliquant la tâche des rédacteurs des décrets et nous obligeant à voter ensuite des lois de simplification du droit.

Que les dispositions d'origine parlementaire soient moins mises en oeuvre que celles proposées par le gouvernement n'est pas le fruit du hasard. Nous prenons des initiatives auxquelles le gouvernement n'est pas forcément favorable... Quant aux rapports qui ne sont pas produits, c'est d'autant plus choquant qu'une promesse de rapport sert souvent à obtenir le retrait d'un amendement.

Comment mieux faire ? Suivi par les rapporteurs, auditions des ministres, débats en séance plénière pour dresser le bilan d'une année d'application : nous avons des moyens, soyons imaginatifs !

M. Jean-Paul Emorine, président. - Si un rapporteur constate un blocage, nous pouvons faire monter la pression en invitant le ministre, puis si nécessaire en organisant un débat public.

M. Jacques Muller. - Le consensus entre nous est manifeste. Nous ne pouvons pas accepter que les administrations procèdent à des arbitrages loin de nous. Mais les difficultés actuelles sont forcément liées à l'inflation législative, à la prolifération de lois à caractère essentiellement médiatique, comme celle sur les chiens dangereux, loi de circonstance qui n'est toujours pas appliquée.

M. Gérard Bailly. - Les décrets ou les circulaires sont parfois contraires à l'intention du législateur. Le commissaire qui sera chargé du suivi d'une loi devra s'assurer que l'esprit de nos dispositions est respecté dans la rédaction des textes d'application.

M. Jean-Paul Emorine, président. - La rédaction des décrets peut être habile et contourner trop souvent, par le biais de formules alambiquées, ce que nous avons voulu écrire. A nous d'y faire attention.

M. Daniel Raoul. - Il serait bon de disposer des décrets ou du moins de leurs grandes lignes en même temps que du texte sur lequel nous discutons en séance plénière. Nous devrions en prendre connaissance avant le vote sur l'ensemble. L'inertie est la principale force de l'univers et en particulier de certaines administrations centrales. Il convient d'éviter trop d'écart entre la lettre et l'interprétation par les services déconcentrés, ou plutôt les interprétations, variables d'un département à l'autre, je songe à la loi SRU. C'est une très bonne idée que d'élargir les missions du rapporteur chargé du suivi. Inflation de textes dit M. Muller : inflation, aussi, de lois traitant de sujets réglementaires, comme la loi sur le contrôle technique des manèges. Il me semble, enfin, que des présentations sur l'état d'application des textes votés antérieurement seraient plus intéressantes que certains débats récemment tenus dans un hémicycle déserté...

M. Jean-Paul Emorine, président. - Nous pourrions programmer des débats sur l'application des lois qui intéresseraient l'ensemble de nos collègues. J'ajoute que les rapporteurs désignés aujourd'hui appartiennent tous à la majorité. Un binôme pourrait être formé pour le suivi, avec un co-rapporteur choisi dans l'opposition. J'en présenterai l'idée au prochain Bureau. Le travail à deux est plus stimulant.

M. Daniel Raoul. - Cela pourra vous servir l'an prochain...(Rires)

M. Jean-Paul Emorine, président. - Dés maintenant, pour nous habituer !

M. Bruno Sido. - Lorsque je venais d'arriver au Sénat, j'ai présenté une proposition de loi sur l'itinérance locale qui a été votée à l'unanimité et qui ne nécessitait aucun texte d'application. Patatras : les députés ont ajouté un renvoi à un décret...

Sur la proposition de loi portant diverses dispositions d'adaptation de la législation au droit communautaire (DDAC) que nous allons examiner, je vous signale tout de même que le suivi serait une tâche à temps plein pour plusieurs personnes ! Nous légiférons trop et nos administrateurs corrigent nombre d'erreurs matérielles dans les projets du gouvernement : tout le monde est débordé !

M. Jean-Paul Emorine, président. - Globalement nous légiférons bien et nous apportons par voie d'amendement bien des corrections et inflexions aux textes examinés.

M. Gérard Bailly. - J'ai posé une question écrite au ministre de l'écologie sur la sauvegarde des barrages et moulins sur les rivières de France. J'ai reçu en réponse un réquisitoire contre ces ouvrages ! On m'oppose la protection des anguilles ! La réponse ne me semble pas conforme à ce que nous avions dit de la sauvegarde de la production hydroélectrique...

M. Jean-Paul Emorine, président. - Je me souviens parfaitement du débat sur l'effacement des barrages. Plus largement les lois dites Grenelle I et II font l'objet de diverses interprétations possibles. Et certaines associations ont au ministère une influence majeure... Nous avions pourtant cherché à atteindre un équilibre entre des préoccupations économiques, un souci de protection de l'environnement et la volonté de développer les nouvelles énergies.

M. Hervé Maurey. - Les réponses à nos questions écrites sont souvent scandaleuses, un phénoménal exercice de langue de bois. Quand nous attirons l'attention sur un problème réel, on nous décrit par le menu le dispositif, comme si nous ne le connaissions pas. On pourrait dire la même chose des questions orales du mardi et des questions d'actualité au gouvernement.

M. Jean-Paul Emorine, président. - Les lois Grenelle ont requis quatre rapporteurs et elles bouleversent toute l'activité économique, il faut y être très attentifs. Je vous adresserai copie du rapport, plus détaillé que mon exposé. Ainsi la question de l'article 55 de la loi sur l'économie numérique sera-t-elle résolue dans la proposition de loi de simplification du droit.

La commission adopte la liste des commissaires chargés d'assurer le suivi de l'application des lois promulguées au cours de l'année parlementaire 2009-2010.

FINANCES

Mardi 26 octobre 2010

Puis la commission entend une communication de M. Jean Arthuis, président, sur le contrôle de la mise en application des lois.

M. Jean Arthuis, président. - Le rapport que le Sénat publie chaque année sur la mise en application des lois connaît un fort retentissement médiatique... Les commissions permanentes sont chargées d'établir le bilan de la parution des textes règlementaires d'application des mesures législatives votées par le Parlement et dont elles avaient été saisies au fond ; ces bilans sont ensuite consolidés.

Au cours de l'année parlementaire 2009-2010, notre commission a été chargée de contrôler la mise en application de vingt-et-une lois, dont seize en stock et cinq votées au cours de la dernière session. On constate que quatre-vingt-sept textes d'application ont été pris ou sont devenus sans objet, soit plus de la moitié des mesures prévues ; cependant, le stock de textes en attente de parution reste à peu près stable : soixante-sept contre soixante-dix.

S'agissant des lois les plus anciennes, la publication de plus des deux cinquièmes des textes en attente a porté le taux de mise en application du stock à 90 %, trois devenant entièrement applicables. Cependant, l'on n'a que peu d'espoir pour les lois votées avant 2007 ; c'est ainsi que le décret prévu par l'article 24 de la loi de finances rectificative pour 2004 portant réforme de la taxe pour le développement de la formation professionnelle dans le bâtiment et les travaux publics est toujours en gestation.

Les deuxième et troisième lois de finances rectificatives pour 2010 étaient d'application directe ; elles organisaient l'aide à la Grèce, la garantie de l'Etat au mécanisme européen de stabilisation financière et la participation de la France aux accords d'emprunt du FMI. La loi sur le crédit aux PME et le premier collectif pour 2010 sont d'ores et déjà intégralement mises en application. La loi sur les jeux en ligne a reçu plus de 80 % de ses textes d'application, mais moins de la moitié des mesures attendues pour les textes financiers de l'hiver dernier ont été publiées. Dans le cas de la loi de finances pour 2010, cela est dû à certains aspects de la réforme de la taxe professionnelle - nous y reviendrons dans le cadre du PLF pour 2011.

Le taux global de mise en application reste stable à 82 %. Attribuable à la vigilance du Sénat et au suivi du travail législatif, ce constat relativement satisfaisant n'est pas contradictoire avec le souhait que les situations de blocage les plus anciennes connaissent leur épilogue et qu'une initiative parlementaire permette l'abrogation des dispositifs abandonnés de fait : l'applicabilité de huit lois n'a pas évolué depuis un an.

Je vous invite à prendre connaissance de la note qui vous a été distribuée comme du rapport général. Je vous encourage surtout, dans le cadre de vos prérogatives, à identifier les difficultés et à interroger les administrations défaillantes.

La commission donne acte à M. Jean Arthuis, président, de sa communication.

LOIS

Mardi 9 novembre 2010

Puis la commission entend la communication de M. Jean-Jacques Hyest, président, sur la mise en application des lois au 30 septembre 2010.

M. Jean-Jacques Hyest, président. - Voici, en ne prenant en compte que les décrets prévus par une disposition législative, l'état de mise en application des lois dans les domaines de compétence de notre commission.

Après une année d'intense activité législative, la majorité des lois sont totalement mises en application. 23 lois examinées au fond par notre commission, sur 59 lois au total, ont été promulguées au cours de l'année parlementaire 2009-2010, contre 15 l'année précédente. Un grand nombre de textes ont été achevés à un rythme soutenu et d'autres sont restés en navette. La mise en oeuvre de la révision constitutionnelle du 23 juillet 2008 s'est accélérée avec huit des 23 lois promulguées, dont sept lois organiques.

Si cette année la commission n'a rendu aucun rapport sur avis autre que les onze avis budgétaires, elle a rendu trois rapports d'information, adopté quatre propositions de résolution et examiné 21 projets ou propositions encore en navette au 1er octobre 2010, dont quinze sont d'origine parlementaire, contre sept en 2008-2009 : l'augmentation de l'activité législative de la commission traduit l'enracinement de la révision constitutionnelle du 23 juillet 2008.

L'amélioration constatée l'an dernier dans la mise en application des lois promulguées se poursuit : quinze sont d'application directe, quatre sont partiellement mises en application et quatre seulement n'ont encore fait l'objet d'aucune des mesures d'application prévues. Le taux des lois non mises en application au cours de leur session d'adoption a légèrement baissé cette année, revenant de 20 à 17,4 %. Deux des quatre lois non applicables ont été promulguées en fin de session, dont celle sur l'entrepreneur individuel à responsabilité limitée. Le taux de mise en application des lois est passé de 73,3 à 82,6 %, 19 lois sur 23 étant entièrement applicables. En revanche, trop peu de décrets d'application sont intervenus (14,70 %).

La mise en application des lois votées antérieurement à la session connaît une forte baisse : 53 mesures sont parues contre 140 l'an dernier ; seulement six lois anciennes dont notre commission avait été saisie au fond sont devenues entièrement applicables, contre treize en 2008-2009.

Les délais sont globalement bons : moins de six mois pour les mesures prises. Toutefois, se dessine en creux un délai particulièrement long pour les 63 mesures prévues et non encore prises.

Les lois promulguées sous la XIIe législature sont pratiquement toutes mises en application : douze contre dix-sept l'an dernier, sont en grande partie applicables, le taux moyen de mise en application atteignant 84 %. Trois lois promulguées sous la XIIIe législature sont devenues applicables ; cinq le sont partiellement, avec un taux moyen de 44,6 %. Je salue les efforts de la direction générale des collectivités locales pour les décrets relevant de sa compétence concernant la loi relative à la législation funéraire ; en revanche, la sous-direction des assurances de Bercy n'a pas permis la mise en place de la convention obsèques.

La commission se félicite de l'usage très modéré de la procédure accélérée dans ses domaines de compétence, mise en oeuvre seulement pour quatre lois sur 23, soit un taux (17,4 %) en baisse constante, il convient de le noter. Deux de ces lois ne sont pas encore mises en application et deux le sont faiblement : 11 % pour la loi pénitentiaire et 4% pour la rénovation du dialogue social dans la fonction publique.

Si la part des lois d'origine parlementaire revient à 34,8 %, nous pouvons nous féliciter d'avoir examiné en outre quinze propositions de loi en commission. Les huit lois d'origine parlementaire émanent pour moitié de l'Assemblée nationale et pour moitié du Sénat.

La loi du 9 septembre 2002 d'orientation et de programmation de la justice est entièrement mise en application depuis la parution du décret du 18 mai 2010 ; en revanche, la loi pénitentiaire, quoiqu'examinée en procédure accélérée, reste très partiellement applicable, des décrets restant à prendre pour les droits des détenus, l'assignation à résidence avec surveillance électronique, le conseil d'évaluation des établissements pénitentiaires, l'isolement administratif, le régime disciplinaire des détenus, les règlements intérieurs types, le code de déontologie, les conditions d'aptitude de la réserve civile pénitentiaire, l'aide en nature aux détenus les plus démunis, ainsi que les correspondances. Le 30 septembre dernier sont toutefois intervenus deux décrets, l'un relatif aux procédures simplifiées d'aménagement des peines, l'autre aux modalités d'exécution des fins de peine en l'absence de tout aménagement.

Bien que la loi du 9 juillet 2010 relative aux violences faites spécifiquement aux femmes, que nous avions votée à l'unanimité, ne prévoie pas de décret d'application, un décret en Conseil d'État était nécessaire pour l'ordonnance de protection. Il est intervenu le 29 septembre 2010 ; trois rapports seront en outre rendus au Parlement d'ici la fin de l'année.

Depuis le 4 mars 2010, la loi sur la fiducie du 19 février 2008 est totalement mise en application. La loi organique du 5 mars 2007 relative au recrutement, à la formation et à la responsabilité des magistrats l'est depuis le 1er juin 2007 à l'exception de deux mesures subordonnées à un décret en Conseil d'État. En outre, la loi du 23 janvier 2006 relative à la lutte contre le terrorisme devrait être très prochainement totalement applicable. S'agissant enfin de la loi du 2 mars 2010 renforçant la lutte contre les violences de groupe, il est trop tôt pour obtenir des statistiques sur l'utilisation du délit d'appartenance à une bande violente.

Nous avons examiné huit textes permettant l'application de la dernière révision constitutionnelle. Les 63 membres du nouveau Conseil économique, social et environnemental ont été désignés avec un léger retard, et le renouvellement des membres du Conseil supérieur de la magistrature (CSM) devrait intervenir en janvier 2011.

Acte est donné de cette communication.

ANNEXE N° 2 :
STATISTIQUES SUR L'ANNÉE PARLEMENTAIRE 2009-2010 ET COMPARAISONS AVEC LES ANNÉES PRÉCÉDENTES

1. Lois promulguées, depuis 1986-1987, par année parlementaire (hors lois autorisant l'approbation ou la ratification des conventions et traités)

2. Mise en application, en fin d'année parlementaire, des lois promulguées au cours de l'année écoulée (hors lois autorisant l'approbation ou la ratification des conventions et traités), depuis 2002-2003

3. Mise en application, en fin d'année parlementaire, des lois promulguées au cours de l'année écoulée (hors lois autorisant l'approbation ou la ratification des conventions et traités) : répartition par commissions (% arrondis) depuis 2002-2003

Répartition par commissions

2009-2010

Commissions
au fond

Mise en
application

Culture

Economie

Affaires étrangères

Affaires sociales

Finances

Lois

Commission spéciale

Total

%

Application directe

3

1

-

2

3

15

-

24

41 %

Applicables

-

-

1

-

2

-

-

3

5 %

Partiellement applicables

1

6

-

2

3

4

3

19

32 %

Non applicables

5

1

2

1

-

4

-

13

22 %

Devenues sans objet

-

-

-

-

-

-

-

-

-

Total

9

8

3

5

8

23

3

59

100 %

2008-2009

Commissions
au fond

Mise en
application

Culture

Economie

Affaires étrangères

Affaires sociales

Finances

Lois

Commission spéciale

Total

%

Application directe

1

-

-

-

1

9

-

11

29 %

Applicables

-

-

-

1

1

2

-

4

11 %

Partiellement applicables

2

2

-

4

4

1

-

13

34 %

Non applicables

1

3

2

-

1

3

-

10

26 %

Devenues sans objet

-

-

-

-

-

-

-

-

-

Total

4

5

2

5

7

15

-

38

100 %

2007-2008

Commissions
au fond

Nombre de
lois votées

Affaires culturelles

Affaires économiques

Affaires étrangères

Affaires sociales

Finances

Lois

Commission spéciale

Total

%

Application directe

1

4

-

4

2

8

-

19

34 %

Applicables

1

-

-

3

1

2

-

7

13 %

Partiellement applicables

1

1

-

3

2

8

1

16

29 %

Non applicables

-

6

2

2

-

4

-

14

25 %

Devenues sans objet

-

-

-

-

-

-

-

-

-

Total

3

11

2

12

5

22

1

56

100 %

2006-2007

Commissions
au fond

Nombre de
lois votées

Affaires culturelles

Affaires économiques

Affaires étrangères

Affaires sociales

Finances

Lois

Commission spéciale

Total

%

Application directe

-

2

2

3

1

6

-

14

31 %

Applicables

1

-

-

-

-

2

-

3

7 %

Partiellement applicables

1

3

0

5

3

6

-

18

40 %

Non applicables

1

-

-

3

1

4

1

10

22 %

Devenues sans objet

-

-

-

-

-

-

-

-

-

Total

3

5

2

11

5

18

1

45

100 %

2005-2006

Commissions
au fond

Nombre de
lois votées

Affaires culturelles

Affaires économiques

Affaires étrangères

Affaires sociales

Finances

Lois

Commission spéciale

Total

%

Application directe

1

4

-

-

2

6

-

13

29 %

Applicables

-

-

1

1

-

1

-

3

7 %

Partiellement applicables

2

5

-

4

3

2

1

17

38 %

Non applicables

2

3

1

1

1

4

-

12

27 %

Devenues sans objet

-

-

-

-

-

-

-

-

-

Total

5

12

2

6

6

13

1

45

100 %

2004-2005

Commissions
au fond

Nombre de
lois votées

Affaires culturelles

Affaires économiques

Affaires étrangères

Affaires sociales

Finances

Lois

Commission spéciale

Total

%

Application directe

1

1

1

2

4

6

-

15

31 %

Applicables

-

-

1

-

-

2

-

3

6 %

Partiellement applicables

1

3

1

5

2

1

-

13

27 %

Non applicables

1

4

-

5

2

5

-

17

35 %

Devenues sans objet

-

-

-

-

-

-

-

-

-

Total

3

8

3

12

8

14

-

48

100 %

2003-2004

Commissions
au fond

Nombre de
lois votées

Affaires culturelles

Affaires économiques

Affaires étrangères

Affaires sociales

Finances

Lois

Commission spéciale

Total

%

Application directe

-

1

-

1

2

5

-

9

23 %

Applicables

1

-

-

1

-

1

-

3

8 %

Partiellement applicables

-

3

-

4

2

4

-

13

33 %

Non applicables

-

5

-

3

1

6

-

15

38 %

Devenues sans objet

-

-

-

-

-

-

-

-

-

Total

1

9

-

9

5

16

-

40

100 %

2002-2003

Commissions
au fond

Nombre de
lois votées

Affaires culturelles

Affaires économiques

Affaires étrangères

Affaires sociales

Finances

Lois

Commission spéciale

Total

%

Application directe

2

1

2

1

2

5

-

13

24 %

Applicables

1

1

-

1

-

4

-

7

13 %

Partiellement applicables

1

1

-

3

2

3

-

10

18 %

Non applicables

2

7

2

3

4

6

1

25

45 %

Devenues sans objet

-

-

-

-

-

-

-

-

-

Total

6

10

4

8

8

18

1

55

100 %

Source : Sénat, base Apleg, M 1 , page 3

ANNEXE N° 3 :
BILAN GOUVERNEMENTAL DE LA MISE EN APPLICATION DES LOIS AU 30 JUIN 2010 (TAUX DE MISE EN APPLICATION DES LOIS PUBLIÉES ENTRE LE DÉBUT DE LA XIIE LÉGISLATURE (30 JUIN 2007) ET
LE 31 DÉCEMBRE 2009

(Source : Legifrance)

Taux de mise en application au 30 juin 2010 des lois de la XIIIe législature promulguées entre le 1er juillet 2007 et le 31 décembre 2009

Texte

Nombre de dispositions appelant un décret d'application

Nombre de dispositions ayant reçu application

Taux d'exécution

Loi n°2007-1199 du 10 août 2007 relative aux libertés et responsabilités des universités

9

9

100%

Loi n°2007-1224 du 21 août 2007 sur le dialogue social et la continuité du service public dans les transports terrestres réguliers de voyageurs

1

1

100%

Loi n°2007-1223 du 21 août 2007  en faveur du travail, de l'emploi et du pouvoir d'achat

19

19

100%

Loi n°2007-1544 du 29 octobre 2007 de lutte contre la contrefaçon

22

22

100%

Loi n°2007-1545 du 30 octobre 2007 instituant un contrôleur général des lieux de privation de liberté

1

1

100%

Loi n°2007-1631 du 20 novembre 2007 relative à la maîtrise de l'immigration, à  l'intégration et à l'asile

12

12

100%

Loi organique n°2007-1719 du 7 décembre 2007 tendant à renforcer la stabilité des institutions et la transparence de la vie politique en polynésie française

6

6

100%

Loi n°2007-1774 du 17 décembre 2007 portant diverses dispositions d'adaptation au droit communautaire dans les domaines économique et financier

2

2

100%

Loi n°2007-1775 du 17 décembre 2007 permettant la recherche des bénéficiaires des contrats d'assurance sur la vie non réclamés et garantissant les droits des assurés

1

1

100%

Loi n°2007-1786 du 19 décembre 2007 de financement de la sécurité sociale pour 2008 

43

41

95,35%

Loi n°2007-1787 du 20 décembre 2007 relative à la simplification du droit

10

10

100%

Loi n°2007-1822 du 24 décembre 2007 de finances pour 2008

24

24

100%

Loi n°2007-1824 du 25 décembre 2007 de finances rectificative pour 2007

30

30

100%

Loi n° 2008-3 du 3 janvier 2008 pour le développement de la concurrence au service des consommateurs

2

2

100%

Loi n° 2008-89 du 30 janvier 2008 relative à la mise en oeuvre des dispositions communautaires concernant le statut de la société coopérative européenne et la protection des travailleurs salariés en cas d'insolvabilité de l'employeur

2

2

100%

Loi n° 2008-111 du 8 février 2008 pour le pouvoir d'achat

2

2

100%

Loi n° 2008-112 du 8 février 2008 relative aux personnels enseignants de médecine générale

1

1

100%

Loi n° 2008-126 du 13 février 2008 relative à la réforme de l'organisation du service public de l'emploi

5

5

100%

Loi n° 2008-136 du 13 février 2008 relative à la sécurité des manèges, machines et installations pour fêtes foraines ou parcs d'attractions

1

1

100%

Loi n° 2008-174 du 25 février 2008 relative à la rétention de sûreté et à la déclaration d'irresponsabilité pénale pour cause de trouble mental

3

3

100%

Loi n° 2008-324 du 7 avril 2008 relative à la nationalité des équipages de navires

2

2

100%

Loi n° 2008-337 du 15 avril 2008 ratifiant l'ordonnance n° 2007-613 du 26 avril 2007 portant diverses dispositions d'adaptation au droit communautaire dans le domaine du médicament

4

4

100%

Loi n° 2008-491 du 26 mai 2008 relative aux conditions de commercialisation et d'utilisation de certains engins motorisés

4

4

100%

Loi n° 2008-492 du 26 mai 2008 relative aux emplois réservés et portant dispositions diverses relatives à la défense

8

8

100,00%

Loi n° 2008-493 du 26 mai 2008 ratifiant l'ordonnance n° 2005-883 du 2 août 2005 relative à la mise en place au sein des institutions de la défense d'un dispositif d'accompagnement à l'insertion sociale et professionnelle des jeunes en difficulté et l'ordonnance n° 2007-465 du 29 mars 2007 relative au personnel militaire, modifiant et complétant la partie législative du code de la défense et le code civil, et portant diverses dispositions relatives à la défense

2

2

100%

Loi n° 2008-518 du 3 juin 2008 relative aux opérations spatiales

10

10

100%

Loi n° 2008-582 du 20 juin 2008 renforçant les mesures de prévention et de protection des personnes contre les chiens dangereux

8

7

87,50%

Loi n° 2008-595 du 25 juin 2008 relative aux organismes génétiquement modifiés

12

3

25,00%

Loi n° 2008-596 du 25 juin 2008 portant modernisation du marché du travail

1

1

100%

Loi n° 2008-649 du 3 juillet 2008 portant diverses dispositions d'adaptation du droit des sociétés au droit communautaire

18

18

100%

Loi n° 2008-660 du 4 juillet 2008 portant réforme portuaire

11

11

100%

Loi organique n° 2008-695 du 15 juillet 2008 relative aux archives du conseil constitutionnel

4

4

100%

Loi n° 2008-696 du 15 juillet 2008 relative aux archives

7

7

100%

Loi n° 2008-735 du 28 juillet 2008 relative aux contrats de partenariat

13

13

100%

Loi n° 2008-757 du 1er août 2008 relative à la responsabilité environnementale et à diverses dispositions d'adaptation au droit communautaire dans le domaine de l'environnement

9

5

55,56%

Loi n° 2008-758 du 1er août 2008 relative aux droits et aux devoirs des demandeurs d'emploi

2

2

100,00%

Loi n° 2008-776 du 4 août 2008 de modernisation de l'économie

94

93

98,94%

Loi n° 2008-789 du 20 août 2008 portant rénovation de la démocratie sociale et réforme du temps de travail

11

11

100%

Loi n° 2008-790 du 20 août 2008 instituant un droit d'accueil pour les élèves des écoles maternelles et élémentaires pendant le temps scolaire

3

3

100%

Loi n° 2008-1091 du 28 octobre 2008 relative à la cour des comptes et aux chambres régionales des comptes

5

4

80%

Loi n° 2008-1245 du 1er décembre 2008 visant à prolonger l'application des articles 3, 6 et 9 de la loi n° 2006-64 du 23 janvier 2006 relative à la lutte contre le terrorisme et portant dispositions diverses relatives à la sécurité et aux contrôles frontaliers

7

7

100,00%

Loi n° 2008-1249 du 1er décembre 2008 généralisant le revenu de solidarité active et réformant les politiques d'insertion

41

40

97,56%

Loi n° 2008-1258 du 3 décembre 2008 en faveur des revenus du travail

11

11

100%

Loi n° 2008-1330 du 17 décembre 2008 de financement de la sécurité sociale pour 2009

79

72

91,14%

Loi n° 2008-1350 du 19 décembre 2008 relative à la législation funéraire (application différée)

0

0

-

Loi n° 2008-1425 du 27 décembre 2008 de finances pour 2009

55

49

89,09%

Loi n° 2008-1443 du 30 décembre 2008 de finances rectificative pour 2008

37

34

91,89%

Loi n° 2008-1545 du 31 décembre 2008 pour l'amélioration et la simplification du droit de la chasse

1

1

100%

Loi n° 2009-122 du 4 février 2009 de finances rectificative pour 2009

1

1

100%

Loi n° 2009-179 du 17 février 2009 pour l'accélération des programmes de construction et d'investissement publics et privés

4

4

100%

Loi n° 2009-258 du 5 mars 2009 relative à la communication audiovisuelle et au nouveau service public de la télévision

10

2

20,00%

Loi n° 2009-323 du 25 mars 2009 de mobilisation pour le logement et la lutte contre l'exclusion

64

55

85,94%

Loi n° 2009-431 du 20 avril 2009 de finances rectificative pour 2009

7

7

100%

Loi n° 2009-526 du 12 mai 2009 de simplification et de clarification du droit et d'allègement des procédures

38

25

65,79%

Loi n° 2009-594 du 27 mai 2009 pour le développement économique des outre-mer

33

27

81,82%

Loi n° 2009-669 du 12 juin 2009 favorisant la diffusion et la protection de la création sur internet

13

7

53,85%

Loi n° 2009-689 du 15 juin 2009 tendant à modifier l'ordonnance n° 58-1100 du 17 novembre 1958 relative au fonctionnement des assemblées parlementaires et à compléter le code de justice administrative

1

1

100%

Loi n° 2009-879 du 21 juillet 2009 portant réforme de l'hôpital et relative aux patients, à la santé et aux territoires

198

81

40,91%

Loi n° 2009-888 du 22 juillet 2009 de développement et de modernisation des services touristiques

25

21

84%

Loi n° 2009-928 du 29 juillet 2009 relative à la programmation militaire pour les années 2009 à 2014 et portant diverses dispositions concernant la défense

3

3

100%

Loi n° 2009-967 du 3 août 2009 de programmation relative à la mise en oeuvre du Grenelle de l'environnement

5

0

0%

Loi organique n° 2009-969 du 3 août 2009 relative à l'évolution institutionnelle de la Nouvelle-calédonie et à la départementalisation de Mayotte

8

0

0%

Loi n° 2009-970 du 3 août 2009 relative à l'évolution institutionnelle de la Nouvelle-calédonie et portant ratification d'ordonnances

1

1

100%

Loi n° 2009-971 du 3 août 2009 relative à la gendarmerie nationale

41

20

48,78%

Loi n° 2009-972 du 3 août 2009 relative à la mobilité et aux parcours professionnels dans la fonction publique

21

4

19,05%

Loi n° 2009-974 du 10 août 2009 réaffirmant le principe du repos dominical et visant à adapter les dérogations à ce principe dans les communes et zones touristiques et thermales ainsi que dans certaines grandes agglomérations pour les salariés volontaires

2

2

100%

Loi n° 2009-1255 du 19 octobre 2009 tendant à favoriser l'accès au crédit des petites et moyennes entreprises et à améliorer le fonctionnement des marchés financiers

2

1

50%

Loi n° 2009-1291 du 26 octobre 2009 relative au transfert aux départements des parcs de l'équipement et à l'évolution de la situation des ouvriers des parcs et ateliers

4

0

0%

Loi n° 2009-1312 du 28 octobre 2009 tendant à garantir la parité de financement entre les écoles élémentaires publiques et privées sous contrat d'association lorsqu'elles accueillent des élèves scolarisés hors de leur commune de résidence

1

0

0%

Loi n° 2009-1436 du 24 novembre 2009 pénitentiaire

24

1

4,17%

Loi n° 2009-1437 du 24 novembre 2009 relative à l'orientation et à la formation professionnelle tout au long de la vie

30

14

46,67%

Loi n° 2009-1503 du 8 décembre 2009 relative à l'organisation et à la régulation des transports ferroviaires et portant diverses dispositions relatives aux transports

22

3

13,64%

Loi organique n° 2009-1523 du 10 décembre 2009 relative à l'application de l'article 61-1 de la constitution

2

2

100%

Loi n° 2009-1572 du 17 décembre 2009 relative à la lutte contre la fracture numérique

7

5

71,43%

Loi n° 2009-1646 du 24 décembre 2009 de financement de la sécurité sociale pour 2010

37

5

13,51%

Loi n° 2009-1673 du 30 décembre 2009 de finances pour 2010

26

8

30,77%

Loi n° 2009-1674 du 30 décembre 2009 de finances rectificative pour 2009

24

9

37,50%

Lois promulguées au 31 décembre 2009

1311

932

71,09%

Source : Legifrance

Pour prendre connaissance de l'évolution de la situation au-delà du 30 juin 2010, il est possible de se reporter, sur le site Légifrance par le lien « les lois », aux échéanciers mis à jour quotidiennement qui apparaissent avant le dossier législatif relatif à la loi consultée mais peuvent ne pas encore figurer pour les lois les plus récentes.

ANNEXE N° 4 :
ORDONNANCES PUBLIÉES ENTRE LE 1ER OCTOBRE 2009 ET LE 30 SEPTEMBRE 2010

- Ordonnance n° 2010-686 du 24 juin 2010 portant extension et adaptation dans les départements d'outre-mer, à Saint-Barthélemy, Saint-Martin et Saint-Pierre-et-Miquelon de la loi n° 2008-1249 du 1er décembre 2008 généralisant le revenu de solidarité active et réformant les politiques d'insertion ;

- Ordonnance n° 2010-638 du 10 juin 2010 portant suppression du régime des conservateurs des hypothèques ;

- Ordonnance n° 2010-590 du 3 juin 2010 portant dispositions relatives au statut civil de droit local applicable à Mayotte et aux juridictions compétentes pour en connaître ;

- Ordonnance n° 2010-462 du 6 mai 2010 créant un livre IX du code rural relatif à la pêche maritime et à l'aquaculture marine ;

- Ordonnance n° 2010-461 du 6 mai 2010 portant adaptation des renvois à des dispositions réglementaires d'application dans la partie législative du code rural ;

- Ordonnance n° 2010-460 du 6 mai 2010 relative à la modernisation des missions d'inspection et de contrôle et à la mise en cohérence de diverses dispositions du livre II du code rural ;

- Ordonnance n° 2010-459 du 6 mai 2010 modifiant les livres Ier, V et VI du code rural ;

- Ordonnance n° 2010-420 du 27 avril 2010 portant adaptation de dispositions résultant de la fusion de la direction générale des impôts et de la direction générale de la comptabilité publique ;

- Ordonnance n° 2010-418 du 27 avril 2010 harmonisant les dispositions relatives à la sécurité et à la déclaration d'utilité publique des canalisations de transport de gaz, d'hydrocarbures et de produits chimiques ;

- Ordonnance n° 2010-379 du 14 avril 2010 relative à la santé des sportifs et à la mise en conformité du code du sport avec les principes du code mondial antidopage ;

- Ordonnance n° 2010-377 du 14 avril 2010 portant extension et adaptation à la Nouvelle-Calédonie, à la Polynésie française et aux îles Wallis et Futuna de la loi n° 2009-1255 du 19 octobre 2009 tendant à favoriser l'accès au crédit des petites et moyennes entreprises et à améliorer le fonctionnement des marchés financiers ;

- Ordonnance n° 2010-331 du 25 mars 2010 portant extension et adaptation aux collectivités régies par l'article 74 de la Constitution, à la Nouvelle-Calédonie, aux Terres australes et antarctiques françaises ainsi qu'à La Réunion et à la Guadeloupe de dispositions de la loi n° 2009-879 du 21 juillet 2009 portant réforme de l'hôpital et relative aux patients, à la santé et aux territoires ;

- Ordonnance n° 2010-250 du 11 mars 2010 relative aux dispositifs médicaux ;

- Ordonnance n° 2010-177 du 23 février 2010 de coordination avec la loi n° 2009-879 du 21 juillet 2009 portant réforme de l'hôpital et relative aux patients, à la santé et aux territoires ;

- Ordonnance n° 2010-137 du 11 février 2010 portant adaptation du droit des contrats relevant de la commande publique passés par l'Etat et ses établissements publics en Nouvelle-Calédonie, en Polynésie française et dans les îles Wallis et Futuna ;

- Ordonnance n° 2010-104 du 28 janvier 2010 relative à diverses mesures de protection sociale agricole ;

- Ordonnance n° 2010-76 du 21 janvier 2010 portant fusion des autorités d'agrément et de contrôle de la banque et de l'assurance ;

- Ordonnance n° 2010-49 du 13 janvier 2010 relative à la biologie médicale ;

- Ordonnance n° 2010-18 du 7 janvier 2010 portant création d'une agence nationale chargée de la sécurité sanitaire de l'alimentation, de l'environnement et du travail ;

- Ordonnance n° 2010-11 du 7 janvier 2010 portant extension et adaptation de l'ordonnance n° 2009-866 du 15 juillet 2009 relative aux conditions régissant la fourniture de services de paiement et portant création des établissements de paiement à la Nouvelle-Calédonie, à la Polynésie française et aux îles Wallis et Futuna ;

- Ordonnance n° 2009-1752 du 25 décembre 2009 modifiant le code des pensions militaires d'invalidité et des victimes de la guerre ;

- Ordonnance n° 2009-1586 du 17 décembre 2009 relative aux conditions d'enregistrement des professions de santé ;

- Ordonnance n° 2009-1585 du 17 décembre 2009 relative à la reconnaissance des qualifications professionnelles requises pour l'exercice des professions médicales, pharmaceutiques et paramédicales ;

- Ordonnance n° 2009-1534 du 10 décembre 2009 relative à la compétence du Conseil national de l'enseignement supérieur et de la recherche agricole, agroalimentaire et vétérinaire en matière disciplinaire et à la mise en cohérence de diverses dispositions du livre VIII du code rural (partie législative) ;

- Ordonnance n° 2009-1530 du 10 décembre 2009 modifiant la partie législative du code général des collectivités territoriales ;

- Ordonnance n° 2009-1401 du 17 novembre 2009 portant simplification de l'exercice du contrôle de légalité ;

- Ordonnance n° 2009-1400 du 17 novembre 2009 relative à la simplification et à l'amélioration des règles budgétaires et comptables applicables aux régions et aux syndicats mixtes de l'article L. 5721-2 du code général des collectivités territoriales ;

- Ordonnance n° 2009-1369 du 6 novembre 2009 relative au regroupement du Centre national professionnel de la propriété forestière et des centres régionaux de la propriété forestière ;

- Ordonnance n° 2009-1358 du 5 novembre 2009 modifiant le code du cinéma et de l'image animée ;

- Ordonnance n° 2009-1336 du 29 octobre 2009 modifiant l'ordonnance n° 2006-172 du 15 février 2006 portant actualisation et adaptation du droit applicable en matière de sécurité civile en Nouvelle-Calédonie.

