Rapport n° 363 (1981-1982) de M. Charles PASQUA , fait au nom de la commission des affaires culturelles, déposé le 28 mai 1982
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Sommaire du rapport
Introduction (p.9)
I. De saines lectures: les rapports du Sénat (p.11)
1. Un scepticisme éclairé par l'expérience (p.11)
a)
Un pronostic réservé en 1974 (p.11)
b)
Une analyse confirmée par l'évènement (p.13)
2. La dénonciation des mythes (p.14)
a)
La toute-puissance et le gaspillage (p.14)
La télévision créditée d'un effet politique irrésistible (p.14)
Le "gouffre financier": la prodigalité des créateurs (p.16)
b)
L'audiovisuel déstabilisé par les mesures de redressement (p.19)
La manie des réformes ou l'avatar permanent du statut (p.19)
Chaque nouvelle charte perfectionne le camouflage du pouvoir (p.19)
L'obsession du temps d'antenne et les "minutages" tatillons (p.20)
Les forces politiques réclament des "créneaux libres" (p.20)
Le fantasme du "gouffre financier" incite à bloquer le montant de la redevance (p.21)
II. Des lectures instructives (suite)
(p.22)
1. Un rapport cohérent: les réflexions de la commission Moinot (p.22)
2. Un document enthousiaste: le rapport de l'Assemblée nationale (p.23)
Annonce du plan (p.24)
CHAPITRE PREMIER
LES QUALITES DU PROJET DE LOI (p.25)
Un magnifique exposé des motifs (p.25)
I. Le présent projet résiste à la tentation régressive d'annuler les options de 1974 (p.26)
I. Les rédacteurs auraient pu restaurer l'ORTF pour réunifier le service public (p.26)
Une doctrine favorable au service public (p.26)
Le souvenir des critiques de 1974 (p.26)
2. Le projet consacre la partition de l'ORTF et en prolonge le principe jusqu'à l'émiettement (p.26)
Un revirement doctrinal? (p.27)
a)
La concertation a porté ses fruits (p.27)
b)
Le présent projet est soumis aux mêmes tendances évolutives que la loi de 1974 (p.28)
II. La principale qualité du projet est son ambition globale: la loi s'efforce de régir le champ audiovisuel tout entier (p.30)
1. La loi de 1974 (dont le champ était trop restreint)
appelait une loi complémentaire (p.30)
2. Le présent projet tend à couvrir tout le champ audiovisuel (p.36)
Il est significatif d'ailleurs que ce projet consacre l'analyse proposée par M. Miroudot en 1974 (p.36)
CHAPITRE II
DOMINE PAR UNE VISION "STRUCTURALISTE", LE PROJET LAISSE EN BLANC LE PROGRAMME ET LA COMMUNICATION (p.38)
Une petite remarque sur l'élan vital ou la volonté de puissance (p.38)
I. La réforme s'enferme dans une conception "structuraliste" traditionnelle mais dépassée (p.39)
1. L'obsession "institutionnaliste" domine les technocrates français (p.39)
a)
Stéréotypes et grandeur romaine (p.39)
b)
Les inspirateurs du texte sont des politiques et des technocrates (p.39)
2. Les structures ne sont pas l'essentiel (p.39)
a)
Quand elles jouent un rôle, ce rôle risque d'être surtout négatif (p.40)
b)
En revanche, personne ne peut garantir qu'une institution soit bonne (p.40)
3. Les changements nécessaires étaient ils d'ordre structurels? (p.40)
II. Une vision trop "institutionnelle" occulte les véritables buts d'une réforme: un programme de qualité et une communication pluraliste (p.42)
1. Un programme de qualité (p.42)
Une observation préalable: la gestion dévore le programme (p.42)
Une autre remarque: défendre le programme ou les conditions de la qualité (p.44)
a)
La réforme ne porte pas sur la qualité de la production (p.45)
b)
Le projet ne se préoccupe pas de la qualité du produit (p.47)
Le programme doit être diversifié et français: sauvegardons notre identité (p.47)
c)
La vraie réforme est pour plus tard (p.48)
2. La réforme aurait dû instaurer une communication libre et pluraliste respectant l'équilibre des média et capable d'affronter le "défi" du futur (p.49)
a)
Une communication libre, pluraliste et respectueuse des autres média (p.49)
