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Le contrôle de l'application des lois

 

Synthèse des travaux des commissions permanentes - 59e rapport -année parlementaire 2006-2007


ANNEXES

ANNEXE N° 1 :

OBSERVATIONS DES PRÉSIDENTS DE COMMISSION
SUR L'APPLICATION DES LOIS EN 2006-2007

(Extraits du « Bulletin des commissions »)

AFFAIRES CULTURELLES

Mercredi 24 octobre 2007

La commission a entendu, tout d'abord, une communication de M. Jacques Valade, président, sur le contrôle de l'application des lois pour la période du 1er octobre 2006 au 30 septembre 2007.

Rappelant que, conformément aux instructions du Bureau du Sénat, les commissions permanentes devaient présenter chaque année dans leur domaine de compétence, un bilan de l'application des lois dont elles ont été saisies au fond, M. Jacques Valade, président, a observé que cet exercice était fondamental pour assurer la fonction de contrôle du Parlement.

Il a relevé que sur la période considérée, même si les chiffres ne sont pas très significatifs, compte tenu de la faible activité législative liée à la période électorale, le taux d'application des lois s'était sensiblement amélioré : en effet, sur les 3 lois relevant de la compétence de la commission des affaires culturelles adoptées au cours de la dernière session, deux sont d'ores et déjà applicables. En outre, la loi non applicable n'a été publiée que le 10 août 2007, ce qui n'est pas significatif, compte tenu des délais réduits laissés au Gouvernement. Il convient donc de saluer ces progrès incontestables.

Il a constaté, en outre, de réelles avancées pour l'application des lois les plus anciennes, puisque 6 d'entre elles sont devenues applicables et une sans objet sur le stock de 18 lois relevant des compétences de la commission.

Cela ne fait que confirmer une tendance observée au cours de la XIIe législature puisque l'on constate que près de 65 % des lois votées sont applicables, 71 % des lois le sont devenues en moins d'un an et 100 % en moins de deux ans, marquant une certaine célérité du Gouvernement à appliquer assez rapidement les lois récemment votées.

M. Jacques Valade, président, a souligné, toutefois, le peu de progrès en matière d'application des lois les plus anciennes : les retards persistent pour ces lois, particulièrement dans le secteur de la communication. Il a jugé, à cet égard, qu'il n'était pas surprenant que les ministres s'attachent à appliquer les lois qu'ils ont eux-mêmes proposées et défendues au Parlement et déploient peu d'énergie à appliquer l'héritage de leurs prédécesseurs. Il en a conclu que la nécessité d'établir un bilan à la veille d'échéances électorales importantes expliquait sans doute les performances de l'année écoulée.

M. Jacques Valade, président, a déploré, cette année encore, le retard persistant concernant le dépôt de rapports sur le bureau des assemblées, tout en admettant que le législateur ne se modérait pas dans l'adoption de telles dispositions. Il a noté, cependant, que la fixation dans la loi d'un délai pour la publication de ces rapports était un facteur d'accélération, le même constat pouvant être établi pour les rapports dont la périodicité prévue est annuelle. C'est ainsi que deux rapports annuels (sur l'emploi de la langue française et la lutte contre le dopage) ont été déposés sur le bureau des assemblées, ainsi qu'un rapport sur le bilan du crédit d'impôt recherche.

M. Jacques Valade, président, a présenté ensuite un bilan sectoriel de l'application des lois.

Abordant tout d'abord le secteur de l'éducation, il s'est félicité de l'application rapide de la loi n° 2005-5 du 5 janvier 2005 relative à la situation des maîtres des établissements d'enseignement privés sous contrat. Il a également souligné les bonnes performances du ministère de l'éducation nationale concernant l'application de la loi n° 2005-380 du 23 avril 2005 d'orientation et de programme pour l'avenir de l'école, pour laquelle trois textes réglementaires sont parus, rendant applicables les dispositions de la loi relatives à la formation des maîtres, à la réforme des Instituts de formation des maîtres (IUFM) et au recours à des professeurs associés. Demeurent en attente de publication les décrets précisant les modalités de prise en compte, pour l'attribution du brevet, des résultats des élèves dans les autres enseignements que le socle commun ; les conditions de recrutement et de formation des directeurs d'école ; les conditions d'indemnisation des actions de formation continue suivies par les enseignants dans le cadre d'un projet personnel ou les conditions d'application de la loi dans les établissements français à l'étranger.

M. Jacques Valade, président, s'est ensuite réjoui de l'application très rapide de la loi n° 2006-450 du 18 avril 2006 de programme pour la recherche, un an après sa promulgation, ce qui a permis la mise en place des nouvelles structures destinées à rénover profondément notre appareil de recherche.

S'agissant enfin de la loi n° 2007-1199 du 10 août 2007 relative aux libertés et responsabilités des universités, il a indiqué qu'en dépit de sa récente adoption, les neuf mesures réglementaires d'application étaient en bonne voie d'élaboration et devraient être publiées d'ici à janvier 2008, selon les informations fournies par le ministère de la recherche et de l'enseignement supérieur.

