Note de présentation des crédits de la Fonction publique et de la réforme de l'Etat pour 2005

M. Henri de RAINCOURT

CHAPITRE PREMIER

LES CRÉDITS DU MINISTÈRE DE LA FONCTION PUBLIQUE

I. UNE BAISSE DES CRÉDITS LIÉE À UN CHANGEMENT DE PÉRIMÈTRE POUR 2005

A. VUE GÉNÉRALE

1. Le champ de l'agrégat « Fonction publique »

Ces crédits correspondent à l' agrégat 21 « Fonction publique » au sein des services généraux du Premier ministre, qui regroupe les moyens que le ministère de la fonction publique consacre à ses missions interministérielles , qui sont les suivantes :

• la mise en oeuvre d'une politique d'ensemble de la fonction publique : évolution du statut général des fonctionnaires, coordination des politiques ministérielles en matière d'organisation statutaire et indiciaire, de gestion des ressources humaines, de protection sociale, de rémunération et de temps de travail ;

• la modernisation de l'administration et la réforme de l'Etat ;

• l'action sociale interministérielle ;

• la tutelle des écoles d'administration.

L'agrégat 21 ne comprend pas les crédits affectés à la direction générale de l'administration et de la fonction publique (DGAFP).

Il convient de rappeler l'évolution récente de cet agrégat au sein des crédits des services généraux du Premier ministre :

• 27 % en 2000 ;

• 22,1 % en 2001 ;

• 19,6 % en 2002 ;

• 18,5 % en 2003 ;

• 19,3 % en 2004 ;

• 18,6 % en 2005.

2. L'évolution des crédits de l'agrégat « Fonction publique »

Les crédits de l'agrégat « Fonction publique » s'élèvent à 154,87 millions d'euros pour 2005, contre 223,01 millions d'euros pour 2004, soit une diminution de 30,6 %.

Le tableau suivant rend compte de ces évolutions pour chacun des chapitres concernés :

Evolution des crédits du ministère de la fonction publique par chapitre
					(en millions d'euros)
CHAPITRE			Exécution	LFI 2004	PLF 2005
			2003
N°	INTITULE				montant	PLF 2005 / LFI 2004
33-94	Action sociale interministérielle		118,07	117,30	51,36	-56,21 %
34-94	Actions de formation, de perfectionnement, d'insertion et de modernisation dans la fonction publique		4,98	8,35	8,51	1,95 %
36-10	Subventions de fonctionnement aux établissements publics et budget annexe		63,94	65,46	63,97	-2,27 %
37-04	Etudes et communication sur la gestion publique		2,63	2,36	3,05	29,24 %
37-08	Fonds pour la réforme de l'Etat et de la modernisation @ (FRE)		10,02	20,56	20,44	-0,58 %
43-02	Subventions à des actions de formation et d'information		3,67	3,99	4,15	4,01 %
57-04	FRE - équipement		0,52	-	-	ns
57-06	Equipement - Actions interministérielles		6,52	5,00	3,39	-32,20 %
	TOTAL GENERAL		210,35	223,01	154,87	-30,56 %
Source : ministère de la fonction publique et de la réforme de l'Etat

Cette forte diminution est entièrement imputable à une chute des crédits d'action sociale interministérielle. Le calcul de l'évolution de la somme des autre lignes budgétaires composant l'agrégat 21 fait apparaître une simple diminution des moyens de 2,1 %.

Le tableau suivant donne la décomposition par titre des crédits du ministère chargé de la fonction publique :

Autorisations de programme, crédits de paiement et effectifs regroupés dans l'agrégat 21
									(en euros)
	Autorisations de programme		Crédits de paiement
	Dotations 2004	Demandées pour 2005	Dotations 2004	Mesures acquises	Services votés		Mesures nouvelles		Total pour 2005
Dépenses ordinaires
Titre III			214.023.406		214.023.406		- 66.692.651		147.330.755
Personnel			117.301.238		117.301.238		- 65.941.053		51.360.185
Fonctionnement			96.722.168		96.722.168		- 751.598		95.970.570
Titre IV			3.988.025		3.988.025		+ 158.660		4.146.685
Totaux pour les dépenses ordinaires			218.011.431		218.011.431		- 66.533.991		151.477.440
Dépenses en capital
Titre V	5.000.000		5.000.000		3.393.000				3.393.000
Totaux pour les dépenses en capital	5.000.000		5.000.000		3.393.000				3.393.000
Totaux généraux	5.000.000		223.011.431		221.404.431		- 66.533.991		154.870.440

Source :  bleu « SGPM » PLF 2005

B. L'ANALYSE DES CRÉDITS

1. L'action sociale interministérielle

L'agrégat 21 « Fonction publique » comprend notamment les crédits d'action sociale interministérielle (aides et prêts à l'installation des personnels, aide ménagère à domicile, chèques-vacances) dont la gestion est assurée par la Mutuelle Fonction publique (MFP). A ces prestations individuelles, s'ajoute la prestation « service crèche » par laquelle l'Etat rembourse à la Caisse nationale d'allocations familiales (CNAF) les frais correspondant à l'accueil de ses agents dans les crèches subventionnées par les caisses d'allocations familiales. Par ailleurs, le ministère de la fonction publique assure la gestion de prestations collectives telles que la rénovation de restaurants administratifs (cf. infra les dépenses en capital).

