M. Joël BOURDIN
I. LES PRINCIPALES OBSERVATIONS DE VOTRE RAPPORTEUR SPÉCIAL
A. L'EXÉCUTION BUDGÉTAIRE EN 2003 ET 2004
1. L'exécution du budget en 2003
Le budget du ministère de l'agriculture, de l'alimentation, de la pêche et des affaires rurales pour 2003 a été substantiellement affecté par des mesures de régulation.
a) Les mesures de régulation budgétaire
(1) La mise en réserve de crédits de loi de finances initiale : 188,9 millions d'euros
Par lettre du 3 février 2003, le ministre délégué au budget et à la réforme budgétaire a informé le ministère de l'agriculture qu'à la demande du Premier Ministre, une réserve de précaution et d'innovation devait être constituée afin de faire face aux incertitudes budgétaires auxquelles le pays peut être soumis.
La situation pour le ministère de l'agriculture s'est traduite par une mise en réserve de 188,9 millions d'euros en dépenses ordinaires (164,8 millions d'euros en dépenses ordinaires, soit 3 % de la loi de finances initiale pour 2003, sur les titres III et IV et 24 millions d'euros de crédits de paiement, soit 11 % de la loi de finances initiale pour 2003, sur les titres V et VI), et de 23,28 millions d'euros sur les autorisations de programmes (soit 9 % des AP ouvertes par la loi de finances initiale pour 2003).
Certains chapitres supportant des dépenses particulièrement contraintes ont été épargnés ou faiblement touchés (Personnel, Enseignement agricole, Moyens de lutte contre l'ESB, Contrats territoriaux d'exploitation et contrats d'agriculture durable, Recherche), sur les autres chapitres, le taux de gel représente 10 à 20 %.
(2) La minoration des reports : 66 millions d'euros soit 8,2 % des crédits reportables
L'exercice de reports de crédits de 2002 sur 2003 a été modifié par rapport aux années antérieures. La circulaire du ministère de l'économie, des finances et de l'industrie du 10 février 2003 a précisé la méthodologie à suivre et encadré l'exercice afin de permettre le respect en exécution de la norme de progression des dépenses de l'Etat. Il a été décidé que ne seraient ouverts en 2003 que les reports de droits (titres V et VI) ou les reports techniquement indispensables à la gestion et à l'exécution : en particulier les crédits engagés mais non payés, les reports liés à la construction de la loi de finances ou ceux résultant d'une ouverture en LFR ainsi que les fonds de concours rattachés tardivement.
Les reports de crédits sur les dépenses en capital étant de droit, un montant de 197,45 millions d'euros a été reporté sur la gestion 2003 par arrêté du 25 mars 2003.
Pour les dépenses ordinaires, le ministère de l'agriculture, de l'alimentation, de la pêche et des affaires rurales a réalisé l'exercice de reports en considérant :
- d'une part les obligations de reports qui avaient été imposées en 2002 par le ministère de l'économie, des finances et de l'industrie (à hauteur de 505,1 millions d'euros en dépenses ordinaires) ;
- d'autre part, la somme totale des crédits susceptibles d'être reportés en tenant compte de la directive du 10 février 2003 (prise en compte des crédits engagés mais non ordonnancés, des crédits de LFR et des crédits de fonds de concours rattachés tardivement ainsi que des crédits nécessaires à l'exécution de la loi de finances) ;
- enfin, les crédits qui n'avaient pas fait l'objet d'un engagement mais qui devaient faire l'objet d'un report compte tenu notamment d'engagements juridiques pris.
Après négociations et arbitrages intervenus entre le ministère de l'économie, des finances et de l'industrie et celui de l'agriculture, l'abattement total sur les crédits reportés s'est élevé à 66 millions d'euros, soit 8,2 % des crédits reportables.
Un montant total de 733,9 millions d'euros a été reporté sur l'exercice 2003 par arrêté du 17 avril 2003.
(3) Un gel sur reports : 565 millions d'euros
Cet exercice de reports de crédits de 2002 sur 2003 étant finalisé, par courrier du 22 avril 2003, le ministre délégué au budget et à la réforme budgétaire a notifié au ministère de l'agriculture une mise en réserve sur les crédits reportés afin de respecter les engagements pris auprès de la Commission européenne en matière de prévisions des déficits publics.
Cette notification de mise en réserve de crédits reportés s'élevait à 565,4 millions d'euros, dont 397,9 millions d'euros en dépenses ordinaires (soit 54 % des crédits reportés) et 167,4 millions d'euros en dépenses en capital (soit 84 % des crédits reportés). Cependant, la mise en réserve de crédits sur les dépenses en capital n'a pu se faire au niveau notifié par le ministère de l'économie, des finances et de l'industrie, les reports des crédits des dépenses en capital étant de droit, des délégations de crédits étaient déjà intervenues. Le montant mis en réserve sur les dépenses en capital s'est donc élevé à 145,12 millions d'euros (soit 73 % des crédits reportés).
(4) L'annulation sur mise en réserve : 99 millions d'euros
Par décret du 14 mars 2003, une partie des crédits mis en réserve en février a été annulée afin de respecter les engagements pris en matière de déficits publics, de sorte qu'ils ne soient pas aggravés par rapport au niveau constaté en 2002. Cela a représenté 99,26 millions d'euros en dépenses ordinaires (soit 52 % des crédits mis en réserve) et 7 millions d'euros en autorisation de programme (soit 30 % des AP mises en réserve).
Il convient de souligner que les annulations en crédits de paiement se sont élevées en moyenne à 65 %.
Certains crédits ont été dégelés, principalement pour l'aide au transport de fourrage, pour la lutte contre la sharka, pour l'enseignement agricole et également les crédits européens.
b) Les décrets d'avance
(1) Le décret d'avance du 16 juin 2003 : 22 millions d'euros
En loi de finances initiale pour 2003, afin d'assurer le financement provisoire du développement agricole entre la dissolution de l'ANDA (Association nationale pour le développement agricole) et la création de l'ADAR (Agence pour le développement agricole et rural), sur une période évaluée à six mois, une dotation de 25,7 millions d'euros était inscrite au budget du ministère de l'agriculture (chapitre 43-23). Fin mai 2003, il est apparu que l'ADAR ne pourrait être opérationnelle à l'été. C'est pourquoi il est apparu nécessaire de prolonger le régime provisoire de financement à partir du budget du ministère de l'agriculture. A ce titre, le décret d'avance du 16 juin 2003 a inscrit un montant de 22,246 millions d'euros.
Ce décret d'avance a été gagé par des annulations à hauteur du même montant, portant sur des crédits déjà mis en réserve, là où des mesures d'économies pouvaient être envisagées en cours d'année.
(2) Les décrets d'avance liés à la sécheresse : 261 millions d'euros
Un second décret d'avance, d'un montant de 100 millions d'euros est intervenu en septembre 2003, afin d'abonder le Fonds national de garantie des calamités agricole. Les gages de ce décret ont, eux aussi, été pris sur les mises en réserve et gels sur reports.
Un troisième décret d'avance complémentaire à hauteur de 161 millions d'euros est intervenu en novembre 2003 pour compléter dans les mêmes conditions le fonds national de garantie des calamités agricoles (149 millions d'euros) et au titre des rémunérations principales (12 millions d'euros) : l'effet conjugué de la hausse du point fonction publique et de la réduction du nombre de vacances de postes ont en effet fait apparaître une impasse sur les crédits destinés aux rémunérations principales des agents du ministère.
c) Le dégel de crédits
Après négociations avec les services du budget, certains crédits ont pu être dégelés, afin de faire face aux besoins prévus et constatés. Il s'agit notamment :
- de 11 millions d'euros sur les crédits mis en réserve sur le chapitre 44-53 afin d'assurer le financement de l'aide au transport de fourrages décidées dans le cadre des mesures sécheresse ;
- de 8,6 millions d'euros sur les reports de crédits gelés sur le chapitre 44-53 afin d'assurer le financement de l'aide au transport de fourrages décidées dans le cadre des mesures sécheresse ;
- de 3,6 millions d'euros sur les reports de crédits gelés et les crédits mis en réserve sur le chapitre 44-70 afin de financer la mesure d'arrachage des végétaux.
- de 4,74 millions d'euros sur le chapitre 36-20 (enseignement agricole) afin d'effectuer un décret de virement des crédits vers le chapitre des vacations où le sous-basement de la ligne, récurrent depuis plusieurs années sur les vacations de l'enseignement, conduit à opérer ce mouvement ;
- de 6,8 millions d'euros sur le chapitre 43-21 (enseignement - bourses) en raison l'augmentation du nombre de boursiers de l'enseignement technique et l'impact en année pleine de la prime à l'internat ;
- de 9,4 millions d'euros sur le chapitre 43-22 (Enseignement privé - Rémunérations et subventions à l'enseignement privé) : le versement de ces crédits a été rendu nécessaire pour honorer les accords venant d'être passés avec les maisons familiales rurales et les établissements du temps plein classique, s'agissant là de dépenses obligatoires, dont les modalités sont définies réglementairement sur la base de contrats passés entre l'Etat et les établissements ;
- enfin de 2,54 millions d'euros sur le chapitre 61-45 (Fonds forestier national et autres actions forestières) en crédits de paiement destinés aux travaux de prévention des risques à mener et liés directement aux incendies de l'été.
d) La loi de finances rectificative pour 2003
Le solde des crédits gelés en fin d'année s'élevait à 217,1 millions d'euros, dont 73,6 millions d'euros ont été annulés pour gager les ouvertures de la loi de finances rectificative pour 2003. Le solde (143,5 millions d'euros) a été reporté pour permettre des redéploiements et couvrir des dépenses dont l'examen interministériel n'a abouti que fin 2003 à l'occasion de la préparation de la LFR, telles que les dépenses liées à l'apurement FEOGA et un complément de subvention exceptionnelle à l'Office national des forêts, à hauteur de 25 millions d'euros.
e) Un taux de consommation accru des crédits
Ainsi que l'indique la Cour des comptes, dans son rapport sur l'exécution des lois de finances pour l'année 2003, « la rigueur budgétaire accrue qui a marqué l'exercice 2003 a entraîné une nette croissance du taux de consommation des crédits : 90,8 % contre 85,4 % en 2002 et 84,2 % en 2001 ».
Cette rigueur budgétaire s'est en outre accompagnée d'une diminution des effectifs budgétaires et d'une baisse importante du taux de vacance , qui se traduit notamment par la diminution de 4,6 % des dépenses de vacation et la stabilité corrélative des dépenses de cotisations sociales.
En outre, s'agissant des dépenses d'intervention, la Cour des comptes note qu'il a été mis un terme à la croissance régulière des crédits alloués aux offices d'intervention agricoles, qui ont été conduits à réutiliser les crédits mis en réserve.
Toutefois, ces efforts rencontrent deux types de limites :
- d'une part, certaines dépenses d'intervention revêtent le caractère d'une dépenses contrainte, pour laquelle le ministère n'a pas de marge de manoeuvre : c'est le cas notamment des dépenses relevant de l'action éducative et culturelle, ou des contrats territoriaux d'exploitation ;
- d'autre part, on constate une sous-dotation de certains chapitres et des reports de dépenses sur les exercices suivants.
2. L'exécution du budget en 2004
a) Les mesures de régulation budgétaire : la mise en réserve de crédits
Le montant des crédits votés pour 2004 a été augmenté des crédits de reports de 2003 sur 2004. La fixation du montant des reports a été établie par une lettre du secrétaire d'Etat au Budget et à la réforme budgétaire, en date du 20 avril 2004, rappelant que ne seraient ouverts en 2004 que les crédits non consommés du collectif de fin d'année, les reports pris en compte lors de l'élaboration de la loi de finances et les fonds de concours tardifs. Quant au solde des crédits correspondant à des engagements de dépenses il a été reporté mais rendu provisoirement indisponible. Ainsi, le montant des reports en dépenses ordinaires s'est élevé à 397 millions d'euros. Les reports de crédits en dépenses en capital sont de droit et se sont élevés à 328 millions d'euros.
