III. L'ÉVOLUTION DU PAYSAGE AUDIOVISUEL
Votre rapporteur spécial a évoqué dans sa présentation générale un certain nombre d'éléments qui affectent la politique de l'audiovisuel public. En complément de ses observations, il voudrait fournir des informations sur un certain nombre de dossiers d'actualité, à partir notamment des informations contenues dans les réponses aux questionnaires budgétaires.
A. LA MISE EN oeUVRE DU NUMÉRIQUE TERRESTRE
Le remplacement de la télévision analogique par la télévision numérique s'inscrit dans la perspective d'une amélioration technologique et d'une offre élargie de chaînes.
La loi n° 2000-719 du 1 er août 2000 modifiant la loi n° 86-1067 du 30 septembre 1986 relative à la liberté de communication a fixé les principales dispositions législatives relatives au déploiement de la télévision numérique de terre (TNT). Le législateur a ainsi chargé le Conseil supérieur de l'audiovisuel de procéder à la planification des fréquences nécessaires à la diffusion de la TNT. Il a, par ailleurs, fixé les régimes juridiques applicables aux services de télévision, selon qu'ils relèvent du secteur public ou du secteur privé.
M. Michel Boyon, ancien président de Radio France, avait été chargé d'examiner plusieurs questions préalables relevant de la compétence du gouvernement : le financement des opérations de réaménagement des fréquences analogiques existantes, le périmètre des chaînes du service public sur la TNT et les conditions de développement des télévisions locales. Il a remis un premier rapport en octobre 2002 puis un rapport complémentaire en février 2003.
L'ancien président de Radio France avait attiré l'attention du gouvernement sur les lacunes du processus de commercialisation de l'offre numérique terrestre prévu par la loi du 1 er août 2000 : « En posant le principe d'une attribution des autorisations chaîne par chaîne à des éditeurs, et non pour tout un multiplex, à des distributeurs commerciaux, le législateur a été contraint de créer une catégorie supplémentaire d'opérateurs chargés de l'assemblage du signal sur les multiplex et des relations avec le diffuseur technique ». L'ancien président de Radio France rejoignait la position du Sénat qui a considéré lors de la discussion de la loi du 1 er août 2000 qu'il était irréaliste d'attribuer les autorisations chaîne par chaîne et qu'il aurait mieux valu y procéder multiplex par multiplex.
Compte tenu de l'avancement des travaux de mise en oeuvre de la TNT, M. Michel Boyon avait été chargé en juin 2003 d'une nouvelle mission relative non plus à la mise en place de la TNT, mais à l'accompagnement de ce processus.
Le CSA s'est engagé dans la préparation du lancement de la TNT, notamment par la publication le 24 juillet 2001 de l'appel à candidatures pour l'édition de services de télévision à vocation nationale diffusés par voie hertzienne terrestre en mode numérique. Il a fait connaître la sélection des candidats retenus fin octobre 2002 et l'autorisation officielle est intervenue le 10 juin 2003.
Une commission technique d'experts se réunit régulièrement depuis octobre 2002 en vue d'approfondir les aspects techniques de la TNT. Elle implique tous les acteurs de l'audiovisuel : opérateurs techniques, industriels, éditeurs et distributeurs de services, régulateurs et ministères concernés (industrie, culture, logement).
Cette mise en oeuvre progressive traduit les attentes de votre rapporteur spécial qui considère que, plutôt que de s'épuiser financièrement à couvrir la totalité du territoire national, il conviendrait dès maintenant d'envisager une couverture satellite pour toutes les zones trop difficiles à desservir.
1. La définition de l'offre de services et l'organisation des multiplex
Le 23 octobre 2002, le CSA a procédé à la sélection des candidats en retenant vingt-trois services, dont deux sur un canal en temps partagé. Le CSA a d'abord retenu TF1, M6 et Canal+, services en faveur desquels la loi a prévu un droit de reprise intégrale et simultanée sur le numérique hertzien. Le troisième alinéa du III de l'article 30-1 de la loi du 30 septembre 1986 modifiée a accordé aux éditeurs de ces services le bénéfice d'une autorisation supplémentaire pour la diffusion d'un service de télévision. La sélection d'I-télévision a été opérée après un examen comparé avec l'ensemble des autres candidatures.
Les autres dossiers ont été sélectionnés à partir des critères fixés par l'article 30-1 précité, en veillant à l'équilibre économique entre la télévision gratuite et la télévision payante. Outre TF1, M6 et M6 Music, ce dernier service étant retenu au titre du canal supplémentaire, le CSA a sélectionné 5 services gratuits : Direct 8, i-MCM, NRJ TV, NT1 et TMC.
Après la sélection de Canal+ et de LCI, service présenté par TF1 au titre du canal supplémentaire, la préférence a ainsi été donnée aux candidatures suivantes : AB1, Canal J, Ciné Cinéma Premier, Comédie, Cuisine.TV, Eurosport France, I-télévision, Match TV, Paris Première, Planète, Sport+, TF6 et TPS Star.
Le CSA a ensuite engagé la négociation des conventions avec chacun des éditeurs sélectionnés . Après plusieurs réunions de concertation, un accord a été conclu début mai 2003 et 23 conventions ont été signées par chacun des éditeurs concernés. L'adoption définitive des conventions par le CSA est intervenue le 10 juin 2003.
A côté des vingt-deux canaux pour l'exploitation de services privés à vocation nationale, huit canaux avaient, à l'origine, été réservés pour les besoins du secteur public . En effet, les services relevant de cette catégorie bénéficient d'un droit d'accès prioritaire à la ressource radioélectrique, en application des dispositions de l'article 26 de la loi du 30 septembre 1986 modifiée.
Les canaux ainsi réservés sont destinés tout d'abord à France 2, France 3, France 5, Arte et La Chaîne parlementaire (en partage entre l'Assemblée nationale et le Sénat). Les droits d'usage de la ressource radioélectrique ont été accordés à ces différents services du secteur public le 10 juin 2003, soit le même jour que les autorisations pour les services privés.
Trois canaux restaient alors à la disposition du gouvernement qui, en effet, avait fait jouer son droit de préemption, sans indiquer, cependant, en faveur de quels services ce droit serait exercé. Le 17 décembre 2003, le ministre de la culture et de la communication a informé le Conseil supérieur de l'audiovisuel qu'un seul des trois canaux était en définitive conservé et que le gouvernement levait son droit de préemption pour les deux autres canaux qui, dans ces conditions, étaient remis à la disposition du Conseil.
Le canal ainsi réservé pour le compte de France Télévisions a depuis été affecté à la chaîne Festival dont la totalité du capital doit être détenu par l'Etat. Afin de bénéficier du droit d'accès prioritaire à la ressource radioélectrique, Festival devra être dotée d'un cahier des charges, conformément aux dispositions de l'avant-dernier alinéa du III de l'article 44 de la loi du 30 septembre 1986 modifiée.
Le CSA a ensuite arrêté la composition des multiplex . Cette opération a marqué le point de départ de la procédure visant à la désignation des opérateurs de multiplex.
Outre les autorisations délivrées aux éditeurs de services, le CSA a procédé, le 10 juin 2003, à l'affectation des réseaux de fréquences aux six multiplex et à la répartition des services au sein de ces six multiplex . Cette composition a été arrêtée après concertation avec les opérateurs publics et privés en tenant compte des divers arguments présentés.
