Note de présentation des crédits de la Fonction publique et de la réforme de l'Etat pour 2005

M. Henri de RAINCOURT

II. L'ACCÉLÉRATION DÉCISIVE DE LA RÉFORME DE L'ETAT ENGAGÉE PAR LE GOUVERNEMENT ACTUEL

Afin d'infléchir la hausse des dépenses de fonction publique, si certains ajustements étaient réalisables sans attendre, une réforme de la logique budgétaire s'imposait pour parvenir à une diminution durable et substantielle de la dépense publique. Elle doit permettre de soutenir et d'accompagner la réforme de l'Etat, dont le « pilotage » a, par ailleurs, fait l'objet d'une rationalisation.

Les trois nouvelles structures interministérielles chargées de la réforme de l'Etat
créées par le décret du 21 février 2003

• La DGMPSE ( délégation à la modernisation des structures de l'Etat ) ; cette délégation a repris la plus grande part des attributions de la DIRE (délégation interministérielle à la réforme de l'Etat), qu'elle remplace :
- la « DIRE 1 » : mission « service à l'usager et management public » ;
- la « DIRE 2 » : mission « fonctionnement, organisation et déconcentration de l'Etat » ;
- la « DIRE 4 » : mission « administrations régaliennes, économiques et financières » ;
- la « DIRE 5 » : mission « administrations sociales, culturelles, scientifiques et techniques ».

• La DUSA ( délégation aux usagers et aux simplifications administratives ) : cette délégation a repris les missions de la COSA (commission pour les simplifications administratives), hormis le pôle chargé de veiller à l'harmonisation, la normalisation et la simplification des formulaires électroniques et des téléprocédures, mission qui échoit à l'ADAE. La DUSA coordonne la politique de simplification du droit, des procédures et des formalités administratives et concourt à la clarté et l'intelligibilité du langage administratif. Elle est associée aux travaux menés pour améliorer la qualité de la réglementation. Enfin, le délégué est rapporteur général du Conseil d'orientation de la simplification administrative (COSA).

Pour l'accomplissement de ses missions, la DUSA établit, en concertation avec l'ensemble des ministères, des projets de loi habilitant le gouvernement à simplifier le droit par ordonnances (la première loi votée est celle n° 2003-591 du 2 juillet 2003), promeut les actions de qualité des services rendus aux usagers en mutualisant les expériences de terrain (élaboration d'une charte générique de la qualité dite « Charte Marianne ») et en primant les administrations les plus performantes en matière de qualité de service (remise de « Trophées »), veille à l'harmonisation, à la normalisation et à la simplification des formulaires sous forme papier ou électronique en s'efforçant de simplifier le langage et les procédures, et encourage l'adoption d'un langage administratif accessible en appuyant l'action du Comité de simplification du langage administratif (COSLA) .

• L' ADAE ( agence pour le développement de l'administration électronique ) ; cette agence est née de la fusion de trois services interministériels :
- l'ATICA (agence pour les technologies de l'information et de la communication) créée par un décret du 22 août 2001, qui succédait elle-même à la MTIC (mission interministérielle de soutien technique pour le développement des technologies de l'information et de la communication dans l'administration), créée par un décret du 27 août 1998 ; auparavant, le commissariat à la réforme de l'Etat exerçait, de façon indifférenciée, cette compétence ;
- la « DIRE 3 » : mission « utilisation des technologies de l'information et de la communication par l'administration » de la DIRE ;
- le pôle en charge des formulaires électroniques et des téléprocédures au sein de la COSA.

A. L'IMMINENCE DE LA PLEINE APPLICATION DE LA LOI ORGANIQUE DU 1ER AOÛT 2001 RELATIVE AUX LOIS DE FINANCES

Notre collègue président de la commission des finances, Jean Arthuis, dans un récent rapport d'information ^{82 ( * )} portant sur le mise en oeuvre de la LOLF, a souligné l'étendue de sa portée : « Elle appelle à une véritable révolution culturelle, tant au sein de l'administration qu'au sein du Parlement lui-même ».

1. Une nouvelle logique d'objectifs et de résultats

La loi organique du 1 ^er août 2001 relative aux lois de finances (LOLF) s'appliquera pleinement dès la préparation du budget pour 2006 .

La LOLF renverse la perspective qui prévalait en matière de dépense publique : à une logique de moyens succède une logique de résultat.

Les crédits seront désormais présentés par programmes regroupés au sein de missions . Au sein de chaque programme, les crédits seront fongibles , c'est à dire qu'ils pourront être redéployés entre les lignes budgétaires qui le composent : « La présentation des crédits par titre est indicative » (article 7 de la LOLF). Il s'agira cependant d'une fongibilité asymétrique : les gestionnaires ne pourront pas abonder les crédits de dépenses de personnels (alors que ces derniers pourront être redéployés pour d'autres dépenses).

Concernant l'emploi public, à cette limitation s'ajoutera celle d'un plafond du nombre d'emplois ^{83 ( * )} par ministère. Il s'agira d'emplois réels, et non plus d'emplois budgétaires théoriques.

Les implications du passage à une logique de résultat se trouvent résumées dans le dernier paragraphe du I de l'article 7 de la LOLF : « Un programme ^{84 ( * )} regroupe les crédits destinés à mettre en oeuvre une action ou un ensemble cohérent d'actions relevant d'un même ministère et auquel sont associés des objectifs précis, définis en fonction de finalités d'intérêt général, ainsi que des résultats attendus et faisant l'objet d'une évaluation » .

Ainsi, lors de la présentation des lois de finances, les ministères gestionnaires produiront en annexe un projet annuel de performance (PAP) pour chaque programme. Ce projet annuel comprendra « la présentation des actions, des coûts associés, des objectifs poursuivis, des résultats obtenus et attendus pour les années à venir mesurés au moyen d'indicateurs précis dont le choix est justifié » (article 51 de la LOLF). Au projet de loi de règlement sera joint un « rapport annuel de performance » (RAP) qui permettra de confronter les résultats aux objectifs (article 54 de la LOLF).

L'article 66 de la loi organique prévoit qu'à titre indicatif, les crédits du budget pour 2005 devront être présentés selon les nouveaux principes en annexe du projet de loi de finances. Ainsi, les crédits du budget pour 2005 ont été regroupés en missions, programmes et actions , dont la nomenclature, rendue publique par le gouvernement le 16 juin 2004, était le fruit d'une concertation étroite avec les assemblées parlementaires.

Par ailleurs, des projets d'objectifs et d'indicateurs de performance ont été élaborés par les différents ministères en vue de finaliser pour 2006 les projets annuels de performance (PAP) se rapportant au différents programmes.

En cohérence avec ces enjeux, certaines dispositions de la LOLF, déjà entrées en vigueur, renforcent l'information et les pouvoirs du Parlement.

Enumération des dispositions de la LOLF déjà en vigueur

- règles relatives aux annulations de crédits (article 14) ;

- application du principe de sincérité (article 32) ;

- affectation à des tiers de recettes de l'Etat (article 36) ;

- délais de dépôt des « jaunes » (2 ^ème alinéa de l'article 39) et des réponses aux questionnaires parlementaires (article 49) ;

- rapports joints aux projets de loi de finances (articles 50 et 53), permettant ainsi une meilleure information du Parlement notamment grâce à la publication du programme pluriannuel des finances publiques et à l'occasion du « débat consolidé » sur l'évolution des prélèvements obligatoires (article 52) ;

- dispositions élargissant les pouvoirs de contrôle des commissions des finances (articles 57, 58 à l'exception du 4° et du 5°, 59, 60) ;

- la procédure d'examen du projet de loi de finances et du projet de loi de règlement (article 41), dont l'examen pour l'année N doit désormais précéder celui de la LFI pour l'année N+2, ce que les commentateurs appellent le « chaînage vertueux »

- dépôt par le gouvernement, au cours du dernier trimestre de la session ordinaire, d'un rapport sur l'évolution de l'économie nationale et sur les orientations des finances publiques, pouvant servir de base à un débat d'orientation budgétaire dans chaque assemblée (article 48, à l'exception du 4°).

2. La déclinaison de la réforme au niveau déconcentré

A partir de l'exercice 2000, dans un nombre croissant de préfectures, une globalisation des moyens (incluant les rémunérations des personnels) a été instaurée dont les effets paraissent largement positifs.

Dans la perspective de la LOLF, les expériences de globalisation des crédits se sont multipliées ces dernières années, notamment pour 2004, avec la mise en place des chapitres « en 39 » (globalisation des titres III et IV), des chapitres « en 59 » (globalisation des titres III, IV, V et VI), et des chapitres « en 69 » (globalisation des titres IV et V).

Pour 2006, les préfets devront élaborer, en amont, des « budgets opérationnels de programme » ( BOP ) constituant la déclinaison de chaque programme au niveau territorial. La fongibilité des crédits existant au sein d'un même programme permettra d'autoriser, au niveau déconcentré, les redéploiements entre lignes de crédits s'y rapportant.

Toutefois, en raison de l'étanchéité qui existera entre les programmes , la gestion interministérielle à l'échelon territorial aurait pu s'en trouver complexifiée. Aussi, dans son rapport public particulier précité de novembre 2003 « La déconcentration des administrations et la réforme de l'Etat », la Cour des comptes a-t-elle préconisé la mise en place de « programmes interministériels territoriaux » (cf. infra les programme des interventions territoriales de l'Etat).

B. UN CHEMINEMENT PARALLÈLE À LA RÉFORME BUDGÉTAIRE : LES STRATÉGIES MINISTÉRIELLES DE RÉFORME

Parfois présentées comme le « cinquième pilier » de la réformes de l'Etat ave la LOLF, la décentralisation, la simplification du droit et la réforme des fonctions publiques, les stratégies ministérielles de réforme (SMR) font l'objet, depuis leur naissance, d'une communication soutenue, à la mesure de leurs ambitions.

1. 2003 : la naissance des stratégies ministérielles de réforme

Les stratégies ministérielles de réforme (SMR) , dont la mise en place a été annoncées par le Premier ministre le 2 décembre 2002, ont d'abord fait l'objet d'une circulaire datée du 25 juin 2003 ^{85 ( * )} .

