Note de présentation des crédits de la Culture pour 2005

M. Yann GAILLARD

I. LES OBSERVATIONS DE VOTRE RAPPORTEUR SPÉCIAL

Bien qu'il ait perdu son statut régalien, le ministère de la culture reste apparemment un département sans « histoire budgétaire ». Non seulement son budget pour 2005 augmente de 5,9 % mais encore aucune annulation n'a frappé ses crédits cette année, quelques reports ont été notifiés, tout au plus.

Et pourtant, la gestion de ce ministère est loin de ressembler à un long fleuve tranquille .

Celui-ci ressent encore l'onde de choc de la grève des intermittents du spectacle, même si ses échos budgétaires sont désormais très réduits. La potion fut à l'évidence désagréable mais elle n'en restait pas moins nécessaire pour sauver un système qui garantit la création dans les secteurs du spectacle vivant, du cinéma et de l'audiovisuel. Elle semble de plus avoir porté ses fruits.

En 2005, l'exécution budgétaire ne subit plus le contrecoup du « krach financier » de l'archéologie préventive : l'Institut national de recherches archéologiques préventives (INRAP) reste dans une situation financière précaire. Les effets de la réforme de la redevance d'archéologie préventive ne sont pas encore perceptibles. Il a bénéficié en 2004 d'une avance de trésorerie de 23 millions d'euros, qui ne pèse pas sur le budget du ministère de la culture. Aucune subvention n'est inscrite au budget 2005 pour l'INRAP.

Le ministère pourrait bien avoir « mangé son pain blanc » avec l'épuisement de la marge de manoeuvre dont il disposait jusqu'à l'opération de vérité budgétaire de la loi de finances pour 2003, et ce d'autant plus que les réserves que constituaient les stocks d'autorisations de programme non consommées et les reports de crédits de paiement sur les titres V et VI, ont été neutralisées par la régulation budgétaire. De ce fait, en 2004, de réelles tensions ont été observées, des opérations de restauration du patrimoine ont été interrompues, faute de crédits. La situation est en cours de normalisation et l'augmentation des crédits du ministère correspond essentiellement aux besoins recensés dans ce domaine.

Le réajustement des dotations, tout comme la modification partielle de la clé de traduction des AP en CP pour la rendre plus conforme aux habitudes de paiement, ont permis de desserrer la contrainte budgétaire au profit, de facto, des titres III et IV du budget.

Enfin, il convient de noter que le ministère de la culture qui a déjà fait preuve d'une grande volonté et d'une certaine excellence dans la mise en oeuvre de la loi organique du 1 er août 2001 relative aux lois de finances (LOLF), fournit dès cette année un effort conséquent puisque 12 % de ses crédits feront l'objet d'une expérimentation de globalisation et de fongibilité au sens de la LOLF.

Les observations de votre rapporteur spécial concerneront un certain nombre de questions générales à caractère transversal, mais également certains problèmes ponctuels ou d'actualité.

A. LES QUESTIONS DE STRUCTURE

Si la préparation de l'entrée en vigueur de la loi organique du 1 er août 2001 relative aux lois de finances se déroule de façon exemplaire, le ministère doit, parce qu'il prend sa part de l'effort de maîtrise des déficits, faire face à des difficultés de gestion à court terme.

1. Une exécution budgétaire en flux tendus

En 2003, pour la première fois depuis de nombreuses années, les crédits de paiement ont été dimensionnés à la hauteur des besoins compte tenu des crédits de reports disponibles. Le ministère avait ainsi délibérément rompu avec la pratique consistant à demander, pour des raisons d'affichage, plus de crédits qu'il n'était capable d'en dépenser .

Le climat créé par le rapport de M. Rémi Labrusse 1 ( * ) ainsi que par le rapport de votre commission des finances 2 ( * ) , qui ont sans doute contribué à faire croire que le secteur du patrimoine monumental était atteint d'une incapacité structurelle à dépenser ses crédits, a incité le gouvernement à surréagir.

Dans un tel contexte, il était donc logique -mais il faut le reconnaître quelque peu contradictoire-, à la fois de réduire les dotations, et d'encourager les opérateurs à ouvrir de nouveaux chantiers. C'était oublier que le secteur avait déjà connu, par le passé, des crises de paiement, et que ce n'était pas l'existence de reports importants qui permettait de l'en préserver.

On peut dire, à cet égard, que le ministère a été victime de son succès. Compte tenu des efforts accomplis dans les conservations régionales des monuments historiques, les dotations pour 2004 en crédits de paiement se sont révélées calculées au plus juste , au point de déboucher cette année, comme l'année dernière, sur des crises de paiement dans de nombreuses régions et sur l'arrêt des travaux entrepris .

La situation est d'autant plus tendue et délicate que le ministère devait dans le même temps trouver les moyens de faire face aux besoins budgétaires imprévus résultant de la mise en place d'un fonds spécifique provisoire tendant à résoudre les difficultés que rencontraient les personnels intermittents du spectacle suite à la réforme de leur système d'indemnisation du chômage. La contribution de l'Etat, estimée initialement à 20 millions d'euros, devait atteindre, selon les hypothèses hautes 162 millions d'euros sur deux ans.

Votre rapporteur spécial s'est inquiété des chapitres sur lesquels devraient être prélevées les ressources nécessaires, craignant qu'une fois de plus, ce soit le patrimoine monumental qui fasse les frais de ces mesures de la régulation budgétaire auto-administrée. Il semble que les estimations doivent être révisées à la baisse et que la participation de l'UNEDIC au financement de ce fonds ait finalement permis d'apporter une solution assez satisfaisante pour les personnels intermittents, sans grever le budget du ministère de la culture.

En tout état de cause, la seule réalité budgétaire incontestable reste celle des budgets exécutés . De ce point de vue, le niveau du budget exécuté en 2003 a dépassé le niveau élevé d'exécution de 1997 pour se situer à plus de 100 millions d'euros au-dessus du minimum atteint en 2000. Selon les prévisions communiquées par le bureau du budget du ministère, la même tendance devrait être observée en 2004, le taux d'exécution atteignant déjà, au 31 août 2004, 81 % pour le titre III, mais seulement 45,3 % pour le titre IV. Pour les dépenses en capital, l'exécution est de plus de 100 % en crédits de paiement (par rapport à la loi de finances pour 2004, à laquelle il faut ajouter d'important report de crédits de 2003), la consommation des crédits du titre V expliquant l'essentiel de cette « sur-exécution ».

2. De nouvelles perspectives pour le patrimoine monumental

Le Plan patrimoine annoncé par le ministre en septembre 2003, qui s'était substitué à la loi de programme initialement annoncée, prévoit des mesures tant législatives que réglementaires destinées à lever certains blocages et à mieux associer les différentes collectivités territoriales à la protection et à la sauvegarde du patrimoine monumental.

La qualité des réflexions contenues dans le rapport de M. Jean-Pierre Bady 3 ( * ) sur la base duquel il a été élaboré -qui sont en parfaite continuité avec celles contenues dans les travaux de votre commission sur le patrimoine monumental-, tout comme la démarche expérimentale qui le caractérise, font de ce plan, l'ossature de la nouvelle politique dont le patrimoine avait besoin.

Il comprend les mesures suivantes en faveur des monuments historiques :

un effort budgétaire durable qui concernera des monuments sur l'ensemble du territoire appartenant à l'Etat ou ne lui appartenant pas qu'ils soient publics ou privés, ainsi qu'un vaste programme de travaux concernant le château de Versailles dont la première phase d'un montant de 135 millions d'euros concernera en particulier la mise aux normes des installations. C'est ainsi que globalement en 2004 les autorisations de programme ont augmenté de 20 millions d'euros. Le projet de loi de finances pour 2005 non seulement consolide l'effort réalisé en 2004, mais retient une nouvelle augmentation des autorisations de programme de 10 millions d'euros. L'objectif est d'atteindre un montant de 260 millions d'euros en 2008 ;

des incitations juridiques et fiscales pour favoriser l'action des propriétaires privés et des associations . Les mesures concernent le régime d'exonération des droits de mutation, la déductibilité des primes d'assurance, des assouplissements juridiques notamment en matière de déclaration de la valeur des biens assurés dans les contrats d'assurance et l'adaptation des textes régissant les conditions d'ouverture au public ;

une simplification des procédures en matière de protection et de travaux sur les monuments historiques . En particulier, les propriétaires exerceront la maîtrise d'ouvrage des travaux sur leurs monuments ce qui amènera à transférer sur une période de cinq ans les crédits de titre V consacrés aux monuments n'appartenant pas à l'Etat vers le titre VI. Par ailleurs, l'exercice de la maîtrise d'oeuvre sera facilité en donnant plus largement le choix de l'architecte en chef des monuments historiques aux propriétaires, ce dont votre rapporteur spécial se félicite . Leur nombre sera augmenté de 51 à 75. Des mesures de simplification et de rationalisation des procédures seront adoptées notamment en matière de délai de réponse de l'administration et de niveau d'instruction des dossiers.

