INTRODUCTION
Les crédits consacrés à l'aviation et à l'aéronautique civiles sont traditionnellement répartis entre trois supports différents : le budget annexe de l'aviation civile (BAAC), le budget général pour les programmes aéronautiques civils, et le compte d'affectation spécial « Fonds d'intervention pour les aéroports et le transport aérien » (FIATA).
Le gouvernement a décidé, pour l'année 2005, d'anticiper les dispositions de la loi organique du 1 er août 2001 relative aux lois de finances (LOLF) en supprimant le FIATA et en « budgétisant » ses missions au sein, d'une part, des crédits du ministère des transports pour les missions « traditionnelles » du FIATA, d'autre part des crédits du ministère de l'outre-mer pour la continuité territoriales. Cette nouvelle architecture permet donc de préfigurer la mise en place, en 2006, de la LOLF. Il faut relever que la suppression du FIATA fait l'objet des articles 38 et 39 du projet de loi de finances.
En conséquence, l'étude menée sur les crédits de l'aviation civile portera sur les trois supports suivants :
- le budget annexe de l'aviation civile (BAAC) ;
- le budget général, section III « transports et sécurité routière», s'agissant des crédits consacrés aux programmes aéronautiques civils (dépenses en capital, titre V et VI) ;
- le chapitre 59-04 c'est-à-dire l'ancien compte d'affectation spéciale n° 902-25, « Fonds d'intervention pour les aéroports et le transport aérien » (FIATA), alimenté par une fraction du produit de la taxe d'aviation civile.
Par ailleurs, une large place est également faite aux grands mouvements dans le secteur de l'aviation et à l'évolution de la législation, notamment communautaire.
PREMIÈRE PARTIE :
LE BUDGET ANNEXE DE
L'AVIATION CIVILE
I. UN PÉRIMÈTRE ÉVOLUTIF
A. LA CRÉATION DU BAAC ET SES ÉVOLUTIONS DEPUIS 1992
Le budget annexe de l'aviation civile (BAAC) a été créé en 1992 et a succédé au budget annexe de la navigation aérienne (BANA), créé en 1985, pour retracer de manière plus large « l'ensemble des opérations financières des services de l'aviation civile relatives à l'organisation et au contrôle du transport aérien et aux équipements aéroportuaires ».
Le BAAC finance des missions régaliennes (qui relèvent de l'Etat par nature) et non régaliennes (qui sont des prestations donnant lieu à un paiement), ainsi que, de manière plus marginale, des missions qui relèvent de l'Etat « en opportunité » telles que certaines exonérations et exemptions dans le domaine du contrôle de la circulation aérienne ou l'absence de redevances d'Etat dans le domaine de la sécurité aéronautique. Ces missions sont financées par une subvention du budget général de l'Etat, et, depuis 1999, par une fraction du produit de la taxe de l'aviation civile (TAC), qui a succédé à la taxe pour la sûreté et la sécurité (TSS).
Le périmètre du BAAC a évolué au cours des dernières années, notamment sous l'influence de la jurisprudence du Conseil d'Etat concernant les missions donnant lieu à un financement par redevance, et compte tenu de la création du FIATA.
La construction du BAAC est donc « hybride » : elle recouvre des dépenses qui relèvent du domaine régalien aussi bien que de prestations ; des ressources de types différents lui sont affectées comme les redevances et les taxes.
En application de l'article 99 de la loi de finances pour 1996, la DGAC adresse au Parlement sous forme d' « un état récapitulatif présentant la répartition des coûts et des dépenses budgétaires en distinguant ceux afférents aux prestations de service rendus aux usagers par la direction générale de l'aviation civile et ceux résultant des missions d'intérêt général public assumées par elle ». Votre rapporteur spécial a pu exploiter les analyses de ce rapport pour présenter ses observations.