En outre, les crédits du ministère de l'agriculture ont été mis en réserve à hauteur de 243,3 millions d'euros en crédits de paiement (209,2 millions d'euros en dépenses ordinaires, soit 5 % de la loi de finances initiale pour 2004, et 34,2 millions d'euros en dépenses en capital, soit 17 % de la loi de finances initiale pour 2004) et de 74 millions d'euros sur les autorisations de programme (soit 22 % des AP ouvertes par la loi de finances initiale pour 2004). En complément à la mise en réserve des crédits ouverts en loi de finances initiale, le gel des crédits de reports s'est élevé à 157,3 millions d'euros, dont 57,1 millions d'euros en dépenses ordinaires (soit 14 % des crédits reportés) et 100,2 millions d'euros en dépenses en capital (soit 30 % des crédits reportés).
Par décret du 9 septembre 2004, une partie des crédits mis en réserve en avril a été annulée afin de respecter les engagements pris en matière de déficits publics, de sorte qu'ils ne soient pas aggravés par rapport au niveau constaté en 2003. Les annulations de crédits ont représenté 178 millions d'euros en crédits de paiement (soit 75 % des crédits mis en réserve) et 68 millions d'euros en autorisations de programme (soit 92 % des AP mises en réserve). Il convient de souligner que les annulations en crédits de paiement se sont élevées en moyenne à 3,6 % de la dotation initiale en crédits de paiement.
b) Les décrets d'avance
L'insuffisance de crédits du Fonds national de garantie des calamités agricoles (FNGCA) a rendu nécessaire l'abondement du fonds afin d'éviter l'interruption des paiements aux agriculteurs. Un décret d'avances du 14 juin 2004 a ainsi apporté 47,3 millions d'euros de crédits supplémentaires. Ce décret d'avances a été gagé en mobilisant le remboursement communautaire d'un montant équivalent obtenu au titre du programme d'achat spécial des viandes pendant la crise de l'ESB. La somme correspondant au remboursement communautaire a été préalablement rattachée aux comptes de l'OFIVAL (cet établissement ayant supporté la charge des dépenses nationales de l'achat spécial), puis annulée.
Par ailleurs, un décret de virement en date du 6 octobre 2004 est venu soutenir à hauteur de 5 millions d'euros la promotion des vins à l'exportation (chapitre 44-53). Ces mesures ont été gagées par des crédits des contrats d'agriculture durable (chapitre 44-84).
c) Les mesures de dégel de crédits
Enfin, les tensions apparues en cours de gestion sur certains chapitres ont rendu indispensable la levée du gel portant sur les lignes suivantes :
- moyens de fonctionnement - chapitre 34-97 : dégel de 2,6 millions d'euros pour financer notamment la réforme de la politique agricole commune ;
- enseignement - chapitre 39-01 : dégel de 5,6 millions d'euros afin de financer les assistants d'éducation recrutés à la rentrée 2004, de verser les bourses, de revaloriser la rémunération des formateurs de l'enseignement technique privé et d'assurer la continuité des stages à l'installation et à l'étranger ;
- intervention pour l'orientation et la valorisation en agriculture - chapitre 44-53 : dégel de 5,1 millions d'euros afin d'assurer une aide aux producteurs de canne à sucre dans les départements d'outre-mer ;
- protection et contrôle de la qualité - chapitre 44-70 : dégel de 6,8 millions d'euros afin de financer la lutte contre l'ESB et les maladies des végétaux ;
- pêches et aquaculture - chapitre 44-36 : 1,7 million d'euros a été dégelé afin de financer le plan de sortie de flotte ;
- politiques industrielles - chapitre 61-61 : dégel de 1,5 million d'euros en crédits de paiement afin de couvrir les dépenses liées aux engagements passés jusqu'en octobre.
B. LA MISE EN oeUVRE DE LA LOI ORGANIQUE DU 1ER AOUT 2001 RELATIVE AUX LOIS DE FINANCES ET DE LA STRATÉGIE MINISTÉRIELLE DE RÉFORME
1. La mise en oeuvre de la LOLF
a) Un budget de transition vers la LOLF
Le présent projet de budget anticipe la mise en oeuvre des dispositions de la loi organique du 1 er août 2001 relative aux lois de finances de diverses manières :
- par le développement des expérimentations des actions et programmes de la nouvelle nomenclature budgétaire qui concerneront 16.967 emplois et 2.523 millions d'euros, soit 52 % du budget. Ces expérimentations se traduisent par la création de huit chapitres nouveaux correspondant soit à des actions de futurs programmes de la mission ministérielle « Agriculture, pêche, forêt et affaires rurales », soit à des programmes entiers de cette même mission ministérielle ou des trois autres missions interministérielles auxquelles participera le ministère de l'agriculture.
Votre rapporteur spécial tient toutefois à souligner que ces expérimentations, pour nécessaires qu'elles soient, rendent très difficile la lecture du présent projet de budget ainsi que les comparaisons des crédits d'une année sur l'autre. Il estime qu'un effort de lisibilité accrue et de pédagogie dans la présentation des crédits aurait été plus que nécessaire ;
- par la présentation d'un avant-projet annuel de performance relatif à l'agriculture, à la pêche, à la forêt et aux affaires rurales , qui expose la stratégie du ministère de l'agriculture pour ses programmes et ses actions compris dans cette mission, ainsi que les objectifs et les indicateurs qui y sont associés ;
- par la mise en place d'un plan de développement du contrôle de gestion : les directions d'administration centrale qui ont nommé un contrôleur de gestion préparent la mise en place d'indicateurs et de tableaux de bord. Ce travail est en voie d'achèvement à la direction des affaires budgétaires (DAF). En outre, les travaux sont largement engagés dans les services déconcentrés où les indicateurs ont été déterminés.
b) La nouvelle nomenclature budgétaire proposée pour les crédits du ministère de l'agriculture, de l'alimentation, de la pêche et des affaires rurales
L'organisation du budget du ministère de l'agriculture en missions et programmes a fait l'objet d'une validation interministérielle le 16 juin 2004 après avoir été présentée aux commissions des finances des deux assemblées 1 ( * ) . La structuration des programmes du ministère est dorénavant stabilisée, et une expérimentation a eu lieu en 2004 afin de préfigurer les programmes relatifs à l'enseignement agricole.
(1) La mission ministérielle « Agriculture, pêche, forêt et affaires rurales »
La mission « Agriculture, pêche, forêt et affaires rurales » est une mission ministérielle composée de quatre programmes, de taille inégale.
Déclinaison de la mission « Agriculture, pêche, forêt et affaires rurales » en programmes
(en euros)
|
Programmes |
LFI 2004 |
PLF 2005 |
|
Gestion durable de l'agriculture, de la pêche et développement rural |
1.617.160.031 |
1.535.662.779 |
|
Valorisation des produits, orientation et régularisation des marchés |
739.141.292 |
710.481.406 |
|
Forêt |
347.611.347 |
325.298.574 |
|
Soutien des politiques de l'agriculture |
398.974.619 |
410.496.814 |
|
Total |
3.102.887.289 |
2.981.939.573 |
Source : avant-projet annuel de performance
Le programme 1 « Gestion durable de l'agriculture, de la pêche, et développement rural » , de loin le plus volumineux, vise à répondre aux attentes de la société en matière de développement durable des territoires ruraux et des ressources halieutiques. L'objectif est de développer l'emploi en milieu rural et la vitalité des territoires ruraux en intégrant les aspects de la viabilité économique des exploitations, la dimension sociale et les contraintes environnementales de l'agriculture. Ce programme se décline en sept actions : l'action « soutien aux territoires ruraux et aux acteurs ruraux », l'action « politique du cheval », l'action « appui au renouvellement des exploitations agricoles », l'action « modernisation et maîtrise des pollutions », l'action « mesures agroenvironnementales et territoriales », l'action « gestion durable des pêches maritimes et de l'aquaculture », enfin une action spécifique dédiée aux dépenses de personnel et de fonctionnement pour la mise en oeuvre par les directions départementales de l'agriculture et de la forêt (DDAF) et du CNASEA de ces politiques et de celles des programmes « valorisation des produits, orientation et régulation des marchés » et « forêt ».
Le programme 2 « Valorisation des produits, orientation et régulation des marchés » vise à soutenir et favoriser un développement économique des exploitations et des entreprises à la fois orientées vers des produits de qualité mais aussi capables de s'adapter aux marchés nationaux et internationaux souvent instables. Il s'inscrit dans le cadre du principal volet de la politique agricole commune. Ce programme se décline en quatre actions : l'action « adaptation des filières à l'évolution des marchés », l'action « gestion des aléas de production », l'action « promotion des produits et du modèle agro-alimentaire français », enfin l'action « gestion des aides nationales et communautaires ».
Le programme 3 « Forêt » vise à identifier au sein d'une entité distincte les crédits dédiés à la politique forestières, à l'exception des dépenses de personnel et de fonctionnement des DDAF pour la mise en oeuvre de cette politique. Ce programme se décline en quatre actions : l'action « développement économique de la filière bois » avec le double objectif d'amélioration de la compétitivité de la filière et d'accroissement de la récolte de bois, l'action « gestion du patrimoine forestier public », l'action « amélioration de la gestion et de l'organisation de la forêt privée », enfin l'action « prévention des risques et protection de la forêt ».
Le programme 4 « Soutien des politiques de l'agriculture » est le programme « support » du ministère de l'agriculture, de l'alimentation, de la pêche et des affaires rurales et correspond aux crédits non ventilables a priori dans les programmes opérationnels, à savoir les crédits afférents aux fonctions de contrôle et de pilotage des politiques, les crédits mutualisés contribuant au fonctionnement et à la modernisation des services ou à la formation des agents, enfin les moyens en personnel et en fonctionnement des directions régionales de l'agriculture et de la forêt (DRAF). Ce programme se décline en quatre actions : l'action « moyens de l'administration centrale », qui englobe la totalité des charges de personnel et de fonctionnement de l'administration centrale ainsi que des services et conseils, l'action « évaluation de l'impact des politiques publiques et information économique », l'action « moyens des DRAF », enfin l'action « moyens communs ».
Votre rapporteur spécial ne peut que constater la taille disproportionnée du programme 1 qui se justifie toutefois par la volonté du ministère de l'agriculture de regrouper au sein de ce programme des actions afférentes à la mise en oeuvre des politiques nationales et communautaires d'aides en faveur des exploitants agricoles à l'exception des actions de la politique forestière identifiée au sein d'un programme spécifique pour plus de lisibilité .
Il constate également qu'il n'a pas été possible d'identifier au sein du programme forêt les crédits de personnel et de fonctionnement des DDAF dédiés à la forêt, puisque ces crédits figurent uniformément au sein du programme 1. Il comprend néanmoins la justification de cette impossibilité, rappelée par le ministre de l'agriculture lors de son audition par votre commission des finances, le 3 novembre 2004, selon lequel, les directions départementales de l'agriculture comptent peu d'effectifs uniquement dédiés à la politique forestière, ce qui a rendu difficile leur identification au sein du programme forêt .
(2) Les trois missions interministérielles concernées
Une partie des crédits du ministère de l'agriculture, de l'alimentation, de la pêche et des affaires rurales se trouve éclatée en trois missions interministérielles. Il s'agit de :
- la mission interministérielle « Enseignement scolaire » qui comprend un programme spécifique « Enseignement technique agricole », pour un montant s'élevant à 1,82 milliard d'euros en 2005 ;
- la mission interministérielle « Recherche et enseignement supérieur » qui comprend un programme spécifique « enseignement supérieur et recherche agricoles », pour un montant s'élevant à près de 230 millions d'euros en 2005 ;
- la mission interministérielle « Sécurité sanitaire » qui comprend un programme spécifique « sécurité et qualité sanitaires de l'alimentation » pour un montant s'élevant à près de 500 millions d'euros en 2005.