Une lettre conjointe du ministre de la fonction publique, de la réforme de l'Etat et de l'aménagement du territoire et du ministre délégué au budget et à la réforme budgétaire, datée du 24 juillet 2003, a précisé les modalités de présentation des SMR.

Il s'agissait, pour les différents ministres, de présenter des stratégies de réforme au Parlement et au Premier ministre sur la base d'un réexamen systématique des missions et des structures de leurs départements respectifs, en cohérence avec les avancées de la décentralisation et la mise en oeuvre de la LOLF .

L'accent est également mis sur le développement des « démarches qualité », et sur l'évolution des modes de gestion des ressources humaines.

Les SMR ont été présentées à l'Assemblée nationale en séance, et ont pu être évoquées par les commissions des finances des deux assemblées à l'occasion de leurs auditions de ministres.

Cette implication du Parlement distingue les SMR des programmes pluriannuels de modernisation, mis en place en 1998 ^{86 ( * )} par le Premier ministre, dont elles « descendent ».

Les SMR ne valent évidemment que par la précision des engagements qu'elles permettront de formuler. Une conséquence attendue de l'association du Parlement était l'enrichissement du dialogue concernant les évolutions des structures administratives, qui ne concerne habituellement que l'administration et les syndicats. En tout état de cause, dans le cadre de l'examen du projet de loi de finances pour 2004, votre commission des finances a procédé à certaines auditions de ministres, aux fins, notamment, d'obtenir certains de ces engagements.

Engagements des ministres auditionnés par votre commission des finances
à l'occasion de l'examen du projet de loi de finances pour 2004

- le 30 octobre 2003, M. Luc Ferry, ministre de la jeunesse, de l'éducation et de la recherche , a formulé des engagements chiffrés portant sur la réduction du nombre d'enseignants en sureffectifs dans leur discipline ;

- le 4 novembre 2003, M. Nicolas Sarkozy, ministre de l'intérieur, de la sécurité intérieure et des libertés locales , s'est engagé, en conséquence de la mise en place d'un nouveau système d'immatriculation à vie des véhicules de la police nationale, à redéployer 600 emplois vers d'autres priorités à partir de 2006-2007, et à doubler en 2004 le nombre de reconduites à la frontière ;

- le 12 novembre 2003, Mme Michèle Alliot-Marie, ministre de la défense , s'est engagée à budgétiser les dépenses liées aux opérations militaires extérieures (OPEX) dès le projet de loi de finances pour 2005 ;

- le même jour, M. François Fillon, ministre des affaires sociales, du travail et de la solidarité , s'est engagé à diminuer de 100.000 le nombre d'offres d'emplois non pourvues d'ici à fin 2004 , et à faire en sorte que la compensation du transfert du RMI au département soit intégrale , prenant notamment en compte les effets de la réforme de solidarité spécifique ;

- le 18 novembre 2003, M. Gilles de Robien, ministre de l'équipement, des transports, du logement, du tourisme et de la mer , s'est engagé à réformer son ministère par la création de pôles performants regroupant ses services régionaux, par la réorganisation de l'administration des routes, et par le regroupement de directions d'administrations centrales ;

- enfin, le 20 novembre 2003, M. Dominique Perben, garde des Sceaux, ministre de la justice , s'est engagé à appliquer la rémunération au mérite à 10.000 cadres de son ministère en 2004.

Idéalement, ces stratégies constituaient pour chaque ministre le cadre privilégié de l'identification des réformes à engager par son département ministériel. Il était prévu qu'elles fassent l'objet d'un suivi et d'une actualisation annuels. Le contenu des SMR est à la fois plus vaste que celui de la LOLF - la réflexion sur les missions et structures va au-delà du quantifiable -, et plus restreint : il s'agit surtout de la modernisation des ministères.

La DMGPSE ^{87 ( * )} (délégation à la modernisation des structures de l'Etat) est chargée du suivi, de l'animation et de l'évaluation des SMR . Ces travaux se font en concertation avec la direction générale de l'administration et de la fonction publique (DGAFP), la délégation aux usagers et aux simplifications administratives (DUSA), et le ministère délégué au budget et à la réforme budgétaire.

2. 2004 : la naissance d'une méthode, des ambitions nouvelles

Au mois de juin 2004, le Premier ministre a demandé à chaque ministre de tirer un bilan des SMR pour 2004, et de les réactualiser sur un mode plus ambitieux, la coordination et la conduite des travaux ayant été confiées au ministère de la réforme de l'Etat.

Chaque ministre a ainsi été invité à procéder à un réexamen systématique des missions de son ministère et des structures qui le servent, en distinguant les missions qui peuvent être déléguées ou abandonnées, à présenter un programme d'actions pour améliorer la productivité et l'efficacité des administrations ainsi que la qualité du service public, et à réfléchir à des propositions opérationnelles permettant de mieux récompenser les efforts accomplis par les agents, de simplifier et moderniser le cadre de leur action et de mieux mobiliser leur énergie et leurs compétences.

Les ministres ont remis leurs travaux à la fin du mois de juin. Une concertation a ensuite été engagée avec le ministère de la réforme de l'Etat , qui a réuni autour de lui des « spécialistes de la conduite du changement » et des membres des différents corps d'inspection, dans le but de hiérarchiser les propositions des ministères, en identifiant celles qui sont susceptibles d'améliorer la productivité, la qualité du service ou la qualité de la gestion, de préciser ou enrichir ces propositions et consolider les dispositifs de pilotage, d'inciter les ministères à prendre des engagements mesurables en termes de gains de productivité ou d'amélioration de la qualité de service ou de la gestion.

Malgré cette inflexion quantitative, en raison de leur caractère pluriannuel, les SMR ne doublonneraient pas les projets annuels de performance (PAP) prévus par la LOLF.

Sur plus de 500 propositions, 225 « actions prioritaires » ont été sélectionnées au terme de la concertation précitée. Elles se répartissent de manière à peu près égale entre celles qui permettent d'accroître la productivité des administrations et celles qui permettent d'améliorer l'efficacité de l'action publique ou la qualité du service rendu.

La plupart de ces 225 actions ont fait l'objet d'un engagement chiffré et daté de la part du ministère concerné afin de favoriser la naissance d'une « culture de l'engagement » au sein des administrations.

Les mesures proposées portent, sauf quelques exceptions, sur les moyens d'action directs de l'administration, qui représentent une assiette économique de 95  milliards d'euros (salaires et frais généraux de l'Etat).

Ces mesures permettront d'améliorer la productivité des administrations et de dégager, à l'horizon 2007, une économie de l'ordre de 1,5 milliard d'euros par an, qui enregistre l'effet de la suppression ou du redéploiement de 10.000 emplois , correspondant à une économie proche de 350 millions d'euros.

Sur la période 2005-2007, les gains de productivité attendus ressortent donc à 0,5 % annuels, ce qui ne semble pas déraisonnable.

Exemples d'actions de réforme

• Rationalisation des achats publics : capitalisant sur l'expérimentation conduite au ministère de l'économie, des finances et de l'industrie, les ministère de l'équipement, de l'agriculture, de l'écologie, de l'emploi et de la cohésion sociale et les services généraux du Premier ministre (SGPM) ont engagé une démarche coordonnée par le secrétariat d'Etat à la réforme de l'Etat. Celle-ci doit permettre de dégager 200 millions d'euro par ans d'économies en 2007 ;

• amélioration du rendement du recours aux professeurs remplaçants : (ministère de l'éducation nationale) : en juin 2004, le nombre de journées de suppléance réellement assurées représentait 50 % du potentiel mobilisable auprès des titulaires sur zones de remplacement ; cette proportion s'élèvera à 54 % en juin 2005 et à 60 % en juin 2006 ;

• transformation du mode de gestion de la redevance audiovisuelle (ministère des finances) ;

• transfert aux caisses d'allocations familiales (CAF) de la gestion des prestations familiales dues aux agents de l'Etat ( ministère de la fonction publique) : ce transfert, mis en oeuvre dès le PLF 2005 (cf. supra l'examen des crédits) doit permettre d'« économiser » près de 600 emplois ;

• nouveau système d'immatriculation à vie des véhicules (ministère de l'intérieur) : une mise en place progressive est prévue à partir de 2006/2007 ;

• dématérialisation du journal officiel (services du Premier ministre) : la version en ligne du Journal Officiel ayant acquis valeur légale et pouvant ainsi remplacer la version papier, il est prévu de restructurer la direction des journaux officiels ;

• externalisation de la gestion et de l'entretien des véhicules de la gamme commerciale (ministère de la défense) : elle doit s'opérer à partir d'avril 2005 ;

• réduction du nombre d'administrations centrales : le ministère de l'équipement regroupera ses 14 directions d'administration centrale en 7 directions, et le ministère des finances en fusionnera trois (Trésor, DP, DREE) ;

• accueil des usagers : le 1 ^er janvier 2005, l'ensemble des services de l'Etat aura adopté un standard minimum en matière d'accueil des usagers et de traitement des réclamations (Charte Marianne) ;

• réduction du délai de remboursement aux entreprises des crédits de TVA (ministère des finances) : l'objectif est d'atteindre 80 % des remboursements sous 30 jours contre 65 % mi-2004.

Votre rapporteur spécial observe que nombre d'actions reposant sur le développement de l'administration électronique constituent la reprise de mesures figurant dans le programme « ADELE » ( infra ), lesquelles, dans une proportion importante, n'étaient d'ailleurs pas nouvelles. D'autres actions, en revanche, n'en sont qu'à l'état de conception.

Ainsi, il faut bien reconnaître que, sous une présentation souvent flatteuse, coexistent un nombre non négligeable de mesures préexistantes « subsumées » dans les SMR, et des mesures parfois hypothétiques.

Les 225 actions précitées ont été soumises à l'appréciation d'un comité d'évaluation des stratégies ministérielles de réforme ^{88 ( * )} , composé de dix personnalités ^{89 ( * )} indépendantes, qui s'est réuni le 14 septembre 2004.

