Note de présentation des crédits de l'Ecologie et du développement durable pour 2005

Mme Fabienne KELLER

I. PRÉSENTATION GÉNÉRALE DES CRÉDITS

A. VUE D'ENSEMBLE

Les crédits de paiement (dépenses ordinaires + investissement) demandés par le ministère de l'écologie et du développement durable (MEDD) pour 2005 s'élèvent à 825.253.390 euros, contre 856.437.258 euros en 2004, en baisse apparente de 3,6 %.

En revanche, les autorisations de programme augmentent et passent de 344.140.000 euros en 2004 à 423.473.000 euros en 2005 (+ 23 %).

On relève certains transferts entre sections budgétaires :

+ 1.376.460 euros correspondant au transfert de 25 emplois pour les inspections des installations classées, en provenance de la section « Economie, finances et industrie » ;

- 2.158.059 euros correspondant au transfert aux caisses d'allocations familiales (section « Charges communes ») du service des prestations familiales à compter du 1 ^er janvier 2005 ;

- 80.383 euros correspondant au transfert à la section « Equipement, transports, aménagement du territoire, tourisme et mer. I. Services communs et urbanisme » de 3 emplois pour la mise en place de la réorganisation de l'hydrométrie sur le bassin Adour-Garonne.

En outre, 2,007 millions d'euros en autorisations de programme et 3,175 millions d'euros en crédits de paiement seront regroupés sur le budget du ministère chargé de l'intérieur au titre du plan d'investissement exceptionnel pour la Corse.

A périmètre constant, la baisse des crédits du ministère de l'écologie et du développement durable est alors de 3,17 %.

Le tableau suivant retrace les crédits demandés par le ministère de l'écologie en 2005 :

Récapitulation des crédits

Source : PLF 2005 - « bleu » Ecologie et développement durable

Votre rapporteur spécial estime toutefois que la simple lecture du « bleu » « Ecologie et développement durable » donne une vision imparfaite de l'évolution des crédits à disposition du ministère. En effet, il convient de rappeler que, en 2004, le ministère de l'écologie et du développement durable finance une partie des ses politiques dans le domaine de l'eau et des déchets grâce à un fonds de concours alimenté, à hauteur de 210 millions d'euros, par l'excédent de trésorerie de quatre agences de l'eau. Si cet élément n'est pas retracé au « bleu », il est fondamental pour apprécier la situation budgétaire du MEDD. Ainsi, si l'on compare les moyens inscrits pour 2005 par rapport aux moyens résultant en 2004 des ouvertures en loi de finances initiale et des moyens provenant du fonds de concours versé par les agences de l'eau (soit 1,066 milliard d'euros), on aboutit à une diminution très importante des crédits, d'environ 22,6 %.

Toutefois, le ministre de l'écologie et du développement durable, M. Serge Lepeltier, a annoncé dans le dossier de presse relatif au budget du ministère pour 2005 que 141 millions d'euros devraient être inscrits dans le projet de loi de finances rectificative pour 2004, afin de compléter les moyens dont disposera son ministère en 2005 pour mener ses politiques : 130 millions d'euros devraient ainsi venir abonder les crédits de l'ADEME, 8 millions d'euros devraient être accordés au Conservatoire du littoral et des rivages lacustres - conformément aux annonces effectuées lors du comité interministériel d'aménagement et de développement du territoire (CIADT) du 14 septembre 2004 - et 3 millions d'euros seraient versés au profit de l'Office national de la chasse et de la faune sauvage (ONCFS).

D'après les précisions communiquées à votre rapporteur spécial, une partie importante de ces 141 millions d'euros attendus correspondraient à des crédits reportés de 2003 vers 2004, mais qui ont ensuite été gelés.

Si les annonces du ministre de l'écologie et du développement durable se concrétisent en projet de loi de finances rectificative, le budget 2005 du ministère pourra être analysé de deux manières :

- d'une part, une augmentation significative des crédits par rapport au seul « bleu », puisque les crédits augmenteront ainsi de 17 %, pour s'élever à environ 966 millions d'euros ;

- d'autre part, une diminution atténuée mais réelle des crédits, d'environ 9,4 %, par rapport aux moyens dont aura bénéficié globalement le ministère en 2004 grâce au concours exceptionnel des agences de l'eau.

En dépit des annonces mentionnées précédemment, le Parlement se prononce sur les crédits présentés dans le projet de loi de finances pour l'année à venir - qui ne reflètent pas la situation réelle du ministère de l'écologie et du développement durable en 2005. Votre rapporteur spécial ne peut que regretter cette absence de sincérité budgétaire du projet de budget du MEDD pour 2005.

B. ANALYSE DES CRÉDITS PAR NATURE

Dans le cadre du projet de budget pour 2005, la présentation par nature des crédits est particulièrement délicate. En effet, en raison d'expérimentations menées dans le cadre de la mise en oeuvre de la loi organique du 1 ^er août 2001 (LOLF), des transferts internes ont été opérés entre les titres III et IV et les titres V et VI.

1. Les dépenses ordinaires

Les crédits du titre III (moyens des services) connaissent en apparence une baisse de 5,1 % et passent de 288.574.796 euros en 2004 à 273.791.785 euros en 2005. Il faut toutefois prendre en compte les transferts de crédits du titre III vers le titre V, pour un montant 16.760.000 euros. Si l'on neutralise ce transfert, les crédits du titre III enregistrent une hausse de 0,7 %.

Les crédits du titre IV (interventions publiques) diminuent en apparence de 9,9 %, pour s'élever en 2005 à 341.280.605 euros, contre 373.832.462 euros en 2004. Il convient toutefois de neutraliser les transferts de crédits opérés du titre IV vers les titres V et VI, pour un montant de 42.377.000 euros. Ainsi, à périmètre constant, il apparaît que les crédits du titre IV augmentent de 2,75 %.

2. Les dépenses en capital

En raison des transferts de crédits liés aux expérimentations menées dans le cadre de la mise en oeuvre de la LOLF, l es crédits de paiement du titre V (investissements exécutés par l'Etat) connaissent une hausse apparente très importante en 2005, puisqu'ils passent de 31.250.000 euros à 80.464.000 euros.

Les autorisations de programme enregistrent également une augmentation très sensible, puisqu'elles s'élèvent à 98.428.000 euros en 2005 contre 45.800.000 en 2004.

En revanche, en dépit de ces transferts internes, les crédits de paiement du titre VI (subventions d'investissement accordées par l'Etat) enregistrent une nette baisse, passant de 162.780.000 euros en 2004 à 129.717.000 euros en 2005 (- 20,3 %).

En revanche, les autorisations de programme inscrites sur ce titre sont en hausse de près de 9 %, pour s'établir à 325.045.000 euros en 2005, contre 298.340.000 euros en 2004.

C. LES CRÉDITS DU MINISTÈRE DE L'ÉCOLOGIE ET DU DÉVELOPPEMENT DURABLE MIS EN PERSPECTIVE

1. L'effort des différents ministères en faveur de l'environnement

Le tableau suivant replace les crédits du ministère de l'écologie et du développement durable par rapport à l'ensemble des crédits des différents ministères consacrés à l'environnement.

Crédits des différents ministères consacrés à l'environnement
(dépenses ordinaires + crédits de paiement)

Source : jaune « Effort financier consenti en 2004 et prévu en 2005 au titre de l'environnement et de laprotection de la nature »

On note que l'effort global des ministères en faveur de l'environnement baissera en 2005 par rapport à 2004, puisqu'il passera de 3,48 milliards d'euros à 2,96 milliards d'euros.

On remarque également que plusieurs ministères (agriculture, recherche, équipement) contribuent de manière importante à l'effort en faveur de l'environnement , même si le ministère de l'écologie et du développement est bien le premier contributeur par la masse de ses crédits. La diminution spectaculaire entre 2004 et 2005 des crédits du ministère de l'équipement , des transports, de l'aménagement du territoire, du tourisme et de la mer traduisant un effort en faveur de l'environnement, résulte en particulier de la très forte baisse des subventions d'investissement aux transports urbains et interurbains : 145,77 millions d'euros en 2005 contre 516,37 millions d'euros en 2004.

Les crédits consacrés par l'ensemble des ministères à l'environnement restent par ailleurs modestes par rapport à la dépense nationale de protection de l'environnement , c'est-à-dire à l'ensemble des dépenses liées à l'environnement effectuées par les agents économiques intérieurs, qui s'élevait en 2001 à 26,75 milliards d'euros .

2. Les établissements publics sous tutelle : des moyens très importants

Aux dépenses sur crédits inscrits au budget général, il convient d'ajouter les dépenses financées sur leurs ressources propres par les établissements sous tutelle du ministère de l'écologie et du développement durable. Celles-ci devraient s'élever en 2004 à 2.493,89 millions d'euros, soit près de trois fois les crédits inscrits au budget du ministère de l'écologie et du développement durable.

L'essentiel des ressources de ces établissements publics provient du produit des redevances et taxes qui leur sont affectées. L'effort le plus important est celui des agences de l'eau, qui représente plus de 90 % du total, ainsi que le montre le tableau suivant :

Source : jaune « Effort financier consenti en 2004 et prévu en 2005 au titre de l'environnement et de la protection de la nature »

II. PRÉSENTATION DES CRÉDITS PAR AGRÉGAT

Le fascicule écologie et développement durable comporte quatre agrégats :

- agrégat 21 - Protection de la nature, sites et paysages ;

- agrégat 22 - Protection de l'eau et des milieux aquatiques ;

- agrégat 23 - Prévention des pollutions et des risques ;

- agrégat 31 - Soutien aux politiques environnementales.

Le tableau suivant retrace, pour chaque agrégat, en neutralisant l'expérimentation liée à la mise en oeuvre de la LOLF menée en 2004, l'évolution des crédits entre 2004 et 2005 :

A. AGRÉGAT 21 : PROTECTION DE LA NATURE, SITES ET PAYSAGES

La politique poursuivie dans le cadre de cet agrégat a pour but d'assurer la protection, la gestion et la réhabilitation du patrimoine naturel, des sites et paysages et de la diversité biologique. Cet agrégat bénéficie d'une forte augmentation de ses crédits en 2005.

1. La création d'un réseau d'espaces protégés

Les crédits alloués à la création d'un réseau d'espaces protégés atteindront environ 66,6 millions d'euros en 2005, notamment par le biais de dotations à plusieurs établissements.

a) Le Conservatoire de l'espace littoral et des rivages lacustres

Il est prévu en 2005 une dotation de 18,55 millions d'euros pour le Conservatoire de l'espace littoral et des rivages lacustres (- 10,86 %) , dont 7,4 millions d'euros en dépenses ordinaires. Signalons que, lors du CIADT du 14 septembre 2004, le Premier ministre a annoncé que 8 millions d'euros supplémentaires seraient accordés au Conservatoire en 2005, cette rallonge devant être inscrite en projet de loi de finances rectificative pour 2004.

b) Les parcs nationaux

Dans le cadre du budget 2005, d'après les tableaux transmis à votre rapporteur spécial, 31,185 millions d'euros seront consacrés aux parcs nationaux ^{1 ( * )} en 2005 (- 4,5 %) , dont 26,3 millions d'euros en dépenses ordinaires. Le ministère de l'écologie et du développement durable indique que cette évolution vise à tenir compte de la trésorerie des parcs nationaux.

c) Les réserves naturelles nationales

En 2005, 13,37 millions d'euros devraient être consacrés aux réserves naturelles nationales (+ 14,5 % par rapport à 2004) , dont 10,75 millions d'euros en dépenses ordinaires.

Le tableau suivant retrace l'évolution des dotations consacrées aux réserves naturelles depuis 2003 :

Evolution des dotations en faveur des réserves naturelles

(en euros)

Année	Fonctionnement	Investissement (AP)	Investissement (CP)
2003	10.700.000	Titre V : 800.000 Titre VI : 2.200.000	Titre V : 549.157 Titre VI : 1.176.989
2004	9.953.210	Titre V : 720.000 Titre VI : 1.420.000	Titre V : 597.014 Titre VI : 1.128.564
2005	10.750.000	2.730.000	Titre V : 620.000 Titre VI : 2.000.000

Source : ministère de l'écologie et du développement durable

Les prévisions pour 2005 tiennent compte de l'augmentation du nombre de réserves ainsi que de la revalorisation des salaires des personnels entrainée par l'adhésion des gestionnaires à la convention collective nationale de l'animation.

Les réserves naturelles : projets de création et conséquences de la loi relative à la démocratie de proximité

1. De nombreux projets de création

La France compte, en août 2004, 154 réserves naturelles protégeant 540.858 hectares, sur terre et en mer, dont 141 sur le territoire métropolitain. Trente deux projets de création sont programmés. Vingt quatre d'entre eux sont en cours de procédure : création de nouvelles réserves, extension ou modification de réglementation de réserves existantes. L'enjeu de cette politique est notamment de répondre aux objectifs de la stratégie nationale pour la biodiversité et d'assurer la conservation d'habitats et d'espèces protégées, ainsi que de mettre en oeuvre les réglementations communautaires ou les obligations résultant de conventions internationales.

Le classement des réserves naturelles et leur gestion font largement appel à la déconcentration et à la concertation avec les propriétaires et les collectivités territoriales. Un plan de gestion est mis en place progressivement dans chaque réserve, dans un souci de participation de tous les acteurs concernés, d'efficacité scientifique et technique et d'exemplarité vis-à-vis d'autres espaces. L'Etat confie, par voie de convention, la gestion des réserves naturelles à des organismes de statuts variés.

Les différents acteurs concernés, élus, propriétaires, usagers, associations et personnalités scientifiques participent au comité consultatif de la réserve, présidé par le préfet. Le travail en réseau des réserves, géographique, thématique et national est encouragé, notamment au sein de l'association Réserves naturelles de France.

Les moyens affectés par l'Etat aux réserves ont jusqu'à présent été régulièrement adaptés à la création des nouvelles réserves.

La réserve de l'archipel de Riou dans les Bouches du Rhône a été créée en 2003 et trois projets sont susceptibles d'aboutir avant la fin de l'année 2004 : l'extension de la réserve naturelle de l'Estuaire de la Seine en Haute-Normandie, la création de la réserve naturelle de la « Combe Lavaux-Jean Roland » en Bourgogne et celle de l'Etang des landes en Limousin. Ces trois extensions et créations porteraient la superficie totale protégée en réserve naturelle nationale à 550.000 hectares. Quatorze extensions ou créations de réserves naturelles sont envisageables en 2005.