Abordant le secteur de la culture, M. Jacques Valade, président, a mentionné l'attention particulière portée par la commission au suivi de la loi n° 2002-6 du 4 janvier 2002 relative à la création des établissements publics de coopération culturelle (EPCC), issue d'une proposition de loi sénatoriale, qui instaure de nouvelles modalités de partenariats dans le secteur culturel. Si un décret modifiant le code des collectivités territoriales pour prendre en compte les modifications de la loi est paru le 10 mai 2007, il a déploré qu'aucun progrès n'ait été accompli au cours de l'année écoulée concernant l'arrêté sur le statut du directeur ou le décret fixant les conditions dans lesquelles les établissements d'enseignement, supérieur d'art plastique sont autorisés à délivrer les diplômes nationaux ou des diplômes d'écoles. D'après les informations communiquées à votre commission, le projet élaboré par la direction des arts plastiques du ministère de la culture serait à l'étude dans les autres ministères concernés. Ce retard est d'autant plus regrettable que cette loi avait été adoptée dans des délais très courts par les deux assemblées.

S'agissant de la loi du 1er août 2006 relative au droit d'auteur et aux droits voisins dans la société de l'information, M. Jacques Valade, président, a précisé que sur les dix-sept mesures réglementaires prévues par ce texte, seulement six ont été édictées. Il s'agit des dispositions relatives au crédit d'impôt pour dépenses de production, de développement et de numérisation d'un enregistrement phonographique ou vidéographique musical, de la création de l'Autorité de régulation des mesures techniques, de l'application du droit de suite ou de la publicité des réunions de la commission pour copie privée. Il a notamment regretté la non-parution des trois décrets relatifs à l'exception pour personnes handicapées et de celui fixant les modalités de conciliation des mesures techniques de protection et de certaines exceptions, nécessaire à l'information des consommateurs. Il a toutefois admis le bien fondé du retrait de l'ordre du jour du Conseil d'Etat du décret fixant les modalités de diffusion de messages de sensibilisation à la propriété intellectuelle suite à la création de la mission « Olivennes » sur la lutte contre le téléchargement illicite.

M. Jacques Valade, président, a relevé, ensuite, que l'application des lois anciennes dans le secteur de la communication n'avait pas évolué au cours de l'année et constaté que le nombre de rapports non publiés restait constant (cinq rapports n'ont toujours pas été déposés sur le bureau des assemblées).

Quant à la loi du 5 mars 2007 relative à la diffusion audiovisuelle et à la télévision du futur, deux seulement des dix mesures réglementaires ont été publiées et cinq rapports sont attendus, ces retards s'expliquant, notamment, par les délais techniques nécessaires à l'extension de la couverture du territoire en télévision numérique terrestre, qui conditionnent la prise d'un certain nombre de mesures.

Abordant, enfin, le secteur de la jeunesse, des sports et de la vie associative, M. Jacques Valade, président, a relevé la diligence manifestée par le ministère en 2006, puisque cinq lois sont devenues applicables, relatives à la sécurité et à la promotion d'activités sportives, à la lutte contre le dopage et à la protection de la santé des sportifs , au volontariat associatif et à l'engagement éducatif et celle portant diverses dispositions relatives aux arbitres, cette dernière loi résultant d'une initiative sénatoriale.

AFFAIRES ÉCONOMIQUES

Mercredi 14 novembre 2007

La commission a ensuite pris connaissance de la communication de M. Jean-Paul Emorine, président, sur l'application des lois du 1er octobre 2006 au 30 septembre 2007.

A titre liminaire, M. Jean-Paul Emorine, président, s'est félicité des quelque 270.000 visites d'internautes, sur les pages du Sénat consacrées à l'application des lois au cours de l'année parlementaire 2006-2007, traduisant la transformation de cet exercice de contrôle technique en véritable « enjeu citoyen ».

Puis, évoquant la vigilance de la commission auprès du Gouvernement sur la nécessité de ne pas négliger ce pan de son activité normative, il s'est déclaré satisfait des résultats enregistrés.

Dans un premier temps, M. Jean-Paul Emorine, président, a salué le sursaut réglementaire opéré en juin dernier et parachevant l'effort constaté tout au long de la XIIe législature : 68 % des décrets attendus pour l'application des lois votées de 2002 à 2007 relevant de la commission ont été publiés. Il a ensuite illustré son propos par l'exemple de l'application de la loi sur l'eau et les milieux aquatiques, promulguée le 30 décembre dernier. Elle a atteint un taux d'application de 46 % début octobre 2007, 9 mois après son entrée en vigueur. De surcroît, 13 des 65 mesures d'application prévues ont été prises dans un délai inférieur à 6 mois.

S'agissant de l'année parlementaire 2006-2007, M. Jean-Paul Emorine, président, s'est félicité d'une hausse de la production réglementaire de 9,4 %, ainsi que de l'obtention d'un taux moyen d'application des lois relevant de la commission de 52 %.

Il a ensuite salué l'application de l'article 67 de la loi de simplification du droit de 2004, puisqu'onze rapports ont été transmis au Parlement au cours de la session sur l'état de l'application des lois relevant des compétences de la commission.

Dans le cadre de son analyse des évolutions du suivi de l'application des lois, il s'est interrogé sur l'émergence d'une « culture de résultat » au sein de plusieurs directions ministérielles, sous l'impulsion des ministres concernés.

Rappelant les différentes réformes structurelles des méthodes de travail des ministères et du secrétariat général du Gouvernement, entreprises depuis 2003, il a évoqué la mise en oeuvre, en avril dernier, d'un système dématérialisé d'élaboration des normes sous l'acronyme Solon. Il a jugé que ce nouveau système devrait permettre non seulement un cheminement interministériel des mesures normatives plus rapide, en supprimant les saisies intermédiaires, mais également de localiser précisément l'autorité réglementaire en possession du décret en préparation, afin de faciliter les relances. Il a estimé que la récente mise en oeuvre de Solon avait constitué un facteur décisif d'augmentation des taux d'application sous la XIIe législature.