b)
La réforme aurait dû préparer le "choc du futur" en favorisant un type de communication capable de faire face à l'explosion des techniques nouvelles (p.50)
Une vision hardiment prospective n'aurait-elle pas dû déceler l'essor des nouveaux média et le déclin corrélatif du service public qu'ils concurrenceront? (p.51)
La percée du magnétoscope et le développement des câbles (p.51)
La montée possible du "vidéogramme" (p.51)
La conséquence: un service public concurrencé et minorisé (p.52)
Le véritable enjeu est de gagner la bataille du programme (p.52)
Celle du matériel est déjà perdue (p.52)
La bataille essentielle, qui va commencer, est celle des programmes (p.52)
La France dispose d'atouts considérables (p.54)
Actuellement, la vente des produits français est faible (p.54)
Les services commerciaux des sociétés de programme ne sont pas assez dynamiques (p.54)
L'art. 56 répond-il au défi du futur? (p.54)
CHAPITRE III
LES CONTRADICTIONS ET LES SILENCES DU PROJET (p.57)
I. Les contradictions entre fins et moyens
Les principes directeurs d'autonomie et de pluralisme ne trouvent pas dans ce projet une authentique traduction législative (p.58)
1. La Haute autorité: un faux semblant, des risques et une occasion manquée (p.58)
a)
Un mode de désignation contestable (p.58)
La fausse assimilation avec le Conseil constitutionnel (p.58)
Des missions très différentes (p.59)
b)
La nature inconnue de la Haute autorité (p.60)
Du temps libre pour quoi faire? (p.60)
Un recours des grincheux (p.60)
Un pouvoir ambigu: le droit de regard sur la gestion du secteur public? (p.60)
c)
Des pouvoirs amputés: un partage illogique de tutelle entre l'Etat et la Haute autorité prive cette instance de deux compétences capitales (p.61)
L'allocation de ressources demeure une prérogative gouvernementale (p.61)
La Haute autorité n'a qu'un pouvoir d'avis sur le cahier des charges (p.62)
d)
Ces contradictions constituent autant de risques de conflits (p.63)
La nomination des présidents-directeurs généraux (p.63)
Le respect du cahier des charges (p.64)
e)
L'occasion manquée d'un consensus général sur l'indépendance de l'
audiovisuel (p.64)
2. Le service public décentralisé n'est pas la réponse adéquate au besoin de communication sociale rapprochée qui s'est fait jour (p.66)
L'information du voisinage (p.66)
L'expression des minorités (p.66)
a)
Le renforcement du secteur public résulte d'un réflexe technocratique (p.67)
b)
La multiplication des antennes du secteur public n'est pas la solution appropriée (p.67)
c)
Cette décentralisation: un luxe inutile? (p.67)
II. Le mutisme inexplicable du projet de loi sur les cahiers et sur les ressources (p.69)
1. Le projet de loi fait l'impasse sur les cahiers des charges (p.69)
a)
La loi serait au-dessus de ces détails (p.70)
b)
Le tout ou rien (p.70)
2. La grande inconnue du projet: le coût de la réforme; une menace pour la presse écrite (p.73)
Un chiffrage difficile (p.73)
Aucun calendrier dans le projet initial (p.73)
Mais l'Assemblée nationale est pressée (p.73)
a)
La réalisation complète de la décentralisation sera sûrement coûteuse (p.73)
La facture sera lourde (p.74)
Le coût des comités régionaux de la communication (p.74)
Les sociétés régionales de télévision (p.74)
Les sociétés régionales de radio (p.74)
Quelques indications encore (p.75)
b)
Une lourde menace pour la presse écrite? (p.75)
Augmenter la redevance? (p.75)
Recourir à la manne publicitaire? (p.75)
La barre des 25% est supprimée (p.76)
La publicité sur FR 3 et les chaînes régionales (p.76)
Des justifications théoriques peu convaincantes (p.76)
La réalité des risques: la presse quotidienne régionale en péril (p.77)
Les institutions et les organismes tels qu'ils résultent du projet de loi initial (p.79)