Pour 2005, ces crédits, en baisse de plus de 56 % , s'établissent à 51,36 millions d'euros , contre 117,3 millions d'euros en 2004.

Le tableau ci-dessous récapitule les prestations servies en 2002 et en 2003 au titre de l'action sociale interministérielle, et donne les évolutions des crédits leur correspondant en 2004 et en 2005 :

Action sociale interministérielle
		2002		2003		LFI 2004	PLF 2005	PLF 2005 / LFI 2004
Prestations		Nombre d'aides	Coût unitaire (en euros)	Nombre d'aides	Coût unitaire (en euros)	(en millions d'euros)
Aides au maintien à domicile des retraités :
Aide à l'amélioration à l'habitat		906	1.569	749	1.602	1,33	-	Supprimée
Aide ménagère à domicile		38.106	517	33.967	579	18,73	15,23	-18,7 %
Aides à l'enfance :
Prestations de service « crèches »		indisponible	indisponible	23000	indisponible	55,09	-	Transfert à la CNAF
Aides aux vacances :
Chèques vacances		130.156	217	141.195	225	35,65	30,65	-14,0 %
Aides au logement des agents de l'Etat :
Réservations de logement (nombre d'aides : logements réservés)		331	20.839	381	indisponible	1,82	-	Transfert aux ministères concernés
Aides à l'installation (AIP) et prêts à l'installation (PIP)		3.600	571	3.379	559	2,85	1,83	-35,8 %
Source : d'après le bleu « SGPM » PLF 2005

L'ampleur de la baisse s'explique notamment par la décision de transférer la gestion des prestations familiales des fonctionnaires aux caisses d'allocations familiales (CAF) à compter du 1 ^er janvier 2005 .

Ce transfert, qui est sans incidence sur le montant des prestations perçues par les agents de l'Etat , permettra aux bénéficiaires d'avoir un interlocuteur unique pour l'ensemble des prestations auxquelles ils peuvent prétendre. Ces derniers recevront toutes leur prestations des CAF, et non plus, pour certaines d'entre elles, des différents services ministériels, ce qui a permis la suppression de 600 emplois pour 2005, représentant près de 8 % de l'effort total de diminution des effectifs de l'Etat ( infra ). La Caisse nationale d'allocation familiale (CNAF) a accepté d'autant plus volontiers la charge nouvelle résultant de ces transferts que les CAF ont réalisé dans la période récente d'importants efforts de modernisation. Les dossiers des fonctionnaires bénéficiaires sont actuellement en cours de transmission aux CAF.

Chaque année, la prestation de service « crèches » est versée à la CNAF en remboursement des dépenses constatées l'année précédente pour accueillir les enfants des fonctionnaires de l'Etat dans les crèches qu'elle subventionne. Cette dépense est ainsi portée par l'article 33-94-30 « prestations interministérielles d'actions sociale » relevant du budget de la fonction publique .

Dans le cadre du transfert précité, à compter de 2005, la cotisation forfaitaire que l'Etat verse à la CNAF au travers du budget des charges communes intégrera la prestation service crèche qui ne transitera plus par le budget de la fonction publique. D'après les informations apportées à votre rapporteur spécial, les modalités exactes de cette compensation sont en voie d'être définies.

Compte tenu de ce transfert, les crédits relatifs à la prestation de service « crèche », qui s'élevaient à 55,09 millions d'euros pour 2004, ne figurent plus dans les crédits d'action sociale interministérielle. Ainsi, à compter de 2005, la cotisation forfaitaire que l'Etat verse à la CNAF au travers du budget des charges communes sera majorée afin de tenir compte des prestations de crèche utilisées par les fonctionnaires.

Par ailleurs, il est prévu :

- une suppression de l'aide à l'amélioration de l'habitat qui était peu connue, avec moins d'un millier d'aides attribuées chaque année, et sans équivalent pour les salariés du secteur privé, 1,33 million d'euros de crédits pour 2004 se trouvant ainsi non reconduits ; il est à noter que cette suppression intervient dans le contexte d'un renforcement des moyens d'intervention de l'ANAH ^{4 ( * )} ;

- un transfert aux différents ministères de la gestion des réservations de logements (1,83 million d'euros pour 2004 non reconduits) ;

- une réduction de 9,5 millions d'euros des crédits concernant les autres prestations sociales interministérielles (aide ménagère à domicile, chèques vacances, aides et prêts à l'installation). Cette réduction est permise par la sollicitation du fonds de roulement de la MFP , dont le montant excède 44 millions d'euros à fin 2004, et n'emporte aucune conséquence sur le volume des prestations servies .

2. Les dépenses de fonctionnement

L'ensemble des dépenses de fonctionnement diminue de 0,8 % en 2005, pour s'établir à 95,97 millions d'euros . Elles se décomposent de la façon suivante :

• Les crédits destinés aux actions de formation, de perfectionnement, d'insertion et de modernisation dans la fonction publique, s'élevant à 8,51 millions d'euros en 2005, progressent de 1,95 % , après une hausse de 5,43 % en 2004.

