M. Joël BOURDIN
II. LE BUDGET DU MINISTÈRE DE L'AGRICULTURE, DE L'ALIMENTATION, DE LA PECHE ET DES AFFAIRES RURALES POUR 2005
A. UN BUDGET EN LÉGER REPLI PAR RAPPORT À 2004 MAIS BÉNÉFICIANT DE REPORTS SIGNIFICATIFS
Pour 2005 le budget du ministère de l'agriculture, de l'alimentation, de la pêche et des affaires rurales, s'élève à 4,888 milliards d'euros, en diminution de près de 1,8 % par rapport aux dotations votées en loi de finances initiale pour 2004.
Toutefois, si l'on tient compte du report annoncé de 90 millions d'euros de crédits de paiement de l'année 2004 sur l'année 2005 ; en vue notamment de financer les bâtiments d'élevage et le programme de maîtrise des pollutions d'origine agricole, le budget pour 2005 est en reconduction par rapport à 2004.
1. Les principales modifications de périmètre affectant le budget pour 2005
Les transferts entre sections budgétaires au sein du présent projet de budget modifient l'analyse qui peut être faite de l'évolution des crédits pour 2005.
Les principales modifications de périmètre affectant le présent projet de budget sont les suivantes :
- le transfert aux caisses d'allocations familiales du service des prestations familiales à compter du 1 er janvier 2005, ce qui correspond à un transfert de 10,75 millions d'euros des crédits du titre III du budget du ministère de l'agriculture, de l'alimentation, de la pêche et des affaires rurales vers le budget des charges communes ;
- le transfert de trois emplois d'attachés agricoles vers les services de la direction des relations économique extérieures du ministère de l'économie, des finances et de l'industrie, soit un transfert de 412.419 euros des crédits du titre III du budget du ministère de l'agriculture, de l'alimentation, de la pêche et des affaires rurales vers celui du ministère de l'économie, des finances et de l'industrie ;
- le transfert de crédits d'aide alimentaire (titre IV) à hauteur de 15 millions d'euros vers le budget du ministère des affaires étrangères ;
- le transfert de 2,352 millions d'euros en autorisations de programme et de 3,635 millions d'euros en crédits de paiement au titre du programme exceptionnel d'investissement en Corse vers une ligne budgétaire unique gérée par le ministère de l'intérieur sur son chapitre 67-50 ;
- l'ajustement du financement du transfert des forêts domaniales à la collectivité territoriale de Corse, par le biais du transfert de 97-180 euros sur le chapitre 41-57 du ministère de l'intérieur.
En outre, il convient de souligner qu'aucune dotation ne figure dans le présent projet de budget pour le financement et la gestion des dépenses d'adduction d'eau et d'assainissement car le gouvernement a prévu, à compter de 2005, le transfert aux agences et offices de l'eau, territorialement compétents, de l'intégralité des financements des opérations d'eau et d'assainissement en faveur des communes rurales, dans un souci de simplification . Il s'agit de la conséquence de la budgétisation du fonds national de développement des adductions d'eau intervenue en loi de finances initiale pour 2004.
2. L'impact des expérimentations « LOLF » sur le présent projet de budget
Plusieurs expérimentations destinées à préfigurer la mise en oeuvre de la loi organique relative aux lois de finances du 1 er août 2001 seront menées en 2005 et conduisent, d'une part, à l'ouverture, au sein du présent projet de budget, de plus de 1,51 milliard d'euros d'autorisations de programmes nouvelles afin d'expérimenter la fongibilité des crédits entre les différentes titres budgétaires, d'autre part, à des transferts de crédits vers les nouveaux chapitres expérimentaux de l'ordre de 1,2 milliard d'euros. Au total, les expérimentations concernent près de 52 % du budget et 16.967 agents.
Les expérimentations tendent à identifier et régler en amont les questions techniques, les problèmes d'organisation, et les implications en terme de conduite et d'accompagnement du changement concernant :
- la programmation des crédits, la définition de budgets opérationnels de programme, des niveaux et modalités de décision en matière de fongibilité des crédits, et des procédures de dialogue de gestion ;
- la généralisation du raisonnement non plus seulement en trésorerie, mais en engagements : le mécanisme autorisations d'engagement / crédits de paiement prévu par la LOLF pour toutes les dépenses, et non plus les seules dépenses en capital, sera testé sur plusieurs programmes ;
- la maîtrise des effectifs et de la masse salariale, notamment dans le secteur de l'enseignement.
Expérimentations LOLF en 2005, programme par programme
Programme 1 : Gestion durable de l'agriculture, de la pêche et du développement rural
? S'agissant des actions 3 « Appui au renouvellement des exploitations agricoles », 5 « Mesures agro-environnementales et territoriales » et d'une partie de l'action 7 « Mise en oeuvre des politiques de l'agriculture et du développement rural, de valorisation des produits et orientation des marchés et de la forêt » correspondant à la subvention du CNASEA du programme 1 est créé un nouveau chapitre 69-01 regroupant :
- les crédits des chapitres 44-41-21, 44-41-28, 44-80-60, 44-41-11, 44-41-12, 46-32-40 et une partie des crédits des chapitres 44-42-10, 44-53-76 et 44-53-80 du budget dans son ancienne nomenclature ;
- les crédits des chapitres 44-41-22, 44-41-23, 44-80-30 et une partie des crédits des chapitres 44-53-76 et 44-84-10.