M. Jean-Paul Emorine, président, s'est félicité de ce que le Sénat ne soit pas étranger à ce sursaut réglementaire, évoquant les questions des parlementaires, qui constituent autant de rappels insistants sur les dispositions oubliées des autorités réglementaires.

Illustrant son propos par l'utilisation des questions orales avec débat (QOAD), il a souligné leur impact auprès des directions administratives interpellées au travers de leur ministre. Rappelant notamment que la QOAD sur la loi relative au développement des territoires ruraux avait conduit à un contrôle particulièrement efficace l'an dernier, il s'est félicité de l'impact similaire, cette année, de la QOAD de M. Gérard César, sur la loi d'orientation agricole (dont le taux d'application, 20 mois après sa promulgation, s'élevait à 91 %), ainsi que de celle de M. Gérard Cornu sur l'application de la loi en faveur des petites et moyennes entreprises, comme instrument incitatif et politique.

Dans un second temps, M. Jean-Paul Emorine, président, a déploré la persistance de difficultés.

En premier lieu, il a constaté un décrochage entre les résultats obtenus en matière de taux -qui sont satisfaisants- et ceux relatifs aux délais qui restent insuffisants. Le délai de publication des décrets est plus proche des 11 mois qu'il ne l'est des 6 mois préconisés par le guide légistique.

Observant que la concertation interministérielle pouvait parfois constituer un véritable parcours du combattant, il a considéré que le nouveau système Solon devrait raccourcir significativement les délais.

En second lieu, il a déploré la relative inertie du stock, observant que l'effort réglementaire souligné précédemment avait porté essentiellement sur les lois adoptées entre 2002 et 2006. Un seul décret a été publié pendant l'année parlementaire pour rendre applicable la loi de 2001 d'orientation sur la forêt. Quinze mesures sont encore attendues. Son taux d'application n'est que de 61 %.

A l'issue de cette présentation, il a appelé de ses voeux un effort particulier du Gouvernement afin de résorber le stock de dispositions législatives en attente d'application, soulignant que la crédibilité du Parlement et celle des pouvoirs publics en général étaient en jeu.

M. Jean-Paul Emorine, président, a enfin insisté sur la nécessité d'ancrer la volonté administrative dans la durée et a souhaité que cette prise de conscience s'étende à toutes les directions ministérielles. Rappelant le caractère crucial de l'impulsion politique en cette matière, il a fait valoir que l'application des lois devait s'inscrire dans une perspective de continuité, eu égard aux bons résultats constatés depuis 2003.

AFFAIRES ÉTRANGÈRES ET DÉFENSE

Mercredi 7 novembre 2007

Puis la commission a entendu une communication de M. Jacques Blanc, président, sur le contrôle de l'application des lois pour la session 2006-2007.

M. Jacques Blanc, président, a rappelé que l'essentiel du travail de la commission consistait en l'examen de projets de loi autorisant la ratification ou l'approbation d'accords internationaux. Ainsi, au cours de l'année parlementaire écoulée, le Sénat a adopté en séance publique 51 accords internationaux relevant de la compétence de la commission.

De plus, au cours de l'année parlementaire écoulée, deux projets de loi ont été examinés par la commission, ayant abouti à la loi n° 2007-288 du 5 mars 2007 modifiant les articles 414-8 et 414-9 du code pénal, et la loi n° 2007-289 du 5 mars 2007 portant modifications du code de justice militaire et du code de la défense. Ces deux lois sont des lois d'application directe, donc aucune mesure d'application n'est attendue.

En conclusion, M. Jacques Blanc, président, a regretté que deux lois adoptées lors des sessions précédentes soient toujours dans l'attente de plusieurs mesures d'application pour pouvoir être totalement applicables, et notamment la loi n° 2005-270 du 24 mars 2005 portant statut général des militaires.

AFFAIRES SOCIALES

Mercredi 31 octobre 2007

Enfin, la commission a entendu une communication de M. Nicolas About, président, sur l'application des lois.

M. Nicolas About, président, a rappelé combien le contrôle de l'application des lois est un exercice fondamental pour mesurer le degré de difficulté pratique d'application de la législation votée et, plus encore, pour savoir si les lois adoptées cette année et au cours des précédentes sessions s'appliquent réellement.

Le bilan de l'activité de la commission, au cours de l'année parlementaire écoulée, montre que sur les quarante-cinq lois adoptées par le Parlement, onze ont relevé, au fond, de la compétence de la commission ; douze en réalité, en comptant la loi « service minimum dans les transports », soumise à une commission spéciale. Ce sont donc deux fois plus de textes qui ont été étudiés que l'année précédente, pour une période de travail amputée d'un bon tiers en raison des échéances électorales du printemps.

S'y ajoutent huit avis présentés sur le projet de loi de finances, deux saisines pour avis sur les textes « protection juridique des majeurs » et « travail, emploi et pouvoir d'achat » ainsi que neuf rapports d'information publiés cette année, dont quatre rédigés par la Mecss.