2. Les conséquences de l'entrée en vigueur de l'article 109 de la loi relative à la démocratie de proximité

L'article 109 de la loi n° 2002-276 du 27 février 2002 relative à la démocratie de proximité dans son article 109 modifie plusieurs articles du code de l'environnement et institue trois types de réserves naturelles : les réserves naturelles nationales (RNN), les réserves naturelles régionales (RNR) et les réserves naturelles de la collectivité territoriale de Corse (RNCTC). Le décret d'application précisant les modalités de mise en oeuvre de ces nouvelles compétences est en cours de signature par les différents ministres intéressés.

Le classement des réserves naturelles régionales est de la compétence du conseil régional qui peut, de sa propre initiative ou à la demande des propriétaires concernés, classer des territoires présentant un intérêt pour la faune, la flore, le patrimoine géologique ou paléontologique ou, d'une manière générale, pour la protection des milieux naturels.

La durée du classement, la définition des modalités de gestion et le contrôle des prescriptions contenues dans l'acte de classement, la modification de l'aspect ou de l'état de la réserve naturelle régionale et son éventuel déclassement sont précisés dans la délibération du conseil régional. La décision de classement intervient après avis du conseil scientifique régional du patrimoine naturel et consultation de toutes les collectivités locales intéressées ainsi que, dans les zones de montagne, des comités de massif. A défaut d'accord du propriétaire, la RNR est classée par décret en Conseil d'Etat, de même que la RNCTC.

En Corse, la décision de classement des réserves naturelles est prononcée par délibération de l'Assemblée de Corse, après consultation de toutes les collectivités territoriales intéressées et avis du représentant de l'Etat. Celui-ci peut demander à la collectivité territoriale de Corse de procéder au classement d'une réserve naturelle afin d'assurer la mise en oeuvre d'une réglementation communautaire ou d'une obligation résultant d'une convention internationale. S'il n'est pas fait droit à cette demande, l'Etat procède à ce classement selon les modalités définies par décret en Conseil d'Etat.

Parmi les 154 réserves classées avant la loi relative à la démocratie de proximité, six d'entre elles, en Corse, seront désormais gérées par la collectivité territoriale de Corse. Sur le reste du territoire, les réserves classées antérieurement à la loi du 27 février 2002 conserveront leur statut.

Ces nouvelles dispositions n'étant pas encore entrées en vigueur, le ministère de l'écologie et du développement durable indique qu'il n'est pas possible d'en prévoir les effets, qui dépendront largement de l'intérêt des conseils régionaux pour la possibilité qui leur est offerte. Une articulation des politiques de réserves de l'Etat et de la Région devra être envisagée pour que le réseau d'espaces protégés gagne en cohérence et en efficacité par rapport aux objectifs propres à chacune des politiques nationale et régionale. L'Etat devra être plus sélectif pour ses projets de classement et accorder une attention aux projets des régions. Il ne devrait pas y avoir de conséquences budgétaires pour l'Etat. En revanche, l'intervention des régions devrait démultiplier l'effort global de protection forte des milieux naturels remarquables.

Source : ministère de l'écologie et du développement durable

Les crédits de fonctionnement sont très majoritairement consacrés (pour environ 73 %) aux salaires des personnels qui assurent les missions de protection, d'études scientifiques, de gestion écologique, d'animation et de pédagogie.

Les crédits d'investissement financent principalement :

- les études nécessaires pour la préparation et l'évaluation des plans de gestion, ainsi que le suivi du patrimoine biologique des réserves ;

- l'achat d'équipements et de matériels nécessaires à la gestion de la réserve (véhicules, matériels agricoles, équipements informatiques, matériels de mesures...) ;

- des travaux de génie écologique, des équipements nécessaires à l'accueil du public (observatoires, passerelles, sentiers...) et, exceptionnellement, l'achat de terrains.

d) La protection et la réhabilitation des sites et paysages

La protection des sites et paysages devrait par ailleurs bénéficier de 2,34 millions d'euros environ, soit une diminution de presque 43 % par rapport à 2004.

Le tableau suivant retrace l'évolution des crédits dévolus à cette politique depuis 2002 :

Evolution des crédits consacrés à la protection et à la réhabilitation des sites et paysages

(en euros)

	DO	AP	CP
LFI 2002	1.567.115	7.379.000	2.265.950
LFI 2003	1.026.510	7.229.000	3.383.639
LFI 2004	733.000	6.539.000	3.369.500
PLF 2005	598.000	4.695.000	1.740.922

Source : ministère de l'écologie et du développement durable

Cet axe d'intervention consiste à protéger les sites dont la conservation ou la préservation présente, d'un point de vue artistique, historique, scientifique, légendaire ou pittoresque, un intérêt général. Dans le cas des « opérations grand site », il peut s'agir de réhabiliter des sites classés comme dégradés. Dans quelques cas présentant un intérêt patrimonial minéralogique, un arrêté du ministre chargé de la protection de la nature peut interdire la destruction ou l'altération des sites concernés.

e) Le GIP ATEN (Ateliers techniques des espaces naturels)

Le groupement d'intérêt public ATEN, qui a pour objectif de favoriser le développement et la diffusion de méthodes de gestion patrimoniale des espaces naturels en France et à l'étranger, notamment par la formation et la réalisation d'études et de publications techniques, recevra 1,14 million d'euros en 2005, soit un montant identique à celui de 2004.

2. La conservation, la gestion et le suivi de la diversité biologique et paysagère

Les crédits alloués à cette action atteindront 56,1 millions d'euros en 2005.

a) L'avancement du réseau « Natura 2000 »

Le ministère indique que l'avancement du réseau « Natura 2000 », qui vise à assurer le maintien, le rétablissement ou la conservation d'espèces et d'espaces naturels reconnus d'intérêt communautaire, mobilisera 21,08 millions d'euros en 2005, contre 17,8 millions d'euros en loi de finances pour 2004. Votre rapporteur spécial relève toutefois que les tableaux détaillés transmis par le ministère donnent des résultats différents, soit 21,73 millions d'euros en 2005 contre 11,38 millions d'euros en 2004, ce qui mérite d'être clarifié . Ces crédits devraient permettre d'achever la construction du réseau, qui comprendra à terme environ 1.700 sites, d'ici 2006. L'outil privilégié de la gestion de ces sites sera le contrat dont les termes seront encadrés par le document de référence de chaque site, le document d'objectif ^{2 ( * )} .

b) Les parcs naturels régionaux

Les parcs naturels régionaux constituent le deuxième poste important de dépenses de cette politique, de surcroît en expansion, ainsi que le montre le tableau suivant :

Evolution des dotations des parcs naturels régionaux

(en euros)

Année	Nombre de parcs	Fonctionnement (DO)	Equipement (CP)	Equipement (AP)	Total (DO + CP)	Total (DO + AP)
2000	38	5 423 374		2 863 602		8 286 976
2001	40	5 815 779	2 442 614	3 576 789	8 258 393	9 392 568
2002	40	6 338 088	1 060 000	3 659 000	7 398 088	9 997 088
2003	41	6 290 000	1 983 500	3 200 000	8 273 500	9 490 000
2004*	44*	6 .500 000	1 879 000	2 892 000	8 379 000	9 392 000
2005**	44**	6 791 000	2 660 000	2 458 000	9 451 000	9 349 000

* Jusqu'en 2004, il s'agit des crédits inscrits en loi de finances initiale, avec la création de 4 nouveaux parcs depuis 2002 et des subventions accordées aux réseaux PNR et Réserves de Biosphère .

** Pour 2005 il s'agit des prévisions sans création de nouveau parc et de demande de crédits dans le PLF 2005 avant transferts liés à la LOLF, y compris les financements accordés aux réseaux.

Source :ministère de l'écologie et du développement durable

Les parcs naturels régionaux

Créés en 1967 à l'initiative de la Délégation à l'aménagement du territoire et à l'action régionale (DATAR), les parcs naturels régionaux (PNR) sont aujourd'hui au nombre de 44 et couvrent plus de 12 % du territoire national. Ils intéressent 23 régions, 68 départements et plus de 3.380 communes, pour une population d'environ 3.000.000 d'habitants.

Leurs territoires sont très diversifiés, puisqu'ils comprennent de la haute ou de la moyenne montagne, des plaines, des estuaires, des zones humides ou encore des milieux forestiers.

Leur taille est également très variable, allant de 21 communes pour la vallée de Chevreuse à 200 communes pour le Ballon des Vosges, le PNR de Camargue, avec ses deux communes constituant une exception. De même, leur surface diffère beaucoup: elle s'étale en effet entre 49.000 hectares pour la Brière et 611.000 hectares pour la Guyane.

Fondée sur la notion de contrat et de libre adhésion, la politique des parcs naturels régionaux permet aux communes et aux groupements de communes :

- de préserver et mettre en valeur, par des mesures réglementaires ou contractuelles, un patrimoine naturel, culturel et paysager riche mais fragile ;

- d'animer et de dynamiser de petites régions en perte de vitesse ;

- d'engager les élus et les acteurs locaux dans une meilleure prise en compte de l'environnement.

Créés et renouvelés à l'initiative des régions, les parcs naturels régionaux constituent une formule originale de coopération et de partenariat, notamment avec l'Etat propriétaire de la marque collective « Parc naturel régional ». Ils contribuent à un aménagement fin du territoire et à un développement fondé sur la protection, la gestion et la mise en valeur des patrimoines locaux. Les chartes des parcs naturels régionaux, approuvées par l'Etat, sont porteuses de projets de territoire qui permettent de mobiliser l'ensemble des acteurs intéressés sur une démarche de développement durable.

L'organisme gestionnaire d'un parc naturel régional est, sauf exception, un syndicat mixte ouvert qui comprend nécessairement la ou les régions, départements et communes concernés (l'article L. 333-3 du code de l'environnement institue cette règle pour les parcs créés à compter du 3 février 1995). C'est aujourd'hui le cas pour 42 parcs.

Le budget de fonctionnement moyen d'un parc naturel régional est de l'ordre de 1,5 à 2 millions d'euros. La répartition moyenne des financements est la suivante :

Régions	40 %
Autres collectivités (départements, communes)	30 %
Ministère de l'écologie et du développement durable	10 %
Autres ministères, crédits européens, recettes propres.	20 %

Le budget total d'équipement est très variable d'un parc à l'autre. Il est en moyenne de moins d'un million d'euros par an. La participation de l'Etat est de 10 % en moyenne et varie de 0 à 40 %, le taux de participation le plus élevé étant réservé aux parcs ayant de faibles investissements. Cette participation ne dépasse pas 200.000 euros par parc.

Depuis le décret de 1975 qui a confié l'initiative de la création des parcs aux régions, les recettes, qui provenaient auparavant des collectivités locales et de l'Etat, sont complétées par les contributions de plus en plus importantes des régions.

Les contrats de plan Etat-région permettent aux parcs naturels régionaux d'avoir connaissance des contributions de leurs partenaires jusqu'en décembre 2006 ; seules trois régions n'ont pas fait l'objet d'un tel contrat pour leurs parcs.

De plus, l'article 29 de la loi d'orientation pour l'aménagement et le développement du territoire ^{3 ( * )} prévoit que les parcs naturels régionaux peuvent, comme les pays et les agglomérations, signer des contrats particuliers en application de la charte du parc dans le cadre des contrats de plan Etat-région. Ce contrat a permis à une trentaine de parcs de bénéficier des crédits nécessaires à la mise en oeuvre de leur projet de territoire, provenant des collectivités, du ministère de l'écologie et du développement durable et de l'ensemble des autres départements ministériels intéressés.

Les services déconcentrés répartissent les crédits du ministère, réservés aux parcs naturels régionaux suivant une modulation qui tient compte notamment du montant des dotations budgétaires, de l'implication de chaque parc pour la protection et la gestion du patrimoine et de la révision de sa charte.

De plus des conventions entre l'Etat et des associations animatrices de réseaux, permettent de fédérer les PNR et les réserves de biosphères, vecteurs privilégiés de la mise en oeuvre de la stratégie nationale du développement durable et de la stratégie nationale pour la biodiversité.

c) L'Office national de la chasse et de la faune sauvage

L'Office national de la chasse et de la faune sauvage (ONCFS, qui succède à l'Office national de la chasse), a été créé par la loi n° 2000-698 du 26 juillet 2000 relative à la chasse. Il a pour mission :

- la réalisation des études, des recherches et des expérimentations concernant la conservation, la restauration et la gestion de la faune sauvage et ses habitats, ainsi que la mise en valeur de celle-ci par la chasse ;

- la surveillance de la faune sauvage et la participation au respect de la réglementation relative à la police de la chasse ;

- l'organisation matérielle, pour le compte de l'Etat, de l'examen du permis de chasser.

La ressource financière principale de l'ONCFS (plus de 90 % des recettes en 2003) est constituée par le produit des redevances cynégétiques acquittées par les chasseurs (redevance départementale, nationale, temporaire ou annuelle). Ces redevances sont arrêtées, dans les limites fixées par la loi, par le pouvoir réglementaire. L'ONCFS bénéficie également du reversement des droits d'inscription à l'examen du permis de chasser qui représentait en 2003 moins de 1 % du budget de l'établissement (16 euros par candidat, les frais engagés par l'Office pour l'organisation de cet examen étant de l'ordre de 60 euros par candidat).

Les recettes issues de la redevance sont structurellement en diminution chaque année , compte tenu d'une érosion lente et régulière des porteurs de permis (entre 2 et 3 % par an). Au contraire, les dépenses de personnel supportées par l'Office sont en augmentation régulière bien que les effectifs diminuent ^{4 ( * )} . Les autres dépenses de fonctionnement sont restées globalement stables depuis la création de l'établissement, voire en diminution sur certains postes, compte tenu des efforts de rationalisation de la gestion entamés depuis cette date.

Cet effet de ciseaux en recettes et dépenses place l'ONCFS dans une situation délicate. En effet, selon les indications du ministère de l'écologie et du développement durable, le fonds de roulement disponible au 31 décembre 2004 (de l'ordre de 10 millions d'euros) ne permettra pas, à lui seul, d'assurer le financement du déficit prévisionnel pour l'année 2005, qui devrait avoisiner 19 millions d'euros.

D'après les données communiquées à votre rapporteur spécial, un complément de financement de 8 millions d'euros, versé par le MEDD, est nécessaire, mais il ne se retrouve pas intégralement dans le projet de budget pour 2005 , dans lequel sont inscrits 5 millions d'euros. Le ministère de l'écologie et du développement durable précise que ce complément « a fait actuellement l'objet d'arbitrages et sera acquis par une dotation en LFI de 5 millions d'euros et une dotation en LFR de 3 millions d'euros ».

d) Les autres actions

D'autres crédits de moindre ampleur dépendent de cet agrégat, notamment :

- 4,635 millions d'euros pour l'action de protection et de suivi de la biodiversité, ainsi que de l'initiative française pour les récifs coralliens ;

- plus de 2,2  millions d'euros pour l'inventaire et l'expertise du patrimoine naturel ;

- 1,27 million d'euros pour le Muséum national d'histoire naturelle ;

- 3,23 millions d'euros en faveur de l'Office national des forêts (ONF).

