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Projet de loi constitutionnelle portant révision de la Constitution du 4 octobre 1958 et modifiant ses titres VII, VIII, IX et X

19 mai 1993 : Constitution ( rapport - première lecture )

 

Avis n° 316 (1992-1993) de M. Charles JOLIBOIS, fait au nom de la commission des lois, déposé le 19 mai 1993

Avertissement : le texte intégral de ce rapport n'est pas disponible en ligne.

Sommaire du rapport

SECTION I - DISPOSITIONS MODIFIANT LE TITRE VII DE LA CONSTITUTION ET RELATIVES AU CONSEIL CONSTITUTIONNEL et article 13 par M. Etienne DAILLY (p. 11)
EXPOSE GENERAL (p. 13)
1. Présentation des dispositions du projet de révision constitutionnelle relatives au Conseil Constitutionnel et à l'exception d'inconstitutionnalité (p. 13)
2. Observations préliminaires du Rapporteur (p. 14)
3. Le contexte de cette révision diffère de celui de la révision non aboutie de 1990 (p. 17)
PREMIERE PARTIE - LES MESURES SUSCEPTIBLES D'AMELIORER LE REGIME ACTUEL DU CONTROLE DE CONSTITUTIONNALITE (p. 18)
I. LES MESURES SUSCEPTIBLES D'AMELIORER LE STATUT ACTUEL DES MEMBRES DU CONSEIL CONSTITUTIONNEL ET SON ORGANISATION INTERNE (p. 19)
A. L'APPARTENANCE DE DROIT ET A VIE AU CONSEIL CONSTITUTIONNEL DES ANCIENS PRESIDENTS DE LA REPUBLIQUE (p. 19)
B. LE REGIME DES INCOMPATIBILITES DES MEMBRES DU CONSEIL CONSTITUTIONNEL (p. 20)
1. Les dispositions en vigueur (p. 20)
2. Le dispositif proposé par le projet de révision (p. 21)
3. La solution initialement préconisée par votre Rapporteur (p. 22)
4. Le débat en commission a conduit votre Rapporteur à reconsidérer sa position (p. 24)
5. Il y aurait sans doute lieu de compléter, le moment venu, par la voie organique ce régime constitutionnel. (p. 24)
C. LE PROBLEME DU MODE DE DESIGNATION DU PRESIDENT DU CONSEIL CONSTITUTIONNEL ET LA DUREE DE SES FONCTIONS PRESIDENTIELLES (p. 25)
II. LES MESURES SUSCEPTIBLES D'AMELIORER L'ETENDUE DES COMPETENCES DU CONSEIL CONSTITUTIONNEL (p. 28)
DEUXIEME PARTIE - LA PROCEDURE DITE D' EXCEPTION D'INCONSTITUTIONNALITE (p. 32)
I. LES INCONVENIENTS MAJEURS D'UN MECANISME ABROGATIF DE FAIT (p. 33)
A. LA PRECARITE DE LA LOI (p. 33)
B. LE RISQUE INACCEPTABLE D'UN VIDE JURIDIQUE INOPINE (p. 34)
II. LES SOLUTIONS ADOPTEES PAR LE SENAT EN 1990 (p. 36)
A. L'INSTRUMENT DESTINE A EVITER LA PRECARITE DE LA LOI : LE CANTONNEMENT DANS LE TEMPS (p. 36)
B. LE MECANISME DESTINE A PREVENIR LE VIDE JURIDIQUE : LE RENVOI DE DROIT DEVANT LE PARLEMENT (p. 36)
III. LA FORMULE CONCUE PAR VOTRE RAPPORTEUR POUR PREVENIR CES RISQUES (p. 37)
1.Réduire le caractère précaire de la loi par un meilleur cantonnement dans le temps de la procédure d'exception (p. 37)
2.Faire disparaître dans l'appareil législatif toute solution de continuité corrélative à l'aboutissement de la procédure d'exception d'inconstitutionnalité (p. 39)
TROISIEME PARTIE - LA DELIBERATION DE LA COMMISSION DES LOIS SUR LA SECTION I ET L'ARTICLE 13 - SES PROPOSITIONS (p. 41)
Récapitulatif des amendements préparés par le Rapporteur (p. 43)
EXAMEN DES ARTICLES DE LA SECTION I - Dispositions modifiant le titre VII de la Constitution et relatives au Conseil Constitutionnel (p. 47)