M. Nicolas About, président, a ensuite présenté les statistiques établies pour cette année. Sur les douze lois votées, quatre étaient d'application directe et sont donc pleinement en vigueur. En revanche, aucune des huit autres n'a reçu l'ensemble de ses mesures d'application. Ceci étant, cinq sont déjà partiellement applicables dans des proportions allant de 13 % (participation et actionnariat salarié) à 89 % (création d'un ordre des infirmiers).

Le bilan est donc plutôt favorable, surtout si l'on rappelle la tendance lourde des lois à caractère sanitaire et social à requérir un volume important de textes d'application. Ainsi, les douze lois votées cette année appellent 192 mesures, soit une moyenne de dix sept par loi, c'est-à-dire près de 35 % de l'ensemble des mesures réglementaires découlant de toutes les lois votées au cours de la session écoulée.

La situation des lois plus anciennes est également assez satisfaisante, car on note aussi un effort soutenu d'application.

Cette année, 141 mesures réglementaires ont été prises, contre 241 en 2004-2005 et 189 en 2003-2004. Cette moindre progression est la conséquence des efforts accomplis précédemment pour résorber le stock en attente plutôt qu'elle ne traduit un relâchement du suivi des lois. Notamment, les grandes lois emblématiques votées depuis 2002 ont été particulièrement bien traitées : 89 % d'application pour la loi « retraites » et pour la loi « programmation pour la cohésion sociale » ; 84 % pour la loi « assurance maladie » et 83 % pour la loi « handicap ». Ces taux sont d'autant plus notables que ces quatre lois attendaient, en tout, 388 mesures d'application, dont 139 pour la loi « handicap » et 136 pour la loi « retraites ».

Trois lois de la session 2005-2006 sont en outre devenues pleinement applicables cette année (majoration de retraite pour les personnes handicapées ; retour à l'emploi ; égalité salariale homme-femme). En conséquence, le taux d'application moyen de cette session est désormais de 71 %, contre 43 % un an plus tôt.

En définitive, le bilan de la XIIe législature s'établit comme suit : entre 2002 et 2007, la commission a examiné quarante-sept lois et trente-quatre d'entre elles ont reçu au moins 75 % de leurs décrets.

Qui plus est, les délais moyens de parution des mesures ont eu tendance à raccourcir au fil de la législature. Pour les textes votés cette année, 97 % d'entre elles ont été prises dans les six mois prescrits par la circulaire du 1er juillet 2004, contre 68 % l'an dernier.

M. Nicolas About, président, a ensuite évoqué les motifs d'insatisfaction qui perdurent.

D'abord, trois lois de la dernière session n'ont reçu aucune mesure d'application : « organisation des professions de santé », « adaptation des médicaments au droit communautaire » et « protection de l'enfance ».

Ensuite, la loi-symbole « égalité des chances » du 31 mars 2006 n'est applicable qu'à 64 % : c'est trop peu pour un texte dont on soulignait l'importance et l'urgence. On observera d'ailleurs que l'ouverture des classes préparatoires aux élèves provenant de zones d'éducation prioritaires ou le CV anonyme - deux dispositions issues d'initiatives sénatoriales - sont toujours inapplicables, ce qui rend plus visible, et peut-être même choquante, l'absence de texte d'application.

Enfin, deux lois de 2004 sur la bioéthique et la politique de santé publique ne sont applicables qu'à 51 % et 64 %. La situation s'améliore mais bien lentement et ce, malgré les initiatives prises par la commission pour accélérer leur mise en oeuvre réglementaire.

En ce qui concerne l'urgence, on constate à nouveau qu'elle n'a pas d'effet d'accélération sur les délais de parution des mesures réglementaires. Cette année, le résultat est même flagrant en sens inverse, car le taux d'application des lois votées selon cette procédure (« médicaments », « participation » ou « droit au logement opposable ») est en moyenne deux fois moins élevé que pour celles examinées selon la procédure classique.

Un autre aspect décevant tient au fait que le suivi réglementaire des dispositions législatives issues d'initiatives sénatoriales, que l'on pensait en amélioration, se dégrade cette année. Ce taux approchait 33 % pour la dernière session, soit presque celui des mesures introduites par voie d'amendements gouvernementaux (36 %). Il n'est désormais plus que de 16 %, au moment où le Sénat marque de plus en plus son empreinte sur les textes, comme le montre l'adoption cette année d'une proposition de loi d'initiative sénatoriale : celle relative aux menaces sanitaires de grande ampleur.

Enfin, en ce qui concerne les rapports demandés au Gouvernement dans les textes, les statistiques confirment leur manque d'opérabilité : sur les 107 rapports réclamés par les lois adoptées avant 2006, seuls 42 ont effectivement été déposés. Pour cette raison, la commission a sensiblement réduit ses exigences au fil des ans : vingt-sept rapports demandés en 2004, quatorze en 2005, quatre seulement en 2006, mais douze cette année.

A Mme Catherine Procaccia, qui souhaitait savoir ce que recouvrait exactement l'expression « initiatives sénatoriales », M. Nicolas About, président, a indiqué qu'elle vise à la fois les propositions de loi déposées par des sénateurs et les amendements adoptés à leur initiative.

M. François Autain a déploré le fait que des dispositions législatives votées quatre ou cinq ans auparavant puissent n'être toujours pas applicables. L'exemple du comité de démographie médicale créé par la loi « assurance maladie » de 2004 et jamais constitué depuis lors, illustre ce travers. Ne serait-il pas légitime dans ce cas de procéder formellement à la suppression de ces dispositions et de rendre officiel un constat d'impuissance ou de carence ?