Cette expérimentation est axée sur la gestion globalisée et la généralisation des autorisations d'engagement, avec pour support les outils utilisés pour la gestion des autorisations de programme et représente un total de 822,5 millions d'euros en crédits de paiement et 1,06 milliard d'euros en autorisations d'engagement gérés au format LOLF .
? S'agissant de l'action 6 « Gestion durable des pêches maritimes et de l'aquaculture »du programme 1, est créé un nouveau chapitre 59-01 qui regroupera les crédits de cette action à l'exception du chapitre 61-83, articles 20, 30 et 70 (cofinancement de l'Union européenne au titre des fonds structurels et du développement rural en matière de pêche), non doté en loi de finances initiale.
Cette expérimentation est axée sur la gestion en autorisations d'engagement et crédits de paiement, pour un total de 32,4 millions d'euros en crédits de paiement et de 32,3 millions d'euros en autorisations d'engagement gérés au format LOLF.
? S'agissant de l'action 7 « Mise en oeuvre des politiques de l'agriculture et du développement rural, de valorisation des produits et orientation des marchés et de la forêt » du programme 1, est créé un nouveau chapitre 39-03 pour cette action du programme 1 (exception faite de la subvention de fonctionnement au CNASEA), correspondant aux moyens des directions départementales de l'agriculture et de la forêt, chapitre qui regroupera :
- une part des chapitres 31-02-30, 31-90-30, 31-96-20, 33-90-20, 33-91-20, 39-01-10, 34-97-30, 34-97-30 (fonctionnement et recrutement de personnel temporaire des services déconcentrés) ;
- le chapitre 37-11-30 (aides PAC).
Cette expérimentation représente un total de 5 millions d'euros en crédits de paiement gérés au format LOLF.
Programme 2 : Valorisation des produits, orientation et régulation des marchés
Est créé un nouveau chapitre 69-02 regroupant une partie des crédits - articles 50 (sélection animale) et 70 (sélection végétale) - du chapitre 44-70 (promotion et contrôle de la qualité)- du programme 2.
L'expérimentation est axée sur la gestion en autorisations d'engagement et en crédits de paiement, pour un total de 14,6 millions d'euros en crédits de paiement et 19,4 millions d'euros d'autorisations d'engagement gérés au format LOLF.
Programme 3 : Gestion durable de la forêt
Est créé un nouveau chapitre 59-02 correspondant à la quasi-totalité des crédits du futur programme « forêt » (exception faite du cofinancement de l'Union européenne au titre des fonds structurels et du développement rural en matière sylvicole).
L'expérimentation est axée sur les nomenclatures, la gestion en autorisations d'engagement, les budgets opérationnels de programme (BOP) et les dialogues de gestion associés. Elle représente un total de 321 millions d'euros en crédits de paiement et 312 millions d'euros en autorisations de programme gérés au format LOLF.
Programme 4 : «Soutien des politiques de l'agriculture » action 3
Est créé un nouveau chapitre 39-04 , pour une partie de l'action 3 «Moyens des direction régionales de l'agriculture et de la forêt » du programme 4, qui regroupera une partie des crédits des chapitres 31-02-30, 31-02-90, 31-90-30, 31-90-90, 31-96-20, 31-96-90, 32-97-10, 33-90-20, 33-90-90, 33-91-20, 33-91-90, 39-01-10, 34-97-30, 34-97-30, correspondant au fonctionnement et au personnel vacataire des DRAF.
Deux régions, Aquitaine et Nord-Pas-de-Calais, testeront les budgets opérationnels de programme (BOP) et les modalités d'exercice de la fongibilité asymétrique des crédits. L'expérimentation concerne un total de 600.000 euros en crédits de paiement gérés au format LOLF.
Programmes « Enseignement technique agricole » et « Enseignement supérieur et recherche agricoles » des missions interministérielles « Enseignement scolaire » et « Recherche et enseignement supérieur »
L'expérimentation s'ajuste à la séparation des crédits de la direction générale de l'enseignement et de la recherche en deux programmes concourant aux missions interministérielles « enseignement scolaire » et « recherche et enseignement supérieur ».
Le chapitre 39-01 , qui regroupe depuis 2004 l'ensemble personnel, fonctionnement, intervention (à l'exclusion des subventions aux organismes syndicaux et en faveur de la promotion collective et des dépenses en capital), est scindé en deux chapitres, 39-01 et 39-02 , les dépenses en capital restant imputées sur les chapitres 56-20, 61-21 et 66-20.
L'expérimentation tendra, comme en 2004, à la mise au point des modes de gestion induits par la LOLF, en mettant l'accent sur le décompte des « équivalents temps plein » (ETP) et le suivi des dépenses de personnel. Elle représente un total de 1,038 milliard d'euros pour le chapitre 39-01 et 173,6 millions d'euros pour le chapitre 39-02 gérés au format LOLF.
Programme « Sécurité et qualité sanitaires de l'alimentation » de la mission interministérielle « sécurité sanitaire »
Est créé le nouveau chapitre 69-03 correspondant à l'article 20 (maîtrise sanitaire des animaux et de leurs produits) du chapitre 44-70 (promotion et contrôle de la qualité).
L'expérimentation est axée sur la gestion en autorisations d'engagement et en crédits de paiement et concerne un total de 115 millions d'euros en crédits de paiement et 184,3 millions d'euros en autorisations d'engagement gérés au format LOLF.
Source : ministère de l'agriculture, de l'alimentation, de la pêche et des affaires rurales.