B. LA LOI ORGANIQUE DU 1ER AOÛT 2001 RELATIVE AUX LOIS DE FINANCES (LOLF) SUPPOSE UNE EVOLUTION SENSIBLE DU PERIMETRE DU BAAC
L'article 18 de la loi organique du 1 er août 2001 relative aux lois de finances prévoit que les budgets annexes retracent « les seules opérations des services de l'État non dotés de la personnalité morale résultant de leur activité de production de biens ou de prestations de services donnant lieu au paiement de redevances ». L'application de ce principe conduira, à l'horizon 2006, à redéfinir le périmètre du BAAC, de manière à en exclure toutes les charges de nature régalienne, qui bénéficient d'un financement soit de nature budgétaire, soit de nature fiscale (taxe de l'aviation civile notamment). Les opérations correspondant à ces missions doivent relever à compter de 2006 du droit commun budgétaire et comptable de l'Etat.
Afin de tenir compte de cette véritable « révolution », le BAAC devra donc se concentrer sur les missions « non régaliennes », financées principalement par des redevances . Cette extension des redevances, qui permet un meilleur rapprochement des coûts engagés et des prestations rendues pourrait se traduire par une baisse corrélative de la taxe de l'aviation civile (assise sur l'ensemble des passagers).
Cependant, il faut relever que le BAAC ne présentera pas de « préfiguration » de la LOLF en 2005, comme cela est le cas pour le reste du budget. En effet, l'article 66-1 de la LOLF dispose que « est joint à la loi de finances pour 2005 un document présentant, à titre indicatif, les crédits du budget général selon les principes retenus par la présente loi organique ». En conséquence, les budgets annexes ne sont pas tenus, pour 2005, à cette obligation.
C. L'ÉVOLUTION DES PRINCIPALES RESSOURCES DU BAAC AU COURS DES DERNIÈRES ANNÉES
La Cour des comptes, dans son rapport consacré à l'exécution des lois de finances en 2002, a consacré une synthèse ministérielle au budget annexe de l'aviation civile. Votre rapporteur spécial a déjà exploité les analyses très détaillées fournies par le Cour des comptes dans le cadre de la préparation de la loi de finances pour 2004 1 ( * ) , les principales observations sur la structure de financement du BAAC restant pleinement d'actualité.
Au cours de la période récente, on observe ainsi une déformation progressive de la structure de financement du BAAC. Ainsi, les subventions du budget général sont nulles à partir de 2002, traduisant l'autonomie de financement du BAAC, pleinement concrétisée en 2003 et 2004, avec une subvention nulle du budget général.
D. LA DIFFICULTÉ D'ESTIMER LES RECETTES EN LOI DE FINANCES INITIALE
La Cour des comptes constate, pour les dernières années, que « La DGAC a eu tendance à sous-évaluer les recettes en LFI en période de forte croissance et à les surévaluer en période de fléchissement (2001 et surtout 2002) . Il faut cependant tenir compte de la complexité de l'exercice qui consiste à évaluer en loi de finances le trafic de l'année et le niveau des coûts engendrés pour le calcul de la redevance. Comme le note la Cour des comptes, « Les redevances doivent, conformément à la jurisprudence du Conseil d'Etat, trouver une contrepartie directe dans les coûts du service rendu. [...] L'appréciation de l'évolution des recettes de redevance ne doit donc pas perdre de vue le fait que celle-ci est dictée par celle des dépenses et que les écarts entre recettes et dépenses, ex-post, sont compensées par un mécanisme correcteur ».
La DGAC est en effet conduite à « restituer », sous forme d'un mécanisme correcteur, les écarts constatées entre recettes prévues et recettes effectives d'un part, charges prévues et charges effectives d'autre part. Le Cour des comptes note la complexité du mécanisme mis en place : « Le principe général de ce mécanisme d'ajustement est le report dans l'assiette de l'année N+2 des écarts, observés en année N, résultant des différences entre recettes prévues et effectives d'une part, charges prévues et charges effectives d'autre part. Les assiettes facturables de l'année N+2 sont donc corrigées des écarts de prévision et réalisation concernant l'année N. En 2001 et en 2002, le différentiel de recettes a induit, pour la première fois depuis 1996, un mécanisme correcteur négatif, qui se traduit dans les comptes du BAAC par des produits exceptionnels (et un montant de produit à recevoir) ».