B. AGRÉGAT 22 : PROTECTION DE L'EAU ET DES MILIEUX AQUATIQUES

1. Des crédits en diminution de 15,3 %

Le ministère anime et coordonne la politique publique de gestion qualitative et quantitative durable de l'eau et des milieux aquatiques, en veillant à ce qu'elle s'inscrive dans le cadre fixé par le livre II du code de l'environnement et les directives européennes prises dans le domaine de l'eau.

Les crédits de l'agrégat « Protection de l'eau et des milieux aquatiques » connaîtront en 2005 une diminution de 15,3 % par rapport à 2004, passant, à périmètre constant, de 112,72 millions d'euros ^{5 ( * )} à 95,43 millions d'euros.

Le ministère de l'écologie et du développement durable a indiqué à votre rapporteur spécial que, selon l'esprit du projet de loi sur l'eau qui devrait être déposé en conseil des ministres avant la fin de l'année 2004, « il s'agit de mettre fin à des financements croisés et complexes entre l'Etat et les agences de l'eau ^{6 ( * )} . Il en résultera un changement de périmètre mais à prix constant pour le m ³ d'eau. Il ne s'agit pas d'un désengagement de l'Etat mais bel et bien d'un recentrage sur sa mission première : être garant de la qualité de l'eau vis à vis de l'ensemble des citoyens et des risques qu'elle peut engendrer, par exemple les inondations. A ce titre, en matière de prévention des dommages liés aux inondations, les crédits s'élèveront à 48 millions d'euros en 2005 soit une augmentation de près de 20% par rapport à l'année 2004. En outre, 10 postes sont créés dans les services de prévision des crues, instruments indispensables à une politique de prévention efficace ».

Au total, selon les informations communiquées à votre rapporteur spécial, le décroisement des financements entre l'Etat et les agences de l'eau porterait sur 20 millions d'euros .

2. L'évolution des dépenses de l'agrégat

Les actions financées par l'agrégat 22

Cet agrégat sert à financer 8 actions :

- la politique pluriannuelle de prévention des risques d'inondations fluviales : le financement de cette action passe essentiellement par le plan Risques et le plan Loire ;

- la police de l'eau et des milieux aquatiques : il s'agit des missions régaliennes de la police de l'eau et de la pêche ;

- la reconquête de la qualité des milieux marins : il s'agit de financer le fonds d'intervention contre les pollutions marines accidentelles (POLMAR), le fonctionnement du centre de documentation, de recherche et d'expérimentation sur les pollutions accidentelles des eaux (CEDRE), ainsi que des subventions versées aux associations contribuant à la protection des milieux aquatiques ;

- les systèmes d'information sur l'eau et les milieux aquatiques : un plan de modernisation du système d'information sur l'eau a été notifié aux préfets coordonnateurs de bassin afin de mettre en oeuvre la directive du 23 octobre 2000 établissant un cadre pour une politique communautaire dans le domaine de l'eau ;

- la lutte contre les pollutions diffuses d'origine agricole : il s'agit de financer le programme national de réduction des pollutions par les produits phytosanitaires engagé en 2000 ainsi que le programme environnemental de couverture hivernale des sols mis en place en 2002 ;

- la solidarité et la péréquation nationales : ce dispositif de solidarité doit assurer un meilleur équilibre entre les moyens financiers des six bassins hydrographiques, tout en organisant et regroupant le financement d'actions d'intérêt commun aux bassins ;

- la préservation et la restauration des milieux naturels aquatiques : il s'agit de la restauration des zones humides ;

- les structures de la politique de l'eau et la planification : il s'agit du comité national de l'eau, créé par la loi de 1964 pour être l'instance de concertation du gouvernement avec les partenaires nationaux de la politique de l'eau.

Les cinq dernières actions étaient auparavant financées par le FNSE.

Le tableau suivant retrace l'évolution des dépenses budgétaires de l'agrégat :

Indicateur de coûts : dépenses budgétaires en DO + CP

(en millions d'euros)

Composantes de l'agrégat	2002	2003	LFI 2004	PLF 2005
Politique pluriannuelle de prévention des risques d'inondations fluviales	28	28	38	48
Police de l'eau et des milieux aquatiques	14	10	17	15
Reconquête de la qualité des milieux marins	8	55	6	7
Systèmes d'information sur l'eau et les milieux aquatiques	20	26	12	13
Lutte contre les pollutions diffuses d'origine agricole	10	27	14	3
Solidarité et péréquation nationales	4	31	11	4
Préservation, restauration des milieux naturels aquatiques	14	12	7	3
Structures de la politique de l'eau et planification	2	2	3	2
Total	100	191	108	95

Source : PLF 2005, « bleu » Ecologie et développement durable

3. L'évolution des moyens consacrés à la politique de l'eau selon la présentation retenue dans le cadre de la LOLF

Il a paru intéressant à votre rapporteur spécial de présenter l'évolution des crédits en fonction de la nouvelle présentation retenue dans le cadre de la mise en oeuvre de la LOLF, que retrace le tableau suivant :

Evolution des crédits consacrés à la politique de l'eau selon les actions retenues dans la nouvelle nomenclature budgétaire

(en euros)

Source : réponse au questionnaire de votre rapporteur spécial

On voit ainsi que la gestion des crues est clairement prioritaire . Cet accent mis sur la prévention des crues se matérialise également par la création de 10 postes supplémentaires.

Les crédits dévolus à la gouvernance dans le domaine de l'eau augmentent, le ministère indiquant que cette hausse de crédits portera notamment sur l'organisation, le traitement et la diffusion des informations sur l'eau et les milieux aquatiques.

Les crédits consacrés à la lutte contre les pollutions de l'eau et des milieux aquatiques baissent significativement, en raison d'un décroisement des financements entre l'Etat et les agences de l'eau. L'Etat ne conserve que les crédits nécessaires au paiement des actions engagées sous sa responsabilité, les agences de l'eau devenant les seuls interlocuteurs des acteurs locaux dans ce domaine, ce qui supprime les financements croisés.

De même, les crédits destinés à la préservation du bon état écologique de l'eau et des milieux aquatiques connaissent une baisse substantielle, liée notamment au décroisement des financements entre l'Etat et les agences de l'eau et à la réduction de la subvention accordée au Conseil supérieur de la pêche.

L'intervention des agences de l'eau sera renforcée dans les politiques relatives aux zones humides, à la couverture hivernale des sols et aux pollutions dues aux produits phytosanitaires.

4. Le Conseil supérieur de la pêche : un effort de reprise en main

Jusqu'en 1998, la taxe piscicole acquittée obligatoirement par les pêcheurs en eaux libres était la ressource principale de financement du Conseil supérieur de la pêche (CSP). L'effectif des pêcheurs a diminué sensiblement au cours des dix dernières années, passant d'environ 1,8 million de personnes en 1992 à 1,4 million en 2002, soit une perte de près d'un quart des effectifs. Cette évolution a déstabilisé le financement du CSP, au moment où celui-ci devait faire face à des charges nouvelles liées à l'augmentation de ses effectifs, à la mise en place d'un nouveau régime indemnitaire pour les frais de déplacement du personnel et à la séparation des brigades départementales et des fédérations de pêcheurs décidée en 1998. L'Etat a donc été contraint d'accroître sa contribution au financement de l'établissement public de manière de plus en plus importante jusqu'en 2003 (9,67 millions d'euros en 2001, 13,6 millions d'euros en 2002, 19 millions d'euros en 2003).

Les efforts de gestion engagés par le CSP, instamment demandés par notre prédécesseur Philippe Adnot ^{7 ( * )} , ont permis de réduire la subvention de l'Etat à 14 millions d'euros en 2004. Rappelons que les charges de personnel représentent, au budget primitif 2004, plus de 72 % des dépenses de fonctionnement de l'établissement.

Evolution des dépenses et des recettes du CSP

(en millions d'euros)

	2003 (compte financier)	2004 (budget prévisionnel)
Fontionnement	Dépenses : 47,01	Dépenses : 50,10
	Recettes : 59,75	Recettes : 49,95
Investissement	Dépenses : 10,22	Dépenses : 1,75
	Recettes : 3,90	Recettes : 1,90

Source : réponse au questionnaire de votre rapporteur spécial

Selon le ministère de l'écologie et du développement durable, la situation du CSP devrait nettement s'améliorer en 2005, ce qui permet de ramener la subvention de l'Etat à 10,5 millions d'euros. Toutefois, il souligne que la situation de cet établissement public reste tendue, dans la mesure où les charges de personnel représentent une charge qu'il est difficile de réduire rapidement, et indique qu'à moyen terme, « une évolution du CSP en Office national de l'eau et des milieux aquatiques semble nécessaire pour donner à cet établissement une nouvelle orientation ». Ce point, qui mérite une réflexion approfondie , sera débattu dans le cadre de l'examen du projet de loi sur l'eau, qui devrait être présenté en Conseil des ministres d'ici la fin de l'année 2004.

Votre rapporteur spécial relève que le CSP a connu en 2003 un surcroît de recettes de fonctionnement par rapport à ses dépenses et une situation inversée s'agissant de la section d'investissement, ce qui mérite des explications .

C. AGRÉGAT 23 : PRÉVENTION DES POLLUTIONS ET DES RISQUES

Cet agrégat regroupe les moyens destinés à prévenir les risques industriels et technologiques, les risques naturels, à réduire les pollutions et les nuisances, à contribuer à la maîtrise de l'énergie.

En 2005, les dotations de cet agrégat s'établissent à 384,27 millions d'euros , en baisse de 6,3 % à périmètre constant par rapport à 2004.

L'agrégat 23 finance quatre actions, dont l'évolution des crédits est retracée dans le tableau ci-dessous ^{8 ( * )} :

Source : PLF 2005 - « bleu » Ecologie et développement durable

D'après les informations communiquées à votre rapporteur spécial, la présentation des actions selon la nouvelle nomenclature budgétaire retenue dans le cadre de la LOLF serait quelque peu différente, ainsi que le montre le tableau ci-après.

Présentation des crédits relatifs à la prévention des risques technologiques et des pollutions selon la nomenclature retenue dans le cadre de la LOLF

(en euros)
Action	Crédits 2004	Crédits 2005
Prévention des risques technologiques et des pollutions	81.591.870	77.531.644
Prévention des risques naturels	9.240.258	12.295.014
Gestion des déchets et évaluation des produits	58.679.974	34.247.226
Lutte contre le changement climatique	26.649.398	23.416.551

Source: PLF 2005, présentation, à titre indicatif, des crédits du budget général selon les principes
retenus par la loi organique du 1 ^er août 2001 relative aux lois de finances

Il faut souligner que l'évolution des crédits de cet agrégat dépend directement du financement de l'ADEME, qui voit ses crédits diminuer de 37 millions d'euros environ en 2005. Hors ADEME, les crédits de cet agrégat augmentent donc.

1. La prévention des risques technologiques et des pollutions industrielles et agricoles

a) Un effort pour lutter contre les risques technologiques

La loi du 30 juillet 2003 relative à la prévention des risques technologiques et naturels prévoit, autour des 670 établissements Seveso à haut risque, l'élaboration et la mise en oeuvre par l'Etat de plans de prévention des risques technologiques et la création de comités locaux d'information et de concertation.

D'après les tableaux transmis à votre rapporteur spécial par le ministère de l'écologie et du développement durable, les crédits consacrés, au titre de cet agrégat et en dehors des crédits de l'ADEME, à la protection des risques technologiques et aux installations classées devraient connaître une croissance importante, puisqu'ils passeraient de 6,95 millions d'euros en 2004 à 15,13 millions d'euros en 2005.

Les crédits dévolus aux installations classées passeraient dans ce cadre de 2,2 millions d'euros à 3,32 millions d'euros, auxquels il convient de rajouter les crédits de personnel inscrits à l'agrégat 31.

b) L'INERIS

L'Institut national de l'environnement industriel et des risques (INERIS) verra sa subvention majorée en 2005, puisqu'elle sera portée à de 29,54 millions d'euros à 31,04 millions d'euros, dont 27 millions en dépenses ordinaires. Par ailleurs, 4.571.658 euros sont inscrits à l'agrégat « soutien aux politiques environnementales ».

c) L'AFSSE

L'AFSSE verra ses dotations plus que doubler au titre de cet agrégat, puisqu'elles passeront de 1,5 million d'euros à 3,2 millions d'euros. A ces crédits s'ajoutent ceux de l'agrégat « soutien aux politiques environnementales » (824.000 euros) ce qui porte les crédits en provenance de MEDD reçus par l'AFSSE à plus de 4 millions d'euros.

2. La prévention des risques naturels

Les crédits consacrés à cette politique, qui devraient selon le « bleu » atteindre 12,2 millions d'euros en 2005, participeraient notamment au développement de plans de prévention des risques dans les communes exposées à un risque avéré - l'objectif du ministère est de couvrir 500 nouvelles communes en 2005 - et par l'information des populations au travers de la réalisation de dossiers communaux synthétiques. En dehors de l'action des établissements publics, les tableaux transmis à votre rapporteur spécial par le ministère de l'écologie et du développement durable permettent d'identifier 9,4 millions d'euros environ en faveur de la prévention des risques naturels.

3. La réduction des pollutions et des nuisances et la maîtrise de l'énergie

a) La préservation de la qualité de l'air

Le ministère de l'écologie et du développement durable indique que l'incidence budgétaire de la mise en oeuvre de la loi n° 96-136 du 30 décembre 1996 sur l'air et l'utilisation rationnelle de l'énergie, y compris les crédits provenant de l'ADEME, serait de 30,38 millions d'euros en 2005 contre 29,26 millions d'euros en 2004.

b) La lutte contre les nuisances sonores

Les crédits consacrés à la lutte contre les nuisances sonores devraient connaître une diminution en 2005, passant, d'après les données communiquées par le ministère de l'écologie à votre rapporteur spécial, de 9,21 millions d'euros à 8,56 millions d'euros, tandis que les autorisations de programme passeraient de 5,44 millions d'euros à 3,79 millions d'euros.

Il faut toutefois préciser que l'aide à l'isolation phonique des riverains au voisinage des principaux aéroports, qui étaient jusqu'en 2003 gérés par l'ADEME, a été transférée aux établissements de gestion de ces infrastructures à compter du 1 ^er janvier 2004. Les moyens consacrés à cette action devraient connaître une hausse significative : 17 millions d'euros en 2003, 34 millions d'euros en 2004 et 55 millions d'euros en 2005.

c) L'ADEME

L'Agence de l'environnement et de la maîtrise de l'énergie (ADEME) participera en 2005 à une expérimentation préfigurant la mise en oeuvre de la LOLF, afin de prévoir et de préparer les nouvelles relations entre l'Etat et ses opérateurs publics. Un chapitre unique (69-01) est ainsi créé, globalisant des dotations auparavant inscrites sur deux chapitres.