Votre rapporteur spécial se félicite de la prise en compte de la dimension agricole dans les deux missions interministérielles consacrées à l'enseignement car il s'agissait d'une demande exprimée par votre commission des finances au moment de l'examen de la nouvelle nomenclature budgétaire .
c) Les objectifs et indicateurs de performance du ministère de l'agriculture, de l'alimentation, de la pêche et des affaires rurales
(1) La finalité commune des objectifs et des indicateurs
Les objectifs et indicateurs doivent :
- traduire la recherche constante, par le responsable de programme, d'une amélioration de l'utilisation des crédits qui lui sont confiés ;
- et montrer comment l'effet des politiques publiques, en la qualité des services rendus, peut être accru, au moindre coût.
Dans cette perspective, ces objectifs ne doivent pas être des objectifs d'activité ou de mise en oeuvre des moyens du ministère (qui relèveraient plutôt d'un dispositif de contrôle interne), mais :
- des objectifs d'efficacité socio-économique, énonçant le bénéfice attendu de l'action de l'Etat pour le citoyen et la collectivité, en termes de modification de la réalité culturelle ;
- des objectifs de qualité de service, soulignant la qualité attendue du service rendu à l'usager ;
- et des objectifs d'efficience de gestion exprimant les gains de productivité attendus dans l'utilisation des moyens employés, en rapportant les produits obtenus, en l'activité constatée, aux ressources consommées.
Dans la mesure où ces objectifs et indicateurs sont encore susceptibles d'être modifiés, votre rapporteur spécial ne se livrera pas à un examen détaillé de chacun d'entre eux, mais attirera l'attention sur certains points .
(2) Première appréciation de l'avant-projet annuel de performance
Dans sa réponse au questionnaire budgétaire adressé par votre rapporteur spécial, les services du ministère de l'agriculture, de l'alimentation, de la pêche et des affaires rurales indiquent que ce dernier « s'est assuré de la fiabilité des indicateurs présentés en vérifiant la méthode de sélection et construction des informations qui les alimenteront, en particulier leur stabilité indispensable pour une appréciation diachronique des réalisations. Il a privilégié le recours à des sources présentant des garanties d'indépendance, qu'elles soient extérieures à l'administration ou, comme c'est le cas des services statistiques, statutairement indépendantes ».
A ce stade de la réflexion, votre rapporteur spécial est en mesure de constater que :
- certains objectifs associés d'indicateurs donnent pleine satisfaction : il s'agit des objectifs et indicateurs qui ne sont pas purement quantitatifs mais qui donnent une réelle information quant au coût de gestion de certaines politiques. Ainsi par exemple, au sein du programme 1 de la mission ministérielle, l'objectif quatre « Mettre en oeuvre les politiques nationales et communautaires dans des conditions optimales de coût et de qualité de service » associé à l'indicateur « Frais de gestion des aides / montant des aides versées » permet d'obtenir une information utile et précieuse sur l'efficience des services du ministère amenés à gérer le versement des aides nationales et communautaires aux exploitants agricoles. Il en va de même pour l'objectif 4 « Mettre en oeuvre les politiques communautaires (1 er pilier) dans des conditions optimales de coût et de qualité de service » du programme 2 ;
- certains objectifs associés d'indicateurs mériteraient d'être précisés ou corrigés : il s'agit notamment des objectifs associés d'indicateurs ne donnant qu'une information sur le volume de l'activité réalisée par les services du ministère et non sur l'efficacité de cette activité, ou bien d'objectifs et d'indicateurs traduisant un état donné. Par exemple, au sein du programme 1, l'indicateur « Etat des ressources halieutiques exploitées par les navires français » associé à l'objectif « Concilier activités économiques et préservation des milieux » apparaît particulièrement flou et difficilement mesurable. De même, les indicateurs visant à mesurer l'évolution du nombre de consultations des sites internets du Service des nouvelles de marché et de la statistique agricole, sont du purs indicateurs d'activité et mériteraient d'être précisés par exemple en introduisant un ratio entre l'évolution du nombre de consultations et le coût de gestion de ces sites internets afin de mesurer la réelle efficience de ces instruments informatiques.
d) Bilan de l'expérimentation conduite en 2004
En 2004, le ministère de l'agriculture, de l'alimentation, de la pêche et des affaires rurales avait conduit une expérimentation préfigurant la mise en oeuvre de la LOLF par le biais de la création d'un chapitre 39-01 « Programme formation, recherche et développement » globalisant la quasi totalité des crédits de l'enseignement agricole, hors crédits d'investissement.
Bilan de l'expérimentation des règles
de la nouvelle loi organique relative aux lois de finances (LOLF)
menée par la Direction générale de l'enseignement et
de la recherche
Au début de l'année 2003, le ministère de l'Agriculture, de l'Alimentation, de la Pêche et des Affaires rurales a décidé d'expérimenter sur les crédits gérés par la Direction générale de l'enseignement et de la recherche, dès 2004, les principes de présentation et de gestion posés par la nouvelle loi organique relative aux lois de finances du 1 er août 2001 (LOLF).
Cette expérimentation ne pouvait cependant être que partielle, l'application des règles fixées par le nouveau texte, avant l'échéance du 1 er janvier 2005 qu'il fixe, étant limitée par les dispositions de l'ordonnance du 2 janvier 1959 encore applicable. Au-delà de cette limite juridique, l'organisation actuelle des procédures et des services et le contexte technique apportent eux-mêmes certaines limites à la conduite de l'expérimentation.
Ce premier bilan, établi au mois de novembre 2004, a pour objet de rappeler les étapes passées de la mise en place du dispositif et de faire le point de manière synthétique sur les résultats d'ores et déjà acquis, les difficultés rencontrées et celles restant à surmonter. Il est établi au regard des deux objectifs cardinaux de la nouvelle loi organique :
- améliorer la lisibilité et la transparence du budget au travers d'une meilleure appréhension du coût des politiques publiques en rapport avec les résultats attendus puis observés,
- renforcer la responsabilité des gestionnaires publics en augmentant leur latitude dans l'emploi des moyens qui leur sont alloués.
Un inventaire des mesures ou ensemble de mesures susceptibles de constituer des « unités de gestion de crédits » a été réalisé . Il a été retenu pour cadre :
- du suivi de la mise en place des moyens auprès des opérateurs locaux, établissements publics ou ordonnateurs secondaires, cette présentation ayant fait l'objet d'une note de service diffusée dans l'ensemble des services centraux et déconcentrés,
- de la préparation du projet de loi de finances pour 2005 (budgétisation au premier euro).
Pour la gestion 2005, le même schéma sera reconduit en tenant compte de la segmentation en deux programmes de l'enseignement et de la recherche agricoles finalement adoptée par le gouvernement pour la présentation du PLF 2005 :
- un programme Enseignement technique agricole placé au sein de la mission interministérielle Enseignement scolaire ,
- un programme Enseignement supérieur et recherche agricoles , placé au sein de la mission interministérielle Recherche et enseignement supérieur universitaire .
Un cadre budgétaire provisoire comportant un chapitre 39-01 a été défini pour les besoins de l'expérimentation en 2004. Ce chapitre regroupait les moyens de l'unique programme Formation, recherche et développement agricoles alors envisagé pour l'ensemble des activités de la DGER.
Au sein de ce chapitre, 15 articles permettaient à la fois d'identifier les différentes actions au sein du programme et d'isoler les crédits de personnel, ces derniers n'étant pas susceptibles de bénéficier de redéploiements en gestion (règle de la fongibilité asymétrique).
La portée de ce dispositif expérimental a été limitée en 2004 par l'absence de protocole établissant les responsabilités décisionnelles au sein du ministère de l'Agriculture, de l'Alimentation, de la Pêche et des Affaires rurales pour la mise en oeuvre effective de la fongibilité au sein de ce chapitre, conjuguée aux mesures de régulations budgétaires.
La souplesse de gestion dont disposent les ordonnateurs secondaires a été en 2004, encadrée de fait par la spécialité des crédits au niveau de l'article de prévision. Il en sera de même en 2005 compte tenu de la reconduction mutatis mutandis du schéma de présentation du budget, en deux chapitres correspondant chacun à un des programmes administrés par la DGER.
Cette expérimentation a mis en lumière la difficulté de répartition des dépenses de personnels. Des travaux sont encore nécessaires au sein du ministère pour aboutir à la ventilation des emplois budgétaires et des emplois effectifs entre les différents programmes, puis au sein de chaque programme. Compte tenu de la prépondérance des charges directes de personnel (futur titre II de la LOLF) dans l'ensemble du programme (60 %), il ne fait aucun doute que cette question de la répartition des emplois est centrale pour la mise en oeuvre future de la LOLF.
Au-delà de cette difficulté, la gestion, pour l'essentiel, des personnels et des crédits de personnels (95 %) par la direction générale de l'administration pour le compte de la direction générale de l'enseignement et de la recherche est un test des futurs mandats de gestion, cadre opérationnel de gestion des compétences respectives des divers responsables de l'administration centrale. A cet égard, le ministère de l'Agriculture mettra en place un dispositif de suivi en temps réel de l'ensemble des données sur l'évolution constatée et prévisionnelle des effectifs et des dépenses. Il associera les directions gestionnaires et la direction des affaires financières chargée de la synthèse.
Le financement de certaines dépenses liées aux programmes « enseignement » sur le programme support du ministère de l'Agriculture, l'Alimentation, la Pêche et les Affaires rurales est un autre point qui devra être analysé.
Ce programme support retrace les moyens des services centraux et des services régionaux. Le rattachement des frais de déplacement liés à la formation continue des enseignants et ATOSS, à l'activité de l'inspection de l'enseignement agricole, ou encore à l'organisation des concours, au programme support (considérant qu'il s'agit de fonctionnement) ou au programme enseignement technique (considérant qu'il s'agit de crédits d'intervention) doit faire l'objet d'un choix éclairé. Quelle que soit la solution retenue, cela n'empêche nullement l'établissement d'un compte rendu des coûts complets de la politique s'appuyant sur les analyses du contrôle de gestion.
Les travaux relatifs à la mise en oeuvre du contrôle de gestion et de la mesure de la performance , ont porté sur les points suivants.
- Définition des objectifs et indicateurs figurant aux projets annuels de performance joints au PLF 2005.
- Information, sensibilisation, mobilisation des responsables et fonctionnaires des services centraux et déconcentrés, des établissements d'enseignement supérieur, des proviseurs, des corps d'inspection.
- Segmentation et analyse des coûts : une grille d'analyse du « système de production » de la DGER a été établie en vue de la mise en oeuvre du contrôle de gestion au sein des services.
La poursuite de l'expérimentation en 2005 doit privilégier la réalisation du système d'information destiné aux indicateurs de performance. Le planning de mise en place du contrôle de gestion a été conçu pour permettre le remplissage des premiers indicateurs des tableaux de bord de pilotage à partir du 1 er janvier 2005, notamment pour permettre de renseigner le maximum d'indicateurs liés au rapport de performance de la loi de finances de 2005.
Source : ministère de l'agriculture, de l'alimentation, de la pêche et des affaires rurales
2. La mise en oeuvre de la stratégie ministérielle de réforme
Le Premier ministre a demandé, le 25 juin 2003, à chaque ministre d'engager dans son département les réformes nécessaires d'adaptation des structures et de gestion des ressources humaines à l'évolution des missions pour mieux répondre aux attentes de la société.
En complément des réformes de structures déjà réalisées, la stratégie ministérielle de réforme du ministère de l'agriculture comporte cinq types de démarches qui visent à améliorer l'efficacité de l'action administrative :
- la modernisation de la gestion : le cadre de la modernisation de la gestion est fixé par la LOLF qui impose une modification importante de la programmation budgétaire ;
- la simplification des procédures : la complexité des procédures administratives dans le domaine des aides à l'agriculture est vécue comme une contrainte forte par le monde agricole. Plusieurs expérimentations issues des travaux du comité de simplification sont en cours, en particulier la mise en place de l'identifiant unique et du dossier unique de l'exploitation ;
- le développement des technologies de l'information et de la communication ;
- le développement des démarches de qualité ;
- une gestion renouvelée des ressources humaines : cette gestion renouvelée concerne notamment la gestion des compétences et des carrières au sein du ministère, la fusion des corps, tant dans la filière technique que dans la filière administrative, ou encore la prise en compte de la performance. En outre, votre rapporteur spécial note avec satisfaction la poursuite en 2005 de la politique de non remplacement d'un départ à la retraite sur deux, sauf dans le domaine de l'enseignement agricole, mise en oeuvre par le ministère à compter de 2004 . Il s'agit d'un effort appréciable de rationalisation de la gestion des effectifs du ministère qui devra être poursuivie et amplifiée à l'avenir.