Article premier (article 56 de la Constitution)
- Suppression de la qualité de Membre de droit et à vie du Conseil Constitutionnel conférée aux anciens Présidents de la République (p. 47)
Article 2 (article 57 de la Constitution)
- Régime des incompatibilités des Membres du Conseil Constitutionnel (p. 49)
Article 3 - Institution d'une procédure d'exception d'inconstitutionnalité (p. 52)
Article 4 - Effet des déclarations d'inconstitutionnalité par le Conseil Constitutionnel (p. 53)
Article 5 - Renvoi à la loi organique pour définir la procédure d'exception d'inconstitutionnalité (p. 53)
Article 13 - Dispositions transitoires relatives à l'entrée en vigueur de la procédure d'exception d'inconstitutionnalité (p. 54)
Intitulé du projet de loi constitutionnelle (p. 54)
TABLEAU COMPARATIF (p. 55)
SECTION II - DISPOSITIONS MODIFIANT LE TITRE VIII DE LA CONSTITUTION ET RELATIVES A LA MAGISTRATURE et article 12 par M. Hubert HAENEL (p. 67)
EXPOSE GENERAL (p. 69)
I. L'INSTITUTION JUDICIAIRE DOIT ETRE ASSUREE DE SON INDEPENDANCE (p. 70)
A. LA CONSTITUTION DE 1958 AFFIRME SOLENNELLEMENT L'INDEPENDANCE DE LA MAGISTRATURE ET L'ENTOURE DE GARANTIES (p. 70)
1. Les garanties constitutionnelles de l'indépendance de la magistrature (p. 70)
a)
Le Président de la République est garant de l'autorité judiciaire (p. 70)
b)
La confirmation de la consécration constitutionnelle du Conseil supérieur dela magistrature (p. 71)
2. La garantie constitutionnelle de l'inamovibilité des magistrats du siège (p. 75)
3. Le statut de la magistrature (p. 75)
a)
Des incompatibilités, des incapacités et des interdictions (p. 76)
b)
Des protections (p. 76)
c)
L'avancement et les nominations (p. 77)
B. UN SOUPCON DIFFUS ET INFONDE PESE SUR L'INDEPENDANCE DE LA JUSTICE, QU'IL CONVIENT DE LEVER (p. 77)
1. Une très forte attente de justice chez les justiciables (p. 78)
2. Un soupçon de dépendance à l'égard du politique (p. 79)
3. Une image troublée (p. 79)
a)
L'amnistie (p. 80)
b)
L'ambivalence mal explicitée du Parquet (p. 80)
c)
Les juges malmenés dans le jeu politique (p. 81)
4. La crainte pluriséculaire de l'arbitraire judiciaire (p. 82)
C. LA REAFFIRMATION ET LE RENFORCEMENT DE L'INDEPENDANCE DE LA MAGISTRATURE SONT DEVENUS UNE NECESSITE (p. 82)
1. De très nombreux projets de réforme (p. 83)
a)
Des initiatives gouvernementales inachevées (p. 83)
b)
De nombreuses initiatives parlementaires (p. 84)
2. Les aspirations des organisations professionnelles de magistrats (p. 84)
a)
Une réforme nécessaire mais qui ne doit pas rester trop timide (p. 85)
b)
La suppression du lien avec l'Exécutif (p. 85)
c)
La désignation des personnalités qualifiées et le risque de l'irruption du fait politique (p. 86)
d)
La désignation des magistrats et les risques du pouvoir syndical (p. 86)
e)
Le principe de l'unicité du corps (p. 86)
f)
Le Conseil supérieur de la magistrature : des pouvoirs accrus et des moyens suffisants (p. 87)
II. LE PROJET DE LOI CONSTITUTIONNELLE (p. 87)
A. LES PROPOSITIONS DU COMITE CONSULTATIF POUR LA REVISION DE LA CONSTITUTION PRESIDE PAR LE DOYEN VEDEL (p. 87)
1. Les orientations du Président de la République (p. 87)