C'est ainsi que, par rapport au schéma initial élaboré en octobre 2002, le CSA a décidé de regrouper les chaînes du groupe Pathé (TMC, Cuisine.TV/Comédie) et celles du groupe Lagardère (i-MCM, Canal J et Match TV) sur un même multiplex, en raison de la concordance d'analyse de ces deux groupes sur le fonctionnement d'un multiplex commun.
La composition des multiplex arrêtée par le CSA a été la suivante :
- premier réseau (R1) : France 2 - France 3 - France 5 - (chaîne à préciser sur les canaux préemptés par France Télévisions) ;
- R2 : i-MCM - Canal J - Match TV - Direct 8 - TMC - Cuisine.TV / Comédie ;
- R3 : Canal+ - I-télévision - Sport+ - Ciné Cinéma Premier - Planète ;
- R4 : M6 - M6 Music - TF6 - Paris Première - NT1 - AB1 ;
- R5 : Arte - La Chaîne parlementaire - (chaîne à préciser sur les canaux préemptés par France Télévisions) ;
- R6 : TF1 - LCI - Eurosport France - TPS Star - NRJ TV.
Dès lors que les différentes autorisations ont été accordées par le Conseil le 10 juin 2003, les éditeurs devaient avoir procédé à la désignation des opérateurs de multiplex avant le 11 août 2003.
Les éditeurs autorisés à la suite de l'appel aux candidatures du 24 juillet 2001 ont procédé à la désignation des opérateurs de multiplex conformément à la procédure prévue par la loi, permettant au CSA de délivrer leur autorisation aux quatre opérateurs de multiplex concernés le 22 octobre 2003 , à savoir les sociétés suivantes :
- pour le réseau R2, Nouvelles télévisions numériques ;
- pour le réseau R3, Compagnie du numérique hertzien ;
- pour le réseau R4, Société opératrice du multiplex R4 ;
- pour le réseau R6, SMR6.
Concernant le multiplex réservé au secteur public , votre rapporteur spécial rappelle que, à l'origine, les services du secteur public avaient été répartis sur les multiplex R1 et R5, en raison notamment du fait que trois canaux avaient été réservés au profit de France Télévisions pour la création de nouvelles chaînes numériques.
Cependant, le 17 décembre 2003, le ministre de la culture et de la communication , en même temps qu'il informait le Conseil supérieur de l'audiovisuel du maintien de la préemption pour un seul des trois canaux, demandait que l'ensemble des chaînes de service public soient regroupées sur un multiplex unique , pour des raisons de cohérence et de facilité techniques.
Des discussions ont alors été menées avec les éditeurs du secteur public et ont conduit le CSA à décider, le 27 janvier 2004, de regrouper les six chaînes publiques (France 2, France 3, France 5, Festival, Arte et La Chaîne parlementaire) sur le multiplex R1 . Cette décision doit être suivie de la mise en place de l'opérateur de multiplex que les chaînes publiques préparent parallèlement au choix de leurs diffuseurs techniques.
1. Des travaux techniques marqués par la question des normes de diffusion
Les travaux techniques conduits par la CSA ont porté notamment sur la planification des fréquences nécessaires à la diffusion en numérique, le réaménagement des fréquences analogiques et le débat sur les normes de diffusion.
a) La planification des fréquences
Lors du lancement de l'appel aux candidatures le 24 juillet 2001, le Conseil supérieur de l'audiovisuel avait publié une première liste de fréquences concernant 29 des 110 zones destinées à recevoir à terme la télévision numérique de terre. Puis, au cours de l'année 2002, la poursuite de la planification avait permis la publication d'une deuxième liste dans 30 nouvelles zones. En 2003, le CSA a rendu publiques, le 10 avril, les fréquences identifiées sur 15 nouvelles zones auxquelles sont venus s'ajouter 14 sites supplémentaires, le 19 décembre, portant à 88 sur 110 le nombre de sites planifiés.
Cette phase de planification permet d'aboutir à un taux de couverture potentielle d'environ 68 % de la population française, l'objectif final étant d'atteindre une couverture comprise entre 80 % et 85 % de la population à partir des 110 sites de diffusion prévus .
La planification du numérique a été entreprise en tenant compte des fréquences utilisées actuellement pour la diffusion des services de télévision en mode analogique. Pour autant, le réaménagement d'environ 1.500 émetteurs analogiques doit être effectué, de façon à éviter les brouillages qui pourraient survenir lors du démarrage du numérique.
Un décret en date du 4 juillet 2003 20 ( * ) a été pris pour l'application de l'article 30-1 de la loi du 30 septembre 1986 modifiée qui pose le principe, au deuxième alinéa du IV, selon lequel l' intégralité du coût des réaménagements est supportée par les éditeurs de services de la télévision numérique de terre .
Dix-sept premiers réaménagements de fréquences analogiques - dont ceux ordonnés par le Conseil d'Etat le 27 mars 2003 - ont été achevés fin avril 2003. Le 14 mai 2003, le Conseil d'Etat a publié une liste de 90 fréquences à réaménager avant le 31 mars 2004. Le 30 septembre 2003, le Conseil d'Etat a publié une liste de 131 fréquences à réaménager avant le 28 mai 2004.
Le 30 mars 2004 et le 20 juillet 2004, deux nouvelles tranches de réaménagements ont été décidées. Elles concernent, respectivement, 62 et 23 fréquences et les réaménagements correspondants devront être réalisés au plus tard le 15 décembre 2004.
b) Les normes de diffusion
Lors des réponses à la consultation publique lancée par le CSA en février 2004 sur l'utilisation des capacités du multiplex R5, la majorité des acteurs de la TNT (éditeurs de service, diffuseurs techniques, candidats à la distribution commerciale) ont souhaité que le démarrage de la TNT se fasse en utilisant la norme MPEG 2, en vigueur en France et en Europe . L'usage de cette norme permet en effet de lancer la TNT avec des équipements (adaptateurs, décodeurs) fiables, simples et peu coûteux.
En revanche, le groupe TF1 s'est prononcé en faveur d'un changement de norme, avec l'adoption de MPEG 4 , conduisant à une refonte complète du projet TNT et introduisant la haute définition pour les seules chaînes historiques. M6, pour sa part, a fait valoir les avantages procurés par MPEG 4.
La normalisation de la diffusion de la télévision numérique terrestre en compression MPEG 4 n'est pas encore achevée : le codage MPEG 4 est normalisé mais son intégration dans la norme de diffusion DVB fait toujours l'objet de travaux. La norme MPEG 4 en TNT n'est ainsi pas utilisée à ce jour, tant pour la télévision standard que pour la télévision haute définition.
En effet, la télévision haute définition entraînera une recomposition de l'ensemble de la chaîne audiovisuelle. Sa mise en place demandera, pour profiter d'une meilleure qualité d'image, l'achat de nouveaux téléviseurs, notamment à écrans plats, dont le prix actuel est élevé. Si l'on se réfère à d'autres changements technologiques (tels que le passage de la télévision noir et blanc à la télévision couleur), les évolutions normales du marché permettent toutefois d'envisager une diminution du prix des équipements, sous l'effet de la demande.
En se fondant sur une étude de l'IDATE, centre d'études et de conseil en Europe spécialisé dans l'analyse des industrie des technologies de l'information et de la communication, votre rapporteur spécial observe en outre que la télévision haute définition devrait être lancée fin 2005 , soit dans des délais proches de ceux prévus pour la TNT, alors que 3,5 millions de foyers ont déjà accès à un service de télévision haute définition aux Etats-Unis.