ANNEXE N° 5 :
RAPPORTS DU GOUVERNEMENT AU PARLEMENT SUR LA MISE EN APPLICATION DES LOIS

ANNÉE PARLEMENTAIRE 2009-2010

Article 67 de la loi n° 2004-1343 du 9 décembre 2004 de simplification du droit

« A l'issue d'un délai de six mois suivant la date d'entrée en vigueur d'une loi, le Gouvernement présente au Parlement un rapport sur la mise en application de cette loi.

« Ce rapport mentionne les textes réglementaires publiés et les circulaires édictées pour la mise en oeuvre de ladite loi, ainsi que, le cas échéant, les dispositions de celle-ci qui n'ont pas fait l'objet des textes d'application nécessaires et en indique les motifs. »

N° du rapport

Loi faisant l'objet du rapport

114

Loi n° 2009-122 du 4 février 2009 de finances rectificative pour 2009 (dépôt le 4 novembre 2009 soit 9 mois après la promulgation de la loi)

115

Loi n° 2009-431 du 20 avril 2009 de finances rectificative pour 2009 (dépôt le 4 novembre 2009 soit 6 mois après la promulgation de la loi)

116

Loi n° 2007-1822 du 24 décembre 2007 de finances pour 2008 (dépôt le 2 décembre 2009 soit 23 mois après la promulgation de la loi)

117

Loi n° 2007-1824 du 25 décembre 2007 de finances rectificative pour 2007 (dépôt le 2 décembre 2009 soit 23 mois après la promulgation de la loi)

118

Loi n° 2008-1249 du 1er décembre 2008 généralisant le revenu de solidarité active et réformant les politiques d'insertion (dépôt le 14 décembre 2009 soit 12 mois après la promulgation de la loi)

119

Loi n° 2009-323 du 25 mars 2009 de mobilisation pour le logement et la lutte contre l'exclusion (dépôt le 28 janvier 2010 soit 10 mois après la promulgation de la loi)

120

Loi n° 2009-179 du 17 février 2009 pour l'accélération des programmes de construction et d'investissement publics et privés (dépôt le 2 février 2010 soit 11 mois après la promulgation de la loi)

121

Loi n° 2009-689 du 15 juin 2009 tendant à modifier l'ordonnance n° 58-1100 du 17 novembre 1958 relative au fonctionnement des assemblées parlementaires et à compléter le code de juridiction administrative (dépôt le 9 février 2010 soit 8 mois après la promulgation de la loi)

122

Loi n° 2009-594 du 27 mai 2009 pour le développement économique des outre-mer (dépôt le 10 février 2010 soit 8 mois après la promulgation de la loi)

123

Loi n° 2009-526 du 12 mai 2009 de simplification et de clarification du droit et d'allègement des procédures (dépôt le 18 février 2010 soit 9 mois après la promulgation de la loi)

124

Loi n° 2009-888 du 22 juillet 2009 de développement et de modernisation des services touristiques (dépôt le 18 février 2010 soit 7 mois après la promulgation)

125

Loi n° 2009-971 du 3 août 2009 relative à la gendarmerie nationale (dépôt le 25 février 2010 soit 7 mois après la promulgation de la loi)

126

Loi n° 2009-928 du 29 juillet 2009 relative à la programmation militaire pour les années 2009 à 2014 et portant diverses dispositions concernant la défense (dépôt le 16 avril 2010 soit 9 mois après la promulgation de la loi)

127

Rapport sur la mise en application de la loi organique n° 2009-969 du 3 août 2009 relative à l'évolution institutionnelle de la Nouvelle-Calédonie et à la départementalisation de Mayotte et de la loi n° 2009-970 du 3 août 2009 relative à l'évolution institutionnelle de la Nouvelle-Calédonie et portant ratification d'ordonnances (dépôt le 26 avril 2010 soit 9 mois après la promulgation de la loi)

128

Rapport sur la mise en application de la loi n° 2009-669 du 12 juin 2009 favorisant la diffusion et la protection de la création sur Internet (dépôt le 4 mai 2010 soit 11 mois après la promulgation de la loi)

129

Rapport sur la mise en application de la loi n° 2009-1255 du 19 octobre 2009 tendant à favoriser l'accès au crédit des petites et moyennes entreprises et à améliorer le fonctionnement des marchés financiers (dépôt le 5 mai 2010 soit 6 mois après la promulgation de la loi)

130

Rapport sur la mise en application de la loi n° 2007-1224 du 21 août 2007 sur le dialogue social et la continuité du service public dans les transports terrestres réguliers de voyageurs (dépôt le 10 mai 2010 soit 33 mois après la promulgation de la loi)

131

Rapport sur la mise en application de la loi n° 2009-258 du 5 mars 2009 relative à la communication audiovisuelle et au nouveau service public de la télévision (dépôt le 23 juin 2010 soit 15 mois après la promulgation de la loi)

132

Rapport sur la mise en application de la loi n° 2009-972 du 3 août 2009 relative à la mobilité et aux parcours professionnels dans la fonction publique (dépôt le 13 juillet 2010 soit 11 mois après la promulgation de la loi)

133

Rapport sur la mise en application de la loi n° 2009-1437 du 24 novembre 2009 relative à l'orientation et à la formation professionnelle tout au long de la vie (dépôt le 6 août 2010 soit 8 mois après la promulgation de la loi)

134

Rapport sur la mise en application de la loi n° 2007-1822 du 24 décembre 2007 de finances pour 2008 (dépôt le 30 juillet 2010 soit 31 mois après la promulgation)

135

Rapport sur la mise en application de la loi n° 2007-1824 du 25 décembre 2007 de finances rectificatives pour 2007 (dépôt le 30 juillet 2010 soit 31 mois après la promulgation)

136

Rapport sur la mise en application de la loi n° 2009-1673 du 30 décembre 2009 de finances pour 2010 (dépôt le 22 septembre 2010 soit 9 mois après la promulgation)

137

Rapport sur la mise en application de la loi n° 2009-1674 du 30 décembre 2009 de finances rectificative pour 2009 (dépôt le 22 septembre 2010 soit 9 mois après la promulgation)

114

Loi n° 2009-122 du 4 février 2009 de finances rectificative pour 2009 (dépôt le 4 novembre 2009 soit 9 mois après la promulgation de la loi)

115

Loi n° 2009-431 du 20 avril 2009 de finances rectificative pour 2009 (dépôt le 4 novembre 2009 soit 6 mois après la promulgation de la loi)

116

Loi n° 2007-1822 du 24 décembre 2007 de finances pour 2008 (dépôt le 2 décembre 2009 soit 23 mois après la promulgation de la loi)

117

Loi n° 2007-1824 du 25 décembre 2007 de finances rectificative pour 2007 (dépôt le 2 décembre 2009 soit 23 mois après la promulgation de la loi)

118

Loi n° 2008-1249 du 1er décembre 2008 généralisant le revenu de solidarité active et réformant les politiques d'insertion (dépôt le 14 décembre 2009 soit 12 mois après la promulgation de la loi)

119

Loi n° 2009-323 du 25 mars 2009 de mobilisation pour le logement et la lutte contre l'exclusion (dépôt le 28 janvier 2010 soit 10 mois après la promulgation de la loi)

120

Loi n° 2009-179 du 17 février 2009 pour l'accélération des programmes de construction et d'investissement publics et privés (dépôt le 2 février 2010 soit 11 mois après la promulgation de la loi)

121

Loi n° 2009-689 du 15 juin 2009 tendant à modifier l'ordonnance n° 58-1100 du 17 novembre 1958 relative au fonctionnement des assemblées parlementaires et à compléter le code de juridiction administrative (dépôt le 9 février 2010 soit 8 mois après la promulgation de la loi)

122

Loi n° 2009-594 du 27 mai 2009 pour le développement économique des outre-mer (dépôt le 10 février 2010 soit 8 mois après la promulgation de la loi)

123

Loi n° 2009-526 du 12 mai 2009 de simplification et de clarification du droit et d'allègement des procédures (dépôt le 18 février 2010 soit 9 mois après la promulgation de la loi)

124

Loi n° 2009-888 du 22 juillet 2009 de développement et de modernisation des services touristiques (dépôt le 18 février 2010 soit 7 mois après la promulgation)

125

Loi n° 2009-971 du 3 août 2009 relative à la gendarmerie nationale (dépôt le 25 février 2010 soit 7 mois après la promulgation de la loi)

126

Loi n° 2009-928 du 29 juillet 2009 relative à la programmation militaire pour les années 2009 à 2014 et portant diverses dispositions concernant la défense (dépôt le 16 avril 2010 soit 9 mois après la promulgation de la loi)

127

Rapport sur la mise en application de la loi organique n° 2009-969 du 3 août 2009 relative à l'évolution institutionnelle de la Nouvelle-Calédonie et à la départementalisation de Mayotte et de la loi n° 2009-970 du 3 août 2009 relative à l'évolution institutionnelle de la Nouvelle-Calédonie et portant ratification d'ordonnances (dépôt le 26 avril 2010 soit 9 mois après la promulgation de la loi)

128

Rapport sur la mise en application de la loi n° 2009-669 du 12 juin 2009 favorisant la diffusion et la protection de la création sur Internet (dépôt le 4 mai 2010 soit 11 mois après la promulgation de la loi)

129

Rapport sur la mise en application de la loi n° 2009-1255 du 19 octobre 2009 tendant à favoriser l'accès au crédit des petites et moyennes entreprises et à améliorer le fonctionnement des marchés financiers (dépôt le 5 mai 2010 soit 6 mois après la promulgation de la loi)

130

Rapport sur la mise en application de la loi n° 2007-1224 du 21 août 2007 sur le dialogue social et la continuité du service public dans les transports terrestres réguliers de voyageurs (dépôt le 10 mai 2010 soit 33 mois après la promulgation de la loi)

131

Rapport sur la mise en application de la loi n° 2009-258 du 5 mars 2009 relative à la communication audiovisuelle et au nouveau service public de la télévision (dépôt le 23 juin 2010 soit 15 mois après la promulgation de la loi)

132

Rapport sur la mise en application de la loi n° 2009-972 du 3 août 2009 relative à la mobilité et aux parcours professionnels dans la fonction publique (dépôt le 13 juillet 2010 soit 11 mois après la promulgation de la loi)

133

Rapport sur la mise en application de la loi n° 2009-1437 du 24 novembre 2009 relative à l'orientation et à la formation professionnelle tout au long de la vie (dépôt le 6 août 2010 soit 8 mois après la promulgation de la loi)

134

Rapport sur la mise en application de la loi n° 2007-1822 du 24 décembre 2007 de finances pour 2008 (dépôt le 30 juillet 2010 soit 31 mois après la promulgation)

135

Rapport sur la mise en application de la loi n° 2007-1824 du 25 décembre 2007 de finances rectificatives pour 2007 (dépôt le 30 juillet 2010 soit 31 mois après la promulgation)

136

Rapport sur la mise en application de la loi n° 2009-1673 du 30 décembre 2009 de finances pour 2010 (dépôt le 22 septembre 2010 soit 9 mois après la promulgation)

137

Rapport sur la mise en application de la loi n° 2009-1674 du 30 décembre 2009 de finances rectificative pour 2009 (dépôt le 22 septembre 2010 soit 9 mois après la promulgation)

ANNEXE N° 6 :
RAPPORTS PUBLIÉS PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE
EN 2009-2010 SUR LA MISE EN APPLICATION DES LOIS

(Article 86, alinéa 8 du Règlement de l'Assemblée nationale)

n° 2849

Rapport de MM. Antoine Herth et Germinal Peiro sur le contrôle de l'application de la loi n°2008-595 du 25 juin 2008 relative aux organismes génétiquement modifiés.

n° 2828

Rapport de MM. Claude Bartolone et Gaël Yanno sur la mise en application de la loi n° 2009-594 du 27 mai 2009 pour le développement économique des outre-mer.

n° 2725

Rapport de MM. Yves Bur, Jean-Pierre Door, Denis Jacquat et Mme Marie-Françoise Clergeau sur la mise en application de la loi n°2009-1646 du 24 décembre 2009 de financement de la sécurité sociale pour 2010.

n° 2650

Rapport de MM. Michel Piron et Bernard Derosier sur la mise en application de la loi n°2007-209 du 19 février 2007 relative à la fonction publique territoriale.

n° 2312

Rapport de MM. Patrick Ollier et Jean Gaubert sur la mise en application de la loi n°2008-776 du 4 août 2008 de modernisation de l'économie.

n° 2100

Rapport de MM. Gérard Hamel et Jean-Yves Le Bouillonnec sur la mise en application de la loi n°2006-872 du 13 juillet 2006 portant engagement national pour le logement.

Source : Site de l'Assemblée nationale


BILANS ÉTABLIS PAR LES COMMISSIONS

COMMISSION DES AFFAIRES ÉTRANGÈRES,
DE LA DÉFENSE ET DES FORCES ARMÉES

AVANT-PROPOS

L'essentiel de l'activité législative de la commission des affaires étrangères, de la défense et des forces armées consiste en l'examen de projets de loi autorisant la ratification ou l'approbation de traités ou accords internationaux. Ainsi, au cours de l'année parlementaire 2009-2010, le Sénat a adopté en séance plénière 37 accords internationaux relevant de la compétence de la commission. Certains de ces accords n'ont pas encore été examinés par l'Assemblée nationale et les lois n'ont donc pas toutes été promulguées. Dans tous les cas, ces conventions et accords ne sont pas pris en compte dans le contrôle de la mise en application des lois.

A côté des conventions et accords, la commission a examiné, en tant que commission saisie au fond, 3 projets de loi intéressant des questions de défense ou d'affaires étrangères. Il s'agit de la loi n° 2010-2 du 5 janvier 2010 relative à la reconnaissance et à l'indemnisation des victimes des essais nucléaires français, de la loi n° 2010-819 du 20 juillet 2010 tendant à l'élimination des armes à sous-munitions, et de la loi n° 2010-873 du 27 juillet 2010 relative à l'action extérieure de l'État.

I. DES POINTS POSITIFS SONT À RELEVER CONCERNANT LA MISE EN APPLICATION DES LOIS ...

Concernant la loi n° 2010-2 du 5 janvier 2010 relative à la reconnaissance et à l'indemnisation des victimes des essais nucléaires français, la commission se félicite du taux de mise en application de la loi de 100%. En effet, sur ce texte, un peu plus de 6 mois après sa promulgation, tous les décrets prévus ont été pris : 5 mesures étaient prévues, 4 ont été prises dans un décret unique couvrant tous les articles de la loi en question, le 11 juin 2010, et le dernier décret a été publié 23 juillet 2010.

Concernant les deux autres lois relevant de la compétence de la commission (loi n° 2010-819 du 20 juillet 2010 tendant à l'élimination des armes à sous-munitions, et loi n° 2010-873 du 27 juillet 2010 relative à l'action extérieure de l'État), elles ont été promulguées il y a deux mois et demi, il est donc encore trop tôt pour tirer un bilan positif ou négatif de la mise en application des lois en question. Cependant, il est à relever que 3 mesures d'application sont prévues pour la première et 9 pour la seconde.

Concernant les lois antérieures, en particulier les deux promulguées lors de la session parlementaire 2008-2009, la commission se félicite également de la prise de nombreuses mesures, qui portent à 80% le taux de mise en application de la loi n° 2009-971 du 3 août 2009 relative à la gendarmerie nationale, et à 67% le taux de mise en application de la loi n° 2009-928 du 29 juillet 2009 relative à la programmation militaire pour les années 2009 à 2014 et portant diverses dispositions concernant la défense. Il est à noter, de plus, concernant cette dernière loi, que les 3 décrets en Conseil d'État prévus ont été publiés, les mesures restant désormais à prendre étant pour l'essentiel des arrêtés.

Enfin, autre point positif, la commission a été destinataire en début d'année d'un rapport extrêmement complet sur la mise en application de la loi n° 2009-971 du 3 août 2009 relative à la gendarmerie nationale, établi conformément aux dispositions de l'article 67 de la loi n°2004-1343 du 9 décembre 2004 de simplification du droit, et ayant pour objet de présenter un bilan des dispositions de cette loi d'application directe, ainsi que les textes réglementaires d'application publiés ou en cours de publication, et enfin ceux en cours d'élaboration.

II. ... MAIS QUI NE DOIVENT PAS FAIRE OUBLIER CERTAINES CARENCES

Tout comme pour les points positifs, on ne peut pour l'instant relever de point négatif concernant la mise en application des trois lois soumises au fond à la commission des affaires étrangères, de la défense et des forces armées, et votées par les deux assemblées, puisque présentant un taux d'application de 100% pour la première, et promulguées pendant l'été 2010 pour les deux dernières.

Néanmoins, de façon générale, la commission déplore ne pas être informée des échéanciers de mise en application des lois promulguées autrement que par le biais de Legifrance. Or, ce site, même s'il fournit des indications utiles, est trop souvent imprécis et non tenu à jour. C'est ainsi que, concernant la loi n° 2009-928 du 29 juillet 2009 relative à la programmation militaire pour les années 2009 à 2014 et portant diverses dispositions concernant la défense, il est indiqué sue ce site, au 27 septembre 2010, pour les 3 décrets en Conseil d'État nécessaires à la mise en application de cette loi « Publication du décret envisagée avant fin 2009 » alors même que ces trois décrets en Conseil d'État ont été publiés en juin 2010.

La commission des affaires étrangères souhaite donc une meilleure communication et une meilleure information de la part du ministère de la défense sur la mise en application des lois.

Par ailleurs, et bien que les projets de loi autorisant la ratification de conventions ou traités ne donnent pas lieu à des mesures d'application, la Commission relève que des améliorations significatives pourraient être apportées tant sur le dépôt des projets de loi qui portent souvent sur des accords anciens de plusieurs années que sur leur date de publication au Journal Officiel.

A titre d'illustration, le projet de loi autorisant la ratification de la convention entre la République française et le Royaume des Pays-Bas, relative à l'assistance mutuelle et à la coopération entre leurs administrations douanières, en vue d'appliquer correctement la législation douanière, de prévenir, de rechercher, de constater et de réprimer les infractions douanières dans la région des Caraïbes, et notamment sur l'île de Saint-Martin. Cet accord a été signé le 11 janvier 2002 mais n'a été déposé sur le bureau de l'Assemblée nationale que le 7 juillet 2010. D'après les informations recueillies auprès du ministère des affaires étrangères, le nouveau dispositif juridique devait prendre effet le 10 octobre 2010 au plus tard. Le gouvernement a inscrit l'examen de ce projet de loi en session extraordinaire. Après l'Assemblée nationale, le Sénat a adopté ce projet de loi le 30 septembre 2010. Or, au 10 octobre, ce texte n'avait pas encore été officiellement publié, rendant ainsi l'entrée en vigueur problématique à cette date. La loi en question a finalement été promulguée le 12 octobre 2010, et publiée au Journal Officiel du 13 octobre 2010.

III. LOIS ANTÉRIEURES : UN SUIVI CONCENTRÉ SUR LES LOIS RÉCENTES

Concernant les textes relevant de la commission des affaires étrangères, de la défense et des forces armées, le bilan de la mise en application des lois de l'année parlementaire précédente est assez positif.

En effet, deux lois avaient été adoptées lors de l'année parlementaire 2008-2009, la loi n° 2009-971 précitée, et la loi n° 2009-928 du précitée. Comme indiqué précédemment, des mesures de mise en application de la loi ont été prises, portant à 80% le taux de mise en application pour la première et 67% le taux de mise en application pour la seconde.

Si les mesures réglementaires ne sont pas toutes prises pour les lois votées lors de l'année parlementaire précédente, on peut cependant saluer l'effort du Gouvernement qui semble vouloir faire en sorte que ces lois deviennent rapidement applicables. Cet effort est cependant concentré sur les lois très récentes (principalement promulguées lors de l'année parlementaire 2008-2009), puisque les lois adoptées lors d'années parlementaires antérieures n'ont, quant à elles, fait l'objet que d'un seul décret d'application lors de cette année parlementaire. C'est le cas de la loi n° 2008-493 du 26 mai 2008 ratifiant l'ordonnance n° 2005-883 du 2 août 2005 relative à la mise en place au sein des institutions de la défense d'un dispositif d'accompagnement à l'insertion sociale et professionnelle des jeunes en difficulté et l'ordonnance n° 2007-465 du 29 mars 2007 relative au personnel militaire modifiant et complétant la partie législative du code de la défense et le code civil, et portant diverses dispositions relatives à la défense, dont le dernier décret d'application, rendant ainsi la loi applicable à 100%, a été publié le 26/10/2009.

IV. LE RECOURS À LA PROCÉDURE ACCÉLÉRÉE : LA COMMISSION N'EST PAS ENCORE EN MESURE DE TIRER DE CONCLUSIONS SUR CE POINT

Lors de l'année parlementaire écoulée, sur les trois textes examinés au fond par la Commission des affaires étrangères, de la défense et des forces armées, le recours à la procédure accélérée a été décidé pour l'examen de deux textes.

Concernant le premier texte (loi n° 2010-2 du 5 janvier 2010 relative à la reconnaissance et à l'indemnisation des victimes des essais nucléaires français), et sans tirer de conclusions hâtives quant à la présence ou non d'un lien de causalité, toutes les mesures de mise en application ont été prises dans les sept mois qui ont suivi la promulgation de la loi.

Concernant le second texte (loi n° 2010-873 du 27 juillet 2010 relative à l'action extérieure de l'État), deux mois après la promulgation de cette loi, aucune mesure d'application n'a encore été prise. Cependant, compte tenu du délai très court entre la promulgation de cette loi et la fin de l'année parlementaire, la commission des affaires étrangères ne peut, dans l'immédiat, tirer de conclusions sur l'incidence du recours à la procédure accélérée sur la célérité de la mise en application de cette loi.

Par ailleurs, lors de l'année parlementaire précédente, le recours à la procédure accélérée avait été décidé pour l'examen du texte sur la gendarmerie nationale (loi n° 2009-971). Un an après la promulgation de la loi, son taux de mise en application est de 80%, dont près de la moitié des mesures ont été publiées en décembre 2009, soit cinq mois après la promulgation.

V. SUIVI DES TEXTES D'ORIGINE PARLEMENTAIRE

La commission des affaires étrangère n'a examiné ni adopté aucune proposition de loi en cette année parlementaire 2009-2010, ni au cours des années parlementaires précédentes.

Concernant les mesures d'application résultant d'amendements sénatoriaux, pour les trois textes promulgués cette année, seule la loi n° 2010-2 du 5 janvier 2010 relative à la reconnaissance et à l'indemnisation des victimes des essais nucléaires français a fait l'objet de mesures d'application. Néanmoins, même si des amendements sénatoriaux ont été intégrés dans le texte final, aucun ne devait faire l'objet d'une mesure d'application.

Les lois n° 2010-819 du 20 juillet 2010 tendant à l'élimination des armes à sous-munitions, et n° 2010-873 du 27 juillet 2010 relative à l'action extérieure de l'État, quant à elles, n'ont pour l'instant fait l'objet d'aucune mesure d'application. Il n'est donc pas possible, pour l'heure, de tirer de conclusions quant au suivi des amendements sénatoriaux.

Concernant les lois votées lors de l'année parlementaire précédente, rappelons que la loi n° 2009-928 du 29 juillet 2009 relative à la programmation militaire pour les années 2009 à 2014 et portant diverses dispositions concernant la défense n'a fait l'objet d'aucune modification lors de son examen au Sénat. La loi n° 2009-971 du 3 août 2009 relative à la gendarmerie nationale, quant à elle, a intégré plusieurs amendements sénatoriaux dans son texte final. En particulier, à l'article 4, dont la rédaction résulte d'amendements du Sénat, deux mesures d'application sont attendues, dont une qui a été prise (décret en Conseil d'État n°2010-777 du  08/07/2010  modifiant le code de la défense, partie réglementaire). A l'article 5, une mesure est attendue mais n'a pas encore été publiée. A l'article 19, paragraphe 6, une mesure était attendue et a été publiée (décret en Conseil d'État n°2010-234 du 05/03/2010 fixant les conditions de détachement sans limitation de durée et les conditions d'intégration de certains personnels civils du ministère de la défense dans les corps correspondants du ministère de l'intérieur, de l'outre-mer et des collectivités territoriales).

Au final, pour cette loi, le bilan concernant le suivi des amendements sénatoriaux est mitigé, 50% des mesures ont été prises alors que le taux de mise en application global de la loi, lui, est de 80%.

VI. LE CONTRÔLE EXERCÉ PAR LE SÉNAT

Les trois lois votées cette année n'ont pour l'instant fait l'objet d'aucun groupe de travail ou de suivi.

Concernant les lois antérieures, et plus particulièrement celles promulguées lors de l'année parlementaire précédente, il est à noter qu'un contrôle par le Sénat de la mise en application de la loi n° 2009-971 du 3 août 2009 relative à la gendarmerie nationale s'est exercé à l'occasion d'une question orale avec débat de M. Jean-Louis Carrère le 14 janvier 2010.

VII. RAPPORTS AU PARLEMENT : UNE MESURE DONT LA MISE EN APPLICATION EST SOUVENT OUBLIÉE

Sur les trois lois relevant de la compétence de la commission votées et promulguées lors de cette année parlementaire, deux ne prévoient pas de rapport au Parlement : il s'agit des lois n° 2010-2 du 5 janvier 2010 relative à la reconnaissance et à l'indemnisation des victimes des essais nucléaires français, et n° 2010-819 du 20 juillet 2010 tendant à l'élimination des armes à sous-munitions.

La troisième (loi n° 2010-873 du 27 juillet 2010 relative à l'action extérieure de l'État), quant à elle, prévoit dans ses articles 11 « Chaque année jusqu'au terme de ce délai de trois ans, le Gouvernement remet aux commissions permanentes compétentes de l'Assemblée nationale et du Sénat un rapport d'évaluation prospective des résultats de cette expérimentation », et 13 « Le Gouvernement remet aux commissions permanentes compétentes de l'Assemblée nationale et du Sénat, au plus tard un an après la promulgation de la présente loi, un rapport proposant un renforcement de la cohérence du dispositif public de l'expertise technique internationale », que des rapports doivent être présentés au Parlement par le Gouvernement.

Plus généralement, il peut être remarqué, à propos des textes antérieurs qui prévoyaient explicitement cette mesure, que la plupart de ces rapports n'ont pas été transmis : c'est le cas, par exemple, pour les lois de programmation militaire antérieures, notamment celle pour la période 2003-2008 (loi n° 2003-73). Sur ce texte, trois rapports d'exécution ont été rédigés (2006, 2007 et 2008), mais un seul a été solennellement transmis au Sénat, celui de 2006.

Sur des textes encore plus anciens, il est notable que le rapport au Parlement est souvent la seule mesure d'application non prise.


COMMISSION DES AFFAIRES SOCIALES

AVANT-PROPOS

Au cours de l'année écoulée, cinq lois ont été adoptées, soit exactement autant que l'an dernier, dans les secteurs relevant au fond de la compétence de la commission des affaires sociales7(*) :

- loi n° 2009-1646 du 24 décembre 2009 de financement de la sécurité sociale pour 2010 ;

- loi n° 2010-209 du 2 mars 2010 visant à créer une allocation journalière d'accompagnement d'une personne en fin de vie ;

- loi n° 2010-499 du 18 mai 2010 visant à garantir de justes conditions de rémunération aux salariés concernés par une procédure de reclassement ;

- loi n° 2010-625 du 9 juin 2010 relative à la création des maisons d'assistants maternels et portant diverses dispositions relatives aux assistants maternels ;

- loi n° 2010-729 du 30 juin 2010 tendant à suspendre la commercialisation de biberons produits à base de bisphénol A.

Si le nombre de lois adoptées se situe en retrait par rapport à la tendance dynamique observée sur longue période, l'activité législative de la commission est demeurée soutenue dès lors qu'on y ajoute :

- les huit rapports publiés au titre de sa contribution à l'examen de la loi de finances ;

- le rapport de mission consacré à la réforme de la couverture assurance-maladie par l'administration Obama ;

- les cinq textes sur lesquels la commission a été saisie pour avis (« jeux d'argent et de hasard en ligne », « récidive criminelle », « contrôle de l'action du Gouvernement et évaluation des politiques publiques », « dialogue social dans la fonction publique » et « violences faites au femmes ») ;

- les trois propositions de loi étudiées à l'initiative des groupes : « adaptation de la directive services », « fiscalisation des indemnités journalières » et « maisons départementales des personnes handicapées » ;

- ainsi que la loi complétant les dispositions relatives à la démocratie sociale, promulguée le 15 octobre, parue au Journal officiel le lendemain et donc exclue du champ de la présente note.

Enfin, la commission a conduit, seule, une mission d'information sur le mal-être au travail, assuré la commission d'enquête sur la grippe H1N1, publié neuf rapports d'information, dont trois rédigés au nom de la Mecss, parmi lesquels celui établi sur les retraites, et qu'elle a par ailleurs organisé un cycle de conférences préparatoire à la prochaine révision des lois de bioéthique.

Nombre de lois promulguées dans les secteurs relevant au fond
de la commission des affaires sociales

1997-1998

8

1998-1999

7

 

1999-2000

6

2000-2001

8

 

2001-2002

10

 

2002-2003

8

 

2003-2004

9

 

2004-2005

12

2005-2006

6

 

2006-2007

11

 

2007-2008

12

 

2008-2009

5

 

2009-2010

5

I. MISE EN APPLICATION DES LOIS RÉCENTES : DES RÉSULTATS EN DEMI-TEINTE ...

A. AUCUNE LOI RENDUE APPLICABLE ET UN TAUX DE MISE EN APPLICATION EN REPLI POUR CETTE ANNÉE

1. Un nombre de lois applicables en hausse : une impression trompeuse

Sur les cinq lois examinées au fond par la commission, deux sont d'application directe8(*), une n'était, au 30 septembre, que partiellement applicable9(*) (à hauteur de 23 % en moyenne) tandis que deux attendaient encore la première de leurs mesures d'application10(*).

Si l'on en juge par la seule proportion de lois totalement applicables11(*) au cours de leur année d'adoption - 40 % -, l'année écoulée semble renouer avec la tendance favorable observée sur les années parlementaires 2006-2007 et 2007-2008 - 58 % de textes pleinement applicables au 30 septembre en 2008, à l'opposé de la dégradation constatée jusque là (cf. graphique infra). À la lumière de ces résultats, les maigres 20 % de lois applicables de l'année parlementaire 2008-2009 n'auraient pas remis en cause ce mouvement de fond, l'échantillon statistique de cette session étant sans doute moins représentatif - cinq lois contre plus du double les années précédentes12(*).

Or, les performances récentes en la matière s'expliquent en fait davantage - voire exclusivement pour cette année - par la présence de textes d'application directe (trois en 2007, quatre en 2008, deux cette année) que par la mise en application rapide et entière des lois considérées dès la fin de leur session d'adoption.

Plus que le nombre de lois applicables, c'est bien le taux de mise en application de l'année qui est le marqueur le plus pertinent pour juger des efforts de production normative des services ministériels et partant, du respect des prescriptions du législateur.

Lois totalement mises en application :
évolution des lois d'application directe et des lois totalement mises en application

2. Taux de mise en application : une inversion de tendance malvenue

Les cinq lois examinées au fond par la commission en 2009-2010 ont appelé 61 mesures d'application au total, soit bien moins que les 340 textes réglementaires attendus l'an dernier - dont 193 pour la seule loi « HPST ».

Fait rare et qui mérite par conséquent d'être souligné : contrairement à l'habitude, les lois à caractère sanitaire et social adoptées cette année ne se distinguent pas par le grand nombre de textes d'application qu'elles requièrent pour leur mise en oeuvre, n'appelant qu'un peu plus de 9 % des mesures attendues par l'ensemble des lois promulguées au cours de l'année écoulée (soit 61 sur 669), contre plus de 55 % l'an dernier et entre 20 % et 50 % les années précédentes. Il est cependant trop tôt pour remettre en cause cette spécificité maintes fois démontrée, les chiffres de l'année écoulée étant biaisés par les deux lois d'application directe examinées par la commission et, surtout, par le volume de textes réglementaires prévus par la loi portant engagement national pour l'environnement, suivie par la commission de l'économie (172 mesures requises).

Application des dispositions des lois promulguées au cours de l'année parlementaire
(à l'exclusion des rapports dont la loi exige la remise)

Nombre de dispositions pour lesquelles un texte réglementaire est prévu par la loi

61

entrées en application

10

restant à appliquer

51

Taux de mise en application des mesures prévues

16 %

Textes réglementaires non prévus par la loi

4

Taux de mise en application global

22 %

En raison du très grand nombre de mesures réglementaires demandées par les lois de l'année et de la promulgation tardive, en fin de session extraordinaire d'été, de la loi « HPST », le taux de mise en application des lois promulguées en 2008-2009 (32 %) avait légitimement pu être jugé satisfaisant ; il confortait en cela le saut qualitatif constaté depuis 2005 - entre 30 % et 45 % des articles appelant des dispositions réglementaires applicables en fin d'exercice, contre 12 % à 17 % précédemment (cf. tableau et graphique infra).

Or, les résultats de l'année écoulée rompent assez nettement avec la tendance récente à l'accélération de la mise en application des lois, puisque seules 16 % des mesures prévues auront été effectivement prises au 30 septembre. On ajoutera que ces chiffres décevants ne peuvent même pas s'expliquer par un volume excessif de textes réglementaires attendus (61, contre 340 un an plus tôt). Ainsi, la loi « accompagnement d'une personne en fin de vie », dont les dispositions sont pourtant attendues par de nombreuses familles, n'a encore reçu aucun de ses textes d'application : si le Gouvernement indique que le projet de décret relatif au service de l'allocation et au congé de solidarité familiale devrait être prochainement adopté, le traitement des aspects spécifiques relatifs à la fonction publique a, quant à lui, pris du retard.

Année parlementaire

2002-2003

2003-2004

2004-2005

2005-2006

2006-2007

2007-2008

2008-2009

2009-2010

Taux de mise en application
au 30 septembre
de chaque année

12 %

14 %

17 %

43 %

30 %

45 %

32 %

16 %

Nombre de mesures attendues

177

353

267

120

191

83

340

61

Taux de mise en application des lois de l'année

Pour la seule loi partiellement applicable promulguée au cours de l'année parlementaire :

Taux de mise en application des lois partiellement mises en application promulguées au cours de l'année parlementaire

 

Nombre de mesures prévues (sauf rapports)

Nombre
de mesures prises

Taux de mise en application

Loi n° 2009-1646 du 24 décembre 2009 de financement de la sécurité sociale pour 2010

45

10

22 %

Alors que l'an dernier avait été marqué par le suivi réglementaire rapide de la loi « revenu de solidarité active », applicable à 85 % huit mois après sa promulgation - et désormais à 100 % (cf. infra) -, ainsi que par la bonne mise en application de la loi de financement de l'année (69 %, contre 50 % un an plus tôt, 37 % en 2007, 41 % en 2006 et 15 % seulement en 2005) - résultat d'autant plus remarquable que ces textes financiers, abordant des sujets souvent complexes et appelant de nombreuses mesures réglementaires, ont longtemps fait figure de parents pauvres de l'application des lois -, l'application de la loi de financement pour 2010 paraît, hélas, renouer avec les retards de mise en oeuvre réglementaire habituels : seules 22 % des mesures prévues étaient parues au 30 septembre sans que l'on puisse, du reste, se réfugier derrière une date de promulgation tardive, les lois de financement étant par nature adoptées fin décembre.

Manquent ainsi plusieurs mesures destinées à accentuer la lutte contre la fraude tant en ce qui concerne la réforme des pénalités financières en cas d'indus, le contrôle des arrêts de travail par les médecins mandatés par les employeurs ou le contrôle expérimental des arrêts maladie des fonctionnaires. Autre exemple de disposition pour le moment inapplicable faute de décret : l'expérimentation d'une visite médicale annuelle de prévention pour les jeunes de seize à vingt-cinq ans.