Ceci posé, la subvention accordée par le ministère de l'écologie et du développement durable ^{9 ( * )} connaîtra une baisse très sensible, puisqu'elle passera de 100 millions d'euros environ en 2004 (dont 29,43 millions d'euros en dépenses ordinaires) à 63 millions d'euros en 2005. L'ADEME a indiqué à votre rapporteur spécial que ces crédits devraient être répartis de la manière suivante : 31 millions d'euros en dépenses de fonctionnement et 32 millions d'euros en dépenses d'intervention

Il faut en outre souligner que, en 2004, l'ADEME est financée, à hauteur de 135 millions d'euros, grâce à la « participation exceptionnelle des agences de l'eau aux dépenses d'investissement du ministère de l'écologie et du développement durable dans le domaine de la politique de l'eau et des milieux humides », via un fonds de concours doté de 210 millions d'euros.

La chute des crédits de paiement accordés à l'ADEME est donc d'autant plus importante et inquiétante. Votre rapporteur spécial relève toutefois que le ministre de l'écologie et du développement durable a annoncé que 130 millions d'euros seraient en collectif budgétaire de fin d'année afin de compléter la dotation accordée à l'ADEME. Cette opération, si elle se réalise, devrait permettre d'atténuer les difficultés de l'ADEME mais ne contribue pas à la sincérité ni à la lisibilité du budget du ministère de l'écologie et du développement durable, auxquelles un rebasage de la subvention pourrait seul contribuer.

Il faut par ailleurs ajouter que l'ADEME continue de supporter une charge au titre du financement du ramassage des huiles usagées, alors que cette action devait être transférée à des opérateurs privés, l'ADEME ayant reçu en 2004 des crédits de paiement uniquement destinés à couvrir les opérations lancées au titre des lois de finances antérieures. Cette situation a conduit l'ADEME à restreindre ses actions de lutte contre les déchets en 2004.

Signalons que les autorisations de programme de l'ADEME atteindront 233 millions d'euros, dont 202 millions d'euros en moyens d'intervention, qui devraient être destinés pour 88 millions d'euros à la lutte contre le changement climatique, pour 73 millions d'euros à la gestion des déchets et à l'évaluation des produits (57 millions d'euros pour les déchets et 16 millions d'euros pour les huiles usagées) et pour 42 millions d'euros à la prévention des risques technologiques et des pollutions (18 millions d'euros pour les sites et les sols pollués ; 24 millions d'euros pour l'air)

4. La maîtrise des risques nucléaires de leurs conséquences sur l'homme et l'environnement

La loi du 9 mai 2001 a créé un établissement public industriel et commercial, l'institut de radioprotection et de sûreté nucléaire (IRSN), en réunissant l'institut de protection et de sûreté nucléaire (IPSN) et l'office de protections des rayons ionisants (OPRI) ^{10 ( * )} .

L'IRSN est placé sous la tutelle conjointe des ministres chargés de la défense, de l'environnement, de l'industrie, de la recherche et de la santé. Le commissaire du gouvernement désigné pour l'établissement est le directeur de la prévention des pollutions et des risques.

Il exerce des missions d'expertise et de recherche en matière de sûreté nucléaire, de sûreté des transports de matières radioactives et fissiles, de protection de l'homme et de l'environnement contre les rayonnements ionisants, de protection et de contrôle des matières nucléaires et des produits susceptibles de concourir à la fabrication d'armes et de protection des installations et des transports contre les actes de malveillance.

La recherche appliquée représente 50 % de ses activités . Elle reçoit des compléments de crédits européens ou internationaux, ainsi que des cofinancements industriels (provenant principalement d'EDF et de la COGEMA). La recherche appliquée menée par l'institut s'inscrit très largement dans le cadre de partenariats avec les universités et les organismes similaires des autres pays industriels.

L'appui technique aux pouvoirs publics représente 40 % de ses activités et consiste à :

- instruire des dossiers d'autorisation (plus de 2.000 par an) relatifs aux installations nucléaires, au transport de matières radioactives et aux déchets ;

- gérer des bases de données nationales et des réseaux de mesures de surveillance du territoire ;

- organiser des inspections ;

- préparer et gérer les situations de crise ;

- participer aux travaux de réglementation, à la formation continue et à l'enseignement dans les domaines de la sûreté nucléaire et de la radioprotection.

Les prestations contractuelles apportent à l'institut 10 % de son budget, sous forme de ressources propres. Il s'agit par exemple des activités de surveillance dosimétrique des travailleurs exposés aux rayonnements ionisants ainsi que de l'homologation d'équipements de mesure, d'expertise de sécurité industrielle ou d'expertise de sûreté pour les pays d'Europe de l'Est.

Cet institut aura un budget de près de 236,8 millions d'euros en 2005 (+ 0,6 % résultant de l'actualisation des dépenses de personnel). Cette dotation est répartie ainsi : 151,71 millions d'euros au titre des recherches et expertises ; 54,32 millions d'euros pour les analyses de sûreté réalisées en soutien de la direction générale de sûreté nucléaire et de la radioprotection ; 30,74 millions d'euros de provision pour les charges fiscales.

D. AGRÉGAT 31 : SOUTIEN AUX POLITIQUES ENVIRONNEMENTALES

Cet agrégat correspond au périmètre de compétences de deux directions transversales, la direction générale de l'administration, des finances et des affaires internationales et la direction des études économiques et de l'évaluation environnementale, qui apportent leur concours à la mise en oeuvre des politiques définies par les autres directions, ainsi qu'aux services de l'inspection générale de l'environnement.

Les dotations demandées à ce titre pour 2005 s'établissent à 222,86 millions d'euros , en diminution de 3 % par rapport à 2004. Toutefois, à périmètre constant, les dotations de l'agrégat ne diminuent que de 0,37 %.

Les dotations de cet agrégat représentent 27 % du budget de l'écologie et du développement durable . Elles sont constituées à hauteur de 87,3 % de dépenses ordinaires et de 12,7 % de dépenses en capital.

Cet agrégat permet de financer six actions, dont les crédits évoluent de la manière suivante :

Dépenses budgétaires
					(en millions d'euros)
Composantes de l'agrégat	2002	2003	2004	2005
				PLF		Prévision de dépense en gestion
Expérimentation LOLF	0	0	9	7		7
Appui aux politiques environnementales	17	18	14	11		11
Communication, documentation, information	4	6	5	3		3
Action internationale	4	4	3	3		3
Partenariat associatif, emploi, éducation, verdissement	9	8	6	5		5
Fonctions support	55	45	48	181		45
Moyens en personnel et formation	6	8	8	144		8
Gestion immobilière et logistique	49	37	40	37		37
Mobilisation de la recherche	11	11	12	12		12
Actions en matière de recherche
INERIS	2	3	3	3		3
Fonds de la recherche scientifique et technologique	9	7	8	8		8
Développement d'un système d'information et d'observatoires	10	10	10	10		10
IFEN	8	6	6	7		7
Réseaux d'observations	1	2	2	1		1
Intégration de l'environnement dans les politiques publiques	6	7	9	9		9
Evaluation environnementale	3	3	5	4		4
Mise en oeuvre de la stratégie, éducation, éco-responsabilité	3	4	4	5		5
Total	99	91	102	230		94
Source : PLF 2005 - « bleu » Ecologie et développement durable

Il convient de bien noter que les crédits inscrits en loi de finances initiale ne correspondent pas aux dépenses effectives en gestion.

Si plus de 230 millions d'euros sont demandés pour 2005, il est prévu de n'en dépenser en gestion que 94 millions, soit environ 40,9 %.

Cet écart concerne la composante « fonctions support ». Il convient, en effet, de rappeler que le ministère de l'écologie et de l'environnement durable ne dispose pas de ses propres corps de fonctionnaires, ses agents étant issus des corps de fonctionnaires des ministères de l'équipement, de l'agriculture, de l'industrie et de la santé. Les crédits destinés à la rémunération de ces agents sont donc transférés en cours d'exercice aux ministères gestionnaires. Le ministère ne garde à sa charge que les crédits de rémunération, d'indemnités et de prestations sociales versés aux vacataires, ainsi que la totalité des crédits d'action sociale. Par ailleurs, les missions environnementales étant interministérielles, certains agents des directions départementales de l'équipement et des directions départementales de l'agriculture et des forêts oeuvrent pour le compte du ministère de l'écologie et du développement durable, même si ces tâches ne représentent qu'une partie de leur activité. Le « bleu » indique ainsi que « la différence entre les exécutions 2002, 2003, 2004 et la prévision de dépense en gestion 2005 et les crédits au titre du projet de loi de finances pour 2005 s'explique par le transfert en gestion en cours d'année de la majorité des crédits de personnel aux ministères gestionnaires ».

Par ailleurs, les crédits affectés à la gestion immobilière et à la logistique comprennent les crédits de l'administration centrale et des services déconcentrés (DIREN ^{11 ( * )} et DRIRE ^{12 ( * )} ). Les crédits destinés aux DRIRE et aux directions départementales des services vétérinaires (DDSV) sont respectivement transférés en gestion au ministère de l'économie, des finances et de l'industrie (section industrie) et au ministère de l'agriculture.

1. Des effectifs en hausse

a) Les effectifs directs : 3.650 emplois en 2005

Le MEDD verrait le nombre de ses effectifs croître en 2004 de 86 postes par rapport à 2004 : il passerait ainsi de 3.564 à 3.650 emplois.

Cette croissance concerne les ouvriers (+ 1) et les titulaires (+ 83) , dont le nombre passe à 3.220 et les contractuels (+2) , au nombre de 383.

Cette évolution résulte :

- de la création de 50 emplois (dont 25 par transfert en provenance de la section « Economie, finances et industrie », soit 25 créations nettes) pour renforcer l'inspection des installations classées ;

- de la création de 10 emplois pour renforcer les services d'annonce des crues ;

- de la création de 69 emplois au profit de l'Institut français de l'environnement, établissement public administratif érigé en service à compétence nationale à compter du 1 ^er janvier 2005 ;

- de la suppression de 40 emplois au titre du non-remplacement de certains départs à la retraite et de postes déclarés vacants ;

- du transfert de 3 emplois vers les services du ministère de chargé de l'équipement dans le cadre de la mise en oeuvre de la réorganisation des services d'annonce des crues.

Le graphique suivant retrace l'évolution des effectifs du ministère depuis 1997 :

b) Les emplois financés à partir du budget du ministère de l'écologie et du développement durable

Il convient d'indiquer que les emplois financés à partir du budget du ministère de l'écologie et du développement durable dépassent largement les effectifs propres du ministère, puisqu'ils s'élevaient, au 31 juillet 2004, à 9.275,5 équivalents temps plein, ainsi que le montre le tableau ci-après.

Les emplois financés à partir du budget du MEDD au 31 juillet 2004

(en équivalents temps plein)

	Titulaires	Contractuels	Vacataires	Intérimaires	Autres	Total
Nombre d'agents directement employés par le ministère	3 137	381	270	-	46 (1)	3 834
Nombre d'agents employés par les établissements publics placés sous la tutelle du ministère	2 966	1 960,5	390	36	89	5 441,5
Nombre d'agents employés par les organismes subventionnés par le ministère	Néant
Total	6 103	2 341,5	660	36	135	9 275,5

(1) : 44 ouvriers des parcs et ateliers et 2 militaires.

Source : réponse au questionnaire de votre rapporteur spécial.

Dans ce tableau, comme l'a indiqué le ministère à votre rapporteur spécial, les effectifs des établissements publics ne concernent que les établissements publics administratifs relevant de la tutelle du ministère de l'écologie et du développement durable, à savoir : le Conservatoire de l'espace littoral et des rivages lacustres ; les parcs nationaux ; l'Institut français de l'environnement (IFEN) ; le Conseil supérieur de la pêche (CSP) ; l'Office national de la chasse et de la faune sauvage (ONCFS) et les agences de l'eau. Il faut préciser que, en 2004, l'ADEME employait 834,5 équivalents plein et l'INERIS, 525,33. Le jaune « Effort financier consenti en 2004 et prévu en 2005 au titre de l'environnement et de la protection de la nature » indique que les établissements publics sous tutelle s'appuient sur 6.390 emplois. Encore faut-il préciser que l'Institut de radioprotection et de sûreté nucléaire n'est pas pris en compte dans ces données.

Le tableau suivant retrace l'évolution des effectifs des établissements sous tutelle du ministère de l'écologie et du développement durable :

Evolution des effectifs de certains établissements publics sous tutelle du MEDD

Etablissements publics	Effectifs 2004	Effectifs 2005
Agences de l'eau	1794,5	1794,5
Adour-Garonne	252.5	252.5
Artois-Picardie	182	182
Loire-Bretagne	310	310
Rhin-Meuse	207	207
Rhône-Méditerranée et Corse	366	366
Seine-Normandie	477	477
Parcs nationaux (PN) et Missions	503	522
Mission Iroise	6	6
Mission Guyane	20	20
Mission Réunion	5	5
PN Cévennes	74	74
PN Mercantour	66	70
PN Guadeloupe	43	43
PN Ecrins	98	104
PN Pyrénées Occidentales	70	73
PN Vanoise	63	64
PN Port Cros	58	63
Conservatoire de l'espace littoral et des rivages lacustres	74	74
Office national de la chasse et de la faune sauvage	1 759	1 759
Conseil supérieur de la pêche	842	842
Institut français de l'environnement*	69	69
Institut national de l'environnement et des risques industriels	525,33	522,42
Agence de l'environnement et de la maîtrise de l'énergie	834,5	834,5

* : établissement public administratif transformé en service à compétence nationale à compter du
1 ^er janvier 2005.

Source : réponse au questionnaire de votre rapporteur spécial.

Ce tableau ne fournit aucune donnée relative à l'IRSN, dont les effectifs autorisés pour 2004 s'élevaient à 1.494 personnes. Au 30 avril 2004, l'IRSN disposait de 1.460 agents , dont 639 mis à disposition par le Commissariat à l'énergie atomique (CEA).

2. Les principaux axes financés par l'agrégat

a) Le renforcement de l'inspection des installations classées

L'inspection des installations classées est essentiellement assurée par les DRIRE et les directions départementales des services vétérinaires (DDSV). Pour les départements de Paris et de sa proche périphérie, l'inspection est assurée par un service technique de la préfecture de police (service technique d'inspection des installations classées (STIIC)). D'autres services, tels que les directions départementales de l'action sanitaire et sociale (DDASS) ou les directions départementales de l'agriculture et de la forêt (DDAF), voire les directions départementales de l'équipement (DDE), assurent ponctuellement des missions d'inspection pour certaines activités (déchets ménagers ou installations viticoles).