Dès lors, votre rapporteur spécial estime qu'il conviendrait d'anticiper le passage à la norme MPEG 4, dans la mesure où celle-ci serait disponible dans des délais rapprochés et que le prix des nouveaux équipements resterait raisonnable.
2. La question du calendrier
La question du calendrier du lancement de la TNT, plusieurs fois reporté, et de son rythme de diffusion, semble s'être précisée au cours de l'année écoulée .
Après une consultation de l'ensemble des acteurs concernés, le CSA a décidé, le 19 décembre 2003, que le début des émissions devrait intervenir entre le 1 er décembre 2004 et le 31 mars 2005. La date précise de lancement a été arrêtée le 8 juin 2004, avec un décalage entre les services gratuits et payants.
Ainsi, la date du 1 er mars 2005 a -t-elle été retenue pour l'ensemble des chaînes gratuites de la TNT , qu'il s'agisse des chaînes publiques (France 2, France 3, France 5, Festival, Arte, La Chaîne parlementaire), des services analogiques bénéficiant d'un droit de reprise en numérique hertzien (TF1, M6 et Canal+ pour son programme en clair), ou des nouvelles chaînes en clair de la TNT (Direct 8, iMCM, M6 Music, NRJ TV, NT1 et TMC). La diffusion de ces différents services devra commencer dans le délai d'un mois à partir du 1 er mars 2005 .
Pour les chaînes payantes de la TNT (AB1, Canal J pour la partie réservée aux abonnés, CinéCinéma Premier, Comédie !, Cuisine. TV, Eurosport France, I-Télé, LCI, Match TV, Paris Première, Planète, Sport+, TF6 et TPS Star), la date de début des émissions a été fixée au 1 er septembre 2005. L'exploitation commerciale de chacun des services devra intervenir dans un délai de six mois .
Le démarrage s'effectuera grâce à la mise en place, en mars 2005, des 17 premiers sites qui permettront de couvrir environ 35 % de la population française . Les principales agglomérations desservies lors du démarrage seront Paris et la région parisienne, Bordeaux, Brest, Lille, Lyon (Fourvière), Marseille, Niort, Rennes, Rouen, Toulouse (Toulouse Est) et Vannes.
Le CSA a publié le 20 juillet 2004 une nouvelle vague de fréquences qui devront être mises en service le 1 er septembre 2005 pour les services gratuits et le 1 er mars 2006 pour les chaînes payantes. Elles concernent les villes suivantes : Ajaccio, Bayonne, Bourges, Caen, Cherbourg, Grenoble, Le Havre, Le Mans, Lyon (Mont Pilat), Nantes, Orléans, Reims, Saint-Etienne, Toulon et Toulouse (Pic du Midi).
Le calendrier de déploiement des autres sites fera l'objet de décisions ultérieures, dans la perspective d'atteindre, à la fin du premier semestre 2006, une couverture d'environ 65 % de la population, avec une soixantaine de sites, pour atteindre 85 % de la population en 2007, sur 110 à 115 sites.
Le CSA a précisé qu'il était prêt à délivrer, préalablement à la date de démarrage, des autorisations temporaires de façon à permettre la tenue d'opérations de validation technique et de promotion auprès du public.
Les opérations techniques relatives au déploiement des réseaux de diffusion devront être effectuées dans des délais permettant le respect des dates de démarrage. Il convient donc, notamment, que les contrats de diffusion et de transmission soient conclus suffisamment tôt pour que les diffuseurs aient le temps de procéder à l'installation des sites de diffusion dans le calendrier fixé par le CSA . En cas de retard dans la conclusion de ces contrats, le V de l'article 32 de la loi du 30 septembre 1986 précitée, complété pour ce faire par la loi n° 2004-669 du 9 juillet 2004 relative aux communications électroniques et aux services de communication audiovisuelle, a prévu la possibilité pour le CSA de fixer de façon unilatérale cette date de démarrage .
Le CSA a décidé, le 7 septembre 2004, de ne pas user de cette faculté, dès lors que la totalité des contrats portant sur les 17 premiers sites ont fait l'objet d'accords entre, d'un côté, les opérateurs de multiplex ainsi que les éditeurs et, de l'autre, les diffuseurs techniques présents sur le marché.
Votre rapporteur spécial relève enfin la décision du Conseil d'Etat du 20 octobre 2004 d'invalider les autorisations délivrées par le CSA pour la reprise sur la TNT de six chaînes , appartenant aux groupes Canal+ et Lagardère. Le lancement d'un nouvel appel à candidatures apparaît susceptible de peser sur le calendrier de mise en place de la TNT. Il convient en outre d'observer qu'un retrait durable, le cas échéant, pourrait diminuer la diversité de l'offre de programmes en documentaires et pour la jeunesse.
3. La désignation des distributeurs commerciaux
La désignation des distributeurs commerciaux conditionne en grande partie le succès de la TNT . Sans leur présence, en effet, les chaînes payantes ne pourront être proposées aux téléspectateurs et l'offre de programmes sur la télévision numérique de terre serait alors remise en question de façon substantielle.
A ce jour, différentes sociétés ont fait connaître leur intérêt pour la distribution auprès du public des services de la TNT et indiqué qu'elles examinaient les possibilités de la constitution d'offres commerciales. En particulier, Canal+ semble décidé à commercialiser directement les chaînes de son groupe et les récentes déclarations du président de TF1 font penser que TPS fera de même pour les chaînes du groupe TF1-TPS.
Concernant un sujet connexe à la distribution commerciale, votre rapporteur spécial rappelle que le CSA a décidé de lancer une consultation relative à la numérotation des chaînes de la télévision numérique de terre.
B. LA CHAÎNE FRANÇAISE D'INFORMATION INTERNATIONALE TOUJOURS EN QUÊTE DE FINANCEMENTS
Dans un contexte d'éclatement des moyens que la France accorde à l'audiovisuel extérieur, la création d'une chaîne française d'information internationale constitue un enjeu diplomatique et stratégique majeur , ainsi que la guerre en Irak l'a rappelé depuis 2003. Conscient de ces enjeux, au cours de la campagne pour l'élection présidentielle de 2002 le président de la République a fait de l'atteinte de cet objectif une « ardente obligation ».
1. Un dossier bien avancé en 2003
Les travaux conduits en 2002 et 2003 ont permis de préciser nettement les contours de ce projet :
- en avril 2003, un rapport (non public) a été remis au ministre des affaires étrangères par M. Philippe Baudrillon, président de Sima International et ancien président-directeur général de Canal France International, à l'issue d'une mission technique de trois mois ;
- suite à un appel à projets lancé par le gouvernement en février 2003, la direction du développement des médias a organisé du 19 mars au 22 avril 2003 une consultation publique ayant permis aux opérateurs de présenter leurs projets ;
- la commission des affaires étrangères et la commission des affaires culturelles, familiales et sociales de l'Assemblée nationale ont constitué une mission commune d'information, présidée par notre collègue député François Rochebloine et dont le rapporteur a été notre collègue député Christian Kert ; la mission d'information a rendu un premier rapport le 14 mai 2003 21 ( * ) ;
- enfin, le 29 septembre 2003, notre collègue député Bernard Brochand a remis un rapport au Premier ministre, dans le cadre de la mission qui lui avait été confiée sur la mise en oeuvre de la future chaîne d'information internationale .
Les critères sur lesquels fonder la future chaîne ont été précisés par notre collègue député Bernard Brochand, dans son rapport de mission parlementaire précité : « la capacité de réaction », « la couverture des zones et publics ciblées », « le multilinguisme », « l'indépendance de la chaîne » et « la capacité à fédérer l'ensemble des forces contribuant à la présence française à l'étranger » .
