Allez au contenu, Allez à la navigation



LE CONTRÔLE DE L'APPLICATION DES LOIS

 

Synthèse des travaux des commissions permanentes au 30 septembre 2005

57e rapport - Année parlementaire 2004-2005 - Document présenté à la Conférence des Présidents du 1er décembre 2005

ANNEXES

ANNEXE N° 1 :
OBSERVATIONS DES COMMISSIONS
SUR L'APPLICATION DES LOIS EN 2004-2005
(extraits du « Bulletin des commissions »)

AFFAIRES CULTURELLES

Mercredi 26 octobre 2005

La commission a entendu une communication de M. Serge Lagauche sur le contrôle de l'application des lois pour la période du 1er octobre 2004 au 30 septembre 2005.

Rappelant que, conformément aux instructions du Bureau du Sénat, les commissions permanentes devaient présenter chaque année dans leurs domaines de compétences, un bilan de l'application des lois dont elles étaient saisies au fond, M. Serge Lagauche, président, a observé que cet exercice était fondamental pour assurer la fonction de contrôle du Parlement.

Il a relevé que sur la période considérée, le taux d'application des lois s'était amélioré : en effet, sur les trois lois votées au cours de la dernière session, deux sont d'ores et déjà applicables.

Il a constaté, cependant, pour le déplorer, que les retards persistaient pour les lois les plus anciennes, précisant :

- qu'une seule loi est devenue applicable sur le « stock » de 18 lois relevant des secteurs de compétence de la commission ;

- que 16 lois sont partiellement applicables ;

- qu'une loi demeure inapplicable, la loi n° 2000-197 du 16 mars 2000 visant à renforcer le rôle de l'école par la prévention et la détection des faits de mauvais traitements à enfants.

Il a observé, en outre, que la déclaration d'urgence n'avait aucun impact sur le délai de publication des décrets : c'est ainsi que quatre lois respectivement votées en 1984, 1985, 1990 et 1992 selon cette procédure demeurent partiellement applicables près de 20 ans après leur adoption.

M. Serge Lagauche, président, a observé, en outre, que les retards persistaient pour la publication des rapports au Parlement, huit rapports étant toujours attendus dans les secteurs relevant de la commission.

Enfin, il a indiqué que trois ordonnances avaient été publiées en application de lois d'habilitation :

- sur la reconnaissance de diplômes et de qualifications ;

- sur le registre public de la cinématographie et de l'audiovisuel ;

- sur le régime de protection des mineurs accueillis hors du domicile parental à l'occasion des vacances scolaires, des congés professionnels ou des loisirs.

Puis M. Serge Lagauche, président, a indiqué que le bilan de l'application des lois appelait un certain nombre d'observations contrastées selon les différents secteurs de compétence de la commission.

Abordant tout d'abord le secteur de l'éducation, il s'est félicité de l'application rapide de la loi n° 2005-5 du 5 janvier 2005 relative à la situation des maîtres de l'enseignement privé sous contrat, issue d'une initiative parlementaire. Il a en effet noté que deux décrets d'application étaient parus six mois après la promulgation de la loi, permettant son application dès la rentrée 2005. Il a indiqué que l'application de cette loi avait donné lieu à la publication d'un rapport d'information présenté par M. Yves Censi, député, auteur de la proposition de loi initiale.

Il a souligné, ensuite, le paradoxe caractérisant la loi d'orientation et de programme pour l'avenir de l'école dite « loi Fillon » : alors qu'aucun des dix décrets d'application prévus par cette loi n'avait été pris au 30 septembre 2005, onze décrets sont parus à la fin du mois d'août, soit pour mettre en oeuvre les dispositions de la loi, soit pour traduire des mesures figurant dans le rapport initialement annexé au projet de loi, mais non promulgué.

Il a rappelé que dans sa décision du 21 avril 2005, le Conseil constitutionnel avait considéré que l'article 12 de la loi, approuvant le rapport annexé, était contraire à la Constitution. Le ministre de l'éducation nationale s'était le jour même engagé à mettre en oeuvre rapidement les mesures énoncées dans ce rapport qui avait été discuté et approuvé par le législateur.

Après avoir détaillé le contenu de l'ensemble des décrets, il a constaté que si le bilan statistique de l'application de la « loi Fillon » était négatif, le bilan des réformes mises en oeuvre pour la rentrée scolaire était satisfaisant. A titre de comparaison, il a indiqué que les premiers décrets d'application de la loi du 10 juillet 1989 d'orientation sur l'éducation n'étaient parus qu'en 1991.

Il a déploré, en revanche, que la loi visant à renforcer le rôle de l'école dans la prévention et la détection des mauvais traitements à enfants demeure inapplicable, compte tenu de la gravité du sujet.