Pour compléter ce plan, il convient de mettre en place le plus rapidement possible certaines réformes symboliques telles la modification du statut des architectes en chef des monuments historiques ou la constitution au niveau des DRAC, de services patrimoniaux intégrés .

Il est également urgent de définir une nouvelle répartition des tâches entre les différents acteurs du patrimoine -CRMH 4 ( * ) , ACMH 5 ( * ) , corps d'inspection etc.- de nature à les mobiliser pour le succès de la réforme en cours.

3. Des efforts de redéploiement budgétaire appréciables

Le ministère a été conduit, par la force des événements, à faire des redéploiements. Sous la pression budgétaire, il a dû trouver les ressources pour pratiquer « l'auto assurance » que lui impose le ministère des finances, ce qui démontre qu'il existe toujours, ou presque, des marges de manoeuvre budgétaires.

Pourtant, à moyen terme, on ne peut que s'inquiéter comme le faisait d'ailleurs le rapport d'audit que le ministre avait commandé au cabinet KPMG lors de son entrée en fonction, de la rigidité croissante du budget de la culture.

A cet égard, il conviendrait que le ministre fasse le point des efforts entrepris pour retrouver des marges d'action.

Après deux décennies d'expansion caractérisées par la création d'un grand nombre de nouveaux établissements, il faut se préparer à trouver non seulement les moyens de fonctionnement adéquats, mais encore à dégager les ressources nécessaires à la remise à niveau d'équipements déjà vieillissants. L'opération a été faite pour le premier d'entre eux, le Centre Georges Pompidou, mais il faut s'attendre à devoir procéder à des opérations de réhabilitation de même nature pour d'autres grands équipements nationaux, tels que la cité des archives de Pierrefitte (18 millions d'euros pour 2005), ou la réhabilitation de la galerie Formigé de la manufacture des Gobelins (3,5 millions d'euros pour 2005).

Le Premier ministre, M. Jean-Pierre Raffarin, a demandé à tous les ministres de définir avant le 1 er octobre 2003 une stratégie ministérielle de réforme, dont l'objet est d'amener chaque responsable à préciser les changements de structures qu'il compte opérer et notamment, les services qui pourraient être supprimés ou fusionnés. On ne peut à cet égard que rester perplexe devant l'opinion souvent émise au sein des organes centraux, selon laquelle la décentralisation doit s'accompagner du renforcement des autorités de tutelle

Le ministère de la culture annonce cette année que les objectifs de réforme et de modernisation prévus dans la stratégie de réforme 2003 ont été globalement atteints , ce dont on doit se réjouir.

La réorganisation de l'administration centrale et des services déconcentrés a été amorcée : la direction de l'administration générale a été réorganisée, une nouvelle délégation au développement et à l'action territoriale a été créée par la fusion de la délégation au développement et à l'action territoriale avec le département des affaires internationales et deux missions de la direction de l'administration générale. La réforme des services déconcentrés avance également : un projet de décret redéfinirait les missions des DRAC et leur rôle en matière d'animation et de coordination des services départementaux de l'architecture et du patrimoine (SDAP), réforme que votre rapporteur spécial appelle depuis longtemps de ses voeux.

En revanche, l'évolution de la gestion des personnels n'en est encore qu'à ses prémisses selon le ministère 6 ( * ) .

4. Une contribution substantielle à l'effort national de maîtrise de l'emploi public

En matière d'emploi, le ministère de la culture a fait un effort considérable dans le budget pour 2005 en acceptant de réduire de 206 (175 titulaires et de 31 contractuels) le nombre de ses emplois inscrits au « bleu » Culture et communication , contre une réduction de 191 l'année dernière.

En diminuant ainsi ses effectifs, le ministère de la culture apporte une contribution au rééquilibrage de plus de 2 %, deux fois -et même trois fois si l'on raisonne en exécution- supérieure à ce qu'il représente dans le budget de l'Etat.

Ce satisfecit que votre commission des finances se plait à souligner, ne l'empêche pas d'attirer l'attention du ministre sur une nécessaire vigilance, notamment en matière d'emplois précaires.

5. Une mise en oeuvre de la LOLF satisfaisante

La mise en oeuvre de la loi organique n° 2001-692 du 1 er août 2001 relative aux lois de finances (LOLF), doit être l'occasion pour le ministère de se pencher sur son organisation et d'entreprendre des réformes de structures.

Il s'agit, avec ce texte, de donner une impulsion à un processus de réforme de l'Etat qui doit déboucher sur un accroissement de l'efficacité administrative. De ce point de vue, le ministère de la culture entend veiller à ce que « le nouveau cadre budgétaire soit construit à partir des finalités d'actions de l'Etat, et non qu'il soit simplement calqué sur les structures administratives existantes ».

Le ministère a déjà défini les grandes lignes de ce nouveau cadre budgétaire dans un esprit salué notamment par la Cour des comptes lorsqu'elle est venue présenter devant votre commission des finances son rapport, précité, sur la gestion des personnels du ministère de la culture et de ses établissements publics le 13 juillet dernier en application de l'article 58-2 de la LOLF 7 ( * ) .

En l'état actuel des choses, il est envisagé de structurer le budget de la culture en trois programmes au sein de la mission culture :

- connaissance, préservation, enrichissement et promotion du patrimoine ;

- développement et diffusion de la création ;

- transmission des savoirs et démocratisation de la culture.

En outre, conformément à l'article 20.II de la loi organique précitée, le compte d'affectation spéciale n° 902-10, « soutien financier de l'industrie cinématographique et de l'industrie audiovisuelle » constitue à lui seul une mission spécifique .

Enfin, les conditions fixées par le comité de pilotage interministériel pour créer une mission interministérielle 8 ( * ) conduisait à constater la légitimité d'une mission interministérielle dédiée à la recherche, rassemblant les principaux postes de l'actuel budget civil de recherche-développement-BCRD. Le programme « recherche culturelle et culture scientifique » , inclus dans la mission interministérielle « recherche », regroupe donc des crédits du ministère de la culture.

En termes financiers, le premier programme à vocation patrimoniale représenterait un peu moins d'un milliard d'euros et 60 % des crédits d'investissement du ministère, le second relatif à la création, presque 850 millions d'euros, le dernier qui a trait à la transmission des savoirs et à la démocratisation de la culture, 668 millions d'euros.

L'expérimentation de mise en oeuvre de la LOLF porte sur 12 % des crédits du ministère de la culture pour 2005 .

Le ministère de la culture et de la communication étendra l'expérimentation menée en direction régionale des affaires culturelles (DRAC) de Rhône-Alpes de l'année 2004 à sept autres DRAC : celles de Basse-Normandie, de Picardie, de Midi-Pyrénées, de Poitou-Charentes, d'Aquitaine, d'Ile-de-France et du Languedoc-Roussillon. Trois d'entre elles expérimenteront la fongibilité asymétrique de leurs dépenses ordinaires et les cinq autres expérimenteront la fongibilité asymétrique de leurs dépenses ordinaires et de leurs dépenses d'investissement.

Le budget des directions régionales est réparti au niveau déconcentré en trois BOP, pour respecter la logique des programmes, ce qui conduit de fait à expérimenter chacun d'entre eux.

Cet effort pour devancer l'appel de la LOLF doit être salué d'autant que la prise en compte des SDAP (personnel et fonctionnement) est expérimentée par quatre DRAC (Basse-Normandie, Ile-de-France, Picardie et Rhône-Alpes).

Si votre rapporteur spécial estime qu'il faut féliciter le ministère d'être parmi les bons élèves de la classe « LOLF », il croit néanmoins devoir attirer l'attention du ministre sur un certain nombre de difficultés , d'ailleurs bien naturelles, compte tenu de la complexité de l'exercice et de la spécificité du domaine de la culture.