Une des illustrations de la difficulté d'estimer les redevances en loi de finances initiale peut également provenir de changements dans la politique du gouvernement. Ainsi, pour 2003, une hausse de 75 % de la redevance pour service terminaux en outre-mer avait été décidée afin de tenir compte des pertes de recettes liées à la baisse de la quotité de la taxe de l'aviation civile attribuée au BAAC, baisse elle-même dictée par la nécessité d'assurer le financement des 30 millions d'euros de la continuité territoriale en outre-mer. Suite aux réactions suscitées par cette hausse, il a été décidé d'étaler cette augmentation en trois tranches de 25 %, ce qui a conduit à limiter les ressources tirées de la RST outre-mer. Votre rapporteur spécial aura l'occasion de revenir sur ce point particulier dans la partie du présent rapport consacré à l'ex-FIATA.
E. L'ÉQUILIBRE DU BAAC EST DÉPENDANT DE L'ÉVOLUTION DU TRAFIC
Le BAAC étant un budget annexe, les recettes et les dépenses doivent être équilibrées en loi de finances initiale. La Cour des comptes rappelle que la DGAC maîtrise à la fois les taux de la redevance et des taxes, l'emprunt jouant le rôle de variable d'ajustement. Pour la Cour des comptes, « outre la vigilance de la DGAC, le seul mécanisme régulateur externe réside dans la capacité d'acceptation par les compagnies aériennes des niveaux de taxes et de redevances et dans la surveillance par le ministère des finances du niveau des prélèvements obligatoires ».
Votre rapporteur spécial, s'il souscrit à l'appréciation de nature technique de la Cour des comptes, tient cependant à rappeler que le contrôle qu'il exerce chaque année, au nom de la commission des finances, ainsi que celui réalisé par son homologue de l'Assemblée nationale, peuvent être considérés comme un « mécanisme régulateur ».
Sur le long terme, le BAAC a dégagé des excédents d'exploitation élevés, liés, malgré l'existence de mécanismes correcteurs, à la forte croissance du transport aérien, relayée via les redevances et les taxes. La récente contraction dans le secteur a pesé sur son financement, et ce d'autant plus qu'il est difficile d'augmenter les prélèvements sans pénaliser des compagnies aériennes déjà en difficulté. La DGAC a privilégié, afin d'éviter ce phénomène, la baisse de l'autofinancement, ce qui s'est traduit par une hausse des emprunts. La Cour des comptes s'inquiète de cette hausse de l'encours d'emprunt (800 millions d'euros prévus en fin 2004, soit 140 millions d'euros de plus qu'en 2000), et souligne que le niveau d'endettement n'a pas été significativement réduit pendant les années de forte croissance. Or la structure des dépenses du BAAC montre une part très importante des dépenses de personnels, par nature inéluctables. Dès lors, en cas de crise prolongée dans le secteur, la Cour des comptes craint une crise financière grave pour le BAAC.
Situation d'endettement du BAAC
(en millions d'euros)
|
|
1998 |
1999 |
2000 |
2001 |
2002 |
2003 |
2004 (prévision) |
2005 (prévision) |
|
Emprunts contractés |
158,9 |
126,5 |
0 |
90 |
109,1 |
126,2 |
95 |
103,6 |
|
Remboursements d'emprunts |
50,8 |
68 |
82,6 |
44,5 |
91,5 |
91 |
91 |
100,2 |
|
Endettement net au 31/12 |
687,2 |
745,7 |
663,1 |
708,6 |
726,2 |
761,4 |
765,4 |
768,6 |
Source : DGAC
Tout en souscrivant à ce propos, votre rapporteur spécial tient à souligner que les experts prévoient en moyenne une hausse du trafic de plus de 4 % par an pour les 20 prochaines années . De plus, il n'est pas anormal, en période de crise du transport aérien, que le BAAC joue le rôle « d'amortisseur » dans le secteur, en limitant les hausses de taxe ou de redevance.