Sur cette base, le projet commun de TF1 et France Télévisions a été sélectionné , suite au rapprochement des deux opérateurs : le coût ( 70 millions d'euros ), l'indépendance de la ligne éditoriale par rapport aux pouvoirs publics , le trilinguisme (français, anglais, arabe) et la possibilité d'une réalisation dans le délai d'un an ont constitué des éléments favorables d'appréciation.
Suivant le projet présenté par les deux chaînes, TF1 et France Télévisions constitueraient une société dont chaque opérateur détiendrait, directement ou par l'intermédiaire de ses filiales, 50 % des parts . Des commandes spécifiques de correspondances seraient passées par la chaîne française d'information internationale aux réseaux étrangers des deux chaînes. La nouvelle chaîne conclurait directement des contrats auprès de l'agence où elle s'approvisionnerait en images. Les réseaux de l'AFP et de RFI seraient utilisés , afin de capitaliser une expérience dont votre rapporteur spécial a su apprécier la richesse.
2. Un financement posant la question des moyens de l'audiovisuel public
Dès 2002, le ministre de la culture avait précisé les intentions du gouvernement sur le choix de l'opérateur en laissant entendre que la voix de la France n'était pas uniquement celle du secteur public : selon lui, la crédibilité politique et l'efficacité économique imposaient une alliance entre secteur public et secteur privé.
Si votre rapporteur spécial confirme que le principe de l'association public-privé, finalement retenue dans le projet commun entre TF1 et France Télévisions, lui paraît bon, il souligne que sa mise en oeuvre pourrait soulever des difficultés.
Le retrait de l'opérateur britannique ITN de la chaîne Euronews, dont il était anciennement actionnaire à 49 %, en offre une illustration, en dépit de l'aide de l'Etat et des soutiens locaux dont Euronews peut bénéficier. Sauf CNN, aucune chaîne d'information ne parvient à atteindre son équilibre économique sans recettes publiques complémentaires à ses ressources propres . Ces difficultés révèlent une certaine antinomie entre logique économique et intérêts politiques, ce dont le gouvernement semble avoir pleinement conscience compte tenu du niveau d'engagement de l'Etat dans le financement de la future chaîne française d'information internationale.
Si le projet d'association public-privé entre France Télévisions et TF1 est effectivement retenu, une des principales difficultés consistera dans le partenariat effectif de deux opérateurs par ailleurs concurrents , ainsi que dans la possibilité pour les autres médias, parmi lesquels RFI, d'être parties prenantes de la prise de décision. S'il est cohérent de privilégier les moyens télévisuels pour toucher les leaders d'opinion, votre rapporteur spécial relève cependant que la radio reste le principal média dans de nombreux pays d'Afrique et d'Asie.
S'agissant du niveau du budget (70 millions d'euros), celui-ci serait proche de celui de TV5 (82 millions d'euros), mais s'élèverait à plus du double de celui d'Euronews (30 millions d'euros) . Euronews repose toutefois sur une priorité donnée à l'image qui permet une structure réduite, composée d'environ 250 salariés. Il serait en revanche très inférieur à ceux de CNN International (1,2 milliard d'euros) et de BBC World (600 millions d'euros), ainsi que le souligne notre collègue député Bernard Brochand dans son rapport d'information parlementaire. Mais cette estimation est-elle réaliste et ne convient-il pas de refondre l'ensemble des dispositifs en matière d'action audiovisuelle extérieure afin de rationaliser la dépense ?
Les projets présentés avant la proposition commune de France Télévisions et TF1 étaient de l'ordre de 40 millions d'euros, mais on estimait généralement qu'ils devraient donner lieu à une réévaluation à la hausse sur la base d'estimations plus fines (notamment pour les charges de personnel). Enfin, le risque existe que l'association de plusieurs opérateurs se traduise partiellement par une superposition des structures et donc des coûts.
Les économies liées aux synergies doivent être chiffrées et se fonder sur des objectifs de performance. Dans leur projet commun, France Télévisions et RFI estimaient que ces synergies pouvaient atteindre une dizaine de millions d'euros à terme. Notre collègue député Bernard Brochand estime ces économies liées à des redéploiements à 15 millions d'euros par an « dans l'hypothèse, d'une part, d'une suppression des capacités de traitement de l'information propres à TV5 et Arte, qui feraient largement double emploi avec celles de la chaîne, d'autre part d'une affectation à cette chaîne des capacités abandonnées en fin d'année [2003] par Canal France Internationale (CFI), lorsque les émission de CFI-TV cesseront ».
Les ressources propres ne doivent pas être négligées. A titre d'illustration, elles représentent environ 3 % des ressources dont disposent TV5. Concernant la chaîne française d'information internationale, notre collègue député Bernard Brochand estime ces ressources à 5 millions d'euros par an, soit un besoin annuel de financement public de 65 millions d'euros.
Le contenu de la grille aura également une incidence sur le coût de la future chaîne. La création de la chaîne française d'information internationale est en outre prévue dans un secteur où la concurrence s'est accrue et où elle devra se positionner : à CNN International et BBC World, anciennes respectivement de huit et dix-huit ans, se sont ajoutés Deutsche Welle-TV, plusieurs chaînes arabes (Al-Jazira basée au Qatar, Al-Arabiya en Arabie Saoudite et Abu Dhabi TV) ainsi que des chaînes domestiques, comme Fox News aux Etats-Unis et LCI en France.
Compte tenu de ces besoins de financement public au vu des redéploiements envisageables et des ressources propres escomptées, la question reste entière de la nature des ressources publiques, en particulier de l'affectation ou non d'une partie du produit de la redevance.
3. Un dossier abandonné ?
Malgré l'état encourageant d'avancement du dossier il y a un an, votre rapporteur spécial ne peut que constater l'enlisement du projet de chaîne française d'information internationale, dont le lancement initialement prévu en fin d'année 2004 semble avoir été reporté sine die .
Par voie de conséquence, la question du financement reste entièrement posée, en l'absence de crédits inscrits au projet de loi de finances pour 2005 .
Si la nécessité d'une chaîne française d'information internationale reste plus que jamais d'actualité, il a été indiqué à votre rapporteur spécial que des arbitrages devaient encore être rendus au moment de la rédaction du présent rapport . Les décisions devaient être prises au niveau des deux ministères concernés, en charge respectivement de la culture et de la communication et des affaires étrangères.
Le projet proposé par France Télévisions et TF1 est ainsi en cours d'évaluation par les ministères des affaires étrangères et de la culture, le ministre des affaires étrangères ayant rappelé le 26 août dernier, lors de la conférence annuelle des ambassadeurs, que l'objectif de créer une chaîne française d'information internationale devait « être tenu » pour que la France soit présente « dans la bataille d'images qui se joue aujourd'hui » .
L'évaluation en cours doit tenir compte des moyens financiers exigés et de la complémentarité avec les autres acteurs de l'audiovisuel extérieur. Ces questions préalables semblent devoir impacter les différents critères de choix à retenir, en termes de statut et de structure, de distribution et de contenu éditorial, ainsi que les délais de mise en place.