La mise en place d'indicateurs permettant d'apprécier les performances n'est pas simple dans des domaines aussi qualitatifs comme votre rapporteur spécial a pu le constater lorsqu'il s'est efforcé d'évaluer avec notre ancien collègue Paul Loridant, l'efficacité des aides au cinéma 9 ( * ) . Il faut à cet égard veiller à assurer l'homogénéité des critères de performances budgétaires avec ceux retenus dans le cadre des contrats d'objectifs et de moyens que devront signer, à la suite du Louvre, la plupart des grands établissements culturels. Le contrat d'objectif et de moyen signé avec l'établissement public du musée du Louvre fera l'objet d'un développement particulier dans le rapport budgétaire, car il semble à votre rapporteur spécial que la démarche mise en oeuvre pour évaluer la performance du musée, et pour tirer les conséquences de cette évaluation est particulièrement pertinente et intéressante. C'est aussi à ce niveau qu'il convient d'insister sur l'importance des procédures de contrôle de gestion, rendues nécessaires par la révolution que constitue la fongibilité des crédits.

De plus, on peut s'interroger sur la nécessité d'assurer une meilleure vision consolidée de l'action du ministère de la culture dans la mesure où celui-ci s'appuie sur un nombre de plus en plus important d'établissements publics pour mener ses politiques. C'est toute la problématique des opérateurs publics, dont on relève qu'elle n'est pas propre au ministère de la culture. Sans doute l'outil que devraient constituer les budgets opérationnels de programme, BOP, qui ne sont pas encore définis à ce stade de la procédure, devrait en partie du moins, pallier à ce défaut lisibilité.

B. LES QUESTIONS PONCTUELLES

A côté de ces problèmes généraux, votre rapporteur spécial souhaite évoquer un certain nombre de questions qui appellent des précisions et des réponses du ministre.

1. La situation de la Réunion des musées nationaux

L'évolution engagée depuis plusieurs années, et tout particulièrement dans la période 2002-2003, voyant la transformation de grands musées en établissements publics, a profondément modifié le paysage institutionnel de la réunion des musées nationaux (RMN).

La redéfinition des rôles respectifs des musées nationaux et de la RMN est prévue par l'action du programme « patrimoines » relative aux musées de France. Elle vise à accroître l'autonomie des musées nationaux. En contrepartie de cette autonomie renforcée, les musées nationaux sont tenus d'être moteurs dans le développement des politiques nationales, et notamment en matière d'accueil des publics.

Cette évolution rend aujourd'hui nécessaire qu'une véritable réflexion stratégique soit menée pour conforter l'institution, faire évoluer ses missions dans le respect de son histoire, valoriser au mieux la compétence de ses personnels et moderniser son activité , conformément à la demande exprimée par les différents acteurs de ce secteur patrimonial, notamment dans le contexte de la décentralisation culturelle.

La RMN nécessite, selon votre rapporteur spécial, une attention particulière de l'Etat pour poursuivre l'action de redressement du secteur économique et commercial, qui demeure déficitaire, bien que l'établissement ait globalement assuré une gestion équilibrée en 2003. En l'état actuel des informations, une exécution proche de l'équilibre ne paraît pas hors de portée en 2004.

La RMN se voit, dans le cadre du programme « patrimoines », confirmée dans ses trois métiers fondamentaux d'organisateur d'expositions, d'éditeur et de libraire, et vendeur des musées nationaux et de quelques autres musées. Elle conserve un rôle technique dans le domaine de l'acquisition des trésors nationaux (lois de janvier 2002 10 ( * ) et août 2003 11 ( * ) ) et pour la gestion des acquisitions de l'Etat destinées aux musées nationaux organisés sous forme de services à compétence nationale.

Pour développer une politique culturelle de niveau international, la RMN est dorénavant affectataire des Galeries Nationales du Grand Palais, ce dont votre rapporteur spécial se réjouit. Cette politique devrait privilégier le dialogue européen et prendre particulièrement en compte la dimension éducative d'une politique d'exposition .

Un accord a ainsi été très récemment trouvé pour la programmation des expositions des galeries nationales du Grand Palais : les musées du Louvre, du quai Branly, de Versailles, d'Orsay, le musée Guimet et le centre Pompidou seront désormais représentés au sein du comité de programmation . Si la RMN est désignée clairement comme affectataire des galeries nationales, qu'elle ne quittera pas durant les travaux prévus sur le site, votre rapporteur spécial se demande quel sera son rôle et son poids au sein de ce comité de programmation.

De plus, les activités éditoriales de la RMN pourraient être regroupées avec celles du centre des monuments historiques (CMN) dans un pôle d'éditions publiques .

Quel rôle propre restera-t il à la RMN ? Celui d'acquéreur pour les musées nationaux ? Votre rapporteur spécial souhaite attirer l'attention sur les perspectives d'avenir de la RMN, établissement public à caractère industriel et commercial placé sous tutelle du ministère de la culture. Il sera attentif aux conditions d'amélioration de ses résultats, et aux conditions d'exercice de ses missions traditionnelles, essentielles tant pour la politique des musées que pour le rayonnement international de la France.

2. La situation de l'INRAP

Le déficit cumulé de l'INRAP atteignait 38,5 millions d'euros en 2003. L'INRAP a alors bénéficié d'une subvention de 27 millions d'euros allouée par l'Etat. La situation financière de cet organisme ne devrait d'ailleurs pas se rétablir immédiatement puisqu'en 2004, l'INRAP a adopté un budget primitif en équilibre, mais a reçu une avance de trésorerie de 23 millions d'euros.

Les explications de ce « krach financier » sont connues :

- l'inadéquation du mode de calcul de la redevance qui favorisait les fouilles urbaines et renchérissait les fouilles en milieu rural, avait une double conséquence : l'accélération des premières, qui étaient sous-facturées, et le gel des secondes par suite des protestations des personnes concernées par l'augmentation brutale des coûts archéologiques ;

- la réduction de 25 %, par l'article 105 de la loi de finances pour 2003, du montant de la redevance, acquittée par les redevables, justifiée sur le fond, a aggravé le déficit de l'organisme ;

- l'absence de contrôle des services des DRAC qui ont validé les demandes présentées par l'INRAP ;

- enfin, le recours massif de l'organisme à des contrats à durée déterminée pour faire face à la multiplication du nombre d'opérations.

La réforme de la redevance d'archéologie préventive prévue par l'article 17 de la loi n° 2004-804 du 9 août 2004 pour le soutien à la consommation et à l'investissement, devrait très largement améliorer la situation. Le rendement de la redevance ainsi modifiée garantirait un niveau de recettes suffisant pour garantir l'équilibre financier de l'INRAP .

Cependant, dans un premier temps, la situation s'est aggravée , car les redevables avaient la possibilité jusqu'au 31 décembre 2004 de demander à bénéficier du nouveau régime d'imposition s'il leur était plus favorable. Ceci ajouté à l'effet d'attente dû à l'annonce de la réforme a tari la perception de la redevance. La situation financière de l'INRAP reste donc précaire, alors que le financement sur facture des fouilles, autre ressource de l'INRAP, est loin d'être parfait et que les premières contestations commencent à se faire entendre.

Dans ce contexte, votre rapporteur spécial juge indispensable de prêter une attention toute particulière aux défaillances de gestion constatées dans le domaine de l'archéologie préventive.

Pourquoi les services archéologiques des DRAC ont-ils validé un nombre de prescriptions archéologiques en si forte croissance ? Pourquoi les responsables de l'établissement ont-ils pu créer jusqu'à 300 emplois en CDD avant que la « sonnette d'alarme » ne soit tirée ? Quelles sont les circonstances de fait qui expliquent que le conseil d'administration de l'INRAP ait mis autant de temps à se constituer et qu'il n'ait pas pu se réunir pendant les 20 premiers mois d'existence de l'établissement ? Voilà autant de questions qui doivent être tirées au clair et c'est dans ce contexte que votre rapporteur spécial a entrepris, en application de la loi organique n° 2001-692 du 1 er août 2001 relative aux lois de finances, un contrôle de l'Institut national de recherches archéologiques préventives et des services régionaux de l'archéologie dépendant du ministère de la culture, avec l'assistance de la Cour des comptes (selon les modalités prévues par l'article 58-1 de la LOLF), et dont il présentera les conclusions à votre commission des finances en 2005.

3. Le régime des intermittents du spectacle

La crise consécutive à la réforme du régime d'indemnisation chômage des intermittents du spectacle avait durement frappé les festivals qui contribuent à la vitalité culturelle de notre pays, notamment pendant la saison de l'été 2003. Cette année encore, elle a eu de nombreuses répercussions.