Les objectifs de ces démarches convergent avec ceux de la LOLF : plus grande lisibilité, transparence et performance de l'action publique.
C. LES QUATRE MESURES PRIORITAIRES DU PRÉSENT PROJET DE BUDGET
Lors de leur audition par votre commission des finances, le 3 novembre 2004, M. Hervé Gaymard, ministre de l'agriculture, de l'alimentation, de la pêche et des affaires rurales et M. Nicolas Forissier, secrétaire d'Etat à l'agriculture, à l'alimentation, à la pêche et aux affaires rurales, ont présenté les quatre mesures phares du présent projet de budget à savoir :
- le lancement de l'assurance récolte pour faire face aux aléas climatiques, en concertation avec les exploitants agricoles et les compagnies d'assurance ;
- la création d'un fonds unique consacré à la rénovation des bâtiments d'élevage afin de mieux maîtriser les pollutions d'origine agricole ;
- l'engagement d'une politique volontariste dans le domaine phytosanitaire afin de mieux contrôler la sécurité sanitaire des produits d'origine végétale ;
- enfin le renforcement de l'enseignement supérieur et de la recherche agricole .
1. Le lancement de l'assurance récolte
a) Etat de la réflexion sur la notion d'assurance récolte
Le décret n° 2004-718 du 19 juillet 2004 porte application de l'article L. 361.8 du code rural qui prévoit qu'« en vue de favoriser le développement de l'assurance contre les risques agricoles énumérés par décret, le fonds prend en charge, pendant une période minimale de sept ans, une part des primes ou cotisations d'assurance afférentes à ces risques. Cette prise en charge est forfaitaire, dégressive et variable suivant l'importance du risque et la nature des cultures ».
Ce décret intègre la mesure déjà existante, relative à l'assurance grêle et l'étend à de nouveaux contrats d'assurance que les compagnies sont à même de commercialiser : gel-grêle sur vignes et vergers, multirisques climatiques en grande culture.
Il répond au souci d'apporter aux agriculteurs un instrument plus efficace pour intégrer le risque dans l'exploitation. L'assurance permet, en effet, aux agriculteurs de faire leurs choix dans un univers moins incertain.
Le décret précise les types de contrats d'assurance qu'il est prévu d'encourager et définit le barème de l'aide en fonction des types de contrats, de la qualité de l'exploitant (majoration en faveur des jeunes agriculteurs) et de la participation éventuelle des collectivités territoriales.
Lorsque les contrats bénéficient d'une aide des collectivités territoriales, il en est tenu compte afin d'éviter que le cumul des aides ne conduise à des taux de prise en charge supérieurs à ceux autorisés par la réglementation communautaire. Dans le souci de laisser aux collectivités territoriales une marge significative d'intervention, le montant de l'aide de l'Etat reste ainsi en deçà de 50 %.
Pour l'année 2004, en se fondant sur les hypothèses fournies par les assureurs et sur l'assiette et la répartition de l'aide, la dépense relative à ce dispositif pourrait s'élever à 10 millions d'euros.
L'indemnisation, par les assureurs et le FNGCA, des pertes subies par les exploitants agricoles du fait des aléas climatiques représente un coût total estimé à 401 millions d'euros par an (en moyenne) réparti entre les exploitants d'une part (309 millions d'euros, dont 90 millions d'euros de contributions et 219 millions d'euros de primes d'assurance), et l'Etat d'autre part (92 millions d'euros, dont 82 millions d'euros de versement moyen annuel au FNGCA et 10 millions d'euros d'aide à l'assurance).
Dans son rapport remis au ministre de l'agriculture le 18 février 2004, notre collègue député Christian Ménard fait l'hypothèse que ces pertes pourraient être couvertes par une assurance multirisques climatiques et multiproduits (« assurance pérennité ») qui se substituerait quasi intégralement au FNGCA, et ce de façon viable (niveau de franchise répondant aux besoins des exploitants, montant des primes acceptable par les exploitants et permettant l'équilibre financier de l'assurance, meilleur niveau d'indemnisation des exploitants, soutien public aux primes moins coûteux que l'ensemble des aides « calamités » actuelles...).
Selon ce même rapport, l'offre multiproduits contribuera à une bonne mutualisation du risque, tandis que le niveau de franchise, calibré sur les possibilités supposées d'auto-assurance et d'épargne de précaution des exploitations (indemnisation des seules pertes supérieures à 35 %, en moyenne) permettrait de contenir le niveau des primes, et donc favorisera l'adhésion et la mutualisation.
b) Le lancement d'une assurance récolte généralisée par le présent projet de budget
Après trois années d'expérimentations sur les assurances gel - grêle en arboriculture et sur vigne, et suite au rapport remis au gouvernement le 18 février 2004 par notre collègue député Christian Ménard, un produit d'assurance multirisques et multi-cultures sera proposé, à compter de 2005, aux agriculteurs et encouragé par l'Etat par une prise en charge partielle des cotisations .
L'année 2005 sera marquée par un amorçage du dispositif qui a vocation à monter en puissance dans les années qui viennent. C'est pourquoi les crédits nécessaires sont provisionnés et ont vocation à être abondés en loi de finance rectificative en tant que de besoin.
Les modalités pratiques sont en cours d'élaboration et le travail technique est en cours associant le ministère de l'agriculture, de l'alimentation, de la pêche et des affaires rurales, le ministère de l'économie, des finances et de l'industrie en lien étroit avec les organisations professionnelles agricoles et les assureurs, pour en affiner les conditions pratique en vue d'un lancement à compter de 2005.
Contrairement à l'indemnisation publique par le Fonds national de garantie des calamités agricoles (FNGCA), mécanisme très redistributif (les contributions des exploitants au financement du dispositif sont très largement indépendantes de leur propre exposition au risque), l'assurance repose, via les primes, sur « le prix du risque » inhérent à certains choix productifs et contribue ainsi à des décisions de production plus rationnelles.
L'avantage économique de l'assurance sur le FNGCA, pour les exploitants, réside dans une meilleure régulation de la variabilité de leurs résultats, avantage dont la perception varie d'un exploitant à l'autre, en fonction de son « aversion au risque » : cette perception conditionne l'appétence pour le produit, difficile à prévoir a priori et dépendant du niveau de l'aide à la prime.
L'objectif est d'assurer la pérennité des exploitations agricoles touchées par un sinistre d'origine climatique, en substitution progressive du fonds national de garantie contre les calamités agricoles (FNGCA).
L'assurance sera facultative, et diverses options seront laissées au libre choix des signataires du contrat d'assurance.
Au titre de l'année 2005, une somme de 10 millions d'euros est prévue dans le présent projet de budget .
Interrogé lors de son audition par votre commission des finances sur les conditions de mise en oeuvre de l'assurance récolte, le ministre de l'agriculture, de l'alimentation, de la pêche et des affaires rurales a déclaré que toutes les conditions de mise en oeuvre du mécanisme d'assurance récolte n'avaient pas encore été définies. Il a, toutefois, indiqué que le principe retenu avait été de limiter le dispositif d'assurance récolte aux seules cultures de vente, de rendre l'application du système progressive sur cinq ans, sans le rendre immédiatement obligatoire, de plafonner la participation budgétaire de l'Etat à 130 millions d'euros par an à l'horizon 2010, enfin, de mettre en place une franchise à hauteur de 25 %. En outre, il a indiqué que deux offres assurantielles à destination des agriculteurs existaient à l'heure actuelle sur le marché, une offre de Groupama, globale et multisectorielle, et une offre du Crédit agricole, privilégiant une approche filière par filière, production par production.
Pour conclure, il a précisé que la montée en puissance du dispositif d'assurance récolte serait supervisée par une institution indépendante.
2. La création d'un fonds unique consacré à la rénovation des bâtiments d'élevage
a) Le dispositif actuel d'aide aux bâtiments d'élevage
L'aide aux bâtiments d'élevage attribuée sous forme de subvention a pour objectif de compenser les surcoûts de construction liés aux conditions topographiques et climatiques difficiles en zone de montagne. La subvention finance partiellement les dépenses d'investissement relatives à la construction, la rénovation ou l'extension de bâtiments d'élevage bovin, ovin et caprin contribuant à l'amélioration des conditions de travail pour l'agriculteur, de l'état sanitaire et du bien-être des animaux, de la protection de l'environnement et de la qualité du paysage. Ce soutien vient en complément d'aides aux bâtiments de l'OFIVAL (et/ou des collectivités territoriales) délivrées sur l'ensemble du territoire.
Le taux de subvention est majoré dans les zones de haute montagne, en cas de construction de bâtiment comportant du bois et pour les jeunes agriculteurs bénéficiaires des aides à l'installation afin de prendre en compte leur situation particulière.
Les aides aux bâtiments d'élevage et à la mécanisation en zone de montagne sont actuellement cofinancées à hauteur de 25% par l'Union européenne dans le cadre du règlement de développement rural au travers du Plan de développement rural national (PDRN).
Bilan des aides aux bâtiments d'élevage et à la mécanisation en zone de montagne
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2002 |
2003 |
2004 (chiffres au 21/07/2004) |
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Nombre de dossiers engagés |
1 883 |
1 679 |
786 |
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Montants des engagements |
17,2 M€ |
16,5 M€ |
7,3 M€ |
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Etat 13,3 M€ |
U.E 3,9 M€ |
Etat 12,9 M€ |
U.E. 3,6 M€ |
Etat 5,7 M€ |
U.E. 1,6 M€ |
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Montant moyen de l'aide à la mécanisation |
4 069 € |
4 212 € |
4 789 € |
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Montant moyen de l'aide bâtiment d'élevage |
10 882 € |
11 944 € |
11 617 € |
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Nombre de dossiers payés (sur engagements années précédentes et années en cours) |
1 567 |
2 155 |
1 370 |
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Montants payés (Etat + U.E) |
9,8 M€ |
14,7 M€ |
8,8 M€ |
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Source : ministère de l'agriculture, de l'alimentation, de la pêche et des affaires rurales
b) La réforme proposée dans le présent projet de budget
En raison de l'importance des besoins de modernisation des exploitations, le présent projet de budget prévoit la mise en place d'un plan d'aide aux bâtiments d'élevage bovin, ovin et caprin concernant l'ensemble du territoire à compter du 1er janvier 2005 en vue d'améliorer les conditions d'élevage des animaux et d'intégrer les mesures environnementales requises .
Les aides financières consacrées à ce plan seront amplifiées en 2005 et 2006 et de façon plus importante à compter de 2007 par augmentation du niveau de cofinancement communautaire pour atteindre un montant d'aide estimé à 120 millions d'euros en régime de croisière. Les collectivités locales pourront apporter leur contribution à ce « plan bâtiment » en complément des aides de l'Etat.
Les spécificités de la zone de montagne et le surcoût inhérent à la modernisation des exploitations dans cette zone seront préservés dans le cadre de ce plan.
Les principales orientations retenues en vue de la modernisation et de l'adaptation des bâtiments d'élevage sont les suivantes :
- la simplification du dispositif : ce plan de modernisation sera financé par un fonds unique qui se substitue aux dispositifs existants pour financer les investissements relatifs aux bâtiments d'élevage (aides nationales de l'OFIVAL et de l'ONILAIT et aides en faveur de la zone de montagne du ministère de l'agriculture cofinancées à hauteur de 25 % par l'UE). Il fera appel à un cofinancement communautaire dès 2005, qui sera porté à 50 % en 2006 via le Plan de développement rural national. Ce fonds pourra être complété par les collectivités territoriales, à qui l'accès au cofinancement communautaire sera ouvert.