S'agissant de la loi « maisons d'assistants maternels », il convient de préciser que les trois mesures d'application non encore parues - et qui ont pour conséquence, sur un plan purement statistique, de la faire apparaître dans la catégorie des « lois non applicables » - ne concernent que des dispositions annexes du texte, sans rapport avec les maisons d'assistants maternels13(*). Ainsi, contrairement à ce qui peut être affirmé par certains conseils généraux, la création et le fonctionnement des maisons d'assistants maternels ne nécessitent aucun décret d'application.

Le tableau ci-après détaille, pour chacune de lois promulguées au cours de l'année parlementaire, les mesures d'application prévues et celles restant en attente au 1er octobre 2010.

Lois

Urgence ou procédure accélérée

Rapporteurs

Dispositions prévues14(*)

Dispositions en attente au 01.10.2010

Taux de mise en application

Loi n° 2009-1646 de financement de la sécurité sociale pour 2010 du 24 décembre 2009

OUI

Gérard Dériot,
Sylvie Desmarescaux, André Lardeux, Dominique Leclerc, Alain Vasselle

DCE : 8
D : 29
VR : 3
R : 5

DCE : 8
D : 20
VR : 3
R : 5

22 %

Loi n° 2010-209 visant à créer une allocation journalière d'accompagnement d'une personne en fin de vie du 2 mars 2010

NON

Gilbert Barbier

D : 13
R : 1

D : 13
R : 1

0 %

Loi n° 2010-499 visant à garantir de justes conditions de rémunération aux salariés concernés par une procédure de reclassement du 18 mai 2010

NON

Jean-Marie Vanlerenberghe

LOI D'APPLICATION DIRECTE

 

Loi n° 2010-625 relative à la création des maisons d'assistants maternels et portant diverses dispositions relatives aux assistants maternels du 9 mai 2010

NON

André Lardeux

DCE : 1
D : 2
R : 2

DCE : 1
D : 2
R : 2

0 %

Loi n° 2010-729 tendant à suspendre la commercialisation de biberons produits à base de bisphénol A du 30 juin 2010

NON

Gérard Dériot

LOI D'APPLICATION DIRECTE

 
           
     

Taux de mise en application

de l'année

16%

         
         

Loi n° n° 2009-1437 du 24 novembre 2009 relative à l'orientation et à la formation professionnelle tout au long de la vie

OUI

Jean-Claude Carle

34

20

59%

Quant aux délais de parution des mesures attendues par les lois de l'année, ils régressent également par rapport à l'an dernier : seule la moitié des mesures publiées l'auront été dans les six mois suivant la promulgation de la loi qu'elles appliquent, soit le délai prescrit par la circulaire primo-ministérielle du 1er juillet 2004 (contre 76 % en 2007-2008). Du reste, l'amélioration sensible des délais constatée l'année précédente était d'autant plus significative qu'elle portait sur 84 textes sur les 110 parus.

Délais de parution des mesures d'application (prévues et non prévues)
concernant les lois promulguées au cours de l'année parlementaire

Nombre de mesures prises dans un délai :

 

Soit

- inférieur ou égal à 1 mois

1

50 %

- de plus d'1 mois à 3 mois

0

- de plus de 3 mois à 6 mois

4

- de plus de 6 mois à 1 an

5

50 %

Total

10

100 %

Pour mémoire, mesures en attente

51

 

On ne pourra donc mentionner, parce qu'il s'agit du seul texte adopté dans un délai inférieur à un mois, que le décret du 7 janvier 2010 relatif au plafonnement du forfait journalier pour les personnes accueillies dans les maisons d'accueil spécialisées, pris en application de la loi de financement pour 2010 et à la suite de l'adoption d'un amendement sénatorial.

B. MAIS UN EFFORT SOUTENU DE MISE EN APPLICATION DES LOIS RÉCENTES

En 2009-2010, 192 mesures réglementaires sont parues en application des lois votées antérieurement à l'année parlementaire écoulée, soit bien plus que les deux années précédentes (respectivement 57 et 58 mesures publiées). Si ce résultat renoue avec les performances passées (141 textes en 2006-2007, 241 en 2005-2006 et 189 en 2004-2005), ces variations s'expliquent essentiellement par l'arrivée, dans le stock des lois en attente de textes d'application, de lois nécessitant un nombre plus - la loi « hôpital » et ses 193 mesures - ou moins - les lois des deux sessions précédentes - élevé de mesures réglementaires.

Sur les 192 mesures parues, 105 ont ainsi été prises sur le seul fondement de la loi « HPST », ce qui porte son taux de mise en application à 55 % (contre 1 % au 30 septembre 2009), et auxquels s'ajoutent la remise de deux des sept rapports demandés par le Parlement et la publication de 29 mesures réglementaires non expressément prévues par la loi. Parmi les dispositions applicables figurent notamment15(*) :

- la nouvelle gouvernance des établissements publics de santé, pour laquelle les textes réglementaires requis ont été publiés entre décembre 2009 et avril 2010 ;

- les mesures favorisant la coopération entre établissements de santé (communautés hospitalières de territoire - depuis le mois d'avril - et groupements de coopération sanitaire - en juillet 2010) ;

- la mise en place des agences régionales de santé (ARS), pour laquelle treize décrets sont parus le 31 mars dernier ;

- l'information du public sur la qualité et la sécurité des soins, dont le décret d'application a figuré parmi les premiers publiés (décembre 2009) ;

- la création des établissements de santé privés d'intérêt collectif (Espic) (mai 2010), même si l'on peut regretter que les conditions de recours des Espic à des professionnels de santé libéraux dans la mise en oeuvre de leurs missions de service public et de leurs activités de soins restent encore à définir ;

- les modalités d'organisation de la permanence des soins (juillet 2010) ;

- le contrat d'engagement de service public (juin et juillet 2010) ;

- l'éducation thérapeutique du patient (août 2010) ;

- ou encore la nouvelle procédure d'appel à projet social ou médico-social et d'autorisation des établissements et services sociaux et médico-sociaux, dont le décret d'application, paru en août dernier, était très attendu par les acteurs de terrain.

Autre satisfecit : la mise en application rapide de la loi « formation professionnelle », pourtant promulguée fin novembre 2009 et dont 59 % des textes réglementaires étaient parus dix mois plus tard (20 mesures parues sur les 34 attendues)16(*).

Si l'on excepte le cas de la loi de financement de l'année (cf. supra), les trois précédentes lois de financement - pour 2007, 2008 et 2009 - confirment cette année la bonne marche de leur mise en oeuvre réglementaire : ainsi leur taux de mise en application a été porté respectivement de 64 % à 77 %, de 88 % à 92 % et de 69 % à 80 %. Sont par exemple parues cette année les mesures relatives à la création du répertoire national commun de la protection sociale (loi de financement pour 2007), à la rémunération des expérimentations de permanence des soins, à la procédure de règlement à l'amiable dans des litiges nés d'une contamination par le virus de l'hépatite C par voie transfusionnelle ou à la création du traitement informatisé relatif aux échanges inter-régimes de retraite (loi de financement pour 2009).

On signalera également la poursuite du suivi réglementaire de la loi « droit au logement opposable », dont le taux de mise en application est passé de 61 % à 86 % sur l'année écoulée, avec en particulier la parution, en avril 2010, d'un décret précisant certains éléments de procédure, l'agrément des associations de défense des personnes en situation d'exclusion et l'information des commissions de médiation sur les relogements et hébergements réalisés.

Trois lois promulguées lors des années parlementaires 2007-2008 et 2008-2009 ont été totalement mises en application cette année :

- la loi généralisant le revenu de solidarité active : sont en particulier désormais applicables les articles relatifs à la simplification du régime des contrats aidés et à la création d'un contrat unique d'insertion depuis la parution d'un décret en novembre dernier ;

- la loi « rénovation de la démocratie et réforme du temps de travail » : des décrets publiés entre octobre et décembre 2009 ont ainsi défini les conditions de publication et de certification des comptes des organisations syndicales et patronales ou les modalités de consignation et de garantie des droits épargnés sur un compte épargne-temps ;

- enfin, la loi ratifiant l'ordonnance « adaptation au droit communautaire dans le domaine du médicament » d'avril 2008, totalement applicable depuis la parution d'un décret relatif à la déclaration des produits et prestations remboursables.

C. DES DÉLAIS DE PUBLICATION POUR LES LOIS RÉCENTES EN NETTE AMÉLIORATION

Délais de parution des mesures d'application prises pour les lois promulguées antérieurement à l'année parlementaire 2009-2010
(à l'exclusion des rapports dont la loi exige la remise)

Nombre de mesures prises dans un délai

Soit

 

inférieur ou égal à 6 mois

12

6 %

58 %

de plus de 6 mois à 1 an

100

52 %

de plus d'1 an à 2 ans

53

28 %

 

de plus de 2 ans

27

14 %

 

Total

192

100 %

 

Alors que les textes parus moins d'un an après le vote des lois qu'ils appliquaient représentaient, sur les deux dernières années parlementaires, entre 28 % et 34 % du total des mesures parues pour les lois promulguées avant l'année parlementaire 2009-2010, cette proportion progresse très largement cette année pour atteindre 58 %. Ce résultat remarquable s'explique en grande partie par l'effet volume de la loi « HPST » puisque la totalité des 12 textes publiés en moins de six mois, ainsi qu'une grande partie des 100 textes publiés entre six mois et un an après le vote des lois qu'ils appliquent, ont été pris sur son fondement.

A contrario, il est difficile de juger si la moindre proportion de mesures parues dans délai de plus de deux ans (14 % cette année, contre 37 % 38 % les deux années précédentes) est le signe de la concentration croissante des efforts de production normative des services ministériels pour les lois récentes, ou la simple conséquence de la résorption progressive du stock de mesures attendues pour des lois anciennes. À titre d'exemple, on peut citer le décret du 3 août 2010 relatifs aux accueillants familiaux hébergeant à titre onéreux des personnes âgées ou handicapées, paru en application de la loi « droit au logement opposable » du 5 mars 2007.

II. MISE EN APPLICATION DES LOIS RÉCENTES : ... ET QUELQUES MOTIFS D'INSATISFACTION

A. UN SUIVI RÉGLEMENTAIRE CONCENTRÉ SUR LES LOIS EMBLÉMATIQUES

On regrettera tout d'abord que la loi du 30 décembre 2006 « participation et actionnariat salarié » n'ait plus reçu de texte d'application depuis octobre 2008, alors même que son taux de mise en application plafonne depuis cette date à 71 %. Ne sont par exemple pas applicables une disposition de simplification du fonctionnement des plans d'épargne interentreprises ou une autre relative aux contrats d'apprentissage.

On déplorera aussi, comme lors des deux années précédentes, le suivi quasi inexistant de deux lois promulguées en 2007 et qui n'ont reçu, trois ans plus tard, que 14 % et 13 % de leurs textes d'application, sans qu'aucune mesure réglementaire ne soit parue ces deux dernières années pour combler ce retard :

- loi du 30 janvier 2007 « organisation de certaines professions de santé » : doivent notamment être précisées les procédures de décision des chambres disciplinaires ordinales, les modalités de formation et les conditions d'exercice de la profession de diététicien, et surtout certaines conditions de mise en oeuvre du dossier médical personnel ;

- loi du 26 février 2007 « adaptation au droit communautaire dans le domaine du médicament » : certaines dispositions relatives à l'autorisation de mise sur le marché des médicaments ou aux conditions de collecte, de destruction ou de mise à disposition des médicaments inutilisés aux populations démunies restent par exemple inapplicables.

À elles seules, ces deux lois affectent négativement la performance globale de leur année d'adoption, avec un taux de mise en application des lois promulguées en 2006-2007 ne dépassant pas les 67 %.

Parmi les lois plus anciennes, seules les lois emblématiques continuent de bénéficier d'un suivi réglementaire : ainsi, la loi « handicap » du 11 février 2005 a reçu deux nouveaux décrets, l'un relatif à l'accessibilité des lieux de travail des travailleurs handicapés, l'autre créant un référentiel d'accessibilité des services de communication publique en ligne, et trois arrêtés supplémentaires17(*). Si 94 % des mesures attendues par cette loi sont désormais parues (soit 122 textes sur 134 prévus), quelques articles demeurent malgré tout inapplicables : dérogation à l'amplitude des journées de travail ou précisions relatives à la définition de l'élément de vie indépendante, notamment.

Quant à la loi du 21 août 2003 portant réforme des retraites dont 95 % des 134 mesures réglementaires prescrites ont été publiées, certains textes, pourtant non expressément demandés par le législateur, sont encore intervenus en décembre dernier pour fixer la composition de la commission du fonds social géré par l'institution de retraite complémentaire des agents non titulaires de l'État et des collectivités publiques (Ircantec) ou prolonger d'une année supplémentaire le régime assoupli de retraite. A ce jour, sur les 134 mesures réglementaires prévues, 127 ont été prises, soit la quasi-totalité. Précisons enfin que parmi les rares dispositions inapplicables figure la procédure d'allongement de la durée d'assurance pour la période postérieure à 2012, entièrement réécrite dans l'actuel projet de loi sur les retraites.

B. UN CONTRÔLE PARLEMENTAIRE DE LA MISE EN APPLICATION DES LOIS DIFFICILE À METTRE EN OEUVRE

S'il est vrai que la mise en ligne, sur le site Legifrance, des échéanciers de parution18(*) des textes réglementaires est utile pour le contrôle de la mise en application des lois, cela ne reflète, de fait, qu'imparfaitement l'état de mise en application réel des lois considérées :

- seuls les décrets simples ou en Conseil d'État sont pris en compte - alors que la mise en application des lois requiert bon nombre d'arrêtés, voire laisse au Gouvernement le choix de la « voie réglementaire » qu'il juge la plus opportune ;

- l'effectivité du lien entre la mesure parue et la prescription du législateur est parfois interprétée de façon assez large, ce qui conduit à surestimer la bonne mise en application de la loi en question ;

- enfin, les dates prévisionnelles de publication des textes ne sont ni systématiquement mentionnées ni toujours respectées - ce qui, s'agissant du second point, peut être acceptable mais qui mériterait au moins une mise à jour régulière des informations une fois connu le dépassement probable de cette date.

Mais ce sont surtout les textes d'application eux-mêmes qui rendent un suivi exhaustif particulièrement difficile :

est encore trop fréquemment omise la mention, dans les visas des décrets ou arrêtés, des articles de codes et/ou des articles de lois ou des lois elles-mêmes qu'ils mettent en oeuvre, et il arrive encore qu'un texte se contente de viser « le code de la sécurité sociale » ou « le code de la santé publique » ;

- le volume de certains textes réglementaires nuit tout autant au contrôle parlementaire qu'à - et c'est bien plus gênant - l'intelligibilité de la norme pour le citoyen, l'exemple le plus caricatural étant sans conteste le décret en Conseil d'État n° 2010-344 du 31 mars 2010 « tirant les conséquences, au niveau réglementaire », de la loi « HPST », véritable voiture-balai réglementaire comportant pas moins de 372 articles et plusieurs annexes sur 95 pages.

A contrario, méritent d'être salués certains efforts récents de clarification avec la mention, en tête du décret, du public concerné par la mesure, de son objet résumé, de sa date d'entrée en vigueur et d'une notice explicative précisant son contenu et sa base juridique19(*), pratique qui est cependant encore très loin d'être générale.

De la même façon, la transmission, désormais régulière, par le secrétariat général du Gouvernement de fiches visant à expliquer les écarts observés entre les tableaux mis en ligne sur Legifrance et ceux accessibles sur le site du Sénat apporte un éclairage utile. On regrettera seulement qu'elles paraissent parfois essentiellement motivées par un souci de minorer le nombre de mesures encore attendues.

III. RÉSORPTION DU STOCK DES LOIS VOTÉES DEPUIS L'ANNÉE PARLEMENTAIRE 1997-1998 : UN TAUX DE MISE EN APPLICATION STABILISÉ

Après les progrès enregistrés entre 2003 et 2007 (65 % à l'issue de l'année parlementaire 2003-2004 à 76 % au 30 septembre 2007), le taux de mise en application moyen des lois promulguées depuis l'année parlementaire 1997-1998 se stabilise de façon durable autour des trois quarts de mesures attendues effectivement parues - 78 % cette année, soit un niveau comparable à celui de l'an dernier et voisin de la moyenne de 75 % de 2007-2008 ou des 76 % de 2006-2007. Là encore, ce chiffre doit s'apprécier au regard du volume important de textes prévus par les lois promulguées lors de l'année parlementaire 2008-2009 (336 mesures), désormais intégrées au stock des lois considérées. Dans les années les plus récentes, l'année parlementaire 2006-2007 dénote encore, pour l'essentiel du fait des deux textes déjà mentionnés plus haut.

Taux de mise en application des lois promulguées
depuis l'année parlementaire 1997-1998

Année parlementaire

Nombre de mesures prévues (sauf rapports)20(*)

Nombre de mesures prises (sauf rapports)

Taux de mise en application
au 01.10.10

Pour mémoire, taux de mise en application
au 01.10.09

1997-1998

281

225

80 %

80 %

1998-1999

146

118

81 %

81 %

1999-2000

117

101

86 %

86 %

2000-2001

149

128

86 %

86 %

2001-2002

369

206

56 %

56 %

2002-2003

170

163

96 %

96 %

2003-2004

351

284

81 %

81 %

2004-2005

259

234

90 %

90 %

2005-2006

118

99

84 %

81 %

2006-2007

181

122

67 %

57 %

2007-2008

78

74

95 %

81 %

2008-2009

336

229

68 %

32 %

Total

2 555

1 983

78 %

78 %21(*)

Sur les 102 lois promulguées au cours des années parlementaires 1997-1998 à 2008-2009, 57 lois sont désormais pleinement applicables, soit une progression légère mais continue sur les derniers exercices (56 % contre 55 %, 52 % et 53 % les années précédentes) alors même que le stock de lois visées s'accroît chaque année.

43 lois sont partiellement mises en application, tandis que deux lois, toutes deux promulguées en 1999, demeurent non applicables. Il s'agit de :

- la loi n° 99-418 du 26 mai 1999 créant le Conseil national des communes « Compagnon de la Libération » ;

- la loi n° 99-584 du 12 juillet 1999 modifiant l'ordonnance n° 82-283 du 26 mars 1982 portant création des chèques-vacances ;

chacune de ces lois n'attendant, il est vrai, qu'une seule mesure d'application.

S'agissant de la loi du 26 mai 1999, l'absence du décret d'application attendu est logique et justifiée dans la mesure où cette loi n'entrera en vigueur que lorsque le Conseil de l'Ordre de la Libération ne pourra plus réunir quinze membres, personnes physiques22(*). Un décret du Président de la République devra alors intervenir afin d'attribuer au Chancelier de l'Ordre en exercice le titre de « délégué national du Conseil national des communes «Compagnon de la Libération» ».

Quant à la loi du 12 juillet 1999, elle attend la parution d'un décret fixant les conditions dans lesquelles des prestataires d'États membres de la Communauté européenne signent des conventions avec l'agence nationale pour les chèques-vacances (ANCV) afin que les chèques-vacances puissent également être remis en paiement des dépenses effectuées auprès de ceux-ci. La réécriture du décret portant création de l'ANCV, pourtant intervenue en 200723(*), n'a toujours pas répondu aux prescriptions législatives et la loi reste donc inapplicable sur ce point particulier.

État de mise en application des lois promulguées depuis l'année parlementaire 1997-1998

Année parlementaire

Lois d'application directe (1)

Lois applicables (2)

Lois partiellement applicables

Lois non applicables

TOTAL

1997-1998

-

5

3

-

8

1998-1999

2

1

2

2

7

1999-2000

3

1

2

-

6

2000-2001

-

5

3

-

8

2001-2002

2

2

6

-

10

2002-2003

1

6

1

-

8

2003-2004

1

2

6

-

9

2004-2005

2

4

6

-

12

2005-2006

-

4

2

-

6

2006-2007

3

-

8

-

11

2007-2008

4

7

1

-

12

2008-2009

-

2

3

-

5

Total

18

39

43

2

102

Total 1+2

57, soit 56 %

Fort logiquement, et même si l'on peut toujours le déplorer, la mise en application de lois très anciennes ou adoptées par une autre majorité politique ne constitue plus la priorité des services ministériels. On rappellera, pour mémoire, les cas emblématiques des lois no 2002-2 du 2 janvier 2002 rénovant l'action sociale et médico-sociale (taux de mise en application de 56 %, pour 28 mesures encore en attente), n° 2002-73 du 17 janvier 2002 de modernisation sociale (applicable à 51 %, pour 63 mesures encore attendues) et n° 2002-303 du 4 mars 2002 relative aux droits des malades (applicable à 47 %, pour 46 textes en attente) pour lesquels aucun texte n'est paru cette année - et ne paraîtra plus à l'avenir ? Peut-être serait-il plus opportun d'abroger ces dispositions destinées à ne jamais être mises en application à l'occasion d'un texte portant simplification du droit ...

Enfin, si l'on examine l'ensemble des lois promulguées, depuis juin 1981, dans les secteurs relevant au fond de la commission des affaires sociales, on constate que plus des quatre cinquièmes sont pleinement mises en application :

Lois promulguées depuis la VIIe législature (juin 1981)

Lois d'application directe

Lois applicables

Lois partiellement applicables

Lois non applicables

Lois devenues sans objet

Total

46

165

53

4

3

271

17 %

61 %

20 %

1 %

1 %

100 %

78 %

 

IV. PROCÉDURE ACCÉLÉRÉE : UN IMPACT IMPOSSIBLE À MESURER CETTE ANNÉE

Parce qu'il est théoriquement justifié par un impératif de mise en oeuvre rapide des dispositifs législatifs concernés, le recours à la procédure accélérée devrait, en toute logique, être suivi d'une mise en application tout aussi rapide des lois adoptées dans ce cadre.

Or, l'on avait déjà conclu, à la lumière des chiffres des dernières années, qu'il est impossible d'établir une corrélation directe entre recours à la procédure accélérée et célérité du suivi réglementaire24(*) : selon les années et les aléas statistiques inhérents à l'exercice25(*), la déclaration d'urgence a tantôt une incidence positive (comme en 2004-2005), tantôt neutre (2005-2006), et désormais même négative sur la mise en application des lois (depuis la session 2006-2007).

Taux Année

de mise en parlementaire

application

au 30 septembre

de chaque année

2004-2005

2005-2006

2006-2007

2007-2008

2008-2009

2009-2010

Lois votées après déclaration d'urgence

36 %

50 %

17 %

33 %

19 %

0 %

Lois votées, de droit, en urgence

15 %

37 %

41 %

51 %

69 %

22 %

Lois votées selon la procédure de droit commun

9 %

67 %

35 %

100 %

100 %

0 %

L'année écoulée ne nous permet pas plus d'invalider ce constat puisque la seule loi ayant reçu certaines de ses mesures d'application - la loi de financement pour 2010 - a été adoptée, de droit, sous le régime de la procédure accélérée, ce qui rend toute comparaison inopérante.

Mise en application des dispositions législatives appelant un suivi réglementaire
selon leur procédure d'adoption en 2009-2010

 

Lois votées en procédure accélérée

Lois votées,
de droit,
en procédure accélérée

Lois votées selon la procédure de droit commun

Total

Nombre de dispositions appelant un texte d'application, dont

-

45

16

61

publiées

-

10

0

10

à publier

-

35

16

51

Taux de mise en application

-

22 %

0 %

16%

En définitive, la déclaration d'urgence constitue davantage une réponse à la surcharge de l'ordre du jour des assemblées qu'elle n'est un gage de diligence dans la mise en oeuvre réglementaire des lois considérées. À l'inverse, la procédure de droit commun peut être accélérée, sans recours à l'urgence, par une forte incitation gouvernementale au vote conforme et partant, à la mise en application rapide des lois concernées.

V. PUBLICATION DES MESURES D'APPLICATION SELON L'ORIGINE DES TEXTES : LE SUIVI DES DISPOSITIONS LÉGISLATIVES ISSUES D'INITIATIVES SÉNATORIALES RESTE DANS LE RANG

Origine des mesures d'application prévues par les lois
promulguées au cours de l'année parlementaire 2008-2009
(à l'exclusion des rapports)

Nombre de mesures prévues selon leur origine

Texte initial

Amendement du Gouvernement

Amendement d'origine sénatoriale

Amendement de l'Assemblée nationale

Introduction en commission mixte paritaire

Total

Mesures prises

5

-

3

2

-

10

Mesures restant à prendre

20

3

22

6

-

51

Total

25

3

25

8

-

61

% du total général

41 %

5 %

41 %

13 %

-

100 %

Taux de mise en application des mesures prévues selon leur origine

20 %

-

12 %

25 %

-

16 %

On soulignera tout d'abord la part importante, et inédite, prise par les mesures réglementaires introduites par des amendements d'origine sénatoriale qui atteignent 41 % du total des textes prévues par les lois de l'année, soit autant que celles présentes dans le texte initial et bien plus que par le passé (entre 10 % et 11 % au cours des trois années précédentes).

Quant au taux de mise en application de ces dispositions, si l'année 2007-2008 fait définitivement figure d'accident statistique - le nombre de mesures d'origine sénatoriales publiées avait été très supérieur à toutes les autres -, les résultats de l'année écoulée (12 % contre 20 % pour les amendements figurant dans le texte initial ou 25 % pour ceux introduits par les députés) ne suffisent pas à infirmer le constat de l'an dernier : les taux de mise en application des mesures d'origine sénatoriale restent en effet voisins de celles présentes dans le texte initial - qu'il s'agisse d'une proposition ou d'un projet de loi - et font moins peser le soupçon d'une attention moins grande des services ministériels pour ces dispositions.

Parmi ces mesures d'origine sénatoriale, on signalera l'expérimentation du transfert aux Urssaf du recouvrement des cotisations d'assurance chômage ou les dispositions relatives à la protection sociale des auto-entrepreneurs (articles 24 et 71 de la loi de financement pour 2010).

Contrairement aux deux années précédentes, deux propositions de loi d'initiative sénatoriale ont été adoptées par le Parlement : il s'agit des lois « maisons d'assistants maternels » présentée par plusieurs sénateurs des groupes UC et UMP, et « bisphénol A », issue d'une initiative du groupe RDSE. Les députés ne sont pas en reste puisque deux propositions de loi issues de l'Assemblée nationale ont été adoptées - « accompagnement d'une personne en fin de vie » et « reclassement des salariés » - et l'on peut sans doute y voir les premiers effets de la nouvelle répartition de l'ordre du jour, telle qu'introduite par la révision constitutionnelle du 23 juillet 2008.

Pour mémoire, le tableau ci-après rappelle l'origine des lois promulguées dans les secteurs relevant de la compétence de la commission des affaires sociales depuis 1997.

Origine des lois promulguées depuis 1997

Années

Projets de loi

Propositions de loi AN

Propositions de loi Sénat

1997-1998

5

1

2

1998-1999

4

2

1

1999-2000

3

2

1

2000-2001

4

4

0

2001-2002

4

5

0

2002-2003

4

1

3

2003-2004

8

0

1

2004-2005

9

3

0

2005-2006

4

1

1

2006-2007

8

2

1

2007-2008

10

2

0

2008-2009

4

1

0

2009-2010

1

2

2

VI. RAPPORTS DEMANDÉS PAR LE LÉGISLATEUR : TOUJOURS TROP DE PUBLICATIONS DIFFÉRÉES

A. MOINS D'UN RAPPORT SUR DEUX REQUIS DEPUIS 1997 EFFECTIVEMENT DÉPOSÉ

Comme les années précédentes, on regrettera que seuls 67 des 159 rapports attendus par les lois adoptées aient été effectivement remis au Parlement. Ce taux (42 %) demeure près de deux fois inférieur au taux d'application des mesures réglementaires prévues par les lois concernées et justifie, encore une fois, que la commission s'assure, au moment du vote de la loi, de l'utilité de chaque demande de présentation de rapport avant de l'adopter. Si l'on comprend que la demande d'un rapport constitue parfois la seule façon, pour les parlementaires, d'attirer l'attention sur un sujet de préoccupation tout en contournant les règles de recevabilité financière des amendements, on se félicitera tout de même de la modération des demandes sénatoriales de rapport : seul un des huit rapports demandés cette année par les lois relevant de la commission des affaires sociales résultait d'un amendement du Sénat26(*).

Origine des rapports prévus par les lois de l'année

Nombre de rapports prévus selon leur origine

Texte initial

Amendement du Gouvernement

Amendement d'origine sénatoriale

Amendement
de l'Assemblée nationale

Introduction
en commission mixte paritaire

Total

2

-

1

5

-

8

25 %

-

12,5 %

62,5 %

-

100 %

Dispositions législatives prévoyant le dépôt d'un rapport

 

Nombre de dispositions législatives imposant le dépôt d'un rapport

Rapports déposés

Taux de mise en application

1997-1998

7

6

86 %

1998-1999

4

3

75 %

1999-2000

7

4

57 %

2000-2001

13

5

38 %

2001-2002

13

8

62 %

2002-2003

1727(*)

7

54 %

2003-2004

2728(*)

9

35 %

2004-2005

15

5

33 %

2005-2006

4

1

25 %

2006-2007

12

5

42 %

2007-2008

16

4

25 %

2008-2009

29

8

28 %

2009-2010

8

0

0 %

Total

167

67

42 %

       

Au-delà de ce constat général, on notera que six rapports ont été déposés cette année sur les lois relevant de la commission :

- deux rapports demandés par la loi « HPST », portant sur la tarification à l'activité et sur l'indemnisation des dommages résultant pour les sapeurs-pompiers d'une vaccination contre l'hépatite B ;

- deux rapports requis par la loi de financement de la sécurité sociale pour 2009, relatifs à la convergence tarifaire et à la situation financière des organismes complémentaires assurant une couverture santé ;

- deux rapports, enfin, sur le fondement de la loi « généralisation du revenu de solidarité active », l'un sur le suivi de l'objectif de baisse d'un tiers de la pauvreté en cinq ans, l'autre relatif à l'échéancier de déploiement d'une déclaration sociale nominative permettant de simplifier la gestion du revenu de solidarité active.

Enfin, le rapport attendu par la loi d'août 2007 « continuité du service public dans les transports »29(*), qui devait faire un état des lieux de l'évolution du dialogue social dans les transports publics de voyageurs autres que les transports terrestres réguliers de voyageurs, a finalement été établi le 13 janvier 2010. On rappellera qu'il devait initialement être remis avant le 1er mars 2008...

B. LES RAPPORTS DU GOUVERNEMENT SUR LA MISE EN APPLICATION DES LOIS : UN OUTIL UTILE MAIS PERFECTIBLE

En vertu de l'article 67 de la loi n° 2004-1343 du 9 décembre 2004 de simplification du droit, un rapport consacré à la mise en application de chaque loi doit désormais être remis au Parlement « à l'issue d'un délai de six mois suivant la date [de son] entrée en vigueur » ; il mentionne « les textes réglementaires publiés et les circulaires édictées pour la mise en oeuvre de ladite loi, ainsi que, le cas échéant, les dispositions de celle-ci qui n'ont pas fait l'objet des textes d'application nécessaires et en indique les motifs ».

Or, sur les 38 lois promulguées après le 9 décembre 2004 dans les secteurs relevant de la commission30(*) et susceptibles d'avoir fait l'objet d'un rapport31(*), seules 25 d'entre elles32(*) en ont effectivement reçu, sans que les critères conditionnant la présentation, ou non, de ces rapports apparaissent clairement ; on regrettera notamment l'absence de rapport pour les lois de financement de la sécurité sociale pour 2007, 2009 et 2010, alors même que ces lois appellent traditionnellement un grand nombre de mesures réglementaires, ou pour la loi « droit au logement opposable » de mars 2007. A contrario, un rapport a été remis sur l'application de la loi « accès au crédit des personnes présentant un risque aggravé de santé » de janvier 2007, pourtant d'application directe, de même que sur les lois « accompagnement d'une personne en fin de vie » et « maisons d'assistants maternels », avant même l'expiration du délai de six mois.

Si ces rapports complètent utilement les échéanciers disponibles sur Legifrance, leurs délais de remise33(*), comme leur degré de précision34(*), restent toujours aussi aléatoires.

VII. LES INITIATIVES DE LA COMMISSION EN MATIÈRE DE CONTRÔLE DE L'APPLICATION DES LOIS

La commission a cette année porté son attention sur l'application de la loi « HPST » à l'occasion d'un débat en séance plénière, organisé à sa demande le 15 juin dernier et intitulé « La loi Hôpital, patients, santé et territoires : un an après ».

Ce débat avait été précédé, en mai 2010, de l'audition de M. Jean-Pierre Fourcade, sénateur, en sa qualité de président du comité d'évaluation de la mise en oeuvre des dispositions relatives à la modernisation des établissements de santé35(*).

Ces deux réunions auront été l'occasion d'établir un premier bilan de l'installation des agences régionales de santé, de la mise en oeuvre de la nouvelle gouvernance hospitalière et du bon suivi réglementaire de la loi, le comité étant en particulier destinataire des projets de décrets relatifs aux établissements de santé. Le rapporteur du texte, le sénateur Alain Milon, en avait d'ailleurs appelé à la vigilance pour s'assurer que les décrets soient bien conformes à l'esprit de la loi et aux prescriptions du législateur.

ANNEXE

Figurent dans cette annexe des commentaires particuliers sur la mise en application des lois promulguées au cours de l'année parlementaire 2009-2010 et, en tant que de besoin, sur celle des lois promulguées antérieurement, pour lesquelles une ou plusieurs mesures réglementaires sont intervenues cette année.

Des tableaux retracent l'état de mise en application de toutes les lois promulguées depuis 1997.

A. ANNÉE PARLEMENTAIRE 2009-2010


· Loi n° 2009-1437 du 24 novembre 2009 relative à l'orientation et à la formation professionnelle tout au long de la vie

Sur les 34 mesures prévues par cette loi, 20 sont déjà entrées en vigueur, ce qui est relativement satisfaisant.

Ceci étant, on peut regretter que certaines dispositions essentielles de la loi ne soient toujours pas applicables. Il s'agit notamment :

- des conditions de recrutement des conseillers d'orientation psychologues (article 5) ;

- de la désignation des établissements d'enseignement volontaires dans lesquels est expérimenté le livret de compétences (article 11) ;

- de la mise en oeuvre du bilan d'étape professionnel et du passeport orientation formation ;

- des conditions dans lesquelles les mineurs titulaires d'un contrat de professionnalisation peuvent être autorisés à utiliser au cours de leur formation des équipements considérés comme dangereux ;

- enfin des catégories d'achat et des montants au-delà desquels des clauses d'insertion des jeunes dans les réponses aux offres de marchés publics s'appliquent.

Votre commission invite donc le Gouvernement à concentrer son effort sur la promulgation rapide des décrets d'application de ces cinq articles.


· Loi n° 2009-1646 du 24 décembre 2009 de financement de la sécurité sociale pour 2010

Près de neuf mois après la promulgation de la loi, seules dix des quarante-cinq mesures d'application prévues ont été prises. Aucun des cinq rapports attendus n'a été déposé.

Concernant les dispositions relatives aux équilibres financiers, manquent en particulier plusieurs mesures destinées à accentuer la lutte contre la fraude tant en ce qui concerne la réforme des pénalités financières en cas d'indus, le contrôle des arrêts de travail par les médecins mandatés par les employeurs ou le contrôle expérimental des arrêts maladie des fonctionnaires.

En matière d'assurance maladie, dix des seize articles validés par le Conseil constitutionnel et concernant l'assurance maladie (hors AT-MP) appelaient des mesures d'application, y compris les articles prévoyant des arrêtés de répartition entre les régimes obligatoires d'assurance maladie des dotations diverses mises à leur charge (au bénéfice du Fiqcs : article 35 ; de l'Eprus, du Fmespp, de l'Oniam, d'Antares et des ARS : article 59).

Ne sont notamment pas parus au 30 septembre 2010 :

- le décret prévu par l'article 35, qui devait définir les conditions de « sortie » du régime des affections de longue durée (ALD), en maintenant la prise en charge à 100 % des examens de suivi, actuellement assurés dans le cadre de l'ALD.

Cette disposition, dont la commission avait proposé en vain, de la compléter pour faciliter une révision du dispositif réglementaire relatif aux ALD, n'est toujours pas appliquée.