Les institutions et les organismes tels qu'ils résultent du projet de loi adopté par l'Assemblée nationale (p.80)
EXAMEN DES ARTICLES (p.81)
TITRE PREMIER: PRINCIPES GENERAUX (p.83)
Art. 1: proclamation de la liberté de la communication audiovisuelle
Définition de la notion de communication audiovisuelle (p.83)
I. Commentaire du texte du projet de loi (p.83)
1. Une définition de la communication audiovisuelle est nécessaire (p.83)
a)
le monopole général des télécommunications (p.84)
b)
un démembrement du monopole des télécommunications (p.85)
c)
la réception des signaux hertziens (p.86)
2. Analyse de la définition proposée (p.87)
3. L'abolition du monopole de la radiodiffusion (p.88)
II. Position de l'Assemblée nationale (p.89)
III. Position de la Commission
Amendement (p.91)
Art. 2: l'affirmation du droit à la communication audiovisuelle (p.92)
Art. 2 bis: l'anonymat des choix dans la réception des programmes (p.93)
Art. 3: garantie fondamentale du pluralisme et de la liberté dans la communication audiovisuelle (p.94)
Art. 4: droit de réponse dans les entreprises de communication audiovisuelle (p.96)
Art. 5: missions du se rvice public de la radiodiffusion et de la télévision (p.97)
Art. additionnel après l'art. 5: publication d'enquêtes (p.101)
Art. 6: modes d'organisation du service public (p.101)
Art. 6 bis: droit de réponse dans les entreprises de communication audiovisuelle (p.102)
Art. 7: abolition du monopole de diffusion (p.106)
Art. 8: abolition du monopole de programmation (p.108)
Art. 9: abolition du monopole des équipements (p.109)
Art. 9 bis: accès des services de communication audiovisuelle aux infrastructures et installations (p.111)
TITRE II: LES INSTITUTIONS DE LA COMMUNICATION AUDIOVISUELLE (p.112)
CHAPITRE PREMIER: La Délégation parlementaire pour la communication audiovisuelle (p.112)
Art. 10: composition de la Délégation parlementaire pour la communication audiovisuelle (p.112)
Art. 11: les missions de la délégation audiovisuelle (p.117)
CHAPITRE II: La Haute autorité de la communication audiovisuelle (p.124)
Art. 12: institution d'une Haute autorité de la communication audiovisuelle (p.124)
Art. 12 bis: mission générale de la Haute autorité (p.128)
Art. 13: les compétences générales de la Haute autorité (p.129)
Art. 13 bis: les compétences de la Haute autorité en matière d'élaboration des cahiers des charges et de répartition des moyens financiers (p.134)
Art. additionnel après l'art. 13 bis: pouvoirs de nomination de la Haute autorité
Amendement de la Commission (p.136)
Art. 14: compétence de la Haute autorité en matière d'autorisation de services privés locaux de communication (p.137)
Art. 15: compétence de la Haute autorité en matière de conciliation des conflits relatifs à la liberté de conscience (p.139)
Art. 16: compétence de la Haute autorité en matière de déontologie publicitaire (p.140)
Art. 17: intervention de la Haute autorité auprès des sociétés nationales de programme pour le respect des obligations du service public et du cahier des charges (p .142)
Art. 18: représentation internationale de service public de l'audiovisuel (p.145)
Art. 19: rapport annuel de la Haute autorité (p.146)
Art. 20: nombre, désignation, durée du mandat et remplacement des membres de la Haute autorité (p.147)
Art. 21: régime des incompatibilités applicables aux membres de la Haute autorité (p.151)
Art. 22: interdiction de tout emploi rémunéré avec la fonction de membres de la Haute autorité (p.153)
Art. 23: organisation et gestion financière des services de la Haute autorité (p.154)
Art. 24: notification, mise en oeuvre et entrée en vigueur des actes, décisions et recommandations de la Haute autorité (p.156)
CHAPITRE III: le Conseil national de la communication audiovisuelle (p.159)
Art. 25: institution et mission du Conseil national de la communication audiovisuelle (p.159)