B. UN BUDGET NON REPRÉSENTATIF DE L'ENSEMBLE DES CONCOURS PUBLICS À L'AGRICULTURE
Les dépenses du budget du ministère de l'agriculture, de l'alimentation, de la pêche et des affaires rurales ne représentent qu'une partie des concours publics à l'agriculture, estimés à 29 milliards d'euros en 2003 (aides des collectivités territoriales et dépenses fiscales non comprises), en augmentation de 2,3 % par rapport à 2002. Cette évolution résulte principalement des augmentations des dépenses publiques pour le domaine des activités agricoles et pour la protection sociale et la solidarité.
Une part importante de ces concours provient des financements communautaires versés directement aux offices d'orientation agricole, dont le montant est estimé pour 2003 à 10,2 milliards d'euros .
Globalement, l'Union européenne a financé 36 % de l'ensemble des concours publics à l'agriculture. Ses interventions sont concentrées sur le domaine des activités agricoles où elles sont prépondérantes (81,5 % du total). En revanche, les domaines de la protection sociale, de l'enseignement et de la recherche ainsi que des services généraux, relèvent quasi exclusivement de la compétence nationale.
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Les concours publics à l'agriculture |
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(en millions d'euros) |
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2002 |
2003 |
2003/2002
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Budget national 2003 |
Budget UE
|
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|
I. |
Activités agricoles |
11.786,8 |
12.118,3 |
2,8 |
2.238,3 |
9.880,0 |
||||||||
|
1.1 |
Installation et modernisation des exploitations |
633,1 |
711,2 |
12,3 |
473,4 |
237,8 |
||||||||
|
1.2 |
Régulation des marchés, aides aux produits et maîtrise de l'offre |
9.563,2 |
9.490,7 |
- 0,8 |
404,2 |
9.086,5 |
||||||||
|
1.3 |
Compensation de handicaps naturels et d'éloignement |
453,7 |
463,6 |
2,2 |
233,1 |
230,5 |
||||||||
|
1.4 |
Mesures agri-environnementales |
472,5 |
602,0 |
27,4 |
323,7 |
278,3 |
||||||||
|
1.5 |
Calamités agricoles |
8,9 |
305,1 |
- |
305,1 |
0,0 |
||||||||
|
1.6 |
Lutte contre les maladies des végétaux et des animaux et service public de l'équarrissage |
634,2 |
533,7 |
- 15,8 |
491,6 |
42,1 |
||||||||
|
1.7 |
Autres financements aux activités agricoles |
21,3 |
12,1 |
- 43,2 |
7,2 |
4,8 |
||||||||
|
II. |
Industries agroalimentaires et actions de promotion |
198,0 |
171,1 |
- 13,6 |
131,6 |
39,4 |
||||||||
|
2.1 |
Promotion des produits et de la qualité |
108,8 |
104,1 |
- 4,3 |
98,1 |
6,0 |
||||||||
|
2.2 |
Financements en faveur des IAA |
89,3 |
67,0 |
- 25,0 |
33,5 |
33,4 |
||||||||
|
III. |
Espace rural et activités hippiques |
464,1 |
492,5 |
6,1 |
280,3 |
212,2 |
||||||||
|
3.1 |
Aménagement et protection de l'espace rural |
33,6 |
352,4 |
4,9 |
140,3 |
212,2 |
||||||||
|
3.2 |
Activités hippiques |
128,0 |
140,0 |
9,4 |
140,0 |
0 |
||||||||
|
IV. |
Gestion durable de la forêt |
529,4 |
421,6 |
- 20,4 |
362,1 |
59,4 |
||||||||
|
4.1 |
Financements en faveur de la forêt productive |
491,7 |
394,5 |
- 19,8 |
335,1 |
59,4 |
||||||||
|
4.2 |
Aménagement et protection de l'espace forestier |
37,6 |
27,0 |
- 28,1 |
27,0 |
0 |
||||||||
|
V. |
Recherche et enseignement |
1.814,6 |
1.871,0 |
3,1 |
1.868,0 |
3,1 |
||||||||
|
5.1 |
Enseignement technique |
1.008,3 |
1029,1 |
2,1 |
1.029,1 |
0 |
||||||||
|
5.2 |
Enseignement supérieur |
139,1 |
149,0 |
7,1 |
149,0 |
0 |
||||||||
|
5.3 |
Recherche et appui technique |
637,6 |
667,1 |
4,6 |
667,1 |
0 |
||||||||
|
5.4 |
Apprentissage, formation continue et autres |
29,7 |
25,8 |
- 13,2 |
22,7 |
3,1 |
||||||||
|
VI. |
Protection sociale et solidarité |
11.965,3 |
12.308,4 |
2,9 |
12.216,1 |
92,3 |
||||||||
|
6.1 |
Protection sociale en agriculture |
11.760,7 |
12.101,4 |
2,9 |
12.101,4 |
0 |
||||||||
|
6.2 |
Cessation d'activité en agriculture |
114,5 |
100,1 |
- 12,6 |
89,6 |
10,5 |
||||||||
|
6.3 |
Aide alimentaire |
90,2 |
106,8 |
18,4 |
25,0 |
81,8 |
||||||||
|
VII. |
Services généraux |
1.413,7 |
1.448,7 |
2,5 |
1.439,4 |
9,2 |
||||||||
|
7.1 |
Personnels |
1.157,8 |
1.184,9 |
2,3 |
1.184,9 |
0 |
||||||||
|
7.2 |
Autres frais de fonctionnement |
255,9 |
263,8 |
3,1 |
254,6 |
9,2 |
||||||||
|
TOTAL |
28.172 |
28.831,5 |
2,3 |
18.535,9 |
10.295,5 |
|||||||||
|
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|
|
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|
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Source : les concours publics à l'agriculture en 2003 - ministère de l'agriculture, de l'alimentation, de la pêche et des affaires rurales |
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Pour 2004, les estimations fournies par le ministère de l'agriculture, de l'alimentation, de la pêche et des affaires rurales permettent d'évaluer le montant de l'ensemble des concours publics à l'agriculture à 29,4 milliards d'euros, décomposés dans le tableau suivant.