Evoquant le secteur de la culture, M. Serge Lagauche, président, s'est réjoui que la loi n° 2003-517 du 18 juin 2003 relative à la rémunération au titre du prêt en bibliothèque et renforçant la protection sociale des auteurs soit devenue applicable avec la publication de deux décrets en novembre et décembre 2004.

Il a mentionné l'attention particulière portée par la commission des affaires culturelles à la loi n° 2002-6 du 4 janvier 2002 relative à la création des établissements publics de coopération culturelle (EPCC). Après avoir rappelé que le décret en Conseil d'Etat déterminant les qualifications exigées des directeurs d'EPCC gérant des institutions patrimoniales ou des établissements d'enseignement artistique n'était toujours pas paru, il a précisé que cette carence gouvernementale, posant de sérieux problèmes sur le terrain, avait conduit la commission à confier au rapporteur de la loi, M. Ivan Renar, la mission d'en établir le bilan. A l'issue d'une soixantaine d'auditions et de deux tables rondes organisées avec les représentants du secteur, ce dernier a présenté un rapport d'information, sur ce thème, qui débouchera sur une nouvelle proposition de loi.

M. Serge Lagauche, président, a constaté ensuite que l'application des lois dans le secteur de la communication s'était améliorée : compte tenu des modifications apportées à la loi du 30 septembre 1986 sur la liberté de communication par les lois « paquet télécom » et « confiance dans l'économie numérique », le nombre de dispositions restées inappliquées dans ce secteur s'est considérablement réduit. Il a cependant constaté que le nombre de rapports non publiés restait constant (cinq rapports n'ont toujours pas été déposés sur le bureau des Assemblées), ce qu'il a regretté dans la mesure où certains d'entre eux pourraient nourrir opportunément la réflexion parlementaire.

Abordant enfin le secteur de la jeunesse et des sports, il a indiqué qu'aucune mesure réglementaire n'avait été publiée au cours de l'année écoulée et que sept lois demeuraient donc partiellement inapplicables dans ce secteur.

AFFAIRES ÉCONOMIQUES

Mercredi 2 novembre 2005

La commission a ensuite entendu la communication de M. Jean-Paul Emorine, président, sur l'application des lois.

M. Jean-Paul Emorine, président, a insisté, pour commencer, sur la prise de conscience gouvernementale du retard accumulé et sur les moyens mis en oeuvre depuis 2003 pour le résorber.

Après avoir rappelé qu'en 2004, trois circulaires majeures avaient été édictées, il a salué la rédaction, cette année, d'un guide légistique de 464 pages, accessible sur internet. Il a souligné que ces textes traitaient la question de l'application des lois à trois niveaux.

Il a qualifié le premier niveau « d'anticipatif », dans la mesure où il est préconisé que les décrets d'application soient, dans la mesure du possible, rédigés en même temps que les dispositions législatives concernées. Tout en jugeant l'idée intéressante, il a cependant souligné que sa mise en oeuvre ne semblait pas aller de soi, à en juger par le taux d'application de 10 % de la loi relative au développement des territoires ruraux. M. Jean-Paul Emorine, président, a également dénoncé les possibles effets pervers de cette « rédaction simultanée », prenant l'exemple du projet de loi modifiant le code du tourisme, à l'occasion duquel son rapporteur, Mme Bariza Khiari, avait subi, heureusement sans succès, des pressions de la part des services ministériels en vue de lui imposer la dénomination d'une instance consultative prévue dans le projet de loi, par cohérence avec le projet de décret en cours de rédaction !

Le second niveau, de nature prévisionnelle, prévoit l'élaboration d'échéanciers pour chacune des lois à appliquer. M. Jean-Paul Emorine, président, a cependant considéré que ces documents n'étaient pas toujours rigoureusement exacts ou complets, et qu'au vu de ces échéanciers, le délai maximum de 6 mois préconisé par la circulaire apparaissait le plus souvent comme une simple déclaration d'intention.

M. Jean-Paul Emorine, président, a enfin abordé le dernier niveau d'intervention, celui du contrôle, par l'administration elle-même, de l'application des lois, au moyen d'indicateurs de suivi relatifs aux taux d'application et aux délais de publication. Il a regretté que, faute d'outils informatiques adéquats, ce contrôle ne soit qu'embryonnaire dans la plupart des ministères concernés.

Il a salué, par ailleurs, trois initiatives intéressantes, qui ne découlent d'aucune obligation. La première concerne la création, au sein du ministère des transports et de l'équipement ainsi que de celui du ministère de l'écologie, de cellules spécialement dédiées au suivi de l'application des lois. La deuxième consiste en la mise en place par le ministère des transports et de l'équipement d'une « procédure d'alerte » permettant d'attirer l'attention des services sur les décrets en souffrance. La troisième, mise en oeuvre au ministère de l'agriculture, intègre l'application des lois au titre des objectifs en fonction desquels sont modulées les primes des directeurs d'administration centrale.