C. LA PRÉPARATION DU PASSAGE À LA LOI ORGANIQUE DU 1ER AOÛT 2001 RELATIVE AUX LOIS DE FINANCES (LOLF)
L'ensemble des dispositions de la loi organique du 1 er août 2001 relative aux lois de finances (LOLF) seront en vigueur au 1 er janvier 2005 et donc pour le projet de loi de finances pour 2006 . Afin de préparer cette échéance, un document annexe au projet de loi de finances pour 2005 présente l'ensemble des crédits du budget de l'Etat selon la nouvelle nomenclature budgétaire, en application de l'article 66-I de la LOLF.
Parallèlement, les travaux internes se sont accélérés pour la définition des objectifs et des indicateurs de performance. Le projet de loi de finances pour 2005 est accompagné d'un document présentant les objectifs et indicateurs des programmes de la mission « Médias » et indiquant la méthodologie d'élaboration de chaque indicateur. Ce document préfigure le futur projet annuel de performance (PAP) et est qualifié de « avant-projet de PAP » ou « pré-PAP ».
1. Une nomenclature budgétaire non stabilisée
a) Les propositions initiale du gouvernement prenaient en compte les attentes de votre commission des finances
Dans la nouvelle nomenclature budgétaire prévue par la LOLF, conformément à la maquette présentée par le gouvernement le 21 janvier 2004, et confirmée sur ce point dans la maquette présentée par le gouvernement le 16 juin 2004 suite aux observations des commissions des finances du Sénat 22 ( * ) et de l'Assemblée nationale, l'ensemble des crédits relatifs à la presse et à la communication audiovisuelle relevant du budget général de l'Etat figureraient dans une mission « Médias » , laquelle serait composée de deux programmes :
- le programme « Presse », analysé par votre rapporteur spécial dans le fascicule « Presse » ;
- le programme « Audiovisuel » , constitué du remboursement par l'Etat des exonérations et dégrèvements de redevance audiovisuelle.
Hors budget général de l'Etat, les ressources du compte d'avances aux organismes de l'audiovisuel public (dont l'article 36 du présent projet de loi de finances propose qu'il remplace le compte d'affectation spéciale de la redevance audiovisuelle) issues de la collecte de la redevance audiovisuelle feraient l'objet d'un programme spécifique au sein de la mission « Soutien aux médias » . Cette mission devrait comporter deux autres programmes, relatifs respectivement au fonds de soutien à l'expression radiophonique et au fonds d'aide à la modernisation et à la distribution de la presse quotidienne d'information politique et générale.
Votre rapporteur spécial se félicite du regroupement des moyens consacrés à la politique publique de communication dans deux missions aisément identifiables , l'une (« Médias ») relevant du budget général de l'Etat et l'autre (« Soutien aux médias ») concernant les moyens hors budget général. La LOLF ne permet pas de regrouper dans une même mission des crédits relevant ou non du budget général de l'Etat.
Quelques aménagements de nomenclature apparaissent toutefois souhaitables pour que les dotations de la mission « Médias » correspondent effectivement à l'ensemble des moyens de la politique publique de communication, conformément aux positions défendues par les commissions des finances du Sénat et de l'Assemblée nationale après la présentation de la maquette du 16 janvier 2004.
Ces changements, présentés plus en détail par votre rapporteur spécial dans son rapport spécial « Presse », consistent à rattacher à la mission « Médias » :
- les crédits de la direction du développement des médias, direction d'administration centrale des services du Premier ministre en charge de la politique publique de communication ;
- les dotations du Conseil supérieur de l'audiovisuel, autorité administrative indépendante en charge de la régulation du secteur audiovisuel.
Dans le projet de nouvelle nomenclature budgétaire proposé par le gouvernement en annexe au présent projet de loi de finances, ces crédits relèvent du programme « Coordination du travail gouvernemental » de la mission « Direction de l'action du gouvernement ».
b) Un changement de nomenclature insatisfaisant tendant à la constitution d'une mission mono-programme
Le programme « Médias » n'est plus doté en 2005 dans le « pré-PAP » transmis au Parlement . Ce changement a été justifié par le fait que le projet de loi de finances pour 2005 a transféré le remboursement par l'Etat des exonérations de redevance audiovisuelle, inscrites jusqu'en 2004 au chapitre 46-01 du budget des services généraux du Premier ministre, au chapitre 15-01 du budget des charges communes du ministère de l'économie, des finances et de l'industrie. En conséquence, dans la maquette LOLF, ces dotations (soit 440 millions d'euros dans le présent projet de loi de finances) feraient partie de l'action « Autres produit directs, indirects et divers » (dont les dotations s'élèvent à 8,75 milliards d'euros) du programme « Remboursements et dégrèvements d'impôts d'Etat » de la mission « Remboursements et dégrèvements » .
Ce changement de maquette n'apparaît pas satisfaisant à votre rapporteur spécial, pour différentes raisons.
D'une part, ce choix entraîne implicitement la disparition du programme « Audiovisuel » de la mission « Médias », transformant la mission « Médias » en une mission monoprogramme constituée des seules aides à la presse et dont le montant serait, de surcroît, particulièrement faible (249 millions d'euros dans le projet de loi de finances pour 2005), la plaçant au 32 ème rang parmi les 34 missions du budget général de l'Etat, ne devançant que les missions très spécifiques « Conseil économique et social » et « Provisions ».
La constitution d'une mission monoprogramme est contraire à l'esprit, voire à la lettre, de la LOLF , et en particulier à l'élargissement du pouvoir d'amendement parlementaire qui permet des redéploiements de crédits entre les programmes d'une même mission, le montant global des dotations restant inchangé au niveau de la mission.
D'autre part, il n'est pas souhaitable que des moyens concourant à la politique publique de communication soient discutés dans le cadre d'une mission au champ beaucoup plus large, alors même qu'ils peuvent être clairement individualisés , ainsi que l'avaient déjà observé, dans leur rapport d'information 23 ( * ) au nom de notre commission des finances, nos collègues Jean Arthuis, président, et Philippe Marini, rapporteur général :
« Le gouvernement a souhaité, en créant la mission « Engagements financiers de l'Etat », regrouper les crédits évaluatifs, ou dont la consommation est « automatique » s'agissant des autres programmes (« Primes d'épargne », « Majoration de rentes », « Versement à la Caisse nationale d'allocations familiales »). Il s'agissait notamment d'isoler les crédits évaluatifs des crédits limitatifs, afin d'éviter que les parlementaires ne proposent, par voie d'amendement, d'accroître les crédits limitatifs d'un programme à partir d'un programme constitué de crédits évaluatifs. Telle a été la principale objection formulée par le gouvernement au sujet des propositions de modifications de votre commission des finances.
« Il convient donc en premier lieu d'éclaircir ce point, l'article 47 de la LOLF ne prohibant pas de manière explicite le fait de gager un amendement par des crédits évaluatifs. Cette objection n'est toutefois pas fondée, car il paraît évident à votre commission des finances qu'un tel amendement ne serait pas conforme à l'article 40 de la Constitution et ne serait donc pas recevable, puisqu'il aurait pour conséquence la création ou l'aggravation d'une charge publique.
« Les modifications de la nomenclature budgétaire qui vous sont proposées sur ce point tiennent à une volonté d'accroître la lisibilité des dépenses de l'Etat . Le programme « Remboursements et dégrèvements d'impôts » est, par définition, hétéroclite, puisque les dépenses qu'il regroupe résultent notamment de textes législatifs participant de politiques publiques différentes. Si le fascicule des charges communes, sorte de « fourre-tout » dans l'actuelle nomenclature budgétaire, disparaît, une part importante de ses crédits se retrouverait dans ce programme « Remboursements et dégrèvements d'impôts » (...)