M. Nicolas About, président, a distingué le cas de figure particulier dans lequel la majorité politique a changé entretemps : on peut alors comprendre que, pour des dispositions qui ne correspondent plus au programme de la nouvelle majorité, l'abstention soit volontaire. En revanche, lorsque le Parlement a voté des dispositions auxquelles il est attaché, mais que le gouvernement qu'il soutient tarde à mettre en oeuvre, ne serait-il pas singulier qu'il se soumette, de lui-même, à cette résistance et retire volontairement les mesures en cause ?

M. Alain Vasselle a rappelé qu'il plaide de longue date pour la présentation simultanée des projets de loi et des décrets qui sont susceptibles de permettre sa mise en oeuvre.

M. Nicolas About, président, a souligné les limites techniques de cet exercice et a indiqué qu'il est arrivé une fois cette année, sur la loi « droit au logement opposable », qu'un décret soit publié simultanément avec la promulgation du texte législatif.

Mmes Marie-Thérèse Hermange et Gisèle Printz ont fait observer que la loi « accès au crédit des personnes présentant un risque de santé aggravé » semble être mal respectée dans les faits.

M. Nicolas About, président, a fait observer que le problème n'est pas ici celui de l'application de la loi. Ce texte ne nécessitait pas de mesure réglementaire, il est donc entré en vigueur aussitôt. Ceci étant, il est évidemment nécessaire que les autorités s'assurent de la stricte application et du respect de la loi par les établissements de crédit.

Enfin, la commission a donné acte à son président de cette communication.

FINANCES

Mercredi 24 octobre 2007

La commission a enfin entendu une communication sur le contrôle de l'application des lois.

M. Jean Arthuis, président, a tout d'abord rappelé que chaque année le Sénat publiait un rapport sur le contrôle de l'application des lois et que celui-ci connaissait un fort retentissement médiatique.

Il a également indiqué que les commissions permanentes étaient chargées d'établir un bilan de la parution des textes règlementaires d'application des mesures législatives votées par le Parlement dont elles avaient été saisies au fond. Ce bilan faisait l'objet d'une communication dans chaque commission.

Sans entrer dans le détail de chacune des mesures attendues, qui figuraient par ailleurs dans une note disponible auprès du secrétariat de la commission, il a présenté ses principales observations.

Il a en premier lieu relevé, statistiquement, une nouvelle augmentation, en volume, du « stock global » des textes en attente (84 au lieu de 76 en 2006).

Il a attribué cette augmentation à l'effet conjugué d'un stock ancien qui n'était toujours pas résorbé et d'une forte demande de textes d'encadrement règlementaire pour les dispositions résultant des lois votées au cours de la précédente session.

Le constat est particulièrement vérifié pour la loi de finances rectificative pour 2006, qui nécessitait le recours à 42 textes règlementaires. A ce jour, il a noté que seulement 14 de ces textes avaient été publiés, laissant en attente un reliquat de 28 unités représentant à lui seul le tiers de l'ensemble des textes attendus.

En second lieu, revenant sur l'ensemble des mesures qui restaient en souffrance suite au précédent contrôle, M. Jean Arthuis, président, a mis en évidence « l'inclinaison » du gouvernement à publier prioritairement les textes règlementaires nécessaires à la mise en oeuvre effective des mesures dont il était à l'origine. Il a précisé que sur les 164 textes attendus à la fin du mois de septembre 2006, 92 étaient d'origine gouvernementale et 72 issus d'amendements parlementaires (56 % contre 44 %). Il a ensuite indiqué que sur la période faisant l'objet du présent contrôle, 80 textes avaient été publiés ou étaient devenus sans objet. Sur ce total, 57 visaient des mesures issues du projet initial, contre seulement 23 pour celles introduites par le Parlement (14 pour l'Assemblée nationale et 9 pour le Sénat). Il a relevé une proportion de 70 % - 30 % en faveur du gouvernement. Ce rapprochement l'a conduit à recommander une attention particulière au suivi des mesures issues de la volonté parlementaire.

Troisièmement, M. Jean Arthuis, président, a relevé que sur les 76 textes publiés, 14 l'avaient été durant la période courant du 30 octobre au 31 décembre 2006, soit sur deux mois. Ils représentaient près de 20 % des publications de l'année. Il en a conclu qu'il s'agissait, sans doute d'une « heureuse coïncidence », certainement pas totalement déconnectée de la publication du rapport sénatorial sur l'application des lois, ce qui justifiait un suivi attentif de la part des commissions.

Il a ensuite souligné, s'agissant des lois les plus anciennes promulguées avant le 1er octobre 2006, que la progression de leur taux global d'application n'était que de 2 points, pour s'établir désormais à 91 %, contre 89 % en 2006. La progression n'étant que d'un point pour les lois de la dernière session (47 % et 46 % en 2006).

Au cours de la période, trois lois sont devenues entièrement applicables. Il s'agit de la loi de finances rectificative pour 2003, de la loi portant diverses dispositions d'adaptation au droit communautaire dans le domaine des marchés financiers et de la loi relative aux offres publiques d'acquisition.