Art. 26: composition et fonctionnement du Conseil national de la communication audiovisuelle (p.160)
CHAPITRE IV: les comités régionaux de la communication audiovisuelle (p.163)
Art. 27: création de comités régionaux de la communication audiovisuelle (p.163)
Art. 28: mission des comités régionaux de la communication (p.164)
Art. 29: composition et règle de fonctionnement des comités régionaux (p.166)
TITRE III: LE SERVICE PUBLIC DE LA RADIODIFFUSION ET DE LA TELEVISION (p.11)
CHAPITRE PREMIER: l'action de l'Etat dans le service public (p.11)
Art. 30: le cahier des charges (p.11)
Art. 31: dispositions particulières relatives à l'accès à l'antenne (p.17)
CHAPITRE II: l'organisation nationale du service public de la radiodiffusion et de la télévision (p.20)
Section première: l'établissement public de diffusion (p.20)
Art. 32: statut et missions de l'établissement public de diffusion (p.20)
Art. 33: le conseil d'administration de l'établissement public de diffusion (p.25)
Art. 34: les ressources de l'établissement public de diffusion (p.28)
Section II: les sociétés nationales de radiodiffusion et de télévision (p.30)
Amendement n° 30
Art. 35: la société nationale de programme de radiodiffusion sonore (p.30)
Art. 36: les sociétés nationales de programme de télévision (p.32)
Art. 37: le conseil d'administration des sociétés nationales de programme de radiodiffusion sonore et de télévision (p.35)
Art. 38: la société nationale de programme de télévision à vocation régionale (p.37)
Art. 38 bis: le conseil d'administration de la société nationale de programme de télévision à vocation régionale (p.40)
Art. 39: la société nationale de programme de radiodiffusion sonore et de télévision pour l'outre-mer (p.42)
Art. 39 bis: le conseil d'administration de la société nationale de programmes de radiodiffusion sonore et de télévision pour les DOM-TOM et Mayotte (p.44)
Art. 41: la répartition du capital des sociétés nationales de programme de radiodiffusion sonore et de télévision (p.46)
Art. 42: la so ciété nationale de production d'oeuvres et de documents audiovisuels (p.47)
Art. 43: le conseil d'administration de la société nationale de production d'oeuvres et de documents audiovisuels (p.50)
Art. 44: les conditions de production, cession et concession des oeuvres et des documents audiovisuels (p.52)
Section III: l'institut national de la communication audiovisuelle (p.54)
Art. 45: le statut et les missions de l'Institut national de l'audiovisuel (p.54)
Art. 46: le conseil d'administration de l'Institut national de l'audiovisuel (p.62)
Art. 47: les ressources de l'institut national de l'audiovisuel (p.64)
CHAPITRE III: l'organisation décentralisée du service public de la radiodiffusion et de la télévision (p.66)
Art. 48: les missions des sociétés régionales de radiodiffusion sonore (p.66)
Art. 49: les sociétés régionales de télévision (p.68)
Art. additionnel après l'art. 49 (p.71)
Art. 50: les sociétés régionales ou territoriales de radiodiffusion sonore et de télévision dans les DOM-TOM (p.71)
Art. 51: la répartition du capital des sociétés régionales ou territoriales de radiodiffusion sonore et de télévision (p.73)
Art. 52: le conseil d'administration des sociétés régionales ou territoriales de radiodiffusion sonore et de télévision (p.74)
CHAPITRE IV: l'action extérieure du service public de la radiodiffusion et de la télévision (p.76)
Section première: la radiodiffusion (p.77)
Amendement de suppression (p.77)
Art. 53: la socié nationale de programme de radiodiffusion sonore à diffusion internationale (p.77)
Art. 54: la répartition du capital de la société nationale de programme de radiodiffusion sonore à diffusion internationale (p.78)
Art. 55: le conseil d'administration de la société nationale de programme de radiodiffusion sonore à diffusion internationale (p.79)
