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Le contrôle de l'application des lois

 

Synthèse des travaux des commissions permanentes - 59e rapport -année parlementaire 2006-2007

RÉSUMÉ DES CONCLUSIONS

Le présent rapport porte non seulement sur l'année parlementaire 2006-2007, mais encore sur toute la durée de la XIIe législature (2002-2007).

I - Année parlementaire 2006-2007

L'année parlementaire 2006-2007 (1er octobre 2006 - 30 septembre 2007) a présenté un profil atypique : l'Assemblée nationale et le Sénat ont suspendu leurs travaux, en séance publique, pendant plus de 4 mois (du 22 février au 26 juin 2007), pour cause d'élections présidentielle et législatives ; dès le début de la XIIIe législature, le Parlement a été convoqué en deux sessions extraordinaires, du 3 juillet au 2 août 2007, puis du 18 septembre 2007 au 26 septembre 2007.

Une telle séquence temporelle n'a pourtant pas influé sur le volume de la production législative, et, d'un exercice à l'autre, les statistiques sont étonnamment similaires : 45 lois ont été promulguées en 2006-2007, comme en 2005-2006, dont 31 prescrivant, pour leur pleine et entière application, de publier décrets et arrêtés, contre 32 en 2005-2006.

Dans ces conditions, on ne peut que se féliciter du nouveau progrès, d'une année à l'autre, du taux moyen d'application des lois, passant de 30,4 % à 32,1 %, pour un total de près de 550 mesures réglementaires prescrites.

Au total, sur les 31 lois votées entre le 1er octobre 2006 et le 30 septembre 2007, prescrivant des mesures d'application :

- 3 ont été rendues totalement applicables (loi du 23 octobre 2006 portant diverses dispositions relatives aux arbitres ; loi du 14 novembre 2006 relative au contrôle de la validité des mariages ; loi du 5 mars 2007 relative à la commission nationale consultative des droits de l'homme) ;

- 18 ont été appliquées dans des conditions très inégales : à 89 % pour la loi du 21 décembre 2006 portant création d'un ordre national des infirmiers ; à 67 % pour la loi du 5 mars 2007 tendant à renforcer l'équilibre de la procédure pénale et à 67 %, également, pour la loi du 5 mars 2007 relative à la préparation du système de santé à des menaces sanitaires de grande ampleur ; à 66 % pour la loi du 21 décembre 2006 de finances pour 2007 ; à 57 % pour la loi du 5 mars 2007 relative à la prévention de la délinquance ; ces bons résultats contrastant avec les 4 % de la loi du 21 février 2007 portant dispositions statutaires et institutionnelles relatives à l'outre-mer ; les autres lois se situant à un niveau intermédiaire de dispersion ;

- 10 lois sont restées non applicables, faute de publication de suivi réglementaire prescrit : parmi elles, citons la loi du 5 mars 2007 portant réforme de la protection juridique des majeurs, pourtant attendue depuis longtemps, mais dont la plupart des dispositions, faut-il le préciser, ne doivent pas entrer en vigueur avant le 1re janvier 2009.

Les décrets et les arrêtés publiés ont été pris, d'un exercice à l'autre, avec une célérité accrue : 84 % de ces mesures n'ont pas excédé le délai de 6 mois requis par les instructions du Premier ministre, contre seulement 69 % en 2005-2006.

Les dispositions introduites à l'initiative des sénateurs dans les lois, exigeant un suivi réglementaire, ont été appliquées à hauteur de 25 %, ce qui représente, d'un exercice à l'autre, un progrès de 8 points, alors que les dispositions similaires des députés ont été exécutées à raison de 23 %, ce qui traduit ici, d'une année à l'autre, un recul de 5 points.

En contrepartie de ces évolutions, plutôt favorables, il est préoccupant de noter que le taux d'application des lois votées après déclaration d'urgence, procédure emportant présomption de diligence du suivi réglementaire, est revenu, de 2005-2006 à 2006-2007, de 25 % à 16 %. Mais les textes publiés ont également été pris plus rapidement.

Dans un domaine connexe, on ne constate aucune amélioration pour la publication, par le gouvernement, des rapports d'ordre informatif demandés par le Parlement : le constat livre, ici, une véritable carence.

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Pendant l'année parlementaire 2006-2007, le Sénat a poursuivi son travail régulier pour veiller à l'application des lois, entrepris, depuis 1971, à l'initiative de son Bureau.

On doit ainsi se féliciter de la richesse et de la densité des échanges de vues organisés en séance publique, à l'occasion de la discussion de questions orales avec débat, impliquant, de la part des ministres interrogés, du haut de la tribune, clarté et précision des réponses :

- 7 novembre 2006 : question orale avec débat de M. le sénateur Gérard César : application de la loi du 5 janvier 2006 d'orientation agricole ;

- 13 décembre 2006 : question orale avec débat de M. le sénateur Nicolas About, Président de la commission des affaires sociales : application de la loi du 11 février 2005 pour l'égalité des chances, la participation et la citoyenneté des personnes handicapées ;

- 23 janvier 2007 : question orale avec débat de Mme la sénatrice Gisèle Gautier : application de la loi du 4 avril 2006 renforçant la prévention et la répression des violences au sein du couple ou commises contre des mineurs ;

- 20 février 2007 : question orale avec débat de M. le sénateur Gérard Cornu : application de la loi du 2 août 2005 en faveur des petites et moyennes entreprises.