Dans une conférence de presse ^{90 ( * )} du même jour, M. Francis Mer, président du comité d'évaluation, a déclaré : « Le problème que nous avons constaté, c'est que (...) l'analyse des missions que les différentes administrations sont en charge de remplir, ou de contester, ou de mettre en question, ou d'ajouter n'a pas été fondamentalement traité . ». Il a ajouté que « la plupart des ministères (...) hésitent à (...) expliciter les conséquences [ de leurs projets ] (...) notamment sur leurs effectifs ».

L'ensemble des SMR ont été transmises aux commissions des finances de l'Assemblée nationale et du Sénat, dans la perspective de la discussion budgétaire.

Il est prévu que le comité précité se livre annuellement, pour chaque stratégie ministérielle de réforme, à une évaluation du bilan pour l'année en cours et de l'actualisation de la SMR pour les années à venir, qui seront proposés par chaque ministère.

C. LA RELANCE DE LA DÉCONCENTRATION

Il était prévu de précéder la nouvelle étape de la décentralisation constituée par la loi n° 2004-809 du 13 août 2004 relative aux libertés et responsabilités locales et la pleine application de la LOLF pour le PLF 2006, d'une réflexion sur l'organisation des services déconcentrés de l'Etat, et, plus généralement, sur la déconcentration de l'administration.

Les grandes lignes de la réforme subséquente, portée par le décret n° 2004-374 du 29 avril 2004 relatif aux pouvoirs des préfets, à l'organisation et à l'action des services de l'Etat dans les régions et les départements, par la circulaire du 13 mai 2004 relative à la préparation des projets d'action stratégique de l'Etat, et par le décret n° 2004-1053 du 5 octobre 2004 relatif aux pôles régionaux de l'Etat et à l'organisation de l'administration territoriale dans les régions, sont les suivantes :

• la recherche d'un meilleur « pilotage stratégique de l'action territoriale de l'Etat », via une nouvelle organisation du niveau régional reposant sur huit pôles , dont la constitution vise à rationaliser les services de l'Etat, gage d'économies d'échelle et de simplification pour l'usager. Dans le cadre de la LOLF, le préfet de région sera ainsi amené, avec ses « chefs de pôles », à jouer un rôle plus important dans la préparation de la loi de finances, en intervenant en amont sur la répartition des crédits au sein des budgets opérationnels de programmes (BOP) ( supra );

• le renforcement des outils de la déconcentration, avec le remplacement des projets territoriaux de l'Etat (PTE) par les projets d'action stratégique de l'Etat (PASE) , nouvel outil de référence dans les relations entre l'administration centrale et l'administration territoriale. Les PASE déterminent, pour les années 2004 à 2006, la stratégie triennale de l'Etat, dans chaque région avec les projets d'actions stratégiques dans la région (PASER), et dans chaque département. Ils se caractérisent notamment par un nombre limité d'orientations (quatre ou cinq) comportant une dimension interministérielle, déclinées en objectifs et indicateurs de performance ;

• la capacité offerte au préfet de région de mener de véritables actions interministérielles en mettant en place, à côté des BOP, un programme des interventions territoriales de l'Etat (PITE) permettant de réunir en une ligne fongible les crédits issus de différents ministères. Il sera constitué d'actions retenues dans le PASER. Ce programme permettra de gérer plus rapidement des projets interministériels complexes, d'envergure régionale ou interrégionale, à l'exemple du plan exceptionnel d'investissement pour la Corse.

D. LA MODERNISATION DE LA FONCTION PUBLIQUE

Cette modernisation a emprunté plusieurs voies , le plus souvent complémentaires : la plupart convergent vers la mise en oeuvre d'une véritable gestion prévisionnelle des effectifs, des emplois et des compétences (GPEEC) . Un projet de loi d'orientation la fonction publique, en gestation depuis plus d'un an , donnera vraisemblablement lieu à des avancées décisives dans la perspective d'une optimisation des ressources humaines.

1. La diversification et la modernisation du recrutement

a) Les principes généraux

La loi du 3 janvier 2001, outre la mise en place d'un nouveau plan de résorption de l'emploi précaire, a modernisé le recrutement :

• il est permis d'ouvrir des concours de « troisième voie » (réservés aux candidats pouvant justifier pendant une certaine durée d'activités professionnelles, de la qualité de membre d'une assemblée élue d'une collectivité territoriale, ou de la responsabilité d'une association) ;

• l'expérience professionnelle pour l'admission à concourir en externe est reconnue ;

• le recrutement direct dans certains corps de fonctionnaires de catégorie C est autorisé ^{91 ( * )} ;

• les concours sur titre sont consacrés ;

• la déconcentration des concours est encouragée ; actuellement, plus de 40 % des recrutements sont organisés au niveau local au profit d'une soixantaine de corps, et si, pour la catégorie A, seul le recrutement de professeurs des écoles est actuellement organisé au niveau local, le projet de déconcentration du recrutement des attachés d'administration scolaire et universitaire du ministère de l'éducation nationale (AASU), permettra de donner un nouvel élan à la politique de déconcentration.

Par ailleurs, il a été décidé, dans le cadre des travaux d'élaboration de la loi d'orientation sur la fonction publique, de créer un nouvel instrument de recrutement, appelé le PACTE (Parcours d'accès aux carrières territoriales, hospitalières et de l'Etat) , ouvert aux jeunes de 16 à 26 ans sortis du système scolaire sans qualification, ainsi qu'aux demandeurs d'emploi de longue durée.

Cet outil permettrait à la fois d'introduire une logique de discrimination positive dans l'accès à l'emploi public et de réaffirmer le rôle de l'emploi dans le processus d'intégration sociale, sans renoncer pour autant au niveau de recrutement des fonctionnaires, puisque le contrat proposerait une période de formation en alternance débouchant sur une réelle qualification, et sur une possibilité de titularisation directe après examen professionnel.

b) La haute fonction publique : quelle réforme pour l'ENA ?

Les conclusions de la commission sur la réforme de l'ENA présidée par M. Yves-Thibault de Silguy ont été rendues le 22 avril 2003. Cette commission préconise une différenciation de la formation dispensée à l'ENA via la création de « dominantes », propres à permettre une meilleure adéquation des profils aux postes , que renforcerait le principe d'un recrutement direct des élèves par négociation avec l'employeur, impliquant par ailleurs la suppression du classement final . Par ailleurs, dans le cadre du rapprochement de la fonction publique d'Etat avec la fonction publique territoriale, elle envisage celui de l'ENA avec les structures de formation de la haute fonction publique territoriale. En outre, afin d' « élargir le recrutement et permettre à l'ENA de se situer au premier rang des grandes institutions équivalentes au plan mondial », la commission défend le principe de « l' insertion de l'ENA dans le système concurrentiel de formation ».

Dans le même temps, d'autres missions intéressant l'encadrement supérieur ont été lancées par le gouvernement :

- sous la présidence de M. Guy Berger, une réflexion portant sur les passerelles entre le public et le privé dans la perspective de favoriser les échanges dans le respect des règles de déontologie, qui a débouché sur le rapport sur les dispositions relatives aux fonctionnaires souhaitant exercer une activité dans le secteur privé, présenté le 23 septembre 2003 ;

- sous la présidence de M. Yves-Thibault de Silguy, la commission précitée a remis au Premier ministre un second rapport, portant sur l'encadrement supérieur de l'Etat ^{92 ( * )} .

En tout état de cause, d'après une réponse au questionnaire budgétaire se rapportant aux services généraux du Premier ministre, « la réforme de la scolarité des élèves des promotions de l'ENA doit, enfin, être finalisée avant la fin de l'année 2005, pour s'appliquer à la promotion qui entrera à l'Ecole le 1 ^er janvier 2006 », ce dont votre rapporteur spécial accepte l'augure.

2. Une plus grande mobilité fonctionnelle et géographique

Elle a, certes, été favorisée par certaines dispositions réglementaires : ainsi le décret du 30 avril 2002 procède à la suppression de certains contreseings des arrêtés de détachement, et garantit l'absence d'incidence des détachements sur la promotion interne dans les corps de détachement ; d'autres mesures ont visé à l'amélioration des conditions de réintégration des fonctionnaires à l'issue d'une mobilité, ou au renforcement de la mobilité « inter fonctions publiques » ont été prises afin de permettre l'accueil en détachement des fonctionnaires territoriaux et hospitaliers dans certains corps. Par ailleurs, le décret du 4 mai 2002 ouvre la possibilité de détachements dans l'espace économique européen (EEE), et, réciproquement, permet d'ouvrir les différents corps aux ressortissants de l'EEE.

Il reste que les possibilités de mobilité durables se heurtent au carcan du millier de corps de la fonction publique de l'Etat , dont la rationalisation est urgente dans la perspective des redéploiements que rendront indispensable, tant au sein de la fonction publique de l'Etat qu'entre cette dernière et la fonction publique territoriale, la perspective de la mise en oeuvre de la LOLF et de la poursuite de la décentralisation. Il est envisagé que les 1.000 corps de métiers soient réorganisés en sept « filières » (sécurité, technique, santé et social, administration financière, culture, formation, administration générale). Chacune de ces filières comporterait cinq niveaux, ce qui permettrait d' aboutir à un nombre cadres de fonction compatible avec une vraie mobilité.

La prochaine loi d'orientation sur la fonction publique devrait constituer le vecteur privilégié de ces évolutions.

3. La reconnaissance du mérite des fonctionnaires

Votre rapporteur spécial estime que la rémunération au mérite constitue le gage a priori d'une plus grande efficacité des fonctionnaires.

Ce sujet a longuement été tabou , et si la démarche n'est cependant pas nouvelle (le support réglementaire des primes de rendement ^{93 ( * )} ( infra ) remonte ainsi à l'après-guerre), les dérives constatées depuis inviteraient plutôt au scepticisme.

Toutefois, dans la mouvance de la réforme de l'Etat, et, plus particulièrement, dans la dynamique de la LOLF , la question de l'instauration d'une rémunération au mérite , selon des modalités et dans des proportions à définir, paraît enfin plus communément recevable .

Il convient de garder à l'esprit que la rémunération au mérite recouvre d'abord la gestion des avancements et des carrières , récemment dynamisée.

Mais la modulation indemnitaire au mérite , en raison de sa flexibilité et de sa réversibilité , constitue l' élément le plus efficace - et naturellement le plus contesté - d'une authentique rémunération au mérite .