C'est regrettable, même si l'on ne peut attendre de l'application de l'article 35 qu'une simple « mise à jour » de ce dispositif, largement obsolète ;

- le décret prévu par l'article 40 (expérimentation d'une visite médicale annuelle de prévention pour les jeunes de seize à vingt-cinq ans) ;

- le décret prévu par l'article 41 (modification de la mise sous accord préalable : définition de nouveaux critères permettant un meilleur ciblage des MAP - mise en place d'une procédure alternative fondée sur le respect d'objectifs de normalisation des prescriptions ou réalisations d'actes jugées excessives). La commission avait jugé « utile » cette nouvelle réforme de la procédure de mise sous accord préalable et souhaité une parution rapide du décret en Conseil d'Etat dont dépend son entrée en vigueur. Dans la pratique, le système des « objectifs » de réduction des excès constatés fonctionne déjà, mais aucune sanction n'est possible si les objectifs fixés ne sont pas atteints ;

- les textes prévus pour l'application de l'article 45 (mise en place d'un dispositif de maîtrise des dépenses de transport prescrites par les établissements de santé).

La commission, tout en jugeant que l'identification des médecins prescripteurs reste la principale condition du suivi et de la maîtrise médicalisée des prescriptions hospitalières, avait également accueilli favorablement ce dispositif, inspiré du rapport de la Cnam sur les charges et produits pour 2010.

Selon le rapport d'information de la commission des affaires sociales de l'Assemblée nationale, un seul décret en Conseil d'Etat serait prévu pour l'application de cet article et de l'article 47 de la loi de financement de la sécurité sociale (disposition introduite par l'Assemblée nationale et non codifiée tendant à prévoir un régime de régulation des prescriptions hospitalières de médicament exécutées en ville).

On ne peut donc relever, au titre des articles « assurance maladie » de la loi de financement de la sécurité sociale pour 2010, la parution du décret n° 2010-667 du 17 juin 2010 relatif au remboursement des dépenses de soins dans les établissements de santé de Guyane, prévu par l'article 48 (report à 2018 de l'achèvement de la convergence intersectorielle et prise en charge des assurés français hospitalisés dans un hôpital frontalier - cas de l'hôpital de Puigcerda). Ce décret reporte à 2018, en Guyane, la fin du processus de conséquence intrasectorielle, la tarification à l'activité (T2A) ayant été tardivement appliquée dans les trois hôpitaux publics guyanais.

On notera également le retard de parution du rapport annuel sur la T2A (article 1er V de la loi HPST modifié par l'article 48-II de la loi de financement de la sécurité sociale pour 2010), qui doit désormais être remis au Parlement avant le 15 septembre et qui n'a finalement été déposé que mi-octobre.

Les dispositions relatives au secteur médico-social rassemblent six articles. Deux d'entre eux ne nécessitent pas de mesures réglementaires d'application (articles 54 et 56). Pour les autres, les mesures réglementaires ont d'ores et déjà été prises (articles 55 et 58) ou sont sur le point de l'être (articles 52 et 53).

L'article 52 a pour objet d'intégrer les frais de transport des personnes adultes handicapées, admises en accueil de jour dans les maisons d'accueil spécialisées (Mas) et les foyers d'accueil médicalisés (Fam), dans le budget de ces établissements. Ces derniers recevront, dans le cadre du forfait soins, une dotation qui leur permettra de financer cette nouvelle charge. Un décret en Conseil d'Etat, en instance d'examen à la section sociale du Conseil, devrait être publié prochainement.

L'article 53 confie à la caisse nationale de solidarité pour l'autonomie (CNSA) le soin de réaliser une analyse des coûts de revient et des tarifs des établissements d'hébergement pour personnes âgées dépendantes (Ehpad) afin de disposer d'informations plus précises et d'améliorer la transparence. Un décret doit venir préciser le champ de cette étude, mais sa publication est suspendue à la conclusion d'une nouvelle convention d'objectifs et de gestion avec la CNSA, ce qui devrait intervenir avant la fin de l'année.

L'article 54 ouvre la possibilité pour un groupement de coopération social et médico-social (GCSMS) de gérer une pharmacie à usage interne (PUI), à l'instar de ce qui se fait dans le secteur sanitaire. L'objectif est de permettre aux établissements médico-sociaux d'optimiser les coûts et de retrouver des marges financières. Cette mesure ne nécessite pas de mesure réglementaire d'application.

L'article 55 prévoit la possibilité pour la CNSA de gérer des crédits relevant de l'objectif global de dépenses (OGD) autrement que sous la forme de dotations régionales - c'est-à-dire de gérer certains crédits au niveau national -, par exemple pour financer des établissements exerçant en Suisse ou dans un Etat membre de l'Union européenne et accueillant des ressortissants français. L'arrêté du 9 juin 2010 définissant, pour l'année 2010, la contribution des régimes d'assurance maladie, l'objectif de dépenses et le montant annuel des dépenses pour les établissements et services relevant de la CNSA, a fixé le montant de ces crédits à soixante millions d'euros.

L'article 56 transfère aux caisses d'allocations familiales le financement de la majoration pour parent isolé de l'allocation d'éducation de l'enfant handicapé (AEEH), laquelle était jusqu'alors à la charge de la CNSA. Cette disposition ne nécessite pas de mesure d'application.

L'article 58, adopté à l'initiative de la commission des affaires sociales du Sénat, prévoit que l'application de l'article L. 174-4 relatif au forfait journalier ne peut conduire à faire descendre les ressources des personnes accueillies en maison d'accueil spécialisée (Mas) en dessous d'un montant minimum, que les personnes soient astreintes ou non à son paiement. Le décret n° 2010-15 du 7 janvier 2010 est venu préciser que ce revenu minimum garanti est porté à 30% du montant de l'allocation aux adultes handicapés (AAH), à l'instar de celui des personnes accueillies dans les autres établissements.

Les dispositions relatives à l'assurance vieillesse rassemblent neuf articles. Sept d'entre eux (articles 65, 67, 68, 69, 70, 71 et 72) nécessitent des mesures réglementaires d'application qui, pour la plupart, sont en cours d'élaboration. Deux articles ne nécessitent aucune mesure réglementaire particulière (articles 66 et 73).

L'article 65 procède à la réforme de la majoration de durée d'assurance (MDA) des mères de famille du secteur privé. Selon les dispositions jusqu'à présent en vigueur, cette majoration de huit trimestres par enfant était attribuée à la mère pour chaque enfant élevé pendant au moins huit ans avant son seizième anniversaire. Le Gouvernement a été amené à revoir le dispositif à la suite de la décision de la Cour de cassation du 19 février 2009 qui, s'appuyant sur la Convention européenne des droits de l'homme qui proclame l'égalité entre hommes et femmes, a estimé que la MDA ne pouvait être réservée aux seules femmes.

La loi réécrit en totalité l'article L. 351-4 du code de la sécurité sociale, qui définit la MDA des mères. Le nouveau dispositif correspond à un découpage des huit trimestres de majoration : quatre trimestres seront liés à l'accouchement et à la maternité, et donc réservés aux femmes ; les quatre autres seront liés à l'éducation et pourront être répartis entre le père et la mère pour les enfants nés à compter du 1er janvier 2010. Quant aux parents adoptants, ils pourront bénéficier de quatre trimestres, dans le cadre d'une majoration spécifique. Ces nouvelles dispositions sont applicables aux pensions prenant effet à compter du 1er avril 2010.

La mise en oeuvre de ce nouveau dispositif nécessite plusieurs mesures réglementaires :

- la loi introduit un article L. 173-2-0-2 relatif à la coordination entre, d'un côté, le régime général et les régimes appliquant les mêmes avantages et, d'autre part, les régimes spéciaux. Lorsqu'au titre d'un même enfant, les parents remplissent les conditions d'attribution de la majoration (au titre de l'accouchement et de la grossesse, de l'éducation ou de l'adoption), l'un au régime général ou à un régime appliquant les mêmes règles, l'autre dans un régime spécial, il est fait application des règles du régime de la mère. La liste des dispositifs visés par cette règle au sein des régimes spéciaux sera fixée par décret ;

- le dispositif de MDA pour enfants, prévu à l'article L. 351-4 du code de la sécurité sociale, est étendu à deux régimes dans lesquels ce type de dispositif n'existait pas : le régime des professions libérales (nouvel article L. 643-1-1 dudit code) et le régime des avocats (nouvel article L. 723-10-1-1 dudit code). Pour chaque régime, un décret doit définir les modalités d'adaptation de la MDA à ses spécificités. Une adaptation est particulièrement nécessaire pour le régime des professions libérales, qui fonctionne par points ;

- l'adaptation, en tant que de besoin, des règles de majorations pour enfants pour le régime d'assurance vieillesse applicable à Saint-Pierre-et-Miquelon nécessite également d'être précisée par décret ;

- les modalités d'information des assurés sur les nouvelles règles d'attribution des majorations de durée d'assurance par la caisse d'assurance vieillesse compétente doivent être fixées par décret.

Un projet de décret a été rédigé et transmis au Conseil d'Etat.

Par ailleurs, il faut noter qu'avant le 1er janvier 2015, le Gouvernement est chargé d'élaborer un rapport, sur la base des travaux du conseil d'orientation des retraites (Cor) et l'institut national de la statistique et des études économiques (Insee), faisant apparaître l'impact, par génération, de l'éducation des enfants sur le déroulement de la carrière des assurés sociaux et leurs droits à retraite. Il préparera, à partir de ces données, un rapport d'orientation qui sera rendu public et transmis au Parlement.

Enfin, une circulaire n° 2010/57 de la caisse nationale d'assurance vieillesse (Cnav), en date du 22 juin, est venue apporter des précisions pour les parents d'enfants nés avant le 1er janvier 2010. En effet, pour ces enfants, les majorations liées à l'éducation ou à l'adoption sont normalement attribuées à la mère, sauf si le père apporte la preuve, dans un certain délai, qu'il a élevé seul l'enfant pendant une ou plusieurs années au cours de ses quatre premières années ou des quatre années suivant son adoption.

La circulaire précise que pour les enfants nés (ou adoptés) avant le 2 juillet 2006, les majorations de durée d'assurance seront attribuées à la mère, sauf si, avant le 28 décembre 2010, le père apporte la preuve, auprès de la caisse de retraite compétente, qu'il a élevé seul son enfant.

Pour les enfants nés (ou adoptés) du 2 juillet 2006 au 31 décembre 2009, les pères ayant élevés seuls leur enfant devront attendre qu'il ait atteint son quatrième anniversaire et se prononcer dans les six mois qui suivent cette date. Pour un enfant né le 2 juillet 2006 par exemple, la demande du père serait donc recevable jusqu'au 2 janvier 2011.

L'article 66 ne nécessite pas de mesure réglementaire d'application puisqu'il abroge l'article 2 de la loi n° 83-25 du 19 janvier 1983 portant diverses mesures relatives à la sécurité sociale, afin d'étendre la possibilité de cumul emploi-retraite aux clercs de notaires.

L'article 67 autorise le cumul d'un emploi et d'une pension d'invalidité, ainsi que le cumul d'un emploi et d'une retraite pour les invalides relevant du régime des non-salariés agricoles. Il interdit, par ailleurs, le cumul d'une prestation d'invalidité et d'une pension de vieillesse en cas de retraite anticipée, ainsi que le cumul d'une pension d'invalidité de veuf ou veuve et d'une pension de réversion. Cet article nécessite une simple circulaire d'application qui devrait être publiée très prochainement.

L'article 68 substitue à la cotisation forfaitaire, dont s'acquittent les professionnels de santé libéraux envers le régime « avantage supplémentaire vieillesse », une cotisation proportionnelle aux revenus, pour les assurés en situation de cumul emploi-retraite. Un décret simple est nécessaire pour mettre en oeuvre cette disposition, mais il doit être précédé d'une concertation avec les professionnels concernés, qui devrait commencer cet automne.

L'article 69 interdit le cumul entre le bénéfice de l'assurance vieillesse des parents au foyer (AVPF) et celui :

- de la majoration de durée d'assurance au régime général attachée au congé parental ;

- de la validation gratuite de périodes de service pour les fonctionnaires ayant pris un congé parental (ou un temps partiel de droit) pour les enfants nés à compter du 1er janvier 2004 ;

- des périodes d'assurance validées en application de dispositions réglementaires ayant le même objet, c'est-à-dire les dispositions des régimes spéciaux.

Il est prévu qu'un décret doive préciser l'application de cette mesure. Cependant, les réunions préparatoires à l'élaboration de ce décret ont fait apparaître des difficultés de mise en oeuvre qui pourraient rendre nécessaire une modification de l'article. Le Sénat estime utile d'avoir des précisions de la part du Gouvernement sur ce point.

L'article 70 organise le transfert au fonds de solidarité vieillesse (FSV), à compter du 1er juillet 2010, de la prise en charge des validations gratuites de trimestres pour la retraite accordées au titre des périodes d'arrêt maladie, maternité, accidents du travail-maladies professionnelles et d'invalidité. Un décret en Conseil d'Etat, qui doit fixer les modalités concrètes de cette prise en charge, est en préparation et devrait être publiée très prochainement.

L'article 71 porte sur le régime de l'auto-entrepreneur, lequel donne droit à des réductions de cotisations sociales, l'Etat étant tenu de compenser les sommes en cause aux régimes (régimes social des indépendants -RSI-, caisse nationale d'assurance vieillesse des professions libérales -CNAVPL-) auxquels adhèrent les auto-entrepreneurs. La mesure adoptée en loi de financement de la sécurité sociale prévoit que les auto-entrepreneurs déclarant, au titre d'une année civile, un chiffre d'affaires ou de revenus à un seuil fixé par décret, n'entrent pas dans le champ de la compensation accordée par l'Etat aux organismes de sécurité sociale concernés. Le décret n° 2010-696 du 24 juin 2010 fixe le seuil annuel du chiffre d'affaires à partir duquel les bénéficiaires du régime de l'auto-entrepreneur entrent dans le champ de la compensation assurée par l'Etat aux organismes de sécurité sociale au niveau du Smic en vigueur au 1er janvier de l'année considérée, calculé sur la base de deux cent heures.

L'article 72 apporte plusieurs modifications aux dispositifs d'assurance volontaire vieillesse ouverts en faveur des personnes résidant à l'étranger et de rachat autre que le « rachat Fillon » applicable pour les années d'études et les années incomplètes.

Jusqu'à présent, pour les personnes résidant hors de France, la faculté d'adhérer à l'assurance volontaire vieillesse et de racheter certaines périodes à ce titre était réservée aux personnes de nationalité française. La loi remplace cette condition de nationalité française par une condition d'affiliation préalable, à quelque titre que ce soit, à un régime français obligatoire d'assurance maladie, pendant une durée minimale, qui doit être fixée par décret. Cette modification concerne les travailleurs salariés, les travailleurs non salariés non agricoles, ainsi que les exploitants agricoles. Elle est également applicable aux parents expatriés chargés de famille.

La loi aligne par ailleurs le tarif du rachat de l'assurance volontaire sur celui - plus élevé - du « rachat Fillon » applicable pour les années d'études et les années incomplètes.

Il est prévu que ces dispositions entrent en vigueur pour les demandes d'adhésion et de rachat déposées à compter d'une date fixée par décret et, au plus tard, au 1er janvier 2011.

Cet article nécessite la rédaction d'un décret en Conseil d'Etat et d'un décret simple, textes qui devront être soumis aux conseils d'administration compétents. Compte tenu de la date d'entrée en vigueur fixée au 1er janvier 2011, ces mesures réglementaires devraient être prises d'ici la fin de l'année.

Enfin, l'article 73 fixe les objectifs de dépenses de la branche vieillesse pour l'année 2010.

Pour ce qui concerne la branche famille, le décret n° 2010-640 du 9 juin 2010 relatif au prêt à l'amélioration à l'habitat (PAH) précise les conditions de l'article 79 de la loi de financement qui a ouvert le bénéfice du dispositif aux assistants maternels.

D'un montant de 10 000 euros maximum, les PAH peuvent être accordés aux assistants peuvent être accordés aux assistants maternels, qu'ils soient ou non allocataires, ayant la qualité de propriétaires, de locataires ou d'occupants de bonne foi des locaux qu'ils habitent. Les prêts doivent être destinés à permettre l'exécution de travaux visant à améliorer l'accueil, la santé ou la sécurité des enfants gardés au domicile de l'assistant ou à faciliter l'obtention, le renouvellement ou l'extension de l'agrément des assistants maternels.

Contrairement aux engagements explicites pris par la secrétaire d'Etat en charge de la famille et des solidarités, lors de la discussion du texte en séance au Sénat, les PAH ne sont pas ouverts aux assistants maternels travaillant en maison d'assistants maternels (sauf lorsque la maison est également le domicile de l'un d'entre eux, ce qui, d'après les informations de votre commission, n'est le cas dans aucune des 200 maisons d'assistants maternels existant à ce jour).

Votre commission juge inacceptable que, sur ce point, la parole du Gouvernement n'ait pas été tenue et déposera un amendement pour remédier à la situation à l'occasion de l'examen du prochain projet de loi de financement de la sécurité sociale.


· Loi n° 2010-209 du 2 mars 2010 visant à créer une allocation journalière d'accompagnement d'une personne en fin de vie

Cette loi vise à créer une allocation d'accompagnement d'un proche en fin de vie et à réformer le congé de solidarité familiale.

Le Gouvernement a élaboré un projet de décret relatif au service de l'allocation journalière d'accompagnement d'une personne en fin de vie et au congé de solidarité familiale, qui doit encore terminer son parcours interministériel et être soumis aux consultations obligatoires. Il devrait être prochainement adopté.

Ce décret, qui regroupe en un seul texte une grande part des mesures d'application de cette loi, ne traite cependant pas des aspects spécifiques relatifs à la fonction publique, dont le traitement a pris du retard. Il s'agit d'adapter les différents statuts aux nouvelles possibilités offertes pour le congé de solidarité familiale : possibilités de renouvellement de trois mois, de fractionnement et de transformation en temps partiel.


· Loi n° 2009-625 du 9 juin 2010 relative à la création des maisons d'assistants maternels et portant diverses dispositions relatives aux assistants maternels

Votre commission rappelle que, contrairement à ce qui peut être affirmé par certains conseils généraux, la création et le fonctionnement des maisons d'assistants maternels ne nécessitent aucun décret d'application.

Trois dispositions annexes de la loi, qui sont sans rapport avec les maisons d'assistants maternels, requièrent en revanche une mesure d'application.

Un premier décret doit fixer le montant minimum de l'indemnité de licenciement lorsque le licenciement est prononcé pour inaptitude professionnelle consécutive à un accident de travail ou à une maladie professionnelle.

Un second devra établir les « seules conditions exigibles », en matière de sécurité et de santé des mineurs, par les services de protection maternelle et infantile des départements pour la délivrance de l'autorisation d'ouverture des établissements d'accueil des jeunes enfants (EAJE).

Un troisième décret, celui-ci pris en Conseil d'Etat, devra porter approbation d'un référentiel national des critères d'agrément des assistants maternels.

Selon les informations fournies par la direction générale de la cohésion sociale à votre commission, ces décrets seront publiés au premier semestre de l'année 2011.

Enfin, bien qu'il soit antérieur de deux jours à la loi, on peut regretter que le décret n° 2010-625 du 7 juin 2010 laisse toujours supposer que l'agrément modulé des EAJE est une faculté donnée aux services de PMI alors que l'article 11 de la loi, au contraire, en a fait un droit du responsable d'établissement opposable à la PMI.


· Loi n° 2010-729 du 30 juin 2010 tendant à suspendre la commercialisation de biberons produits à base de bisphénol A

Cette loi vise à suspendre la fabrication, l'importation, l'exportation et la mise sur le marché à titre gratuit ou onéreux de biberons produits à base de bisphénol A jusqu'à l'adoption, par l'agence française de sécurité sanitaire des aliments, d'un avis motivé autorisant à nouveau ces opérations.

Elle est d'application directe et immédiate.

Le tableau ci-après retrace, pour chacune des lois promulguées en 2009-2010, les mesures d'application prévues et celles prises au 1er octobre 2010.

Lois

Procédure accélérée ou urgence

Rapporteurs

Dispositions prévues36(*)

Dispositions en attente au 01.10.2010

Taux de mise en application

Loi n° 2009-1646 de financement de la sécurité sociale pour 2010 du 24 décembre 2009

OUI

Gérard Dériot,
Sylvie Desmarescaux, André Lardeux, Dominique Leclerc, Alain Vasselle

DCE : 8
D : 29
VR : 3
A : 9
R : 5

DCE : 8
D : 20
VR : 3
A : 8
R : 5

22 %

Loi n° 2010-209 visant à créer une allocation journalière d'accompagnement d'une personne en fin de vie du 2 mars 2010

NON

Gilbert Barbier

D : 13
R : 1

D : 13
R : 1

0 %

Loi n° 2010-499 visant à garantir de justes conditions de rémunération aux salariés concernés par une procédure de reclassement du 18 mai 2010

NON

Jean-Marie Vanlerenberghe

LOI D'APPLICATION DIRECTE

 

Loi n° 2010-625 relative à la création des maisons d'assistants maternels et portant diverses dispositions relatives aux assistants maternels du 9 mai 2010

NON

André Lardeux

DCE : 1
D : 2
R : 2

DCE : 1
D : 2
R : 2

0 %

Loi n° 2010-729 tendant à suspendre la commercialisation de biberons produits à base de bisphénol A du 30 juin 2010

NON

Gérard Dériot

LOI D'APPLICATION DIRECTE

 
           
     

Taux de mise en application

de l'année 2009-2010

16 %

B. ANNÉE PARLEMENTAIRE 2008-2009


· Loi n° 2008-1249 du 1er décembre 2008 généralisant le revenu de solidarité active et réformant les politiques d'insertion

Cette loi vise à réformer le système des minima sociaux et les politiques d'insertion, dans le but de favoriser le retour à l'activité des personnes les plus éloignées de l'emploi et d'améliorer le pouvoir d'achat des travailleurs pauvres.

Elle se compose de trois volets : le premier prévoit la généralisation du revenu de solidarité active (RSA) et la réforme des droits connexes nationaux (CMU-c, avantages fiscaux) et locaux (article 1er à 14) ; le second réorganise la gouvernance territoriale des politiques d'insertion et simplifie les différents régimes de contrats aidés, grâce à la création d'un contrat unique d'insertion (articles 15 à 27) ; enfin, le dernier prévoit des dispositions transitoires et précise le calendrier d'application de la loi (articles 28 à 32).

1. Généralisation du revenu de solidarité active et réforme des droits connexes

En ce qui concerne la généralisation du RSA, sa mise en place s'est faite sans retard, au 1er juin 2009, conformément à la date prévue par la loi. Ainsi, l'ensemble des articles de ce premier volet sont applicables

S'agissant des rapports :

- le rapport prévu à l'article 2, relatif au bilan des expérimentations du RSA dans les départements habilités, a été transmis au Parlement le 28 mai dernier, dans les délais prescrits, soit avant le 1er juin 2009.

Quatre rapports du Gouvernement devaient également être transmis au Parlement avant le 1er juin 2010, soit un an après la mise en place du RSA :

- le premier, requis à l'article 1er, sur les conditions de réalisation de l'objectif de réduction de la pauvreté, ainsi que sur les mesures et les moyens financiers mis en oeuvre pour y satisfaire, a été transmis le 17 octobre 200937(*) ;

- le deuxième, à l'article 3, devant faire état de la mise en oeuvre du RSA, du produit des nouvelles contributions créées pour abonder le FNSA et des conditions de l'équilibre du fonds. Un rapport intermédiaire de suivi de la mise en oeuvre du RSA, réalisé par le comité d'évaluation du RSA, a été communiqué le 22 décembre 200938(*) et devrait être complété par un second rapport à la fin de 2010 ;

- le troisième, prévu à l'article 5, sur la situation des jeunes non-étudiants, âgés de moins de vingt-cinq ans, au regard de l'insertion sociale et professionnelle, de l'accès au service public de l'emploi et des sommes qu'ils perçoivent au titre de la prime pour l'emploi et du revenu de solidarité active (non paru) ;

- le dernier, selon les termes de l'article 6, relatif aux conditions d'intégration de l'allocation de solidarité spécifique au revenu de solidarité active (non paru).

Enfin, l'article 9 prévoit qu'un rapport présentant l'échéancier de conception et de déploiement du service informatisé de déclaration sociale nominative soit déposé avant le projet de loi de financement de la sécurité sociale pour 2010, soit avant la fin du mois d'octobre de cette année. Il n'a, à ce jour, toujours pas été déposé.

2. Réforme des politiques d'insertion et création d'un contrat unique d'insertion

Les dispositions du deuxième volet (articles 15 à 27) réaffirment la compétence des départements en matière d'insertion au travers du programme départemental d'insertion (PDI), chargé désormais de définir la politique départementale d'accompagnement social et professionnel, le pacte territorial d'insertion, devant faciliter la mise en commun des moyens.

Il est par ailleurs prévu d'instituer un contrat unique d'insertion (CUI) en remplacement des multiples formes de contrats aidés existants et de favoriser la prise en compte des personnes handicapées effectuant des stages ou exerçant à temps partiel dans les entreprises assujetties à l'obligation d'emploi des travailleurs handicapés.

Sur les treize articles de cette deuxième partie, tous sont désormais applicables :

- les articles 15, 16, 20, 24 et 25 sont d'application directe ;

- les articles 17, 18, 26 et 27 ont fait l'objet d'un texte réglementaire dès 2009 ;

- l'article 19 peut également être considéré comme applicable, même si aucun décret n'a été pris depuis la promulgation de la loi. Mais ses modalités d'application sont précisées dans un décret antérieur, en date du 7 mars 200839(*). Toutefois, il convient de signaler que si la durée minimale de mise à disposition des salariés par les associations intermédiaires est fixée, sans équivoque, par ce décret, à 16 heures, il n'en n'est pas de même s'agissant de la durée maximale. En effet, le décret précité l'avait fixée à 280 heures alors que le texte prévoit que « dans l'attente du décret » requis par la loi, la durée maximale de mise à disposition peut atteindre 480 heures. Ces dispositions contradictoires risquent, à n'en pas douter, de créer des difficultés, voire des conflits, d'interprétation. Il serait donc souhaitable que le décret prévu par la loi confirme, a posteriori, l'intention manifeste du législateur d'étendre la durée maximale de mise à disposition des salariés par les associations intermédiaires de 280 à 480 heures ;

- enfin, les articles 21, 22 et 23 relatifs à la simplification du régime des contrats aidés et à la création d'un contrat unique d'insertion sont également désormais applicables, grâce à la publication, dans les temps, du décret n° 2009-1442 du 25 novembre 2009 relatif au contrat unique d'insertion. Celui-ci devait être complété à l'article 22 par un décret relatif aux modalités de mise en oeuvre des périodes d'immersion dans le cadre des contrats conclus par les structures de l'insertion par l'activité économique, des contrats d'accompagnement dans l'emploi (CAE) et des contrats d'avenir (CA). Le décret n° 2009-390 du 7 avril 2009 y pourvoit. Il a même été complété par un décret n° 2010-94 du 22 janvier 2010, non prévu, relatif aux modalités de mis en oeuvre des périodes d'immersion dans le cadre des CAE. On peut regretter en revanche que les arrêtés relatifs au modèle de convention individuelle de CUI et d'annexe à la convention annuelle d'objectifs et de moyens pour la mise en oeuvre du contrat d'insertion ne soient parus que le 4 janvier 2010. La loi prévoyait en effet que l'application de ces dispositions intervienne à compter du 1er janvier 2010.

3. Dispositions transitoires et calendrier d'application

A l'exception de l'article 29 relatif aux mesures d'adaptation à prévoir pour les départements et collectivités d'outre-mer, pour lequel il est prévu que le Gouvernement publie des ordonnances avant le 1er janvier 2011, l'ensemble des articles de ce dernier volet sont applicables, la totalité des mesures réglementaires attendues ayant été prises dans les délais.

Ainsi, les dispositions de la loi n° 2008-1249 du 1er décembre 2008 généralisant le revenu de solidarité active et réformant les politiques d'insertion dont l'entrée en vigueur était prévue au 1er juin 2009 ont pu être mises en oeuvre dans les délais requis.

A ce titre, on peut considérer que les conditions de mise en application de ce texte sont exemplaires, puisque les seules mesures réglementaires qui restent à prendre concernent les départements et collectivités d'outre-mer, les ordonnances relatives aux mesures d'adaptation prévues devant intervenir au plus tard au 1er janvier 2011 (article 29).


· Loi n° 2008-1330 du 17 décembre 2008 de financement de la sécurité sociale pour 2009

Près de deux ans après la promulgation de la loi, les quatre cinquièmes des mesures d'application prévues ont été prises. Trois des neuf rapports attendus ont été déposés.

Parmi les mesures parues relatives aux équilibres financiers, on peut citer :

- le décret n° 2009-1391 du 11 novembre 2009 relatif aux relations financières entre la branche maladie du régime des non-salariés agricoles et le régime général : il s'agit du dernier texte prévu et qui n'avait pas encore été pris, dans le cadre de la suppression du Ffipsa, pour permettre l'application de l'adossement de la branche maladie du régime des exploitants agricoles sur celle du régime général ;

- le décret n° 2009-1236 du 14 octobre 2009, initialement non prévu, relatif aux modalités de recouvrement des cotisations sociales des personnes non salariées agricoles : ce décret précise les droits d'option du conjoint en cas de décès du chef d'exploitation agricole ;

- le décret n° 2010-621 du 7 juin 2010 autorisant la création d'un traitement automatisé de données à caractère personnel par la Cnam relatif aux résidents et aux données d'activité et de consommation médicale des établissements d'hébergement pour personnes âgées dépendantes : cette mesure d'application a notamment pour objet de permettre le développement d'actions de contrôle et de lutte contre les abus et la fraude ;

- le décret n° 2009-1553 du 14 décembre 2009 portant création du traitement informatisé relatif aux échanges inter-régimes de retraite : il s'agit, en facilitant ces échanges, de permettre aux organismes concernés de mieux calculer les droits au versement de certaines prestations.

Le rapport annuel sur la compensation des pertes de recettes liées aux allégements de cotisations sociales, prévu par l'article 23 de la loi, a été déposé pour la seconde fois le 1er juin 2010.

Concernant l'assurance maladie, on signalera d'abord la parution du décret n° 2009-1173 du 1er octobre 2009 relatif aux modalités de mise en oeuvre des expérimentations inscrivant la permanence des soins en médecine ambulatoire. Ce décret, prévu par l'article 36, était annoncé comme « imminent » l'année dernière. Un arrêté devait ensuite être pris pour fixer les plafonds des dépenses allouées aux expérimentations et les plafonds des montants unitaires des rémunérations des médecins, ce qui a été fait depuis : l'arrêté du 31 décembre 2009 définit en effet les règles de fixation de ces montants (articles 1 et 2) et détermine le montant maximal annuel des rémunérations forfaitaires et à l'acte pour la région Pays de Loire.

En application de l'article 67 relatif à la procédure de règlement à l'amiable dans des litiges nés d'une contamination par le virus de l'hépatite C par voie transfusionnelle, deux décrets du 10 mars 2010 (nos 2010-251 et 2010-252) prévoient respectivement :

- la procédure applicable aux demandes d'indemnisation (sont également modifiées, apparemment, les dispositions relatives à la procédure d'indemnisation des victimes de préjudices résultant de vaccinations obligatoires) ;

- l'inscription au budget de l'Etablissement français du sang d'une dotation destinée à couvrir les dépenses d'indemnisation des victimes de préjudices résultant de la contamination par le virus de l'hépatite C, l'avance de ces dépenses étant faite par l'Oniam.

Les dispositions relatives au secteur médico-social rassemblent quatre articles. La plupart d'entre elles sont encore en attente de mesures réglementaires d'application.

L'article 62 a pour objet d'offrir une base légale aux procédures de récupération effectuées par les caisses d'assurance maladie dans les cas de paiement indu d'un professionnel de santé intervenant en établissement d'hébergement pour personnes âgées dépendantes (Ehpad). Cet article est applicable puisque le décret n° 2009-549 du 15 mai 2009 fixe les modalités de reversement des sommes non allouées aux organismes d'assurance maladie victimes du préjudice. Afin de faciliter la récupération des indus, le décret en Conseil d'Etat n° 2010-621 du 7 juin 2010 -non prévu par la loi- autorise la création d'un traitement automatisé de données à caractère personnel par la Cnamts, relatif aux résidents et aux données d'activité et de consommation médicales des établissements d'hébergement pour personnes âgées dépendantes.

En posant le principe d'une tarification à la ressource des prestations de soins dispensées par les établissements et services médico-sociaux pour personnes âgées dépendantes, l'article 63 répond à l'une des principales mesures d'efficience préconisées dans son rapport d'étape par la mission commune d'information du Sénat sur la prise en charge de la dépendance et la création du cinquième risque. L'article L. 314-2 du code de l'action sociale et des familles, relatif aux règles de tarification des Ehpad et des unités de soins de longue durée (USLD), est profondément remanié afin de préciser que le forfait global relatif aux soins sera dorénavant calculé, pour chaque établissement, à partir d'un barème et de règles établis au niveau ministériel ; le forfait global prendra ainsi en compte le niveau de dépendance moyen et les besoins en soins médico-techniques des résidents. La mise en oeuvre de la tarification à la ressource nécessite plusieurs arrêtés ministériels déterminant les modalités de calcul du forfait global relatif aux soins ; ceux-ci n'ont pas encore été pris à ce jour.

Par ailleurs, le présent article conserve, sans le modifier, le principe selon lequel le président du conseil général fixe les tarifs journaliers afférents aux prestations relatives à l'hébergement et opposables aux bénéficiaires de l'aide sociale accueillis dans des établissements habilités totalement ou partiellement à l'aide sociale à l'hébergement (ASH) des personnes âgées. L'application de ce principe requiert un décret précisant les conditions de fixation des tarifs journaliers.

Avec la tarification à la ressource, l'intégration des dépenses de médicaments dans les tarifs soins des Ehpad - qui en avaient été exclues en 2002 pour être prises en charge dans l'enveloppe soins de ville -, constitue l'une des principales recommandations de la mission commune d'information du Sénat. Alors que la version initiale de l'article 64 prévoyait un retour à la situation qui prévalait avant la loi « droit des malades » de mars 2002 et la réintégration pure et simple des médicaments dans le tarif soins des Ehpad, un amendement de l'Assemblée nationale a entièrement réécrit le présent article. Sa version définitive prévoit que la réintégration des médicaments dans la dotation soins des Ehpad fera l'objet d'expérimentations, sur la base du volontariat, à compter du 1er janvier 2009, et pour une période n'excédant pas deux ans. Un rapport d'évaluation de ces expérimentations et portant sur la lutte contre la iatrogénie doit être remis par le Gouvernement au Parlement, avant le 1er octobre 2010.

Ces expérimentations ne pouvant avoir lieu que dans les Ehpad ne disposant pas de pharmacie à usage intérieur ou qui ne sont pas membres d'un groupement de coopération sanitaire, un arrêté est prévu pour dresser la liste de ces établissements. Celui-ci n'a pas encore été pris.

Le présent article prévoit également l'élaboration d'une liste des médicaments les plus coûteux qui ne seront pas financés par les forfaits soins, mais seront pris en charge directement par l'objectif global de dépenses (OGD) médico-social personnes âgées. Un arrêté, qui n'a pas encore vu le jour, doit fixer la liste des spécialités pharmaceutiques bénéficiant d'une autorisation de mise sur le marché de ces produits.

Enfin, l'article dispose qu'un pharmacien d'officine référent est désigné dans chaque Ehpad après avis du médecin coordonnateur. Celui-ci se voit confier plusieurs missions : suivi de l'application de la convention de fourniture en médicaments de l'Ehpad, concours à l'élaboration de la liste de médicaments à utiliser préférentiellement, participation à la bonne gestion ainsi qu'au bon usage des médicaments au sein de l'établissement. Ses autres missions doivent être définies par décret. Aucun texte réglementaire n'a été publié à ce jour.

L'article 65, qui élargit le champ des actions de formation des aidants et accueillants familiaux susceptibles d'être financées par la caisse nationale de solidarité pour l'autonomie (CNSA), est d'application directe.

Les dispositions relatives à l'assurance vieillesse rassemblent vingt et un articles.