« (...) votre commission des finances estime plus significatif de ventiler le reste du programme « Remboursements et dégrèvements d'impôts » [hors remboursements et dégrèvements d'impôts locaux] en fonction de ses finalités . Ainsi, tandis que les dépenses liées à la prime pour l'emploi rejoindraient la mission « Travail » et celles correspondant au crédit d'impôt recherche, la mission « Recherche et enseignement supérieur », le reste des dégrèvements d'impôts figurerait soit dans un programme « Dégrèvements pour promotion économique » de la mission « Politique économique », soit dans la mission « Gestion et contrôle des finances publiques », dans un programme « Admissions en non valeur et remboursements de trop-perçus ». Ce « résidu » semble en effet à votre commission relever davantage de la gestion de l'impôt que des engagements financiers de l'Etat ».
Dans son rapport d'information 24 ( * ) sur la maquette budgétaire présentée le 21 janvier 2004, la commission des finances de l'Assemblée nationale a précisé partager la position de principe du Sénat quant à la nécessité de ventiler par finalité les crédits de la mission « Remboursements et dégrèvements » :
« Le programme « Remboursements et dégrèvements d'impôt » reproduit les défauts du budget des charges communes : il présente les dépenses selon la nature de l'impôt concerné, de la même façon que les actuels chapitres 15-01 et 15-02. Une telle approche contrevient aux objectifs de la loi organique, qui consistent à organiser les dépenses selon leur finalité. Car, nonobstant leur affichage purement conventionnel en « atténuation des recettes » de l'État, les remboursements et dégrèvements sont, dans la quasi-totalité des cas, de véritables dépenses. (...)
« Parmi les remboursements, restitutions, dégrèvements et remises diverses, on peut distinguer plusieurs catégories, correspondant à des politiques publiques identifiées, qui doivent donc faire l'objet de programmes spécifiques, rattachés à la mission correspondante :
« - les crédits d'impôt, restitutions et dégrèvements législatifs à vocation économique (...) ;
« - les dégrèvements législatifs à vocation sociale (...) ;
« - les restitutions au titre de la prime pour l'emploi, qui méritent un traitement spécifique puisque relevant directement de la politique de l'emploi. Ce programme aurait vocation à être rattaché à la mission « Travail » ;
« - les restitutions d'impôt sur les sociétés au titre du crédit d'impôt recherche, qui méritent également d'être individualisées, au sein de la mission « Recherche et enseignement supérieur », dans un programme spécifique.
« Enfin, un programme « générique » pourrait rassembler tous les remboursements, restitutions et dégrèvements résultant des purs mécanismes de gestion de l'impôt : remboursement d'impôts trop perçus ou de crédits de TVA non imputables, dégrèvements d'office effectués par l'administration pour corriger une erreur, conséquences de décisions de justice, admissions en non valeur, remises sur majorations, etc. Sous réserve d'expertise, il conviendrait de distinguer les crédits ouverts au titre des dégrèvements accordés à titre gracieux de ceux ouverts au titre des admissions en non valeur, dès lors que les décisions concernant les premiers sont prises de façon quasi discrétionnaire par l'administration en fonction de la situation personnelle du contribuable alors que les seconds reflètent des écritures d'ordre résultant de la constatation que l'impôt dû est devenu irrécouvrable. Ce programme trouverait place au sein de la mission « Gestion et contrôle des finances publiques ».
« Chacun de ces programmes servirait de support naturel à la présentation des dépenses fiscales associées aux différents mécanismes concernés, notamment pour les crédits d'impôt ».
Etant donné l'ensemble de ces arguments qui portent sur les principes mêmes de la LOLF, et compte tenu de la finalité spécifique des remboursements et exonérations de redevance audiovisuelle, votre rapporteur spécial ne peut être que favorable au maintien des remboursements de redevance audiovisuelle dans la mission « Médias » .
2. La définition en cours des objectifs et indicateurs de performance
a) Les objectifs et les indicateurs de performance, fondement du passage d'une culture de moyens à une culture de résultats
Afin de passer d'une logique de moyens à une logique de résultats, l'article 51 de la LOLF a prévu la définition d'objectifs et d'indicateurs de performance associés à chaque programme, découlant de la définition préalable d'une stratégie de performance.
Pour que l'action de l'Etat s'inscrive dans cette démarche nouvelle de performance, un guide méthodologique 25 ( * ) , auquel se réfère ici votre rapporteur spécial, a été élaboré en commun par le ministère de l'économie, des finances et de l'industrie, les commissions des finances de l'Assemblée nationale et du Sénat, la Cour des comptes et le Comité interministériel d'audit des programmes (CIAP).
Dans son rapport d'information réalisé à l'occasion du débat d'orientation budgétaire pour 2005, notre collègue Philippe Marini, rapporteur général, a rappelé comment doivent être conçus les objectifs et les indicateurs de performance :
« Le guide méthodologique précité propose de prendre en compte « trois dimensions de la performance » pour la définition des objectifs stratégiques, en veillant qu'ils ne soient pas trop dépendants du contexte socio-économique ou qu'ils ne s'avèrent pas sans lien direct avec les actions du programme : l'efficacité socio-économique ; la qualité du service attendue par l'usager ; l'efficience de la gestion.
« Comme l'avait déjà établi le groupe de travail sur la gestion publique 26 ( * ) , les indicateurs doivent être :
« - lisibles, compréhensibles, clairs, immédiatement interprétables ;
« - pertinents ;
« - disponibles à un coût compatible avec les bénéfices attendus de leur usage ;
« - fiables, précis, contrôlables ou « auditables » ;
« - disponibles au cours du temps dans les mêmes conditions ;
« - être synthétiques et sélectifs » 27 ( * ) .
A cette fin, votre rapporteur spécial insiste sur les écueils à éviter, déjà identifiés par notre collègue Jean Arthuis, président de notre commission des finances, dans le rapport d'information précité sur l'état d'avancement de la mise en oeuvre de la loi organique 28 ( * ) :
« - le risque d'indicateurs trop nombreux ;
« - une focalisation excessive sur certains indicateurs ne retraçant que l'action de certains services, ou conduisant à « faire du chiffre », alors qu'une stratégie globale doit prendre en compte l'ensemble des activités des administrations qui relèvent d'un même programme ».
A cette fin, il apparaît souhaitable de limiter à une demi-douzaine le nombre d'objectifs associés à chaque programme, chaque objectif pouvant être mesuré par quelques indicateurs.
b) Les objectifs et les indicateurs de performance envisagés pour les organismes de l'audiovisuel public
Les crédits afférents à la redevance audiovisuelle seront retracés, pour l'essentiel, dans la mission « Soutien aux médias » (hors budget général de l'Etat). Ils ne figurent pas dans les avant-projets de PAP déjà diffusés et relatifs aux seules missions du budget général de l'Etat.
Votre rapporteur spécial se félicite que la direction du développement des médias lui ait toutefois communiqué des projets déjà avancés s'agissant de la définition des objectifs et des indicateurs de performance .
Ces objectifs, qui seraient repris dans un éventuel programme « Audiovisuel » de la mission « Médias », seraient au nombre de sept, ce qui peut être considéré comme la limite haute du nombre d'objectifs de performance associés à un programme.
L' objectif n° 1 consisterait à « Proposer une programmation diversifiée » . L'atteinte de cet objectif serait mesurée par trois indicateurs : (1) le nombre de genres diffusés sur les chaînes du groupe France Télévisions entre 20h30 et 22h30, correspondant aux heures de plus grande écoute ; (2) l'évolution de la part de chansons d'expression française dans la programmation musicale de Radio France et (3) l'évolution de la part de nouveaux talents dans la programmation musicale de Radio France.