La rationalisation des régimes indemnitaires en cours, ainsi que les exigences nouvelles de la LOLF, ouvrent aujourd'hui la voie à une modulation indemnitaire au mérite effective et généralisée. La réflexion sur la rémunération au mérite étant, par ailleurs, bien avancée, la volonté politique n'a donc plus qu'à s'exprimer.

Ultérieurement, la généralisation, au sein des services, de la mesure de la performance exigée par la LOLF devrait protéger les futurs mécanismes de rémunération au mérite des dévoiements constatés par le passé.

a) Une gestion des avancements et des carrières théoriquement dynamisée

Le décret du 29 avril 2002 porte réforme du système d'évaluation, de notation et d'avancement des fonctionnaires de l'Etat.

La procédure d' évaluation est désormais obligatoire . Un entretien est conduit par le supérieur hiérarchique direct de l'agent, afin d'apprécier les résultats par rapport aux objectifs fixés, et de nourrir une réflexion sur les besoins de formation de l'agent en fonction des missions qu'il exerce et de ses perspectives d'évolution professionnelle.

Par ailleurs, la notation est rénovée et le lien entre notation et avancement d'échelon est renforcé avec l'adoption d'un système de bonus-malus. Concernant l' avancement de grade , le décret précité indique que le tableau d'avancement est établi après un examen approfondi de « la valeur professionnelle » au vu des notations, des propositions motivées des chefs de services et, dorénavant, de l'évaluation des agents retracée par les comptes-rendus d'évaluation.

Votre rapporteur spécial observe que, nonobstant ces améliorations, les instruments propres à différencier l'avancement en fonction de la valeur professionnelle existaient, et que, d'une façon générale, c'est avant tout l'esprit dans lequel ce type d'instrument est utilisé qui peut en faire l'efficacité

Dans son rapport d'avril 2004 consacré à « la gestion des régimes indemnitaires et la modulation des primes », le comité d'enquête sur le coût et le rendement des services publics (CERC), soulignant l'importance que revêt la réforme de l'évaluation pour la mise en place d'une rémunération au mérite, rappelle ainsi que les marges de manoeuvre offertes par le décret du 29 avril 2002 doivent être pleinement utilisées par les ministères .

b) La transparence et la rationalisation des régimes indemnitaires...

Une circulaire conjointe de la direction générale de l'administration et de la fonction publique et de la direction du budget du 1 ^er octobre 1999 a rappelé l' obligation de donner un fondement législatif ou réglementaire aux régimes indemnitaires .

Sur cette base, la transparence progressivement recouvrée a permis d'entreprendre, depuis janvier 2002, une rationalisation des principales indemnités interministérielles.

Nonobstant la nouvelle bonification indiciaire (NBI) ^{94 ( * )} , dont le traitement est particulier puisqu'elle est prise en compte pour le calcul de la retraite des fonctionnaires, trois niveaux indemnitaires devraient être finalement distingués :

o l' indemnité d'administration et de technicité (IAT) ^{95 ( * )} , théoriquement accordée en fonction de la manière de servir des agents de catégorie B (en deçà de l'indice brut 380), C et D, et l' indemnité forfaitaire pour travaux supplémentaires (IFTS) ^{96 ( * )} , destinée à compenser certaines responsabilités, astreintes ou contraintes pour les agents de catégorie A et B (au delà de l'indice brut 380) ;

o la prime de rendement ^{97 ( * )} , qui concerne les fonctionnaires des administrations centrales et quelques corps de fonctionnaires des services déconcentrés. Elle ne peut excéder 18 % de la rémunération du grade le plus élevé du bénéficiaire. Dans sa gestion, cette prime est largement déconnectée du rendement ;

o l' indemnité de fonction et de résultat (IFR) ^{98 ( * )} est destinée à fondre tous les dépassements de plafonds réglementaires, qui concernent tant l'IFTS que la prime de rendement. Ainsi, elle donnera un fondement juridique à ces versements, en application de la circulaire du 1 ^er octobre 1999 précitée. Elle devrait être réservée aux personnels de catégorie A, et attribuée selon leur fonction et leur manière de servir . L'IFR constituera une généralisation de l'allocation complémentaire de revenu (ACF) ^{99 ( * )} , versée au ministère de l'agriculture et au MINEFI. A terme, l'IFR pourrait avoir vocation à absorber l'IFTS et la prime de rendement. D'après les réponses communiquées au questionnaire budgétaire « la publication de ce dispositif interministériel est prévue d'ici la fin de l'année 2004 ».

c) ... ouvrent la voie à une diffusion de la rémunération au mérite dans la fonction publique

Dans la mouvance de la réforme de l'Etat, qui habitue progressivement les esprits à des concepts nouveaux, la question de l'instauration d'une rémunération au mérite, selon des modalités et dans des proportions à définir, paraît, enfin, plus communément recevable.

(1) Principes généraux

En avril 2004, un rapport du comité d'enquête sur le coût et le rendement des services publics portant sur la gestion des régimes indemnitaires et la modulation des primes , partant du constat de l'hétérogénéité des pratiques existantes, a indiqué les voies d'un approfondissement et d'une généralisation de la rémunération indemnitaire au mérite, en cohérence avec la culture de résultat imprimée par la LOLF.

D'après le comité, les modulations indemnitaires devraient s'adosser au décret du 29 avril 2002 précité, qui instaure une obligation d'entretien , tandis que la future IFR pourrait devenir le principal support d'une rémunération modulable à titre individuel ou collectif, et dont une prompte expérimentation dans le cadre de la LOLF serait opportune.

La modulation, adaptée aux différentes catégories de personnels et de métiers, pourrait atteindre 15 à 20 % de la rémunération pour l'encadrement ; elle serait révisée chaque année en fonction du travail effectué .

(2) Le cas des directeurs d'administrations centrales

M. Jean-Ludovic Silicani , conseiller d'Etat, a remis au Premier ministre, le 27 avril dernier, un rapport sur la rémunération au mérite des directeurs d'administration centrale .

D'une part, la pleine application de la LOLF imposera la mise en place d'objectifs pour les différents programmes qui composeront l'action des ministères. D'autre part, « les quelque 180 cadres dirigeants des administrations centrales de l'Etat nommés en conseil des ministres, dont relèvent directement ou indirectement plus de deux millions d'agents (soit, en moyenne, plus de 10.000 agents par directeur), ont des responsabilités mal définies, ne disposent le plus souvent d'aucun objectif clair, ne sont guère évalués sur leurs résultats et perçoivent une rémunération inadaptée, sans lien avec l'importance ou l'efficacité de leur action ».

Les causes de l'inadaptation du régime actuel de rémunération des directeurs d'administration centrale d'après le rapport Silicani :

- « un directeur d'administration centrale gagne en moyenne 115.000 euros bruts annuels, soit trois à quatre fois moins que les hauts dirigeants du secteur privé et deux à trois fois moins que ses homologues britanniques » ;

- « pratiquement rien dans sa rémunération ne tient compte de son parcours professionnel personnel, de l'importance de ses responsabilités ou de ses résultats » ;

- « les conditions de sa prise de fonction et de son départ sont le plus souvent opaques ».

Ainsi, pour la mise en oeuvre de la LOLF, la mobilisation des cadres dirigeants s'impose absolument. En outre, « l'exemple doit partir du sommet. Si ce changement de culture réussit, il irriguera ensuite l'ensemble de notre administration ».

Le rapport préconise de calculer la rémunération d'un directeur d'administration centrale, au moment de sa nomination, en fonction de deux paramètres : son expérience professionnelle antérieure , et l' importance du poste qui va lui être confié. Cette rémunération serait composée d' une part fixe et d'une part variable d'environ 20% , dont le versement serait modulé en fonction des résultats atteints par le directeur au regard d'objectifs révisables fixés par son ministre . Il en résulterait un « surcoût très modeste (entre 3 et 5 millions d'euros au total) (...) très vite compensé, et au centuple, par l'efficacité accrue de l'administration ».

L'acclimatation d'une telle réforme nécessite une forte implication des ministres : « pour réussir ce changement, il est nécessaire que chaque ministre s'emploie à préciser collectivement avec son équipe de directeurs, puis avec chacun d'entre eux, les priorités de son administration. Il conviendra ensuite qu'il évalue, à l'occasion d'un entretien, les résultats atteints par chaque directeur, au regard des objectifs fixés. Il faudra enfin qu'il décide de traduire les performances dans les rémunérations. Tout cela est apparemment simple (...) mais il ne faut pas se cacher que ceci correspond assez peu aux usages et représente une contrainte pour les ministres ».

En conformité avec les orientations préconisées par le rapport Silicani, la future IFR ( supra ) pourrait, d'après les informations communiquées à votre rapporteur spécial, être adaptée aux directeurs d'administrations centrales afin de tenir compte de leurs résultats .

4. Une meilleure connaissance des effectifs des fonctionnaires

Créé par le décret du 13 juillet 2000, l'observatoire de l'emploi public a pour première mission de donner une connaissance complète des effectifs réels de la fonction publique.

Dans rapport d'octobre 2002, l'observatoire avait été en mesure de présenter des matrices de passage des emplois budgétaires aux effectifs réels pour tous les ministères, nonobstant certaines approximations concernant les prêts croisés de personnels entre ministères et les personnels non titulaires « payés sur crédits », c'est-à-dire correspondant à des emplois ne figurant pas sur les effectifs budgétaires ^{100 ( * )} .

Dans le rapport que rendu par l'observatoire fin 2003, ces difficultés ont été levées, tandis les causes des écarts entre emplois budgétaires et effectifs réels payés ont fait l'objet d'une quantification précise : « L'écart de 151.000 entre le nombre d'emplois budgétaires inscrits dans la loi de finances en 2001 (2.144.006 emplois) et le nombre d'agents rémunères par l'Etat comptabilisés dans les fichiers de paye de l'INSEE au 31 décembre de la même année (2.294.778 personnes) s'explique pour partie : pour - 38.700 par les vacances d'emplois (emplois non pourvus), pour 64.300 par l'impact du temps partiel, et pour 102.800 par la prise en compte dans les effectifs payes des personnels rémunérés sur crédits et non sur emplois budgétaires. Parmi les autres raisons de l'écart, on peut citer la prise en compte dans les fichiers de paye de l'INSEE des 11.200 personnes en conge' de longue durée. La comparaison entre les données fournies par les ministères sur leurs effectifs rémunérés et celles publiées par l'INSEE montre en fait une très grande concordance dans les résultats entre les deux sources de données. L'écart global entre le total des effectifs payes déclarés par les ministères et celui établi par l'INSEE n'est que de 2.800 personnes, soit un écart relatif de 0,6 % ».