Le budget public de l'agriculture en 2004
(en milliards d'euros)
|
Budget communautaire |
10,5 |
|
Budget du ministère |
4,88 |
|
dont agriculture, pêche, affaires rurales, alimentation et sécurité sanitaire |
3,6 |
|
dont enseignement et recherche agricoles |
1,2 |
|
Protection sociale agricole |
12,5 |
|
Contributions d'autres ministères |
0,6 |
|
Contributions des collectivités territoriales |
0,9 |
|
Total |
29,4 |
Source : ministère de l'agriculture, de l'alimentation, de la pêche et des affaires rurales
Outre, l'ensemble des dépenses exécutées par le ministère de l'agriculture, de l'alimentation, de la pêche et des affaires rurales, les concours publics à l'agriculture comprennent les dotations pour l'Institut national de la recherche agronomique (INRA) et le Centre national du machinisme agricole, du génie rural et des eaux et forêts (CEMAGREF), inscrites au budget du ministère de la jeunesse, de l'éducation national et de la recherche et finançant des actions en faveur de l'agriculture.
Enfin, le tome II du présent projet de loi de finances sur l'évaluation des voies et moyens précise le montant de la dépense fiscale concernant le ministère de l'agriculture et de la pêche. Lorsqu'elles ont pu être chiffrées par le gouvernement, les mesures fiscales relatives au ministère de l'agriculture et de la pêche s'élèvent pour 2005 à près 1,75 milliard d'euros.
Les principales aides fiscales en faveur des agriculteurs concernent l'installation des jeunes agriculteurs, la politique sanitaire de précaution, la mise en place d'un système d'assurance récolte, la politique forestière ou encore la promotion des biocarburants .
La dépense fiscale afférente à l'activité du ministère de l'agriculture, de l'alimentation, de la pêche et des affaires rurales
? L'installation des jeunes agriculteurs figure parmi les axes majeurs de la politique agricole du gouvernement. En plus des aides financières octroyées au démarrage de l'activité agricole, des mesures destinées à alléger les charges fiscales lors de l'installation ont été adoptées. Ainsi les jeunes agriculteurs, installés avant le 31 décembre 2006, titulaires des aides à l'installation, peuvent, sous certaines conditions, se voir accorder un abattement de 50 % sur leurs bénéfices agricoles durant les 60 premiers mois d'activité. La dépense fiscale afférente est évaluée à 15 millions d'euros pour 2004.
En outre, les jeunes agriculteurs bénéficient de plein droit d'un dégrèvement de 50 % de la taxe foncière sur les propriétés non-bâties pendant cinq ans, les collectivités territoriales pouvant, sur délibération, les exonérer pour le surplus. La dépense fiscale afférente est évaluée à 14 millions d'euros pour 2003.
Pour les acquisitions d'immeubles ruraux réalisées dans les territoires ruraux de développement prioritaire, les jeunes agriculteurs, titulaires des aides à l'installation, bénéficient d'un droit départemental d'enregistrement réduit à 0,60 % (au lieu de 4,80 %) sur la fraction du prix n'excédant pas 99 .000 euros et ce dans le délai de quatre ans suivant l'octroi des aides. Ce taux réduit s'applique aussi aux acquisitions réalisées par des tiers qui s'engagent à louer les parcelles par bail à long terme à des jeunes agriculteurs. Cette dépense n'est pas chiffrée.
? La politique de sécurité sanitaire des aliments s'est notamment caractérisée sur le plan fiscal par un traitement spécifique appliqué aux indemnités attribuées aux exploitants à la suite de décisions d'abattage total ou partiel de troupeaux prises pour des raisons sanitaires par les pouvoirs publics. Ils peuvent bénéficier d'une imposition étalée sur sept ans. Sont concernés les troupeaux atteints d'encéphalopathie spongiforme bovine, fièvre aphteuse, brucellose, tuberculose, voir d'aléas environnementaux (dioxine...).
La dépense fiscale afférente est évaluée à 15 millions d'euros pour 2004.
? La forêt française , qui représente environ 30% du territoire, est une des priorités du gouvernement. Elle joue un rôle non seulement dans la production de bois, mais aussi pour la protection de l'environnement, la prévention des risques naturels et les loisirs. La loi d'orientation pour la forêt du 9 juillet 2001 a fixé un certain nombre de priorités et notamment la nécessité de relancer les investissements forestiers et de lutter contre le morcellement foncier qui handicape fortement la compétitivité de cette filière. Des mesures incitatrices ont été adoptées pour favoriser l'initiative des propriétaires forestiers désireux d'aller dans ce sens :
- une réduction d'impôt a été instituée au profit des personnes physiques qui acquièrent des terrains boisés ou terrains nus à boiser en vue de constituer des unités de gestion d'au moins dix hectares ou qui acquièrent ou souscrivent des parts de groupements forestiers. La loi précitée a créé les sociétés d'épargne forestière (SEF) qui ont pour objectif principal l'acquisition et la gestion d'un patrimoine forestier, leur actif étant constitué pour 60% au moins de bois et forêts. L'acquisition ou la souscription de parts de ces sociétés par une personne physique ou une entreprise relevant de l'impôt sur les sociétés ouvre droit à une réduction d'impôt ou à un amortissement exceptionnel. Le coût de la réduction d'impôt est évalué à 2 millions d'euros pour 2004 ;
- les opérations de restructuration forestière sont également stimulées par des exonérations temporaires des droits de mutation sur les acquisitions de parcelles boisées. Cette mesure n'est pas chiffrée.