Evoquant ensuite le contrôle parlementaire, M. Jean-Paul Emorine, président, a salué le chiffre de 34 questions écrites posées cette année sur l'application des lois suivies par la commission des affaires économiques, chiffre en augmentation de 209 % par rapport à l'année dernière.

Il a cependant précisé que 19 seulement de ces 34 questions avaient reçu une réponse.

Décrivant ensuite l'évolution quantitative du travail parlementaire, M. Jean-Paul Emorine, président, a tout d'abord jugé que le taux moyen d'application des 45 lois relevant des domaines de compétence de la commission des affaires économiques, qui s'élevait à 47 %, restait en deçà de ce qu'on aurait été en droit d'espérer au vu des efforts affichés.

Il a notamment cité les exemples, dans le domaine agricole, de la loi d'orientation agricole du 9 juillet 1999 qui n'a fait l'objet, cette année, d'aucun texte d'application, alors qu'une trentaine de décrets restent encore attendus, ce qui crée une situation pour le moins insolite, dans le contexte du nouveau projet de loi d'orientation agricole actuellement en discussion qui est appelé à lui succéder et de la loi du 30 décembre 1986 relative à l'organisation économique en agriculture qui attend toujours un dernier décret pour être entièrement applicable près de 20 ans après sa promulgation.

Commentant en second lieu le nombre des lois rendues entièrement applicables cette année, il a regretté que 4 lois seulement, sur 45, relevant majoritairement du secteur des services, aient reçu tous leurs décrets d'application.

Quant au taux d'application des lois déclarées urgentes, il a indiqué qu'il était à peine plus élevé que celui des lois ordinaires, et a rappelé le cas de la loi du 30 décembre 1988 relative à l'adaptation de l'exploitation agricole à son environnement économique et social qui, près de 20 ans après sa promulgation, n'est que partiellement applicable.

M. Jean-Paul Emorine, président, a ensuite vivement déploré l'absence totale, depuis le début de la législature, de dépôt de rapports prévus comme mesure d'application d'une loi. Il a également cité le cas de rapports, tels ceux prévus respectivement à l'article 58 de la loi n° 2003-590 et à l'article 5 de la loi n° 2003-710, disponibles à la Documentation française ou sur Internet, mais dont le Parlement n'avait pas été destinataire officiel, alors même que ces rapports étaient spécifiquement destinés à son information.

Il a ensuite appelé de ses voeux l'application de l'article 67 de la loi du 9 décembre 2004 de simplification du droit, qui impose au Gouvernement de présenter au Parlement un rapport sur la mise en application de chaque loi à l'issue d'un délai de 6 mois après sa promulgation, et qui est resté lettre morte à ce jour.

Quant au respect du délai de 6 mois préconisé par les circulaires, il a estimé qu'il était approché, puisque le délai moyen de parution des mesures réglementaires pour les lois votées au cours de la XIIe législature est de 8 mois et 19 jours pour l'ensemble des commissions.

Au nombre des obstacles auxquels se heurtait la réduction des délais, M. Jean-Paul Emorine, président, a cité la multiplication des concertations interministérielles, les problèmes de conformité au droit communautaire et les difficultés pratiques de mise en oeuvre.

Il a cependant dénoncé un retard difficilement excusable : celui pris dans la rédaction du projet d'ordonnance « partie législative du code des métiers et de l'artisanat ». Faute d'avoir publié cette ordonnance dans le délai, pourtant renouvelé entre temps, le Gouvernement a perdu le droit de modifier, par voie réglementaire, ce code.

Evoquant enfin le reliquat de mesures restant à appliquer, M. Jean-Paul Emorine, président, a estimé que l'amélioration du flux de parution des décrets ne saurait en masquer l'aggravation, puisque 592 mesures restent en souffrance depuis 1986. Il a ainsi dénoncé l'effet « boule de neige », par lequel le flux des mesures prises était chaque année insuffisant pour absorber le flux des nouvelles mesures à édicter. Il a notamment souligné que 118 mesures antérieures à la XIIe législature, soit 20 % du reliquat, restaient attendues.

A l'issue de cette présentation, il a appelé de ses voeux une généralisation des efforts ainsi que le respect et la systématisation des procédures d'application, avec notamment :

- le respect de « la règle des 4 C » : clarté, concertation, conformité et célérité ;

- l'élaboration parallèle des décrets et des dispositions législatives, accompagnée d'un meilleur respect du délai de 6 mois ;

- la généralisation de certaines initiatives ministérielles telles que la création de cellules spécialisées dans le suivi de l'application des lois ou encore la modulation des primes en fonction de la réalisation d'une bonne application des lois.