Votre rapporteur spécial estime que l'indication des effectifs réels constitue une information légitime du Parlement, et que les présentations de l'observatoire, qui concernent les effectifs au 31 décembre N-2 (c'est-à-dire, pour le rapport disponible en décembre 2004, au 31 décembre 2002), sont bien tardives.

Pour l'avenir, les mesures d'ordre décidées par le gouvernement (l'inscription définitive de certains emplois sur postes budgétaires, supra ), en cohérence avec la mise en place de plafonds d'emplois réels par la LOLF, devraient simplifier et accélérer ces travaux. Il importera également de mettre en place un véritable statut des contractuels.

5. La gestion prévisionnelle des effectifs, des emplois et des compétences (GPEEC)

Une véritable gestion prévisionnelle implique une plus grande souplesse dans le recrutement et l'affectation des fonctionnaires, une meilleure évaluation des aptitudes, et une plus grande reconnaissance du mérite propres à optimiser les évolutions professionnelles compte tenu de celles des besoins.

Elle est une condition sine qua non de la réussite de la réforme des structures de l'administration , car elle permet d'asseoir une maîtrise durable des effectifs.

La dernière « relance » de la GPEEC

Le CIRE du 12 octobre 2000 avait décidé que les ministères devaient être dotés d'un plan de gestion prévisionnelle des effectifs début 2002 et l'observatoire de l'emploi public avait, à cet effet, élaboré un guide méthodologique en juin 2001.

A la suite de la réunion du Conseil d'orientation de l'observatoire de l'emploi public du 22 octobre 2002, il a été annoncé le prompt renforcement de la GPEEC, que le choc démographique à venir rend incontournable.

Dans une circulaire du 2 décembre 2002, le Premier ministre a relancé les ministères, qui devaient parachever leurs travaux de réflexion et de prospective sur les emplois et les compétences nécessaires à l'exercice de leurs missions. La méthodologie et les objectifs de ces plans ont été précisés par le ministre de la fonction publique, de la réforme de l'Etat et de l'aménagement du territoire par lettre circulaire du 16 décembre 2002.

Dans ces exercices prévisionnels, chaque ministère doit faire état des travaux de réflexion et de prospective qu'il a menés sur les compétences et les effectifs nécessaires à la réalisation de ses missions afin de permettre à l'Etat :

- de mieux préparer ses recrutements et sa politique de gestion des ressources humaines ;

- de rendre compte plus précisément devant les citoyens de l'évolution des effectifs de la fonction publique ;

- de nourrir le dialogue social en permettant un débat avec les organisations syndicales sur ces questions.

Votre rapporteur spécial se félicite que l'instauration d'une GPEEC au sein des différents ministères fasse l'objet d'un indicateur de performance au sein du PAP se rapportant au programme « Fonction publique, réforme de l'Etat et prospective ». Il comporterait cinq sous-indicateurs, accordant respectivement une « note » dans les domaines suivants :

- l'évolution de la structure des emplois et de effectifs à 10 ans ;

- l'analyse prospective et rétrospective de la dynamique des personnels ;

- les orientations de la politique de gestion des ressources humaines ;

- l'analyse de l'impact de cette politique sur la masse salariale ;

- le bilan et les perspectives en matière de GPEEC.

En outre, le « pilotage » de la GPEEC dans les différents ministères, qui consiste à « s'assurer auprès des différents ministères de la mise en oeuvre des actions visant à adapter les compétences des agents aux besoins dans un contexte de forts départs à la retraite », fait partie de la stratégie ministérielle de réforme du ministère de la fonction publique et de la réforme de l'Etat.

6. Le renforcement des moyens informatiques

L'équipement en postes informatiques est en progression constante : le parc informatique dépasse aujourd'hui les 700.000 postes, dont plus des deux tiers sont en réseau, contre 450.000 en 1997, dont un tiers en réseau. Cette progression recouvre cependant des réalités contrastées.

D'après le ministère de l'économie, des finances et de l'industrie, le montant des dépenses informatiques de l'Etat ^{101 ( * )} s'est élevé en 2003 à 2,5 milliards d'euros, représentant 0,9 % des dépenses du budget général, contre 0,85 % en 2000 .

Nonobstant cette progression, notre collègue Jean Arthuis, président de votre commission des finances, dans son rapport d'information ^{102 ( * )} intitulé « Pour un Etat en ligne avec tous les citoyens », a souligné que ces dépenses avaient, d'une part, fait l'objet de reports importants , à rebours d'une tendance à la diminution observée pour l'ensemble du budget général, et d'autre part, « supporté (...) des annulations de crédits qui ont perturbé le bon déroulement des projets informatiques ».

Outre la « sanctuarisation » des dépenses informatiques, le rapport précité indique qu'il serait souhaitable de relever le niveau de la dépense informatique à 1 % du budget général, car « seul un investissement informatique massif et concentré dans le temps permettra d'éviter un remplacement poste pour poste des départs à la retraite ». En particulier, il conviendrait de conforter le plan gouvernemental ADELE (administration électronique 2004-2007) présenté par le gouvernement en février 2004, qui doit se traduire par 1,8 milliard d'euros de dépenses sur quatre exercices budgétaires (hors dépenses de formation des agents).

E. LA RELANCE DES SIMPLIFICATIONS ADMINISTRATIVES

1. Les simplifications de fond

La loi n° 2003-721 du 1 ^er août 2003 pour l'initiative économique contenait certaines mesures de simplifications concernant principalement la création d'entreprises : délivrance d'un récépissé de dépôt de dossier de création d'entreprise (RDDCE), libre fixation du capital des SARL, immatriculation en ligne des entreprises, etc. Si ces mesures étaient bienvenues, certaines ne semblaient pas marquer de franche rupture avec l'esprit des précédentes ( supra ) ; ainsi, malgré sa valeur juridique, le RDDCE ne dispensait pas de l'immatriculation, qui, par ailleurs, faisait ainsi l'objet d'une téléprocédure.

La simplification devait surtout constituer un axe fort de la politique du gouvernement au travers d'une série de textes s'inscrivant dans la ligne politique annoncée par M. Jean-Pierre Raffarin, Premier ministre, lors de sa déclaration de politique générale de juillet 2002 : le gouvernement allait demander au Parlement le droit de « légiférer par ordonnance pour simplifier nos législations » . La DUSA a en charge l'élaboration des projets de loi de simplification du droit.

a) La première loi de simplification du droit

Le premier texte, la loi n° 2003-591 du 2 juillet 2003 habilitant le gouvernement à simplifier le droit ^{103 ( * )} , était ambitieux. Selon son exposé des motifs, ce texte constituait « un effort vigoureux de simplification coordonnée à l'échelon gouvernemental », et il permettait de mettre en oeuvre « un programme de codification ^{104 ( * )} ambitieux ».

Ainsi, concernant les formalités administratives , le gouvernement s'est trouvé habilité à prendre des mesures concernant les demandes de pièces justificatives, les délais de réponse de l'administration, le vote par procuration, l'accès à la justice administrative, la preuve de la nationalité et la validation annuelle du permis de chasser. La loi d'habilitation tendait également à simplifier les formalités concernant les demandes de prestations sociales dans les domaines de l'assurance maladie et de l'assurance vieillesse.

Par ailleurs, cette loi habilitait le gouvernement à simplifier le droit du travail, notamment dans le domaine des licenciements, et à relancer l'entreprise de codification dans plusieurs branches du droit.

Dans l'avis que notre ancien collègue Gérard Braun a rendu, au nom de la commission des finances du Sénat, sur le projet de loi de simplification du droit, le bon accueil qu'il convenait de réserver à ce texte était ainsi exprimé :

Extrait du rapport pour avis de la commission des finances sur
le premier projet de loi de simplification du droit

« Ainsi, parce que le constat de la complexité n'est pas nouveau, et que les simplifications opérées par le passé, pour significatives que furent certaines d'entre elles, n'ont pas été, dans leur ensemble, à la hauteur des ambitions qui les précédaient, il est apparu qu'il ne suffisait pas de décider de simplifier, il fallait d'abord simplifier la simplification .

« Aussi, le gouvernement a résolu de procéder par ordonnance , ce qui constitue un gage de rapidité, et permet vraisemblablement d'éviter certains écueils.

« Il n'est certes pas facile, pour un parlementaire, de concevoir sans quelque regret le dessaisissement, quoique provisoire et circonscrit, du Parlement . Et même sans quelque méfiance. Ainsi, M. Guy Carcassonne stigmatise, en des termes certes exagérés, les ordonnances, « cette législation de chefs de bureau » ^{105 ( * )} , au regard de la qualité de l'oeuvre du législateur naturel, qui est et reste le Parlement.

« Cependant, d'une part, il faut bien admettre que les simplifications requises présentent bien souvent un caractère technique marqué, pour le traitement duquel le gouvernement est sans doute mieux armé . En effet, les simplifications administratives requièrent l'expertise continue de l'ensemble des administrations concernées.

« D'autre part, toute codification constitue une entreprise urgente : selon les termes mêmes du Conseil constitutionnel ^{106 ( * )} , la codification « répond [...] à l' objectif de valeur constitutionnelle d'accessibilité et d'intelligibilité de la loi », dont il importe de ne pas différer la réalisation. La technique de l'habilitation permet ainsi de pallier l'encombrement de l'ordre du jour des assemblées, sans porter de préjudice notable à la qualité de la codification, compte tenu, notamment, de l'excellence du travail de la Commission supérieure de codification.