Un fonds spécifique provisoire a été créé 12 ( * ) en juillet 2004. Il fait bénéficier d'une ouverture de droits les salariés qui auront effectué 507 heures sur 12 mois, au lieu de 11 mois prévus pour 2004, d'une part, et prendra en compte, au titre des heures travaillées, les arrêts maladie de trois mois et plus, d'autre part. La contribution de l'Etat, estimée initialement à 20 millions d'euros, serait finalement plus modeste. En effet, au 21 septembre 2004 les dépenses payées par le fonds ne s'élevaient qu'à 961.000 euros , soit un niveau très inférieur aux hypothèses de juillet 2004.

Il convient de surveiller l'éventuelle montée en puissance de ce fonds avant de conclure à la résolution du dossier des intermittents.

4. La Fondation du patrimoine

L'article 13 de la loi de finances pour 2003 a prévu à la suite d'un amendement de votre rapporteur spécial soutenu par votre commission des finances, l'affectation, à la fondation du patrimoine, d'une fraction des revenus tirés par l'État des successions en déshérence.

Un accord a été trouvé sur le fond entre le ministère de la culture, la Fondation du patrimoine et le ministère des finances, qui prévoit une augmentation progressive du pourcentage des recettes ainsi affectées au « petit patrimoine ».

Le montant du pourcentage du produit des successions en déshérence encaissé par la Fondation du patrimoine est de 40 % en 2004. Il restera à 40 % en 2005 et atteindra 50 % en 2006, niveau qui sera alors pérenne.

Les actions de la Fondation sont également favorisées par d'importantes mesures prises par l'Etat :

-suppression de l'agrément fiscal par la direction générale des impôts pour les opérations labellisées par la Fondation, cette simplification permettant une augmentation du nombre de projets soutenus de plus de 30 % ;

-et incitation pour les entreprises et les particuliers à s'impliquer dans des actions de sauvegarde du patrimoine, grâce aux dispositions de la loi du 1 er août 2003 relative au mécénat, précitée.

5. Le crédit d'impôt en faveur des tournages effectués en France

Votre rapporteur spécial relève que les crédits du compte d'affectation spéciale 902-10 « soutien financier de l'industrie cinématographique et de l'industrie audiovisuelle » augmentent de plus de 15 millions d'euros dans le projet de loi de finances pour 2005, soit une hausse de 3,2 %.

Votre rapporteur spécial s'était félicité de la création d'un crédit d'impôt 13 ( * ) , destiné à favoriser la localisation des tournages en France et à venir ainsi en aide à des industries techniques en grande difficulté .

Ce crédit d'impôt est de 20 % des dépenses de tournage et de post production d'un long métrage réalisé en France, plafonné à 500.000 euros par film (750.000 euros pour les films d'animation). Il prend la forme d'une baisse de l'impôt sur les sociétés dû, ou d'un « chèque » de l'administration fiscale si l'entreprise ne réalise pas de bénéfice imposable.

Entre le 1 er janvier et le 31 juillet 2004, 81 tournages de films ont commencé, au titre desquels 56 dossiers de crédit d'impôt ont été ouverts, soit 69 % en nombre de films. Il apparaît que les semaines de tournage en France reprennent de l'importance par rapport aux semaines de tournage à l'étranger, ce qui inverse une tendance inquiétante de ces dernières années 14 ( * ) .

Tout juste pourrait-on souhaiter, que ce mécanisme prenne aussi en compte le phénomène de l'accroissement abusif des rémunérations de certains talents. Ainsi, aboutira-t-on à un système d'aide aux entreprises à caractère mixte permettant de modérer les tendances inflationnistes du système d'aides actuel.

II. LES DOTATIONS EN PERSPECTIVE

A. LE BUDGET POUR 2005 : + 5,9 %

1. L'évolution des dotations

Le budget de la culture s'accroît, en termes de crédits de paiement, de 5,9 % pour atteindre 2.787,44 millions d'euros. Rappelons qu'il avait déjà progressé de 5,43 % en 2004, après avoir diminué de 4,5 % en 2003 suite à l'opération de sincérité budgétaire voulue par le ministre de la culture.

A structure constante par rapport à 2004, le budget du ministère augmente de 6,5 % (volume avant transferts).

La somme des dépenses ordinaires et des autorisations de programme, qui correspondent aux moyens d'engagement du ministère, est en croissance de 1,5 % par rapport au projet de loi de finances pour 2004.

Les grandes masses qui caractérisent le présent projet de budget pour 2005 sont présentées dans le tableau suivant.

Évolution des dotations

Source : bleu budgétaire

Avec une croissance de 5,3 %, le titre III continue sur la lancée de l'augmentation constatée depuis la loi de finances pour 2001. En 2003 et 2004 les moyens des services croissaient de 5,11 % puis de 6,26 %.

Un effet d'optique joue sur l'évolution du titre III , dans la mesure où cette forte croissance tient largement à la création de nouveaux chapitres (39-04, 39-05, 39-06 et 39-07), pour accueillir les crédits globalisés au titre de l'expérimentation de la loi organique du 1 er août 2001 relative aux lois de finances (LOLF) dans les directions régionales des affaires culturelles (DRAC) d'Aquitaine, d'Ile-de-France et de Languedoc-Roussillon.

Les dépenses d'intervention diminuent de 18,68 %. C'est essentiellement la diminution des interventions culturelles déconcentrées de 37 % qui explique cette évolution. Une fois encore, il s'agit d'une conséquence de l'expérimentation au titre de la mise en oeuvre de la LOLF.

La même explication s'applique au total des dépenses ordinaires , qui s'établit à 2.130,77 millions d'euros, soit une régression de 3,5 % de ces crédits par rapport à 2004.

Les crédits de paiement du titre V poursuivent l'augmentation amorcée dès 2004 (+ 270 %), et progressent en 2005, de 104,5 %. Les crédits de paiement du titre VI augmentent de 9,4 %, après avoir diminué de près de 17 % en 2004 et 2005.

Cette progression doit être appréciée au regard de l'engagement du ministre de la culture de dépenser plus pour le patrimoine et au regard de l'expérimentation de la réforme budgétaire.

Les autorisations de programme progressent de 19 % par rapport à 2004, ce qui traduit l'augmentation des capacités d'engagement du ministère.

Les autorisations de programme du titre V progressent de 51,8 %, pour atteindre 403,52 millions d'euros. Cette augmentation s'explique essentiellement par la création de nouveaux chapitres (59-04 à 59-07), relatifs aux expérimentations menées dans le cadre de la LOLF.

Les autorisations de programme du titre VI , avec 271,77 millions d'euros, diminuent de 10 % par rapport à 2004.

Le tableau suivant présente l'évolution de 2002 à 2005 et la répartition, pour 2005 des crédits du ministère de la culture par agrégats et composantes.

Source : ministère de la culture et de la communication

2. Les priorités stratégiques

Dans sa présentation du projet de budget pour 2005, le ministère insiste sur les points suivants :

• le spectacle vivant est la première priorité du budget pour 2005, les dépenses en faveur de ce secteur ont progressé de 10 % depuis le début de la présente législature. Une nouvelle hausse de dotation de 23,1 millions d'euros (mesures nouvelles) est prévue pour 2005 afin de permettre la mise en oeuvre du plan pour le spectacle vivant annoncé au printemps 2004, visant à conforter la création et la diffusion des oeuvres, à élargir les publics et à pérenniser les emplois ;

• le patrimoine , qui est une priorité de l'action du ministre, doit bénéficier de 25 millions d'euros supplémentaires en 2005, soit une augmentation de 13 % par rapport à 2004. Cette mesure nouvelle succède aux dispositions prises pendant l'été 2004 visant à redéployer des crédits afin de permettre la poursuite des chantiers en cours ;

• les acquisitions et la commande publique constituent la troisième priorité de ce budget. Le ministre a ainsi estimé que la commande publique qui était « à l'articulation (...) entre création et patrimoine » ne devait plus servir de « poste d'ajustement » en cours de gestion. En 2005, les crédits relatifs à ce secteur seront sanctuarisés et s'accroîtront de 650.000 euros, 500.000 euros étant consacrés à l'enrichissement des musées et 150.000 euros au plan d'action pour le patrimoine écrit. Sont également prévues :

- la restauration de la galerie Formigé, à la Manufacture nationale des Gobelins, afin de permettre au Mobilier national d'exposer ses acquisitions et ses oeuvres ;

- et l'ouverture du circuit muséographique de l'Union centrale des arts décoratifs (UCAD) en début d'année 2006.