En terme de gestion, le dispositif a vocation à simplifier l'accès à l'aide pour les éleveurs et s'appuie sur la mise en place d'un guichet unique dans les directions départementales de l'agriculture et de la forêt d'une part, et sur une gestion, par les directions régionales de l'agriculture et de la forêt, d'enveloppes régionales de droits à engager prenant en compte l'équilibre entre filières et la répartition entre département après concertation locale.
L'organisme payeur désigné est l'OFIVAL (et à terme le futur office de l'élevage qui résultera de la fusion OFIVAL-ONILAIT). Il aura également un rôle de concertation nationale avec les organisations professionnelles.
- l'accroissement de l'effort de l'Etat : ce dispositif devrait permettre d'accroître le nombre d'agriculteurs bénéficiaires de l'aide aux bâtiments d'élevage et de revaloriser la subvention. Pour cela, il est prévu l'inscription de 55 millions d'euros d'autorisations de programmes dans le présent projet de budget sur le chapitre 61.40 article 30 générant un retour de 6 millions d'euros de crédits communautaires.
Il devrait en régime de croisière , dès 2006, être doté de 120 millions d'euros au total , y compris le cofinancement communautaire, et permettre sur 10 ans d'accompagner la modernisation de nombreuses exploitations d'élevage.
3. L'engagement d'une politique volontariste dans le domaine phytosanitaire
Les crédits en faveur de la politique dans le domaine phytosanitaire connaissent une augmentation significative dans le présent projet de budget, de l'ordre de 8 % par rapport aux dotations de la loi de finances initiale pour 2004, et s'élèveront à 15,1 millions d'euros en 2005 .
Outre des crédits de fonctionnement à hauteur de 2,1 millions d'euros pour 2005, trois actions principales sont concernées par cette politique.
a) La santé des végétaux et des produits d'origine végétale
Les crédits consacrés à cet aspect de la politique phytosanitaire s'élèveront pour 2005 à 7 millions d'euros et sont destinés à financer des mesures du plan de surveillance national ayant pour objectifs principaux de :
- prévenir l'introduction de nouveaux parasites sur le territoire ;
- empêcher les risques phytosanitaires de se réaliser en permettant aux producteurs de mener une lutte préventive raisonnée évitant en particulier d'utiliser des traitements lourds ;
- limiter les dégâts phytosanitaires en permettant aux agriculteurs de mener une lutte curative efficace contre les ennemis des cultures ;
- garantir aux pays importateurs de végétaux ou de produits végétaux français une marchandise exempte d'organismes de quarantaine et répondant aux normes phytosanitaires du pays importateur.
b) La protection du consommateur et de l'exploitant agricole
Les crédits consacrés à cet aspect de la politique phytosanitaire s'élèveront pour 2005 à 2,9 millions d'euros et viseront notamment à promouvoir une utilisation raisonnée des pesticides et, par ce biais, de :
- lutter contre la pollution des eaux par les pesticides ;
- diffuser des méthodes de lutte respectueuses de l'environnement permettant de garantir la qualité sanitaire des végétaux ;
- surveiller les résidus de produits antiparasitaires sur les récoltes.
Pour 2005, une mesure nouvelle de 900.000 euros sera destinée au renforcement de la surveillance et de la gestion des risques liés à la bio accumulation dans les végétaux de pesticides et autres contaminants (dioxines, métaux lourds) provenant de sols contaminés.
c) Le respect de l'environnement
Les crédits consacrés à cet aspect de la politique phytosanitaire s'élèveront pour 2005 à 3 millions d'euros et viseront à vérifier que les expérimentations de cultures d'organismes génétiquement modifiés n'ont pas d'effets imprévus sur l'environnement dans lequel elles sont conduites, et cela par application du principe de précaution.
4. Le renforcement de l'enseignement supérieur et de la recherche agricoles
Lors de son audition par votre commission des finances, M. Nicolas Forissier, secrétaire d'Etat à l'agriculture, à l'alimentation, à la pêche et aux affaires rurales a indiqué que la recherche et l'enseignement supérieur constituaient une des priorités du ministère et que les moyens qui leur étaient dédiés en 2005 marquaient une progression de 7 % par rapport à 2004. En outre, Il a souligné que, s'agissant de la recherche agricole, les crédits d'investissement seraient en augmentation de 30 %, avec comme priorité la recherche appliquée.
Le présent projet de budget se fixe comme priorité, d'une part, de donner une réelle visibilité à l'enseignement supérieur agricole, d'autre part, de développer des coopérations entre la formation, la recherche et l'économie locale.
Ainsi, le ministère de l'agriculture, de l'alimentation, de la pêche et des affaires rurales poursuit les contractualisations avec les établissements publics d'enseignement supérieur. Le contrat, établi pour quatre ans sur la base du projet de l'établissement, porte sur les moyens budgétaires programmés, l'offre pédagogique, la structuration de la recherche et le patrimoine des établissements. Précédé d'une analyse des demandes de chaque établissement, il fera l'objet, en cours de réalisation, d'un bilan de la part de l'établissement et d'une évaluation de la part de la direction générale de l'enseignement et de la recherche.
En outre, l'adaptation de la politique de la recherche agricole se fixe deux objectifs principaux :
- la constitution de pôles de compétences
- l'insertion de certains établissements d'enseignement supérieur agricole dans une politique de site locale. Il s'agit de valoriser leurs spécificités scientifiques en renforçant leurs partenariats avec les autres institutions d'enseignement et de recherche régionaux.
En outre, plus d'une centaine de postes d'enseignants, de chercheurs et de techniciens sont prévus dans le présent projet de budget.
Concrètement, afin de rendre à ce programme sa véritable dimension et mieux identifier les moyens qui lui sont consacrés, 120 emplois sont intégrés à l'enseignement supérieur et à la recherche agricole.
Enfin, le ministère procède aux requalifications d'emplois (près d'une quarantaine de postes concernés), qui permettent d'améliorer la proportion de postes d'enseignants, chercheurs et techniciens, conformément au coeur de métier de ce programme. A titre d'illustration, le rapport entre les « enseignants/chercheurs » et les personnels administratifs passe en un an (de 2004 à 2005) de 80 % à 83 %.
D. LA NÉCESSAIRE RÉFORME DE CERTAINS VECTEURS TRADITIONNELS DE LA POLITIQUE AGRICOLE DANS UN CONTEXTE INTERNATIONAL MOUVANT
1. Un contexte international mouvant : la réforme de la PAC
a) Les principaux aspects de la réforme actée le 26 juin 2003
Le Conseil européen des ministres de l'agriculture du 26 juin 2003 a décidé une réforme approfondie de la politique agricole commune (PAC).
L'entrée en vigueur sera progressive : certains éléments interviennent dès 2004 (notamment réforme des organisations communes de marché lait et céréales), les aspects horizontaux (découplage, modulation, conditionnalités des aides) entrent en vigueur à partir de 2005, avec possibilité de différer la mise en place du découplage à 2007.
Ainsi, la nouvelle politique agricole commune introduit deux mesures principales, d'une part le découplage des aides, d'autre part, la conditionnalité des aides désormais soumises au respect des règles essentielles de la législation européenne, notamment en matière d'environnement et de bien être des animaux . Le découplage introduit le principe de « droit à paiement unique » d'aides par exploitation, fixé sur la base d'une période de référence 2000 à 2002. L'année 2005 permettra une simulation en grandeur réelle de la réforme. Chaque agriculteur connaîtra précisément les caractéristiques de son exploitation au regard des droits à paiement qu'il pourra faire valoir pour bénéficier des aides uniques.
La mise en oeuvre des principaux aspects de la réforme de la PAC
1- L'impact de la réforme de la PAC sur les politiques sectorielles
Céréales, oléagineux, protéagineux
Le prix d'intervention et les instruments de régulation de marché sont maintenus à deux exceptions : le seigle est exclu du régime d'intervention, la correction saisonnière du prix d'intervention (majorations mensuelles) est diminuée de moitié.
Contrairement à la demande de la Commission de dissocier complètement les montants des aides directes du niveau de production - découplage total -, l'accord de Luxembourg prévoit un découplage partiel à hauteur de 75 % pour les cultures céréalières. Les pays qui souhaitent opérer un découplage total peuvent cependant le faire. L'obligation de jachère est maintenue.
Le supplément actuel pour les protéagineux est transformé en paiement spécifique fondé sur la superficie, à raison de 55,57 euros/ha.
Le supplément pour le blé dur sera réduit progressivement de 313 euros/ha en 2004 à 285 euros/ha à compter de 2006. Une nouvelle prime sera introduite pour améliorer la qualité du blé dur servant à produire des semoules et des pâtes alimentaires. Hors des zones traditionnelles de production, l'aide spécifique sera progressivement éliminée.
Autres productions végétales
Pour encourager les cultures énergétiques (cultures arables servant à produire des bio-carburants...), un crédit carbone de 45 euros/ha est institué.
Le prix d'intervention du riz est réduit à 150 euros/tonne pour une quantité maximale d'achat communautaire de 75 000 tonnes. En compensation, l'aide à l'hectare est revalorisée.
La fécule de pomme de terre est maintenue couplée à hauteur de 60 %. L'aide aux fourrages est en partie intégrée dans l'aide découplée et en partie maintenue à hauteurs de 33 euros par tonne.
Lait
Pour dégager l'horizon des producteurs laitiers, le Conseil a décidé de proroger jusqu'à la campagne 2014-2015 un régime de quotas laitiers réformé, alors qu'il aurait pu disparaître en 2008. L'augmentation des quotas décidée à Berlin est repoussée à 2006, afin de laisser au marché le temps de se stabiliser.
Le Conseil a décidé une réduction supplémentaire de 10 points du prix d'intervention pour le beurre par rapport aux accords de Berlin de 1999. Cette réduction supplémentaire sera compensée à hauteur de 82 % par des aides directes.
Pour mémoire, Berlin a prévu une baisse de prix de 15 % étalée sur 3 ans et compensée à environ 50 %. La baisse des prix débutera en 2004.
Les achats à l'intervention de beurre sont progressivement limités à 70 000 tonnes en 2004/2005 et jusqu'à 30 000 tonnes en 2008/2009.
Les paiements laitiers seront inclus dans le paiement unique par exploitation (aide découplée) après l'application intégrale de la réforme du secteur laitier.
Elevage bovin et ovin
Le système de découplage partiel assure une simplification tout en maintenant le niveau global des aides animales.
Dans le secteur de l'élevage bovin, les Etats-membres ont le choix entre trois options :
- conserver la prime actuelle à la vache allaitante (PMTVA) dans son intégralité et jusqu'à 40 % de la prime à l'abattage,
- conserver l'intégralité de la prime à l'abattage (PAB),
- conserver la prime spéciale aux bovins mâles (PSBM) jusqu'à hauteur de 75 %.
Pour éviter que des distorsions de concurrence ne se créent sur le marché européen du veau, les principaux pays producteurs (France, Pays-Bas, Belgique) se sont engagés à harmoniser le niveau de la prime à l'abattage pour les veaux.
Pour les ovins et caprins, les Etats membres peuvent conserver la prime ovine couplée jusqu'à 50%.
La gestion des crises
La France a obtenu un accord de principe sur la mise en place d'un instrument de gestion des crises des marchés pour les secteurs non couverts par les aides directes (porcs, fruits et légumes, volailles). La Commission soumettra aux ministres des propositions pour 2004. Le financement de ces mesures pourraient se faire à l'aide d'une partie des sommes dégagées par la modulation.
2- Le découplage partiel des aides
Le découplage partiel s'applique aux agriculteurs qui pendant les années 2000, 2001, 2002 ont touché des aides au titre des régimes grandes cultures, viande bovine, viande ovine ainsi qu'à ceux qui disposent d'une référence laitière.
Il remplace une partie des aides directes perçues jusqu'alors par un paiement unique à l'exploitation déconnecté du volume et des facteurs de production. Celui-ci est subordonné au respect, entre autres (voir conditionnalité) du maintien des surfaces dans un état agronomique satisfaisant.
Pour éviter l'abandon de la production dans les régions plus fragiles, chaque Etat-membre peut conserver un régime mixte d'aides découplées et couplées suivant des pourcentages propres à chaque secteur.