M. Jean-Paul Emorine, président, a également émis la suggestion, à la fois utile pour le Parlement et incitative pour le Gouvernement, de publier les bilans semestriels au Journal officiel.

Plus qu'un sursaut, il a souhaité que le Gouvernement entreprenne un effort soutenu, permanent, global et efficace afin de faire mentir l'aphorisme de Napoléon Bonaparte selon lequel « les lois claires, en théorie sont souvent un chaos à l'application ».

En conclusion, M. Jean-Paul Emorine, président, a invité ses collègues à maintenir leur vigilance tant au niveau du travail législatif que dans leur fonction de contrôle par le biais des questions écrites. Il s'est engagé quant à lui, à inviter un certain nombre de ministres à venir dresser, à l'occasion de leur audition en commission, le bilan de l'application des lois dépendant de leur ministère.

Il s'est également proposé d'écrire au Premier ministre pour le sensibiliser à la nécessité d'une meilleure information du Parlement, en particulier sur trois points :

- le dépôt effectif des rapports sur le bureau des Assemblées ;

- l'application de l'article 67 de la loi de simplification du droit ;

- une meilleure synergie entre les hauts fonctionnaires responsables du suivi de l'application des lois dans les ministères et les rapporteurs en charge de ce même suivi au sein de la commission. Il a ainsi souhaité que les premiers communiquent systématiquement aux seconds les décrets publiés, ou, mieux encore, les projets des décrets, afin qu'à leur tour les rapporteurs puissent en tenir informée la commission.

Il a appelé de ses voeux l'installation d'un « service après vote de la loi », qui prenne en compte la vocation de suivi des lois qui est aussi, a-t-il rappelé, celle du Parlement.

A l'issue de cet exposé, M. Marcel Deneux a insisté sur l'intérêt que représenterait pour le Parlement une meilleure information de la part des services ministériels, notamment sur les décrets en projet, soulignant l'amalgame par lequel les parlementaires étaient, sur le terrain, tenus pour responsables de la non-application des lois.

AFFAIRES ÉTRANGÈRES

Mercredi 26 octobre 2005

M. Serge Vinçon, président, a ensuite présenté un bilan du contrôle de l'application des lois au 30 septembre 2005.

M. Serge Vinçon, président, a rappelé que l'essentiel de l'activité législative de la commission est consacré à l'examen de projets de loi autorisant la ratification ou l'approbation de traités ou accords internationaux qui n'entraînent pas, la plupart du temps, de textes d'application, sauf lorsqu'ils impliquent une modification, simultanée ou consécutive, de la législation interne.

Au cours de l'année parlementaire écoulée, a rappelé M. Serge Vinçon, président, le Sénat a ainsi adopté en séance publique 47 accords internationaux, relevant de la compétence de la commission.

Durant l'année parlementaire 2004-2005, la commission a aussi procédé, en tant que commission saisie au fond, à l'examen de deux projets de loi, distincts de ceux autorisant la ratification ou l'approbation d'accords et traités internationaux : le texte relatif au statut général des militaires et celui sur l'exercice par l'Etat de ses pouvoirs en mer, ce dernier étant d'application directe.

S'agissant de la loi du 24 mars 2005 portant statut général des militaires, M. Serge Vinçon, président, a signalé que, sur 36 décrets prévus, 13 ont déjà été publiés ou sont en instance de l'être à la date du 30 septembre 2005.

Par ailleurs, 10 projets de décrets ont déjà été examinés par le Conseil supérieur de la fonction militaire (CSFM) et/ou sont en discussions interministérielles ; enfin, 13 restent à être présentés devant le CSFM ou sont en cours d'élaboration.

M. Serge Vinçon, président, s'est félicité de la célérité avec laquelle cette loi importante était ainsi mise en oeuvre.

AFFAIRES SOCIALES

Mercredi 26 octobre 2055

M. Nicolas About, président, a rappelé que, conformément aux instructions du Bureau du Sénat, les commissions permanentes présentent, chaque année, un bilan de l'application des lois intervenues dans leur domaine de compétences. La synthèse de ces documents fait l'objet d'une communication du Président du Sénat en Conférence des présidents et est annexée au bulletin des commissions. Il s'agit d'un exercice fondamental pour mesurer le degré de difficulté pratique d'application de la législation et donner une vision panoramique de la réalité de l'entrée en vigueur des lois adoptées sur la période 2004-2005 et au cours des précédentes sessions.