• Une « attention constante » sera portée en 2005 aux autres missions essentielles du ministère :

- en ce qui concerne la lecture et les bibliothèques, une mesure nouvelle de 2,6 millions d'euros doit accompagner l'entrée en vigueur de la loi du 18 juin 2003 sur le droit de prêt en bibliothèque. Ce droit bénéficiera au total de 10,7 millions d'euros, et les aides aux librairies atteindront 3,5 millions d'euros ;

- le budget des Archives nationales, augmentera de 6 % en 2005, grâce à une mesure nouvelle de 18 millions d'euros destinée à financer la construction du nouveau Centre des archives nationales de Pierrefitte et celle d'un bâtiment provisoire sur le site de Fontainebleau afin de sauvegarder la capacité de fonctionnement du Centre des archives contemporaines ;

- des moyens spécifiques seront dégagés pour la formation des jeunes architectes 15 ( * ) ;

- l'éducation artistique et culturelle bénéficiera de 39 millions d'euros en 2005 ;

• Enfin, en 2005, les crédits d'investissement du ministère se répartiront, à part quasi égale, entre Paris (52 %) et les régions (48 %).

B. L'EXÉCUTION BUDGÉTAIRE

1. Rappel des conditions de l'exécution budgétaire 2003

L'exécution budgétaire 2003 s'est traduite par un rééquilibrage des dotations en faveur des crédits d'entretien, selon le rapport de la Cour des comptes relatif à l'exécution des lois de finances pour l'année 2003.

La Cour des comptes indique ainsi que : « l'exécution 2003 du budget du ministère de la culture et de la communication a été marquée par une diminution de 41 % du niveau des reports par rapport à 2002 (265 millions d'euros contre 449 millions d'euros), qui s'explique par le profil d'exécution des chapitres d'investissement. Alors que la Cour des comptes soulignait, depuis plusieurs années, l'insuffisance des crédits ouverts sur les crédits d'entretien (chapitre 35-20) et critiquait le financement d'opérations ponctuelles sur les crédits d'investissements, le ministère a, pour la première fois, rééquilibré les dotations en faveur des premiers (+ 75,7 % en dotation initiale sur le chapitre 35-20 et - 79 % sur le titre V).

« Par conséquent, le taux d'exécution sur les chapitres d'investissement s'est sensiblement redressé à 71 % sur le titre V, contre 47 % en 2002. Les reports ont diminué quasiment de moitié (227 millions d'euros contre 431 millions d'euros en 2002), la plus grande partie de ceux-ci étant, par ailleurs, imputable à la régulation budgétaire ».

En 2003, un nombre élevé d'emplois a été « débudgétisé », c'est-à-dire transféré vers les établissements publics. Ainsi, le budget du Musée du Louvre assurera-t-il désormais la gestion de 1.233 emplois (titulaires et contractuels) auparavant imputés sur le budget du ministère. Ce transfert a induit une diminution substantielle des dotations ouvertes sur les chapitres de rémunération, soit 27,3 millions d'euros. En contrepartie, les subventions versées au Musée du Louvre ont été réévaluées de 41 millions d'euros.

La Cour des comptes note également, pour 2003, le transfert des dépenses informatiques - 976.320 euros et d'une quote-part des dépenses de fonctionnement, - 1.845.855 euros de la présidence de la République, jusqu'alors prises en charge par le budget du ministère de la culture, vers le budget des charges communes.

Enfin, la régulation budgétaire a augmenté les reports de crédit. Les obligations de report expliquent 91 % des reports constatés au 31 décembre 2003 sur les chapitres d'investissement, contre 82 % en 2004 et 44 % en 2000. Les mesures de régulation budgétaire représentent donc une contrainte de plus en plus forte sur l'exécution budgétaire du ministère de la culture.

2. L'exécution de la loi de finances initiale pour 2004

Aucune annulation de crédits n'a touché le budget du ministère de la culture au 31 août 2004.

Des reports ont cependant été notifiés, à raison de 37,56 millions d'euros pour le titre III et de 9,73 millions d'euros pour le titre IV, soit un total de 47,29 millions d'euros. Le tableau suivant présente la répartition, par chapitre, de ces reports.

C. L'EMPLOI : UNE ÉVOLUTION DIVERGENGE

En matière d'emploi, le ministère de la culture participe plus que proportionnellement à sa part dans le budget à l'effort global de maîtrise de l'emploi public.

Ce climat de rigueur n'empêche pas le ministère de procéder à certains aménagements catégoriels.

On relève une évolution divergente entre l'emploi dans les services de l'Etat qui se contracte, et celui des établissements publics qui continue de se développer.

1. Le ministère de la culture : - 206 emplois

Les effectifs budgétaires autorisés du ministère diminueront en 2005 de 206 emplois, titulaires et contractuels confondus.

Effectifs budgétaires

Titulaires

Contractuels

Total

LFI 2002

14.287

1.027

15.314

LFI 2003

13.084

926

14.010

LFI 2004

12.934

885

13.819

PLF 2005

12.759

854

13.613

Les effectifs de titulaires diminueront ainsi de 175 emplois du fait, notamment, de la mise en oeuvre des mesures suivantes :

• transformation d'un emploi de titulaire en emploi de contractuel (qui fera ensuite l'objet d'un transfert sur le budget du Conservatoire national supérieur de musique de Paris) dans le cadre de la poursuite du plan de contractualisation des professeurs des écoles d'enseignement artistique ;

• suppression d'un emploi au titre des mesures de transformation ;

• transfert de 90 emplois du budget de l'Etat vers le budget de l'établissement public du Musée du Louvre (17 emplois supprimés en administration centrale, 24 en services déconcentrés, 44 en établissements ou SCN accueillant du public 16 ( * ) , et 5 en établissements d'enseignement).

• Les effectifs de contractuels diminueront de 31 emplois .

Le tableau suivant présente par ailleurs l'évolution des emplois inscrits au budget du ministère de la culture, pour l'administration centrale, les services extérieurs et la recherche.

Evolution des emplois du budget de la culture

2. L'emploi dans les établissements publics

Au total, entre les lois de finances 1999 et 2002, les établissements publics administratifs relevant du ministère de la culture avaient bénéficié de l'inscription de 2.006 emplois supplémentaires à leurs budgets dont :

• 1.357 correspondent aux emplois de l'INRAP inscrits précédemment sur le budget de l'association pour les fouilles archéologiques nationales (AFAN) ;

• 312 correspondent à des emplois de l'Etat transférés sur le budget des établissements publics ;

• 53 correspondent à des emplois créés aux fins de stabilisation, sur emplois propres des établissements, d'agents rémunérés sur crédits, employés par eux ;

• 284 correspondent à des créations nettes d'emplois destinées pour l'essentiel à accompagner, d'une part, la montée en puissance des établissements publics nouvellement constitués (+ 48 emplois au bénéfice de l'établissement public du musée du Quai Branly, + 34 emplois au bénéfice de l'établissement public de maîtrise d'ouvrage des travaux culturels) et, d'autre part, la réouverture du Centre national d'art et de culture Georges Pompidou (+ 55 emplois). Le Centre des monuments nationaux a par ailleurs bénéficié sur la période considérée de la création nette de 72 emplois (hors stabilisations) financés sur son budget propre.

Pour les établissements publics industriels et commerciaux, 271 emplois supplémentaires ont été inscrits à leurs budgets entre les lois de finances 1999 et 2002.

Ces créations d'emplois ont principalement bénéficié à la réunion des musées nationaux (+ 129 emplois), aux cinq théâtres nationaux (+ 46 emplois), à l'Opéra national de Paris (+ 41 emplois), au centre national de la danse (+ 18 emplois) ainsi qu'à l'établissement public du parc et de la grande halle de la Villette (+ 14 emplois).

Pour 2005, 81 créations d'emplois et une suppression sont prévues pour les établissements publics . Elles sont présentées dans le tableau suivant.

Créations et suppressions d'emplois prévues par le projet de loi de finances 2005 pour les établissements publics

III. LA MISE EN oeUVRE DE LA LOLF AU MINISTÈRE DE LA CULTURE

Le ministère de la culture s'est efforcé d'articuler la réforme des structures sur la nouvelle nomenclature issue de la loi organique du 1 er août 2001 relative aux lois de finances (LOLF). Comme pour d'autres ministères, il était important de ne pas céder à la tentation de construire la nouvelle nomenclature d'après les structures administratives existantes et non en fonction des finalités de l'action de l'Etat .