? A la suite de la loi d'orientation agricole du 9 juillet 1999, un rapport sur les conditions de mise en oeuvre d'un mécanisme d'assurance récolte et de son articulation avec le régime des calamités agricoles a été déposé. Trois risques sont distingués dans ce rapport : le risque courant relevant de la responsabilité individuelle de l'exploitant, le risque majeur relevant de la mutualisation entre professionnels et couvert par la voie de l'assurance pour partie subventionnée et le risque exceptionnel relevant de la solidarité nationale.
Une des premières conséquences a été la mise en place par la loi de finances pour 2002 d'une disposition fiscale incitative à l'épargne de précaution, appelée déduction pour aléas (DPA). Elle permet de déduire, sous certaines limites, des bénéfices agricoles les sommes versées sur un compte d'épargne destiné à être mobilisé en cas d'aléas climatique, économique, sanitaire ou social affectant le revenu de l'exploitation.
La loi de finances pour 2004 a autorisé les exploitants à pratiquer conjointement ce dispositif avec la déduction pour investissement (article 72 D du code général des impôts) dans le cadre d'un plafond commun. Corrélativement, l'utilisation de la DPA est limitée aux seuls cas de survenance d'un aléa d'exploitation.
La dépense fiscale afférente à la DPA est évaluée à 25 millions d'euros pour 2004.
? La production de biocarburant s'inscrit aujourd'hui dans une logique agricole (réorientation des productions, débouchés, création de nouvelles sources de revenus et d'emplois...) mais aussi, par la promotion de matières premières renouvelables, dans une logique d'indépendance énergétique et de maîtrise des émissions de gaz à effet de serre. Dans cette perspective, les pouvoirs publics encouragent la production de diester de colza et de bioéthanols en exonérant un certain volume de ces carburants verts du paiement de la taxe intérieure de consommation sur les produits pétroliers. Cette mesure permet d'assurer la viabilité de la filière de production spécifique mise en place, malgré des coûts de production élevés et un prix de vente identique à celui des autres carburants.
La dépense fiscale afférente est évaluée à 175 millions d'euros pour 2004.
? Enfin, la gestion des crises récentes - tempêtes, inondations, gel, sécheresse, cessation d'activité avicole - a fait l'objet de mesures d'accompagnement instaurant des mécanismes fiscaux adaptés à chaque situation. Le plus souvent ces mesures se traduisent par des dégrèvements de taxe foncière sur les propriétés non bâties, des délais de paiement pour les impôts directs et la TVA et dans les cas les plus critiques des remises gracieuses d'impôts directs peuvent être prononcées. Ces coûts, qui sont à la charge de l'Etat, ne sont pas tous chiffrés.
Source : ministère de l'agriculture, de l'alimentation, de la pêche et des affaires rurales
C. EVOLUTION DES CRÉDITS DU MINISTÈRE PAR TITRE
En 2005, les crédits du budget du ministère de l'agriculture, de l'alimentation, de la pêche et des affaires rurales, présentent de fortes variations sur l'ensemble des titres, par rapport aux dotations de la loi de finances initiale pour 2004, en raison notamment de l'impact des expérimentations LOLF précitées sur la nomenclature budgétaire, qui aboutissent à des déplacements vers les titres V et VI.
En effet, la mise en place de la plupart des expérimentations LOLF se font en autorisations d'engagement / crédits de paiement ce qui explique l'apparition massive d'autorisations de programme au sein du présent projet de budget.
Au total, les mesures acquises pour 2005 s'élèvent à 22,43 millions d'euros (rebasement des charges sociales) et les mesures nouvelles à plus de 52 millions d'euros . Elles correspondent à des mesures de personnel (vacations pour la gestion de la PAC, enseignement agricole), à l'augmentation des moyens consacrés à la lutte contre la chrysomèle et la sharka et aux moyens destinés au déstockage des entrepôts contenant des farines animales, au rétablissement du versement compensateur à son niveau de 2003 dans le cadre du respect du contrat d'objectifs conclu avec l'ONF.
Les mesures d'économies (- 92,5 millions d'euros) correspondent notamment aux suppressions d'emplois prévues en 2005, aux mesures de rationalisations dans les offices agricoles, à l'adaptation de la dotation des contrats territoriaux d'exploitations compte tenu de l'encadrement réglementaire du dispositif et de son impact sur le niveau des dépenses correspondantes, et à la réduction de la compensation versée à l'établissement suite à la diminution des pertes exceptionnelles consécutives aux tempêtes de 1999.
1. Les dépenses de fonctionnement (titre III)
Les moyens des services (titre III) augmentent de 1,25 % par rapport aux dotations initiales pour 2004 pour s'élever, dans le présent projet de budget, à plus de 2,58 milliards d'euros.