Le bilan de l'année parlementaire écoulée, allant du 1er octobre 2004 au 30 septembre 2005, montre que, sur les quarante-huit lois adoptées par le Parlement, douze ont relevé, au fond, de la compétence de la commission des affaires sociales, soit une hausse de 33 % de son activité législative. Cette augmentation est renforcée par le fait que, parmi ces textes, certains ont mis en oeuvre des réformes de grande ampleur : tel est le cas des lois relatives à la cohésion sociale, aux personnes handicapées, à la fin de vie, ainsi que la loi organique relative aux lois de financement de la sécurité sociale (LOLFSS), pour ne citer que les plus importants.

Sur ces douze textes, deux étaient d'application directe (ordonnances pour l'emploi et LOLFSS) et ne posent donc pas de problème d'intervention de textes réglementaires. Pour ce qui concerne les dix autres, M. Nicolas About, président, a indiqué qu'aucun n'est totalement applicable et que cinq d'entre eux n'ont reçu, à ce jour, aucun de leurs décrets d'application. On constate donc une dégradation de la situation par rapport à la session précédente au cours de laquelle, par exemple, le texte relatif au revenu minimum d'insertion-revenu minimum d'activité (RMI-RMA), avait reçu, dans les quatre mois, ses dix-sept décrets d'application.

Pour tempérer ce jugement, il a toutefois souligné que certaines lois appellent un très important volume de décisions réglementaires : 133 mesures sont attendues pour la seule loi « handicap », à rapprocher des dix effectivement publiées cette année, soit un pourcentage très faible ; la loi de cohésion sociale, qui appelle soixante-six mesures réglementaires, n'en a reçu à ce jour qu'un peu moins de la moitié, ce qui constitue un résultat plus satisfaisant, mais encore insuffisant. On peut donc constater, à cet égard, que les lois sociales ont gardé leur spécificité d'appeler, proportionnellement plus que les autres, l'intervention de mesures d'application.

Sa deuxième observation a porté sur l'allongement des délais de publication des décrets observé par rapport à l'année précédente. En dépit de la circulaire du 1er juillet 2004, qui a confirmé que les mesures réglementaires devaient intervenir dans les six mois de la publication des textes auxquelles elles se rapportent, ce délai n'a été respecté que dans 78 % des cas, contre 100 % l'an dernier et 86 % l'année précédente, et pour les seules mesures effectivement prises, bien évidemment.

Sa troisième observation, plus favorable cette fois, se rapporte aux résultats enregistrés pour les textes votés au cours de la précédente session 2003-2004 : cette année, 189 mesures réglementaires ont été prises pour leur application, soit une augmentation de 80 %. La loi relative à l'assurance maladie est celle qui affiche le taux d'application le plus satisfaisant (quarante-quatre mesures prises) ; l'an dernier, c'était la loi portant réforme des retraites qui avait mérité cette reconnaissance particulière.

Sans entrer dans le détail, année après année, de la situation par session, M. Nicolas About, président, a fait valoir que sur les cinquante-six lois examinées par la commission et adoptées par le Parlement entre 1997 et 2004, seules vingt-cinq sont pleinement applicables, soit 45 % ; toutefois, vingt-neuf sont partiellement applicables, ce qui revient à dire que deux lois seulement demeurent inapplicables : celle créant le Conseil national des communes « Compagnon de la Libération » et celle portant création des chèques-vacances, toutes deux adoptées en 1999. Il s'est engagé à demander au Gouvernement les raisons pour lesquelles ces deux lois sont ainsi écartées, de facto, de la sphère juridique en vigueur.

Sa quatrième observation a concerné la prolifération des rapports commandés au Gouvernement au sein des textes de loi et dont le volume n'a cessé de s'accroître : les lois votées en 1999 en réclamaient sept, mais celles de 2003-2004 en exigeaient vingt-sept. Au cours de la dernière session, ce nombre a été opportunément ramené à quatorze, ce qui est pourtant encore excessif, semble-t-il, car aucun de ces rapports n'était paru au 1er octobre dernier. Il a proposé que la commission tienne compte de cet état de fait lors de l'examen des prochains projets de loi qui lui seront soumis.

En guise de conclusion, M. Nicolas About, président, a souligné deux points positifs : cette année, pour la première fois, le taux d'application des dispositions issues d'amendements sénatoriaux est à peu près équivalant à celui des dispositions d'origine gouvernementale, soit 20 % pour celles-là contre 23 % pour celles-ci. L'an dernier, ce taux ne s'élevait qu'à 2 % et pouvait être considéré comme peu respectueux du travail du Sénat. Ensuite, le fait qu'un texte soit déposé en procédure d'urgence a entraîné, cette année, une légère accélération de la publication des mesures d'application, puisque ce pourcentage atteint 36 %, notamment au profit de la loi de cohésion sociale. Toutefois, l'amendement voté au Sénat sur ce texte pour organiser la priorité des dettes locatives sur les dettes bancaires n'a pas encore reçu son décret d'application, ce qui le conduira à interroger le ministre sur le calendrier qu'il compte mettre en oeuvre.