La structuration du budget du ministère de la culture et de la communication en programmes s'inspire des réflexions passées en matière d'agrégats budgétaires, puisque l'effort de synthèse autour de 4 agrégats 17 ( * ) a déjà été entrepris depuis 3 ans, et figure dans le bleu budgétaire.

Le ministère de la culture et de la communication, après l'arbitrage gouvernemental initial présenté le 21 janvier 2004 et les modifications apportées le 16 juin 2004 à la suite des travaux parlementaires de l'année 2004 18 ( * ) , voit ses crédits répartis, à compter de 2006, entre plusieurs missions :

- la mission « culture » (mission ministérielle sur budget de l'Etat), reprend l'essentiel du périmètre du budget du ministère de la culture, à l'exception des crédits du budget civil de recherche et développement (BCRD) ;

- la mission « cinéma et audiovisuel » (mission ministérielle hors budget de l'Etat), reprend les crédits du compte d'affectation spéciale « soutien financier de l'industrie cinématographique et de l'industrie audiovisuelle », géré par le Centre national de la cinématographie (CNC) ;

- la mission interministérielle « recherche et enseignement supérieur », dans laquelle le ministère de la culture dispose d'un programme regroupant les crédits du BCRD cité précédemment ;

- les missions interministérielles « médias » (sur budget de l'Etat) et « soutien aux médias » (hors budget général de l'Etat), dans lesquelles le ministère dispose respectivement d'un programme regroupant les remboursements d'exonération de redevance audiovisuelle pour la première, des programmes liées aux comptes d'affectation spéciale « financement de l'audiovisuel public » et « soutien à l'expression radiophonique locale » pour la seconde.

A. LE CONTENU DE LA MISSION « CULTURE » DU MINISTÈRE

1. Trois programmes

La structuration du budget de cette mission en trois programmes s'appuie sur quelques grands principes :

- la réaffirmation des métiers fondamentaux du ministère , dans les domaines du patrimoine et de la création. Les deux premiers programmes ont été structurés selon une logique sectorielle forte, qui a conduit à retenir une définition des actions par métier, proche de l'organisation actuelle de l'administration centrale du ministère ;

- la volonté , au sein du programme « création », de valoriser et de coordonner les actions de soutien en faveur des professions et industries culturelles , en créant une action commune à plusieurs directions d'administrations centrales ;

- la nécessité de mieux coordonner les politiques transversales du ministère , avec la constitution d'un troisième programme composé essentiellement d'actions communes dans les domaines de l'éducation artistique et des enseignements supérieurs et spécialisés, de la recherche, de l'insertion professionnelle, des actions spécifiques en faveur des publics ou du territoire, et de l'action internationale.

Ainsi donc, le ministère de la culture et de la communication a, pour cette mission, choisi clairement une présentation des grandes politiques publiques, plutôt qu'une organisation de son administration centrale en dix directions et délégations

La structure du budget envisagée est, à ce stade des réflexions, la suivante :

Les programmes et actions de la mission « culture »

Source : ministère de la culture et de la communication

La mission « culture » sera constituée des trois programmes suivants :

- connaissance, préservation, enrichissement et promotion des patrimoines ;

- développement et diffusion de la création ;

- transmission des savoirs et démocratisation de la culture.

La taille des trois programmes apparaît raisonnable, même si elle est inférieure à la taille moyenne d'un programme dans l'hypothèse où quelque 150 programmes regrouperaient l'ensemble des dépenses de l'Etat (1,8 milliard d'euros par programme).

2. Détails des actions des programmes et concordance avec le projet de loi de finances 2005

a) Le programme « patrimoines »

Le programme « patrimoines » est composé de huit actions. Ces objectifs principaux sont l'amélioration de la connaissance et de l'étude des patrimoines, l'entretien et la restauration de ceux-ci ainsi que la diffusion des fonds et l'enrichissement des collections publiques.

L'action 1.1 « patrimoine monumental » regroupe les crédits en faveur :

-  des monuments historiques et de l'inventaire ;

-  du centre des monuments historiques ;

- et de l'Institut national de recherches archéologiques préventives (INRAP).

L'action 1.2 « architecture » concerne les services départementaux de l'architecture et du patrimoine, ainsi que la mission interministérielle pour la qualité des constructions publiques.

L'action 1.3 « patrimoine des musées de France » concerne les musées de France et les principaux opérateurs (musée du Louvre, réunion des musées nationaux, musée d'Orsay etc).

L'action 1.4 « patrimoine écrit et documentaire » concerne les services de la direction des archives de France et les moyens des centres des archives nationales.

L'action 1.5 « patrimoine archivistique et célébrations nationales » comprend essentiellement les moyens de la BNF et ceux de la direction du livre dédiés à l'enrichissement des collections des bibliothèques territoriales.

L'action 1.6 « patrimoine cinématographique » inclut les mesures du Centre national du cinéma en faveur de ses missions de collecte et de conservation, notamment les moyens de la cinémathèque et de l'antenne des archives françaises du film.

L'action 1.7 « patrimoine linguistique » comprend les moyens affectés aux structures chargées de la préservation du français et des langues de France.

L'action 1.8 « acquisitions et enrichissement des collections publiques » comprend l'ensemble des crédits d'acquisition d'oeuvres et de commande publique.

Le programme « patrimoines » recouvre essentiellement l'agrégat 11 « patrimoine » auquel s'ajoute une partie des crédits de personnel de l'agrégat 14 19 ( * ) . Il comprend des crédits des titres III, IV, V et VI 20 ( * ) . Les dépenses de personnel proviennent de l'ensemble des chapitres de personnel (31 et 33), les dépenses de fonctionnement proviennent des articles 34-97, 34-98, 35-20, 36-60, 66-91 ainsi que des chapitres 43-20 et 43-30. Le programme « patrimoines » regroupe plus de 60 % des crédits d'investissement du ministère . L'action 1.8 reprend la totalité de l'article 43-92.

Le tableau suivant présente la répartition des crédits par action et par titre au sein du programme « patrimoines ».

Répartition des crédits dans le programme « patrimoine »

Source : avant-projets annuels de performances des programmes. Mission culture

Le directeur de la direction de l'architecture et du patrimoine est responsable du programme. La direction de l'architecture et du patrimoine, la direction des musées de France, la direction des archives de France, la direction du livre et de la lecture, le centre national de la cinématographie et la délégation générale à la langue française et aux langues de France coordonnent leurs actions respectives. L'action d'acquisitions et d'enrichissement des collections publiques est transversale et est coordonnée par la direction des musées de France.

A chacune de ces actions correspond une logique d'intervention publique spécifique, tantôt directe, tantôt déléguée, réalisée ou non en partenariat et, dans tous les cas, évolutive. L'Etat a, en outre, des missions en matière de contrôle scientifique et technique des collectivités décentralisées dans le cadre des législations en vigueur.

Les opérateurs du programme « patrimoines » sont les suivants :

- le Centre des monuments nationaux et l'Institut national de recherches en archéologie préventive pour l'action 1 ;

- la Cité de l'architecture et du patrimoine pour l'action 2 ;

- l'Institut national d'histoire de l'art, la Réunion des musées nationaux, les musées Rodin, Moreau, Henner, de Versailles, du Louvre, d'Orsay, de Guimet, du Quai Branly, le Centre Georges Pompidou pour l'action 3 ;

- la Bibliothèque nationale de France pour l'action 5.

b) Le programme « création »

Le programme « création » est composé de 4 actions. Ses finalités sont doubles : assurer le renouvellement et la diversité de l'offre culturelle et favoriser la diffusion des oeuvres auprès du public le plus large.

L'action 2.1 « soutien à la création, à la production et à la diffusion du spectacle » comprend notamment l'ensemble de l'aide aux réseaux territoriaux de structures de diffusion de spectacles vivants (scènes nationales, centres nationaux dramatiques, orchestres, centres de danse). Les principaux opérateurs de l'Etat sont l'Opéra national de Paris, la Cité de la Musique, les théâtres nationaux, l'établissement public du parc et de la grande halle de la Villette, etc.

L'action 2.2 « soutien à la création, à la production et à la diffusion des arts plastiques » recouvre les crédits de la délégation aux arts plastiques, les moyens du Centre national des arts plastiques et ceux des fonds régionaux d'art contemporain.