Les régions ultra-périphériques sont exemptées de découplage. Les semences sont également exclues.
La prime est versée aux agriculteurs sur la base des aides perçues dans les années 2000, 2001 2002.
Une réserve nationale de droit à aides est créée pour encourager l'installation des jeunes après 2002. Cette réserve peut être alimentée par un prélèvement sur la vente des droits.
Le marché des droits à ce paiement unique fera l'objet d'une législation communautaire spécifique.
Pour éviter toute distorsion de concurrence, les terres sur lesquelles seraient produits des fruits et légumes ou des pommes de terre de consommation perdront le bénéfice du paiement unique à l'exploitation.
L'entrée en vigueur s'effectue au choix de l'Etat-membre, entre le 1 er janvier 2005 et le 1 er janvier 2007.
3- Une conditionnalité élargie
Les accords de Berlin ont introduit le principe d'éco-conditionnalité des aides. Elles sont versées en fonction du respect des normes environnementales.
Dorénavant, l'octroi du paiement unique par exploitation et des autres paiements directs (paiements couplés ...) tiendra compte du respect des principales règles en matière d'environnement, de sécurité alimentaire, de santé animale et végétale et de bien-être des animaux. Le bénéficiaire des aides européennes doit également respecter les "bonnes pratiques agricoles" à savoir maintenir les terres dans des conditions agronomiques et environnementales satisfaisantes.
La vérification du respect des règles sera effectuée par les organismes de contrôle nationaux et européens. En cas de non respect, l'exploitant ou le producteur verra le montant de ses aides réduit proportionnellement à la gravité du manquement. Le Conseil a prévu une mise en place progressive de la conditionnalité sur 3 ans.
4- La modulation des aides
Une partie des aides directes sera progressivement réorientée en faveur du développement rural (modulation). Le pourcentage d'aides réorientées est fixé à 3 % en 2005, pour passer à 4% en 2006 puis 5 % de 2007 à 2013. 1 200 millions d'eurosde plus seront investis annuellement pour financer une nouvelle politique de développement rural. Cette démarche est obligatoire et harmonisée dans toute l'UE.
Le principe de respect des plafonds a déjà été entériné lors des accords de Berlin. Le règlement sur la discipline budgétaire en date du 26 septembre 2000 impose aux trois instances européennes (Parlement, Conseil et Commission) de respecter les plafonds annuels de dépenses que ce soit à l'occasion d'une nouvelle mesure ou dans le cadre de l'élaboration du budget et de l'exécution budgétaire.
Le Conseil européen de Bruxelles d'octobre 2002 a fixé un plafond maximum pour les dépenses de l'Union à 25 au titre de la PAC (aides directes et soutiens de marché). Ce plafond est établi sur la base du plafond 2006 à 25 et est arrêté pour la période 2007-2013.
Le mécanisme de discipline financière prévoit que si les prévisions financières laissent présager un dépassement au cours de l'exercice budgétaire, il sera procédé à une adaptation des aides.
b) L'impact budgétaire de la réforme de la PAC sur l'agriculture française
D'après les informations fournies par le ministère de l'agriculture, de l'alimentation, de la pêche et des affaires rurales, l'accord de Luxembourg devrait permettre de maintenir le budget affecté aux agriculteurs français.
Avant modulation, le découplage et la réforme des OCM (lait, riz, blé dur...) débouchent sur un accroissement des versements à la France (+ 160 millions d'euros, dû principalement à la revalorisation de la nouvelle aide aux éleveurs laitiers en compensation de la baisse supplémentaire du prix du beurre). La modulation diminue légèrement ce solde positif (réduction des aides : - 325 millions d'euros, retour : + 260 millions d'euros, soit un impact net modulation de - 65 millions d'euros). Au total, le retour France se trouve donc légèrement amélioré (+ 100 millions d'euros).
A partir de 2007 (pleine application des décisions), le retour France au titre du 1 er pilier sera d'environ 9.800 millions d'euros (dont 8.400 millions d'euros d'aides directes aux exploitants) avant modulation et 9.500 millions d'euros après modulation. Le taux de retour France est préservé à 22,8 % (contre 23 % sur le 1 er pilier en 2001).
A noter toutefois que le mécanisme de discipline financière aura probablement pour conséquence une légère dégradation des versements à la France.
2. Le lancement de la réforme des offices agricoles
a) Des critiques formulées par la Cour des comptes dès 2001
Dans son rapport public pour 2001, la Cour des comptes dresse un bilan de gestion des aides européennes et nationales versées aux agriculteurs.
Chaque année, les aides distribuées, par le biais des offices agricoles, à l'agriculture française représentent près de 10,7 milliards d'euros, soit plus deux fois plus que le budget du ministère de l'agriculture. Selon les conclusions de la Cour des comptes, aucun des organismes payeurs ne dispose d'une « vue d'ensemble des exploitations qu'il aide et n'a les moyens d'instruire et de contrôler » leur distribution. La Cour des comptes met ainsi surtout en cause la gestion des aides européennes, soit plus de 90 % du total, par les différents Offices interprofessionnels.
La Cour des comptes souligne en outre que la gestion des offices se caractérise par « son absence de transparence et par la difficulté d'exercer efficacement les contrôles ». Les offices ne gardent en effet aucune trace dans leurs comptes de plus de 9 milliards d'euros d'aides issues de la PAC, sinon en flux de trésorerie. A cet égard, la Cour des comptes souligne qu' « ils ne connaissent pas réellement les aides payées à tort et n'en poursuivent la récupération qu'imparfaitement » et constate par exemple chez l'Ofival 209,5 millions d'euros d'avances sur des aides à l'exportation consenties sans fourniture.
Environ 20 % des 550 contrôles exercés a posteriori effectués chaque année se traduisent par des demandes de remboursement d'aides indûment perçues.
En outre, faute de contrôle adéquat, l'Union européenne a condamné la France à verser 510 millions d'euros de pénalités pour les années 1993 à 1998.
D'après la Cour des comptes, l'Etat n'a pas adapté le dispositif de paiement et de contrôle à la nouvelle donne résultant du développement des aides directes depuis la réforme de la PAC en 1992 . Il a préféré en confier la distribution aux organismes chargés d'intervenir sur les marchés. Enfin, la Cour des comptes s'interroge sur les avances sur trésorerie coûteuses que font les offices en versant d'un coup, chaque année vers le 15 octobre, 4,6 milliards d'euros d'aides aux céréaliers et producteurs d'oléo-protéagineux.
La Cour des comptes proposait de remplacer la gestion par filière des aides par une attribution globalisée par exploitation qui pourrait nécessiter un regroupement limité des offices .
b) Le rapport gouvernemental sur le fonctionnement des offices agricole d'octobre 2003
Sur le fondement de l'article 112 de la loi de finances pour 2003, un rapport a été transmis en octobre 2003 par le gouvernement au Parlement sur les conditions de fonctionnement des offices agricoles. La rédaction de ce rapport avait été confiée conjointement à l'Inspection générale des finances et à celle de l'agriculture.
Ce rapport souligne l'efficacité des offices actuels tout en indiquant que ponctuellement des progrès sont possibles et en rappelant la difficulté de leur tâche liée à la combinaison des réglementations communautaires et nationales faisant peser une charge telle sur les offices que les économies envisageables sont limitées.
Certaines améliorations sont toutefois proposées :
- la mise en place d'un véritable pilotage des offices ;
- une clarification des liens entre les offices et les services de l'Etat ;
- l'amélioration de la gestion du personnel ;
- une simplification des chaînes de traitement des aides communautaires.
En outre, pour mieux répondre aux évolutions de la politique agricole commune (PAC), le rapport propose trois scénarios de réorganisation des offices :
1- la constitution d'un organisme payeur des aides directes, actuellement payées par l'ONIC, l'ONIOL et l'OFIVAL, et la réorganisation par pôles des autres missions des actuels offices, notamment au titre du développement rural ;
2- un regroupement des offices par pôles (un pôle « grandes cultures », un pole « élevage » et un pôle « productions spécialisées » seraient ainsi identifiés) ;
3- la création d'un office unique pour l'ensemble des aides communautaires qui conduirait à la séparation totale des fonctions d'organisme payeur de celles d'organismes de filière.
Le gouvernement devra trancher entre ces trois scénarios s'agissant de l'évolution des statuts des offices agricoles. Il n'en reste pas moins qu'une rationalisation des coûts de fonctionnement de ces offices semble aujourd'hui inévitable.
Votre rapporteur spécial tient toutefois à rappeler l'importance primordiale des crédits d'orientation des offices s'agissant de l'adaptation structurelle des exploitations et des filières. S'il comprend le souci de rationalisation de la gestion des offices manifesté par le gouvernement, il souhaite que cette rationalisation ne se fasse pas aux dépens de cet objectif d'adaptation .
c) La réorganisation des offices agricoles lancée en 2005
Lors de son audition par votre commission des finances, le ministre de l'agriculture, de l'alimentation, de la pêche et des affaires rurales a fait part du contenu de la future réforme des offices agricoles .
A cet égard, il a précisé que cette réforme consisterait, d'une part, dans la mise en place d'une agence de paiement unique des aides européennes, d'autre part, dans le maintien du principe d'une concertation interprofessionnelle par politique de filière. Il a indiqué que les intentions du gouvernement étaient, d'abord, de conserver les conseils d'orientation de chacun des six offices agricoles existants, ensuite de regrouper ces six offices en trois structures distinctes, l'une dédiée aux grandes cultures, l'autre dédiée à l'élevage et la dernière dédiée aux cultures spécialisées. Il a indiqué que le regroupement de ces offices aurait lieu à l'horizon 2007.
Cette réforme répond à trois enjeux majeurs : l'évolution de la PAC, le renforcement des actions de développement des filières et la sécurisation du paiement des aides.
(1) Le renforcement des actions de développement des filières
Une organisation par pôle, au champ d'action élargi et plus cohérent, permettra de donner un nouveau dynamisme aux fonctions d'étude, d'expertise et de promotion des filières, alors qu'une gestion de plus en plus complexe et coûteuse des aides communautaires les avait progressivement fait passer au second plan. Ces fonctions sont essentielles dans un environnement économique de plus en plus concurrentiel et exigeant.
Le rôle central que jouent les offices pour animer une concertation permanente entre les pouvoirs publics et les responsables de filières de production sera maintenu et les conseils de direction et les conseils spécialisés qui constituent un lieu privilégié d'échanges entre les différents acteurs sur les orientations à donner aux filières, seront conservés au sein de chaque pôle.
(2) L'adaptation de l'organisation des offices à la réforme de la PAC
Il est primordial que les offices adaptent leurs structures et leurs missions aux évolutions successives qu'a connues la PAC depuis leur création en 1982. L'organisation actuelle est héritée des orientations d'alors, fondées sur un soutien des marchés par filière. Depuis, les réformes successives de la PAC, notamment en 1992 et 2003, ont profondément modifié les outils d'intervention des offices et leur environnement économique et réglementaire.
(3) La sécurisation du paiement des aides
Plusieurs raisons imposent une évolution de la gestion et du paiement des aides communautaires de masse qui seront confiées, par étapes, à une agence de paiement unique.
L'introduction du paiement unique découplé, issu de l'accord de Luxembourg, supprime en effet le lien direct avec les filières de production et renforce simultanément l'exigence de mise en cohérence rappelée par la Commission européenne et les diverses instances de contrôle. Il est également indispensable de mieux fiabiliser encore l'ensemble du dispositif de paiement des aides communautaires et de réduire le poids croissant des refus d'apurement sur le budget de l'Etat.
Dans un premier temps, cette agence sera adossée à l'ONIC-ONIOL qui, compte tenu de son expérience, est le mieux à même d'assurer le paiement de l'aide unique découplée. Elle prendra ensuite progressivement son autonomie, selon un calendrier qui doit tenir compte des échéances retenues pour l'application du découplage et du calendrier de regroupement des offices : en 2006 le pôle ONIC-ONIOL-FIRS assurera le paiement de l'aide découplée. En 2007, le regroupement de toutes les aides de masse, découplées ou non, sera ensuite assuré par l'agence de paiement.