Cet objectif traduit effectivement une priorité de la politique publique de communication audiovisuelle. Les indicateurs retenus relèvent toutefois de choix de politique de programmation qui ne dépendent pas entièrement des moyens affectés, sauf à supposer que le volume des ressources entraîne une diversification plus ou moins grande de la production pour compenser d'éventuels écarts de ressources publicitaires. Des précisions méthodologiques devraient alors être apportées. En outre, votre rapporteur spécial considère que la diversité de l'offre de programmes des radios publiques peut être mesurée à travers d'autres critères que l'offre musicale.
L' objectif n° 2 vise à « Proposer une programmation de qualité dans le but d'éduquer, d'informer et de distraire le public » . Deux indicateurs sont prévus : (1) « Evolution du budget d'approvisionnement en programmes de culture et de connaissance du groupe France Télévisions par rapport à l'évolution de la ressource publique affectée au groupe » et (2) « Evolution de la part des programmes d'information dans le volume total de programmes diffusés par Radio France Internationale (pour les programmes en français et en langues étrangères) ».
L'objectif est pertinent. Votre rapporteur spécial s'interroge toutefois sur les raisons ayant conduit à ne pas décliner les indicateurs pour l'ensemble des organismes de l'audiovisuel public, nonobstant les différences évidentes de situation entre les sociétés. L'indicateur n° 1 est par ailleurs présenté de façon à ne pas apparaître comme un pur indicateur de moyens, ce dont votre rapporteur spécial prend acte avec satisfaction.
L' objectif n° 3 vise à « S'adresser au public le plus large », conformément aux termes de l'article 43-11 de la loi du 30 septembre 1986 précitée. Trois indicateurs sont prévus : (1) « Evolution de l'audience hebdomadaire des chaînes de télévision » ; (2) « Evolution du pourcentage de programmes de France Télévisions adaptés au public sourd et malentendant hors publicité et habillage antenne » ; (3) « Evolution du pourcentage de programmes d'ARTE France adaptés au public sourd et malentendant hors publicité et habillage antenne »
Retenir des données brutes plutôt que des évolutions peut altérer la lisibilité des indicateurs proposés. En outre, les données de médiamétrie intègrent d'autres facteurs exogènes aux ressources dont disposent les chaînes publiques, et en particulier la diversification du paysage audiovisuel. Des comparaisons plus directes avec les concurrents de France Télévisions pourraient ainsi être envisagées.
L' objectif n° 4 vise à « Développer les programmes de proximité » . Deux indicateurs sont envisagés : (1) « Evolution des programmes propres dans la part des programmes télévisuels diffusés par RFO » et (2) « Part des programmes locaux dans le total des programmes diffusés sur Radio France ».
Outre les remarques déjà formulées sur le choix de mesurer des évolutions, votre rapporteur spécial s'interroge sur l'absence d'indicateur relatif à France 3. L'indicateur proposé pour RFO traduit sinon une des priorités ayant sous-tendu l'intégration à France Télévisions.
L' objectif n° 5 , concernant plus particulièrement l'INA, consiste à « Assurer la conservation et la valorisation du patrimoine audiovisuel » . Deux indicateurs sont prévus : (1) « Evolution du coût d'une heure sauvegardée par l'INA » (mesurée par le ratio entre les montants affectés au plan de sauvegarde et de numérisation et le nombre d'heures sauvegardées) et (2) « Evolution de la part du chiffre d'affaires des directions « marketing », « ventes » et « archives » sur le chiffre d'affaires « patrimoine » de l'INA ».
Votre rapporteur spécial se félicite du choix, pour l'INA, de véritables indicateurs de performance financière, mais s'interroge toutefois sur l'absence d'indicateurs de productivité prenant en compte les effectifs dont dispose l'INA . Il se demande si l'évolution du coût d'une heure de programme sauvegardée n'obéit pas à d'autres critères non maîtrisables par l'INA, à la diversité du support et à l'état effectif de conservation du patrimoine.
L' objectif n° 6 est de « Gérer efficacement les fonds publics consacrés à l'audiovisuel en donnant la priorité aux dépenses de programme » . Cet objectif, à l'intitulé sans doute excessivement complexe, serait mesuré par trois indicateurs : (1) « Evolution de la part du coût de grille (hors information et sports) dans les charges opérationnelles des chaînes du groupe France Télévisions » ; (2) « Evolution de la part du coût direct des programmes dans les charges d'exploitation d'ARTE France » et (3) « Evolution de la part du coût direct des programmes dans les charges d'exploitation de Radio France ».
Votre rapporteur spécial formule les mêmes observations que ci-dessus concernant le choix d'indicateurs retraçant des évolutions et sur l'intérêt que les indicateurs concernent effectivement l'ensemble des sociétés de l'audiovisuel public, y compris RFI et RFO. Il s'agit sinon d'indicateurs de gestion financière déjà retenus, à juste titre, dans les contrats d'objectifs et de moyens entre l'Etat et les sociétés de l'audiovisuel public).
L' objectif n° 7 vise à « Assurer la maîtrise de l'emploi et de la masse salariale » . Deux indicateurs sont envisagés : « Part des charges de personnel dans les charges d'exploitation (tous organismes) » et « Evolution de la part de l'emploi non-permanent sur l'emploi total (tous organismes et secteur audiovisuel public) ».
Les indicateurs proposés répondent à deux des priorités de la politique publique de communication audiovisuelle. Le premier mesure indirectement la productivité, même si votre rapporteur spécial encourage la poursuite de la réflexion sur d'autres mesures directes de la productivité. Le second indicateur peut en revanche traduire davantage un choix de politique publique qu'il ne constitue un indicateur de saine gestion financière.
Les objectifs et les indicateurs de performance proposés traduisent une stratégie de performance qu'il serait opportun de définir préalablement . Les propositions effectuées sont toutefois globalement satisfaisantes . La définition d'objectifs et d'indicateurs de performance pour des entreprises publiques a été facilitée, dans le cas de la communication audiovisuelle, par l'existence préalable de contrats d'objectifs et de moyens.
Tout en reconnaissant qu'il s'agit de mesurer l'efficacité des ressources issues de la redevance audiovisuelle, votre rapporteur spécial observe toutefois que, hormis l'INA, le niveau des ressources propres n'est pas appréhendé à ce stade dans les objectifs et les indicateurs de performance.
Enfin, bien que les crédits concernés n'atteignent que 22 millions d'euros, votre rapporteur spécial rappelle qu' une démarche similaire devra être engagée pour le fonds de soutien à l'expression radiophonique .
D. L'ASSUJETTISSEMENT DE LA REDEVANCE AUDIOVISUELLE À LA TAXE SUR LA VALEUR AJOUTÉE
Dans le cadre de la réforme de la redevance audiovisuelle opérée par le présent projet de loi de finances, le président de notre commission des finances a demandé au service des études juridiques du Sénat de réaliser une étude 29 ( * ) sur les fondements juridiques de l'assujettissement à la taxe sur la valeur ajoutée ( TVA ) de la redevance audiovisuelle , au taux de 2,1 %, tant en droit interne qu'au regard du droit communautaire.