2. Les propositions du Comité Vedel (p. 88)
a)
Composition et rôle du Conseil supérieur de la magistrature (p. 88)
b)
La consécration du Parquet et de l'unité de la magistrature (p. 88)
B. LA SECTION II DU PROJET DE LOI CONSTITUTIONNELLE (p. 89)
1. L'affirmation de la légitimité des juges (p. 89)
2. Un Conseil supérieur de la magistrature rééquilibré (p. 89)
3. Un Conseil supérieur de la magistrature légèrement renforcé (p. 90)
III. LES PROPOSITIONS DE LA COMMISSION DES LOIS: REEQUILIBRER LA COMPOSITION DU CONSEIL SUPERIEUR DE LA MAGISTRATURE ET ETENDRE SA COMPETENCE (p. 91)
A. RENFORCER L'INDEPENDANCE ET LA LEGITIMITE DE LA JUSTICE (p. 91)
1. Un titre VIII traitant De la Justice (p. 91)
2. Le Président de la République garant de l'indépendance de l'autorité judiciaire (p. 92)
3. La vice-présidence de droit du garde des sceaux (p. 93)
B. REEQUILIBRER LA COMPOSITION DU CONSEIL SUPERIEUR DE LA MAGISTRATURE : UNE MAJORITE DE SIEGES POUR LES REPRESENTANTS DES MAGISTRATS (p. 93)
1. Des magistrats différents selon la formation compétente (p. 94)
a)
Six magistrats dans chacune des deux formations du Conseil supérieur de la magistrature (p. 94)
b)
Un tirage au sort au sein de collèges élus (p. 95)
2. Un conseiller d'Etat et deux personnalités désignées par les Présidents des Assemblées parlementaires (p. 95)
C. L'EXTENTION DES COMPETENCES DU CONSEIL SUPERIEUR DE LA MAGISTRATURE (p. 95)
1. La consécration constitutionnelle de l'unicité de la magistrature (p. 96)
2. Un rôle consultatif dévolu à une formation ad hoc (p. 96)
D. CIRCONSCRIRE LES RENVOIS A LA LOI ORGANIQUE (p. 97)
CONCLUSION - LE PREMIER VOLET DE LA NECESSAIRE REFORME DE LA JUSTICE (p. 97)
EXAMEN DES ARTICLES DE LA SECTION II - Dispositions modifiant le titre VIII de la Constitution et relatives à la magistrature ET DE L'ARTICLE 12 (p. 99)
Article 6 (Intitulé du titre VIII de la Constitution)
(p. 99)
Article 7 (article 64 de la Constitution)
- Le fondement des décisions de justice - L'indépendance de la magistrature (p. 101)
Article 8 (Article 65 de la Constitution)
- Le Conseil supérieur de la magistrature (p. 103)
Article 12 - Extension des pouvoirs sans contreseing du Président de la République (p. 109)
TABLEAU COMPARATIF (p. 111)
SECTION III - DISPOSITIONS MODIFIANT LES TITRES IX ET X DE LA CONSTITUTION ET RELATIVES A LA HAUTE COUR DE JUSTICE ET A LA RESPONSABILITE PENALE DES MEMBRES DUGOUVERNEMENTpar M. Charles JOLIBOIS (p. 115)
EXPOSE GENERAL (p. 117)
I. LA HAUTE COUR DE JUSTICE DE LA VEME REPUBLIQUE : UN REGIME EQUILIBRE ET POURTANT CRITIQUE (p. 117)
A. LE REGIME DE LA HAUTE COUR DE JUSTICE (p. 117)
1. Compétence (p. 118)
a)
Compétence à l'égard du Président de la République en cas de haute trahison (p. 118)
b)
Compétence à l'égard des membres du gouvernement à raison des crimes ou délits commis dans l'exercice de leurs fonctions (p. 118)
2. Procédure (p. 119)
a)
La saisine : la mise en accusation (p. 119)
b)
L'instruction : la commission d'instruction de la Haute Cour de justice (p. 120)
c)
Le jugement : la formation de jugement de la Haute Cour (p. 121)
B. L'EQUILIBRE ENTRE JUSTICE ET POLITIQUE DANS LA MISE EN JEU DE LA RESPONSABILITE PENALE DES MEMBRES DU GOUVERNEMENT (p. 122)