A l'intérieur du titre III on peut distinguer, d'une part, les dépenses de personnel 5 ( * ) qui s'élèvent à près de 1.658 millions d'euros, en hausse de 2 %, d'autre part les dépenses hors personnel qui s'élèvent à 923,5 millions d'euros en baisse de 1 % par rapport aux dotations de la loi de finances initiale pour 2004.
a) Mesures d'extension en année pleine : la revalorisation traditionnelle des rémunérations publiques
Cette mesure d'extension en année pleine résulte de l'incidence, en année pleine, de la revalorisation du point fonction publique intervenue le 1 er janvier 2004.
Alors qu'en 2004, cette revalorisation des rémunérations publiques avait représenté plus de 7 millions d'euros, elle se limitera à une augmentation, toutefois significative, de plus de 5,5 millions d'euros.
b) Ajustements de crédits évaluatifs ou provisionnels : + 17,1 millions d'euros
Parmi l'ensemble des mesures d'ajustement, l'ajustement aux besoins des crédits représentant la participation du budget du ministère aux charges de pensions civiles et militaires entraîne, à lui seul, une augmentation des crédits inscrits au chapitre 32-97 « Participation aux charges de pension » de 16,7 millions d'euros en 2005.
c) Modifications des structures gouvernementales
L'application des décrets du 31 mars 2004 et du 14 avril 2004 relatifs à la composition du gouvernement entraîne l'inscription de 153.574 euros au chapitre 31-90 au titre de la rémunération du nouveau secrétaire d'Etat à l'agriculture, à l'alimentation, à la pêche et aux affaires rurales.
d) Mesures d'ajustement : + 21,7 millions d'euros
Ces mesures d'ajustement recouvrent des mesures concernant le personnel du ministère et des établissements publics ou encore des mesures relatives aux rémunérations publiques.
Parmi les mesures d'ajustement entraînant l'inscription de crédits supplémentaires au titre III , on peut citer notamment :
- l'inscription de 5,1 millions d'euros supplémentaires au chapitre 32-97 au titre de l'ajustement aux besoins des crédits représentant la participation du budget du ministère aux charges de pensions ;
- l'inscription de près de 6,8 millions d'euros aux chapitres 33-90 et 39-01 en raison de l'incidence de la création de la cotisation au régime additionnel de la fonction publique (article 76 de la loi n° 2003-775 du 21 août 2003 portant réforme des retraites) ;
- l'inscription de 9,42 millions d'euros aux chapitres incluant des crédits de rémunération suite à l'ajustement des crédits de rémunération principale pour tenir compte de la situation réelle des personnels ;
- l'inscription de 5,8 millions d'euros au chapitre 39-01 correspondant à l'ajustement aux besoins des crédits afférents aux cotisations sociales payées par l'Etat.
Parmi les mesures d'ajustement impliquant des réductions de crédits , on peut citer notamment :
- l'ajustement de la dotation d'aide sociale pour l'enseignement technique agricole qui entraîne une réduction de crédits de 2 millions d'euros ;
- l'ajustement de la dotation en faveur de l'évolution des compétences et de la dynamique territoriale qui entraîne une réduction de 3 millions d'euros des crédits inscrits au chapitre 39-01 ;
- enfin l'ajustement de la dotation aux moyens de fonctionnement du ministère qui entraîne une diminution des crédits du titre III de 1,34 million d'euros.
e) Révision des services votés : - 5,6 millions d'euros
Le non remplacement d'un départ sur deux en retraite pour le ministère et les établissements publics, exception faite du personnel enseignant pour lequel est prévu le non remplacement d'un départ sur quatre, a pour conséquence une réduction de 298 emplois, contre 339 emplois en 2004, entraînant une économie de près de 5,6 millions d'euros en 2005 et se répartissant de la manière suivante :
- administration centrale : - 20 emplois ;
- services déconcentrés : - 115 emplois ;
- services vétérinaires et phytosanitaires : - 57 emplois ;
- enseignement technique : - 97 emplois ;
- enseignement supérieur : - 9 emplois ;
S'agissant de l'évolution nette des effectifs, le ministère de l'agriculture, de l'alimentation, de la pêche et des affaires rurales indique qu'elle se traduit par une réduction globale nette de l'ordre de 200 emplois, ce qui permet de réaliser des économies à la fois de rémunération et de fonctionnement .
f) Moyens nouveaux : + 34,8 millions d'euros
Les moyens nouveaux du titre III résultent notamment de diverses mesures statutaires, de transformations d'emplois et de mesures indemnitaires.
Parmi les mesures nouvelles les plus significatives affectant le titre III du présent projet de budget, on peut citer :
- l'inscription de 10 millions d'euros de crédits de vacation supplémentaires, au titre de la consolidation des moyens alloués aux informaticiens de haute technicité, des allocations de retour à l'emploi en services déconcentrés, de l'enseignement technique ou de la réforme de la politique agricole commune (PAC) sous forme de crédits non reconductibles ;
- l'inscription de 2,8 millions d'euros de crédits supplémentaires au titre des dépenses de cotisations sociales, en raison de l'incidence de la création d'une contribution destinée au financement des mesures en faveur de l'autonomie des personnes âgées et des personnes handicapées (contribution solidarité autonomie) ;
- l'inscription de 14,5 millions d'euros de crédits supplémentaires en raison de l'augmentation des dotations consacrées à l'enseignement technique privé notamment afin de financer, à coût complet, l'impact des protocoles signés avec les fédérations représentatives des établissements d'enseignement privé agricole ;
- enfin l'inscription de 2 millions d'euros supplémentaires au titre de moyens nouveaux consacrés à l'enseignement supérieur privé.
g) Les transferts internes et entre sections
Les transferts entre sections ont déjà été évoqués lors de la présentation générale du présent projet de budget s'agissant des modifications de périmètre ayant un impact sur celui-ci. Ils ont pour conséquence une diminution des crédits inscrits au titre III de l'ordre de 11 millions d'euros.