Parmi les mesures réglementaires prises au cours de l'année, il convient de citer :

- le décret en Conseil d'Etat n° 2009-1553 du 14 décembre 2009 portant création du traitement informatisé relatif aux échanges inter-régime de retraite (article 76), décret indispensable à la mise en oeuvre d'un nouveau système d'échange d'informations entre les régimes de retraite. Le nouveau dispositif de majoration des pensions de réversion prévu à l'article 74 nécessite en effet que les caisses puissent se transmettre les données relatives à chaque bénéficiaire ou demandeur de la mesure ;

- le décret n° 2010-126 du 8 février 2010, non prévu par le texte, précisant les modalités d'application de l'article 77 qui instaure un nouveau dispositif de revalorisation des retraites non salariées agricoles, ciblé sur les assurés aux revenus les plus modestes ;

- le décret n° 2009-1738 du 30 décembre 2009 adaptant les dispositions réglementaires relatives au cumul emploi-retraite des salariés, artisans et commerçants pour tenir compte de la libéralisation de celui-ci (article 88) ;

- le décret en Conseil d'Etat n° 2009-1744 du 30 décembre 2009 précisant les modalités de mise en oeuvre de la prolongation d'activité des fonctionnaires au-delà de la limite d'âge fixée pour leur corps ou cadre d'emploi (article 93). La suppression des « clauses couperets » dans la fonction publique s'inscrivant dans la politique de mobilisation pour l'emploi des seniors, la parution de ce décret était très attendue.

Par ailleurs, il convient de signaler que le rapport prévu à l'article 75, portant sur les modalités techniques de remplacement du calcul actuel des pensions servies par les régimes obligatoires de base de l'assurance vieillesse par un régime par points ou par un régime de comptes notionnels, a été remis au Parlement par le Conseil d'orientation des retraites (Cor) le 27 janvier 2010.

Sont encore en attente :

- un décret définissant les modalités selon lesquelles les assurés du régime d'assurance vieillesse applicable à Saint-Pierre-et-Miquelon peuvent bénéficier de la majoration de la pension de réversion prévue à l'article 74 ;

- des décrets déterminant les modalités d'application de la mise sous condition de ressources du minimum contributif versé à l'assuré qui a relevé d'un ou plusieurs régimes de retraite (article 80). L'entrée en vigueur de la mesure est prévue pour le 1er janvier 2011 au plus tard. Il avait été envisagé d'avancer la date d'entrée en vigueur de la mesure d'un an (au 1er janvier 2010), la publication des décrets ayant été annoncée pour l'automne dernier. Ce scenario ne s'est finalement pas réalisé ;

- des décrets permettant la mise en oeuvre d'un nouveau dispositif de validation de trimestres supplémentaires au bénéfice des commerçants et des artisans à compter de 2010. L'article 86 permet en effet aux assurés justifiant d'une affiliation minimale dans les régimes d'assurance vieillesse des artisans, commerçants et industriels, d'obtenir à partir de 2010, la validation de trimestres d'assurance supplémentaires en contrepartie du versement d'une contribution additionnelle. Il est prévu que ces droits supplémentaires soient financés par une hausse des cotisations retraite, en compensation d'une diminution des cotisations chômage. Or, compte tenu de la crise économique et de la forte hausse du chômage, ce transfert de cotisations n'a pas été possible. En conséquence, l'entrée en vigueur de la mesure prévue audit article a été reportée sine die. Par ailleurs, le financement des validations instituées par le présent article est assuré par une fraction des cotisations d'assurance vieillesse des régimes concernés. Ces opérations font l'objet d'un suivi comptable spécifique dans des conditions fixées par arrêté du ministre chargé de la sécurité sociale, lequel n'a pas été pris jusqu'à ce jour ;

- des décrets adaptant les textes réglementaires relatifs aux conditions physique et mentale du personnel navigant technique professionnel de l'aéronautique civile (pilotes et copilotes), désormais autorisé à exercer une activité en vol jusqu'à l'âge de soixante-cinq ans (article 91), ainsi que du personnel navigant commercial, désormais autorisé à exercer une activité de personnel de cabine dans le transport aérien public jusqu'à l'âge de soixante-cinq ans (article 92) ;

Pour ce qui concerne la branche famille, ce texte nécessite deux mesures d'application, dont une seule est en vigueur à ce jour.

Le décret n° 2009-908 du 24 juillet 2009 a défini les critères de majoration du complément de libre choix du mode de garde de la prestation d'accueil du jeune enfant (Paje) en cas de garde de l'enfant en horaires atypiques, prévue à l'article 107. La majoration est réservée aux parents qui travaillent sur « les périodes comprises entre vingt-deux heures et six heures ainsi que sur celles intervenant un dimanche ou un jour férié ». Elle permettra de mieux aider les parents qui éprouvent des difficultés à faire garder leurs enfants en raison d'horaires de travail décalés, et rendra ainsi moins problématique la conciliation entre leur vie familiale et leur vie professionnelle.

En revanche, le décret prévu à l'article 106, qui doit instituer un taux de salaire horaire maximum ouvrant droit à la prise en charge intégrale par la Paje des cotisations sociales d'une assistante maternelle n'a pas été publié. La commission des affaires sociales du Sénat avait proposé d'instituer ce taux horaire maximum pour mettre fin à une fraude généralisée et tolérée concernant la déclaration par les parents des horaires de travail des assistantes maternelles qu'ils emploient. Il est donc particulièrement regrettable que le décret ne soit pas paru, alors même que le Gouvernement fait régulièrement état de sa volonté de lutter contre la fraude.

On peut également s'étonner que le rapport relatif à l'impact de la Paje, prévu à l'article 108, qui devait être remis au Parlement avant le dépôt du projet de loi de financement de la sécurité sociale pour 2010, n'ait toujours pas été transmis.


· Loi n° 2009-879 du 21 juillet 2009 portant réforme de l'hôpital et relative aux patients, à la santé et aux territoires

Titre Ier - Modernisation des établissements de santé

Chapitre Ier - Missions des établissements de santé

 L'article 1er, qui modifiait ou créait une quinzaine d'articles du code de la santé publique, redéfinissait les missions des établissements de santé et les missions de service public - désormais susceptibles d'être confiées aux établissements tant publics que privés.

- Les III et IV de l'article réécrivent trois articles du code de la santé publique sous l'intitulé « Missions de service public des établissements de santé » (articles L. 6112-1, L. 6112-2 et L. 6112-3).

Lors de son audition du 26 mai dernier, par le sénateur Jean-Pierre Fourcade, président du « comité de suivi »40(*) de la réforme de la gouvernance des établissements publics de santé (EPS), le Gouvernement a indiqué à la commission que le Gouvernement avait envisagé d'élaborer un décret (non prévu) détaillant les missions de service public des établissements de santé, déjà définies à l'article L. 6112-1 du code de la santé publique. Ce projet a été abandonné, mais demeure la difficulté de définir comment certains établissements privés chargés d'une mission de service public apporteront aux patients accueillis dans ce cadre les garanties, notamment tarifaires, imposées par l'article L. 6112-3. Ces garanties pourront en effet être difficiles à concilier avec les termes des contrats des praticiens libéraux exerçant dans ces établissements. La loi impose de résoudre cette difficulté, mais ne dit pas comment.

Sont par ailleurs encore attendus les décrets d'application relatifs aux conditions dans lesquelles les établissements de santé assurent les soins aux détenus et à celles de la participation du service de santé des armées aux missions de service public.

- Le VI prévoit la remise annuelle au Parlement, avant le 15 octobre, d'un rapport sur la T2A et ses conséquences sur l'activité et l'équilibre financier des établissements. L'article 48-II de la loi de financement de la sécurité sociale pour 2010 a avancé au 15 septembre la date limite de dépôt de ce rapport, qui a finalement été rendu cette année mi-octobre.

- Le IX (article L. 6161-5 du code de la santé publique) a créé les Espic (établissements de santé privés d'intérêt collectif) : le décret d'application de cet article, très attendu, a été publié le 20 mai 2010 (décret n° 2010-535 relatif aux Espic). Il réécrit en trois articles (D. 6161-2 à D. 6161-4) la section de la partie réglementaire du code de la santé publique consacrée à la participation au service public hospitalier (anciens établissements PSPH), désormais intitulée « Établissements de santé d'intérêt collectif ».

Il prévoit notamment l'élaboration d'un « projet institutionnel » par l'organe délibérant de l'organisme gestionnaire d'un ou plusieurs Espic, après avis de la conférence médicale et de la commission des relations avec les usagers et la qualité de la prise en charge (article D. 6161-4).

Ces dispositions conviennent aux établissements en cause mais elles ne correspondent pas à un véritable statut et ne répondent pas à toutes les questions qu'ils se posent sur les conditions d'exercice des missions de service public qui leur seront confiées et sur celles de leur coopération avec les établissements publics.

A cet égard est notamment ressentie l'absence de parution du décret d'application du XI (conditions de recours des Espic à des professionnels de santé libéraux dans la mise en oeuvre de leurs missions de service public et de leurs activités de soins).

- Le cadre de l'application des dispositions du XIV relatives au service d'aide médicale urgente est défini par le décret relatif à l'organisation par les ARS de la permanence des soins (cf. infra), mais nécessite encore des précisions.

- En revanche, les dispositions du XVI (centres de santé, article L. 6323-1) ont été rendues applicables par un décret du 30 juillet 2010 (n° 2010-895), et un arrêté du 27 juillet relatif au projet de santé et au règlement intérieur des centres de santé.

- Les conditions d'application du XXIII (dispositions transitoires applicables au plus tard jusqu'en 201841(*) aux établissements PSPH en situation de déséquilibre financier), ne sont pas très claires, sauf à penser que les critères financiers justifiant la mise en oeuvre du dispositif sont les mêmes que ceux prévus pour apprécier le déséquilibre financier des établissements publics (article D. 6143-9 du code de la santé publique modifié par l'article 1er du décret n° 2010-425 du 29 avril 2010). Par ailleurs, cette procédure paraît difficilement applicable en cas de procédure collective.

? Le Gouvernement a eu le souci de hâter l'application des dispositions de l'article 5 de la loi relatives à l'information du public sur la qualité et la sécurité des soins) : le décret n° 2009-1763 du 30 décembre 2009, complété par un arrêté du 30 décembre 2009, fixant les conditions de mise à disposition du public, par les établissements de santé, des résultats des indicateurs de qualité et de sécurité des soins, et les dispositions applicables en cas de non-respect de ces conditions, a été parmi les premiers publiés.

? N'est en revanche pas paru le décret relatif aux modalités d'application des dispositions de l'article L. 6125-5 du code de la santé publique, inséré par l'article 7 de la loi, qui prévoient la possibilité d'interdire aux praticiens hospitaliers ayant exercé plus de cinq ans dans le même établissement d'exercer, en cabinet privé ou dans un établissement privé, une activité les faisant entrer en concurrence directe avec l'établissement dont ils ont démissionné.

Chapitre II - Statut et gouvernance des établissements de santé

? L'article 8 de la loi (statuts des EPS), comme l'a bien souligné le président Jean-Pierre Fourcade devant la commission, fait des établissements publics de santé des établissements d'Etat, qui n'ont plus de collectivité de rattachement mais un ressort. Le seul décret d'application qu'il prévoit (pour l'application de l'article L. 6125-5-1 du code de la santé publique relatif aux fondations hospitalières) n'est pas paru.

? Les textes indispensables à la mise en place de la nouvelle gouvernance des établissements publics de santé définis aux articles 9 à 13 de la loi, ont quant à eux été publiés entre décembre 2009 et avril 2010.

- Le décret d'application de l'article 9, relatif au conseil de surveillance des établissements publics de santé (EPS), a été publié le 9 avril 2010 : il s'agit du décret n° 2010-361 du 8 avril 2010, relatif au conseil de surveillance des EPS.

- En ce qui concerne les directeurs (article 10), le texte de la loi suffit à définir leurs prérogatives. Les textes réglementaires sont donc venus préciser leur statut.

Deux décrets du 30 décembre 2009 (nos 2009-1759 et 2009-1761) ont défini, respectivement, les modalités de leur évaluation et de la formation que recevront lors de leur prise de fonction les directeurs recrutés en dehors de la fonction publique (article 11 de la loi), qui pourront représenter jusqu'à 10 % des emplois de directeur.

Plusieurs décrets du 11 mars 2010 et en particulier le décret n° 2010-262 portant statut particulier des corps des directeurs d'établissements sanitaires, sociaux et médico-sociaux de la fonction publique hospitalière, ont précisé leur statut, leur mode de recrutement et de nomination. Un « comité de sélection » sera chargé d'examiner l'ensemble des candidatures aux emplois de directeurs vacants dans les établissements autres que les CHU et CHR (dont les directeurs sont nommés par décret), proposera des candidats au directeur du CNG, qui communiquera au DG-ARS une liste de six noms, à partir de laquelle ce dernier établira, après avis du conseil de surveillance, une liste d'au moins trois noms transmise au directeur du CNG : celui-ci, après avis de la commission administrative paritaire nationale, procédera à la nomination.

Les décrets du 11 mars ont aussi précisé les conditions de la mise en situation de recherche d'affectation des directeurs qui pourront se voir retirer leur emploi « dans l'intérêt du service » par l'autorité de nomination après avis du président du conseil de surveillance.

L'ensemble de ces textes correspondent à une définition du directeur recruté « sur profil de poste » - qu'il soit ou non issu de la filière classique de formation - et dont la carrière est liée à ses performances. Pour autant, sa liberté d'action sera largement encadrée par l'ARS.

- Le rôle du président de la commission médicale d'établissement, vice-président du directoire, a été précisé par le décret n° 2009-1762 du 30 décembre 2009 (articles D. 6143-37 à D. 6143-37-5 de la partie réglementaire du code de la santé publique).

Le décret n° 2009-1765 du 30 décembre 2009 relatif au directeur et aux membres du directoire des établissements publics de santé précise - hormis les conditions dans lesquelles le directeur peut déléguer sa signature - la durée du mandat des membres du directoire (qui prend fin, hors de son terme normal, lors de la nomination d'un nouveau directeur, hypothèse non prévue par le dernier alinéa de l'article L. 6143-7-5 du code de la santé publique), et les conditions de leur nomination, en particulier pour ceux appartenant aux professions médicales et, dans les CHU, pour le vice-président chargé de la recherche.

Le fonctionnement du directoire fait l'objet d'un bref article qui précise que « la concertation prévue à l'article L. 6143-7 se déroule à l'initiative et selon les modalités définies par le directeur » - qui doit cependant réunir « en outre » le directoire au moins huit fois par an, sur un ordre du jour déterminé.

Le seul détail qui empêche le directoire d'être un organe d'enregistrement tient donc au fait que ses membres n'auront jamais, apparemment, à se prononcer par un vote.

- La nomination des chefs de pôles d'activité clinique est définie avec une certaine précision par la loi et un décret relatif aux pôles d'activité technique ou médico-technique dans les EPS a été publié le 15 juin 2010 (décret n° 2010-656 du 11 juin 2010).

? En revanche, n'ont pas encore reçu de texte d'application les dispositions des articles 13 et 17 relatives :

- à la participation à l'exercice des missions de service public et aux activités de soins des EPS de professionnels de santé libéraux (article L. 6146-2 du code de la santé publique) ;

- à la certification des comptes des EPS (article L. 6145-16 du code de la santé publique).

? A l'article 19, aucun texte réglementaire (il n'en est d'ailleurs pas de prévu) n'est venu préciser les conditions d'emploi et de recrutement de « cliniciens hospitaliers » (3° de l'article L. 6152-1 et article L. 6152-3).

Un décret (n° 2010-427 du 29 avril 2010) prévoit en revanche la procédure d'autorisation d'exercice des professions de médecin chirurgien-dentiste, sage-femme et pharmacien de nationalité étrangère ( ?).

Chapitre III - Favoriser les coopérations entre établissements de santé

? Les mesures d'application de l'article 22 (communautés hospitalières de territoire - CHT) ont fait l'objet du décret en Conseil d'Etat n° 4010-438 du 30 avril 2010.

? Un décret en Conseil d'Etat (n° 2010-862 du 23 juillet 2010) a également été pris pour l'application des dispositions de l'article 23 (groupement de coopération sanitaire).

Titre II - Accès de tous à des soins de qualité

Les dispositions des articles 36 à 41 de la loi relative à l'organisation des parcours de soins (organisation des soins en niveaux de recours, définition de la médecine de premier recours, liens entre médecins de ville et hôpital, rôle des pharmaciens d'officines, maisons de santé et pôles de santé, dotation de financement des centres de santé) ne prévoient pas l'intervention de textes d'application, à une seule exception près : un décret en Conseil d'Etat doit fixer les conditions d'application de deux des nouvelles missions qui pourront être dévolues aux pharmaciens d'officine dans le cadre de l'organisation du parcours de soins, de la coopération entre professionnels de santé (article 40 - article L. 5125-1-1-A du code de la santé publique) : le rôle de « pharmacien de coordination », [qui pourrait être l'interlocuteur unique des établissements de santé et médecins, et se charger du renouvellement des prescriptions, de l'ajustement de la posologie, des bilans de médication,] et la possibilité de proposer des conseils ou prestations (éducation pour la santé, prévention, dépistage...) permettant l'amélioration ou le maintien de l'état de santé des personnes.

 L'article 43, qui avait notamment pour objet de prévoir une régulation pluriannuelle de l'offre de postes d'internes en médecine et de revaloriser l'internat en odontologie, a donné lieu à la publication d'un décret en Conseil d'Etat (n° 2010-700 du 25 juin 2010) modifiant le décret du 16 janvier 2004 relatif à l'organisation du troisième cycle des études médicales, pris pour l'application des nouvelles dispositions de l'article L. 632-2 du code de l'éducation (article 43-I). D'autres textes restent néanmoins nécessaires, en particulier pour fixer pour cinq ans le nombre d'internes à former par spécialité et par subdivision territoriale.

La parution du décret en Conseil d'Etat permettant la mise en oeuvre du « contrat de solidarité » prévu par le nouvel article L. 1434-8 du code de la santé publique (article 43-VI) est suspendue.

Ce contrat a pour objet de permettre au DG-ARS d'imposer aux médecins exerçant dans les zones « sur-denses » - sauf à acquitter une contribution forfaitaire annuelle - de participer à l'exercice de la médecine dans les zones « sous-denses », telles des ZRR ou des Zus. L'application de cette mesure se heurte en effet à une vive résistance des syndicats de médecins.

 Le contrat d'engagement de service public (article 46) qui permettra aux étudiants en médecine s'engageant par contrat à exercer dans une zone « sous-dense » (telles par exemple une ZRR ou une Zus) de percevoir une allocation mensuelle pendant leurs études (article L. 632-6 du code de l'éducation), a fait l'objet de plusieurs mesures d'application :

- un décret en Conseil d'Etat (n° 2010-735 du 29 juin 2010) relatif au contrat d'engagement de service public durant les études médicales ;

- trois arrêtés du 27 juillet 2010, publiés le 31 juillet ;

o relatif aux modalités de sélection des bénéficiaires du contrat d'engagement de service public, d'attribution et de suspension de l'allocation ;

o fixant le nombre d'étudiants et d'internes en médecine pouvant signer un contrat d'engagement de service public au titre de l'année universitaire 2010-2011 ;

o relatif au montant et aux modalités de versement de l'allocation.

 Les dispositions relatives à la mission de service public de la permanence des soins de l'article 49 de la loi (article L. 6314-1 du code de la santé publique) ont fait l'objet de deux décrets en Conseil d'Etat du 13 juillet 2010 :

- le décret n° 2010-809 relatif aux modalités d'organisation de la permanence des soins ;

- le décret n° 2010-810 relatif au comité départemental de l'aide médicale urgente, de la permanence des soins et des transports sanitaires.

Ces décrets sont également prévus pour l'application de l'article L. 1435-5 du code de la santé publique, qui confie aux ARS l'organisation de la permanence des soins (cf. infra article 118).

En revanche, l'application des dispositions de l'article 49-VI relatives à la continuité des soins en médecine ambulatoire (article L. 6315-1 du code de la santé publique) a été suspendue. Le décret prévoyant les conditions dans lesquelles les médecins devront informer le conseil départemental de l'Ordre de leurs « absences programmées » n'est pas paru. Cette mesure, comme le « contrat santé solidarité », rencontre aussi une vive opposition de la profession.

 Un des deux arrêtés parus pour l'application de l'article 51 (coopération entre les professionnels de santé) est paru. Cet arrêté, daté du 21 juillet 2010 et publié le 31 juillet, est relatif au suivi de la mise en oeuvre d'un protocole de coopération entre professionnels de santé et à la décision d'y mettre fin. Un autre arrêté devra définir les conditions dans lesquelles l'ARS pourra décider de mettre fin à l'application d'un protocole, en informant de ses décisions les professionnels concernés et la Haute Autorité de santé.

 le décret d'application prévu par l'article 52 relatif aux lactariums, a été publié le 16 juillet 2010 (décret n° 2010-805 du 13 juillet 2010 relatif aux missions, à l'autorisation et aux conditions techniques de fonctionnement des lactariums).

 Les dispositions de l'article 53 IV qui prévoyaient l'intervention d'un arrêté créant, en modifiant pendant un délai de quatre mois la convention nationale des médecins généralistes et spécialistes, un « secteur optionnel », est devenu sans objet, un « protocole d'accord » entre les syndicats de médecins (CSMF, SML, Alliance) l'Uncam et l'Unocam ayant été conclu dans le délai prescrit par cet article (ce protocole ne pourrait devenir applicable que s'il était intégré dans la future convention médicale).

 Ne sont pas parus les textes d'application :

- de l'article 54 (limitation des refus de soins) ;

- de l'article 55 (consultation annuelle de prévention pour les jeunes de seize à vingt-cinq ans en dispense d'avance de frais).

 La « concertation » sur les décrets d'application de l'article 59 (développement professionnel continu) a été très difficile. Il semblerait cependant qu'elle ait abouti : les projets de textes seraient soumis à l'examen du Conseil d'Etat.

 le décret en Conseil d'Etat n° 2010-199 du 26 février 2010, relatif aux modalités d'élection et de renouvellement des conseils des professions médicales et paramédicales et de leurs chambres disciplinaires, ainsi que le décret n° 2010-451 du 3 mai 2010, relatif aux indemnités des membres élus des ordres des professions médicales et paramédicales, ont permis l'application partielle de trois articles (61, 62 et 63) relatifs aux ordres professionnels des professions médicales et paramédicales.

Titre III - Prévention et santé publique

 Article 83 : cet article qui prévoit la possibilité de signalement d'effets indésirables de médicaments par les patients ou les associations agréées de patients, a été appliqué directement par l'Afssaps pendant la pandémie grippale H1N1, pour recueillir les éventuels signalements d'effets indésirables des vaccins pandémiques ;

Article 84 (éducation thérapeutique du patient)

Sont parus pour l'application de cet article :

- le décret n° 2010-906 du 2 août 2010 relatif aux compétences requises pour dispenser l'éducation thérapeutique du patient ;

- le décret n° 2010-904 du 2 août 2010 relatif aux conditions d'autorisation des programmes d'éducation thérapeutiques du patient ;

- le décret n° 2010-1031 du 31 août 2010 relatif aux programmes d'apprentissage (article L. 1161-5 du code de la santé publique) ;

- un arrêté du 2 août 2010 (paru le 4 août) relatif au cahier des charges et à l'autorisation des programmes d'éducation thérapeutique du patient.

Un rapport doit être présenté au Parlement avant le 31 décembre 2010 sur la mise en oeuvre des programmes d'éducation thérapeutique et sur leurs financements.

 Ne sont pas parus les textes d'applications des articles 86 (extension des missions des sages-femmes), 87 (délivrance des médicaments contraceptifs par les services de médecine de prévention des universités), 88 (renouvellement de prescriptions de contraceptifs oraux par des infirmières), 89 (renouvellement de prescriptions de certains médicaments ou de contraceptifs oraux par des pharmaciens : en voie de modification par la proposition de loi de simplification du droit).

 L'article 91 relatif à la formation de psychothérapeutes est applicable : il a fait l'objet d'un décret d'application (n° 2010-534 du 20 mai 2010) relatif à l'usage du titre de psychothérapeute, complété par deux arrêtés du 16 juin 2010 relatifs, respectivement, à la formation en psychopathologie clinique conduisant au titre de psychothérapeute et aux demandes d'inscription au registre national des psychothérapeutes.

 En ce qui concerne les articles relatifs à la lutte contre le tabagisme et l'alcoolisme, sont parus les textes nécessaires à l'application des articles :

- 93 : interdiction de la vente et de la distribution gratuite d'alcool aux mineurs et renforcement des sanctions ;

- 98 : interdiction de la distribution de l'offre ou de la vente de cigarettes aromatisées, interdiction de la vente de tabac aux mineurs ;

N'est en revanche pas paru le décret prévu par l'article 94 (interdiction de vente d'alcool au forfait, dans les stations-services, réglementation de la vente d'alcool réfrigéré ou à distance) qui devait prévoir, dans le cadre des exceptions à l'interdiction de l'offre gratuite ou de la vente au forfait d'alcool, la possibilité pour le préfet d'autoriser des foires nouvelles donnant lieu à de telles exceptions.

 L'article 101 (constatation des infractions aux dispositions relatives aux médicaments vétérinaires) a reçu un décret d'application (n° 2010-1028 du 30 août 2010), relatif au contrôle et à la répression des infractions en matière de médicaments vétérinaires.

 Ne sont pas encore applicables les articles :

- 103 : obligation de diagnostic et de travaux en cas d'exposition au radon ;

- 104 : consécration législative de l'obligation d'un diagnostic plomb préalable à la définition de travaux subventionnés pour sortie d'insalubrité ;

- 105 : renforcement de la lutte contre la présence d'amiante dans les immeubles ;

- 106 : renforcement du système de toxicovigilance, qui n'est que partiellement applicable ;

- 107 : mise en oeuvre en France du règlement sanitaire international.

 L'article 108 qui autorise sous certaines conditions la levée de l'anonymat du dépistage du Sida, des hépatites et des MST, est applicable, de même que les articles :

- 109, qui a reçu un décret d'application non prévu relatif à la vigilance sur certaines denrées alimentaires (décret en Conseil d'Etat n° 2010-688 du  23 juin 2010) ;

113 : ticket restaurant pour la vente de fruits et légumes. Toutefois il est à noter que le texte du décret d'application (n° 2010-220 du 3 mars 2010), qui réserve désormais l'usage du ticket aux restaurants ou entreprises et organismes assimilés ou aux détaillants en fruits et légumes offrant des préparations immédiatement consommables, a mis fin à des tolérances permettant un usage assez large de cet avantage, par exemple dans les grandes surfaces ;

- 114 : interdiction de différence de niveau sonore des écrans publicitaires à la télévision (décret en Conseil d'Etat n° 2010-747 du 2 juillet 2010).

Titre IV - Organisation territoriale du système de santé

Chapitre Ier - Création des ARS (article 118)

 Les décrets indispensables à la mise en place des ARS, datés du 31 mars 2010, sont tous parus au JO du 1er avril 2010.

Les visas du premier de ces décrets - le décret n° 2010-336 du 31 mars 2010 portant création des agences régionales de santé (ARS) - les récapitulent tous, ce qui est d'ailleurs un peu singulier car en principe un texte ne peut viser que des textes antérieurs.

Il s'agit, dans l'ordre donné par le décret n° 2010-336, des décrets :

n° 2010-337, relatif au conseil de surveillance de l'agence régionale de santé ;

- n° 2010-338, relatif aux relations entre les préfets de départements, de zones de défense et de régions et l'ARS pour l'application de certains des articles relatifs à la veille, à la sécurité et à la police sanitaires ;

n° 2010-339, relatif au régime financier des ARS ;

n° 2010-340, « instituant une commission nationale de concertation pendant la mise en place des ARS » ;

n° 2010-341, relatif aux comités d'agence, à la représentation syndicale et aux délégués du personnel dans les ARS ;

n° 2010-342, relatif aux comités d'hygiène, de sécurité et des conditions de travail des ARS ;

n° 2010-343, portant application de l'article L. 1432-10 du code de la santé publique (relatif aux droits à pension des directeurs généraux et directeurs adjoints des ARS) ;

n° 2010-346, relatif aux commissions de coordination des politiques de santé (constituées auprès de chaque ARS dans les domaines de la prévention, d'une part, de la prise en charge et des accompagnements médico-sociaux, d'autre part - article L. 1432-1 du code de la santé publique) ;

n° 2010-347, relatif à la composition et au mode de fonctionnement des conférences de territoire (articles D. 1434-1 à D. 1434-20 du code de la santé publique).

Les conférences de territoire, prévues par l'article L. 1434-7 du code de la santé publique, doivent être constituées par le directeur général de l'ARS (DG-ARS) dans chacun des « territoires de santé » pertinents pour les activités de santé publique, celles des établissements de santé et celles des établissements médico-sociaux. Ces territoires (régionaux, intra-régionaux ou infra-régionaux) qui sont définis par le DG-ARS après avis du préfet de région et des présidents de conseils généraux (article L. 1434-16). Chaque conférence de territoire pourra comporter jusqu'à cinquante membres, ce qui est un effectif conséquent (dont au plus sept représentants des collectivités territoriales et de leurs groupements).

Chaque conférence, qui élit en son sein un président et un vice-président, se réunira au moins deux fois par an sur convocation de son président, et également à la demande de la majorité de ses membres ou du DG-ARS.

L'article 2 du décret prévoit les dispositions transitoires applicables à la constitution des premières conférences de territoire, dont les noms des membres proposés ou désignés devaient être communiqués au DG-ARS dans les six mois suivant la publication du décret - soit avant le 1er octobre 2010. Il prévoit aussi les modalités de la désignation de représentants des professions médicales jusqu'à la constitution des unions régionales des professionnels de santé (URPS) ;

n° 2010-348, relatif à la conférence régionale de la santé et de l'autonomie (article L. 1432-4 du code de la santé publique). En application de ce décret, la composition, l'organisation des travaux et le fonctionnement des conférences régionales de santé sont prévus aux articles D. 1432-28 à D. 1432-53 du code de la santé publique, sous réserve de dispositions transitoires, symétriques de celles applicables aux conférences de territoire, prévues à l'article 2 du décret.

Les conférences régionales de la santé et de l'autonomie pourront compter jusqu'à cent membres, répartis en huit collèges, dont un collège d'élus rassemblant trois conseillers régionaux, désignés par le président du conseil régional, trois représentants des groupements de communes de la région, trois représentants des communes (désignés respectivement par l'Assemblée des communautés de France et par l'AMF) et les présidents des conseils généraux des départements du ressort.

Enfin, sont visés deux décrets de coordination :

n° 2010-344, qui est un décret d'harmonisation avec la loi HPST de la partie réglementaire du code de la santé publique, du code de l'action sociale et des familles, du code de la sécurité sociale, des autres codes et de divers textes réglementaires non codifiés ;

- n° 2010-345, portant adaptation des dispositions réglementaires des dispositions prises pour l'application du nouveau titre du code de la santé publique relatif aux ARS dans les départements et collectivités d'outre-mer.

Ces textes, qui semblent avoir été un peu hâtivement rédigés, donnent une certaine impression de lourdeur et de confusion. En particulier, on peut s'interroger sur les conditions de mise en place puis de fonctionnement des diverses instances consultatives créées par la loi HPST.

La « commission nationale de concertation » qui doit être informée des conditions de mise en place des ARS, doit recevoir, avant le 31 décembre 2010, un rapport sur les conditions de cette mise en place : il paraîtrait indispensable que ce rapport soit également communiqué au Parlement, ou au moins aux commissions parlementaires compétentes.

Le décret de nomination des DG-ARS a été publié le jour suivant celui de la publication de ces décrets (décret du 1er avril 2010 portant nomination des directeurs généraux des agences régionales de santé).

 D'autres décrets ont été publiés en mai et juillet :

- le 18 mai 2010, ont été pris deux décrets en Conseil d'Etat relatifs, respectivement, au projet régional de santé (n° 2010-514) et au « programme pluriannuel régional de gestion du risque » (n° 2010-515) : ces deux décrets constituent les deux sections du chapitre IV, « planification régionale de la politique de santé », du titre III du livre IV de la première partie du code de la santé publique.

En juillet 2010, sont parus :

- le décret en Conseil d'Etat n° 2010-786 du 8 juillet 2010 relatif au pilotage national des ARS.

Ce texte précise la composition, le rôle et la méthode de travail du conseil national de pilotage des ARS, qui réunit, outre les ministres compétents ou leurs représentants, une quinzaine de membres, membres issus de l'administration (secrétaire général et secrétaire général adjoint du ministère des affaires sociales et huit directeurs, dont celui de la Drees) d'une part, directeurs généraux de la Cnam, des caisses nationales du RSI, de la Cnasa et de la caisse centrale de la MSA, d'autre part.

Le Conseil est présidé par les ministres chargés de la santé, de l'assurance maladie, des personnes âgées et des personnes handicapées.

Il est précisé que les travaux du Conseil national de pilotage sont préparés par un comité permanent réunissant, sous la présidence du secrétaire général des ministères des affaires sociales, l'ensemble des membres du conseil national : peuvent y participer en outre un ou plusieurs DG-ARS.

Des réunions périodiques, organisées par le secrétaire général des ministères chargés des affaires sociales, doivent associer l'ensemble des DG-ARS et les membres du conseil national de pilotage (articles D. 1433-1 à D. 1433-8 du code de la santé publique).

- Enfin, le décret en Conseil d'Etat n° 2010-809 du 13 juillet 2010 a prévu les modalités d'organisation de la permanence des soins.

Ce décret, pris pour l'application des dispositions de l'article L. 1435-5 (organisation par l'ARS de la mission de service public de la permanence des soins) mais aussi des articles L. 6311-2 et L. 6314-1 du code de la santé publique (participation des établissements de santé au Samu et mission de service public de la permanence des soins).

Il précise les horaires de la permanence des soins. Il prévoit que la région est divisée en territoires de permanence des soins délimités par le DG-ARS selon les principes d'organisation définis par un cahier des charges arrêté par la même autorité. Ce cahier des charges doit préciser, outre la rémunération des actes accomplis, la rémunération forfaitaire des personnes participant aux gardes de permanence des soins ambulatoires et à la régulation médicale téléphonique : celle-ci pourra varier dans une fourchette fixée par arrêté des ministres chargés de la santé et de la sécurité sociale.

Le chapitre III du Titre IV de la loi « HPST », consacré aux établissements et services médico-sociaux, comportent quatre articles.

L'article 124 procède à une réforme du secteur médico-social afin, entre autres, de tirer les conséquences de la nouvelle gouvernance instaurée par les agences régionales de santé (ARS). Le nouvel article L. 1431-1 du code de la santé publique prévoit en effet que les ARS mettent en oeuvre la politique d'action sociale et médico-sociale définie à l'article L. 311-1 du code de l'action sociale et des familles.

Parmi les mesures réglementaires prises au cours de l'année, il convient de citer :

- le décret en Conseil d'Etat n° 2010-344 du 31 mars 2010 qui, entre autres mesures, fixe les conditions dans lesquelles un contrat pluriannuel d'objectifs et de moyens (Cpom) est signé entre l'Etat et la personne morale gestionnaire d'établissements sociaux ou médico-sociaux ayant des missions similaires et les mêmes modalités de financement. Le Cpom a désormais vocation à se substituer aux conventions tripartites jusqu'alors en vigueur, l'objectif étant de rendre la démarche de contractualisation entre les gestionnaires d'établissements et l'Etat plus efficiente ;

- le décret en Conseil d'Etat n° 2010-870 du 26 juillet 2010 qui fixe les modalités de mise en oeuvre de la nouvelle procédure d'appel à projet social ou médico-social et d'autorisation des établissements et services sociaux et médico-sociaux. Ce décret était très attendu par les acteurs de terrain, notamment s'agissant de la composition de la commission de sélection d'appel à projet et du contenu du cahier des charges.