Les emplois affectés à l'inspection des installations classées et inscrits au budget de l'écologie s'élèvent en 2004 à 1.157. Ils comprennent, d'une part, les emplois des agents en DRIRE en charge de l'inspection des installations classées. Les emplois correspondants sont en effet inscrits, depuis la loi de finances pour 1991, au budget du ministère chargé de l'écologie, mais sont, après transfert, gérés par le ministère chargé de l'industrie.

S'y ajoutent, d'autre part, 38 emplois créés par le ministère chargé de l'écologie sur son budget pour renforcer l'inspection des installations classées en DDSV. Après transfert, ces emplois sont gérés par le ministère chargé de l'agriculture. L'inspection des installations classées dans les DDSV reste, pour l'essentiel, assurée par des agents dont les emplois sont inscrits au budget de l'agriculture. Selon un recensement effectué récemment par ce ministère, 202 agents (équivalents temps plein) se consacrent en DDSV à l'inspection des installations classées, sans compter les emplois inscrits au budget de l'écologie. Il faut toutefois préciser que seuls 21 emplois d'inspecteurs des installations classées sont individualisés en tant que tels au budget du ministère chargé de l'agriculture.

Le tableau suivant retrace l'évolution des postes budgétaires consacrés à l'inspection des installations classées au cours des dernières années :

Evolution des emplois budgétaires consacrés à l'inspection des installations classées

	2002	2003	2004	2005 (prévision)
Budget Ecologie (DRIRE)	1 019	1 019	1 119	1 169
Budget Ecologie (DSV)	38	38	38	38
Budget Agriculture (DSV)	21	21	21	21
Total	1 078	1 078	1 178	1 228
Augmentation annuelle du nombre d'emplois	150	0	100	50

Source : réponse au questionnaire de votre rapporteur spécial

Il faut toutefois noter, comme indiqué précédemment, qu'environ 180 emplois en équivalents temps plein, inscrits au budget du ministère chargé de l'agriculture, sont également affectés à l'inspection, ce qui n'apparaît pas dans ce tableau.

b) La diminution des moyens de fonctionnement du ministère

La dotation du ministère de l'écologie et du développement durable (MEDD) en moyens de fonctionnement s'élève à 33.315.437 euros, en baisse de 8,46 %. Le tableau suivant retrace l'évolution de ces crédits entre 2004 et 2005 :

Evolution des moyens de fonctionnement du ministère

Chapitre/article	Dotation 2004	Projet de loi de finances pour 2005
	DO/CP	DO/CP
34-98/10 services déconcentrés	16.862.320 euros dont 958.339 euros au titre de l'« expérimentation LOLF »	15.841.812 euros dont 3 907 032 euros au titre de l'« expérimentation LOLF »
34-98/20 administration centrale	19.533.834 euros	17.473 625.euros
Total	36.396.154 euros	33.315.437 euros

Source : réponse au questionnaire de votre rapporteur spécial

Tant les crédits dévolus aux services déconcentrés que ceux destinés à l'administration centrale diminuent.

Hors expérimentation liée à la mise en oeuvre de la LOLF, ils sont destinés aux moyens courants (11 millions d'euros), à la gestion immobilière (location et maintenance, pour un montant de 8,6 millions d'euros), aux systèmes d'information (4,1 millions d'euros), à l'information et à la communication (2,4 millions d'euros) et à la formation (2,1 millions d'euros).

c) Le partenariat avec les associations

Les crédits consacrés aux actions de partenariat avec les associations diminueront de 16,8 %, pour passer de 8,56 millions d'euros en 2004 à près de 7,12 millions d'euros en 2005. Si la tendance est identique, votre rapporteur spécial relève que ces données ne correspondent pas tout à fait à celles du tableau du « bleu » précédemment cité, retraçant l'évolution des dépenses budgétaires.

La refonte de la politique d'attribution des subventions aux associations

L'inspection générale des finances et l'inspection générale de l'environnement s'étaient montrées très critiques dans leur rapport d'enquête conjoint sur « le financement des associations intervenant dans le champ de l'environnement par le ministère de l'écologie et du développement durable ». Leur rapport relevait que « le faible degré de rigueur dans l'instruction administrative des dossiers de financement des structures associatives, dû au moins pour partie au manque d'outils mis à la disposition des services instructeurs, constitue l'une des principales caractéristiques du dispositif de financement des associations partenaires du ministère de l'environnement. Cette situation est favorisée par un contexte de faible contrainte financière pesant sur la « politique associative » du ministère ».

Le rapport d'enquête indiquait qu'il appartiendrait au ministère de mettre au point une organisation plus rationnelle des travaux, de distinguer nettement le champ de la prestation de services de celui des actions « subventionnables », de revoir la situation juridique de certaines structures financées (CEDRE, associations agréées de qualité de l'air) et de renforcer la capacité de contrôle de l'Etat.

A la suite de ces remarques, le ministère de l'écologie et du développement durable (MEDD) a entrepris une démarche de clarification des relations qu'il entretient avec les associations oeuvrant dans le champ de l'environnement. En application de la circulaire du Premier ministre du 24 décembre 2002 sur les financements apportés aux associations, il a précisé, dans une circulaire du 26 juin 2003 et une instruction du 30 juin 2003, le cadre dans lequel il accorde des subventions aux associations.

Le ministère indique que trois orientations guident les décisions d'attribution de subventions en termes d'opportunité, de pertinence et de cohérence :

- la première est relative à l'information des citoyens et leur participation au débat public : l'importance croissante des décisions dans le domaine de l'environnement et du développement durable ainsi que l'impact sur l'environnement de décisions prises dans d'autres domaines, à l'échelon national ou régional, nécessitent que soit apportée une attention particulière à l'information des citoyens et à leur participation à un débat public ouvert et de qualité. Ceci concerne en priorité les domaines des risques naturels et industriels, de l'énergie, de l'urbanisme ou des transports. L'apport des associations représentatives dans cet effort est un précieux atout pour l'Etat. Il doit être reconnu et organisé de façon à lui donner la meilleure efficacité ;

- la deuxième concerne l'expertise et la connaissance. A cet effet, le MEDD doit reconnaître, préserver et valoriser les savoirs et expertises des associations ;

- la dernière orientation porte sur l'éducation à l'environnement pour un développement durable : le MEDD subventionne des actions à impact collectif visant un public en milieu urbain et pouvant contribuer à une évolution comportementale. Cet encouragement ne doit pas être réservé aux projets consacrés exclusivement aux enfants ou aux jeunes au moment de leur formation initiale mais doit également porter sur ceux concernant les adultes, notamment en milieu professionnel.

L'instruction précitée du 30 juin 2003 fixe quatre axes de progrès administratif dans le traitement des demandes de subvention :

- élaborer, pour l'ensemble du MEDD, une connaissance plus complète et exacte de ses apports et interventions sur l'ensemble du territoire par le biais des aides qu'il accorde au tissu associatif ;

- améliorer la synergie des différents moyens d'intervention dans le cadre d'objectifs mieux définis ;

- affiner et objectiver les critères d'attribution budgétaire et autres aux directions d'administration centrale et aux directions régionales de l'environnement (DIREN) dans le cadre des orientations définies par le ministère ;

- mieux prendre en compte les difficultés rencontrées par les associations et leurs fédérations dans la mise en oeuvre, l'animation et la coordination de celles de leurs actions qui rejoignent les orientations du MEDD.

Elle instaure également deux dates limites de dépôt des demandes de subvention : le 30 novembre de l'année qui précède et le 30 avril de l'année de l'exercice budgétaire. Des fiches techniques annexées à l'instruction ont permis de rappeler les points fondamentaux dans l'instruction des demandes de subvention, et notamment les obligations comptables auxquelles sont soumises les associations et la distinction à opérer entre commande et subvention. Un cycle de formation de six jours a été suivi par les chargés de mission instruisant les dossiers.

Source : rapport d'enquête précité de l'IGF et de l'IGE ; ministère de l'écologie et du développement durable

d) La transformation de l'IFEN en service à compétence nationale

Alors que l'IFEN était jusqu'à présent un établissement public administratif recevant des subventions (5,82 millions d'euros en 2004), il se transformera en service à compétence nationale, dont les effectifs (69 personnes en 2005) seront directement inscrits au budget de l'écologie et du développement durable.

Le ministère indique que « cette modification statutaire a d'abord pour objectifs de positionner clairement l'Institut au coeur du système d'information du ministère, condition indispensable au bon exercice de ses missions, d'améliorer le statut des personnels contractuels et de faciliter la gestion au jour le jour, les contraintes de gestion d'un établissement public étant mal adaptées à un établissement de la taille de l'IFEN disposant de peu de ressources propres ». Il précise que des dispositions ont été prises afin de garantir « l'indépendance intellectuelle » de ce service.

Les crédits de fonctionnement de l'IFEN s'élèveront à près de 1,95 million d'euros, le ministère précisant que le montant total représenté par le fonctionnement de l'IFEN au sein de son budget atteindra 6 millions d'euros, tandis qu'il recevra 1,45 million d'euros au titre des dépenses en capital et 1,2 million d'euros d'autorisations de programme.

e) Le Fonds de la recherche scientifique et technologique

Le Fonds de la recherche scientifique et technologique sera doté de 7.362.000 euros en 2005, soit la même somme qu'en 2004. Il s'agit de crédits « incitatifs » destinés à financer des programmes de recherche pluridisciplinaires. En 2005, ils devraient notamment permettre de mettre en oeuvre le volet recherche de la stratégie nationale de la biodiversité et de la stratégie nationale du développement durable.

Signalons par ailleurs que l'AFSSE et l'INERIS, dont il a précédemment été question, reçoivent également des crédits à partir de cet agrégat, respectivement à hauteur de 824.000 euros et de 4.571.658 euros.

III. LES PRINCIPALES OBSERVATIONS DE VOTRE RAPPORTEUR SPÉCIAL

A. UN MINISTÈRE QUI CONSOMME DAVANTAGE DE CRÉDITS

1. L'exécution 2003 : une consommation de crédits en nette amélioration

Les crédits ouverts en loi de finances ont été modifiés par plusieurs mouvements réglementaires qui comprennent :

- 28,41 millions d'euros d'annulations en loi de finances rectificative pour 2003 ;

- les reports de la gestion 2002, pour un total de 366,29 millions d'euros ;

- le rattachement de fonds de concours pour un total de 2,31 millions d'euros ;

- les transferts (- 126,16 millions d'euros) et répartitions (0,11 million d'euros) en provenance ou à destination d'autres ministères ;

- une ouverture de crédits pour un montant de 21,5 million d'euros ;

- des annulations de crédits en cours de gestion à hauteur de 75,34 millions d'euros ;

- une ouverture de crédits par décret d'avance pour un montant de 23 millions d'euros.

Les crédits disponibles pour la gestion 2003 se sont en définitive élevés à 951,6 millions d'euros, soit 123,9 % du montant des ouvertures inscrites dans la loi de finances initiale. Le taux de consommation global s'établit à 96 % des crédits disponibles (95,9 % pour les dépenses ordinaires et 96,17 % pour les crédits de paiement) , contre 66,66 % en 2002. Ce taux de consommation marque donc une très forte amélioration de la consommation des crédits, et ce d'autant plus que certaines annulations ont été inférieures aux réserves de régulation constituées en cours de gestion, ce qui a dégagé un solde disponible après la clôture de gestion (10,82 millions d'euros ont ainsi dû être reportés), et que par ailleurs les ouvertures de crédits de la loi de finances rectificative n'ont pu être engagées que partiellement.

Le temps où le ministère de l'écologie et du développement durable était « en état de sous-consommation chronique », pour reprendre l'expression de la Cour des comptes, est donc révolu. Le compte-rendu de gestion budgétaire permet d'analyser l'exécution des crédits par agrégat de la manière suivante.

(1) Agrégat 21 : protection de la nature, sites et paysages

Les crédits ouverts représentent 93,7 % des crédits inscrits en loi de finances initiale. Les modifications apportées en cours d'année tiennent aux reports de crédits de l'exercice 2002 (8,8 millions d'euros), aux annulations (18,7 millions d'euros) et aux ouvertures en loi de finances rectificative (1,7 million d'euros).

Le taux de consommation a été de 97,2 %. Les régulations budgétaires, qui ont amputé de 11 % les moyens d'action de la direction de la nature et des paysages sur la loi de finances initiale pour 2003, ont entraîné de réelles difficultés de gestion. Les gels intervenus en cours d'année ont affecté les actions menées par le monde associatif, le démarrage du dispositif Natura 2000 et le paiement des dépenses sur conventions à l'Office national de la chasse et de la faune sauvage.

(2) Agrégat 22 : protection de l'eau et des milieux aquatiques

Les crédits ouverts représentent 362,91 % des crédits inscrits en loi de finances initiale. Les modifications intervenues correspondent aux reports des crédits (31 millions d'euros), au rattachement de fonds de concours (1,6 million d'euros), aux annulations (9,7 millions d'euros, dont 4,3 millions d'euros en loi de finances rectificative), mais surtout aux ouvertures de crédits POLMAR (49,5 millions d'euros, dont 44,5 millions d'euros en décrets d'ouverture ou d'avances et 5 millions d'euros par transfert du ministère de l'équipement).

L e taux de consommation a été de 90,3 %. Ce taux est en nette progression par rapport à 2002 (57,6 %), alors même que les crédits ouverts en 2003 (103 millions d'euros) etaient supérieurs aux crédits ouverts en 2002 (84,4 millions d'euros).

(3) Agrégat 23 : prévention des pollutions et des risques

Les crédits ouverts représentent 162,4 % des crédits inscrits en loi de finances initiale. Les modifications apportées aux crédits initiaux sont constituées par les reports (258,3 millions d'euros dont 247 millions d'euros pour l'ADEME) et les annulations (33 millions d'euros, dont 13 millions d'euros en loi de finances rectificative).

Le taux de consommation s'est nettement amélioré en 2003 et a atteint 97,5 %, contre 63,8 % en 2002. Le chapitre 67-30 (subventions à l'ADEME) qui représente près de la moitié de la dotation de l'agrégat, a atteint un taux de consommation de 99 %, contre 46 % l'année précédente.

(4) Agrégat 31 : soutien aux politiques environnementales

Les crédits ouverts ne représentent que 38,6 % des crédits inscrits en loi de finances. Les modifications apportées en cours d'année ont été les suivantes : transferts pour un montant de - 131,2 millions d'euros correspondant au mouvement habituel permettant d'affecter les crédits de rémunération aux ministères (équipement, finances, agriculture et santé), qui assurent effectivement la gestion de la paie des personnels employés par le ministère de l'écologie et du développement durable ; reports des crédits de l'exercice 2002 (41,2 millions d'euros) ; fonds de concours (0,7 million d'euros) ; répartitions (0,1 million d'euros) et annulations (44 millions d'euros, dont 12,9 millions d'euros en loi de finances rectificative).