En outre, il faut noter d'importants transferts internes liés à la mise en place d'expérimentations menées conformément aux dispositions de la loi organique du 1 er août 2001 relative aux lois de finances.
Ainsi, la création des chapitres 59-01 6 ( * ) et 59-02 7 ( * ) entraîne le transfert de plus de 31,5 millions d'euros du tire III vers le titre V.
2. Les dépenses d'intervention (titre IV)
Les dépenses d'intervention (titre IV) diminuent en 2005 de 59 % par rapport aux dotations de la loi de finances initiale pour 2004, en raison notamment du transfert interne de crédits vers les titres V et VI, pour un montant total de près de 1,2 milliard d'euros, dans le cadre d'expérimentations menées sur le fondement des dispositions de la LOLF.
a) Non reconduction : - 270.000 euros
Le ministère de l'agriculture procède en 2005 à la non-reconduction de la dotation inscrite au budget de 2004 à titre non renouvelable aux chapitres 44-36 (« Pêches maritimes et aquaculture - subventions et apurement FEOGA »), 44-41 (« Agri-environnement et amélioration des structures agricoles »), 44-53 (« Interventions en faveur de l'orientation et de la valorisation de la production agricole »), 44-70 (« Promotion et contrôle de la qualité »), 44-80 (« Amélioration du cadre de vie et aménagement de l'espace rural ») et 44-32 (« Fonds forestier national et Office national des forêts »), pour un montant total de 270.000 euros.
b) Mesures d'ajustement : - 73,95 millions d'euros
La baisse des crédits d'intervention résulte notamment de mesures d'ajustement affectant le titre IV du budget. Globalement, ces mesures d'ajustement entraînent une réduction de près de 74 millions d'euros de crédits sur le titre IV.
Parmi les baisses les plus significatives, on peut citer notamment :
- la baisse de 8,7 millions d'euros des crédits du chapitre 44-41 « Agri-environnement et amélioration des structures agricoles » en raison de l'ajustement aux besoins des dotations de l'indemnité viagère de départ et de la préretraite ainsi que de redéploiements permettant l'ajustement des crédits destinés au fonctionnement du CNASEA au regard de ses missions dans le cadre du développement rural ;
- la baisse de 1,2 million d'euros de la dotation sur les dépenses de coopération technique et de participation à des fonds internationaux ;
- la baisse de 5,32 millions d'euros des crédits du chapitre 44-55 « Primes au maintien du troupeau des vaches allaitantes » en raison de l'ajustement pour tenir compte des dépenses réelles, liées à l'évolution de la taille des troupeaux éligibles à ces primes ;
- la baisse de 2,63 millions d'euros des crédits du chapitre 44-92 « Fonds forestier national et Office national des forêts » en raison de l'ajustement des crédits relatifs à diverses actions au titre de la sauvegarde de l'espace forestier et de la valorisation de la filière bois ;
- enfin la baisse de plus de 50,85 millions d'euros des crédits inscrits au chapitre 44-42 « Charges de bonification » du fait de l'ajustement des crédits de bonification à la consommation prévisionnelle.
c) Révision des services votés : - 88,71 millions d'euros
La diminution des crédits au titre de la révision des services votés en 2004 est particulièrement significative et résulte de :
- la révision des services votés s'agissant des dépenses d'interventions et de valorisation de la production agricole (- 40,5 millions d'euros) , résultant de la révision de la dotation au titre de la rationalisation de la gestion des offices agricoles, de la révision de la dotation consacrée au marché de missions de promotion de l'image des produits et du modèle agro-alimentaire français, de la suppression du dispositif d'indemnisation des collectivités locales suite à la fermeture d'abattoirs, enfin de l'adaptation de la dotation du Fonds d'allègement des charges et du dispositif « agriculteurs en difficultés » afin de tenir compte des lignes directrices de la Commission européenne sur les aides d'Etat (chapitres 44-36 et 44-53) ;
- l'adaptation de la dotation en faveur des contrats d'agriculture durable (chapitre 44-84) compte tenu de l'encadrement réglementaire du dispositif et de son impact sur le niveau des dépenses correspondantes, qui entraîne une réduction des crédits du chapitre de 23,2 millions d'euros ;
- la révision de la compensation versée à l'Office national des forêts (ONF), suite à la diminution des pertes exceptionnelles consécutives aux tempêtes de 1999, à hauteur de 25 millions d'euros .
d) Moyens nouveaux : + 34,7 millions d'euros
Ces moyens nouveaux concernent quatre types de dépenses.
(1) La protection sanitaire des végétaux
L'augmentation des moyens consacrés à la lutte contre la chrysomèle et la sharka entraîne l'inscription de 900.000 euros au chapitre 44-70 « Promotion et contrôle de la qualité ».
(2) L'élimination des farines animales
L'augmentation des moyens destinés au déstockage des entrepôts contenant des farines animales entraîne l'abondement des crédits du chapitre 44-71 « Service public de l'équarrissage - Elimination des déchets et coproduits animaux non recyclables » à hauteur de 3,83 millions d'euros.