« Si l'on ajoute que M. Henri Plagnol, secrétaire d'Etat à la réforme de l'Etat, auditionné au Sénat le 1 ^er avril 2003, a indiqué qu'il souhaitait un véritable débat sur le contenu des ordonnances lors de leur ratification, et qu'il souhaitait, au surplus, une association spécifique des parlementaires pour la mise en oeuvre du chantier des simplifications, les préventions qui subsisteraient ont lieu de tomber » .

Source : rapport pour avis n° 269 (2002-2003)

b) La deuxième loi de simplification du droit

Le deuxième texte, le projet de loi de simplification du droit , dont votre commission des finances s'est également saisie pour avis ^{107 ( * )} , contient diverses habilitations qui visent à simplifier le droit en faveur des usagers et des entreprises. Ces habilitations comprennent aussi des mesures de modernisation de l'administration, de simplification et de réorganisation dans le domaine sanitaire et social.

Il prévoit également la ratification de certaines ordonnances , et habilite le gouvernement à procéder à l'adoption et à la rectification de la partie législative de certains codes .

L'exposé des motifs du projet de loi de simplification du droit précise qu'il « poursuit le travail entamé », s'agissant, en effet, de « procéder à la modernisation de certaines règles de portée générale afin de mieux assurer la sécurité juridique et de lever certains obstacles législatifs à la dématérialisation des procédures », d' alléger « une série de procédures administratives dont la lourdeur -et par conséquent la lenteur- n'est pas réellement justifiée par des exigences d'intérêt général », et de « poursuivre la politique de codification systématique que le Président de la République appelait de ses voeux dès 1995 ». Ce texte, qui comprend deux fois plus articles que le précédent, paraît encore plus ambitieux.

La publication de la plupart des ordonnances susceptibles d'être prises en vertu de la première loi d'habilitation dans le cadre de dispositions dont votre commission avait été saisie pour avis a été méritoire, et leur ratification est prévue dans le cadre du projet de loi de simplification du droit.

Le sort des habilitations de la loi du 2 juillet 2003 examinées
par votre commission des finances

A l' article 7 , l'habilitation concernait la simplification des relations entre usagers et administration fiscale, et la rationalisation des modalités d'option pour certains régimes fiscaux. Elle a donné lieu à deux ordonnances :

- l' ordonnance n° 2003-1235 du 22 décembre 2003 relative à des mesures de simplification en matière fiscale et supprimant le droit de timbre devant les juridictions administratives ^{108 ( * )} ,

- et l' ordonnance n° 2004-281 du 25 mars 2004 relative à des mesures de simplification en matière fiscale ^{109 ( * )} .

Les ratifications de ces ordonnances sont respectivement prévues par le XI et le XVIII de l'article 51 du projet de loi de simplification du droit.

A l' article 23 , le gouvernement était habilité à prendre diverses mesures relatives à la réalisation et à l'utilisation des enquêtes statistiques obligatoires concernant les professionnels. L' ordonnance n° 2004-280 du 25 mars 2004 relative aux simplifications en matière d'enquêtes statistiques ^{110 ( * )} , dont la ratification est prévue par le XVII de l'article 51 du projet de loi de simplification du droit.

Au 4° et au 5° de l'article 26 , le gouvernement était habilité à prendre diverses mesures de simplification du droit des sociétés. Au 10° du même article, l'habilitation concernait l'instauration d'un seuil de sensibilité pour les affaires du ressort du Conseil de la concurrence, et le relèvement du seuil de contrôle des concentrations. Ces habilitations ont donné lieu à l' ordonnance n° 2004-274 du 25 mars 2004 portant simplification du droit et des formalités pour les entreprises ^{111 ( * )} , dont la ratification est prévue au XV de l'article 51 de la loi de simplification du droit.

En vertu du 4° de l'article 34, le gouvernement est encore habilité à prendre les mesures législatives nécessaires pour modifier et compléter le code monétaire et financier.

c) La perspective d'une troisième loi de simplification du droit

Ce texte s'inscrit également dans la démarche de simplification du droit initiée par la loi du 2 juillet 2003 habilitant le gouvernement à simplifier le droit.

Conformément à la volonté exprimée par le Président de la République, qui souhaitait qu'une loi de simplification fût votée chaque année, M. Renaud Dutreil, ministre de la fonction publique et de la réforme de l'Etat, a annoncé la préparation d'un troisième texte présentant un ensemble de simplifications du droit applicables à des catégories ciblées d'usagers du service public, telles que les très petites entreprises, les personnes âgées, les familles et les maires.

2. Les simplifications de forme

La DUSA ( supra ) met en oeuvre diverses actions pour simplifier les formulaires, les procédures et les structures, ainsi que pour l'amélioration de la qualité réglementaire. Il s'agit de réécrire les formulaires en liaison avec les modifications induites par les lois de simplification du droit, ou d'en produire de nouveaux, plus clairs et plus simples, en cohérence avec des modifications réglementaires.

Le ministère de la fonction publique et de la réforme de l'Etat précise que « la perspective que les formulaires utilisés par les collectivités territoriales soient eux aussi soumis à son homologation amène à repenser l'activité de la DUSA en la matière, dans le sens d'une action plus ciblée en fonction du risque de complexité pour l'usager et plus systémique en fonction du lien avec les procédures elles-mêmes ».

La DUSA procède par ailleurs par ailleurs à une remise en cause systématique des quelques 4.000 autorisations et déclarations préalables. Enfin, elle poursuit une action assurément louable « en faveur de la suppression des procédures et des structures inutiles » qui déjà abouti, en mars 2004, à la suppression d'un tiers des commissions administratives centrales.

3. Le développement de l'administration électronique

L' agence pour le développement de l'administration électronique (ADAE) a été créée par le décret n° 2003-141 du 21 février 2003, conformément au programme gouvernemental RE/SO 2007 ^{112 ( * )} .

De par l'étendue de ses compétences et son rattachement aux services du Premier ministre, l'ADAE bénéficie d'une véritable autorité pour le traitement des questions horizontales. En outre, elle dispose de moyens renforcés , avec un budget de plus de 22 millions d'euros pour 2005 et la disposition d'une cinquantaine d'agents.

a) Le programme gouvernemental « Adele » (ADministration ELEctronique 2004 / 2007)

L'ADAE, en concertation avec les ministères, a préparé un plan stratégique de l'administration électronique (PSAE) et un plan d'action de l'administration électronique pour la période 2004-2007, qui s'inscrit dans le prolongement du programme RE/SO 2007.

Les sept objectifs du PSAE

- proposer des services faciles d'emploi, accessibles à tous et à tout moment ;

- créer les conditions d'une confiance accrue entre les citoyens ;

- donner une visibilité à l'ensemble des acteurs, à court, moyen et long terme ;

- retrouver ^{113 ( * )} une place de « leader » au niveau européen ;

- contribuer à la réforme de l'Etat ;

- participer à la maîtrise des dépenses publiques ;

- organiser les travaux à échéance 2007 selon un calendrier réaliste.

Selon les termes du PSAE, « il est décidé d' intensifier la création de nouveaux services dématérialisés, et d'enrichir ou de faire évoluer les services existants afin qu'ils répondent de mieux en mieux aux attentes de leurs publics ».

Le taux de téléprocédures , soit le pourcentage des procédures pouvant être faites par voie dématérialisée, s'élève aujourd'hui à 15 % , et le PSAE fixe un objectif de 66 % de téléprocédures à fin 2006, et, à fin 2007, de 100 % .

Le Premier ministre a annoncé, le 9 février 2004 à Lyon, « ADELE ^{114 ( * )} », le programme gouvernemental « ADministration ELEctronique 2004 / 2007 ». Ce programme donne un cadre pluriannuel et coordonné au développement de l'administration électronique en France. Il reprend les 140 mesures ^{115 ( * )} numérotées (de « ADELE 1 » à « ADELE 140 ») réunies dans le plan d'action de l'administration électronique pour les quatre années à venir, qui concernent près de 300 nouveaux services, le développement d'une trentaine d'entre eux étant directement « piloté » par l'ADAE.

D'une façon générale, l'ADAE coordonne la mise en oeuvre du projet ADELE. Pour chacune des mesures, l'ADAE a créé un groupe de travail, dont le fonctionnement semble donner satisfaction.

Le projet ADELE a également permis de donner une visibilité nouvelle à l'action du gouvernement en matière d'administration électronique, surtout quand il ne s'est agi que de regrouper de mettre en cohérence des projets existants. Toutefois, le retard de la France dans certains secteurs, comme les retraites ou la justice, a permis d'alimenter utilement le catalogue de mesures nouvelles, avec, par exemple « ADELE 6 » pour les retraites, « ADELE 28 » à « ADELE 30 » pour la justice.

Les services « phare » du projet ADELE sont :

• dans la perspective de simplifier la vie des citoyens :

le numéro 3939 « Allo, service public » : il s'agit d'un numéro de téléphone unique, le 3939, permettant à toute personne d'obtenir en moins de trois minutes une réponse ou une orientation à toute demande de renseignement administratif. Ce projet montre que les progrès de l'administration électronique préservent l' « administration multicanal ^{116 ( * )} » ; calendrier : expérimentation en région Rhône-Alpes  de novembre 2003 à août 2004, puis généralisation à compter de novembre 2004 ;

le service personnalisé « mon.service-public.fr » : expérimenté depuis 2003, ce portail doit permettre d'offrir aux usagers un accès personnalisé à l'ensemble des services électroniques mis en place par les administrations. Il est accessible à partir du site « service-public.fr », lancé en octobre 2000, qui regroupe tous les sites publics. Chaque usager qui le souhaite pourra ainsi personnaliser son espace administratif en trois temps : dans une première étape , l'usager pourra choisir les rubriques qui l'intéressent, en constituant un « panier » des informations administratives qu'il souhaite se voir communiquées. Il pourra, à cette fin, mettre en place un système de rappels personnels (par exemple, date limite de paiement de cotisations, dates des vacances scolaires) ; dans une deuxième étape , il lui sera offert la possibilité de gérer ses dossiers administratifs en ligne, toutes les téléprocédures qui seront mises en place par les administrations étant alors accessibles par un point d'entrée unique (par exemple, déclaration d'impôt, demande d'extrait d'acte de naissance, inscription à des concours) lui permettant d'effectuer ses propres démarches ; dans une dernière étape, la plus significative, il pourra stocker et échanger des informations avec l'administration : afin de limiter les démarches et les demandes de pièces justificatives, l'usager pourra créer un « compte personnel » dans lequel il sera en mesure de stocker celles le concernant afin de les réutiliser directement dans le cadre d'autres téléprocédures ; calendrier : développement progressif de 2004 à 2006 ;