On observe de fait, pour les dernières années, une situation extrêmement stable de l'endettement du BAAC, qui progresse dans des proportions très faibles, et en tout état de cause parfaitement « soutenables », ce dont on ne peut que se féliciter. Les remboursements seraient toutefois sensibles à une hausse des taux d'intérêt, prévisible en 2005.
F. L'EXÉCUTION DU BUDGET 2003
1. La chute du trafic continue de peser encore sur l'exécution du BAAC
a) Malgré une reprise sensible du trafic mondial, la crise du secteur pèse sur les comptes du BAAC.
Le budget annexe tire l'essentiel de ses ressources des prestations de service rendues aux compagnies aériennes (redevance de route et redevance pour services terminaux) et de la taxe de l'aviation civile, assise sur le nombre de passagers et le volume de fret transportés. Par conséquent, les conditions d'exécution du BAAC sont étroitement liées à l'activité du transport aérien.
b) Les reports de crédits de 2002
Le BAAC a en grande partie échappée aux gels de crédits décidés en cours d'année par le gouvernement. Cependant, des mesures restrictives de gestion ont conduit à réduire les autorisations effectives de consommation des crédits de paiement de 77,76 millions d'euros en section capital.
D'autre part, le montant des reports a été relativement important, avec pour 2002 une somme de 49,58 millions d'euros reportée sur l'exercice suivant en section d'exploitation et de 161,41 millions en section capital, soit des montants proches de ceux constatés lors de l'exercice précédent.
2. Les recettes du BAAC en 2003
a) Les recettes de la section exploitation
Le montant des recettes de la section exploitation du budget annexe de l'aviation civile inscrit dans la loi de finances initiale pour 2003 s'élevait à 1.376,3 millions d'euros. Il faut rappeler que, depuis 2002, le BAAC ne reçoit plus de subventions du budget général.
En exécution, le montant des recettes constatées s'est élevé à 1.374,8 millions d'euros, c'est à dire un niveau sensiblement équivalent à celui attendu dans la loi de finances pour 2003. Cette bonne corrélation, que l'on ne trouvait pas en 2002, où les recettes avaient été surestimées de plus de 60 millions d'euros, n'est cependant pas le résultat d'une anticipation parfaite des mouvements du transport aérien, comme on va pouvoir le constater en analysant les recettes poste par poste :
- les redevances : après plusieurs exercices d'excédent des ressources par rapport aux prévisions, les recettes constatées en 2001 avaient diminué sensiblement compte tenu de l'évolution défavorable du trafic aérien, et avaient été inférieures de 26,4 millions d'euros aux prévisions de la loi de finances initiale. Pour 2002, les recettes de la redevance de route et de la redevance pour services terminaux de la circulation aérienne (RSTCA) avaient été de nouveau inférieures aux prévisions, mais dans une proportion nettement plus importante, à hauteur de - 69,7 millions d'euros. En 2003, les recettes constatées sont toujours inférieures, mais dans une proportion moindre, à - 28,9 millions d'euros . Ceci s'explique par une progression du trafic moindre qu'attendue, cette progression servant de base aux « unités de service », élément de facturation des redevances ;
- la taxe de l'aviation civile : on constate un écart entre la prévision et les recettes de 3,6 millions d'euros, que l'on peut rapprocher de celle de l'année 2002 (- 25,2 millions d'euros). Des évènements comme la guerre en Irak ou l'épidémie de SRAS ont limité l'évolution de l'activité. Ainsi, les hypothèses budgétaires faisaient état d'une croissance de 1,2 % en intra communautaire et de 4 % en extra communautaire, pour des réalisations respectives de - 1,8 % et - 0,3 % ;
- les autres recettes permettent donc d'expliquer l'accroissement de ce poste en exécution budgétaire . Ces recettes constatent la moins-value des redevances encaissées par rapport au coût des services rendus aux usagers. Cet écart, au détriment de l'Etat, constitue donc une créance du BAAC vis-à-vis des usagers à l'issue de la gestion 2003. En tant que tel, il fait l'objet d'une inscription en produit sous la rubrique recettes exceptionnelles (« produits à recevoir »). C'est ainsi qu'en 2003, 29 millions d'euros ont été comptabilisés en recettes exceptionnelles pour le mécanisme correcteur RSTCA.