(3) L'Office national des forêts
L'abondement des crédits au titre du versement compensateur dans le cadre du respect du contrat d'objectifs conclu entre l'Etat et l'Office national des forêts entraîne l'inscription de 20 millions d'euros supplémentaires au chapitre 44-92 par rapport aux dotations de la loi de finances initiale pour 2004.
(4) La participation à la garantie contre les calamités agricoles
Les moyens destinés à l'indemnisation des dommages causés par les calamités agricoles entraînent l'inscription de près de 10 millions d'euros supplémentaires au chapitre 46-33 « Participation à la garantie contre les calamités agricoles ».
e) Les transferts internes et entre sections
Outre le transfert de 15 millions d'euros vers le budget des affaires étrangères, au titre de l'aide alimentaire, en raison de modifications de périmètres précitées, le titre IV du présent projet de budget fait l'objet de nombreux transferts internes en raison des expérimentations mises en place dans le cadre de la LOLF, à hauteur de 218,5 millions d'euros vers le titre V et de 952 millions d'euros vers le titre VI.
3. Les dépenses en capital (titres V et VI)
Comme il a déjà indiqué supra , le présent projet de budget se caractérise par l'apparition massive d'autorisations de programmes, dans le cadre de la mise en oeuvre de diverses expérimentations LOLF regroupant plus de la moitié du budget du ministère, d'où un gonflement « artificiel » des crédits inscrits en autorisations de programme aux titres V et VI du présent projet de budget .
L'évolution du montant des autorisations de programme (AP) constitue un moyen de connaître les intentions du gouvernement en matière de dépenses d'investissement puisque les AP ouvertes au titre d'un exercice sont, en principe, appelées à être couvertes par des crédits de paiement (CP) au cours des années suivantes.
Ainsi, les autorisations de programme constituent la limite supérieure des dépenses que le ministre est autorisé à engager pour l'exécution des investissements prévus par la loi de finances . Elles demeurent valables jusqu'à ce qu'il soit procédé à leur annulation. Les crédits de paiement constituent la limite supérieure des dépenses pouvant être ordonnancées ou payées pendant l'année pour la couverture des engagements contractés dans le cadre des autorisations de programme correspondantes.
La clé de traduction des AP en CP
D'après les informations fournies par le ministère de l'agriculture, le schéma théorique de couverture des autorisations de programme par les crédits de paiement pour l'ensemble des chapitres du titre V et du titre VI du ministère est le suivant :
- les AP ouvertes en année N sont couvertes à 30 % en N, à 40 % en N+1 et à 30 % en N+2 ;
- il existe trois exceptions : le chapitre 61-21 (crédits recherche) négociés par le ministère de la recherche où la clé de répartition est de 40 % en N, 40 % en N+1 et 20 % en N+2, le chapitre 61-44 article 70 correspondant au financement des actions mises en oeuvre par les sociétés d'aménagement rural dans le domaine de l'équipement hydraulique et du développement agricole, pour lequel les AP ouvertes en année N sont couvertes à 70 % en N et à 30 % en N+1 ; le chapitre 61-02 correspondant au financement des actions de prévention et de lutte contre les incendies de forêts en région méditerranéenne : les AP sont couvertes à 100 % chaque année.
Source : ministère de l'agriculture, de l'alimentation, de la pêche et des affaires rurales
Dans le cadre de l'expérimentation de la loi organique du 1er août 2001, un certain nombre de dispositifs sont passées en gestion « Autorisations de programme - Crédits de paiement », préfigurant ainsi la gestion en « Autorisations d'engagement - Crédits de paiement ». Ainsi, un montant de 1.515 millions d'euros d'AP nouvelles a été ouvert pour permettre l'expérimentation, ce montant d'AP étant couvert par un montant de 1.202 millions d'euros de CP. Une partie de ces crédits de paiement correspondait antérieurement à des dépenses ordinaires, dont l'exécution se fait en grande partie en année N (AP=CP), voire sur 2 ans.
Le montant des crédits de paiement inscrits au présent projet de budget correspond à 25 % des AP nouvelles inscrites au budget du ministère, cet écart par rapport à la clé théorique s'expliquant par le fait que le chapitre 61-40 art.30 est faiblement doté en crédits de paiements compte tenu des reports attendus sur le chapitre en 2005.
Le montant des crédits de paiement inscrits au présent projet de budget par rapport aux AP nouvelles ouvertes, hors les 133millions d'euros sur le chapitre 61-40 art. 30, est de 38 %, soit un chiffre plus proche de la clef théorique majorée des exceptions prévue.
En outre, un effort particulier a été réalisé sur les lignes du budget civil de recherche et développement (chapitre 61-21) pour lesquelles les CP ouverts au titre des AP nouvelles s'élèvent à 82 % contre 63 % en 2004 et 57 % les années antérieures : il s'agit plus particulièrement des investissements de formation par la recherche dans les établissements d'enseignements supérieurs et de la modernisation des installations et des matériels de l'Agence française de sécurité sanitaire des aliments. (pour ces deux lignes, le montant des CP ouverts au titre des nouvelles AP est de plus de 90%).
* 5 Chapitres 31-02 à 33-91 et chapitre 39-01 « Programme enseignement technique agricole » créé par la loi de finances initiale pour 2004 dans le cadre d'une expérimentation LOLF.
* 6 Programme « Gestion durable de l'agriculture, de la pêche et développement durable » de la mission ministérielle « Agriculture, pêche, forêt et affaires rurales ».
* 7 Programme « Forêt » de la mission ministérielle « Agriculture, pêche, forêt et affaires rurales ».