L'action 2.3 « soutien à la création, à la production, à la diffusion et à la valorisation du livre » comprend les moyens en faveur de la politique de la lecture, des médiathèques de proximité ainsi que les moyens de la bibliothèque publique d'information. Le Centre national du livre est un opérateur qui participe largement aux objectifs de cette action.

L'action 2.4 « économie des professions et des industries culturelles » comprend les dépenses budgétaires affectées aux secteurs des industries culturelles.

Le programme « création » recouvre en grande partie l'agrégat 12 « développement culturel et spectacles » auquel s'ajoute une partie des crédits de personnel de l'agrégat 14 « moyens budgétairement non ventilés par action ». Il comprend des crédits des titres III, IV, V et VI 21 ( * ) . Les dépenses de personnel proviennent de l'ensemble des chapitres de personnel (31 et 33).

Les crédits du « titre III LOLF » « dépenses de fonctionnement » de ce programme proviennent des crédits des chapitres 34-97, 34-98, 35-20, 36-60 et 66-91 pour les opérateurs de l'Etat.

Le programme « création » recouvre plus de la moitié des crédits d'intervention du ministère (chapitres 43-20 et 43-30). Les crédits d'investissement proviennent quasi exclusivement du chapitre 66-91. L'action 2-3 contient, par ailleurs, l'ensemble des crédits de l'article 41-10, dotation globale de décentralisation (aide aux bibliothèques).

Le tableau suivant présente la répartition des crédits par action et par titre au sein du programme « création ».

Répartition des crédits dans le programme « création »

Source : avant-projets de performances des programmes. Mission culture

Chacun des champs d'activité correspondant à chacune des actions du programme a des logiques d'intervention propres. Afin de conserver cette approche sectorielle, le programme est structuré autour des métiers de la création. Participent au programme la direction de la musique, de la danse, du théâtre et du spectacle (DMDTS), la délégation aux arts plastiques (DAP), la direction du livre et de la lecture (DLL), le centre national de la cinématographie (CNC), qui sont responsables de BOP, ainsi que les directions régionales des affaires culturelles (DRAC). Le responsable du programme est le directeur de la DMDTS . Chaque direction coordonne l'action du programme liée à sa spécialité.

Les opérateurs de ce programme sont les suivants :

- les théâtres nationaux, l'Opéra national de Paris, le Parc et la Grande Halle de la Villette, le Centre national de la Danse, la Cité de la musique pour l'action 1 ;

- le Centre national des arts plastiques pour l'action 2 ;

- la Bibliothèque publique d'information pour l'action 3 ;

- le Centre national de la chanson, des variétés et du jazz ainsi que le centre national du livre et le centre national de la cinématographie pour l'action 4.

c) Le programme « transmission des savoirs et démocratisation de la culture »

• Le programme 3 « transmission des savoirs et démocratisation de la culture » est composé de sept actions. Il vise à donner une cohérence transversale à l'action du ministère et des institutions qui en relèvent. Ses finalités sont triples : soutenir l'enseignement supérieur pour une meilleure insertion professionnelle, favoriser l'accès à la culture et promouvoir les échanges culturels internationaux sur la base de la diversité culturelle.

L'action 3.1 « soutien aux établissements d'enseignement supérieur et insertion professionnelle » concerne les 115 établissements d'enseignement supérieur placés sous le contrôle du ministère de la culture.

L'action 3.2 « soutien à l'éducation artistique » a trait aux activités d'éducation artistique et culturelle menées en faveur des enfants et des jeunes.

L'action 3.3 « soutien aux établissements d'enseignement spécialisé » finance les écoles de musique, de danse, de théâtres et les conservatoires relevant des collectivités territoriales.

L'action 3.4 « actions spécifiques en faveur des publics » recouvre certaines politiques communes en faveur des publics, notamment les dispositifs en faveur des handicapés et des jeunes.

L'action 3.5 « soutien spécifique en faveur de l'aménagement du territoire » concerne l'action du ministère au titre des politiques interministérielles d'aménagement du territoire (FNADT) 22 ( * ) .

L'action 3.6 « action culturelle internationale » finance les actions internationales auxquelles participe le ministère.

L'action 3-7 « fonction support commune aux trois programmes » regroupe les fonctions de soutien telles que les fonctions juridiques, budgétaires, documentaires, informatiques, de communication interne, etc.

Le choix de la création d'un programme « fonction support » destiné à accueillir les crédits et les emplois non ventilables entre les programmes de contenus, envisagée dans un premier temps, n'a pas été retenu . Après débat, il est apparu plus pertinent de réduire le nombre de programmes, pour ne laisser que des programmes de contenu. Une action a donc été créée et affectée au programme 3, qui fédère toutes les politiques transversales .

Clairement, le ministère a voulu limiter le plus possible le poids de cette fonction. Ont été intégrés dans cette action les crédits et emplois des fonctions non ventilables a priori : outre le cabinet, l'inspection générale des affaires culturelles, la direction de l'administration générale et le contrôle financier en tant qu'administrations centrales, y figurent également les fonctions support dans les DRAC pour les services déconcentrés -dont le périmètre a été simplement estimé à ce stade-, et les services et établissements rattachés que sont le service national des travaux et l'établissement public de maîtrise d'ouvrage des travaux culturels de l'Etat.

Outre les personnels affectés, les autres dépenses concernent les loyers, les achats centralisés, la communication et le pilotage des marchés publics importants. Une estimation des crédits concernés sur la base du projet de loi de finances 2004 les évalue à 241,8 millions d'euros ce qui situe le poids de la fonction support à 9,3 % du budget total du ministère.

En tout état de cause, il sera toujours possible de reconstituer a posteriori le coût complet des politiques, à condition de prévoir en amont une clé de répartition des crédits de fonctionnement et de personnel.

Le programme 3 regroupe les crédits de l'agrégat 13 « enseignements spécialisés en formation » et de l'agrégat 14 « moyens budgétairement non ventilés par action » à l'exclusion des dépenses de personnel ventilées dans les deux premiers programmes. Il comprend des crédits des titres III, IV, V et VI 23 ( * ) (ordonnance de 1959). Le programme 3 inclut notamment plus de 80 % du chapitre 34-97 24 ( * ) et la totalité du chapitre 37-91 25 ( * ) . Il comprend une grande partie des crédits d'intervention en faveur des enseignements et de la formation (chapitres 43-20 et 43-30) et l'ensemble des crédits de bourses. Les crédits d'investissement des écoles d'architecture proviennent du chapitre 56-91, ceux des autres écoles des chapitres 56-91 et 66-91, ceux de l'administration centrale (action 3.7) du 56-91.

La répartition des crédits par action et par titre au sein du programme « transmission des savoirs et démocratisation de la culture » est présentée dans le tableau suivant.

Répartition des crédits dans le programme « transmission des savoirs et démocratisation de la culture »

Source : avant-projets annuels de performances des programmes. Missions cultures

Le programme 3 comprend les moyens budgétaires des directions sectorielles du ministère, du CNC, de la direction de l'administration générale (DAG) pour la partie fonctions de soutien et politique territoriale, de la délégation au développement et à l'action territoriale (DDAI) (affectation directe) s'agissant des politiques d'enseignement et d'éducation artistiques et culturels, du développement des publics, de l'action internationale, des études, du mécénat. Le programme intervient en cohérence avec les moyens affectés aux programmes « métiers » de la mission culture et à la mission « cinéma et audiovisuel » du CNC.

Le délégué de la DDAI remplit la fonction de responsable du programme. La DAG pilote les actions 5 et 7, la DMDTS l'action 3 et la DDAI les actions 1, 2, 4 et 6. Elles disposent de BOP, de même que les autres directions sectorielles (DAPA, DLL, DAP, DMDTS, DMF et le CNC) et les DRAC.

La logique fonctionnelle de ce troisième programme est cohérente avec la nouvelle organisation du ministère : la création d'une nouvelle délégation, la DDAI regroupant des services de l'ancienne délégation au développement et à l'action territoriale (DDAT), le département des études et de la prospective (DEP), la mission recherche et technologies (MRT) et le département des affaires internationales (DAI) retrouve dans ce programme l'essentiel des contours de son activité.

Les opérateurs du programme regroupent :

- les établissements d'enseignement supérieur sous tutelle ou sous contrôle du ministère ;

- les établissements d'enseignement spécialisé (CNSM, CNSAD...) ;

- l'EMOC, rattaché aux fonctions de soutien.

Les différents opérateurs participant à la mise en oeuvre globale du programme ou de plusieurs actions sont suivis chacun par sa direction sectorielle de tutelle.