Le taux de consommation a été de 90,9 %. Ce taux est progression par rapport à 2002 (71,02 %), alors même que la gestion a été perturbée par deux régulations budgétaires

2. L'exécution du budget 2004 au cours du premier semestre

Pour le premier semestre 2004, le ministère indique aucune annulation n'est parue au Journal officiel. Cependant, la régulation budgétaire a imposé la mise en réserve de 136,24 millions d'euros en autorisations de programme et de 136,13 millions d'euros en dépenses ordinaires et crédits de paiement, dont 91,51 millions d'euros correspondant à l'essentiel des 100,49 millions d'euros reportés de la gestion 2003 sur la gestion 2004.

Le ministère indique que le taux de mandatement atteint, hors dépenses de personnel, 40,52 % des crédits disponibles au 30 juin 2004 et le taux d'engagement comptable 71,77%, contre 69,39% en 2003, cette amélioration étant due notamment au recours plus systématique aux engagements provisionnels, qui peuvent aller jusqu'à 80 % des crédits ouverts en loi de finances initiale, en corollaire d'une programmation plus précise.

Il précise toutefois que « les diverses mesures de régulation budgétaire ne permettent de juger ni de la dotation réelle du ministère ni de sa consommation »...

L'impact de la régulation budgétaire sur la conduite des politiques du ministère

Concernant l'agrégat 21, le gel porté sur le chapitre 57-20 a affecté les études sur les actions Natura 2000, dans les réserves naturelles ou encore dans le domaine de la biodiversité. Le gel sur le chapitre 67-20 a perturbé le dispositif d'assainissement des dettes et a affecté principalement les subventions d'investissement du projet Natura 2000 mais également la participation de l'Etat aux opérations grands sites ou aux investissements dans les parcs naturels régionaux. Toutes ces actions sont partenariales et les gels de CP ne permettent pas à l'Etat de remplir ses obligations, en particulier envers les collectivités locales. La mise en réserve de crédits sur le chapitre 67-41 affecte des crédits nécessaires aux parcs nationaux pour des acquisitions, des aménagements, des mises aux normes, la sécurité, la réhabilitation de refuges, les maisons de parc et le logement d'agents. Le gel a entraîné un très fort ralentissement de ces travaux.

Concernant l'agrégat 22, sur les titres V et VI, la régulation et la suppression des reports n'auraient pas permis à la direction de l'eau de faire face à sa programmation sans l'arrivée du fonds de concours exceptionnel des agences de l'eau qui a permis de payer les dettes. Sur le titre V notamment, la régulation ayant été supérieure à la loi de finances initiale, aucune action n'aurait pu être conduite sans le fonds de concours exceptionnel des agences. La programmation a donc été revue à la baisse et la totalité des notifications n'a pu être déléguée. Pour ce qui concerne les AP, la prise en compte des AP en stock dans les régions a permis de favoriser l'action prioritaire de la direction de l'eau pour les inondations, mais au prix de l'abandon de nombreuses autres actions.

La régulation n'a eu aucun impact sur les actions menées au titre de l'agrégat 23.

Pour l'agrégat 31, au niveau de la direction des études économiques et de l'évaluation environnementale, un gel de 250.000 euros en CP a été porté sur la ligne 57-20/20. En raison d'une régulation des AP réalisée au cours de l'année 2003, le gel des CP précité n'a pas de conséquence sur les crédits d'investissement.

Pour la direction générale de l'administration, des finances et des affaires internationales, le gel des reports des crédits engagés mais non ordonnancés de la gestion 2003 a moins déstabilisé les services de cette direction que l'année dernière. Tout d'abord, les services ayant consacré beaucoup d'efforts à l'amélioration de leur gestion en 2003, le montant des crédits reportés, et donc annulés, a fortement baissé. Ensuite, cette mesure de régulation avait été anticipée dès l'exercice de programmation des crédits pour 2004.

Les régulations de crédits sur la LFI pour 2004 ont affecté les crédits associatifs et les dépenses d'investissement. En administration centrale, elles ont limité les possibilités de maintien de financements dans le cadre des conventions pluriannuelles d'objectif. A une ou deux exceptions près, celles-ci attribuent toutes des montants en baisse. De plus, une liste d'attente de plus de 25 demandes, dont certaines tout à fait intéressantes, demeure en instance.

Dans les directions régionales de l'environnement (DIREN), cette diminution s'est produite alors que les DIREN ont été sollicitées de façon accrue pour susciter des projets associatifs nouveaux dans le cadre du développement durable et accroître l'ampleur ou relancer le dispositif « mille défis pour ma planète », qui impliquait une augmentation forte des dotations. En outre, nombre de DIREN ont été dans l'impossibilité d'honorer les tranches 2004 des conventions pluriannuelles signées les années précédentes avec certaines associations. De facto, les montants attribués ont donc été diminués.

Source : réponse au questionnaire de votre rapporteur spécial

Il faut en outre indiquer que l'ADEME a fait l'objet d'une régulation assez importante en 2004 puisque 74 millions d'euros sur 281,5 millions d'euros ont été gelés en autorisations de programme et 24,8 millions d'euros sur 308,8 millions d'euros en crédits de paiement

3. Les voies d'amélioration de la gestion du ministère

Le rapport de gestion 2003 du contrôleur financier relève que le ministère a corrigé certaines insuffisances relevées à l'occasion de l'examen des comptes des exercices budgétaires précédents , ce dont votre rapporteur spécial ne peut que se féliciter.

Le rapport relève toutefois plusieurs voies d'amélioration, notamment s'agissant : de la programmation budgétaire, qui reste insuffisamment élaborée ; de la passation des marchés publics ; des relations avec les établissements publics, les soutiens mis en place devant être fondées sur des analyses financières plus précises ; de l'utilisation des conventions pluriannuelles d'objectifs passées avec les associations ; ou encore de la transparence des financements dans le cadre de la recherche, certains montages laissant apparaître que les recherches effectuées à la demande du ministère et avec son soutien financier ne sont peut-être pas toujours menées au meilleur coût budgétaire pour l'Etat.

Votre rapporteur spécial ne peut qu'inciter le ministère de l'écologie et du développement durable à suivre les recommandations formulées par le contrôleur financier et à continuer ainsi d'améliorer sa gestion.

B. UN BUDGET QUI TRADUIT DE BONNES ORIENTATIONS MAIS QUI RESTE PEU LISIBLE ET SOULÈVE UN PROBLÈME DE SINCÉRITÉ BUDGÉTAIRE

1. De bonnes priorités

Votre rapporteur spécial approuve globalement les priorités définies par le ministère de l'écologie et du développement durable, dans le cadre d'un budget très contraint.

Il salue notamment la volonté du ministre de rénover la politique de l'eau, grâce à un décroisement des financements que votre commission avait demandé ^{13 ( * )} . Le projet de loi sur l'eau qui devrait être présenté en Conseil des ministres d'ici la fin de l'année devrait permettre de clarifier encore le système de financement de la politique de l'eau et son système d'acteurs.

Par ailleurs, votre rapporteur spécial salue l'effort mené en matière de prévention des dommages liés aux inondations, et la création de 10 postes dans les services de prévision des crues, qui sont des instruments indispensables à une politique de prévention efficace.

De même votre rapporteur spécial approuve l'effort mené en faveur de l'inspection des installations classées. Celui-ci sera marqué par une croissance des effectifs affectés à cette tâche ainsi que des moyens directs (hors dotations des établissements publics) consacrés à la prévention des risques technologiques. S'agissant de la croissance des effectifs, votre rapporteur spécial s'interroge toutefois : en effet, les indicateurs de résultats figurant au « bleu écologie et développement durable » ne prévoient aucune augmentation du nombre d'inspections des installations classées, ni de l'actualisation des prescriptions par des arrêtés complémentaires. Si l'on envisage bien une augmentation des secrétariats permanents pour la prévention des pollutions industrielles installés dans les bassins industriels et un développement des commissions locales d'information et autour des installations sensibles, ce point méritera d'être clarifié.

Même si le nombre total des effectifs croît à nouveau en 2005, votre rapporteur spécial note qu'un effort de maîtrise des dépenses de personnel a toutefois été réalisé et que l'essentiel de l'augmentation des effectifs (86 emplois) s'explique par la transformation de l'Institut français de l'environnement (IFEN) en service à compétence national. Par ailleurs, les moyens de fonctionnement du ministère ont été revus à la baisse.

2. Une nomenclature budgétaire qui ne permet pas d'identifier les mesures financées

Ainsi que notre collègue Philippe Adnot l'avait relevé l'an passé, la lecture de l'annexe « Services votés Mesures nouvelles » au projet de loi de finances pour 2004 consacrée au budget de l'écologie et de l'environnement durable est déconcertante, en raison du manque objectif de lisibilité des documents budgétaires . La nomenclature retenue, en effet, ne permet pas - ou mal -d'identifier la plupart des mesures financées par ce budget.

L'intitulé de la plupart des chapitres et articles budgétaires est extrêmement général, voire ambigu, et il est rare que l'intégralité d'un chapitre soit consacrée au financement d'une seule action. De surcroît, de nombreux chapitres, qu'il s'agisse de dépenses ordinaires ou de dépenses en capital, portent le même intitulé, notamment « Protection de la nature et de l'environnement » ou « Prévention des pollutions et des risques » - soit le même intitulé que l'agrégat 23 lui-même -, ce qui, s'agissant de ce budget, n'apporte que peu d'éclaircissements sur l'objet et le champ des politiques publiques mises en oeuvre.

Or, la même annexe comporte des informations écrites relatives aux politiques conduites, qui sont très difficilement rapprochables des informations chiffrées fournies par la nomenclature budgétaire . En outre, les indicateurs de résultats sont, soit peu significatifs, soit paraissent en décalage avec les évolutions budgétaires constatées par ailleurs...

En outre, les tableaux et réponses transmis par le ministère à votre rapporteur spécial ne sont pas tous concordants, ce qui ne facilite pas la lecture de ce budget.

3. Un budget qui soulève un problème de sincérité

Au-delà de ces aspects « techniques », ce budget soulève également un problème de sincérité budgétaire dans la mesure où les crédits inscrits au « bleu » ne rendent compte que très imparfaitement de la réalité budgétaire du ministère, en 2004 comme en 2005.

a) Un budget 2004 viable grâce au fonds de concours versé par les agences de l'eau

Le budget 2004 du ministère de l'écologie et du développement durable ne peut en effet être appréhendé sans le fonds de concours de 210 millions d'euros versé par quatre agences de l'eau ^{14 ( * )} . Le ministère avait précisé au moment du vote de la loi de finances pour 2004 que, sur ces 210 millions d'euros, 135 millions reviendraient à l'ADEME, pour faire face ses dépenses ayant un lien avec les milieux aquatiques (déchets, récupération des huiles usagées, sites et sols pollués), 60 millions d'euros iraient à la lutte contre les inondations, tandis que 15 millions d'euros serviraient à financer les zones naturelles humides.

Les versements des agences sont intervenus en trois fois au cours de l'année 2004 : 1 ^er février, 1 ^er juin et 1 ^er octobre. Alors qu'il avait été annoncé l'an passé que ce fonds de concours serait constitué uniquement de crédits de paiement, il apparaît que 20 millions d'euros sont inscrits en autorisations de programmes et crédits de paiement afin de contribuer au financement des travaux de lutte contre les inondations dans le Rhône.

Si ce prélèvement de 210 millions d'euros sur les agences de l'eau pouvait se justifier dans la mesure où certaines agences disposaient d'une abondante trésorerie - 871,7 millions d'euros cumulés ^{15 ( * )} à la fin août 2003 -, le mécanisme avait été critiqué par notre collègue Philippe Adnot. Celui-ci a depuis lors mené un contrôle budgétaire en application de l'article 57 de la LOLF dont les résultats seront annexés au rapport spécial. A ce stade, on se contentera d'observer que l'agence de l'eau Loire-Bretagne continue de bénéficier d'une trésorerie très abondante (environ 6 mois en juin 2004).

D'une part, il estimait qu'il était contestable dans la mesure où ce fonds de concours n'était pas utilisé uniquement pour couvrir des besoins de paiement de politiques liées à l'eau ou aux milieux aquatiques, le lien des politiques de l'ADEME avec la politique de l'eau apparaissant assez ténu.

D'autre part, ce mécanisme apparaissait comme une réponse conjoncturelle au problème de financement de l'ADEME et ne faisait à cet égard que reporter l'échéance d'un an. Or la question n'est pas non plus réglée de manière pérenne en 2005.

b) Un budget 2005 qui ne rend pas compte de la réalité budgétaire du ministère

Les propos qui précèdent amènent à s'interroger sur la manière de comparer les crédits du ministère de l'écologie et du développement durable.

En effet, si les crédits baissent de 3,6 % en apparence si l'on s'en tient au seul « bleu », les crédits baissent de 22,6 % par rapport aux moyens résultant en 2004 des ouvertures en loi de finances initiale et des moyens provenant du fonds de concours versé par les agences de l'eau (soit 1,066 milliard d'euros) .

Cette vision est toutefois faussée dans la mesure où le ministre de l'écologie et du développement durable, M. Serge Lepeltier, a annoncé que 141 millions d'euros seraient inscrits dans le projet de loi de finances rectificative pour 2004, afin de compléter les moyens dont disposera son ministère en 2005 pour mener ses politiques : 130 millions d'euros devraient ainsi venir abonder les crédits de l'ADEME, 8 millions d'euros devraient être accordés au Conservatoire du littoral et des rivages lacustres - conformément aux annonces effectuées lors du comité interministériel d'aménagement et de développement du territoire (CIADT) du 14 septembre 2004 - et 3 millions d'euros seraient versés au profit de l'Office national de la chasse et de la faune sauvage (ONCFS).

D'après les précisions communiquées à votre rapporteur spécial, une partie importante de ces 141 millions d'euros attendus correspondraient à des crédits reportés de 2003 vers 2004, mais qui ont ensuite été gelés.

Si les annonces du ministre de l'écologie et du développement durable se concrétisent en projet de loi de finances rectificative, et sous réserve de l'approbation du Parlement, le budget 2005 du ministère pourrait alors être analysé de deux manières :

- d'une part, une augmentation significative des crédits par rapport au seul « bleu », puisque les crédits augmenteraient ainsi de 17 %, pour s'élever à environ 966 millions d'euros ;

- d'autre part, une diminution atténuée mais réelle des crédits, d'environ 9,4 %, par rapport aux moyens dont a bénéficié le ministère en 2004 grâce au concours exceptionnel des agences de l'eau. Le ministère précise toutefois qu'il ne pourra utiliser la totalité de ces crédits en 2004 compte tenu des dates de versement retenues et estime que 15 millions d'euros environ viendraient abonder la dotation 2005.

