M. Henri de RAINCOURT
AVANT-PROPOS
L'examen des crédits de la fonction publique appelle deux analyses distinctes.
La première est verticale : il s'agit de la présentation des crédits du ministère chargé de la gestion de la fonction publique, qui sont individualisés dans le budget des services généraux du Premier ministre au sein de l'agrégat 21 « Fonction publique ». Ils s'élèvent à 154,87 millions d'euros pour 2005, accusant une diminution de plus de 30 % . Cette baisse est principalement attribuable à une réduction de périmètre budgétaire.
La seconde est horizontale : il convient d'analyser les charges de personnel de l'Etat , qui se décomposent en rémunérations, charges sociales et pensions. Les crédits correspondants, bien que sous évalués 1 ( * ) , représentent 117,6 milliards d'euros pour 2005, marquant une augmentation de 2,31 % , lorsque celle du budget général , en conformité avec la « norme zéro volume », n'excède pas 1,8 % .
L'évolution récente des dépenses induites par la fonction publique est surtout préoccupante en ce qu'elles représentent une part croissante du budget général : de 41,3 % en 1993 , elles ont progressé jusqu'à représenter 42,5 % du budget général en 1999, puis 43,6 % en 2003 .
Afin de prendre toute la mesure de la rigidité du budget de l'Etat, il faut garder à l'esprit qu'en 2005, près de 14 % du budget général seront par ailleurs consacrés à la charge de la dette.
Ainsi, il est primordial de couper court à un enchaînement qui serait fatal au respect de nos engagements européens, à la solvabilité de l'Etat, sinon au pacte républicain . En effet, l'augmentation indéfinie des charges de personnel favorise l'accroissement du déficit et de la dette, entravant la baisse des prélèvements obligatoires, dont le niveau actuel bride notre économie et compromet la cohésion nationale.
La réforme de l'Etat , auquel le gouvernement attache la plus grande importance, est désormais ressentie comme une urgence par un nombre croissant de nos concitoyens. Elle doit continuer à expliquer et soutenir les mesures indispensables qui ont été prises concernant les retraites des fonctionnaires, et celles qui devront l'être pour diminuer les effectifs de la fonction publique .
LES PRINCIPALES OBSERVATIONS DE VOTRE RAPPORTEUR SPÉCIAL
Avec l'impulsion de la réforme budgétaire que commande la LOLF 2 ( * ) , la réforme de l'Etat a trouvé un allant nouveau. Il en est attendu une maîtrise durable des charges de personnel de l'Etat.
Cependant , par delà les économies qui doivent normalement découler de la réforme de l'Etat via la redéfinition de son périmètre, la rationalisation de ses structures et la mesure de ses performances, la diminution des charges de rémunération doit constituer une fin en soi , un but autonome à poursuivre sans délai , que justifie la part excessive qu'occupent ces charges dans le budget général, qui, jointe à leur dynamisme, pèse dangereusement sur la dette et le niveau des prélèvements obligatoires.
I. L'ACCLIMATATION DE LA LOLF DONNE UN NOUVEL ÉLAN À LA RÉFORME DE L'ETAT
A. LA RÉFORME BUDGÉTAIRE, AIGUILLON DE LA RÉFORME DE L'ETAT
La mise en place des différents instruments requis par la LOLF s'effectue selon le calendrier instauré par l'actuel gouvernement . Ainsi, les missions, les programmes et les actions sont déjà définis, et les projets annuels de performance font l'objet d'une première présentation.
L'actualisation des « stratégies ministérielles de réformes » (SMR), présentées par les différents ministères au Parlement, augure favorablement de la qualité des discussions budgétaires à venir, dont elles pourront constituer le pendant qualitatif et pluriannuel.
En cohérence avec les progrès de la décentralisation et la pleine application la LOLF pour le PLF 2006, le gouvernement a relancé la déconcentration , au travers d'une rationalisation de l'échelon administratif régional. Des instruments sont mis en place pour que l'approfondissement de la gestion interministérielle à l'échelon territorial ne se heurte pas à une lecture trop rigide de la LOLF, qu'aurait impliquer un cloisonnement des moyens entre les différents programmes .
Un projet de loi sur la fonction publique, annoncé par le ministère de la fonction publique, devrait permettre la mise en oeuvre d'une véritable gestion de effectifs, des emplois et des compétences (GPEEC) , gestion que nécessitera le strict plafonnement des emplois imposé par la LOLF à compter du PLF 2006 , et qui conditionnera largement la réforme des structures de l'administration.
B. L'INTÉGRATION DE LA RÉFORME BUDGÉTAIRE AU MINISTÈRE DE LA FONCTION PUBLIQUE
La baisse sensible du budget de la fonction publique pour 2005 traduit un changement de périmètre lié à une centralisation de la gestion des prestations familiales des fonctionnaires auprès des caisses d'allocations familiales.
Par ailleurs, la définition du programme « fonction publique, réforme de l'Etat et prospective » autorisera une lecture plus homogène des coûts , nonobstant l'exclusion des personnels de la DGAFP 3 ( * ) , tandis qu 'une première présentation des indicateurs de performance permettra, en vue de leur finalisation, d'amorcer un dialogue constructif entre les commissions des finances des deux Assemblées et le ministère de la fonction publique et de la réforme de l'Etat.
* 1 En raison de l'absence de provision pour revalorisation de la valeur du point (infra).
* 2 Loi organique du 1 er août 2001 relative aux lois de finances.
* 3 Direction générale de l'administration et de la fonction publique.