Section II: la télévision (p.81)
CHAPITRE ADDITIONNEL IV bis: la commercialisation des oeuvres et documents audiovisuels (p.81)
Art. 56: les missions de la société de commercialisation des oeuvres et documents audiovisuels (p.82)
Art. 57: la répartition du capital de la société de commercialisation des oeuvres et documents audiovisuels (p.85)
Art. 58: le conseil d'administration de la société de commercialisation des oeuvres et documents audiovisuels (p.86)
CHAPITRE V: dispositions relatives au financement du service public de la radiodiffusion et de la télévision (p.87)
Amendement (p.87)
Art. 59: les ressources des établissements publics et des sociétés de service public et de radiodiffusion sonore et de la télévision (p.87)
Art. 60: l'approbation annuelle de la redevance par le Parlement (p.88)
Art. 61: la répartition des ressources des organismes du service public de la radiodiffusion sonore de la télévision (p.89)
Art. 62: l'approbation parlementaire de la répartition du produit de la redevance (p.91)
Art. 63: documents annexés au projet de loi de finances (p.92)
Art. 64: les émissions et les recettes publicitaires (p.93)
Art. 65: les ressources des sociétés régionales de télévision (p.97)
Art. 67: les ressources des sociétés régionales et territoriales de radiodiffusion sonore et de télévision des DOM-TOM et de Mayotte (p.97)
CHAPITRE VI: dispositions relatives au personnel (p.99)
Art. 68 A: principes généraux du statut des personnes et des journalistes de l'audiovisuel (p.99)
Art. 68: statut des personnels des organismes du servic e public de la radiodiffusion sonore et de la télévision (p.100)
Art. additionnel avant l'art. 68 bis (68 bis A): code de déontologie (p.102)
1. La programmation (p.104)
2. Les cumuls (p.105)
Les modalités (p.105)
Règles et contrôles (p.105)
Art. additionnel avant l'art. 68 bis (68 bis B): déontologie et rémunération (p.109)
Art. 68 bis: conditions de mobilité du capital (p.114)
Art. 69: exercice du droit de grève et service minimum (p.115)
TITRE IV: LES SERVICES DE COMMUNICATION AUDIOVISUELLE SOUMIS A DECLARATION OU AUTORISATION (p.119)
Art. 70 et 71: régime juridique applicable aux services de communication audiovisuelle (p.119)
Art. 71 bis: concessions de service public (p.121)
Art. 72: bénéficiaires des autorisations (p.122)
Art. 73: services locaux de radiodiffusion sonore par voie hertzienne (p.123)
Art. 74: conditions de délivrance des autorisations (p.124)
Art. 75: cahiers des charges des services autorisés (p.125)
Art. 76: ressources publicitaires des services de communication audiovisuelle (p.125)
Art. 76 bis: autorisations dérogatoires relatives aux radios "périphériques" (p.126)
Art. 77: retrait des autorisations (p.127)
Art. 78: commission consultative des fréquences (p.129)
TITRE V: LA DIFFUSION DES oeUVRES CINEMATOGRAPHIQUES (p.131)
Art. 79 A: contribution des organes de communication audiovisuelle au soutien du cinéma (p.131)
Art. 79 B: délai d'exploitation audiovisuelle d'une oeuvre cinématographique (p.132)
Art. 79: la réforme des circuits de programmation cinématographiques
La soumission à l'agrément préalable des groupements ou d'entente de programmation (p.134)
1. Des dispositions qui n'ont pas leur place dans le projet (p.134)
2. Le mal du cinéma: diagnostic (p.134)
a)
production distribution, programmation, exploitation (p.134)
b)
la fin de la "crise"? (p.135)
c)
une observation (p.136)
d)
les signes encourageants ne doivent pas masquer les points faibles (p.136)
3. Le remède (p.138)
a)
l'agrément des circuits (p.138)
b)
une ambiguité lourde de menaces (p.139)
Art. 79 bis: bilan de l'application de l'art. 79
Rapport au Parlement (p.146)
Art. 80: le médiateur arbitre des conflits cinématographiques (p.147)