b) Les recettes de la section capital
Le financement des opérations en capital est assuré en loi de finances initiale par l'autofinancement et par l'emprunt, à hauteur de 286 millions d'euros. Cette section a été abondée en cours d'exécution par la réalisation de cessions de biens corporels pour 10,1 millions d'euros, l'emprunt ayant été mobilisé qu'à hauteur de 126 millions d'euros, en hausse par rapport aux 109 millions d'euros prévus en lors de la précédente exécution budgétaire.
3. Les dépenses du BAAC en 2003
a) Les dépenses de la section exploitation
Le montant des dotations de la section d'exploitation ouvertes au titre de la loi de finances initiale pour 2003, soit 1.376,3 millions d'euros, a été complété en cours de gestion par des reports de crédits pour un montant total de 49,6 millions d'euros. Le montant des dépenses nettes d'exploitation du BAAC constatées en 2002 s'est élevé à 1.243,8 millions d'euros.
Les principaux postes de dépenses
|
Nature des dépenses |
Montant constaté en 2002
|
Proportion des dépenses totales |
|
Personnel |
765,4 |
61,6 % |
|
Moyens des services |
162,7 |
13,1 % |
|
Charges financières |
18,5 |
1,5 % |
|
Dotations aux provisions |
58,9 |
4 ,7 % |
|
Organismes extérieurs |
200,5 |
16,1 % |
|
Charges exceptionnelles |
37,8 |
3 % |
Source : DGAC
La hausse des dépenses d'exploitation s'établit à + 11,9 % par rapport à l'exécution 2002. Les dépenses de personnel (+ 4,4 %), les contributions aux organismes extérieurs (+ 6,0 %) et surtout, la comptabilisation des mécanismes correcteurs et des non-recouvrements en charges exceptionnelles (+ 37,8 millions d'euros pour le « mécanisme correcteur route » 2001) et en dotation aux provisions (+ 12 millions pour le mécanisme correcteur route et 46,9 millions d'euros pour les dettes des usagers au titre de la RSTCA et de la TAC), ont déterminé, pour l'essentiel, cette évolution.
b) Les dépenses de la section capital et l'endettement du BAAC
Les dépenses de la section capital ont représenté 301,9 millions d'euros en 2003, soit le remboursement du capital des emprunts à hauteur de 91 millions d'euros, et les investissements, à hauteur de 210,9 millions d'euros.
c) Le résultat pour 2003
Après virement du déficit de la section d'exploitation de 5,7 millions d'euros à la section des opérations en capital, elle-même en déficit de 5,9 million d'euros, l'équilibre comptable conduit à enregistrer une baisse du fonds de roulement du BAAC de 34,8 millions d'euros en 2003.
G. L'EXÉCUTION DU BUDGET 2004
1. Des recettes en ligne avec les estimations
a) Les recettes de la section exploitation
Le montant des recettes de la section exploitation du BAAC inscrit en loi de finances initiale pour 2004 s'élève à 1.417,9 millions d'euros. Des écarts peuvent déjà être constatés par rapport aux prévisions de la loi de finances initiale, et sont estimés compte tenu des réalisations ainsi que des perspectives d'exécution d'ici à la fin de l'année 2004. On relève cependant que ces écarts sont en nette régression par rapport à l'exercice 2003.