Il faut en outre préciser que les prévisions de consommation de crédits du ministère pour 2005 excèdent très largement les crédits inscrits dans ce projet de budget, puisqu'ils atteignent, selon le dossier de presse du ministère, 990 millions d'euros en 2005, après 986 millions d'euros en 2004.

En dépit de ces annonces, le Parlement se prononce sur les crédits présentés dans le projet de loi de finances pour l'année à venir et l'on ne peut que constater qu'ils ne reflètent pas la situation réelle du ministère de l'écologie et du développement durable en 2005. Votre rapporteur spécial ne peut que regretter cette absence de sincérité budgétaire du projet de budget du MEDD pour 2005, même s'il reconnaît que le ministre de l'écologie et du développement durable a clairement annoncé l'opération qui serait proposée.

En outre, il observe que la question d'un mode de financement pérenne de l'ADEME reste posée. Par deux fois, celle-ci aura été financée par des moyens de court terme. Il paraît essentiel que ses dotations soient désormais rebasées, pour que le Parlement ait enfin une vision complète de ce budget.

C. LA MISE EN PLACE DE LA LOI ORGANIQUE DU 1er AOÛT 2001 RELATIVE AUX LOIS DE FINANCES

1. La nouvelle nomenclature proposée

a) Une mission écologie et développement durable décomposée en trois programmes

La nouvelle structuration budgétaire présentée par le gouvernement le 16 juin 2004 dans le cadre de la mise en oeuvre de la LOLF prévoit la création d'une mission ministérielle « Ecologie et développement durable », représentant environ 574 millions d'euros, soit 69,6 % des crédits du ministère.

Elle est décomposée en trois programmes :

1. prévention des risques et lutte contre les pollutions (35,8 % de la mission, soit 205,6 millions d'euros environ) : ce programme comprend 6 actions : prévention des risques technologiques et des pollutions ; prévention des risques naturels ; prévention des dommages liés aux inondations ; gestion des déchets et évaluation des produits ; lutte contre les pollutions de l'eau et des milieux aquatiques ; lutte contre le changement climatique.

Les acteurs de ce programme

Le MEDD met en oeuvre, au sein de ce programme, placé sous la responsabilité du directeur de la prévention des pollutions et des risques , la stratégie de prévention des risques et des nuisances.

Les acteurs sont, outre la direction de la prévention des pollutions et des risques et la direction de l'eau du MEDD, la mission interministérielle de l'effet de serre, les directions régionales de l'industrie, de la recherche et de l'environnement (DRIRE) et les directions régionales de l'environnement (DIREN), les directions départementales des services vétérinaires, de l'agriculture et de la forêt, de l'action sanitaire et sociale et de l'équipement, les services de navigation et les préfectures. Interviennent également les établissements publics tels que l'Agence de l'environnement et de la maîtrise de l'énergie (ADEME), l'Agence française de sécurité sanitaire et environnementale (AFSSE), le Bureau de recherches géologiques et minières (BRGM), l'Institut national de l'environnement industriel et des risques (INERIS), l'Office national des forêts (ONF), l'Institut français de recherche pour l'exploitation de la mer (IFREMER), les Agences de l'eau et des associations loi 1901 comme le Centre d'information et de documentation sur le bruit (CIDB) ou les associations agréées de surveillance de la qualité de l'air.

2. gestion des milieux et biodiversité (près de 27,9 % des crédits de la mission, soit environ 159,97 millions d'euros) ; ce programme est composé de 4 actions : préservation du bon état écologique de l'eau et des milieux aquatiques ; gouvernance dans le domaine de l'eau ; développement du réseau des espaces réglementés au titre de la nature et des paysages ; incitation à la gestion durable du patrimoine naturel.

Le contenu et les acteurs de ce programme

Ce programme, placé sous la responsabilité du directeur de la nature et des paysages , comprend les actions mises en oeuvre dans le domaine de la gestion de la ressource en eau et dans celui de la conservation de la biodiversité. Il vise à mieux rendre compte de la mise en oeuvre des missions engagées, à bâtir un cadre harmonisé et exhaustif, à faire apparaître les différents acteurs intervenant dans le domaine de l'eau et à contribuer, au moyen d'espaces réglementés ou d'outils d'incitation à la gestion durable du patrimoine naturel, à l'arrêt de la perte de biodiversité.

La mise en oeuvre du programme implique, pour les deux premières actions, les agences de l'eau dont l'intervention est financée par les redevances prélevées par ces organismes, pour la troisième action, les parcs nationaux, les réserves naturelles et les gestionnaires de sites classés et, pour la quatrième action « Incitation à la gestion durable du patrimoine naturel », hors établissements publics (Conservatoire de l'espace littoral et des rivages lacustres (CELRL), ONF, Office national de la chasse et de la faune sauvage (ONCFS) ou Muséum national d'histoire naturelle (MNHN)), les parcs naturels régionaux, les associations de protection de la nature et le groupement d'intérêt public (GIP) ATEN (Ateliers Techniques des Espaces Naturels).

Les principaux acteurs, outre la direction de la nature et des paysages et la direction de l'eau du MEDD, sont les directions régionales de l'environnement (DIREN), les directions départementales des services vétérinaires, de l'agriculture et de la forêt, de l'action sanitaire et sociale et de l'équipement, les services de navigation et les services départementaux de l'architecture et du paysage.

3. soutien aux politiques environnementales (36,3 % des crédits de la mission, soit environ 208,6 millions d'euros) : ce programme comprendrait sept actions : développement durable ; données environnementales ; action internationale ; qualité de la réglementation et efficacité de la police de l'environnement ; management et soutien ; information et communication ; commission nationale du débat public. L'action « management et soutien », rassemblant la quasi-totalité des dépenses de personnel du ministère, représente à elle seule 181,1 millions d'euros, soit 86,8 % des crédits du programme.

Le contenu et les acteurs de ce programme

Ce programme concerne les actions relatives au développement durable et à l'information environnementale et celles concernant le soutien aux fonctions transversales des programmes en termes de pilotage, de coordination et de méthodes.

Une action recouvre l'évaluation environnementale et l'animation de l'action publique pour le développement des comportements d'éco-responsabilité. Elle a pour objet la conciliation du développement économique avec la justice sociale et la protection de la santé et de l'environnement. Elle repose sur un partenariat avec l'ensemble des ministères, des acteurs économiques, des élus et des citoyens. Les autres actions portent sur la collecte, le traitement et la diffusion des données sur l'environnement, l'action internationale, la fonction juridique, la gestion des ressources humaines et financières, l'animation des services déconcentrés et des opérateurs publics ainsi que sur le partenariat associatif et les politiques d'information et de communication.

Les principaux acteurs, outre la direction des études économiques et de l'évaluation environnementale et la direction générale de l'administration, des finances et des affaires internationales du MEDD, sont le service de l'inspection générale de l'environnement, l'Institut français de l'environnement et les DIREN.

Le ministère de l'écologie et du développement durable défend ainsi ce découpage : « La subdivision en trois programmes respecte les transversalités intrinsèques aux politiques publiques de l'environnement et du développement durable et garantit leur efficacité. En effet, la mission « Ecologie et développement durable » couvre le champ de la politique de la nature et des ressources naturelles, de la prévention des risques et le développement durable, concept défini dans la Charte de l'environnement. Par ailleurs, quoique le montant global des crédits dont dispose le MEDD soit inférieur au milliard d'euros, ordre de grandeur communément retenu pour un programme, le partage relativement équilibré et fonctionnel entre les trois programmes respecte le souci d'opérationnalité également présent dans la LOLF ».

b) Un programme géré par le ministère de l'écologie et du développement durable au sein de la mission interministérielle « recherche et enseignement supérieur universitaire »

Au sein de la mission interministérielle « recherche et enseignement supérieur », le programme « recherche dans le domaine des risques et des pollutions » (279,4 millions d'euros) est géré par le ministère de l'écologie et du développement durable. Il comprend notamment les crédits de l'Institut de radioprotection et de sûreté nucléaire (84 % des crédits du programme), les crédits de recherche de l'ADEME et les crédits relevant du budget civil de recherche et développement.

Il comprendrait 5 actions : recherche sur l'évaluation et la prévention des risques technologiques et des pollutions ; recherche sur l'évaluation et la prévention des risques sanitaires environnementaux ; recherche sur l'évaluation et la prévention des risques sanitaires alimentaires ; recherche sur l'évaluation et la prévention des risques nucléaires ; recherche et développement dans le domaine de l'environnement et de la maîtrise de l'énergie ; pilotage et animation du programme.

Les acteurs de ce programme

Ce programme, placé sous la responsabilité du directeur des études économiques et de l'évaluation environnementale , vise la réunion au sein d'un système cohérent et unifié de l'ensemble des acteurs majeurs de la recherche sur le thème des ressources vivantes, c'est-à-dire l'IRSN, l'ADEME, l'INERIS et l'AFSSE.

c) La mise en oeuvre des politiques pour le compte du ministère de l'écologie

Le programme « sécurité et qualité sanitaire de l'alimentation », intégré à la mission interministérielle « sécurité sanitaire » comprend, en outre, une action « mise en oeuvre des politiques pour le compte du ministre de l'environnement et du développement durable », qui n'est toutefois pas dotée en 2005. Ce programme est géré par le ministère de l'agriculture.

De même, au sein de la mission interministérielle « Politique des territoires », une action « appui technique au ministère de l'écologie » (51,15 millions d'euros en 2005) apparaît au sein du programme « aménagement, urbanisme et ingénierie publique » piloté par le ministère de l'équipement.

d) Les documents de politique transversale envisagés

Il faut par ailleurs signaler que deux documents de politique transversale sont envisagés :

- l'un concernerait le développement durable, et plus particulièrement la stratégie nationale du développement durable ;

- le second serait relatif à la politique de l'eau.

2. L'appréciation de votre rapporteur spécial et les réflexions actuelles du ministère

a) L'articulation entre les deux programmes thématiques

Les deux programmes thématiques proposés pour la mission « Ecologie et développement durable » sont censés représenter les deux grands domaines d'action du ministère : la prévention des risques et la lutte contre les pollutions d'une part ; la gestion des milieux, d'autre part.

Cette distinction paraît assez cohérente et a été défendue par le ministère comme prenant en compte le caractère transversal des politiques menées, sans s'arrêter aux limites administratives actuelles, ce que votre rapporteur spécial ne peut que saluer.

La principale difficulté de ce découpage concerne la politique de l'eau, « à cheval » sur les deux programmes. L'articulation entre l'action « lutte contre les pollutions de l'eau et des milieux aquatiques », au sein du programme « prévention des risques et lutte contre les pollutions », et l'action « préservation du bon état écologique de l'eau et des milieux aquatiques », au sein du programme « gestion des milieux et biodiversité », n'apparaît pas totalement évidente.

Le ministère a indiqué à votre rapporteur spécial qu'il réfléchit actuellement à une évolution de sa structure et à la création d'un programme dédié à la politique de l'eau. Le directeur de l'eau est, actuellement, le seul directeur du ministère à ne pas être responsable de programme, ce qui peut susciter quelque crainte de voir les crédits de l'eau être considérés comme moins prioritaires, alors que la LOLF permet la fongibilité des crédits au sein des programmes. Au-delà des questions strictement administratives, d'organisation interne du ministère, est avancée l'idée selon laquelle la direction de l'eau serait moins à même de s'imposer face aux agences de l'eau si elle ne disposait pas d'un programme clairement identifié.

Votre rapporteur spécial remarque que la maquette actuelle, qui est le fruit des réflexions du ministère et qui a fait l'objet de nombreux arbitrages, n'a pas encore été testée et que sa remise en cause éventuelle ne saurait être envisagée dans la précipitation, ni en fonction de critères uniquement fondés sur la structure administrative actuelle du ministère. S'agissant du positionnement du ministère de l'écologie et du développement durable face aux agences de l'eau, notre collègue Philippe Adnot, en sa qualité de précédent rapporteur spécial, avait pu constater, lors d'un contrôle réalisé en application de l'article 57 de la LOLF dont les principaux éléments figureront en annexe du rapport spécial, que la direction de l'eau rencontrait des difficultés à exercer la tutelle des agences de l'eau mais qu'elle fournissait des efforts pour l'améliorer et il n'est pas certain qu'un découpage budgétaire ait une influence significative en la matière.

b) Un programme support trop développé

Le programme « soutien aux politiques environnementales » apparaît surdimensionné par rapport à l'ensemble de la mission « Ecologie et développement durable », puisqu'il comprend l'intégralité des personnels de cette mission, alors que certains personnels auraient pu être directement rattachés aux programmes de politiques, conformément à l'esprit de la LOLF. En outre, les actions retenues ne permettent pas d'identifier les moyens supports correspondant à chaque programme.

Le ministère invoque notamment la difficulté liée aux effectifs des services déconcentrés, qui accomplissent plusieurs tâches, pour expliquer l'existence de cette action support et l'absence de rattachement des moyens aux programmes, mais cette argumentation n'est pas totalement convaincante.

Par ailleurs, si le programme figurant au sein de la mission « recherche et enseignement supérieur » n'appelle pas en tant que tel de remarque, la structure générale de la mission n'est peut être pas optimale, en particulier s'agissant de l'articulation entre le programme « recherche dans le domaine des risques et des pollutions » et celui intitulé « recherche dans le domaine de l'énergie ». En effet, on peut s'interroger sur la pertinence de faire figurer une action « recherche sur l'évaluation des risques nucléaires », qui correspond en fait aux crédits de l'institut de radioprotection et de sûreté nucléaire, au sein du premier programme et de faire figurer une action « compétitivité, sécurité et développement de l'énergie nucléaire » au sein du second, qui est piloté par le ministère de l'industrie. Toutefois, envisager un découpage différent reviendrait à définir une compétence unique en matière nucléaire, ce qui n'a pas été jugé opportun.

3. Les objectifs et les indicateurs

a) La méthode employée par le ministère pour définir ses objectifs et ses indicateurs

S'agissant de la mesure de la performance, le ministère de l'écologie et du développement durable a souhaité recevoir l'appui d'un cabinet de conseil, qui a reçu pour mission : d'une part, d'assister le ministère dans le recensement des indicateurs existants et qui pourraient être utilisés pour assurer le suivi de la mise en oeuvre de ses politiques ; d'autre part, de fournir une aide méthodologique et pratique sur la définition des objectifs et la construction d'indicateurs et notamment d'indicateurs de performance.