Mme Marie-Thérèse Hermange a demandé s'il ne serait pas opportun d'intégrer dans ce document d'application des lois, les données relatives aux directives européennes et au retard éventuellement pris par la France pour leur transposition.

M. Nicolas About, président, a fait valoir qu'il s'agit d'un exercice d'une tout autre nature, qui relève plutôt, a priori, de la compétence de la délégation du Sénat pour l'Union européenne. Toutefois, il serait en effet utile d'envisager de se rapprocher de celle-ci, notamment pour les questions touchant au domaine de la santé, comme la directive « médicaments » ou la question de l'amiante.

M. Alain Vasselle a souhaité que, lors de l'examen du rapport relatif à l'application des lois en Conférence des Présidents, les autorités du Sénat puissent indiquer au Gouvernement que, désormais, seuls les projets de loi assortis des projets de décisions réglementaires correspondants seront examinés en commission.

M. Nicolas About, président, a fait valoir que cette exigence pourrait paraître excessive, mais qu'à tout le moins, il pourrait être envisagé que ces textes règlementaires soient disponibles au moment du vote final du texte par le Parlement.

A M. Bernard Cazeau qui souhaitait connaître le taux d'application de la loi relative aux assistants maternels et familiaux, qui comporte des transferts de compétences aux départements en matière de formation des professionnels, M. Nicolas About, président, a indiqué que ce texte n'avait encore reçu aucune des vingt-cinq mesures d'application attendues.

M. Guy Fischer a souhaité que le président signale aux ministres en charge les retards pris en matière de publication des dispositions réglementaires.

La commission a ensuite donné acte au président de sa communication.

FINANCES

Jeudi 27 octobre 2005

La commission a enfin entendu une communication de M. Jean Arthuis, président, sur le contrôle de l'application des lois du 1er octobre 2004 au 30 septembre 2005.

M. Jean Arthuis, président, a rappelé que chaque année le Sénat publiait un rapport sur le contrôle de l'application des lois, et que les commissions étaient chargées d'établir un bilan de la parution des textes règlementaires d'application des mesures législatives votées par le Parlement dont elles avaient été saisies au fond, ce bilan faisant traditionnellement l'objet d'une communication dans chaque commission, qui est annexée au rapport annuel.

Il a ensuite fait part de ses observations, en précisant qu'avec la LOLF, les commissaires des finances avaient une obligation renforcée de contrôle budgétaire.

S'agissant des textes de loi « ordinaires », il a constaté, au plan statistique, que la tendance à l'amélioration des délais de parution, observée lors du précédent contrôle se confirmait. Le taux de publication des textes d'application pris sur les douze derniers mois se situait légèrement au-dessus de 50 %, pour atteindre un taux global d'application des lois promulguées égal à 80 % pour l'ensemble, et proche de 90 % pour les lois antérieures au 1er octobre 2004

Il a relevé que ce taux cachait nécessairement des disparités importantes. A titre d'exemple, il a évoqué la loi d'orientation pour le développement économique, social et culturel de la Polynésie française, votée en 1994, qui faisait toujours l'objet d'un suivi, alors qu'à l'opposé, la loi de finances pour 2002 (n° 2001-1275 du 28 décembre 2001) était désormais entièrement applicable. Par ailleurs, un certain nombre de blocages, qui persistaient, semblaient également être en voie d'être levés.

Concernant les lois promulguées à compter du 1er octobre 2004, M. Jean Arthuis, président, a noté que les deux lois de finances votées fin 2004, loi de finances initiale pour 2005 et loi de finances rectificative pour 2004, avaient reçu les deux tiers des textes règlementaires attendus. Il a constaté, par ailleurs, que les contacts pris avec les ministères signataires laissaient augurer une pleine applicabilité des mesures envisagées dans un délai assez court.

Au titre des textes en instance, M. Jean Arthuis, président, a évoqué le décret en Conseil d'Etat précisant les conditions de fonctionnement du Conseil des prélèvements obligatoires (CPO) ainsi que les modalités de suppression du Conseil des impôts. Il a regretté que ce décret ne soit toujours pas publié à ce jour, alors que la loi prévoyait explicitement l'entrée en vigueur du Conseil à compter du 1er octobre 2005 et que la presse évoquait déjà son programme de travail. Il a rappelé que la commission avait été à l'origine de la création du CPO et, qu'en conséquence, il veillerait avec une attention toute particulière à ce que le décret soit pris dans les meilleurs délais et que le retard soit le plus réduit possible.