Deux conclusions principales ressortent de cette étude très complète, reproduite dans son intégralité en annexe :
- l'assujettissement à la TVA de la redevance audiovisuelle n'est pas défavorable aux sociétés de l'audiovisuel public : s'il tend à réduire les ressources disponibles pour les organismes de l'audiovisuel public au compte d'affectation spéciale de la redevance audiovisuelle (que le présent projet de loi de finances propose, en son article 36, de transformer en compte d'avances aux organismes de l'audiovisuel public), il permet en revanche à ces sociétés de bénéficier de leurs droits à déduction sur leurs achats ;
- l'assujettissement à la TVA a toutefois un fondement plus politique que juridique , et a été contesté par votre commission des finances.
1. L'assujettissement à la TVA de la redevance audiovisuelle : un bilan financier favorable aux organismes de l'audiovisuel public
L'assujettissement à la TVA de la redevance constitue une exception au principe de non-imposition défini à l'article 10 de l'ordonnance n° 59-273 du 4 février 1959 relative à la radiodiffusion-télévision française, selon lequel « la radiodiffusion-télévision française n'est passible d'aucune imposition à raison des recettes procurées par la perception de la redevance, quelle qu'en soit l'affectation ».
Cet assujettissement au taux super réduit de 2,1 % a comme base juridique les dispositions du 18° de l'article 257 du code général des impôts, lesquelles mentionnent explicitement la redevance audiovisuelle comme étant soumise à la TVA.
Au plan financier, dans le projet de loi de finances pour 2005, l'assujettissement à la TVA de la redevance audiovisuelle se traduit par une perte de recettes évaluée à 54,34 millions d'euros pour les organismes de l'audiovisuel public au compte d'avances de ces sociétés, dont l'article 36 du présent projet de loi de finances propose la création. L'impact est d'autant plus élevé que l'assujettissement concerne également le remboursement par l'Etat des exonérations et dégrèvements de redevance audiovisuelle (soit 440 millions d'euros dans le projet de loi de finances pour 2005).
Toutefois, l'étude du service des études juridiques observe que, suivant l'analyse de l'administration française, il s'agit d' un mécanisme qui « arrange tout le monde ». En effet, « si les sociétés du secteur audiovisuel public n'acquittaient plus de TVA sur la redevance, seules leurs ressources propres seraient soumises à la TVA, et leurs dépenses grevées de TVA en amont . Le mécanisme de la répercussion - c'est-à-dire de compensation - ne pourrait plus fonctionner, ce qui coûterait très cher à ces sociétés ».
Même si l'avantage en contrepartie que représente, pour les organismes de l'audiovisuel public, l'assujettissement de la TVA n'est pas évalué par la direction de la législation fiscale du ministère de l'économie, des finances et de l'industrie, en tout état de cause, le bilan coûts-avantages apparaît nettement favorable aux sociétés de l'audiovisuel public.
2. Un fondement juridique contestable
Bien que d'autres Etats européens, comme l'Italie, l'Autriche et la Finlande, assujettissent la redevance audiovisuelle à la TVA, l'étude jointe en annexe montre le fondement plus politique que réellement juridique de cette imposition , tant au regard du droit interne que du droit communautaire.
L'analyse des défenseurs du principe de l'assujettissement consiste à assimiler la TVA sur la redevance audiovisuelle à une subvention « directement » liée au prix, comme complément de prix .
Ce raisonnement peut être contesté. D'une part, le produit de la redevance n'alimente pas directement le budget de l'Etat, mais un compte d'affectation spéciale puis, si l'article 36 du présent projet de loi de finances est adopté, à compter de 2005, un compte d'avances aux organismes de l'audiovisuel public. D'autre part, c'est, en pratique, le détenteur d'un appareil de télévision qui paie la redevance audiovisuelle.
En outre, le juge judiciaire a précisé, pour définir la notion de complément de prix, le critère d'un lien direct entre la subvention et le versement et les prestations offertes en contrepartie. Ce lien n'apparaît pas démontré dans le cas d'espèce de la redevance audiovisuelle.
La jurisprudence de la Cour de justice des communautés européennes (CJCE) a ajouté qu'étaient soumises à la TVA les livraisons de biens et les prestations de services effectuées à titre onéreux, ce qui suppose l'existence d'une contrepartie.
Ces principes ont été repris par la jurisprudence du Conseil d'Etat, laquelle a reconnu l'exigence d'un double effet direct : l'individualisation de la prestation, et un rapport d'équivalence entre les avantages perçus et la contre-valeur versée au prestataire.
Ces analyses convergentes montrent la fragilité juridique d'une application de la TVA , qui plus est au taux très réduit de 2,1 %, à la redevance audiovisuelle .
Malgré cette fragilité juridique, renforcée par les critiques anciennes qu'a exprimées votre commission des finances , et en particulier notre ancien collègue Roger Chinaud, alors rapporteur général de la commission des finances, lors de l'examen du projet de loi de finances pour 1991, le principe d'un assujettissement à la TVA de la redevance audiovisuelle n'a pas été remis en cause à l'article 24 du présent projet de loi de finances. Le gouvernement a de surcroît proposé d' adosser la redevance audiovisuelle à la TVA pour les professionnels - parallèlement à la proposition d'adosser le recouvrement de la redevance audiovisuelle à la taxe d'habitation pour les particuliers.
Dans ce cadre, une difficulté se pose pour les professionnels non redevables de la TVA : il est proposé que ceux-ci déclarent et acquittent la redevance audiovisuelle auprès du service de recouvrement dont dépend leur siège ou leur principal établissement, en utilisant l'annexe à la déclaration mensuelle des redevables de TVA. Cette démarche sera à effectuer au plus tard le 25 avril de l'année au titre de laquelle la redevance est due, comme dans le régime réel normal de TVA.
Il a ainsi été décidé de ne pas exonérer de redevance audiovisuelle les professionnels qui ne sont pas redevables de la TVA.
Au final, au regard de l'intérêt que représente pour les organismes publics l'assujettissement de la redevance audiovisuelle à la TVA, votre rapporteur spécial prend acte du choix essentiellement politique qui a été ainsi opéré.
Il observe cependant que, en toute rigueur, il conviendrait de prendre en compte les moins-values de recettes de TVA qu'engendre cette situation, du fait du dégrèvement en amont des dépenses de TVA des organismes de l'audiovisuel public. Il s'agit, de fait, d'une aide indirecte, toutefois insuffisante à compenser le niveau structurellement bas de la redevance audiovisuelle en France .
* 20 Décret n° 2003-620 du 4 juillet 2003 pris pour l'application de l'article 30-1 de la loi n° 86-1067 du 30 septembre 1986 et relatif à la répartition et au préfinancement du coût des réaménagements des fréquences.
* 21 Assemblée nationale, rapport d'information n° 857 (XII ème législature).
* 22 Sénat, rapport d'information n° 292 (2003-2004).
* 23 Op.cit. Citation pp. 44-45.
* 24 Assemblée nationale, rapport d'information n° 1514, XII ème législature. Citation pp. 70-71.
* 25 La démarche de performance : stratégie, objectifs, indicateurs. Guide méthodologique pour l'application de la loi organique relative aux lois de finances du 1 er août 2001 ; juin 2004.
* 26 Délégation interministérielle à la réforme de l'Etat (DIRE), L'amélioration de la gestion publique, Rapport du groupe de travail (dit « rapport Weiss »), ministère de la fonction publique et de la réforme de l'Etat, octobre 2000.
* 27 Sénat, rapport d'information n° 389 (2003-2004). Citation pp. 204-205.
* 28 Op.cit. Citation p. 60.
* 29 Cette étude est reproduite en annexe au présent rapport.