le service unique de changement d'adresse ;

la carte de vie quotidienne (CVQ) ;

la dématérialisation de l'état civil ;

la carte nationale d'identité électronique (CNIE) : La carte nationale d'identité électronique a vocation à se substituer progressivement à la carte d'identité « classique ». Elle permettra d'abord la simplification et la « sécurisation » de la procédure de délivrance du titre en collectant au niveau des mairies, lors du dépôt de la demande, dans un contexte dématérialisé, les données nécessaires à l'établissement des titres : état civil, photographie, empreintes (donnée biométrique), et signature. Outre les fonctions fondamentales de la carte nationale d'identité (attestation de l'état civil et de la nationalité), la CNIE simplifiera l'obtention d'autres titres (par exemple le passeport) dans des conditions de sécurité optimales, et permettra à ses détenteurs de s'authentifier et de signer électroniquement. La future carte d'identité sera une carte à puce d'un format identique à celui des cartes bancaires et de la carte Vitale. Elle pourra ainsi être lue par tout lecteur de carte, et servir ainsi d'outil d'identification sécurisé dans le cadre de toute procédure dématérialisée. La CNIE étant un document de voyage au sein de l'espace économique européen notamment, elle sera délivrée conformément aux recommandations de l'Organisation de l'aviation civile internationale (OACI) et de l'Union européenne en matière d'éléments biométriques. Les modalités précises de fonctionnement de cette carte seront définies en stricte conformité avec les règles posées parla CNIL.

l'évolution de la carte Vitale ;

• dans la perspective de faciliter la vie des agents :

« la formation et la conduite du changement » : chaque administration sera invitée à affecter, à enveloppe constante, 20 % des crédits de formation de l'ensemble de ses agents administratifs aux actions de modernisation, incluant l'administration électronique. En outre, 1 million d'euros sur la période 2004-2005 doivent être affectés au « plan de formation de l'administration électronique », qui comportera notamment, en 2005, un « tutorat personnalisé de conduite du changement » pour les directeurs de projet en charge des mesures du projet ADELE ;

la carte d'agent public (cf. infra le projet de loi de simplification du droit ) ;

la dématérialisation du Journal officiel ( cf. infra l'ordonnance relative aux modalités et effets de la publication des lois et de certains actes administratifs) ;

• dans la perspective de simplifier la vie des entreprises :

le service emploi entreprise ;

la dématérialisation des procédures d'achat public ;

• dans la perspective de simplifier la vie des collectivités locales :

la dématérialisation du contrôle de légalité et des circuits comptables et financiers ;

les systèmes d'information géographique (SIG).

De nombreuses mesures visent plus directement à la modernisation du service public, qu'il s'agisse, par exemple, du développement les compétences en sécurité des systèmes d'information au sein des administrations , ou de l'amélioration et de la coordination des systèmes d'information des ressources humaines (SIRH) , qui devrait permettre la mise en place d'un « progiciel SIRH permettant de réaliser les fonctionnalités d'un noyau commun ».

Plus généralement le projet ADELE pose les bases d'une mutualisation des investissements en matière de systèmes d'information des administrations , de façon à limiter autant que possible les dépenses redondantes. Certaines réalisations, dès avant ADELE, constituent l'amorce d'une démarche coopérative.

Exemples de réalisations illustrant les services aux administrations « recyclées » par ADELE

- SETI : il s'agit du réseau inter administrations qui permet de faire coopérer les services de l'Etat ; tous les ministères, la présidence de la République, le Conseil d'État, la Cour des comptes, le Sénat et l'Assemblée nationale sont reliés entre eux par le réseau privé de communication SETI depuis l'année 2000. Le projet « ADELE 134 » vise au renouvellement et à l'enrichissement de ce service de transport ;

- MAIA : ce service d'annuaire assure la publication depuis l'été 2000 des annuaires interministériels au profit des ministères, de la Présidence de la République, du Conseil d'Etat et de la Cour des comptes. Il constitue le « méta-annuaire » d'entreprise le plus important en Europe ; la réalisation du projet « ADELE 125 » a notamment permis des échanges de données avec les collectivités territoriales.

- VIT@MIN : ce vocable désigne l'outil interministériel de travail coopératif qui permet aux administrations centrales et aux services déconcentrés de partager des informations et de travailler en réseau sur les thèmes de la modernisation de l'administration. Dès 2003, il concernait 80 communautés de travail ; le projet « ADELE 79 » à pour objet de mettre à disposition des agents publics un nouvel outil de travail collaboratif prenant le relais de Vit@min : l'« outil Dolce », « permettant de gérer des communautés avec des fonctionnalités enrichies ».

- Les systèmes d'informations territoriaux (SIT) constituent un système d'échange et de partage de l'information entre services de l'Etat au niveau départemental, en y associant leurs partenaires (collectivités et associations), dans le cadre de la mise en oeuvre des politiques publiques. Tous les départements sont désormais dotés d'un SIT ; les nouveaux objectifs de l'ADAE rendent prioritaire le développement de téléservices transversaux aux services de l'Etat et aux collectivités territoriales. Le projet « ADELE 70 » tend à favoriser l'ouverture des SIT aux collectivités locales.

Pour chacune des 140 mesures composant le programme « ADELE », il a » fallu justifier des économies qu'elles entraîneraient au cours des cinq prochaines années, années par années.

Le projet ADELE se traduit par l'affectation de 1,8 milliard d'euros sur la période 2004-2007, avec l'objectif de réaliser 5 à 7 milliards d'euros d'économies sur le budget annuel de l'Etat à compter de 2007, soit 7 % à 10 % de gains de productivité appliqués aux dépenses de fonctionnement courant de l'Etat, évaluées pour la circonstance à 70 milliards d'euros.

Il est à noter que des projets déjà engagés, parfois coûteux, tels que Copernic (paiement des impôts en ligne) ou Helios ^{117 ( * )} , faisant partie de cette enveloppe, les moyens véritablement nouveaux ne représentent en réalité qu'environ 500 millions d'euros .

Présentation des réalisations du « programme Copernic ^{118 ( * )} »

- TéléIR

La « déclaration en ligne » de l'impôt sur le revenu constitue pour l'usager un système relativement simple, souple et sécurisé. Outre la déclaration proprement dite, elle permet de disposer de différents services associés : « aide en ligne » pour chaque rubrique, contrôle de cohérence entre les rubriques, accès à des notices adaptées au contexte, liens sur divers guides fiscaux, calcul de l'impôt à payer, assistance technique sous toutes ses formes, conversations « en ligne », messages électroniques, "hot line" téléphonique. Un accusé de réception numéroté et horodaté est adressé lors du « dépôt en ligne ».

L'authentification de l'usager s'effectue lors de sa première connexion à partir des éléments d'identification suivants : d'une part le numéro de télédéclarant et le numéro fiscal personnel figurant en bas de la déclaration des revenus de l'année, d'autre part le revenu fiscal de référence indiqué à la fin de l'avis d'impôt sur le revenu (reçu en général l'année précédente). Après vérification de ces éléments, un certificat électronique est délivré « en ligne » dans un délai de 20 secondes après l'authentification. Le certificat permet à l'usager de s'identifier et de s'authentifier à chaque connexion, et de signer électroniquement ses transmissions. Il permet de faire accéder les échanges dématérialisés de données à un niveau de sécurité comparable à celui qui prévaut dans les échanges « papier » (par exemple : présentation d'une pièce d'identité, apposition d'une signature, etc.). Le certificat permet en outre à l'usager de ne pas avoir à ressaisir systématiquement, lors de ses connexions ultérieures, les éléments qui lui ont permis de s'authentifier.

- TéléTVA

Il s'agit d'un service permettant de déclarer et de payer la TVA grâce à un échange informatique unique avec la direction générale des impôts (DGI). Cette téléprocédure est proposée depuis le 1 ^er mai 2001 aux trois millions de déclarants, qui émettent seize millions de déclarations. Elle est obligatoire pour les redevables dont le chiffre d'affaires ou les recettes réalisées au titre de l'exercice précédent sont supérieurs à 15 millions d'euros, et pour ceux qui relèvent de la direction des grandes entreprises (DGE).

- Adélie : le compte fiscal professionnel

« Adélie » a pour objectif de permettre la « consultation en ligne » des données déclaratives, des avis et des données de paiement des entreprises par les services de la direction générale des impôts (DGI) et par les entreprises qui se seront abonnées à ce service. Ces dernières y accèderont à l'aide d'un certificat (cette consultation sera possible même si les déclarations, avis d'impositions et paiements n'ont pas donné lieu à télétransmission.

En tout état de cause, ces perspectives d'économies constituent une estimation très basse, les gains observés en France et à l'étranger avoisinant généralement les 30 %.

b) L'amélioration des services rendus aux usagers

Après un premier stade de l'administration électronique, consistant en la mise à disposition d' informations statiques , et un deuxième stade consistant en la mise à disposition de formulaires téléchargeables , il est généralement observé que les téléprocédures constituent un troisième stade de l'administration électronique. Le plan stratégique de l'administration électronique (PSAE) prévoit que 100 % des procédures existantes pourront faire l'objet d'une téléprocédure en 2007. Naturellement, ces différents stades se chevauchent selon les administrations et les formalités considérées ; par exemple, il est prévu que 100 % des formulaires devront être téléchargeables en 2005, tandis que de nombreuses téléprocédures ont déjà été développées.

Pour les administrés, les avantages des téléprocédures , qui permettent d' échanger à distance des informations avec une administration afin d'accomplir une démarche, sont sensibles : affranchissement des contraintes spatiales et temporelles, rapidité, et simplification ^{119 ( * )} .