Enfin, concernant les opérations de suivi de l'application des lois, M. Jean Arthuis, président, a déploré que l'envoi au Parlement de rapports particuliers d'application des principales lois (également en ligne sur le site Légifrance), qui avait été initié l'année dernière, n'ait pas été maintenu. Malgré les différences qui pouvaient apparaître lors d'une comparaison entre la liste des textes attendus par le Parlement et celle du gouvernement, pour les textes dont il prévoyait une publication, cet outil était d'une très grande utilité. Il a donc souhaité que son rétablissement soit envisagé

La commission a alors donné acte, à l'unanimité, à M. Jean Arthuis, président, de sa communication.

LOIS

Mercredi 7 novembre 2007

M. Jean-Jacques Hyest, président, a dressé le bilan annuel de l'application des lois au 30 septembre 2007.

M. Jean-Jacques Hyest, président, a tout d'abord rappelé que le bilan annuel de l'application des lois, conformément aux instructions du Bureau du Sénat, a pour objet de faire le point sur l'état d'application des lois votées au cours des sessions précédentes, et ce, pour chaque commission permanente, dans son domaine de compétence. Il s'agit, d'une part, de contrôler l'activité du Gouvernement dans sa production de normes réglementaires et les délais dans lesquels ces mesures sont publiées. D'autre part, il permet de suivre l'application des dispositions législatives d'origine parlementaire et plus particulièrement d'origine sénatoriale.

Malgré la suspension des travaux parlementaires en raison des élections présidentielle et législatives, M. Jean-Jacques Hyest, président, a constaté que la commission des lois avait examiné 18 lois, soit 40 % du total des 45 lois votées au cours de la même session. Parmi ces 18 lois, il a relevé que trois étaient d'origine sénatoriale : la loi du 2 février 2007 relative à l'action extérieure des collectivités territoriales et de leurs groupements, celle du 19 février 2007 portant réforme de l'assurance de protection juridique et celle du 19 février 2007 instituant la fiducie.

Détaillant l'état d'application de ces 18 lois, M. Jean-Jacques Hyest, président, a indiqué que six d'entre elles étaient d'application directe et que six autres étaient partiellement applicables (taux compris entre 50 % et 90 %). Il a ajouté que quatre lois n'avaient fait l'objet d'aucune des mesures prévues et que cette situation pouvait notamment s'expliquer par une entrée en vigueur différée au 1er janvier 2009 de la plupart des dispositions s'agissant de la loi du 5 mars 2007 portant réforme de la protection juridique des majeurs et par l'actuel examen devant le Conseil d'État des décrets d'application des lois relative à la fonction publique territoriale et relative au recrutement, à la formation et à la responsabilité des magistrats.

Après avoir constaté que du 1er octobre 2006 au 30 septembre 2007, 38 mesures d'application avaient été prises concernant les lois votées au cours de cette même période, M. Jean-Jacques Hyest, président, s'est félicité de ce taux d'application de 23,17 %, sensiblement supérieur à la moyenne des dernières années ainsi que de l'augmentation du taux d'application (27 %) des mesures provenant d'amendements d'origine sénatoriale.

M. Jean-Jacques Hyest, président, a également souligné que d'autres mesures d'application avaient permis de rendre six lois votées au cours des sessions précédentes entièrement applicables (loi du 15 avril 1999 relative aux polices municipales ; loi du 26 novembre 2003 relative à la maîtrise de l'immigration, au séjour des étrangers en France et à la nationalité ; loi du 25 juillet 2005 de sauvegarde des entreprises ; loi du 23 juin 2006 portant réforme des successions et des libéralités ; loi du 1er juillet 2006 portant dispositions statutaires applicables aux membres de la Cour des comptes et loi du 5 juillet 2006 relative à la prévention des violences lors des manifestations sportives). Il a relevé que 18 lois dont certaines dataient de la XIe législature attendaient encore dans des proportions variables des mesures d'application.

Evoquant la procédure d'urgence, M. Jean-Jacques Hyest, président, a indiqué que sept lois avaient été adoptées en urgence au cours de la session 2006-2007 (loi du 10 août 2007 renforçant la lutte contre la récidive des majeurs et des mineurs ; loi du 5 mars 2007 portant réforme de la protection juridique des majeurs ; loi organique du 5 mars 2007 relative au recrutement, à la formation et à la responsabilité des magistrats ; loi du 5 mars 2007 tendant à renforcer l'équilibre de la procédure pénale ; loi du 31 janvier 2007 tendant à promouvoir l'égal accès des femmes et des hommes aux mandats électoraux et fonctions électives ; loi organique du 21 février 2007 portant dispositions statutaires et institutionnelles relatives à l'outre-mer et loi du 21 février 2007 portant dispositions statutaires et institutionnelles relatives à l'outre-mer). Il a expliqué la hausse du recours à cette procédure (taux de 38,9 %) par un contexte de changement de législature au cours de la session, soulignant que la même hausse conjoncturelle avait pu être observée lors de la session 2001-2002. Mais il a regretté que le taux d'application des dispositions législatives des lois votées après déclaration d'urgence soit largement inférieur au taux d'application des lois votées sans déclaration d'urgence. Ainsi, il a indiqué que sur les sept lois votées pendant la session après déclaration d'urgence, seules deux étaient d'application directe, tandis que les autres étaient non applicables ou seulement partiellement applicables.