M. Jean Arthuis, président, a ensuite constaté que le nombre toujours élevé -14 en 2004, 11 en 2005- de demandes de textes règlementaires devenant sans objet posait la question du recours trop fréquent à un encadrement règlementaire, alors que le texte même de la loi était suffisant pour son application directe, ou que les pratiques « sur le terrain » ne posaient pas de problème particulier.

En conclusion, M. Jean Arthuis, président, s'est félicité que les nouvelles pratiques vertueuses entrevues l'an dernier semblaient vouloir se pérenniser et que celles-ci, combinées à une meilleure préparation en amont des textes soumis au Parlement et à un contrôle toujours plus présent, participaient à une meilleure lisibilité de l'action gouvernementale. Il a souhaité voir, dans cette tendance, certains effets de la mise en oeuvre de la LOLF qui, d'ores et déjà, impliquaient de nouveaux comportements pour rendre plus efficientes les missions de la politique engagée.

La commission a alors donné acte à M. Jean Arthuis, président, de sa communication.

LOIS

Mercredi 26 octobre 2005

M. Jean-Jacques Hyest, président, a dressé le bilan annuel de l'application des lois portant sur la période du 1er octobre 2004 au 30 septembre 2005.

Il a jugé que la session 2004-2005 avait connu une activité législative mesurée et que la production réglementaire en résultant avait été satisfaisante. Il a rappelé que la commission avait examiné au fond 14 lois, dont 8 définitivement adoptées pendant la session extraordinaire, soit 29 % du total des 48 lois votées au cours de la même session, non comprises celles portant approbation de conventions, traités et accords internationaux. A ces travaux au fond, a-t-il souligné, s'ajoutent l'adoption de 4 avis rendus sur les projets de loi examinés au fond par d'autres commissions, une réforme du règlement pour la mise en application des lois organiques relatives aux lois de finances, l'examen de 5 rapports sur des propositions de résolution européennes, ainsi que l'examen au fond de la proposition de loi renforçant la prévention et la répression des violences au sein du couple adoptée en première lecture par le Sénat le 29 mars 2005.

Mme Michèle André a alors précisé que le ministre des relations avec le Parlement s'était engagé, en conférence des présidents, à inscrire cette proposition de loi à l'ordre du jour de l'Assemblée nationale dès que possible.

M. Jean-Jacques Hyest, président, s'est également félicité que parmi ces 14 lois relevant au fond des compétences de la commission, 4 aient été d'origine parlementaire dont 3 d'origine sénatoriale -la part des textes d'origine parlementaire représentant donc 28,6 % des lois examinées par la commission des Lois, contre 18,75 % lors de la dernière session.

Détaillant les lois adoptées au cours de la dernière session, il a apporté les précisions suivantes :

- six lois sont d'application directe (coopération internationale des collectivités territoriales et des agences de l'eau, charte de l'environnement, révision constitutionnelle préalable au référendum sur la constitution européenne, adaptation au droit communautaire dans le domaine de la justice, Assemblée des Français de l'étranger, audience d'homologation du plaider coupable) ;

- deux lois sont devenues entièrement applicables au cours de la session (création de la HALDE, compétences du tribunal d'instance, de la juridiction de proximité et du tribunal de grande instance) ;

- une loi est partiellement applicable (simplification du droit II) ;

- cinq lois n'ont encore fait l'objet d'aucune des mesures d'application prévues (sauvegarde des entreprises, locaux du Congrès à Versailles, transposition du droit communautaire à la fonction publique, concessions d'aménagement, vote des Français établis hors de France pour l'élection du Président de la République). Néanmoins, M. Jean-Jacques Hyest, président, a précisé que toutes ces lois ayant été adoptées durant la session extraordinaire, il était compréhensible qu'aucune des mesures réglementaires prévues n'ait été prise au 30 septembre.

M. Jean-Jacques Hyest, président, a ensuite présenté le détail des mesures d'application prises au cours de la période. Du 1er octobre 2004 au 30 septembre 2005, 10 mesures d'application (décret en Conseil d'Etat, décret, arrêtés) ont été prises concernant les lois votées au cours de cette même période, soit un taux d'application satisfait de 21 % par rapport aux 48 mesures attendues (11,5 % pour la session 2003-2004).

Il a également signalé que 227 mesures d'application prises entre le 1er octobre 2004 et le 30 septembre 2005 avaient eu des effets notables sur de nombreuses lois adoptées antérieurement à la présente session.