Sont encore en attente :

- un décret précisant la liste des établissements ou services accueillant des catégories de personnes dont les besoins de prise en charge ne peuvent être appréciés qu'au niveau national, via le schéma national d'organisation sociale et médico-sociale ;

- un décret fixant les modalités de consultation des représentants des organisations professionnelles représentant les acteurs du secteur du handicap ou de la perte d'autonomie dans le département ainsi que des représentants des usagers, sur le contenu des schémas relatifs aux personnes handicapées ou en perte d'autonomie arrêtés par le président du conseil général, après concertation avec le représentant de l'Etat dans le département et l'ARS ;

- un arrêté fixant le seuil d'activité qu'atteignent ensemble les établissements et services sociaux et médico-sociaux, en raison tant de leur taille que des produits de leur tarification, à partir duquel ils font l'objet d'un contrat d'objectifs et de moyens signé avec leur personne morale gestionnaire ;

- un décret en Conseil d'Etat précisant les conditions dans lesquelles les médecins inspecteurs de santé publique et les inspecteurs de l'action sanitaire et sociale, chargés d'apprécier l'état de santé, la sécurité, l'intégrité ou le bien-être physique ou moral des personnes accueillies dans les établissements et services sociaux ou médico-sociaux et les lieux de vie et d'accueil, sont habilités et assermentés. Ce décret doit également fixer les conditions dans lesquelles ces agents peuvent réaliser des saisies ;

- un décret fixant le pourcentage d'incapacité à partir duquel toute personne handicapée, accueillie dans un établissement d'hébergement pour personnes âges dépendantes (Ehpad) ou dans un établissement autorisé à dispenser des soins de longue durée, se voit appliquer les dispositions de l'article 344-5 du code de l'action sociale et des familles, lequel définit les modalités de prise en charge des frais d'hébergement et d'entretien ;

- un décret précisant les modalités de mise en oeuvre de la procédure d'évaluation à laquelle doivent se soumettre les établissements et services sociaux et médico-sociaux. Ceux-ci sont en effet tenus de procéder à deux évaluations internes et à deux évaluations externes des activités et de la qualité des prestations qu'ils délivrent, entre la date de l'autorisation et le renouvellement de celle-ci, c'est-à-dire pendant une période de quinze ans ;

- un décret en Conseil d'Etat précisant, en tant que de besoin, le statut des établissements et services sociaux et médico-sociaux privés d'intérêt collectif, nouvellement créé par la loi ;

- un décret adaptant les dispositions du code de l'action sociale et des familles aux modalités de fonctionnement et de tarification de l'accueil temporaire des personnes accueillies dans les établissements et services accueillant des personnes âgées ou leur apportant à une aide à domicile.

Par ailleurs, l'article 124 prévoit que le Gouvernement est chargé de remettre un rapport au Parlement, avant le 30 juin 2010, relatif à la mise en oeuvre d'un service minimum dans le secteur médico-social au regard des contraintes constitutionnelles. Celui-ci n'a pas été remis à ce jour.

En outre, l'évaluation du fonctionnement des établissements et services accueillant des personnes âgées ou leur délivrant une aide à domicile doit faire l'objet d'un rapport au Parlement, remis avant le 15 octobre 2012.

L'article 125 permet aux unions pour la gestion des établissements de caisses d'assurance maladie (Ugecam) d'accéder aux marchés publics de conception réalisation dans les mêmes conditions que les établissements publics de santé et les structures de coopération sanitaire. Cette mesure ne nécessite pas de mesure d'application.

L'article 126 autorise l'agence des systèmes d'information de santé partagés (Asip) d'une part, à recruter différentes catégories de personnels (agents titulaires et non titulaires de la fonction publique, agents contractuels de droit privé), d'autre part, à attribuer des financements visant à favoriser le développement des systèmes d'information de santé partagés. Les conditions d'octroi de ces financements doivent être fixées par arrêté ministériel, lequel n'est pas encore paru.

L'article 127 confie à l'agence des systèmes d'information de santé partagés (Asip) la validation des référentiels d'interopérabilité, de sécurité et de bonnes pratiques relatifs aux informations de santé. Après l'avis rendu par l'agence, ces référentiels sont arrêtés par le ministre chargé de la santé.

*

Le tableau ci-après retrace, pour chacune des lois promulguées en 2008-2009, les mesures d'application prévues et celles prises au 1er octobre 2010.

Lois

Procédure accélérée ou urgence

Rapporteurs

Mesures prévues

Mesures prises
au 01.10.2010

Taux de mise en application

Pour mémoire, taux de mise en application au 01.10.2009

Loi n° 2008-1249 du 1er décembre 2008 généralisant le revenu de solidarité active et réformant les politiques d'insertion

OUI

Bernadette Dupont

39

39

100 %

85 %

Loi n° 2008-1258 du 3 décembre 2008 en faveur des revenus du travail

OUI

Isabelle Debré

13

11

85 %

85 %

Loi n° 2008-1330 du 17 décembre 2008 de financement de la sécurité sociale pour 2009

OUI (urgence de droit)

Alain Vasselle,

Sylvie Desmarescaux
André Lardeux, Dominique Leclerc
et Gérard Dériot

90

72

80 %

69 %

Loi n° 2009-879 du 21 juillet 2009 portant réforme de l'hôpital et relative aux patients, à la santé et aux territoires

OUI

Alain Milon

193

106

55 %

1 %

Loi n° 2009-974 du 10 août 2009 réaffirmant le principe du repos dominical et visant à adapter les dérogations à ce principe dans les communes et zones touristiques et thermales ainsi que dans certaines grandes agglomérations pour les salariés volontaires

NON

Isabelle Debré

1

1

100 %

100 %

             
     

Taux de mise en application

de l'année 2008-2009

68 %

32 %

C. ANNÉE PARLEMENTAIRE 2007-2008


· Loi n° 2008-126 du 13 février 2008 relative à la réforme de l'organisation du service public de l'emploi

Cette loi organise la fusion entre l'ANPE et les Assedic pour constituer un nouvel établissement public, Pôle emploi, chargé de l'indemnisation et du placement des demandeurs d'emploi.

Elle prévoit, dans son article 5, que le recouvrement des cotisations d'assurance chômage sera transféré, à compter d'une date à préciser par décret, aux Urssaf.

Le décret n° 2009-1708 du 30 décembre 2009 fixe cette date au 1er janvier 2011. Depuis la publication de ce décret, la loi est entièrement applicable.


· Loi n° 2008-789 du 20 août 2008 portant rénovation de la démocratie sociale et réforme du temps de travail

Cette loi a réformé les critères de représentativité syndicale, les règles de validité des accords collectifs, ainsi que les dispositions relatives au temps de travail. Elle a également rendu obligatoire la publication et la certification des comptes des organisations syndicales et patronales. Les décrets nos 2009-1664 et 2009-1665 du 28 décembre 2009 ont précisé les règles applicables en la matière.

Modifiant l'article R. 823-17 du code de commerce, le premier décret est relatif aux conditions d'intervention des commissaires aux comptes. Le second modifie le code du travail pour fixer les modalités d'établissement des comptes, les règles de publicité applicables et les situations dans lesquelles le recours à un commissaire aux comptes est obligatoire.

Pour ce qui concerne le volet de la loi relatif au temps de travail, le décret n° 2009-1184 du 5 octobre 2009 est venu préciser les modalités de consignation et de garantie des droits épargnés sur un compte épargne-temps.

Grâce à l'entrée en vigueur de ces décrets, la loi est désormais entièrement applicable.

*

Le tableau ci-après retrace, pour chacune des lois promulguées en 2007-2008, les mesures d'application prévues et celles prises au 1er octobre 2010.

Lois

Procédure accélérée ou urgence

Rapporteurs

Mesures prévues

Mesures prises au 01.10.2010

Taux de mise en application

Pour mémoire, taux de mise en application au 01.10.2009

Loi n° 2007-1786 du 19 décembre 2007 de financement de la sécurité sociale pour 2008

OUI (urgence de droit)

Alain Vasselle,
André Lardeux, Dominique Leclerc
et Gérard Dériot

50

46

92 %

88 %

Loi n° 2008-67 du 21 janvier 2008 ratifiant l'ordonnance n° 2007-329 du 12 mars 2007 relative au code du travail

NON

Catherine Procaccia

LOI D'APPLICATION DIRECTE

 

Loi n° 2008-89 du 30 janvier 2008 relative à la mise en oeuvre des dispositions communautaires concernant le statut de la société coopérative européenne et la protection des travailleurs salariés en cas d'insolvabilité de l'employeur

NON

Louis Souvet

2

2

100 %

100 %

Loi n° 2008-111 du 8 février 2008 pour le pouvoir d'achat

OUI

Nicolas About

342(*)

2

100 %

100 %

Loi n° 2008-126 du 13 février 2008 relative à la réforme de l'organisation du service public de l'emploi

OUI

Catherine Procaccia

7

7

100 %

100 %

Loi n° 2008-337 du 15 avril 2008 ratifiant l'ordonnance n° 2007-613 du 26 avril 2007 portant diverses dispositions d'adaptation au droit communautaire dans le domaine du médicament

NON

Gilbert Barbier

3

3

100 %

67 %

Loi n° 2008-350 du 16 avril 2008 relative à l'extension du chèque emploi associatif

NON

Sylvie Desmarescaux

LOI D'APPLICATION DIRECTE

 

Loi n° 2008-351 du 16 avril 2008 relative à la journée de solidarité

NON

André Lardeux

LOI D'APPLICATION DIRECTE

 

Loi n° 2008-496 du 27 mai 2008 portant diverses dispositions d'adaptation au droit communautaire dans le domaine de la lutte contre les discriminations

OUI

Muguette Dini

LOI D'APPLICATION DIRECTE

 

Loi n° 2008-596 du 25 juin 2008 portant modernisation du marché du travail

OUI

Pierre Bernard-Reymond

1

1

100 %

100 %

Loi n° 2008-758 du 1er août 2008 relative aux droits et aux devoirs des demandeurs d'emploi

OUI

Dominique Leclerc

2

2

100 %

100 %

Loi n° 2008-789 du 20 août 2008 portant rénovation de la démocratie sociale et réforme du temps de travail

OUI

Alain Gournac

11

11

100 %

36 %

             
     

Taux de mise en application

de l'année 2007-2008

95 %

81 %

D. ANNÉE PARLEMENTAIRE 2006-2007


· Loi n° 2006-1640 du 21 décembre 2006 de financement de la sécurité sociale pour 2007

Parmi les rares mesures d'application restant à prendre et encore d'actualité une mesure attendue et essentielle a été prise cette année :

- le décret n° 2009-1577 du 16 décembre 2009 relatif au répertoire national commun de la protection sociale.

Ce décret pris après l'avis de la Cnil (qui a mis un an à rendre son avis) permet l'interconnection des fichiers entre les quatre branches de la sécurité sociale (retraite, assurance-maladie, prestations familiales, accidents du travail), les Urssaf ainsi que Pôle-emploi pour l'assurance-chômage. Tous les agents habilités de chacune de ces branches pourront consulter en temps réel les données que le fichier centralisera, c'est-à-dire, outre l'état civil, la nature des prestations sociales perçues par chaque assuré (le montant ne sera pas indiqué). Les collectivités locales et les centres communaux d'action sociale y auront également accès pour les aides sociales qui les concernent (RSA, aides aux personnes âgées et handicapées). Il est à noter que l'administration fiscale ne fournit pas de données à ce répertoire et qu'elle ne peut le consulter.


· Loi n° 2006-1668 du 21 décembre 2006 portant création d'un ordre national des infirmiers

Ce texte vise à créer un ordre national des infirmiers sur le modèle des ordres médicaux et paramédicaux existants et à en organiser le fonctionnement et les modalités de financement. Sa mise en oeuvre nécessitait la publication de neuf textes réglementaires.

Il est dommage que le décret en Conseil d'Etat édictant le code de déontologie de la profession d'infirmier ne soit toujours pas publié, près de trois ans après la parution de la loi.


· Loi n° 2007-290 du 5 mars 2007 instituant le droit au logement opposable et portant diverses mesures en faveur de la cohésion sociale

La loi du 5 mars 2007 institue un droit au logement opposable (Dalo) à compter du 1er décembre 2008 au profit des personnes sans domicile ou ne disposant pas d'un logement décent et pérenne. Elle est assortie de plusieurs dispositions visant à rendre ce droit effectif : augmentation du nombre de logements sociaux et des centres d'hébergements, création d'un dispositif de garantie sociale contre les impayés de loyers, amélioration des conditions de versement de l'allocation logement notamment. Elle comporte également un second volet portant diverses mesures en faveur de la cohésion sociale.

En ce qui concerne le droit au logement opposable, la loi a prévu une mise en oeuvre en plusieurs étapes : ouverture d'un recours amiable auprès de commissions départementales de médiation à partir du 1er janvier 2008, ouverture d'un recours contentieux dès le 1er décembre 2008 pour les personnes dans les situations les plus critiques, ouverture du recours contentieux aux personnes dont la demande de logement social dépasse un délai « anormalement long » à compter du 1er janvier 2012.

Sont encore en attente de publication :

- à l'article 29 : la disposition réglementaire fixant les plafonds de ressources permettant la signature d'un bail à construction, dans le cadre d'un dispositif d'accession sociale à la propriété par portage foncier ;

- à l'article 53 : des mesures relatives aux cotisations sociales des travailleurs indépendants ;

- à l'article 58 : des dispositions réglementaires relatives à l'aide à la réinsertion familiale et sociale des anciens migrants dans leur pays d'origine.

Outre trois décrets d'application des articles 16, 27 et 57, est paru cette année le décret n° 2010-398 du 22 avril 2010 relatif au droit au logement opposable, qui concerne notamment certains éléments de procédure, l'agrément des associations de défense des personnes en situation d'exclusion et l'information des commissions de médiation sur les relogements et hébergements réalisés.

Enfin, plusieurs rapports ou études ont été publiés sur l'application de cette loi, dont :

- le rapport présenté les 14 et 15 septembre 2010 par MM. Henri Feltz et Frédéric Pascal au nom du Conseil économique, social et environnemental « Evaluation relative à la mise en oeuvre du droit au logement opposable » (n° 2010-15) ;

- le troisième rapport annuel du comité de suivi de la mise en oeuvre du droit au logement opposable, « L'an II du Dalo : priorité à la bataille de l'offre », octobre 2009.


· Loi n° 2007-293 du 5 mars 2007 réformant la protection de l'enfance

Ce texte a pour objet d'améliorer le dispositif de protection de l'enfance en rendant le signalement plus efficace, en diversifiant les modes de prise en charge des enfants en danger en fonction de leurs besoins et en instituant une prévention plus précoce.

Les quarante articles de la loi nécessitent, pour leur mise en oeuvre, la publication de sept textes réglementaires, dont six ont été déjà prises.

La seule précision réglementaire manquante concerne la définition du contenu, pour chacune des visites médicales prévues, de l'examen médical de prévention et de dépistage.


· Loi n° 2007-1224 du 21 août 2007 sur le dialogue social et la continuité du service public dans les transports terrestres réguliers de voyageurs

La loi qui nécessitait un seul décret d'application est devenue entièrement applicable dès le mois de janvier 2008, soit cinq mois après sa promulgation.

Elle avait prévu deux rapports :

- le premier d'évaluation d'application de la loi : il devait être remis avant le 1er octobre 2008 ; il a été, semble-t-il, élaboré en octobre mais n'a été transmis officiellement au Parlement que le 18 décembre 2008 ;

- le second devait faire un état des lieux de l'évolution du dialogue social dans les transports publics de voyageurs autres que les transports terrestres réguliers de voyageurs et devait être remis avant le 1er mars 2008 ; il a été établi le 13 janvier 2010.

*

Le tableau ci-après précise, pour chacune des lois promulguées en 2006-2007, les mesures d'application prévues et celles prises au 1er octobre 2010.

Lois

Urgence

Rapporteurs

Mesures prévues

Mesures prises
au 01.10.2010

Taux de mise en application

Pour mémoire, taux de mise en application au 01.10.2009

Loi n° 2006-1640 du 21 décembre 2006 de financement de la sécurité sociale pour 2007

OUI

Alain Vasselle,
André Lardeux, Dominique Leclerc
et Gérard Dériot

80

59

77 %

64 %

Loi n° 2006-1668 du 21 décembre 2006 portant création d'un ordre national des infirmiers

NON

Sylvie Desmarescaux

9

8

89 %

89 %

Loi n° 2006-1770 du 30 décembre 2006 pour le développement de la participation et de l'actionnariat salarié et portant diverses dispositions d'ordre économique et social

OUI

Isabelle Debré

17

12

71 %

71 %

Loi n° 2007-127 du 30 janvier 2007 ratifiant l'ordonnance n° 2005-1040 du 26 août 2005 relative à l'organisation de certaines professions de santé et à la répression de l'usurpation de titres et de l'exercice illégal de ces professions et modifiant le code de la santé publique

NON

Alain Milon

14

2

14 %

14 %

Loi n° 2007-130 du 31 janvier 2007 de modernisation du dialogue social

OUI

Catherine Procaccia

LOI D'APPLICATION DIRECTE

 

Loi n° 2007-131 du 31 janvier 2007 relative à l'accès au crédit des personnes présentant un risque aggravé de santé

OUI

Marie-Thérèse Hermange

LOI D'APPLICATION DIRECTE

 

Loi n° 2007-246 du 26 février 2007 relative aux modalités de dissolution de la mutuelle dénommée Société nationale «Les médaillés militaires»

NON

Janine Rozier

LOI D'APPLICATION DIRECTE

 

Loi n° 2007-248 du 26 février 2007 portant diverses dispositions d'adaptation au droit communautaire dans le domaine du médicament

OUI

Gilbert Barbier

16

2

13 %

13 %

Loi n° 2007-290 du 5 mars 2007 instituant le droit au logement opposable et portant diverses mesures en faveur de la cohésion sociale

OUI

Bernard Seillier

28

24

86 %

61 %

Loi n° 2007-293 du 5 mars 2007 réformant la protection de l'enfance

NON

André Lardeux

7

6

86 %

57 %

Loi n° 2007-294 du 5 mars 2007 relative à la préparation du système de santé à des menaces sanitaires de grande ampleur

NON

Francis Giraud

10

9

90 %

90 %

             
     

Taux de mise en application

de l'année 2006-2007

67 %

58 %

             

Loi n° 2007-1224 du 21/08/2007 sur le dialogue social et la continuité du service public dans les transports terrestres réguliers de voyageurs

OUI

Catherine Procaccia

1

1

100 %

100 %

E. ANNÉE PARLEMENTAIRE 2005-2006

Le tableau ci-après précise, pour chacune des lois promulguées en 2005-2006, les mesures d'application prévues et celles restant en attente au 1er octobre 2010.

Lois

Urgence

Rapporteurs

Mesures prévues

Mesures prises au 01.10.10

Taux de mise en application

Pour mémoire, taux de mise en application au 01.10.2009

Loi n° 2005-1579 du 19 décembre 2005 de financement de la sécurité sociale pour 2006

OUI

Alain Vasselle,
André Lardeux, Dominique Leclerc
et Gérard Dériot

70

56

81 %

74 %

Loi n° 2006-339 du 23 mars 2006 relative au retour à l'emploi et sur les droits et les devoirs des bénéficiaires de minima sociaux

OUI

Bernard Seillier

14

14

100 %

100 %

Loi n° 2006-340 du 23 mars 2006 relative à l'égalité salariale entre les femmes et les hommes

NON

Esther Sittler

3

3

100 %

100 %

Loi n° 2006-396 du 31 mars 2006 pour l'égalité des chances

OUI

Alain Gournac

28

23

82 %

82 %

Loi n° 2006-457 du 21 avril 2006 sur l'accès des jeunes à la vie active en entreprise

NON

Alain Gournac

2

2

100 %

100 %

Loi n° 2006-737 du 27 juin 2006 visant à accorder une majoration de pension de retraite aux fonctionnaires handicapés

NON

Nicolas About

1

1

100 %

100 %

           
     

Taux de mise en application

de l'année 2005-2006

84 %

81 %

F. ANNÉE PARLEMENTAIRE 2004-2005


· Loi n° 2004-1370 du 20 décembre 2004 de financement de la sécurité sociale pour 2005

On signalera la parution cette année du décret n° 2010-745 du 1er juillet 2010 qui applique aux agents publics (fonction publique d'Etat, fonction publique territoriale, fonction publique hospitalière) les dispositions de l'article 32 de la loi de financement de la sécurité sociale pour 2005, lequel prévoyait « dans des conditions fixées par décret en Conseil d'Etat », l'octroi d'un congé maternité à compter du premier jour de leur arrêt de travail aux femmes dont la grossesse pathologique est liée à une exposition in utero au DES.


· Loi n° 2005-102 du 11 février 2005 pour l'égalité des droits et des chances, la participation et la citoyenneté des personnes handicapées

Ce texte, qui regroupe 101 articles, répartis en huit titres, a réformé en profondeur la législation applicable aux personnes handicapées. Pour la première fois, la loi a donné une définition légale de la notion de handicap et a créé une nouvelle prestation de compensation du handicap (PCH), destinée à financer les surcoûts de toute nature liés au handicap.

Elle fixe également de nouvelles obligations en matière de scolarisation et d'emploi des personnes handicapées et impose une mise en accessibilité rapide du cadre bâti et des transports.

Elle organise enfin un nouveau cadre institutionnel pour la politique du handicap, à travers la création de la Caisse nationale de solidarité pour l'autonomie (CNSA) et des maisons départementales des personnes handicapées (MDPH).

Pour sa mise en oeuvre, le texte renvoie à 138 reprises à un décret ou une mesure de type réglementaire et prévoit une ordonnance et une loi de ratification pour l'adaptation de ses dispositions à l'outre-mer.

Cinq de ses articles sont d'application directe, dont trois prévoient la remise par le Gouvernement de rapports au Parlement.

Son dernier article prévoyait un délai de six mois, à compter de la date de promulgation de la loi, pour la publication de l'ensemble des textes réglementaires, ceux-ci devant être au préalable obligatoirement soumis pour avis au Conseil national consultatif des personnes handicapées (CNCPH). Cette procédure, qui a suscité une large adhésion des associations de personnes handicapées, a eu toutefois pour effet corollaire d'allonger les délais de publication de certains textes.

Cela a été notamment le cas pour les textes d'application des dispositions relatives à l'accessibilité, dont certains ne sont pas encore parus, ayant nécessité une expertise approfondie et une large consultation des associations et des collectivités locales.

Certaines mesures réglementaires n'ont été prises qu'à la fin de l'année 2009 et au cours de l'année 2010 :

- à l'article 3 (division 3, art. L. 114-1 du code de l'action sociale et des familles), le décret, non prévu, n° 2010-124 du 9 février 2010 portant création de l'observatoire interministériel de l'accessibilité et de la conception universelle ;

- à l'article 41, le décret n° 2009-1272 du 21 octobre 2009, relatif à l'accessibilité des lieux de travail des travailleurs handicapés ;

- à l'article 47, un décret en Conseil d'Etat n° 2009-546 du 14 mai 2009 créant un référentiel d'accessibilité des services de communication publique en ligne ;

- à l'article 78, trois arrêtés du 1er février 2010, le premier relatif à la composition du Comité national de pilotage du centre national de relais chargé de la réception et de l'orientation des appels d'urgence des personnes déficientes auditives, les deuxième et troisième désignant l'établissement de santé assurant les missions de ce centre et portant sur son financement.

En revanche, sont encore attendus :

- à l'article 8 (article L. 1411-6 du code de la santé publique), l'arrêté fixant la périodicité et la forme des consultations médicales de prévention supplémentaires à destination des personnes handicapées ;

- aux articles 9 et 80, relatifs aux aidants naturels ou familiaux, aux bénévoles associatifs ou aux accompagnateurs non professionnels intervenant auprès des personnes handicapées, respectivement un décret et plusieurs décrets en Conseil d'Etat, dont la parution a été reportée du fait de l'expérimentation en cours pilotée par la CNSA ;

- à l'article 40, un décret en Conseil d'Etat, relatifs aux conditions de dérogation à l'amplitude des journées de travail ;

- à l'article 45, un arrêté fixant la liste des gestionnaires de gares maritimes qui participent à l'élaboration du schéma directeur d'accessibilité des services ;

- à l'article 49, un décret précisant la définition de l'élément de vie indépendante ;

- à l'article 51, plusieurs décrets en Conseil d'Etat fixant les modalités d'application du présent article concernant les réserves foncières.

- à l'article 78, une mesure réglementaire spécifiant les modalités et le délai de traduction écrite simultanée ou visuelle de toute information orale ou sonore pour les personnes déficientes auditives dans leurs relations avec les services publics ;

- à l'article 88, un décret, en application des dispositions de l'article L. 247-1 du code de l'action sociale et des familles, relatif aux conditions dans lesquelles la CNSA est destinataire des données comptables relatives aux dépenses nettes de la prestation de compensation et des fonds départementaux de compensation du handicap et en application de l'article L. 247-4 du même code une mesure réglementaire explicitant les modalités de transmission au ministre des informations individuelles relatives aux personnes concernées par les décisions de la commission mentionnée à l'article L. 146-9.

S'agissant des mesures non réglementaires, ne sont pas encore parus :

- à l'article 31, le rapport annuel du Gouvernement sur la situation de l'emploi des personnes handicapées dans chacune des trois fonctions publiques ;

- à l'article 74, le rapport du Gouvernement sur le développement de l'audio-description des programmes télévisés.


· Loi n° 2005-706 du 27 juin 2005 relative aux assistants maternels et aux assistants familiaux

La loi relative aux assistants maternels et aux assistants familiaux rénove le statut juridique des assistants maternels, crée un métier spécifique d'assistant familial et renforce les exigences de qualité dans l'accueil des mineurs.

La parution du décret n° 2005-1772 du 30 décembre 2005 sur la formation des assistants familiaux, du décret n° 2006-464 du 20 avril 2006 sur celle des assistants maternels, du décret n° 2006-627 du 29 mai 2006 relatifs aux conditions de travail des assistants maternels et familiaux, puis du décret n° 2006-1153 du 14 septembre 2006 concernant les critères agrément ont permis la mise en oeuvre de la plupart des mesures du texte.

Comme l'année précédente, on ne peut que constater avec étonnement que deux dispositions de l'article 7 nécessitent encore la parution d'un arrêté pour préciser la composition du dossier de demande d'agrément et le contenu du formulaire de demande et d'un décret pour indiquer les cas dans lesquels la délivrance de l'agrément est une compétence exercée par l'Etat pour les conjoints des membres des Forces françaises et de l'Element civil stationné en Allemagne.

Cela étant, le problème devrait être résolu par l'entrée en vigueur, dans des délais qu'on peut espérer assez réduits, de la proposition de loi de simplification et d'amélioration de la qualité du droit prévoyant que la délivrance de l'agrément dans les cas cités relèvent désormais de la compétence des départements frontaliers de l'Allemagne.


· Loi n° 2005-744 du 4 juillet 2005 portant réforme de l'adoption

Cette loi vise à encourager l'adoption internationale et à favoriser celle des pupilles de l'Etat. Son entrée en vigueur est subordonnée à la parution de six mesures réglementaires. C'est, pour l'essentiel, chose faite avec la publication du décret n° 2006-811 du 6 juillet 2006 relatif à l'agence française de l'adoption et du décret n° 2006-981 du 1er août 2006 concernant les modalités d'agrément des futurs parents.

Le rapport des deux années précédentes avait regretté l'absence du décret pris en application de l'article 7 et relatif aux sanctions qui frapperaient l'employeur en cas de non respect à congé d'adoption de son salarié. On ne peut, cette année, que renouveler ces regrets et demander au Gouvernement de ne pas attendre davantage avant de publier le décret nécessaire.

*

A titre récapitulatif, le tableau ci-après résume l'état de mise en application de l'ensemble des lois promulguées au cours de l'année parlementaire 2004-2005 :

Lois

Urgence

Rapporteurs

Mesures prévues

Mesures prises au 01.10.10

Taux de mise en application

Pour mémoire, taux de mise en application au 01.10.2009

Loi n° 2004-1370 du 20 décembre 2004 de financement de la Sécurité sociale pour 2005

OUI

Alain Vasselle,
André Lardeux, Dominique Leclerc et Gérard Dériot

13

9

69 %

69 %

Loi n° 2005-32 du 18 janvier 2005 de programmation pour la cohésion sociale

OUI

Louis Souvet,
Valérie Létard et
Alain Gournac

56

50

89 %

89 %

Loi n° 2005-102 du 11 février 2005 pour l'égalité des droits et des chances, la participation et la citoyenneté des personnes handicapées

NON

Paul Blanc

13843(*)

122

94 %

91 %

Loi n° 2005-158 du 23 février 2005 portant reconnaissance de la Nation et contribution nationale en faveur des Français rapatriés

NON

Alain Gournac

6

5

83 %

83 %

Loi n° 2005-296 du 31 mars 2005 portant réforme de l'organisation du temps de travail dans l'entreprise

OUI

Louis Souvet

1

1

100 %

100 %

Loi n° 2005-370 du 22 avril 2005 relative aux droits des malades et à la fin de vie

NON

Gérard Dériot

344(*)

2

100 %

100 %

Loi n° 2005-706 du 27 juin 2005 relative aux assistants maternels et aux assistants familiaux

NON

Jean-Pierre Fourcade
puis André Lardeux

25

24

96 %

96 %

Loi n° 2005-744 du 4 juillet 2005 portant réforme de l'adoption

NON

Alain Milon

5

4

80 %

80 %

Loi n° 2005-810 du 20 juillet 2005 ratifiant l'ordonnance n° 2004-1197 du 12 novembre 2004 portant transposition de directives communautaires et modifiant le code du travail en matière d'aménagement du temps de travail dans le secteur des transports

NON

Jackie Pierre

1

1

100 %

100 %

Loi n° 2005-841 du 26 juillet 2005 relative au développement des services à la personne et portant diverses mesures en faveur de la cohésion sociale

OUI

Dominique Leclerc

16

16

100 %

100 %

Loi n° 2005-846 du 26 juillet 2005 habilitant le Gouvernement à prendre, par ordonnance, des mesures d'urgence pour l'emploi

OUI

Alain Gournac

LOI D'APPLICATION DIRECTE

 

Loi organique n° 2005-881 du 2 août 2005 relative aux lois de financement de la sécurité sociale

NON

Alain Vasselle

LOI D'APPLICATION DIRECTE

 
           
     

Taux de mise en application

de l'année 2004-2005

90 %

90 %

G. ANNÉE PARLEMENTAIRE 2003-2004


· Loi n° 2004-1 du 2 janvier 2004 relative à l'accueil et à la protection de l'enfance

La loi relative à l'accueil et à la protection de l'enfance poursuit trois objectifs : l'élargissement des conditions d'accueil des jeunes enfants par un assistant maternel, l'amélioration des outils de protection des enfants en danger et la modernisation du financement des services tutélaires.

Parmi les dix-neuf articles du texte, cinq appelaient des textes réglementaires et deux la transmission d'un rapport au Parlement, pour les dispositions relatives aux manquements à l'obligation scolaire, l'activité de l'Observatoire de l'enfance en danger, l'action en justice des associations de protection de l'enfance et l'expérimentation d'un nouveau mode de financements des services tutélaires.

Près de six ans après la publication de la loi, le seul décret encore en attente concerne une disposition votée à l'initiative du Sénat, qui limite la constitution de partie civile, dans les cas où la victime est mineure et où l'action n'a pas encore été mise en oeuvre par le ministère public, aux associations ayant fait la preuve de leur sérieux et de leur professionnalisme, dûment inscrites auprès du ministère de la justice. Le décret en Conseil d'Etat prévu doit justement préciser les modalités de cette inscription.

On peut s'interroger sur la légitimité démocratique d'une telle obstruction de la part du Gouvernement et de l'administration qui utilise le dualisme juridique prévu par la Constitution pour empêcher l'application de loi votée par le Parlement.


· Loi n° 2004-800 du 6 août 2004 relative à la bioéthique

Pour mémoire, le titre premier (articles 1 à 3), qui rassemble les dispositions relatives à l'Agence de la biomédecine, est entièrement applicable.

Le titre II (articles 4 à 6) consacré aux droits de la personne et aux caractéristiques génétiques précise le régime juridique applicable aux tests génétiques. Manque toujours un décret en Conseil d'Etat relatif aux modalités de recueil, de transmission, de conservation et d'accès aux informations dans le cadre d'une information médicale à caractère familial ;

Pour le titre III (articles 7 à 16) relatif au régime juridique des dons et utilisation des éléments et produits du corps humain, de nombreux textes réglementaires sont toujours en attente :

- un arrêté définissant les pathologies et situations justifiant la réalisation des autopsies médicales ;

- un décret en Conseil d'Etat définissant les conditions dans lesquelles les médecins assurent l'information prévue à l'art. L. 1211-3, les modalités de la prise en charge prévue à l'art. L. 1211-4, les règles de sécurité sanitaire prévues à l'article L. 1211-6, les conditions dans lesquelles s'exerce la vigilance prévue à l'article L. 1211-7, et en particulier les informations que sont tenus de transmettre les utilisateurs ou les tiers et la liste des produits du corps humain mentionnés à l'art. L. 1211-8 ;

- un décret relatif aux conditions d'application de l'article 8 ;

- trois décrets en Conseil d'Etat relatif aux modalités d'application de l'article 12 ;

- un arrêté fixant la liste des catégories de cellules pouvant être prélevées à fin d'administration autologue ;

- un arrêté fixant le délai pendant lequel le ministre chargé de la recherche et, le cas échéant, le directeur de l'ARH peuvent s'opposer à l'exercice des activités déclarées ;

- un arrêté fixant la liste des tissus et préparations de thérapie cellulaire pouvant être utilisés par les médecins et les chirurgiens-dentistes en dehors des établissements de santé ;

- un arrêté permettant l'approbation des règles de bonnes pratiques qui s'appliquent au prélèvement, à la conservation, à la préparation, au transport et à l'utilisation des tissus, cellules et des préparations de thérapie cellulaire.

Les dispositions du titre IV (articles 17 et 18) relatif à la protection juridique des inventions biotechnologiques visent à transposer la directive européenne n° 98/44/CE relative à la protection juridique des inventions biotechnologiques, tout en affirmant la non-brevetabilité d'un élément du corps humain en tant que tel.

La transposition effectuée ne requiert pas de mesures d'application mais le Gouvernement doit transmettre au Parlement, dans un délai de trois ans, un rapport retraçant les conséquences juridiques, économiques et éthiques du contenu de la transposition. A ce jour, ce rapport n'a pas été transmis.

Le titre V (articles 19 et 20), consacré aux produits de santé, réforme le régime juridique des activités relatives aux thérapies géniques et xénogéniques. Est encore manquant un décret en Conseil d'Etat prévu à l'article 19 et définissant la nature des titres et diplômes pouvant être exigés pour justifier la formation scientifique adaptée.

Les dispositions du titre VI (articles 21 à 32) sont consacrées à la procréation et à l'embryologie. Seul l'arrêté définissant les modalités de présentation d'un rapport annuel d'activité par tout établissement ou laboratoire autorisé à pratiquer des activités de diagnostic prénatal à l'ARH et à l'ABM, est encore en attente de publication.

*

A titre récapitulatif, le tableau ci-dessous reprend l'état de mise en application des lois promulguées lors de l'année parlementaire 2003-2004 :

Lois

Urgence

Rapporteurs

Mesures prévues

Mesures prises au 01.10.10

Taux de mise en application

Pour mémoire, taux de mise en application au 01.10.2009

Loi n° 2003-1199 du 18 décembre 2003 de financement de la sécurité sociale pour 2004

OUI

Alain Vasselle, Dominique Leclerc, Jean-Louis Lorrain
et André Lardeux

7745(*)

48

68 %

68 %

Loi n° 2003-1200 du 18 décembre 2003 portant décentralisation en matière de revenu minimum d'insertion et créant un revenu d'activité

NON

Bernard Seillier

17

17

100 %

100 %

Loi n° 2004-1 du 2 janvier 2004 relative à l'accueil et à la protection de l'enfance

NON

Jean-Louis Lorrain

4

3

75 %

75 %

Loi n° 2004-391 du 4 mai 2004 relative à la formation professionnelle tout au long de la vie et au dialogue social

NON

Annick Bocandé
et Jean Chérioux

32

26

81 %

81 %

Loi n° 2004-626 du 30 juin 2004 relative à la solidarité pour l'autonomie des personnes âgées et des personnes handicapées

OUI

André Lardeux

10

10

100 %

100 %

Loi n° 2004-627 du 30 juin 2004 modifiant les articles 1er et 2 de la loi 2003-6 du 3 janvier 2003 portant relance de la négociation collective en matière de licenciements économiques et relative au recouvrement, par les institutions gestionnaires du régime d'assurance chômage, des prestations de solidarité versées entre le 1er janvier et le 1er juin 2004 aux travailleurs privés d'emploi dont les droits à l'allocation de retour à l'emploi ont été rétablis

NON

Alain Gournac

LOI D'APPLICATION DIRECTE

 

Loi n° 2004-800 du 6 août 2004 relative à la bioéthique

NON

Francis Giraud

46

38

83 %

83 %

Loi n° 2004-806 du 9 août 2004 relative à la politique de santé publique

NON

Francis Giraud et Jean-Louis Lorrain

11046(*)

83

78 %

78 %

Loi n° 2004-810 du 13 août 2004 relative à l'assurance maladie

OUI

Alain Vasselle

64

59

94 %

94 %

             
     

Taux de mise en application

de l'année 2003-2004

81 %

81 %

H. ANNÉE PARLEMENTAIRE 2002-2003


· Loi n° 2003-775 du 21 août 2003 portant réforme des retraites

La loi du 21 août 2003 constitue la réforme des régimes de base de l'assurance vieillesse la plus importante depuis 1993. Elle comprend au total 116 articles et s'articule autour de cinq titres : le titre premier est celui des « dispositions générales », le titre II porte sur le régime général et les régimes alignés, le titre III concerne les régimes de la fonction publique, le titre IV se rapporte aux régimes des non-salariés et le titre V concerne l'épargne-retraite. Le contrôle de l'application des lois revêt une importance particulière dans le cas de la réforme des retraites, en raison de l'importance de ce texte et de son contenu très large. On relève ainsi au total 134 renvois à des mesures réglementaires et quatre références à des rapports.