Ces initiatives présentent l'intérêt de stimuler la communication des ministres : deux d'entre eux, après avoir informé le Conseil des ministres, ont publié communiqué de presse (le ministre de l'agriculture et de la pêche, le 5 janvier 2007, pour la loi du 5 janvier 2006 d'orientation agricole) et tenu conférence de presse (le ministre délégué à la sécurité sociale, aux personnes âgées, aux personnes handicapées et à la famille, le 7 février 2007, pour la loi du 15 février 2005 pour l'égalité des chances, la participation et la citoyenneté des personnes handicapées).

Bien entendu, les sénateurs ont consacré une large place, dans leurs travaux écrits, rapports et avis budgétaires, au contrôle de la publication des textes réglementaires. Notons, en particulier, le rapport d'information de M. le sénateur Paul Blanc, fait au nom de la commission des affaires sociales, sur l'application de la loi du 11 février 2005 pour l'égalité des droits et des chances, la participation et la citoyenneté des personnes handicapées (Sénat, session extraordinaire de 2006-2007, n° 359).

II - XIIe législature (2002-2007)

Par rapport à la législature précédente, les lois votées sous la XIIe législature ont été exécutées dans des conditions bien meilleures : le taux moyen d'application des dispositions prescrivant un suivi réglementaire, adoptées entre juillet 2002 et février 2007, a ainsi progressé de quelque 8 points, rejoignant, à 64 %, les résultats correspondants des IXe et Xe législatures.

Cette performance est incontestablement liée aux efforts respectivement déployés par le gouvernement et par les assemblées parlementaires afin de susciter, au sein des administrations, une mobilisation vigoureuse en faveur de l'exécution des lois ; elle mérite également d'être appréciée compte tenu de la très dynamique augmentation du nombre de prescriptions de décrets ou d'arrêtés : environ 1 400 sous la Xe législature, 2 300 sous la XIe législature, 2 900 sous la XIIe législature.

Les grandes lois emblématiques de la XIIe législature ont bénéficié d'une priorité :

- malgré sa lourde densité en prescriptions de suivi, la loi du 21 août 2003 portant réforme des retraites (136 mesures requises), a reçu plus de 75 % de ses décrets et arrêtés en moins de deux années, avant d'achever la législature sur le score de 88 % ; de même, la loi du 13 août 2004 relative à l'assurance maladie (63 mesures requises) a pu être exécutée à 70 % en une année, avant de terminer à 81 % ;

- on peut également citer la loi du 18 janvier 2005 de programmation pour la cohésion sociale, qui a reçu 45 % de son suivi réglementaire en seulement 8 mois, et qui a atteint 75 % en fin de législature ; tout comme les deux lois du 1er août 2003 pour l'initiative économique, dont 96 % des mesures réglementaires avaient été publiées à la rentrée parlementaire d'octobre 2006, et du 18 avril 2006 de programme pour la recherche, applicable à 92 % en fin de législature.

Les instructions du Premier Ministre exigent de publier les textes d'application dans un délai inférieur à 6 mois. Pour les mesures réglementaires publiées avant la fin de la XIIe législature, cet objectif a été respecté à hauteur de 56 % sur les lois votées, de droit, en urgence (lois de finances et lois de financement de la sécurité sociale) ; de 37 % sur les lois votées après déclaration d'urgence ; de 27 % seulement sur les lois votées selon la procédure de droit commun. On ne saurait pourtant en déduire que la volonté, exprimée par le gouvernement, d'obtenir rapidement le vote de la loi, exerce un effet déterminant sur la capacité du pouvoir réglementaire à en assurer l'exécution. Ainsi, pour un taux moyen d'application de 64 %, le taux, sur les lois votées, de droit, en urgence, revient, d'une législature à l'autre, de 67 % à 62 % ; le taux, sur les lois votées après déclaration d'urgence, passe de 51 % à 65 %, ce qui est encourageant, mais ce qui reste insuffisant, d'autant plus que le taux, sur les lois votées selon la procédure de droit commun, progresse de 56 % à 64 %. Il est préoccupant de noter que 7 % des lois votées de droit, en urgence, ont été rendues applicables (contre 33 % sous la XIe législature) ; que 20 % des lois votées après déclaration d'urgence ont été rendues applicables (contre 38 %) ; ce qui contraste avec les résultats correspondants des lois votées selon la procédure de droit commun (46 %, contre 38 %).

On peut se féliciter d'une meilleure prise en considération des initiatives du législateur : sous la XIIe législature, 62 % des lois issues de propositions de loi, donc d'initiative parlementaire, ont été rendues applicables, contre 40 % sous la XIe législature et 22 % sous la Xe législature ; le taux d'application des propositions de loi est même supérieur à la moyenne (65 %, contre 64 %).

Reste la lancinante question de la publication, par le gouvernement, des rapports, à caractère informatif, demandés par les parlementaires ; ici, la situation empire d'une législature à l'autre, avec un taux de 20 %, contre 30 %.

Au moins est-il satisfaisant de noter que le gouvernement a bien rôdé la procédure dite de l'article 67 de la loi du 9 décembre 2004 de simplification du droit, qui lui impose de communiquer au Parlement un rapport sur la mise en application de chaque loi votée (hors autorisations de ratification de traités ou approbations de conventions), et ce, dans le délai de 6 mois suivant la date de son entrée en vigueur : 71 de ces documents, sur un total de 111 requis, ont été remis, soit un taux de publication de 64 % au 30 septembre 2007.