Ainsi, six lois dont la commission des Lois avait été saisie au fond lors de sessions précédentes, sont devenues applicables :

- loi n° 2000-230 du 13 mars 2000 portant adaptation du droit de la preuve aux technologies de l'information et relative à la signature électronique ;

- loi n° 2002-92 du 22 janvier 2002 relative à la Corse ;

- loi n° 2002-306 du 4 mars 2002 portant réforme de la loi du 1er juin 1924 mettant en vigueur la législation civile française dans les départements du Bas-Rhin, du Haut-Rhin et de la Moselle, dans ses dispositions relatives à la publicité foncière ;

- loi n° 2003-516 du 18 juin 2003 relative à la dévolution du nom de famille, complétant la loi n° 2002-304 du 4 mars 2002 relative au nom de famille ;

- loi organique n° 2003-705 du 1er août 2003 relative au référendum local ;

- loi n° 2004-439 du 26 mai 2004 relative au divorce.

M. Jean-Jacques Hyest, président, a en revanche constaté que sur 51 lois examinées au fond par la commission depuis le début de la XIIè législature, 19 n'étaient pas applicables ou non applicables et que 14 lois adoptées lors de la XIè législature n'étaient toujours pas entièrement applicables.

Faisant un bilan particulier des lois de simplification du droit adoptées lors des deux précédentes sessions, il a mis l'accent sur l'article 67 de la loi n° 2004-1343 du 9 décembre 2004 de simplification du droit qui prévoit que le Gouvernement présente au Parlement un rapport sur la mise en application de chaque loi, à l'issue d'un délai de six mois suivant sa date d'entrée en vigueur. Ce rapport doit mentionner les textes réglementaires publiés et les circulaires édictées pour la mise en oeuvre de la loi, ainsi que, le cas échéant, les dispositions de cette loi qui n'ont pas fait l'objet des textes d'application nécessaires et en indique les motifs.

M. Jean-Jacques Hyest, président, a déploré que cette démarche ambitieuse n'ait pas été suivie d'effet au cours de l'année parlementaire 2004-2005, les lois promulguées entre décembre 2004 et mars 2005 n'ayant fait l'objet d'aucun rapport du Gouvernement plus de six mois après leur entrée en vigueur.

Il a ensuite présenté quelques exemples intéressants d'application apparues à l'occasion de ce suivi annuel : loi n° 2000-230 du 13 mars 2000 portant adaptation du droit de la preuve aux technologies de l'information et relative à la signature électronique ; loi n° 2001-1062 du 15 novembre 2001 relative à la sécurité quotidienne ; loi n° 2002-276 du 27 février 2002 relative à la démocratie de proximité ; loi n° 2002-306 du 4 mars 2002 portant réforme de la loi du 1er juin 1924 mettant en vigueur la législation civile française dans les départements du Bas-Rhin et de la Moselle, dans ses dispositions relatives à la publicité foncière ; loi n° 2003-495 du 12 juin 2003 renforçant la lutte contre la violence routière ; loi n° 2003-1119 du 26 novembre 2003 relative à la maîtrise de l'immigration, au séjour des étrangers en France et à la nationalité ; loi n° 2004-130 du 11 février 2004 réformant le statut de certaines professions judiciaires ou juridiques, des experts judiciaires, des conseils en propriété industrielle et des experts en ventes aux enchères publiques ; loi n° 2004-439 du 26 mai 2004 relative au divorce ; loi n° 2004 801 du 6 août 2004 relative à la protection des personnes physiques à l'égard des traitements de données à caractère personnel et modifiant la loi n° 78-17 du 6 janvier 1978 relative à l'informatique, aux fichiers et aux libertés ; loi n° 2004-809 du 13 août 2004 relative aux libertés et responsabilités locales ; loi n° 2004-1486 du 30 décembre 2004 portant création de la Haute autorité de lutte contre les discriminations et pour l'égalité (HALDE).

En conclusion, M. Jean-Jacques Hyest, président, a tenu à rendre hommage au rôle précurseur du Sénat dans le contrôle de l'application des lois.

M. Michel Dreyfus-Schmidt a regretté que les rapports demandés par le législateur au Gouvernement ne soient pas tous publiés et que, lorsqu'ils le sont, ils sont très difficiles à obtenir. Il a également déploré l'inflation de la désignation de parlementaires dans des organismes extérieurs, au prix d'un absentéisme important. Il a souhaité que soit fait un bilan de ces participations.

M. Jean-Jacques Hyest, président, a émis le voeu que ces désignations ne se multiplient pas et que les sénateurs désignés par la commission puissent l'informer à intervalles réguliers de l'activité de ces organismes.

M. Jean-René Lecerf a décrit des situations contrastées dans les différents organismes au sein desquels il était amené à siéger.

M. Jean-Pierre Sueur a pour sa part souhaité que toutes les lois d'habilitation s'accompagnent de l'engagement du Gouvernement de procéder à des ratifications explicites d'ordonnances.