Après avoir rappelé que l'article 67 de la loi du 9 décembre 2004 de simplification du droit prévoyait la publication par le gouvernement d'un rapport sur la mise en application de cette loi à l'issue d'un délai de six mois suivant la date de son entrée en vigueur, M. Jean-Jacques Hyest, président, a indiqué que si au cours de la session 2006-2007, six rapports avaient ainsi été présentés au Parlement, entre sept et vingt-trois mois après la promulgation de la loi concernée, un certain nombre de lois n'avaient toujours pas fait l'objet de rapport d'application.

M. Jean-Jacques Hyest, président, a ensuite présenté quelques exemples intéressants d'application apparus à l'occasion de ce suivi annuel.

Il a tout d'abord dressé un premier bilan concernant les lois votées cette année.

Concernant la loi du 5 mars 2007 tendant à renforcer l'équilibre de la procédure pénale, M. Jean-Jacques Hyest, président, s'est félicité du calendrier d'application de cette loi puisque le décret du 3 mai 2007 a déterminé les modalités d'application de l'obligation d'enregistrement des interrogatoires des personnes gardées à vue ou mises en examen et défini des catégories d'expertises non soumises à la nouvelle procédure contradictoire après décision du juge d'instruction d'ordonner une expertise, car sans incidence sur la détermination de la culpabilité de la personne, visant les expertises médicales dont l'objet est d'apprécier l'importance du dommage subi par la victime. Il a ajouté que la mesure d'application concernant la liste des pôles de l'instruction et les conditions de certains aspects de leur organisation devrait être prise avant le 1er février 2008.

Faute d'adoption d'une loi organique et de modifications du règlement des deux assemblées, M. Jean-Jacques Hyest, président, a indiqué que la loi constitutionnelle du 23 février 2007 portant modification du titre IX de la Constitution relative au statut du président de la République n'était pas entièrement applicable.

Concernant la loi du 19 février 2007 relative à la fonction publique territoriale, M. Jean-Jacques Hyest, président, s'est interrogé sur la non-parution des décrets d'application, alors même que le Conseil supérieur de la fonction publique a donné un avis favorable à cinq projets de décrets et deux projets de décrets statutaires.

Après avoir indiqué que la loi du 19 février 2007 portant réforme de l'assurance de protection juridique, d'origine sénatoriale, avait pour objet principal de développer l'assurance de protection juridique, dans le souci de faciliter l'accès au droit du plus grand nombre, M. Jean-Jacques Hyest, président, a précisé qu'il était trop tôt pour apprécier l'impact de ces règles nouvelles sur l'activité des avocats et des sociétés d'assurance mais que l'implication de la profession d'avocat dans la mise en oeuvre de ce volet de la loi méritait d'être soulignée. Il a ajouté qu'un décret en Conseil d'État du 15 mai 2007 était intervenu afin de garantir le respect du principe de libre détermination des honoraires entre l'avocat et son client, dans ce cadre.

M. Jean-Jacques Hyest, président, a dans un second temps dressé le bilan de l'état d'application des lois votées antérieurement à la session 2006-2007.

Après avoir indiqué que deux arrêtés avaient été pris en application de la loi du 5 juillet 2006 relative à la prévention des violences lors des manifestations sportives, afin d'inscrire dans le fichier des personnes recherchées les personnes faisant l'objet d'une mesure administrative d'interdiction de stade et de mettre en place un fichier informatique détaillant les données relatives à la personne interdite de stade et à la mesure d'interdiction, M. Jean-Jacques Hyest, président, a souligné que de façon générale, de nombreuses dispositions parues cette année concernaient des fichiers et qu'elles étaient présentées regroupées au sein d'un tableau annexé au rapport.

Constatant que presque toutes les mesures règlementaires d'application prévues par la loi du 23 juin 2006 portant réforme des successions et des libéralités avaient été prises dans les neuf mois de sa publication, M. Jean-Jacques Hyest, président, a souhaité que toutes les réformes d'ampleur suivent ce rythme.

Evoquant la loi du 12 décembre 2005 relative au traitement de la récidive des infractions pénales, M. Jean-Jacques Hyest, président, a présenté les dispositions du décret du 1er août 2007 et des trois arrêtés du 23 août 2007 qui ont déterminé les conditions de mise en oeuvre du placement sous surveillance électronique mobile (composition et compétence territoriale de la commission pluridisciplinaire des mesures de sûreté et de l'examen de dangerosité, modalités d'utilisation du traitement automatisé des données à caractère personnel liées au placement sous surveillance électronique mobile, habilitation des personnes auxquelles peuvent être confiées par contrat les prestations techniques concernant la mise en oeuvre d'un tel placement).

M. Jean-Jacques Hyest, président, a ajouté que le système était dans sa deuxième phase d'expérimentation et que cette mesure s'appliquerait non seulement dans le cadre de la libération conditionnelle mais aussi dans celui de la surveillance judiciaire et du suivi socio-judiciaire, avant d'être généralisé en 2008.

Il a déploré qu'au moment où on élargit le suivi socio-judiciaire à de nouveaux types d'infractions et où on systématise l'injonction de soins, le décret devant déterminer les conditions de diplôme et les missions des psychologues pouvant intervenir dans le cadre du suivi socio-judiciaire ne soit pas encore paru. De même, il a regretté que le traitement automatisé de données à caractère personnel mis en place par les services de police et de gendarmerie afin de faciliter les enquêtes sur les crimes et délits présentant un caractère sériel n'ait pas encore été mis en oeuvre faute de mesures d'application nécessaires.