Outre certaines économies directes (papier, photocopies, affranchissement et déplacements), les administrations, quant à elles, trouvent également l'opportunité de rationaliser leurs structures et de réaliser d'importants gains de productivité, susceptibles de se traduire par un avantage financier immédiat pour l'administré (ou, indirectement, pour le contribuable), ou par une amélioration du service .

Quelques chiffres concernant l'administration électronique en France (mars 2004)

• Plus de 200 téléservices publics et 5.500 sites internet publics, soit une hausse de 17 % depuis 2002 ;

• plus de 90 % des formulaires administratifs sont disponibles « en ligne » , contre 74 % en avril 2002 ; le programme « ADELE » vise 100 % de formulaires disponibles « en ligne » en 2005 ;

• près de 2 millions de visiteurs par mois consultent « service-public.fr », ce qui représente une augmentation de 54 % en un an ;

• plus de 600.000 Français ont déclaré leurs impôts « en ligne » en 2003 (5 fois plus qu'en 2002), et plus de 1.250.000 Français en 2004 , soit deux fois plus qu'en 2003. Bercy résume : « L'objectif du million de déclarations en ligne a donc été largement dépassé ». Au total, ces télédéclarations ont concerné 18 % des Français disposant d'Internet (soit 6,9 millions de foyers), et finalement seulement 3,7 % des déclarations (qui sont au nombre de 33,9 millions). Aux Etats-Unis, 53 millions de déclarations d'impôt sur 130 millions sont transmises en ligne, soit 40,8 %. Le Brésil affiche le taux spectaculaire de 92 % de déclarations d'impôts faites en ligne.

• 50 millions de cartes « SESAM-Vitale » ont été distribuées ;

• plus de 50 % des feuilles de soins sont traitées au travers de « SESAM-Vitale » (soit plus de 600 millions de feuilles maladie par an) ;

• la moitié des demandes de certificat de non-gage (plus de 2 millions de demandes par an) s'effectue désormais par Internet via le service téléc@rtegrise.

* ⁸² Rapport d'information n° 388 (2002-2003) « Mise en oeuvre de la LOLF : un outil au service de la réforme de l'Etat ».

* ⁸³ Un des enjeux du recensement intégral des emplois financés par le budget de l'Etat est la prise en compte des professeurs de l'enseignement privé.

* ⁸⁴ Les programmes seront ainsi eux-mêmes subdivisés en actions qui permettront une évaluation fine du coût des politiques.

* ⁸⁵ Publiée au Journal officiel du 17 juillet 2003.

* ⁸⁶ Circulaire du 3 juin 1998.

* ⁸⁷ La DGMPSE a repris, depuis le 21 février 2003, une partie importante des attributions de la DIRE (délégation interministérielle à la réforme de l'Etat), qu'elle remplace.

* ⁸⁸ Pour sa part, Mme Anne Balthazar, secrétaire nationale adjointe de la fédération générale des fonctionnaires Force ouvrière, interrogée par la revue Acteurs publics pour le numéro d'octobre 2004, y voit, de façon peu nuancée, « la mise en scène d'une politique de destruction du service public ». A l'évidence, un important travail de pédagogie s'impose encore en direction des syndicats, et probablement des personnels.

* ⁸⁹ Il s'agit de : M. Francis Mer (président du comité d'examen), M. Franco Bassanini, ancien ministre (Italie), M. Daniel Bernard, président-directeur général du groupe Carrefour, M. Thierry Bert, chef du service de l'inspection générale des finances, Mme Jocelyne Bourgon, ambassadrice, représentante permanente du Canada auprès de l'OCDE, notre ancien collègue Gérard Braun, sénateur des Vosges, M. Bernard Brunhes, président-directeur général de Bernard Brunhes Consultants, M. Gilles Carrez, député du Val-de-Marne, rapporteur général de la commission des Finances de l'Assemblée nationale, M. Roger Fauroux, ancien ministre, et de Mme Hélène Gisserot, procureur général près la Cour des comptes.

* ⁹⁰ Adresse : http://www.dmgpse.gouv.fr/IMG/pdf/20040914a_SMR_conference_presse.pdf

* ⁹¹ Décret n° 2002-121 du 31 janvier 2002.

* ⁹² Moderniser l'Etat : l'encadrement supérieur, rapport au ministre de la fonction publique, de la réforme de l'Etat et de l'aménagement du territoire, La Documentation Française, décembre 2003.

* ⁹³ Le décret n° 45-1753 du 6 août 1945 relatif aux primes de rendement pouvant être attribuées aux fonctionnaires des finances prévoit que « ces primes, essentiellement variables et personnelles, sont attribuées (...) compte tenu de la valeur et de l'action des agents (...). [Elles] sont révisées chaque année, sans que les intéressés puissent se prévaloir de la prime allouée au titre de l'année précédente ». Le décret n °50-196 du 6 février 1950 relatif à certaines indemnités dans les administrations centrales prévoit que les dispositions du décret de 1945 précité peuvent être étendues à d'autres catégories de fonctionnaires des administrations centrales, « où des mesures auront été prises en vue d'obtenir des économies de personnel par un accroissement de l'efficacité du travail ».

* ⁹⁴ La NBI a été instaurée par le protocole du 9 février 1990 sur la rénovation de la grille des classifications et des rémunérations des trois fonctions publiques (dit « protocole d'accord Durafour »). Il s'agit de l'attribution de points d'indice liée à l'exercice de fonctions « comportant l'exercice d'une responsabilité ou d'une technicité particulière ». Elle ne concerne que les personnels titulaires. Ainsi, la part de rémunération s'y rapportant n'est plus liée au grade mais à l'emploi exercé, et son versement cesse si l'on change d'emploi.

* ⁹⁵ Décret n° 2002-61 du 14 janvier 2002 mettant en place l'indemnité d'administration et de technicité (IAT). Cette indemnité est, par ailleurs, cumulable avec les indemnités horaires pour travaux supplémentaires (IHTS) , mises en place par le décret n° 2002-60 du 14 janvier 2002.

* ⁹⁶ Décrets n° 2002-62 et n° 2002-63 du 14 janvier 2002 instaurant l'indemnité forfaitaire pour travaux supplémentaires (IFTS).

* ⁹⁷ Décret n° 45-1753 du 6 août 1945 précité et décret n° 50-196 du 6 février 1950 précité.

* ⁹⁸ A l'origine, la dénomination prévue était celle d' indemnité complémentaire de fonction (ICF) .

* ⁹⁹ Mise en place par le décret n° 2002-710 du 2 mai 2002.

* ¹⁰⁰ Le terme d'« emploi non-budgétaire » est également employé.

* ¹⁰¹ Hors établissements publics nationaux, collectivités territoriales et administrations de sécurité sociale.

* ¹⁰² Rapport d'information n° 422 (2003-2004).

* ¹⁰³ Voir l'avis n° 269 (2002-2003) par notre ancien collègue Gérard Braun, examiné en commission le 30 avril 2003.

* ¹⁰⁴ La codification constitue un aspect de la simplification, puisqu'elle facilite l'accès au droit.

* ¹⁰⁵ In « La Constitution », éditions du Seuil, 2000.

* ¹⁰⁶ Décision n° 99-421 DC du 16 décembre 1999.

* ¹⁰⁷ Avis n° 10 (2004-2005) de Philippe Marini, rapporteur général.

* ¹⁰⁸ Un projet de loi de ratification n° 242 (2003-2004) a été déposé sur le bureau du Sénat le 17 mars 2004, afin d'éviter que l'ordonnance ne devienne caduque. En effet, en vertu de l'article 36 de la loi d'habilitation du 2 juillet 2003, les ordonnances non déposées deviennent caduques trois mois après leur publication.

* ¹⁰⁹ Un projet de loi de ratification n° 376 (2003-2004) a été déposé sur le bureau du Sénat le 24 juin 2004, afin d'éviter la caducité de l'ordonnance (cf. note supra).

* ¹¹⁰ Un projet de loi de ratification n° 380 (2003-2004) a été déposé sur le bureau du Sénat le 28 juin 2004, afin d'éviter la caducité de l'ordonnance (cf. note supra).

* ¹¹¹ Un projet de loi de ratification n° 359 (2003-2004) a été déposé sur le bureau du Sénat le 16 juin 2004, afin d'éviter la caducité de l'ordonnance (cf. note supra).

* ¹¹² Pour une REpublique numérique dans la SOciété de l'information, programme présenté le 12 novembre 2002 par le Premier ministre, M. Jean-Pierre Raffarin.

* ¹¹³ Allusion au minitel.

* ¹¹⁴ Cet acronyme a permis une véritable « personnification » du projet , sans doute pour le rendre plus accessible, mais qui peut surprendre un observateur peu averti. Ainsi, dans le « journal d'Adèle », figurent diverses rubriques telles que le « baromètre d'Adèle », « Adèle et vous », les « mots d'Adèle », ainsi qu'une intéressante fiction mettant en scène Adèle et Marc, dont l'argument est le suivant : « Adèle (l'usager), proche de la retraite, est dynamique, aime rire et est curieuse de tout. Marc (l'agent public) est un jeune homme qui a souhaité entrer dans l'administration parce que les nouvelles technologies lui permettent d'avoir une approche plus efficace de l'accueil des usagers ».

* ¹¹⁵ La liste exhaustive de ces mesures figure en annexe ; le détail de chacune de ces mesures est accessible à partir du site de l'ADAE, dont l'adresse est « www.adae.gouv.fr ».

* ¹¹⁶ Cette expression veut désigner l'administration qui passe par tous les supports : le téléphone, l'écrit, l'oral, le numérique.

* ¹¹⁷ Application de gestion comptable et financière des collectivités locales et de leurs établissements publics, destinée aux comptables du Trésor public et aux ordonnateurs du service public local.

* ¹¹⁸ Le service à compétence nationale dénommé « programme Copernic », chargé de la mise en place du système d'information relatif au compte fiscal simplifié, a été créé par un arrêté du 12 novembre 2001.

* ¹¹⁹ Pierre de La Coste dans le rapport « L'Hyper-République - Bâtir l'administration en réseau autour du citoyen » (2003) précise qu'un des objectifs de l'e-administration doit être de « réduire la charge cognitive » nécessaire au citoyen pour trouver ses interlocuteurs et la procédure qui le concerne.