1. Spécificité culturelle et cinéma (p.147)
a)
le nombre d es copies de films est limité (p.147)
b)
il convient que le film soit projeté dans une salle appropriée (p.148)
c)
les demandes des exploitants ne peuvent être exaucées (p.148)
2. Les conflits "triangulaires" (p.149)
a)
l'abus de position dominante (p.149)
b)
Le refus de vente (p.150)
3. Un règlement commode et rapide des conflits appelle l'institution d'une juridiction spécifique nouvelle, facile à mettre en oeuvre (p.150)
a)
le projet institue un médiateur doté d'un certain pouvoir de conciliation (p.151)
b)
dans sa rédaction initiale, le projet laisse dans l'ombre un certain nombre de questions (p.152)
4. Il convient de conférer au médiateur des pouvoirs supplémentaires (p.153)
c)
Enfin, la rédaction initiale du projet de loi ne confère au médiateur que des pouvoirs insuffisants (p.153)
TITRE VI: DISPOSITIONS DIVERSES (p.155)
Art. 81: régime juridique des sociétés du service public de la radiodiffusion sonore et de la télévision (p.155)
Art. 82: gestion des services communs ou organismes du service public (p.155)
Art. 83: extension des dispositions du code du travail relatives aux journalistes des entreprises de communication audiovisuelle (p.156)
Art. 84: obligation de déclaration lors de la vente de récepteurs de télévision (p.158)
Art. 85: obligation de communication de documents comptables aux agents de la redevance (p.159)
Art. 87: protection des émissions des entreprises de communication audiovisuelle (p.160)
TITRE VII: DISPOSITIONS PENALES (p.163)
Art. 88: sanctions aux infractions prévues aux art. 84 et 85 (p.163)
Art. 89: sanctions des infractions prévues aux articles 7 et 8 (p.163)
Art. additionnel après l'art. 89: sanctions des infractions à l'art. 68 bis A (p.166)
TITRE VIII: DISPOSITIONS TRANSITOIRES (p.167)
Art. 90: renouvellement des premiers membres de la Haute-autorité (p.167)
Art. 90 bis: dispositions transitoires relatives au Conseil national de la communication audiovisuelle (p.168)
Art. 90 ter: représentants du personnel dans les conseils d'administration (p.169)
Art. 91: transfert du patrimoine, des droits et des obligations créées par la loi du 7 août 1974 (p.169)
Art. 92: exonération de frais de transfert de patrimoine (p.170)
Art. 92 bis: maintien des droits acquis en cas de transfert des personnels (p.170)
Art. 93: régime transitoire applicable à la décentralisation du service public (p.171)
Art. 93 bis: régime transitoire applicable aux établissements publics régionaux (p.171)
Art. 94: maintien en vigueur des dérogations au monopole (p.172)
TITRE IX: DISPOSITIONS FINALES (p.173)
Art. 95: applicabilité aux TOM et à Mayotte (p.173)
Art. 96: décrets en Conseil d'Etat et abrogations (p.174)
CONCLUSION (p.177)
Tome II Tableau comparatif
Amendement présenté par la commission (p.79)
Annexes I. Compte rendu des auditions, discussion générale et examen des articles
II TEXTES DE REFERENCE
Ordonnance n° 59-273 du 4 février 1959 relative à la radiodiffusion télévision française
Loi n° 72-553 du 3 juillet 1972 portant statut de la radiodiffusion télévision française
Loi n° 74-696 du 7 août 1974 relative à la radiodiffusion et à la télévision
Code du travail (art. L. 761-16, art. L. 796-1)
Résumé des recommandations et suggestions du rapport sur la qualité des programmes présentés par M. Caillavet (6 avril 1978)
III. LA COMMUNICATION AUDIOVISUELLE EN EUROPE I. Le statut de la radio et de la télévision
A. Typologie sommaire des institutions de radio-télévision
B. La République fédérale d'Allemagne
C. La Grande-Bretagne
II. L'adaptation des systèmes audiovisuels européens au progrès des techniques de radiotélévision
A. L'Italie: les cent fleurs de la télécommunication audiovisuelle
B. La Grande-Bretagne: la révolution organisée
C. Vers un espace audiovisuel européen