Depuis le 1er octobre 2009, de nouvelles mesures réglementaires, non prévues par la loi, ont été prises :

- le décret n° 2009-1749 du 30 décembre 2009 fixe la composition de la commission du fonds social géré par l'institution de retraite complémentaire des agents non titulaires de l'Etat et des collectivités publiques (Ircantec) ;

- les décrets n° 2009-1737 et 2009-1739 du 30 décembre 2009 prolongent d'une année, soit jusqu'au 31 décembre 2010, le régime assoupli de retraite progressive en vigueur dans le régime général et les régimes alignés d'une part, dans le régime des non-salariés agricoles d'autre part. Celui-ci avait déjà été prolongé d'un an en 2009, dans l'attente de l'aboutissement de la réflexion du gouvernement et des partenaires sociaux sur la suite à donner à ce dispositif.

A ce jour, sur les cent trente-quatre mesures réglementaires prévues, cent vingt-sept ont été prises, soit la quasi-totalité. Le bilan général apparaît donc très satisfaisant (taux d'application de 95%), même s'il faut rappeler que bon nombre de ces dispositions sont intervenues avec plus ou moins de retard par rapport à la date du 1er janvier 2004.

Enfin, s'agissant du IV de l'article 5 relatif à la procédure d'allongement de la durée d'assurance pour la période postérieure à 2012, qui n'est pas encore entré en application, il est important de souligner que celui-ci est entièrement réécrit par l'article 4 du projet de loi sur les retraites actuellement en discussion au Parlement.

*

A titre récapitulatif, le tableau ci-après retrace l'état de mise en application des lois promulguées lors de l'année parlementaire 2002-2003.

Lois

Urgence

Rapporteurs

Mesures prévues

Mesures prises au 01.10.10

Taux de mise en application

Loi n° 2002-1487 du 20 décembre 2002 de financement de la sécurité sociale pour 2003

NON

Alain Vasselle,
Jean-Louis Lorrain
et Dominique Leclerc

2247(*)

16

100 %

Loi n° 2002-1577 du 30 décembre 2002 relative à la responsabilité civile médicale

OUI

Jean-Louis Lorrain

2

2

100 %

Loi n° 2003-6 du 3 janvier 2003 portant relance de la négociation collective en matière de licenciements économiques

OUI

Alain Gournac

LOI D'APPLICATION DIRECTE
(1 rapport en attente)

Loi n° 2003-47 relative aux salaires, au temps de travail et au développement de l'emploi

NON

Louis Souvet

10

10

100 %

Loi n° 2003-289 du 31 mars 2003 portant modification de la loi n° 2001-647 du 20 juillet 2001 relative à la prise en charge de la perte d'autonomie des personnes âgées et à l'allocation personnalisée d'autonomie

OUI

André Lardeux

6

6

100 %

Loi n° 2003-442 du 19 mai 2003 relative à la création d'un chèque emploi associatif

NON

Sylvie Desmarescaux

1

1

100 %

Loi n° 2003-715 du 31 juillet 2003 visant à restreindre la consommation de tabac chez les jeunes

NON

Dominique Larifla

1

1

(1 rapport en attente)

100 %

Loi n° 2003-775 du 21 août 2003 portant réforme des retraites

OUI

Dominique Leclerc

134

127

95 %

           
     

Taux de mise en application

de l'année 2002-2003

96 %

I. ANNÉE PARLEMENTAIRE 2001-2002

Le tableau ci-dessous reprend l'état de mise en application des lois promulguées lors de l'année parlementaire 2001-2002 :

Lois

Urgence

Rapporteur

Mesures prévues

Mesures prises au 01.10.10

Taux de mise en application

Loi n° 2001-1066 du 16 novembre 2001 relative à la lutte contre les discriminations

NON

Louis Souvet

3

2

67 %

Loi n° 2001-1128 du 30 novembre 2001 portant amélioration de la couverture des non-salariés agricoles contre les accidents du travail et les maladies professionnelles

OUI

Bernard Seillier

21

18

86 %

Loi n° 2001-1246 du 21 décembre 2001 de financement de la sécurité sociale pour 2002

NON

Alain Vasselle,
Dominique Leclerc
et Jean-Louis Lorrain

56

34

62 %

Loi n° 2001-1247 du 21 décembre 2001 visant à accorder une priorité dans l'attribution des logements sociaux aux personnes en situation de handicap ou aux familles ayant à leur charge une personne en situation de handicap

NON

Jean Chérioux

LOI D'APPLICATION DIRECTE

 

Loi n° 2002-2 du 2 janvier 2002 rénovant l'action sociale et médico-sociale

OUI

Paul Blanc

64

36

56 %

Loi n° 2002-73 du 17 janvier 2002 de modernisation sociale

NON

Bernard Seillier,
Annick Bocandé,
Alain Gournac,
Claude Huriet et
Gérard Dériot

125

63

51 %

Loi n° 2002-303 du 4 mars 2002 relative aux droits des malades et à la qualité du système de santé

OUI

Francis Giraud,
Gérard Dériot et
Jean-Louis Lorrain

87

41

47 %

Loi n° 2002-308 du 4 mars 2002 tendant à la création d'un régime de retraite complémentaire pour les non-salariés agricoles

OUI

Jean-Marc Juilhard

11

11

100 %

Loi n° 2002-322 du 6 mars 2002 portant rénovation des rapports conventionnels entre les professions de santé libérales et les organismes d'assurance maladie

OUI

Alain Vasselle

LOI D'APPLICATION DIRECTE

 

Loi n° 2002-1095 du 29 août 2002 portant création d'un dispositif de soutien à l'emploi des jeunes en entreprise

OUI

Louis Souvet

2

2

100 %

           
     

Taux de mise en application

de l'année 2001-2002

56 %

J. ANNÉE PARLEMENTAIRE 2000-2001

Le tableau ci-après reprend l'état de mise en application des lois promulguées lors de la session parlementaire 2000-2001.

Lois

Urgence

Rapporteur

Mesures prévues

Mesures prises au 01.10.10

Taux de mise en application

Loi n° 2000-1209 du 13 décembre 2000 relative à la contraception d'urgence

OUI

Lucien Neuwirth

248(*)

1

100 %

Loi n° 2000-1257 du 23 décembre 2000 de financement de la sécurité sociale pour 2001

NON

Charles Descours, Jean-Louis Lorrain et Alain Vasselle

54

49

91 %

Loi n° 2001-397 du 9 mai 2001 relative à l'égalité professionnelle entre les femmes et les hommes

NON

Annick Bocandé

13

13

100 %

Loi n° 2001-398 du 9 mai 2001 créant une Agence française de sécurité sanitaire environnementale

NON

Claude Huriet

7

7

100 %

Loi n° 2001-582 du 4 juillet 2001 relative à la mise en place d'une allocation d'autonomie pour les jeunes de seize à vingt-cinq ans

NON

Roland Muzeau

1

1

100 %

Loi n° 2001-588 du 4 juillet 2001 relative à l'interruption volontaire de grossesse et à la contraception

OUI

Francis Giraud

5

5

100 %

Loi n° 2001-624 du 17 juillet 2001 portant diverses dispositions d'ordre social, éducatif et culturel

OUI

Louis Souvet,
Alain Vasselle, André Jourdain et
Jean-Louis Lorrain

34

25

78 %

Loi n° 2001-647 du 20 juillet 2001 relative la prise en charge de la perte d'autonomie des personnes âgées et à l'allocation personnalisée d'autonomie

OUI

Alain Vasselle

30

23

77 %

           
     

Taux de mise en application
de l'année 2000-2001

86 %

K. ANNÉE PARLEMENTAIRE 1999-2000

Le tableau ci-dessous résume l'état de mise en application des lois promulguées au cours de l'année parlementaire 1999-2000 :

Lois

Urgence

Rapporteur

Mesures prévues

Mesures prises au 01.10.10

Taux de mise en application

Loi n° 99-882 du 18 octobre 1999 relative à la substitution, à l'expression « aux opérations effectuées en Afrique du Nord » de l'expression « A la guerre d'Algérie ou aux combats en Tunisie et au Maroc »

NON

Marcel Lesbros

LOI D'APPLICATION DIRECTE

Loi n° 99-1123 du 28 décembre 1999 portant ratification des ordonnances n° 98-522 du 24 juin 1998, n° 98-731 du 20 août 1998, n° 98-773 du 2 septembre 1998 prises en application de la loi n° 98-145 du 6 mars 1998 portant habilitation du Gouvernement à prendre, par ordonnances, les mesures législatives nécessaires à l'actualisation et à l'adaptation du droit applicable outre-mer

NON

Jean-Louis Lorrain

LOI D'APPLICATION DIRECTE

Loi n° 99-1125 du 28 décembre 1999 relative au régime local d'assurance maladie complémentaire obligatoire des départements du Bas-Rhin, du Haut-Rhin et de la Moselle, applicable aux assurés des professions agricoles et forestières

NON

Jean-Louis Lorrain

3

3

100 %

Loi n° 99-1140 du 29 décembre 1999 de financement de la sécurité sociale pour 2000

OUI

Charles Descours
Alain Vasselle et
Jacques Machet

65

53

82 %

Loi n° 2000-37 du 19 janvier 2000 relative à la réduction négociée du temps de travail

OUI

Louis Souvet

49

45

92 %

Loi n° 2000-175 du 2 mars 2000 portant abrogation de l'article 78 de la loi n° 93-1313 du 20 décembre 1993, quinquennale relative au travail, à l'emploi et à la formation professionnelle

NON

Bernard Seillier

LOI D'APPLICATION DIRECTE

 
           
     

Taux de mise en application
de l'année 1999-2000

86 %

L. ANNÉE PARLEMENTAIRE 1998-1999

Le tableau ci-après retrace dresse l'état de mise en application des lois promulguées au cours de l'année parlementaire 1998-1999.

Lois

Urgence

Rapporteur

Mesures prévues

Mesures prises au 01.10.10

Taux de mise en application

Loi n° 98-1067 du 27 novembre 1998 visant à étendre aux centres de soins infirmiers gérés par la Mutualité sociale agricole la subvention prévue à l'article L. 162-32 du code de la sécurité sociale

NON

Jacques Bimbenet

LOI D'APPLICATION DIRECTE

Loi n° 98-1194 du 23 décembre 1998 de financement de la sécurité sociale pour 1999

OUI

Charles Descours
Alain Vasselle
et Jacques Machet

62

51

82 %

Loi n° 99-418 du 26 mai 1999 créant le Conseil national des communes « Compagnon de la Libération »

NON

Lucien Neuwirth

1

0

0 %

Loi n° 99-477 du 9 juin 1999 visant à garantir l'accès aux soins palliatifs

NON

Lucien Neuwirth

3

3

100 %

Loi n° 99-570 du 8 juillet 1999 tendant à limiter les licenciements des salariés de plus de cinquante ans

NON

Louis Souvet

LOI D'APPLICATION DIRECTE

 

Loi n° 99-584 du 12 juillet 1999 modifiant l'ordonnance n° 82-283 du 26 mars 1982 portant création de chèques-vacances

NON

Paul Blanc

1

0

0 %

Loi n° 99-641 du 27 juillet 1999 portant création d'une couverture maladie universelle

OUI

Charles Descours
et Claude Huriet

8249(*)

65

81 %

           
     

Taux de mise en application
de l'année 1998-1999

81 %

M. ANNÉE PARLEMENTAIRE 1997-1998

Le tableau ci-dessous dresse l'état de mise en application des lois promulguées au cours de l'année parlementaire 1997-1998 :

Lois

Urgence

Rapporteur

Mesures prévues

Mesures prises au 01.10.10

Taux de mise en application

Loi n° 97-940 du 16 octobre 1997 relative au développement d'activités pour l'emploi des jeunes

OUI

Louis Souvet

20

20

100 %

Loi n° 97-1164 du 19 décembre 1997 de financement de la sécurité sociale pour 1998

OUI

Charles Descours
Alain Vasselle
et Jacques Machet

19

19

100 %

Loi n° 98-144 du 6 mars 1998 portant ratification et modification de l'ordonnance n° 96-1122 du 20 décembre 1996 relative à l'amélioration de la santé publique à Mayotte

NON

Jean-Louis Lorrain

35

31

89 %

Loi n° 98-278 du 14 avril 1998 relative au régime local d'assurance maladie des départements du Bas-Rhin, du Haut Rhin et de la Moselle

NON

Jean-Louis Lorrain

6

6

100 %

Loi n° 98-285 du 17 avril 1998 ouvrant le droit à une allocation spécifique aux chômeurs âgés de moins de 60 ans ayant 40 annuités de cotisations

NON

Jean Madelain

3

3

100 %

Loi n° 98-461 du 13 juin 1998 d'orientation et d'incitation relative à la réduction du temps de travail

NON

Louis Souvet

15

15

100 %

Loi n° 98-535 du 1er juillet 1998 relative au renforcement de la veille sanitaire et du contrôle de la sécurité sanitaire des produits destinés à l'homme

NON

Claude Huriet

91

56

62 %

Loi n° 98-657 du 29 juillet 1998 d'orientation relative à la lutte contre les exclusions

OUI

Bernard Seillier

92

75

82 %

           
     

Taux de mise en application
de l'année 1997-1998

80 %


COMMISSION DE LA CULTURE, DE L'ÉDUCATION ET DE LA COMMUNICATION


I.  DES LOIS ESSENTIELLEMENT D'INITIATIVE PARLEMENTAIRE : LA RÉVISION CONSTITUTIONNELLE EN APPLICATION

Au cours de l'année parlementaire 2009-2010, neuf lois ont été promulguées dans les secteurs de compétence de la commission de la culture, de l'éducation et de la communication :

- loi n° 2009-1311 du 28 octobre 2009 relative à la protection pénale de la propriété littéraire et artistique sur Internet ;

- loi n° 2009-1312 du 28 octobre 2009 tendant à garantir la parité de financement entre les écoles élémentaires publiques et privées sous contrat d'association lorsqu'elles accueillent les élèves scolarisés hors de leur commune de résidence ;

- loi n° 2010-97 du 27 janvier 2010 relative aux délais de paiement des fournisseurs dans le secteur du livre ;

- loi n° 2010-241 du 10 mars 2010 relative au service civique ;

- loi n° 2010-500 du 18 mai 2010 tendant à permettre le recours au vote par voie électronique lors des élections des membres de conseils des établissements publics à caractère scientifique, culturel et professionnel ;

- loi n° 2010-501 du 18 mai 2010 visant à autoriser la restitution par la France des têtes maories à la Nouvelle-Zélande et relative à la gestion des collections ;

- loi n° 2010-626 du 9 juin 2010 visant à encadrer la profession d'agent sportif ;

- loi n° 2010-1127 du 28 septembre 2010 visant à lutter contre l'absentéisme scolaire ;

- loi n° 2010-1149 du 30 septembre 2010 relative à l'équipement numérique des établissements de spectacles cinématographiques.

L'année parlementaire 2009-2010 a ainsi été marquée par une accélération de l'activité législative pour la commission de la culture comme le retrace le tableau ci-après :

Année parlementaire

2004-2005

2005-2006

2006-2007

2007-2008

2008-2009

2009-2010

Nb de lois promulguées

3

6

3

3

4

9

dont lois issues de PPL

2

2

1

1

1

8

L'accroissement du nombre de lois promulguées au cours de cette année, neuf au lieu de trois ou quatre les trois années précédentes, résulte essentiellement des dispositions adoptées dans le cadre de la révision constitutionnelle du 23 juillet 2008 qui accorde des prérogatives nouvelles au Parlement, en renforçant notamment sa capacité d'initiative.

Ainsi, huit lois promulguées dans les secteurs de compétence de la commission de la culture, de l'éducation et de la communication sont issues de propositions de loi déposées par des députés ou des sénateurs, soit un taux d'initiative parlementaire de près de 89 %. Il faut également noter que quatre lois ont été adoptées suite à des initiatives exclusivement d'origine sénatoriale, soit un taux d'initiative sénatoriale de 44 %. Ces proportions sont donc particulièrement remarquables et révélatrices de la mise en oeuvre effective de cette capacité d'initiative parlementaire.

La commission de la culture a ainsi examiné dans le cadre des semaines réservées une fois par mois aux initiatives sénatoriales neuf propositions de loi au cours de l'année écoulée. Il convient de préciser que la proposition de loi tendant à garantir la parité de financement entre les écoles élémentaires publiques et privées sous contrat d'association lorsqu'elles accueillent les élèves scolarisés hors de leur commune de résidence avait été adoptée définitivement par l'Assemblée nationale au cours de l'année parlementaire précédente, le 29 septembre 2009 ; la procédure de saisine du Conseil constitutionnel ayant conduit à la promulgation de loi au cours de l'année parlementaire 2009-2010.

On doit mentionner que la proposition de loi visant à encadrer la profession d'agent sportif qui avait été examinée en première lecture par le Sénat le 29 mai 2008 a ainsi pu être adoptée définitivement le 27 mai 2010, soit à l'issue d'une navette parlementaire d'une durée de deux ans.

La mise en application de la réforme a donc eu un impact particulier sur le déroulement des travaux de la commission. Un seul projet de loi qui lui avait été renvoyé a été promulgué au cours de l'année parlementaire 2009-2010, celui relatif à la protection pénale de la propriété littéraire et artistique sur Internet qui tirait les conséquences de la décision du Conseil constitutionnel du 10 juin 2009 sur les dispositions censurées du projet de loi visant à favoriser la diffusion et la protection de la création sur Internet.

Par ailleurs, dessinant une tendance particulièrement significative, la commission a rendu cette année neuf avis sur des textes législatifs, dont plusieurs sur des propositions de loi :

- proposition de loi tendant à modifier la loi n° 2000-642 du 10 juillet 2000 portant réglementation des ventes volontaires de meubles aux enchères publiques ;

- proposition de loi relative à la lutte contre la fracture numérique (deuxième lecture) ;

- proposition de loi relative à l'amélioration des qualités urbaines, architecturales et paysagères des entrées de villes ;

- projet de loi de finances rectificative pour 2009 ;

- projet de loi relatif à l'ouverture à la concurrence et à la régulation du secteur des jeux d'argent et de hasard en ligne ;

- projet de loi relatif à l'action extérieure de l'État ;

- projet de loi de finances rectificative pour 2010 ;

- proposition de loi visant à mieux garantir le droit à la vie privée à l'heure du numérique ;

- projet de loi de réforme des collectivités territoriales.

II. DES NOUVEAUX USAGES DE LA MISE EN APPLICATION DES LOIS

A. LE BILAN DE L'ANNÉE PARLEMENTAIRE 2009-2010

De l'analyse des lois promulguées depuis le 1er octobre 2009, on peut souligner deux éléments qui appellent une vision à plus long terme en matière d'application des lois. D'une part, trois des lois promulguées sont d'application directe. D'autre part, quatre lois ont été publiées à la fin de l'année parlementaire 2009-2010 - entre le mois de mai et fin septembre - et n'ont donc pas encore reçu de mesures d'application.

On constate ainsi que la proportion de lois d'application directe, de l'ordre d'un tiers, est relativement significative.

Seule la loi du 10 mars 2010 relative au service civique a fait l'objet de mesures d'application moins d'un an après sa promulgation. Elle est ainsi applicable à 79 % suite à la publication du décret n° 2010-485 du 12 mai 2010 relatif au service civique. La parution de ce décret permet la mise en oeuvre effective du service civique sur l'ensemble du territoire ainsi que le fonctionnement de l'Agence du service civique. Il faut souligner le délai particulièrement rapide de publication des textes d'application s'agissant d'une loi d'initiative sénatoriale, dont l'urgence de la mise en oeuvre a été soulignée lors des débats en séance plénière.

Enfin, la loi n° 2009-1312 du 28 octobre 2009 tendant à garantir la parité de financement entre les écoles élémentaires publiques et privées sous contrat d'association lorsqu'elles accueillent les élèves scolarisés hors de leur commune de résidence n'a besoin que d'un décret sur les regroupements pédagogiques intercommunaux (RPI) pour être pleinement applicable, sachant que le dispositif hors RPI est d'application directe. Ce texte, après avoir été validé par le Conseil d'État le 6 juillet 2010, devrait être publié très prochainement, au début du troisième trimestre 2010, selon le calendrier fourni par le secrétariat général du Gouvernement.

B. LA CONFIRMATION D'UNE MISE EN APPLICATION PLUS PROMPTE DES LOIS RÉCEMMENT PROMULGUÉES

Depuis le début de la XIIIe législature (juin 2007 - septembre 2010), 29 % des lois votées sont d'application directe et 23,5 % sont applicables, dont 100 % des lois le sont devenues en environ un an et 50 % en moins de six mois, les lois non applicables étant généralement de publication extrêmement récente.

État de mise en application des lois promulguées au cours de la XIIIe législature

Lois promulguées

Lois d'application directe

Lois mises en application

Lois partiellement mises en application

Lois non mises en application

17

5

4

3

5

100 %

29 %

24 %

18 %

29 %

Toutefois, en prenant en compte l'ensemble des lois promulguées et encore partiellement ou non mises en application entre le 1er octobre 2000 et le 1er octobre 2009, la tendance constatée lors des précédents rapports d'une application plus prompte des lois récemment promulguées se confirme, comme l'illustre le tableau ci-après.

Évolution de la mise en application des lois, partiellement ou non mises en application, promulguées avant le 1er octobre 2009

 

Nb de mesures attendues au 1er octobre 2009

Nb de mesures prises au 1er octobre 2010

Taux de mise en application au 1er octobre 2009

Taux de mise en application au 1er octobre 2010

Loi du 7 juillet 2009 portant création d'une première année commune aux études de santé et facilitant la réorientation des étudiants

5

5

0 %

100 %

Loi du 12 juin 2009 favorisant la diffusion et la protection de la création sur Internet

12

9

8 %

75 %

Loi du 5 mars 2009 relative à la communication audiovisuelle et au nouveau service public de la télévision

12

5

10 %

42 %

Loi du 5 mars 2007 relative à la modernisation de la diffusion audiovisuelle et à la télévision du futur

8

7

75 %

88 %

Loi du 1er août 2006 relative au droit d'auteur et aux droits voisins dans la société de l'information

16

9

56 %

56 %

Loi du 22 juin 2006 modifiant le code des collectivités territoriales et la loi n° 2002-6 du 4 janvier 2002 relative à la création d'établissements publics de coopération culturelle

2

0

0 %

0 %

Loi du 23 avril 2005 d'orientation et de programmation pour l'avenir de l'école

10

6

60 %

60 %

Loi du 1er août 2000 modifiant la loi n° 86-1067 du 30 septembre 1986 relative à la liberté de communication

42

40

95 %

95 %

Loi du 6 juillet 2000 modifiant la loi n° 84-610 du 16 juillet 1984 relative à l'organisation et à la promotion des activités physiques et sportives

35

32

91 %

91 %

Loi du 6 mars 2000 visant à renforcer le rôle de l'école dans la prévention et la détection des faits de mauvais traitements à enfants

0

0

0 %

0 %

Outre les deux décrets sur la loi relative au service civique, vingt textes d'application sont parus dans le secteur de compétences de la commission de la culture, de l'éducation et de la communication, qui ont permis de rendre applicables ou quasi-applicables plusieurs lois promulguées depuis le début de la XIIIe législature.

Ainsi, la loi du 7 juillet 2009 portant création d'une première année commune aux études de santé et facilitant la réorientation des étudiants est devenue applicable à la fin du mois de juillet 2010, soit environ un an après la date de sa promulgation. Cette rapidité dans la mise en application de ces dispositions confirme la célérité déjà constatée du ministère de l'enseignement supérieur et de la recherche sur ce plan, sachant que le nouveau dispositif ne devait entrer en vigueur qu'à la rentrée 2010-2011, le Sénat ayant reporté d'un an son application.

Sept des textes réglementaires parus au cours de l'année parlementaire écoulée ont par ailleurs permis la mise en application des principales mesures de la loi du 12 juin 2009 favorisant la diffusion et la protection de la création sur Internet. Leur publication qui s'est échelonnée sur un peu plus d'une année a ainsi principalement organisé le fonctionnement de la Haute Autorité pour la diffusion des oeuvres et la protection des droits sur Internet (HADOPI), qui est au centre du dispositif de protection des oeuvres sur Internet.

Après la parution du décret relatif à l'aide aux téléspectateurs permettant la continuité de réception des services de télévision, la loi du 5 mars 2007 relative à la modernisation de la diffusion audiovisuelle et à la télévision du futur peut être considérée à l'heure actuelle comme mise en application, dans la mesure où le dernier décret prévu devra être pris lors de l'arrêt définitif de la diffusion analogique et le basculement vers le numérique.

Enfin, la loi du 5 mars 2009 relative à la communication audiovisuelle et au nouveau service public de la télévision est progressivement mise en application. Trois décrets modifiant le régime des contributions du secteur à la production audiovisuelle sont ainsi parus au cours de l'année parlementaire 2009-2010, ainsi que l'ordonnance modifiant le code du cinéma et de l'image animée.

L'effort en faveur d'une mise en application plus rapide des lois promulguées reste cependant concentré sur les lois récentes.

C. LA NON-RÉSORPTION DU STOCK DES LOIS ANCIENNES PARTIELLEMENT MISES EN APPLICATION

Ainsi, la résorption des retards affectant les lois promulguées avant la XIIIe législature ne progresse pas. Se pose donc le problème des dispositions non abrogées mais rendues obsolètes ou inutiles par les évolutions législatives ou techniques. Les retards persistent essentiellement dans les domaines de la culture et de la communication, qui ont été largement réformés par l'adoption de nouvelles dispositions législatives dans le secteur audiovisuel ou en matière de droit d'auteur.

III. LA QUESTION RÉCURRENTE DE LA PUBLICATION DES RAPPORTS ET LE SUIVI DE LA MISE EN APPLICATION DES LOIS

? Au cours de l'année parlementaire 2009-2010, seuls trois rapports ont été déposés par le Gouvernement au Parlement en application des lois votées précédemment :

- rapport du 20 octobre 2009 relatif au bilan de la mise en oeuvre de la loi n° 2008-790 du 20 août 2008 instituant un droit d'accueil pour les élèves des écoles maternelles et élémentaires pendant le temps scolaire ;

- rapport du 20 octobre 2009 pris pour l'application du dernier alinéa du V de l'article 30-1 de la loi n° 86-1067 du 30 septembre 1986 relative à la liberté de communication, en application de la loi n° 2007-309 du 5 mars 2007 relative à la modernisation de la diffusion audiovisuelle et à la télévision du futur ;

- rapport de décembre 2009 établi par la Halde sur le bilan de la politique de gestion des ressources humaines menée par les sociétés nationales de programme afin de lutter contre les discriminations et de mieux refléter la diversité de la société française, en application de la loi n° 2009-258 du 5 mars 2009 relative à la communication audiovisuelle et au nouveau service public de la télévision.

Même si ce chiffre est supérieur à celui de l'an passé, force est de reconnaître que le nombre de rapports en attente de parution est relativement élevé - vingt-deux rapports depuis 2000 -, particulièrement dans le secteur de la communication audiovisuelle. Ainsi, sur les douze rapports demandés dans le cadre de la loi du 5 mars 2009 relative à la communication audiovisuelle et au nouveau service public de la télévision, seuls deux rapports ont été publiés à ce jour.

Le taux de publication des rapports concernant les lois promulguées depuis 2000 et avant le 1er octobre 2009 est de 45,5 %, et de 22 % pour la XIIIe législature ou de 28,5 % si on exclut l'année parlementaire 2009-2010.

S'agissant des lois promulguées durant l'année parlementaire 2009-2010, elles prévoient la parution de quatre rapports du Gouvernement au Parlement dont trois avant le 31 décembre 2011 et un avant le 30 juin 2010 faisant état du résultat des négociations conduites avec les partenaires sociaux et tendant à la création d'un congé de service civique.

? On notera que le développement de nouvelles pratiques en matière de contrôle de l'application des lois se confirme avec la création de comités de suivi. Ainsi, les lois relatives au service civique, à l'équipement numérique des établissements de spectacles cinématographiques et visant à lutter contre l'absentéisme scolaire ont prévu la création d'un comité de suivi composé de députés et de sénateurs chargé de suivre leur mise en oeuvre.

La commission de la culture a également rendu plusieurs avis sur les contrats d'objectifs et de moyens (COM) des sociétés de l'audiovisuel public en application de l'article 53 de la loi du 30 septembre 1986 (un avis sur le COM de Radio France et un avis sur le COM de l'INA).

? Par ailleurs, seuls deux rapports du Gouvernement au Parlement sur la mise en application de chaque loi à l'issue d'un délai de six mois suivant sa date d'entrée en vigueur, en application de l'article 67 de la loi n° 2004-1343 du 9 décembre 2004 sont parus au cours de l'année parlementaire 2009-2010 :

- loi n° 2010-241 du 10 mars 2010 relative au service civique : pas de rapport transmis près de sept mois après la promulgation de la loi ; 

- loi n° 2009-1312 du 28 octobre 2009 tendant à garantir la parité de financement entre les écoles élémentaires publiques et privées sous contrat d'association lorsqu'elles accueillent les élèves scolarisés hors de leur commune de résidence : pas de rapport transmis onze mois après la promulgation de la loi ; 

- loi n° 2009-1311 du 28 octobre 2009 relative à la protection pénale de la propriété littéraire et artistique sur Internet : pas de rapport transmis onze mois après la promulgation de la loi ; 

- loi n° 2009-833 du 7 juillet 2009 portant création d'une première année commune aux études de santé et facilitant la réorientation des étudiants : pas de rapport transmis quinze mois après la promulgation de la loi ; 

- loi n° 2009-669 du 12 juin 2009 favorisant la diffusion et la protection de la création sur Internet : rapport transmis le 29 avril 2010, soit plus de neuf mois après la promulgation de la loi ;

- loi n° 2009-258 du 5 mars 2009 relative à la communication audiovisuelle et au nouveau service public de la télévision : rapport transmis en mai 2010, soit plus de quatorze mois après la promulgation de la loi.


MISE EN APPLICATION DES LOIS PAR SECTEUR

I. ENSEIGNEMENT

A. TROIS LOIS ONT ÉTÉ PROMULGUÉES AU COURS DE L'ANNÉE PARLEMENTAIRE 2009-2010


· Loi n° 2009-1312 du 28 octobre 2009 tendant à garantir la parité de financement entre les écoles élémentaires publiques et privées sous contrat d'association lorsqu'elles accueillent les élèves scolarisés hors de leur commune de résidence

Cette loi attend encore la publication réglant la question des regroupements pédagogiques intercommunaux (RPI). Lorsqu'aucun RPI n'intervient, la loi est pleinement applicable, le soin étant confié aux préfets de régler sous trois mois les éventuels litiges financiers entre les communes d'accueil et les communes de résidence des élèves.

Le projet de décret sur les RPI a toutefois été soumis au Conseil d'État, qui l'a validé le 6 juillet 2010. Il est prévu qu'il soit présenté pour avis au Conseil supérieur de l'éducation le 30 septembre 2010. Sa publication interviendra probablement au mois d'octobre 2010.


· Loi n° 2010-500 du 18 mai 2010 tendant à permettre le recours au vote par voie électronique lors des élections des membres de conseils des établissements publics à caractère scientifique, culturel et professionnel

Cette loi, issue d'une proposition de loi déposée sur le Bureau de l'Assemblée nationale, a pour objectif d'accroitre le taux de participation à l'élection des membres des conseils des établissements publics à caractère scientifique, culturel et professionnel en offrant la possibilité à ces établissements de recourir aux nouvelles technologies dans le cadre des procédures de vote. Les établissements sont ainsi libres de choisir entre les deux procédures - la voie électronique ou le bulletin papier - exclusives l'une de l'autre. Cette loi est d'application directe.


· Loi n° 2010-1127 du 28 septembre 2010 visant à lutter contre l'absentéisme scolaire

La loi n° 2010-1127 visant à lutter contre l'absentéisme scolaire a été promulguée le 28 septembre 2010. Elle prévoit un régime gradué de suspension partielle des allocations familiales aux parents des élèves absentéistes. Après quatre demi-journées d'absence non justifiée sur un mois, l'inspecteur d'académie, saisi par le chef d'établissement, adresse un avertissement aux personnes responsables de l'enfant. La suspension partielle des allocations n'interviendra qu'après le constat de l'inefficacité de l'avertissement. Dans le cas où l'élève manque de nouveau quatre demi-journées de classe sur un mois, malgré son avertissement, l'inspecteur d'académie doit mettre par tout moyen les personnes responsables de l'enfant en mesure de se justifier. Sans motif légitime d'absence ou excuse valable, l'inspecteur d'académie saisit alors la caisse d'allocations familiales (CAF) en vue de la suspension de la part des allocations familiales dues au titre de l'enfant en cause.

Seule la part des allocations due au titre de l'enfant en cause peut être suspendue. La publication d'un décret en Conseil d'État pour déterminer les modalités de calcul de cette part, est prévue pour novembre 2010.

B. TROIS LOIS PROMULGUÉES AVANT LE 1ER OCTOBRE 2009 ATTENDENT ENCORE LEURS MESURES D'APPLICATION


· Loi n° 95-836 du 13 juillet 1995 de programmation du « nouveau contrat pour l'école »

Les dispositions de l'article 4 de la loi n° 95-836 du 13 juillet 1995 de programmation du nouveau contrat pour l'école ont été insérées par une ordonnance du 22 juin 2000 à l'article L. 911-7 du code de l'éducation. Fait toujours défaut le décret en Conseil d'État prévu initialement et censé déterminer les conditions d'application des « contrats d'association à l'école » permettant à des établissements publics locaux d'enseignement de confier, par des contrats à durée limitée et non renouvelables, la charge d'activités éducatives à des demandeurs d'emploi qui justifient d'un diplôme ou d'une expérience suffisante.


· Loi n° 2000-197 du 6 mars 2000 visant à renforcer le rôle de l'école dans la prévention et la détection des faits de mauvais traitements à enfants

Les dispositions de la loi n° 2000-197 du 6 mars 2000 visant à renforcer le rôle de l'école dans la prévention et la détection des faits de mauvais traitements à enfants ont été supprimées du code de la santé publique par une ordonnance du 22 juin 2000 pour être réintroduites au sein des articles L. 542-3 à L. 542-4 du code de l'éducation. Le décret d'application devant fixer les modalités exactes d'organisation des visites médicales de détection des enfants maltraités et des séances annuelles d'information et de sensibilisation n'a toujours pas été pris.


· Loi n° 2005-380 du 23 avril 2005 d'orientation et de programme pour l'avenir de l'école

Au moins trois décrets en Conseil d'État font encore défaut pour une pleine application de la loi n° 2005-380 du 23 avril 2005 d'orientation et de programme pour l'avenir de l'école :

- le premier, prévu par l'article L. 411-1 du code de l'éducation modifié par la loi du 23 avril 2005, doit fixer les conditions de recrutement, de formation et d'exercice des fonctions spécifiques des directeurs d'école maternelle et élémentaire, qui restent pour l'instant régis par le décret n° 89-122 du 24 février 1989 ;

- le deuxième, prévu par l'article L. 912-1-2 du code de l'éducation, doit fixer les conditions d'indemnisation de la formation continue des enseignants accomplie en dehors des obligations de service d'enseignement ;

- enfin, l'article L. 451-1 du code de l'éducation tel que l'a rédigé la loi du 23 avril 2005 renvoie à des décrets en Conseil d'État les conditions d'application du code de l'éducation dans les établissements français d'enseignement à l'étranger ; en leur absence, les établissements français à l'étranger demeurent régis par les articles R. 451-1 à R. 451-15 issus du décret n° 93-1084 du 9 septembre 1993.