Cette échéance correspond au calendrier prévisionnel du regroupement géographique des offices. Le principe d'un regroupement à Montreuil-sous-Bois, à proximité immédiate de Paris, a fait l'objet d'un agrément du Comité Interministériel pour la Territorialisation de l'Emploi Public (CITEP), le 8 juillet 2003. La procédure de choix d'un promoteur, en cours, va se conclure prochainement par la signature d'un bail.
3. La réforme du financement du service public de l'équarrissage
a) Une réforme nécessaire compte tenu des positions de la commission européenne
Le service public de l'équarrissage assure la collecte et la transformation des animaux morts dans les exploitations agricoles mais aussi de tous les cadavres, saisies sanitaires et matériels à risque spécifiés collectés dans les abattoirs. Ce service est un élément fondamental pour garantir la sécurité sanitaire des viandes françaises.
L'application au 1 er janvier 2004 des nouvelles lignes directrices agricoles européennes sur les aides d'Etat dans ce secteur a imposé de revoir le financement de ce service public dans la voie de la prise en charge par les opérateurs économiques des coûts de traitement de leurs déchets produits .
En effet, la Commission européenne autorise les aides à l'élimination des cadavres testés au regard des encéphalopathies spongiformes transmissibles (EST) mais impose pour les autres espèces que les éleveurs participent directement, à hauteur de 25 % des coûts de transformation et d'incinération, ou de façon alternative, que l'aide soit financée à 100 % par un prélèvement obligatoire sur les filières viande en excluant la distribution. Enfin, elle interdit les aides aux industries et commerces de viande.
Ces règles s'appliquent uniformément dans tous les Etats membres et ne peuvent donc constituer une cause de distorsion de concurrence au profit des produits carnés étrangers.
b) Une réforme d'application hasardeuse
Au 1 er janvier 2004, le financement du service public de l'équarrissage a donc été revu, de manière à préserver un niveau satisfaisant de sécurité sanitaire : la taxe d'abattage, prélevée au niveau des abattoirs, mise en place par la loi de finances initiale pour 2004 en remplacement de la taxe sur les achats de viande, devrait rapporter 156 millions d'euros par an et sera complétée par 54 millions d'euros d'aide d'Etat, dont 29 millions d'euros pour la filière bovine et 13 millions d'euros pour la filière porcine.
Toutefois les délais pris dans la mise en application des textes de la réforme, la baisse des abattages, la reclassification des jeunes bovins au taux le plus favorable de la taxe et des difficultés de recouvrement devraient occasionner une moindre recette de la taxe pour 2004 . Celle-ci, ajouté aux probables augmentations tarifaires des prestataires du PSE, laisse à penser qu'un déficit sera constaté en fin d'année et nécessitera une dotation d'équilibre en loi de finances rectificative.
La Commission européenne a décidé le 30 mars 2004 d'approuver, au titre des règles communautaires sur les aides d'Etat, les mesures en faveur des éleveurs et des entreprises d'abattage, financées par la nouvelle taxe d'abattage ainsi que par des contributions budgétaires directes . La Commission a, en outre, considéré que la prise en charge d'animaux trouvés morts dans les exploitations agricoles par l'Etat constituait une aide d'Etat en faveur des agriculteurs compatible avec les règles de la concurrence communautaires et que la prise en charge des déchets à l'abattoir ne constituait pas une aide d'Etat puisqu'il n'existait pas d'avantage économique en faveur des abatteurs.
En outre, compte tenu de la charge que représente cette taxe et de la volonté de ne pas la faire porter par les producteurs agricoles, le gouvernement a mis en place, dans le respect du droit européen et national, un dispositif visant à encourager la répercussion, vers l'aval des filières, de la taxe d'abattage, en décrétant une obligation d'information, sur les factures, des charges dont les abattoirs s'acquittent au titre du service public de l'équarrissage . Cette disposition est de nature à favoriser la négociation commerciale pour les opérateurs de viande et les industries de transformation, elle ne pourra cependant être efficace que si elle fait l'objet d'une volonté commune de la filière.
A cet égard, lors de son audition par votre commission des finances, le ministre de l'agriculture, de l'alimentation, de la pêche et des affaires rurales indiqué que le principe retenu par le gouvernement, au moment de la réforme du financement du SPE en 2004, avait été celui du « pollueur / payeur », ce qui avait abouti à la création de la nouvelle taxe d'abattage, perçue au niveau des abattoirs. Il a observé que ce coût aurait dû être répercuté « en pied de facture », au niveau de l'aval. Toutefois, il a précisé que, dans certains cas, la grande distribution avait refusé de prendre en charge le coût ainsi répercuté. Il a reconnu que le système mis en place au moment du vote de la loi de finances initiale pour 2004 était imparfait et qu'il devait évoluer dans le sens d'un moindre coût pour la collectivité d'une part, pour les producteurs d'autre part .
Votre rapporteur spécial souhaite qu'une réflexion approfondie sur l'évolution du financement du service public de l'équarrissage et ses conséquences sur les éleveurs notamment puisse être menée par le ministère de l'agriculture en 2005.
4. La réforme de la politique de promotion des produits agro-alimentaires français à l'étranger
Votre rapporteur spécial, conjointement avec le rapporteur spécial des crédits du commerce extérieur, notre collègue Marc Massion, a effectué au cours de l'année 2004 une mission de contrôle budgétaire sur l'utilisation des subventions publiques en faveur de la Société pour l'expansion des ventes des produits agricoles et alimentaires (SOPEXA) et plus largement sur l'efficacité du dispositif français d'aide à la promotion des produits agro-alimentaires à l'étranger 2 ( * ) .
SOPEXA
Créée en 1961, par la volonté conjointe des professionnels agricoles et des pouvoirs publics, dans le cadre défini par la loi d'orientation agricole du 5 août 1960, la Société pour l'expansion des ventes des produits agricoles et alimentaires, dite SOPEXA , se voit alors confier la mission de promouvoir, tant à l'étranger qu'en France, les produits agricoles et alimentaires français. Cette promotion consiste notamment dans la réalisation d'actions de propagande et de publicité en faveur de ces produits ou encore dans l'organisation de manifestations françaises à l'étranger chargées de faire connaître la spécificité de la culture alimentaire française dans le monde entier.
Les statuts actuels de SOPEXA, société anonyme de droit privé, portent, encore aujourd'hui, les stigmates de l'époque de sa création. En effet la présence de l'Etat y est toujours prédominante puisque, pourtant minoritaire au sein du capital de la société, ce dernier possède d'importants moyens de contrôle sur elle et participe directement à son financement par le biais d'une dotation annuelle du ministère de l'agriculture, de l'alimentation, de la pêche et des affaires rurales, recouvrant une subvention de fonctionnement et une subvention pour les actions mises en oeuvre par le réseau international de SOPEXA.
La mission de contrôle a pu identifier trois grandes catégories de difficultés rencontrées par SOPEXA, qui montrent la nécessité d'une réflexion et de mesures rapides de la part du gouvernement. A cette occasion, vos deux rapporteurs spéciaux ont formulé les propositions suivantes :
- en ce qui concerne le capital de la société , vos rapporteurs spéciaux ont proposé une recapitalisation, le montant du capital social étant extrêmement faible (152.000 euros), et une sortie des établissements publics de ce capital, qui détiennent actuellement 31,14 % de SOPEXA ;
- en ce qui concerne le partenariat avec l'Etat , actuellement matérialisé par une dotation annuelle d'un montant de 18,2 millions d'euros, vos rapporteurs spéciaux ont proposé de cibler cette dotation sur des actions d'intérêt général et non plus sur le fonctionnement, et de l'inscrire dans un cadre pluriannuel ;
- enfin, vos rapporteurs spéciaux ont proposé une meilleure adaptation du réseau international de SOPEXA , notamment via un redéploiement en direction des pays émergents à fort potentiel.
A cet égard, lors de son audition par votre commission des finances, M. Nicolas Forissier, secrétaire d'Etat à l'agriculture, à l'alimentation, à la pêche et aux affaires rurales a indiqué que le rapport d'information de votre commission des finances sur SOPEXA serait très utile au gouvernement pour assurer sa démarche s'agissant de la redéfinition du périmètre d'actions de SOPEXA et de ses relations avec UBIFRANCE.
Il a également précisé que l'évolution des relations entre l'Etat et SOPEXA faisait actuellement l'objet d'une discussion entre le gouvernement et les dirigeants et membres du conseil d'administration de SOPEXA.
Il a jugé nécessaire de mettre en place un cahier des charges permettant de définir un contrat de prestations pluriannuel entre l'Etat et SOPEXA. Il a également estimé que cette société devait conserver des actions d'une double nature : des actions propres et des actions mises en oeuvre pour le compte de la puissance publique . A cet égard, il a rappelé que SOPEXA était une structure compatible avec les règles du commerce international fixées par l'OMC, et qu'il était donc indispensable de conserver cet outil de promotion agro-alimentaire, dans un contexte de concurrence internationale accrue en la matière.
S'agissant du calendrier de mise en oeuvre de la réforme de SOPEXA, il a observé que des pistes de réforme avaient déjà été définies lors de l'inauguration du Salon international de l'alimentation (SIAL) le 17 octobre 2004. Il a espéré qu'une réforme de SOPEXA pourrait être engagée début 2005.
E. LA CONSOLIDATION DES POLITIQUES SECTORIELLES DU MINISTÈRE DE L'AGRICULTURE
1. Le soutien apporté au secteur de la pêche
Dans le cadre de la réforme de la politique commune de la pêche, le gouvernement s'est attaché à conduire une politique de gestion durable de la ressource halieutique permettant de prendre pleinement en compte la dimension sociale, économique et territoriale de l'activité de pêche. Cette politique vise également à favoriser une meilleure organisation du marché des produits de la mer en incitant à une plus grande structuration de la profession.
Le présent projet de budget, avec des crédits afférents à la politique de la pêche à hauteur de 32,4 millions d'euros, devrait permettre de poursuivre l'effort en faveur de ce secteur économique dont l'importance est cruciale dans de nombreuses zones littorales. De nouveaux crédits d'initiative nationale sont prévus pour les sorties de flotte, ainsi que pour le soutien à la filière, la modernisation des navires et des structures professionnelles à terre. Le contrôle des pêches, mis en oeuvre par les services déconcentrés du ministère de l'équipement, permet parallèlement de s'assurer du respect des règles visant à préserver la ressource en poisson ; des crédits sont spécifiquement prévus pour ces mesures.
Les mesures spécifiques annoncées par le ministre de l'agriculture le 5 octobre 2004
1- Une mesure d'aide immédiate aux entreprises les plus en difficulté, sous forme d'allègement de frais financiers sera mise en oeuvre. Elle sera dotée, dans un premier temps, d'un million d'euros et sera abondée en tant que de besoin.
La mise en oeuvre de cette mesure sera confiée aux services des directions des affaires maritimes en liaison avec les Préfets de départements et associera le Crédit Maritime et les représentants professionnels.
Les pêcheurs confrontés à des difficultés de trésorerie pourront obtenir auprès de l'Etablissement National des Invalides de la Marine (ENIM) et des Services Fiscaux un report de leurs charges sociales et fiscales après un examen au cas par cas de la situation de leurs entreprises.
2- L'Etat et les professionnels de la pêche souhaitent la mise en place rapide d'un système d'assurance carburant. A cet effet, une avance remboursable de 15 millions d'euros sera mise par l'Etat à la disposition de la filière pour aider au financement de produits d'assurance spécialisés.
En outre, les cotisations versées par les marins pêcheurs pour alimenter ce fonds de prévention des aléas seront déductibles de leur revenu.
3- Enfin, des aménagements importants, applicables à partir des revenus 2004 seront apportés au régime fiscal des marins pêcheurs travaillant en dehors des eaux territoriales. Cette mesure, décidée en accord avec le ministère de l'économie, des finances et de l'industrie, vise à répondre aux difficultés de recrutement constatées dans le secteur de la pêche. Ce dispositif permettra également de renforcer l'attractivité de cette profession.