Avec l'appui de ce cabinet, les différentes directions se sont efforcées de dégager, pour chaque action, un objectif et un indicateur de chaque type, à savoir un indicateur d'efficacité socio-économique, un indicateur d'efficience de gestion et un indicateur de qualité de service. Le ministère précise que le travail réalisé a conduit à cette définition d'indicateurs mais également à un changement progressif des mentalités pour les agents.

Les indicateurs des actions ont été validés par le comité de pilotage des projets, instance qui réunit les cinq directeurs d'administration centrale, le chef du service de l'Inspection générale de l'environnement, le contrôleur financier central du MEDD, un représentant des directions régionales de l'environnement et un représentant du directeur de l'action régionale et de la petite et moyenne industrie du ministère de l'économie, des finances et de l'industrie au titre des activités exercées par les directions régionales de l'industrie, de la recherche et de l'environnement au profit du ministère. Le ministère indique que « l'élaboration des indicateurs des sous-actions est en cours et fera l'objet de la même validation ».

b) Première appréciation

Les objectifs et indicateurs doivent :

- traduire la recherche constante, par le responsable de programme, d'une amélioration de l'utilisation des crédits qui lui sont confiés ;

- et montrer comment l'effet des politiques publiques, en la qualité des services rendus, peut être accru, au moindre coût.

Dans cette perspective, ces objectifs ne doivent pas être des objectifs d'activité ou de mise en oeuvre des moyens du ministère (qui relèveraient plutôt d'un dispositif de contrôle interne), mais :

- des objectifs d'efficacité socio-économique, énonçant le bénéfice attendu de l'action de l'Etat pour le citoyen et la collectivité, en termes de modification de la réalité culturelle ;

- des objectifs de qualité de service, soulignant la qualité attendue du service rendu à l'usager ;

- et des objectifs d'efficience de gestion exprimant les gains de productivité attendus dans l'utilisation des moyens employés, en rapportant les produits obtenus, en l'activité constatée, aux ressources consommées.

Dans la mesure où ces objectifs et indicateurs sont encore susceptibles d'être modifiés, et dans la mesure où l'avant-projet annuel de performance n'a pas encore été transmis à votre rapporteur spécial , celui-ci ne se livrera pas à un examen détaillé de chacun d'entre eux, mais attirera l'attention sur certains points .

(1) Les objectifs

De manière générale, on peut regretter que certains objectifs, en particulier ceux des deux programmes de politiques de la mission « Ecologie et développement durable », soient une paraphrase de l'intitulé de l'action, par exemple :

- limiter l'évolution l'exposition des personnes, des biens et de l'environnement aux risques et aux nuisances anthropiques pour l'action « prévention des risques technologiques et des pollutions »

- réduire la vulnérabilité des personnes, des biens et de l'environnement aux risques naturels majeurs pour l'action « prévention des risques naturels » ;

- inciter, par le biais d'actions partenariales, de nombreux acteurs à contribuer à la conservation favorable des espèces et des habitats pour l'action « incitation à la gestion durable du patrimoine naturel ».

L'objectif assigné à l'action « préservation du bon état écologique de l'eau et des milieux aquatiques » peut quant à lui sembler lointain, puisqu'il s'agit de « construire et mettre en place les outils méthodologiques et les référentiels nécessaires pour atteindre le bon état écologique de l'eau d'ici à 2015 ».

Les objectifs du programme « recherche dans le domaine des risques et des pollutions », qui demandent aux organismes concernés par les différentes actions de produire une expertise de qualité nationale ou internationale, paraissent en revanche plus satisfaisants.

(2) Les indicateurs

Un travail important a été fourni par le ministère, ce qui doit être d'autant plus salué que les indicateurs actuels figurant au bleu ont pu être l'objet de critiques nombreuses ^{16 ( * )} . Ainsi, l'indicateur mesurant l'efficacité de la police de l'eau par le pourcentage de jours d'activité des personnels consacrés aux contrôles et par le nombre d'actes d'autorisation délivré par agent paraît pertinent.

Tous les indicateurs souhaités par le ministère ne sont toutefois pas renseignés à ce stade et ils doivent encore faire l'objet d'approfondissements.

En effet, tous les indicateurs ne permettent pas une réelle mesure de la performance, certains se rattachant plutôt à des indicateurs d'activité ou de moyens. Il en va ainsi du taux de la surface des ZNIEFF ^{17 ( * )} couverts par un dispositif protecteur (parcs naturels, opérations grands sites...), du nombre de plans de prévention des risques approuvés par rapport aux plans de prévention des risques prévus ou du nombre de schémas d'aménagements de gestion des eaux en cours d'élaboration.

Certains indicateurs ne permettent pas de juger de l'efficacité de l'action du ministère, tant ils dépendent d'autres facteurs ou sont larges : il en va ainsi de l'évolution de la production d'ordures ménagères par habitant ou des émissions françaises de gaz à effet de serre.

D'autres peuvent paraître curieux dans leur formulation, comme la moyenne des mois de retard des directives pour lesquelles le délai de transposition est échu ou le taux de contentieux communautaire gagné par grief relevant du MEDD, pour l'action « qualité de la réglementation et efficacité de la police de l'environnement ».

4. Les expérimentations

a) L'expérimentation menée en 2004

(1) L'objet de l'expérimentation

Une expérimentation de préfiguration de la mise en oeuvre de la LOLF est menée en 2004 dans la région Midi-Pyrénées. La préfiguration porte sur l'ensemble des crédits de cette région, c'est-à-dire ceux attribués à l'ensemble des ordonnateurs secondaires délégués participant à la mise en oeuvre des politiques du ministère de l'écologie et du développement durable (MEDD). Les directions régionales de l'industrie, de la recherche et de l'environnement (DRIRE) participent à la préfiguration pour l'ensemble de leurs crédits à l'exception des crédits de fonctionnement des installations classées pour la protection de l'environnement (ICPE) qui sont, en 2004 comme en 2005, transférés en gestion au ministère de l'économie, des finances et de l'industrie.

L'expérience concerne la globalisation des crédits des chapitres 31-95 (vacations), 33-90 (charges sociales liées aux vacations), 33-91 (prestations sociales), 33-92 (action sociale), 34-98 (moyens de fonctionnement des services) et 44-10 (encouragements et interventions) pour les dépenses ordinaires et des autorisations de programme et des crédits à l'intérieur du titre V (hors immobilier) et du titre VI pour les dépenses en capital. Elle a pour objet également de tester les conditions de la programmation et de la réalisation de la gestion au sein d'un budget opérationnel de programme (BOP) à l'échelle d'une région. Au sein de l'action support, les crédits de personnel ont été distingués des autres crédits.

(2) Les premiers enseignements

Le protocole de préfiguration, document de base définissant la mise en place de la préfiguration en région Midi-Pyrénées, prévoit un point d'étape afin de rendre compte de cette expérience et d'en retirer les principaux enseignements. Le ministère de l'écologie et du développement durable a indiqué à votre rapporteur spécial que, au 15 juin 2004, quatre enseignements pouvaient être dégagés.

Une des grandes réussites de la préfiguration est, selon le ministère, la mise en place d'un dialogue de gestion interne à la région entre les services chargés de la mise en oeuvre des politiques du ministère : la préfiguration s'est caractérisée par un réel dialogue entre les différents acteurs engagés dans l'expérience, dialogue établi tant sur l'information en direction des ordonnateurs secondaires délégués que pour l'élaboration et la mise en oeuvre du budget opérationnel de programme 2004 et la nouvelle architecture des programmes budgétaires. Il s'est traduit par le renforcement des rôles du comité de coordination de l'environnement et du comité de pilotage.

La globalisation des crédits , même si elle demeure incomplète dans la mesure où elle conserve le clivage entre dépenses ordinaires et dépenses en capital, a permis une première utilisation de la capacité de fongibilité qui semble avoir été appréciée .

Des outils de suivi de l'expérimentation doivent été élaborés : une charte de bonne gestion a ainsi été définie et validée par les huit préfets concernés en février 2004. Cette charte précise les engagements des partenaires afin de se doter d'une organisation et de règles permettant d'optimiser la gestion des crédits et de conduire et de renseigner les tableaux de suivi. De même, un travail doit être mené autour de l'élaboration des indicateurs : le ministère indique que des indicateurs spécifiques aux objectifs de la région Midi-Pyrénées et conformes aux exigences de la LOLF doivent être dégagés afin de pouvoir mesurer correctement la performance.

Un besoin de formation s'est fait ressentir : les échanges de la direction régionale de l'environnement (DIREN), en tant que responsable du BOP, avec les 24 unités opérationnelles ont révélé un niveau d'appropriation de la LOLF très hétérogène. La nécessité d'un dispositif de formation est apparue afin que la mobilisation pour le suivi des crédits et des actions soit suffisante.

Ces premiers enseignements ont débouché sur l'élaboration d'un plan d'action partagé , qui devrait permettre d'optimiser la gestion des crédits, d'achever le travail sur les indicateurs de performance régionaux et d'élaborer les trois BOP 2005 (un pour chacun des trois programmes).

b) Les expérimentations envisagées en 2005

En 2005, la préfiguration sera être étendue aux régions Provence-Alpes-Côte d'Azur, Bourgogne et Rhône-Alpes. La région Rhône-Alpes a été choisie en raison de son statut de DIREN de bassin hydrographique qui l'amène à programmer et gérer des actions au-delà des limites territoriales de sa circonscription administrative.

Les crédits seront regroupés au sein de trois chapitres en fonction des programmes : le 59-01 (programme 1), le 59-02 (programme 2) et le 59-03 (programme 3). Les crédits seront délégués globalement au niveau du programme à chaque responsable de BOP.

En matière de mesure de la performance, les régions concernées sont tenues de décliner des objectifs au plan local, de se conformer aux indicateurs retenus et de respecter les échéances fixées.

Elles participent à la définition des objectifs et des indicateurs de performance au sein du groupe de travail administration centrale-DIREN-DRIRE constitué comme instrument de dialogue avec les services déconcentrés.

Cette préfiguration de la LOLF devrait permettre de tester le rapprochement entre DRIRE et DIREN.

Par ailleurs, une autre préfiguration sera mise en place afin d'appréhender l'intervention des établissements publics dans le nouveau cadre budgétaire. L'Agence de l'environnement et de la maîtrise de l'énergie (ADEME), établissement sous co-tutelle du MEDD et des ministères chargés de l'industrie et de la recherche, s'est portée candidate pour mener cette expérimentation et voit ses crédits globalisés au sein d'un nouveau chapitre 69-01. Votre rapporteur spécial relève toutefois qu'elle ne mène cette expérimentation qu'au titre de ses crédits reçus du ministère de l'écologie et du développement durable et ressortissant de la mission « Ecologie et développement durable », ce qui paraître surprenant.

La préfiguration est pilotée, au sein du ministère, par la direction de la prévention des pollutions et des risques (DPPR), direction de tutelle, et par la direction générale de l'administration, des finances et des affaires internationales (DGAFAI).

Le ministère précise que cette préfiguration poursuit trois objectifs principaux : établir la manière dont l'ADEME s'inscrit dans la maquette de la mission « Ecologie et développement durable », tester les circuits de mise à disposition à l'ADEME des crédits et définir les conditions du compte rendu par l'ADEME de la mise en oeuvre des objectifs correspondant aux actions auxquelles elle participe. Elle doit en outre permettre de vérifier les conditions de la compatibilité du mode de financement de l'ADEME avec son régime budgétaire et comptable.

* ¹ Il existe aujourd'hui 7 parcs nationaux : la Vanoise, Port-Cros, les Pyrénées, les Cévennes, les Ecrins, le Mercantour et la Guadeloupe. 3 projets sont à l'étude : la Guyane, l'Iroise et la Réunion.

* ² Sur ce point, se reporter au rapport de notre collègue Jean-François Le Grand, « Réseau Natura 2000 : pour une mise en valeur concertée du territoire », rapport d'information n° 23, (2003-2004).

* ³ Loi n° 99-533 du 25 juin 1999.

* ⁴ Les charges de personnel s'accroissent mécaniquement du fait du glissement/vieillesse/technicité (GVT) et de l'augmentation de la valeur du point d'indice. Des charges supplémentaires ont été principalement engagées en 2003 pour la gestion des corps d'agents techniques et techniciens de l'environnement (ATE) créés en 2001 (recrutement de 125 ATE en 2003, après 3 années durant lesquelles aucun concours n'a été organisé).

* ⁵ Les crédits inscrits au bleu à l'agrégat 22 sont inférieurs (108,5 millions d'euros) en raison d'une expérimentation menée en 2004 dans le cadre de la mise en oeuvre de la LOLF.

* ⁶ Sur ce point des financements croisés entre l'Etat et les agences de l'eau, se reporter au rapport d'information n° 345 (203-2004).de notre collègue Philippe Adnot, « Le Fonds national de solidarité pour l'eau : une expérience riche d'enseignements ».

* ⁷ Philippe Adnot, « Le Conseil supérieur de la pêche », rapport d'information n° 327 (2002-2003).

* ⁸ Ce tableau est extrait du bleu « Ecologie et développement durable ». En raison des arrondis opérés, les totaux ne correspondent pas exactement à la somme des chiffres inscrits dans les colonnes.

* ⁹ L'ADEME reçoit également des subventions des ministères chargés de l'industrie et de la recherche.

* ¹⁰ Sur l'IRSN, on peut utilement se reporter au rapport d'information n° 1580 XII ^ème législature de notre collègue député Philippe Rouault.

* ¹¹ Direction régionale de l'environnement.

* ¹² Direction régionale de l'industrie, de la recherche et de l'environnement.

* ¹³ Sur ce point, se reporter notamment au rapport d'information n° 345 (2003-2004) de notre collègue Philippe Adnot, « Le Fonds national de solidarité pour l'eau (FNSE) : une expérience riche d'enseignements ».

* ¹⁴ 110 millions d'euros pour l'agence Seine-Normandie, 45 millions d'euros pour l'agence Rhin-Meuse, 38 millions d'euros pour l'agence Loire-Bretagne et 17 millions d'euros pour l'agence Rhône-Méditerranée-Corse.

* ¹⁵ 24,77 millions d'euros pour l'agence de l'eau Adour-Garonne ; 20,931 millions d'euros pour l'agence Artois-Picardie ; 179,14 millions d'euros pour l'agence Loire-Bretagne ; 106,6 millions d'euros pour l'agence Rhin-Meuse ; 165,62 millions d'euros pour l'agence Rhône-Méditerranée-Corse et 374,64 millions d'euros pour l'agence Seine-Normandie.

* ¹⁶ Se reporter notamment aux rapports de notre collègue Philippe Adnot, alors rapporteur spécial, sur les crédits de l'écologie et du développement durable pour 2003 et 2004.

* ¹⁷ Zones nationales d'intérêt écologique, faunistique ou floristique.