1. Une procédure qui permet d'engager la responsabilité pénale des membres du gouvernement sans les soumettre à un harcèlement procédural (p. 123)
2. Une justice sans arbitraire (p. 124)
a)
Un dosage équilibré du politique et du judiciaire (p. 124)
b)
Les autres garanties des membres du gouvernement mis en accusation (p. 124)
c)
La nécessité d'une juridiction spécifique pour juger les actes des membres du gouvernement (p. 125)
C. DES CRITIQUES PEU FONDEES MAIS QUI ONT SUSCITE L'ATTENTE D'UNE REFORME (p. 126)
1. Des critiques peu fondées (p. 126)
a)
Une mise en accusation respecterait-elle moins la présomption d'innocence que tout réquisitoire introductif d'instance contre personne dénommée ? (p. 126)
b)
La procédure devant la Haute Cour serait-elle d'une mise en oeuvre trop complexe comme l'attesterait le fait que, dans aucune affaire, la formation de jugement n'a été saisie ? (p. 127)
2. Mais des critiques qui ont suscité l'attente d'une réforme dans l'opinion (p. 128)
D. UNE REFORME DEVENUE NECESSAIRE : RENDRE PLUS AISEE LA SAISINE DE LA HAUTE COUR DE JUSTICE (p. 128)
II. LE PROJET DE LOI CONSTITUTIONNELLE : UN REAMENAGEMENT PROFOND DU REGIME DE LA HAUTE COUR DE JUSTICE (p. 129)
A. UN PROJET QUI NE SE LIMITE PAS A FACILITER LA SAISINE MAIS QUI MODIFIE L'EQUILIBRE DE L'INSTITUTION (p. 129)
1. La saisine exclusive par le procureur général près la Cour de cassation (p. 130)
a)
Les conditions de la saisine par le procureur général près la Cour de cassation (p. 130)
b)
Le risque d'engorgement (p. 131)
c)
Une voie qui n'est pas parfaitement adaptée à toutes les hypothèses (p. 131)
d)
Un dessaisissement du Parlement (p. 131)
2. Des jurés parlementaires encadrés par des magistrats professionnels (p. 132)
a)
Une formation de jugement mixte composée sur le modèle des cours d'assises (p. 132)
b)
La remise en cause d'une compétence parlementaire traditionnelle (p. 133)
3. Les voies de recours : une ouverture dont la portée reste à préciser (p. 133)
4. Un dédoublement institutionnel (p. 134)
B. LES PROPOSITIONS DE VOTRE COMMISSION (p. 135)
1. Permettre aux personnes physiques de faire jouer la responsabilité pénale des ministres sans porter atteinte à la fonction gouvernementale (p. 135)
a)
Permettre aux personnes physiques l'accès à la juridiction de droit commun des ministres (p. 135)
b)
Filtrer les plaintes (p. 136)
2. Rechercher un équilibre entre le judiciaire et le parlementaire (p. 137)
a)
La compétence naturelle du Parlement pour la saisine (p. 138)
b)
Une formation de jugement d'essence parlementaire complétée par deux magistrats professionnels (p. 138)
c)
Le pourvoi en cassation contre l'arrêt de condamnation (p. 139)
EXAMEN DES ARTICLES DE LA SECTION III - Dispositions modifiant les titres IX et X de la Constitution et relatives à la Haute Cour de justice et à la responsabilité pénale des membres du Gouvernement (p. 143)
Articles 9 à 11 - Haute Cour de justice et Cour de justice (p. 143)
Article additionnel après l'article 11 - Entrée en vigueur de la réforme du régime de la responsabilité pénale des membres du gouvernement (p. 153)
TABLEAU COMPARATIF (p. 155)
ANNEXES (p. 163)