Votre rapporteur spécial accueille très favorablement l'annonce de ces mesures en faveur de la pêche, secteur agricole trop souvent délaissé au sein du budget de l'agriculture .
2. La consolidation de la politique forestière
En matière de politique forestière, le gouvernement a tenu ses engagements dans le présent projet de budget.
Le présent projet de budget s'inscrit dans un contexte de maîtrise des dépenses publiques qui conduit, en moyenne, à une légère baisse des crédits destinés à la forêt et à la filière bois.
Outre l'accent mis sur la réduction des dépenses de fonctionnement, tant pour l'administration forestière que pour les établissements publics et organismes forestiers de développement, une diminution plus marquée a été opérée sur les travaux d'investissement, tant pour la production forestière (- 13,9 %) que pour les entreprises d'exploitation et de première transformation du bois (- 16,6 %). Cette évolution tient compte du rythme d'avancement du plan en faveur des forêts après les tempêtes, auquel d'importantes dotations ont été affectées les années précédentes, mais également d'une conjoncture économique peu favorable aux entreprises qui diffèrent leurs projets d'investissement.
S'agissant des opérations de nettoyage-reconstitution après tempêtes, le niveau des crédits reste compatible avec les engagements sur 10 ans annoncés par l'Etat. A contrario, les montants des crédits affectés à la protection des forêts, et notamment à la prévention des incendies de forêts et la restauration des terrains en montagnes, restent stables, traduisant ainsi une priorité de la politique forestière.
Ainsi, avec un total de 321 millions d'euros, le plan décennal de reconstitution de la forêt détruite par les tempêtes de 1999 se poursuit et continue de mobiliser d'importants cofinancements communautaires. Les autres investissements en forêt privée et publique bénéficient également d'un soutien, notamment ceux liés à la prévention des risques, tout comme la filière forêt-bois dont le dynamisme est soutenu par l'action de divers organismes techniques et de recherche cofinancés par l'Etat . Enfin, le versement compensateur de l'Etat à l'ONF est majoré de 20 millions d'euros par rapport à la loi de finances initiale de 2004, l'Office national des forêts étant ainsi conforté pour la mise en oeuvre de son plan de modernisation de l'organisation et de la gestion.
3. La consolidation de la politique de protection sociale agricole
a) La création du FFIPSA par la loi de finances initiale pour 2004
L'article 40 de la loi de finances pour 2004 3 ( * ) a mis en place un nouvel établissement public administratif, soumis au contrôle de l'Etat, dénommé Fonds de financement des prestations sociales des non-salariés agricoles (FFIPSA) et appelé à se substituer définitivement au budget annexe des prestations sociales agricoles (BAPSA) au plus tard le 1 er janvier 2005 , en conservant globalement les mêmes attributions.
Les missions du FFIPSA ont été limitées, au titre de l'exercice 2004, à la prise en charge des intérêts de l'emprunt (1,3 milliard d'euros) contracté par la caisse centrale de la mutualité sociale agricole, pour financer la mensualisation du versement des pensions des exploitants agricoles prévue par l'article 105 de la loi du 21 août 2003 portant réforme des retraites.
Il s'agit donc d'un nouveau fonds de financement de la sécurité sociale doté de recettes techniques de natures diverses.
Liste des recettes techniques affectées au FFIPSA
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Divers impôts, taxes et amendes affectés |
Taxe sur les farines, taxe sur les corps gras alimentaires, prélèvement sur le droit de consommation sur les tabacs, CSG et C3S. |
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Cotisations dues par les assujettis |
Cotisations techniques affectées au service des prestations familiales, de l'assurance maladie-maternité-invalidité, de l'assurance vieillesse et veuvage, de l'assurance volontaire et personnelle, cotisations de solidarité et cotisations acquittées dans les départements d'outre-mer. |
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Subventions du FSI et du FSV |
Financement des allocations complémentaires de prestations en invalidité et vieillesse par le Fonds spécial d'invalidité (FSI) et le Fonds de solidarité vieillesse (FSV), non comprises les majorations pour enfants. |
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Contribution de la CNAF |
Contribution d'équilibre de la caisse nationale d'allocations familiales (CNAF) correspondant à la différence entre les prestations versées aux bénéficiaires et les cotisations recouvrées, la branche étant financièrement équilibrée. |
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Compensation démographique |
Versements au titre de la compensation démographique entre régimes pour les risques maladie et vieillesse, résultant de l'article L. 134-1 du code de la sécurité sociale. |
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Versement de l'Etat au titre de l'AAH |
Remboursement par l'Etat des prestations versées aux bénéficiaires de l'allocation aux adultes handicapés (AAH). |
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Dons et legs |
Le cas échéant, affectation des dons et legs dont l'établissement public administratif pourrait être bénéficiaire. |
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Prélèvements sur le fonds de réserve |
Procédure de prélèvement sur les réserves constituées par le fonds afin d'équilibrer le budget de l'établissement. |
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Dotation budgétaire de l'Etat |
Subvention inscrite au budget général destinée, le cas échéant, à équilibrer le fonds (financement du fonctionnement de l'établissement et des dépenses techniques si besoin). |
Parallèlement à la création du FFIPSA par la loi de finances initiale pour 2004 précitée, la structure de financement du régime de protection sociale des non-salariés agricoles a été fortement modifiée par la même loi . En effet, trois taxes antérieurement affectées au BAPSA ont été supprimées : la cotisation de 0,70 % incluse dans les taux de TVA, qui rapportait 4,4 milliards d'euros en 2003, le prélèvement sur le droit de consommation sur les alcools, qui rapportait 23 millions d'euros en 2003, et la taxe sur les tabacs fabriqués, qui a fusionné avec le droit de consommation sur les tabacs à compter du 1 er janvier 2004, et qui rapportait 109 millions d'euros en 2003.
En contrepartie, une quote-part du produit du droit de consommation sur les tabacs a été affectée à ce régime. L'article 41 de la loi de finances initiale pour 2004 précitée a fixé cette quote-part à 52,06 % pour le BAPSA 2004, soit un montant attendu de 5,2 milliards d'euros. Il a été par ailleurs prévu d'affecter 0,3 % des droits sur les tabacs au FFIPSA en 2004, soit 30 millions d'euros en contrepartie de la prise en charge du remboursement à la caisse centrale de la mutualité sociale agricole des intérêts de l'emprunt contracté pour financer la mensualisation du paiement des retraites agricoles.
A compter du 1 er janvier 2005, le FFIPSA exercera globalement les mêmes attributions que l'ancien budget annexe des prestations sociales agricoles. Les dépenses prises en charge par le nouveau fonds de financement seront de deux ordres : les dépenses techniques du fonds et les charges et moyens de gestion du fonds.
Liste des dépenses techniques à la charge
du Fonds de financement
des prestations sociales des non-salariés
agricoles
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Dépenses de prestations |
Versements destinés au paiement des différentes prestations servies par le fonds aux non-salariés agricoles (famille, maladie-maternité-invalidité, vieillesse, veuvage), à l'exception des majorations de pensions accordées en fonction du nombre d'enfants et des prestations de l'assurance vieillesse complémentaire obligatoire allouées en application des articles L. 732-56 à L. 732-62 et L. 762-35 à L. 762-39 du code rural. |
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Participation financière de l'Etat prévue à l'article L. 732-58 du code rural |
Participation financière de l'Etat au financement du régime de retraite complémentaire obligatoire des non-salariés agricoles. |
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Contributions du régime des exploitants agricoles à d'autres régimes |
Contributions du régime des non-salariés agricoles aux assurances sociales des étudiants et au régime d'assurance obligatoire des praticiens et auxiliaires médicaux conventionnés. |
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Contribution aux dépenses relatives aux systèmes d'information de l'assurance maladie |
Contribution du régime des exploitants agricoles aux dépenses relatives aux systèmes d'information de l'assurance maladie prévus par l'ordonnance n° 96-345 du 24 avril 1996 relative à la maîtrise médicalisée des dépenses de soins. |
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Charges financières |
Charges financières du fonds. |
b) Le besoin de financement massif du FFIPSA en 2005
En raison du déséquilibre démographique qui le caractérise, le régime de protection sociale des non-salariés agricoles présente traditionnellement un besoin de financement, qui était comblé, jusqu'en 2003, par une subvention d'équilibre du budget de l'Etat.
Toutefois, la participation de l'Etat sous forme de subvention d'équilibre ou de dotation n'étant plus automatique - elle était nulle en 2004 - le résultat net du BAPSA en 2004 serait déficitaire de 860 millions d'euros d'après les prévisions de la commissions des comptes de la sécurité sociale .
En outre, pour l'exercice 2005, en l'absence d'affectation de C3S (- 775 millions d'euros en 2005) et de dotation de l'Etat au FFIPSA, et compte tenu du maintien de la quote-part du droit de consommation sur les tabacs de 2004 en 2005, le résultat net atteindrait - 1,5 milliard d'euros en 2005 .
Enfin, la commission des comptes de la sécurité sociale, dans son rapport de septembre 2004, fait état d'une prévision de déficit du régime social des exploitants agricoles de l'ordre de 1,49 milliard d'euros en 2006 et de 1,47 milliard d'euros en 2007 .
Le projet de loi de financement de la sécurité sociale pour 2005 prévoit, dans son article 1 er quinquies , que le gouvernement remettra au Parlement, avant le 31 mars 2005, un rapport sur la situation et les perspectives du FFIPSA 4 ( * ) .
En outre, les dispositions de l'article 35 du projet de loi de financement de la sécurité sociale pour 2005, qui fixent le plafond du recours à l'emprunt pour le régime des exploitants agricoles en 2005 à 6,2 milliards d'euros , en augmentation de 2,1 milliards d'euros par rapport à 2004 devraient permettre d'assurer la pérennité du financement des prestations sociales des non salariés agricoles.
Toutefois, dans son rapport sur l'exécution des lois de finances pour 2003, la Cour des comptes note, avec inquiétude, que « sur le plan financier, il est à craindre que la possibilité nouvelle d'emprunter donnée au nouvel établissement public n'aggrave encore l'écart déjà noté entre des prévisions exagérément optimistes et les réalisations constatées (en dépenses pour les prestations maladie, et en recettes pour les prévisions de ressources liées aux taxes sur le tabac) »
Lors de l'examen du projet de loi de financement de la sécurité sociale pour 2005, M. Xavier Bertrand, secrétaire d'Etat à l'assurance maladie, a également indiqué que le gouvernement avait « missionné les trois inspections interministérielles, l'IGF, l'IGAS et l'IGA, afin d'analyser les causes des difficultés, notamment démographiques et économiques, rencontrées par ce régime, et d'être en mesure de proposer des solutions durables ».
Interrogé sur le besoin de financement du régime de protection sociale agricole pour 2004 et 2005 lors de son audition par votre commission des finances, M. Hervé Gaymard, ministre de l'agriculture, de l'alimentation, de la pêche et des affaires rurales, a précisé, s'agissant de l'évolution de la structure de financement de ce régime, que le faible rendement des taxes sur les tabacs devait inciter le gouvernement à réfléchir à une autre source de financement pérenne. Il a indiqué être en faveur d'une affectation d'une partie du produit de la TVA et a estimé que, s'agissant du risque vieillesse, le mécanisme de compensation démographique entre régimes devait être revu.
Votre rapporteur spécial estime qu'il est aujourd'hui plus qu'urgent pour le gouvernement de proposer des solutions de financement pérennes pour le régime de protection sociale des exploitants agricoles .
* 1 Cf. rapport d'information de nos collègues Jean Arthuis et Philippe Marini, au nom de la commission des finances du Sénat, n° 292 (2003-2004).
* 2 Rapport d'information n° 25 (2004-2005).
* 3 Loi n° 2003-1311 du 30 décembre 2003.
* 4 Cf. rapport pour avis de notre collègue Jean-Jacques Jégou, au nom de la commission des finances du Sénat, sur le projet de loi de financement de la sécurité sociale pour 2005, rapport n° 58 (2004-2005)