La DGAC les estime à un écart négatif de 16,7 millions d'euros pour les différentes redevances, et à un écart positif de 18 millions d'euros pour les taxes.
A noter que le chiffre prévisionnel de la taxe de l'aviation civile ne serait qu'en légère augmentation si ne venait s'y ajouter une modification des quotités de répartition de cette taxe entre le BAAC et le FIATA, ce qui aura pour effet de majorer d'environ 12 millions d'euros le montant de la TAC 2004 affecté au BAAC .
En effet, pour 2004, un article devrait être proposé en loi de finances rectificative, article qui majorerait la fraction de la TAC reçue par le BAAC. Cette majoration a pour origine un décret d'avance de 12 millions d'euros au profit du budget du ministère de l'outre-mer au titre de la dotation au titre de la continuité territoriale outre-mer. Cette somme n'étant plus utile pour le FIATA, il a semblé logique de la « restituer » au BAAC.
b) Les recettes de la section capital
En loi de finances initiale pour 2004, la dotation de cette section était estimée à 271 millions d'euros. Les dépenses devraient être couvertes en 2004. La recette prévue à la fin de l'exercice 2003 correspond d'une part à la mobilisation de l'emprunt à hauteur de 95 millions d'euros, et, d'autre part, aux rattachements prévisibles de fonds de concours dans le cadre de participations aux projets aéronautiques européens.
2. Les dépenses ont été limitées
a) Les dépenses de la section exploitation
Le montant des dotations ouvertes par la loi de finances initiale pour 2004 (soit 1.417,9 millions d'euros) a été complété en cours de gestion par des reports de crédits pour un montant supérieur à celui de l'année précédente de 49,5 millions d'euros. La DGAC indique que « le montant des dépenses nettes prévisibles devrait atteindre 1.433 millions d'euros ».
b) Les dépenses de la section capital
A l'issue de l'exercice 2004, la DGAC indique que les dépenses de cette section devraient avoisiner le montant de 309,5 millions d'euros soit :
- remboursement du capital des emprunts : 91 millions d'euros ;
- investissements : 218,5 millions d'euros.
3. L'estimation de l'équilibre du BAAC pour l'exercice 2004
Le tableau ci-après indique les prévisions effectuées par la DGAC en matière de recettes et de dépenses pour l'exercice 2004.
L'exécution prévisionnelle du BAAC pour 2004
(en millions d'euros)
|
RECETTES |
LFI 2004 |
Prévision au dernier trimestre 2004 |
|
Exploitation |
||
|
Redevances |
1.179,0 |
1.162,3 |
|
Taxes |
207,8 |
225,8 |
|
Autres recettes |
31,2 |
31,2 |
|
Subvention du budget général |
- |
- |
|
Total |
1.417,9 |
1419,3 |
|
Capital |
||
|
Autofinancement |
176 |
176 |
|
Recettes diverses |
- |
7,5 |
|
Emprunts |
95,0 |
95,0 |
|
Total |
271,0 |
278,5 |
|
Total brut des recettes |
1.688,9 |
1697,8 |
|
A déduire (autofinancement) |
- 176 |
-176 |
|
Total net des recettes |
1.512,9 |
1.521,8 |
|
DEPENSES |
LFI 2004 |
Prévision au dernier trimestre 2004 |
|
Exploitation |
1.417,9 |
1.433,0 |
|
Capital |
271 |
309,5 |
|
Total brut des dépenses |
1.688,9 |
1.742,5 |
|
A déduire (autofinancement) |
- 176 |
-176 |
|
Total net des dépenses |
1.512,9 |
1.466,5 |
Source : DGAC
On constate donc que le BAAC devrait, en 2004, dégager un excédent en gestion, si toutefois les prévisions se confirment.
* 1 Annexe n°18 à la loi de finances pour 2004.