M. Jean-Jacques Hyest, président, a indiqué que s'agissant de la loi du 6 août 2004 relative à la protection des personnes physiques à l'égard des traitements de données à caractère personnel et modifiant la loi du 6 janvier 1978 relative à l'informatique, aux fichiers et aux libertés qui a réformé le statut de la Commission nationale Informatique et libertés, des échanges avaient lieu entre la CNIL et la chancellerie afin de définir les modalités de mise en place des procédures de labellisation, le décret étant attendu pour 2008. De plus, il a souligné que depuis 2005, la CNIL n'avait plus reçu du gouvernement le rapport annuel faisant état de l'activité des commissions départementales compétentes en matière de vidéosurveillance.

Il a ensuite présenté le décret en Conseil d'État du 25 juillet 2007 portant création d'un traitement automatisé de données à caractère personnel des ressortissants étrangers qui, ayant été contrôlés à l'occasion du franchissement de la frontière, ne remplissent pas les conditions d'entrée requises, et modifiant la partie réglementaire du code de l'entrée et du séjour des étrangers et du droit d'asile pris en application de l'article 11 de la loi du 26 novembre 2003 relative à la maîtrise de l'immigration, au séjour des étrangers en France et à la nationalité. M. Jean-Jacques Hyest, président, a souligné que les modalités du décret en Conseil d'État du 11 octobre 2006 prévoyant que les entreprises de transport aérien pouvaient mettre en place et utiliser sur les lieux d'embarquement des passagers un dispositif agréé de numérisation et de transmission, aux autorités françaises chargées du contrôle aux frontières à l'aéroport de Roissy-Charles-de-Gaulle, des documents de voyage, n'avaient à ce jour pas été utilisées et ce malgré le volontariat initial de deux compagnies aériennes.

Après des demandes répétées au gouvernement lors des questionnaires budgétaires des cinq dernières années et relayées à l'occasion de l'examen de la loi du 5 mars 2007 relative au recrutement, à la formation et à la responsabilité des magistrats, M. Jean-Jacques Hyest, président, a souligné que le gouvernement allait publier sous peu le décret d'application permettant le rachat des droits à pension au titre des activités exercées antérieurement à leur nomination par les magistrats issus des concours complémentaires en application de la loi organique du 25 juin 2001 relative au statut des magistrats et au Conseil supérieur de la magistrature. Il a ajouté que l'absence de ce décret était préjudiciable à ces magistrats qui ne pouvaient ni anticiper le financement d'un éventuel rachat de ces années d'activité ni évaluer le montant de la pension qui leur sera versée après leur départ en retraite.

Rappelant que la chancellerie souhaitait diversifier la composition du corps des magistrats à l'image de ce qui se passe en Grande-Bretagne, M. Pierre Fauchon a indiqué qu'elle ne pourrait le faire que par le maintien d'une situation équivalente à celle qu'avait le nouveau magistrat dans son ancienne profession et qu'une recommandation allant dans ce sens avait été adoptée par la mission d'information sur la formation et le recrutement des magistrats qu'il avait conduite avec M. Charles Gautier. Il a ajouté que le problème était d'autant plus d'actualité avec la fermeture programmée de certains tribunaux de grande instance, qui pourrait amener des avocats à intégrer la magistrature.

Enfin, M. Jean-Jacques Hyest, président, s'est inquiété d'une hypothétique paralysie de l'institution du Défenseur des enfants mise en place par la loi du 6 mars 2000, faute d'avoir prévu, sur le modèle du Médiateur de la République, le décret relatif aux conditions de remplacement du Défenseur des enfants en cas d'empêchement.

M. Jean-Jacques Hyest, président, a conclu en rendant hommage au rôle précurseur du Sénat dans le contrôle de l'application des lois. Il s'est félicité de ce que la régularité et la pertinence de ses rapports aient conduit à une prise de conscience, par les autres acteurs, du processus législatif.

Après avoir remarqué que le bilan de l'application des lois faisait la démonstration que le gouvernement utilisait la procédure d'urgence afin d'éviter une deuxième lecture, M. Pierre-Yves Collombat s'est interrogé sur l'état insatisfaisant d'application des lois en matière de fonction publique territoriale, citant l'absence de dispositions d'application pour les lois relatives aux polices municipales, aux libertés et responsabilités locales, portant diverses mesures de transposition du droit communautaire à la fonction publique, de modernisation de la sécurité civile et relative à la démocratie de proximité. Soulignant que le bilan d'application des lois devait servir aux sénateurs afin qu'ils interrogent le gouvernement sur ce sujet, M. Jean-Jacques Hyest, président, lui a répondu que la loi sur les polices municipales était entièrement applicable et que d'autres secteurs étaient concernés par l'absence plus ou moins importante de mesures d'application.

M. Patrice Gélard a regretté qu'il n'y ait toujours pas de dispositions d'application sur la loi portant création d'une fondation pour les études comparatives. Il a indiqué que cette fondation qui a pour objet de dégager des moyens afin d'inviter les professeurs étrangers en France ou pour envoyer des professeurs français à l'étranger devait être remplacée par une commission ayant pour mission de contribuer au rayonnement international du droit français et romanogermanique. Constatant qu'un retard colossal était pris par rapport aux Allemands, aux Anglais ou aux Américains dans la présence juridique mondiale, il a ajouté qu'il allait de nouveau interroger le gouvernement sur ce sujet.