C. UNE LOI PROMULGUÉE AVANT LE 1ER OCTOBRE 2009 EST DEVENUE PLEINEMENT APPLICABLE


· Loi n° 2009-833 du 7 juillet 2009 portant création d'une première année commune aux études de santé et facilitant la réorientation des étudiants

Cette loi prévoit l'organisation, par voie réglementaire, de la première année commune aux études médicales, odontologiques, pharmaceutiques et de maïeutique, les modalités de fixation du numerus clausus et pose le principe de passerelles entrantes.

Cinq arrêtés d'application ayant été publiés, dont quatre en date du 26 juillet 2010, la loi est devenue applicable au cours de l'année parlementaire 2009-2010 :

- l'arrêté du 28 octobre 2009 relatif à la première année commune aux études de santé organise cette année commune, mise en place à la présente rentrée universitaire 2010-2011, le Sénat ayant voté un amendement de report d'un an de la date d'application initialement prévue.

Cette année sera sanctionnée par quatre concours distincts. Le tronc commun sera adapté à la formation, notamment scientifique, nécessaire aux quatre filières et comprendra une unité d'enseignement (UE) intitulée « santé, société, humanité » ; il sera complété par des enseignements spécifiques à chacune des filières au second semestre de l'année universitaire.

L'organisation des enseignements du tronc commun ne semble pas soulever de difficultés majeures dans l'ensemble des établissements.

Cet arrêté prévoit, en outre, que la formation peut faire appel aux technologies de l'information et de la communication appliquées à l'enseignement.

- un premier arrêté du 26 juillet 2010 est relatif aux modalités d'admission en deuxième année des études médicales, odontologiques, pharmaceutiques ou de sage-femme des étudiants qui souhaitent exercer leur « droit au remords », c'est-à-dire qui souhaitent une réorientation ;

- un autre arrêté du 26 juillet 2010 fixe les modalités d'admission en deuxième année des études médicales, odontologiques, pharmaceutiques ou de sage-femme, d'étudiants ayant achevé un autre cursus. Ces passerelles permettant l'admission directe de certains étudiants en deuxième année des études de santé a notamment pour objectif de diversifier les profils ;

- un troisième arrêté du 26 juillet 2010 fixe les modalités d'admission en troisième année des études médicales, odontologiques, pharmaceutiques ou de sage-femme, pour les mêmes motifs que ceux cités précédemment ;

- un quatrième arrêté du 26 juillet 2010 fixe, quant à lui, le nombre d'étudiants admis à la fin de la première année commune aux études de santé à poursuivre des études médicales, odontologiques, pharmaceutiques ou de sage-femme, c'est-à-dire le « numerus clausus ».

II. CULTURE

A. QUATRE LOIS ONT ÉTÉ PROMULGUÉES AU COURS DE L'ANNÉE PARLEMENTAIRE 2009-2010


· Loi n° 2009-1311 du 28 octobre 2009 relative à la protection pénale de la propriété littéraire et artistique sur Internet

Est paru le décret du 25 juin 2010 instituant une contravention de négligence caractérisée protégeant la propriété littéraire et artistique sur Internet.

Dans ces conditions, et ainsi qu'une délégation de la commission a pu l'observer lors d'une visite de la Haute Autorité pour la diffusion des oeuvres et la protection des droits sur Internet le 13 octobre 2010, deux étapes sont désormais achevées :

- d'une part, la construction juridique et opérationnelle de l'institution (60 % des effectifs ont été recrutés et les procédures sont mises en place) ;

- d'autre part, la mise en oeuvre de la réponse graduée (système d'information opérationnel, saisines par les ayants-droit reçues depuis août, demandes d'identification aux fournisseurs d'accès à Internet par la commission de protection des droits de la Haute Autorité depuis début octobre 2010, et envoi des courriels de recommandation).


· Loi n° 2010-97 du 27 janvier 2010 relative aux délais de paiement des fournisseurs dans le secteur du livre

Cette loi est d'application directe.

Rappelons qu'elle s'imposait en raison de l'application de l'article 21 de la loi du 4 août 2008 de modernisation de l'économie (LME) - devenu l'article L. 441-6 du code de commerce - qui plafonne les délais de paiement entre entreprises à un niveau très inférieur aux usages en cours dans la filière du livre.

Or, si les dispositions de la loi LME ont un effet vertueux pour l'ensemble de l'économie, notamment en vue de protéger les petites et moyennes entreprises à l'égard des distributeurs, leur impact pour la filière du livre s'avérait, au contraire, inadapté et dangereux, compte tenu des spécificités du secteur et des délais de paiement nécessairement longs s'agissant des librairies.

Cette loi a donc eu pour objectif d'exempter définitivement la filière du livre du plafonnement des délais de paiement, pour revenir au système conventionnel en vigueur avant l'adoption de la loi LME. Il s'agit de laisser aux acteurs le soin de négocier entre eux, librement et selon les opérations concernées, leurs délais de paiement.


· Loi n° 2010-501 du 18 mai 2010 visant à autoriser la restitution par la France des têtes maories à la Nouvelle-Zélande et relative à la gestion des collections

Issue d'une proposition de loi déposée sur le Bureau du Sénat par Mme Catherine Morin-Desailly et plusieurs de ses collègues, la loi du 18 mai 2010 avait pour objet de lever les obstacles juridiques à la restitution par la France des têtes maories conservées dans les collections des musées de France, à la suite de la démarche entreprise en ce sens par la ville de Rouen à l'automne 2007 avant d'être invalidée par le juge.

À cette occasion, s'est engagée une réflexion sur la gestion des collections des musées et la procédure de déclassement, qui a conduit à modifier la composition et les attributions de la commission scientifique nationale des collections (CSNC) créée par la loi du 4 janvier 2002 relative aux musées de France, mais qui n'a jamais été appelée à statuer en matière de déclassement. Tout en fixant le cadre général de la composition de cette commission, l'article 2 de la loi a prévu un décret en Conseil d'État pour en préciser sa composition et en fixer ses modalités de fonctionnement. Selon l'échéancier fourni par le gouvernement, la publication du décret est prévue pour le mois de novembre 2011.

Par ailleurs, l'article 3 de la loi prévoit la remise d'un rapport du CSNC au Parlement sur ses orientations en matière de déclassement ou de cession des biens appartenant aux collections en mai 2011.


· Loi n° 2010-1149 du 30 septembre 2010 relative à l'équipement numérique des établissements de spectacles cinématographiques

La loi du 30 septembre 2010 relative à l'équipement numérique des établissements de spectacles cinématographiques est issue de deux propositions de loi déposées dans les mêmes termes par les députés M. Michel Herbillon et Mme Michèle Tabarot et les sénateurs MM. Jean-Pierre Leleux et Jacques Legendre. Cette loi généralise et encadre le dispositif de contribution au financement des investissements nécessaires à l'installation des équipements numériques des établissements de spectacles cinématographiques des distributeurs en faveur des exploitants de salles de cinéma, afin notamment d'assurer la diversité de l'offre cinématographique.

Seul l'article 6 qui crée un comité de suivi parlementaire de la loi nécessite un décret pour être applicable.

B. TROIS LOIS PROMULGUÉES AVANT LE 1ER OCTOBRE 2009 ATTENDENT ENCORE DES MESURES D'APPLICATION

1. Deux lois n'ont fait l'objet d'aucune mesure nouvelle d'application au cours de l'année parlementaire


· Loi n° 2006-723 du 22 juin 2006 modifiant le code général des collectivités territoriales et la loi n° 2002-6 du 4 janvier 2002 relative à la création d'établissements publics de coopération culturelle

Un décret d'application de cette loi est toujours en attente.

En effet, l'article L. 75-10-1 du code de l'éducation introduit par l'article 4 de la loi - prévoit qu'un décret fixera les conditions dans lesquelles les établissements d'enseignement supérieur d'arts plastiques sont autorisés à délivrer des diplômes nationaux ou des diplômes d'école.

Le décret créant le Conseil des arts plastiques n'a toujours pas été publié.

Compte tenu de la célérité avec laquelle le Sénat, puis l'Assemblée nationale, avaient adopté cette loi, de plus à l'unanimité, votre commission ne peut que regretter, une nouvelle fois, vivement ces retards.

Voilà trois ans que le ministère a annoncé que le texte était en dernière phase avant publication. Force est de constater qu'il n'est toujours pas paru.

Par ailleurs, un arrêté est également toujours en attente de parution. En effet, l'article 4 de la loi renvoie à un arrêté le soin de fixer les catégories d'établissements pour lesquels le directeur doit relever d'un corps ou cadre d'emplois de fonctionnaires ayant vocation à diriger ces établissements.


· Loi n° 2006-961 du 1er août 2006 relative au droit d'auteur et aux droits voisins dans la société de l'information

Aucun nouveau texte d'application de cette loi n'est paru depuis un an.

Cinq décrets sont toujours attendus ainsi qu'un rapport que le Gouvernement doit remettre au Parlement sur la mise en oeuvre de la loi et sur celle d'une plate-forme publique de téléchargement pour les artistes.

2. Une loi a fait l'objet de mesures nouvelles d'application au cours de l'année parlementaire


· Loi n° 2009-669 du 12 juin 2009 favorisant la diffusion et la protection de la création sur Internet

Il est satisfaisant de constater que huit textes d'application sont parus depuis le 1er octobre 2009 :

- le décret du 23 décembre 2009 portant nomination des membres du collège et de la commission de protection droits de la Haute Autorité pour la diffusion des oeuvres et la protection des droits sur Internet ;

- le décret n° 2009-1340 du 29 octobre 2009 pris pour l'application de l'article 1er de la loi n° 86-897 du 1er août 1986 portant réforme du régime juridique de la presse ;

- le décret n° 2009-1773 du 29 décembre 2009 relatif à l'organisation de la Haute Autorité pour la diffusion des oeuvres et la protection des droits sur Internet ;

- le décret n° 2010-236 du 5 mars 2010 relatif au traitement automatisé de données à caractère personnel autorisé par l'article L. 331-29 du code de la propriété intellectuelle dénommé « système de gestion des mesures pour la protection des oeuvres sur Internet » ;

- le décret n° 2010-397 du 22 avril 2010 facilitant l'exploitation des oeuvres cinématographiques sous forme de vidéogrammes ;

- le décret n° 2010-695 du 25 juin 2010 instituant une contravention de négligence caractérisée protégeant la propriété littéraire et artistique sur internet ;

- le décret n° 2010-872 du 26 juillet 2010 relatif à la procédure devant la commission de protection des droits de la Haute Autorité pour la diffusion des oeuvres et la protection des droits sur Internet ;

- enfin, le décret n° 2010-994 du 26 août 2010 relatif à la commission prévue à l'article L. 132-44 du code de la propriété intellectuelle.

Signalons l'existence d'un recours du fournisseur d'accès à Internet associatif « French Data Network » contre les décrets précités. Le Conseil d'État a rejeté, le 15 septembre 2010, une demande en référé mais le jugement au fond n'est pas encore intervenu.

III. COMMUNICATION

A. TROIS LOIS PROMULGUÉES AVANT LE 1ER OCTOBRE 2009 ATTENDENT ENCORE DES MESURES D'APPLICATION

1. Une loi n'a fait l'objet d'aucune mesure nouvelle d'application au cours de l'année parlementaire


· Loi n° 2000-719 du 1er août 2000 relative à la liberté de communication

Cette loi est quasiment applicable puisqu'il ne reste qu'un décret et un arrêté à prendre. En effet, certaines mesures en attente de texte d'application sont devenues sans objet suite au vote de nouvelles lois dans le secteur de la communication audiovisuelle.

Il s'agit du décret relatif à la diffusion, avant, pendant et après la retransmission des événements d'importance majeure, de programmes courts mettant en exergue les dispositions législatives relatives à la lutte contre le dopage et à la préservation de la santé des sportifs.

L'article 21 alinéa 6 de la loi oblige les services de télévision à diffuser ces programmes courts avant, pendant et après la retransmission d'événements d'importance majeure.

La parution de ce décret n'est ni envisagée ni envisageable. En effet, les dispositions d'un tel décret entreraient en contradiction avec les mesures réglementaires d'application de la loi « sport ».

Quant à l'arrêté, il a pour objet l'approbation des conventions fixant les conditions d'exploitation des archives audiovisuelles des sociétés nationales de programmes par l'Institut national de l'audiovisuel (INA).

L'article 10 alinéa 3 de la loi prévoit que les conventions déterminant la nature, les tarifs et les conditions financières des prestations documentaires ainsi que les modalités d'exploitation des archives audiovisuelles des sociétés nationales de programmes par l'INA sont approuvées par arrêté des ministres chargés du budget et de la communication.

Toutes les conventions devant lier l'INA aux sociétés nationales de programmes n'ayant pas encore été signées, l'arrêté correspondant n'a pu être pris.

Le nombre de rapports en souffrance demeure élevé.

Si la loi prévoyait la rédaction de neuf rapports, trois seulement ont été publiés à ce jour. Les six rapports restant à paraître sont les suivants :

- rapport sur la mise en oeuvre d'une politique audiovisuelle européenne en application de l'article 92 de la loi du 30 septembre 1986 ;

- rapport d'application sur les missions du secteur public de la communication audiovisuelle en application de l'article 43-11 de la loi du 30 septembre 1986 ;

- rapport dressant le bilan du passage à la diffusion hertzienne terrestre numérique ;

- rapport sur l'évaluation de l'incidence des limitations de durées applicables aux messages publicitaires et messages destinés à promouvoir les programmes sur l'évolution des marchés publicitaires ;

- rapport triennal sur l'exécution des missions de service public par la chaîne culturelle européenne en application de l'article 26 de la loi du 30 septembre 1986 ;

- rapport sur les possibilités de développement de télévisions citoyennes de proximité en application de l'article 59 alinéa 1 de la loi du 1er août 2000.

Selon les services de la direction générale des médias et des industries culturelles (DGMIC), seul le rapport relatif à l'évaluation de l'incidence des limitations de durées applicables aux messages publicitaires et messages destinés à promouvoir les programmes sur l'évolution des marchés publicitaires a été rédigé. Celui ci n'a toutefois jamais été rendu public pour des questions d'opportunité.

2. Deux lois ont fait l'objet de mesures nouvelles d'application au cours de l'année parlementaire


· Loi n° 2007-309 du 5 mars 2007 relative à la modernisation de la diffusion audiovisuelle et à la télévision du futur

L'ensemble des décrets prévus par la loi n° 2007-309 du 5 mars 2007 relative à la modernisation de la diffusion audiovisuelle et à la télévision du futur ont été adoptés, à l'exception de celui prévu à l'alinéa 38 de l'article 6 (article 103 de la loi n° 86-1067 du 30 septembre 1986 relative à la liberté de communication) relatif à la fixation des obligations spécifiques en matière de diffusion et de production des futures chaînes « bonus » dont bénéficieront les opérateurs historiques, dont la parution ne sera nécessaire qu'à partir de l'extinction de la diffusion analogique prévue à la fin de l'année 2011.


· Loi n° 2009-258 du 5 mars 2009 relative à la communication audiovisuelle et au nouveau service public de la télévision

Sur les onze décrets d'application prévus par cette loi, quatre ont été publiés à ce jour :

- le décret n° 2009-258 du 5 mars 2009 instituant le comité chargé de suivre la mise en oeuvre du titre IV de la loi, relatif au cinéma et autres arts et industries de l'image animée ;

- et les trois décrets modifiant le régime des contributions du secteur à la production audiovisuelle.

Le décret n° 2009-1271 du 21 octobre 2009 relatif à la contribution à la production audiovisuelle des éditeurs de services de télévision diffusés par voie hertzienne terrestre en mode analogique pris en application des articles 46 et 69 de la loi du 5 mars 2009 précitée modifie, conformément aux accords dits « Albanel » conclus à la fin de l'année 2008 entre les chaînes historiques et les organisations professionnelles du secteur audiovisuel, le régime de contribution des chaînes historiques.

Le décret n° 2010-416 du 27 avril 2010 relatif à la contribution cinématographique et audiovisuelle des éditeurs de services de télévision et aux éditeurs de services de radio distribués par les réseaux n'utilisant pas des fréquences assignées par le Conseil supérieur de l'audiovisuel (chaînes du câble, du satellite et de l'ADSL), pris en application des articles 52 et 69 de la loi du 5 mars 2009 précitée, tend à permettre la mise en oeuvre des accords conclus à l'automne 2009 entre les auteurs et les producteurs audiovisuels d'une part et les chaînes du câble, du satellite et de l'ADSL d'autre part. Il abroge le décret n° 2002-140 du 4 février 2002 et fixe le nouveau régime applicable à la contribution cinématographique et audiovisuelle des chaînes du câble, du satellite et de l'ADSL.

Le décret n° 2010-747 du 2 juillet 2010 relatif à la contribution à la production d'oeuvres cinématographiques et audiovisuelles des services de télévision diffusés par voie hertzienne terrestre, pris en application des articles 46 et 69 de la loi du 5 mars 2009 précitée permet la mise en oeuvre des accords conclus à l'automne 2009 entre les auteurs et les producteurs audiovisuelles, d'une part, et les chaînes de la télévision numérique terrestre (TNT), d'autre part. Il abroge les décrets n° 2001-609 du 9 juillet 2001, n° 2001-1332 et n° 2001-1333 du 28 décembre 2001 et fixe un nouveau régime de contribution à la production applicable à l'ensemble des chaînes de la télévision numérique terrestre.

Par ailleurs, la modification du régime juridique de France Télévisions (notamment l'article 3 de la loi du 5 mars 2009) et de la société en charge de l'audiovisuel extérieur de la France (notamment l'article 7 de la loi du 5 mars 2009) a entraîné la parution des décrets n° 2009-796 du 23 juin 2009 fixant le cahier des charges de France Télévisions (qui s'est substitué aux cahiers des charges des sociétés France 2, France 3, France 4 et Réseau France Outre-mer) et n° 2010-417 du 27 avril 2010 portant approbation des statuts de la société nationale de programme en charge de l'audiovisuel extérieur de la France.

En revanche, n'ont pas été publiés :

- les décrets prévus par l'article 20-4 de la loi n° 86-1067 du 30 septembre 1986 et L. 333-7 du code du sport, décrets similaires relatifs respectivement aux événements de toute nature qui présentent un grand intérêt pour le public et à la diffusion des brefs extraits des compétitions et manifestations sportives. Selon les informations fournies par le Gouvernement, ce projet de décret a été transmis pour avis au Conseil supérieur de l'audiovisuel et au Conseil d'État et devrait être publié avant la fin de l'année 2010 ;

- le décret en Conseil d'État prévu à l'article 55 de la loi du 5 mars 2009 (modifiant l'article 33-2 de la loi n° 86-1067 du 30 septembre 1986), qui doit fixer pour les services de médias audiovisuels à la demande (SMAd) distribués par les réseaux n'utilisant pas des fréquences assignées par le Conseil supérieur de l'audiovisuel (hors hertzien : câble, satellite, ADSL...) les règles applicables à la publicité, au télé-achat et au parrainage, ainsi que les dispositions propres à assurer le respect de la langue française et le rayonnement de la francophonie. Pour les SMAd mettant à la disposition du public des oeuvres cinématographiques ou audiovisuelles, ce décret devra également prévoir la contribution des éditeurs de services au développement de la production, notamment de la production indépendante, d'oeuvres cinématographiques et audiovisuelles et les dispositions permettant de garantir l'offre et d'assurer la mise en valeur effective des oeuvres cinématographiques et audiovisuelles, européennes et d'expression originale française. Au vu de l'essor très rapide des SMAd, il apparaît urgent que ce décret, dont la publication était envisagée pour la fin du mois de septembre 2009, puisse être publié dans de courts délais. La direction générale des médias et des industries culturelles a lancé une consultation publique au cours de l'année 2010. Il apparaît que le projet final de décret a été transmis pour avis au Conseil supérieur de l'audiovisuel et au Conseil d'État, ainsi qu'à la commission européenne et que sa publication est prévue avant la fin de l'année ;

- les décrets en Conseil d'État prévus au onzième alinéa de l'article 66 (application des articles 43-8, 43-9 et 43-10 de la loi du 30 septembre 1986), qui doivent fixer les modalités de suspension des services de télévision émettant dans les États parties à la convention sur la télévision transfrontières et des SMAd relevant de la compétence de l'Union européenne ou des États parties à l'Espace économique européen. Les projets de décrets auraient été soumis pour avis au CSA et au Conseil d'État et leur publication devrait intervenir avant la fin de l'année ;

- et le décret prévu à l'article 75 visant à la mise en place d'un comité de suivi chargé d'évaluer l'application de la loi et de suivre notamment le financement de France Télévisions. Le décret n'aurait pas été pris en raison de la procédure engagée par la Commission européenne sur la conformité des taxes instituées aux articles 302 bis KG et KH du code général des impôts. L'avis motivé de la Commission européenne du 30 septembre 2010 enjoignant à la France de supprimer la taxe sur le chiffre d'affaires des opérateurs de télécommunication appelle aujourd'hui une parution rapide du décret.

IV. JEUNESSE ET SPORTS

A. DEUX LOIS ONT ÉTÉ PROMULGUÉES AU COURS DE L'ANNÉE PARLEMENTAIRE 2009-2010


· Loi n° 2010-241 du 10 mars 2010 relatif au service civique

La quasi-intégralité des dispositions réglementaires prévues par la loi n° 2010-241 du 10 mars 2010 relative au service civique ont été prises, ce qui est extrêmement positif, s'agissant d'une loi d'initiative sénatoriale, dont l'urgence de la mise en oeuvre a été soulignée lors de l'ensemble des débats.

L'article 1er du décret n° 2010-485 du 12 mai 2010 relatif au service civique, pris en application de l'article 8 de la loi, a ainsi introduit les articles R. 120-1 à R. 120-50 du code du service national, qui précisent :

- le statut l'Agence du service civique (section 1) ;

- les relations entre les volontaires et les personnes morales agréées (section 2) ;

- le montant des indemnités prévues par la loi (section 3) ;

- les conditions de délivrance des agréments d'engagement de service civique et de volontariat de service civique (section 4) ;

- et diverses dispositions législatives (section 5).

Il convient de souligner que les engagements pris par le Gouvernement en séance, notamment sur le montant des indemnités versées, ont été tenus.

Les articles 2 à 6 du décret du 12 mai 2010 précité modifient le code de la sécurité sociale, le code de l'éducation et le code du travail conformément aux différentes dispositions prévues par la loi.

Le décret n° 2010-1032 du 30 août 2010 relatif à la protection sociale de la personne volontaire effectuant un service civique et modifiant les dispositions relatives à l'appréciation des ressources pour la détermination du droit au bénéfice de la protection complémentaire en matière de santé et de l'aide au paiement d'une assurance complémentaire santé définit les modalités d'application de l'article L. 120-29 du code du service national, créé par l'article 8 de la loi du 10 mars 1010 précitée.

Sont toutefois inapplicables, faute de texte d'application, les dispositions :

- de l'article L. 120-1 du code du service national imposant que le service civique soit valorisé dans les cursus des établissements secondaires et des établissements dispensant des formations sanctionnées par un diplôme d'études supérieures (application par décret) ;

- et du dernier alinéa de l'article L. 120-26 du code du service national prévoyant que les personnes volontaires affectées dans un département d'outre-mer bénéficient d'une couverture complémentaire pour les risques maladie, maternité, invalidité, décès, accidents du travail et maladies professionnelles, ainsi que pour les risques d'évacuation sanitaire, de rapatriement sanitaire et de rapatriement de corps (application par arrêté du ministre chargé de l'outre-mer).

Par ailleurs, ne sont pas applicables, faute de convention passée entre les collectivités mentionnées ci-après et l'État :

- l'ensemble des dispositions de la loi en Nouvelle-Calédonie et en Polynésie française, (convention prévu au 2° de l'article L. 120-34 du code du service national),

- et celles relatives aux modalités d'imposition des indemnités et prestations versées dans le cadre du service civique à Mayotte, Saint-Barthélemy, Saint-Martin, Saint-Pierre-et-Miquelon et les îles Wallis-et-Futuna.


· Loi n° 2010-626 du 9 juin 2010 encadrant la profession d'agent sportif

La loi n° 2010-626 du 9 juin 2010 encadrant la profession d'agent sportif, issue d'une proposition de loi de M. Jean-François Humbert, sénateur, prévoit trois décrets d'application (articles L. 222-15 et L. 222-22 du code du sport), dont l'un est nécessaire à la mise en oeuvre de la quasi-totalité du dispositif législatif (celui prévu à l'article L. 222-22 du code du sport dont dépend l'application des articles L. 222-7, L. 222-8 et L. 222-15 à L. 222-19 du code du sport). Ces décrets n'ont pas encore été pris, mais devraient l'être, selon les informations fournies par le Gouvernement, avant la fin de l'année 2010.

B. UNE LOI PROMULGUÉE AVANT LE 1ER OCTOBRE 2009 ATTEND ENCORE DES MESURES D'APPLICATION


· Loi n° 2000-627 du 6 juillet 2000 modifiant la loi n° 84-610 du 16 juillet 1984 relative à l'organisation et à la promotion des activités physiques et sportives

Cette loi qui modifie plusieurs dispositions de la loi n° 84-610 du 16 juillet 1984 relative à l'organisation et à la promotion des activités physiques et sportives présente encore plusieurs retards dans la parution de décrets d'application nécessaires à sa pleine entrée en vigueur.

L'article 24 de la loi insère dans la loi de 1984 un article 26 I dont le seul objet est de renvoyer à un décret - qui n'est toujours pas paru et dont il n'encadre pas le contenu - le soin de définir les droits et obligations des sportifs de haut niveau, des sportifs espoirs et des partenaires d'entraînement.

L'article 25 (article 31 de la loi du 16 juillet 1984) prévoit un décret en Conseil d'État pour fixer les conditions d'emploi dans les administrations publiques de sportifs de haut niveau. Malgré de multiples tentatives, le ministère des sports et celui de la fonction publique ne sont toujours pas parvenus à élaborer un projet de décret.

Le décret en Conseil d'État prévu à l'article 53 (article 50-3 de la loi du 16 juillet 1984) devait préciser les conditions d'application des mesures d'accompagnement compensatoires ou correctrices en cas d'atteinte aux espaces, sites, ou itinéraires des sports de nature.


COMMISSION DE L'ÉCONOMIE, DU DÉVELOPPEMENT
DURABLE ET DE L'AMÉNAGEMENT DU TERRITOIRE

INTRODUCTION

« Il n'est pas acceptable que les lois votées hier en urgence ou aujourd'hui en procédure accélérée soient celles qui soient appliquées le plus lentement. Il n'est pas acceptable que des lois votées il y a plus de deux ans ne soient pas encore entièrement applicables ».

Cet extrait du discours prononcé par M. Gérard Larcher, Président du Sénat, à l'occasion de l'installation du groupe de travail sur la qualité de la loi commun à l'Assemblée Nationale et au Sénat, le 6 avril dernier, illustre parfaitement l'importance des problématiques soulevées par le suivi de la mise en application des lois votées par le Parlement.

Le bilan 2009-2010 élaboré par la commission de l'économie, du développement durable et de l'aménagement du territoire50(*) se caractérise par une nette augmentation du nombre de mesures d'application des lois publiées, par une poursuite des efforts de résorption du nombre de lois en attente de mesures réglementaires d'application et par une amélioration globale des délais moyens de publication de ces mesures réglementaires.

Plusieurs sérieux motifs d'insatisfaction demeurent pourtant :

le taux de mise en application des lois promulguées au cours de l'année parlementaire 2009-2010 apparaît relativement faible ;

le stock de lois partiellement mises en application demeure trop important ;

- le taux de mise en application des mesures réglementaires prévues par les amendements d'origine sénatoriale reste insuffisant ;

- le nombre de rapports d'information prévus par des dispositions législatives et effectivement déposés dans les délais requis sur le Bureau du Sénat n'est pas assez important.

PREMIÈRE PARTIE :
BILAN QUANTITATIF ET SYNTHÈSE

I. LES MOTIFS DE SATISFACTION RELEVÉS PAR LA COMMISSION DE L'ÉCONOMIE, DU DÉVELOPPEMENT DURABLE ET DE L'AMÉNAGEMENT DU TERRITOIRE

A. UNE AUGMENTATION, EN VOLUME, DU NOMBRE DE MESURES D'APPLICATION PUBLIÉES EN 2009-2010

Le nombre de lois suivies par la commission de l'économie, promulguées au cours de l'année parlementaire 2009-2010, a doublé par rapport au nombre de lois promulguées l'année parlementaire précédente.

Cette progression s'est traduite par une hausse significative, entre le 1er octobre 2009 et le 30 septembre 2010, du nombre de mesures prises pour l'application des lois relevant de la compétence de la commission de l'économie.

En effet, au cours de l'année parlementaire 2009-2010, dans les secteurs relevant de la compétence de la commission de l'économie :

  10 lois ont été promulguées51(*) (contre 5 pour la période 2008-2009) ;

  109 textes d'application ont été publiés52(*) (contre 71 pour la période 2008-2009, et 83 pour la période 2007-2008), dont 54 décrets en Conseil d'État53(*), 33 décrets simples54(*), 12 arrêtés55(*), 9 rapports56(*) et une ordonnance57(*).

Le graphique ci-dessous retrace l'évolution comparée, depuis 1990, du nombre de lois (en blanc) et de textes d'application (en noir) publiés chaque année et relevant de la commission.

Il témoigne de l'augmentation, dont la commission ne peut que se féliciter, du nombre de mesures d'application prises cette année par le Gouvernement.

B. UNE POURSUITE DES EFFORTS DE RÉSORPTION DES LOIS EN ATTENTE DE MESURES D'APPLICATION

1. Une diminution encourageante du stock de lois non mises en application

La commission de l'économie a contrôlé le suivi de 54 lois en 2009-2010.

5,5 % de ces lois demeurent totalement inapplicables, faute d'avoir fait l'objet d'une seule mesure réglementaire d'application.

Le nombre de lois totalement inapplicables suivies par la commission de l'économie continue toutefois de se réduire. Il passe, en effet, de quatre en 2008-2009, à trois en 2009-2010.

En outre, deux des quatre lois qui étaient totalement inapplicables l'an dernier ont fait l'objet cette année d'au moins une mesure d'application :

- la loi n° 2009-888 du 22 juillet 2009 de développement et de modernisation des services touristiques (désormais partiellement mise en application) ;

- la loi n° 2008-1545 du 31 décembre 2008 pour l'amélioration et la simplification du droit de la chasse (devenue totalement applicable).

2. Des progrès notables dans la mise en oeuvre des lois partiellement mises en application

44 lois suivies par la commission de l'économie demeurent partiellement applicables au 30 septembre 2010.

18 d'entre elles ont toutefois fait l'objet d'au moins une mesure d'exécution cette année (au lieu de 14 en 2008-2009).

La commission tient par ailleurs à saluer les efforts du Gouvernement à l'égard de la mise en application de certaines lois, certes encore partiellement applicables, mais sur le point de l'être totalement.

Ainsi la commission se réjouit-elle de constater qu'en seulement neuf mois, la loi n° 2009-1572 du 17 décembre 2009 relative à la lutte contre la fracture numérique a déjà fait l'objet de 6 décrets d'application.

La commission souligne également les progrès réalisés dans la mise en oeuvre de la loi n° 2009-323 du 25 mars 2009 de mobilisation pour le logement et la lutte contre l'exclusion. En effet, au 30 septembre 2009, 16 des 25 articles de cette loi nécessitant des mesures réglementaires d'application sont totalement applicables, alors qu'ils n'étaient que 4 à l'être un an plus tôt. Cette loi, qui a fait l'objet à elle-seule de 24 décrets d'application (sur les 86 décrets, publiés en 2009-2010, intéressant la commission de l'économie), présente donc désormais un taux de mise en application égal à 80 %.

De la même manière, la commission se déclare satisfaite de la progression du nombre d'articles applicables au sein de la loi n° 2008-776 du 2 août 2008 de modernisation de l'économie. En effet, grâce à l'adoption des mesures réglementaires nécessaires entre le 1er octobre 2009 et le 30 septembre 2010, sur les 50 articles de cette loi nécessitant un décret d'application, 2 seulement demeurent partiellement applicables, alors qu'ils étaient encore 7 à l'être l'an dernier.

3. Un accroissement du nombre de lois rendues totalement applicables

7 lois suivies par la commission de l'économie sont devenues totalement applicables au cours de l'année parlementaire 2009-2010, alors que 6 l'étaient devenues au cours de l'année parlementaire 2008-2009.

La commission se réjouit, à cet égard, de la totale mise en application de plusieurs lois relativement récentes.

À titre d'exemple, peuvent être citées la loi n° 2009-179 du 17 février 2009 pour l'accélération des programmes de construction et d'investissement publics et privés, ainsi que la loi n° 2008-1545 du 31 décembre 2008 pour l'amélioration et la simplification du droit de la chasse.

Quelques lois beaucoup plus anciennes sont, elles aussi, devenues totalement applicables au cours de l'année parlementaire 2009-2010.

Tel est le cas, par exemple, de la loi n° 95-101 du 2 février 1995 relative au renforcement de la protection de l'environnement, de la loi n° 2001-6 portant diverses dispositions d'adaptation au droit communautaire en matière de santé des animaux et de qualité sanitaire des denrées d'origine animale et modifiant le code rural, ou encore de la loi n° 2005-882 du 2 août 2005 en faveur des petites et moyennes entreprises.

Il convient toutefois, pour ces lois plus anciennes, de relativiser la portée des efforts du Gouvernement. En effet, ces lois ne sont pas devenues totalement applicables sous l'effet de la publication de nouvelles mesures réglementaires d'exécution, mais parce que les dispositions de ces lois qui restaient en attente de décrets d'application sont devenues sans objet.

C. UNE AMÉLIORATION GLOBALE DES DÉLAIS MOYENS DE PUBLICATION DES MESURES RÉGLEMENTAIRES D'APPLICATION DES LOIS

La commission se félicite de constater que 70 % des mesures réglementaires (prévues et non prévues) parues au cours de l'année parlementaire 2009-2010 ont été adoptées dans les 6 mois suivant la promulgation des lois qu'elles appliquent. 8 décrets ont même été pris moins d'un mois après la promulgation des lois auxquels ils se rapportent.

Délai de parution des mesures réglementaires d'application (prévues et non prévues) prises en 2009-2010, concernant les lois suivies par la commission de l'économie, promulguées au cours de l'année parlementaire 2009-2010

Nombres de mesures prises dans un délai :

 

Soit :

- Inférieur ou égal à 1 mois

8

70 %

- De plus d'1 mois à 3 mois

9

- De plus de 3 mois à 6 mois

6

- De plus de 6 mois à 1 an

10

30 %

Total

33

100 %

La commission constate par ailleurs une amélioration des délais de parution des mesures réglementaires d'application (prévues et non prévues) prises au cours de l'année parlementaire 2009-2010, concernant les lois votées antérieurement à cette année parlementaire.

En effet, 65 % de ces mesures ont été publiées moins d'un an après le vote des lois qu'elles appliquaient, contre seulement 34,1 % l'année dernière.

Délai de parution des mesures réglementaires d'application (prévues et non prévues) prises en 2009-2010, concernant les lois suivies par la commission de l'économie58(*), promulguées avant le début de l'année parlementaire 2009-2010

Nombres de mesures prises dans un délai :

 

Soit :

- Inférieur ou égal à 6 mois

27

26 %

- De plus de 6 mois à 1 an

40

39 %

- De plus d'1 an à 2 ans

14

14 %

- De plus de 2 ans

22

21 %

Total

103

100 %

II. DES MOTIFS D'INSATISFACTION PERSISTANTS

A. UN TAUX DE MISE EN APPLICATION RELATIVEMENT FAIBLE DES LOIS PROMULGUÉES AU COURS DE L'ANNÉE PARLEMENTAIRE 2009-2010

62 % des décrets d'application publiés en 2009-2010 sont des mesures d'exécution de lois récentes (promulguées lors des deux dernières années parlementaires).

En revanche, sur les 387 mesures réglementaires d'exécution prévues par les dix lois promulguées au cours de la seule année 2009-2010 et suivies par la commission de l'économie, 31 seulement ont été prises.

Le taux de mise en application des lois de l'année parlementaire 2009-2010 s'établit donc à seulement 8 % (contre 18 % pour la période 2008-2009), diminuant ainsi de 10 points.

La portée de ce faible taux de mise en application doit toutefois être nuancée. Il tient largement, en effet, à des ra