B. LES AUTRES MISSIONS PORTANT SUR LE DOMAINE CULTUREL

1. La mission « cinéma et audiovisuel »

On note que, conformément à l'article 20.II de la loi organique précitée, le compte d'affectation spéciale « soutien financier de l'industrie cinématographique et de l'industrie audiovisuelle » (n° 902-10) géré par le Centre national de la cinématographie constitue en tant que tel une mission.

2. La mission interministérielle « recherche et enseignement supérieur »

Le ministère de la culture et de la communication n'envisageait pas, compte tenu de sa taille budgétaire et de la cohérence de sa proposition en terme de métiers, de participer à des missions interministérielles au sens de la LOLF, notamment dans le domaine de la recherche.

Mais l'énoncé des conditions fixées par le comité de pilotage interministériel pour créer une mission interministérielle 26 ( * ) conduisait à constater la légitimité d'une mission interministérielle dédiée à la recherche, rassemblant les principaux postes de l'actuel budget civil de recherche-développement-BCRD.

a) Le programme « recherche culturelle et culture scientifique »

Le programme 12 « recherche culturelle et culture scientifique » , inclus dans la mission interministérielle « recherche », concerne les crédits du ministère de la culture. Il est composé de 4 actions. Sur la base d'un partenariat avec les grands acteurs de la recherche publique et de l'enseignement supérieur, il vise à poursuivre :

- le développement de l'interdisciplinarité au sein des sciences de l'Homme et de la société mais aussi des sciences exactes et de la vie ;

- l'intégration des recherches aux programmes internationaux

- et l'amélioration des modes de suivi et d'évaluation des résultats.

Ses finalités sont doubles : contribuer à la progression des connaissances scientifiques et techniques et diffuser les résultats de la recherche culturelle et de la culture scientifique et technique.

b) Les actions de ce programme

L'action 12.1 « recherche en faveur des patrimoines » concerne les services centraux et déconcentrés, les services à compétence nationale du ministère, les établissements publics sous tutelle ou cotutelle, les groupements d'intérêt public, impliqués dans la recherche sur les patrimoines (archéologique, ethnologique, archivistique).

L'action 12.2 « recherche en faveur de la création » a trait aux activités de recherches (processus, pédagogie, expérimentation) dans les domaines de la création artistique, de l'art, de l'architecture et de l'urbanisme.

L'action 12.3 « opérateurs de la culture scientifique et technique » présente le rôle des opérateurs de l'Etat en matière de soutien à la diffusion de la culture scientifique et technique. Elle est principalement dévolue à la cité des sciences et de l'industrie (CSI).

L'action 12.4 « recherches transversales et pilotage du programme » comprend, de manière transversale, les activités de recherches en sciences sociales sur la culture et les industries culturelles, et des recherches interdisciplinaires dans les domaines de compétence du ministère et des opérations de valorisation des résultats. Ces recherches sont menées en étroit partenariat avec la communauté scientifique nationale (CNRS 27 ( * ) , universités) et internationale.

c) Les crédits et les opérateurs

Le tableau suivant présente la ventilation des crédits par titre et par action au sein du programme « recherche culturelle et culture scientifique ».

Répartition des crédits dans le programme « recherche culturelle et culture scientifique »

Source : avant-projets annuels de performances des programmes. Mission culture

Ce programme nécessite une coordination et une mise en cohérence transversale forte tant dans les services centraux que dans les services déconcentrés et les établissements publics en relation avec les instances nationales de la recherche publique.

Il repose sur le partenariat avec les grands acteurs de la recherche publique et de l'enseignement supérieur. Un accord-cadre avec le CNRS, renouvelé en 2003, est au coeur du dispositif permanent d'expertise, de connaissance et de formation par la recherche. Des appels à projet de recherche ministériels ou interministériels, des actions concertées incitatives, des conventions pluriannuelles favorisent la structuration des partenaires publics et publics et privés autour de problématiques communes concernant les champs de compétence du ministère.

Ce programme regroupe des moyens budgétaires et des personnels répartis entre les différentes directions sectorielles (DAPA, DMF, DAF, DLL, DMDTS, DAP, DDAI, DAG). La délégation au développement et aux affaires internationales est responsable du programme et pilote les actions 1, 2 et 4, tandis que la DAG pilote l'action 3. Au sein de la DDAI, la mission de la recherche et de la technologie (MRT) assure le suivi du programme. Les directions sectorielles, ainsi que les directions régionales des affaires culturelles, disposent d'un BOP. Dans le domaine de la culture scientifique et technique, le principal opérateur de l'Etat est la cité des sciences et de l'industrie (CSI) et doit être prochainement rejoint par le Palais de la découverte.

* 1 Rapport de M. Rémi Labrusse remis le 15 février 2002 au ministre de la culture.

* 2 Rapport d'information de votre rapporteur spécial n° 378 (2001-2002), « 51 mesures pour le patrimoine monumental ».

* 3 Rapport de M. Jean-Pierre Bady remis au ministre la culture le 18 novembre 2002, « Patrimoine et décentralisation ».

* 4 Conservation régionale des monuments historiques.

* 5 Architectes en chef des monuments historiques.

* 6 Cf. rapport d'information n° 442 (2003-2004), « Mieux gérer les personnels du ministère de la culture et de ses établissements publics ».

* 7 Cet article prévoit que la mission d'assistance du Parlement, confiée à la Cour des comptes, comporte la réalisation de toute enquête demandée par les commissions des finances de l'Assemblée nationale ou du Sénat sur la gestion des services aux organismes qu'elle contrôle.

* 8 « Celle-ci doit couvrir des programmes de taille suffisante, porter sur une politique sectorielle lisible, faire l'objet d'une gestion spécifique et ne pas se limiter à la déclinaison territoriale d'une politique sectorielle ».

* 9 « Revoir la règle du jeu - mieux évaluer l'efficacité des aides publiques au cinéma » n° 276 (2002-2003).

* 10 Loi n° 2002-5 du 4 janvier 2002 relative aux musées de France.

* 11 Loi n° 2003-709 du 1 er août 2003 relative au mécénat, aux associations et aux fondations.

* 12 Sur la base du rapport que le ministre de la culture avait demandé le 5 mai 2004 à M. Michel Lagrave, Conseiller-maître honoraire à la Cour des comptes, ancien directeur de la sécurité sociale.

* 13 Article 88 de la loi de finances pour 2004 n° 2003-1311 du 30 décembre 2003.

* 14 En 2003, les semaines de tournage en France de films majoritairement français représentaient 61 % du temps total de tournage. Le 31 juillet 2004, ce pourcentage atteignait 72 %.

* 15 De plus, de grands équipements seront restaurés ou créés : le Musée des civilisations de l'Europe et de la Méditerranée (MUCEM) de Marseille (Rudy Ricciotti et Corinne Vezzoni) et le Centre Pompidou de Metz (Shigeru Ban et Jean de Gâtines).

* 16 Le Musée du Louvre est exonéré de suppressions d'emplois, celles-ci porteront donc sur les autres grands établissements que sont le Musée d'Orsay, Guimet, la Bibliothèque nationale de France (BNF), BPI, Versailles et CMN.

2 Conservatoire national supérieur de musique et de danse de Paris.

* 17 Agrégat 11 : patrimoine, agrégat 12 : développement culturel et spectacles, agrégat 13 : enseignements spécialisés et formation, agrégat 14 : moyens budgétairement non ventilés par action.

* 18 Cf. le rapport d'information n° 292 (2003-2004) de nos collègues Jean Arthuis et Philippe Marini, « Mise en oeuvre de la loi organique du 1 er août 2001 relative aux lois de finances ».

* 19 Moyens budgétairement non ventilés par action.

* 20 Tels que définis par l'ordonnance n° 59-2 du 2 janvier 1959 portant loi organique relative aux lois de finances.

* 21 Tels que définis par l'ordonnance organique n° 59-2 du 2 janvier 1959.

* 22 Fonds national d'aménagement et de développement du territoire.

* 23 Tels que définis par l'ordonnance organique n° 59-2 du 2 janvier 1959.

* 24 Moyens de fonctionnement des services centraux et déconcentrés.

* 25 Frais de justice et de réparations civiles.

* 26 « Celle-ci doit couvrir des programmes de taille suffisante, porter sur une politique sectorielle lisible, faire l'objet d'une gestion spécifique et ne pas se limiter à la déclinaison territoriale d'une politique sectorielle ».

* 27 Centre national de la recherche scientifique.