Il convient de rappeler que cette dernière augmentation s'explique par un ajustement aux besoins. En effet, les crédits pour 2003 avaient été artificiellement diminués (baisse de 18,2 %) dans la perspective de consommer les reports existants. En particulier, les crédits du fonds interministériel pour l'insertion des personnes handicapées dans la fonction publique (FIIPH) , qui permettent de financer les actions ^{5 ( * )} que les ministères ne peuvent entreprendre seuls au bénéfice de leurs agents handicapés, étaient passés de 5,1 millions d'euros à 5,53 millions d'euros, ce qui représentait une hausse de presque 9 %. Pour 2005, ces crédits sont quasiment reconduits, à hauteur de 5,52 millions d'euros.

• Les subventions aux écoles (ENA et instituts régionaux d'administration - les IRA ) représentent 63,97 millions d'euros , en baisse de 2,27 % pour 2005.

Cette baisse est imputable à l'évolution de la subvention à l'ENA , qui diminue de 2,35 % pour s'établir à 31,25 millions d'euros , et aux subventions accordées à chacun des cinq IRA (représentant 95  % de leurs ressources en 2004), dont le montant s'établit à 32,71 millions d'euros , en baisse de 2,2 % .

Pour l'ENA, la baisse s'explique par une diminution de 5 % du nombre de postes offerts au concours (95 élèves contre 100), tandis que pour les IRA, elle reflète « l'effort de maîtrise des dépenses réalisé par les cinq instituts ».

• Les crédits destinés aux études et à la communication sur la gestion publique s'établissent à 3,05 millions d'euros , en progression de près de 30 % par rapport à 2004 ; ces crédits financent en grande partie des actions de communication se rapportant aux chantiers de la réforme de l'Etat. Ces crédits sont distribués entre la DGAFP , la délégation à la modernisation de la gestion publique et des structures de l'Etat (DMGPSE) , et la délégation aux usagers et aux simplifications administratives (DUSA) .

• Les crédits du chapitre ^{6 ( * )} « Fonds pour la réforme de l'Etat (FRE) et de la modernisation @ », après avoir progressé de 42,28 % en 2004, sont quasiment reconduits pour 2005, s'établissant à 20,44 millions d'euros . En réalité, la forte augmentation des crédits pour 2004 correspondait à une hausse modérée de la dépense : il était déjà prévu de garantir au FRE la pleine disponibilité de 20 millions d'euros pour 2003 en mobilisant les reports existants. En outre, depuis 2004, le chapitre comprend un nouvel article « Dépenses d'informatique et de télécommunication : actions de modernisation des administrations - crédits à répartir ». Doté de 2,56 millions d'euros en 2004, ses moyens sont portés à 7,74 millions d'euros pour 2005 en raison d'un transfert de crédits en provenance d'autres sections budgétaires (éducation nationale et intérieur) en vue de centraliser les crédits accompagnant la réalisation du plan ADELE ( infra ). Corrélativement, les moyens directement attribués au FRE accusent une baisse importante, exclusivement supportée par la « section territoriale » du fonds, dont les crédits diminuent presque de moitié pour s'établir à 6,35 millions d'euros, ceux de la « section nationale » du fonds, en légère augmentation, étant également fixés à 6,35 millions d'euros.

D'après les réponses au questionnaire budgétaire, « en 2005, les crédit seront attribués à un nombre plus réduit d'actons structurantes dans le cadre des stratégies ministérielles de réforme ».

Un fonds pour la réforme de l'Etat enfin conforme à son objet

Notre ancien collègue Gérard Braun avait réalisé, au cours de l'année 2001, un contrôle de l'emploi des crédits du fonds pour la réforme de l'Etat, qui a donné lieu à un rapport ^{7 ( * )} d'information.

Le fonds pour la réforme de l'Etat, créé en 1996 en vue de participer au financement d'opérations innovantes de modernisation de l'administration, tant au niveau central que déconcentré, doit normalement contribuer à l'amélioration de la qualité des relations entre l'Etat et les citoyens, de la décision publique et de la gestion publique.

Or, le bilan du FRE avait paru mitigé : la multiplicité des opérations cofinancées et l'impression de « saupoudrage » budgétaire étaient venus brouiller la signification de cet instrument privilégié de la réforme de l'Etat.

Par ailleurs, de nombreux ministères et services considéraient le FRE comme un moyen d'obtenir des financements complémentaires à leurs crédits de fonctionnement, si bien que l'emploi des dotations du fonds n'était pas toujours conforme aux objectifs qui lui avaient été initialement assignés. Quel lien, en effet, existait-il entre la réforme de l'Etat et l'achat de téléviseurs ou de bicyclettes pour des brigades de gendarmerie, ou avec la réparation de la chaudière d'une cité administrative ?

Enfin, des procédures administratives excessivement lourdes et une absence d'évaluation de l'impact des opérations financées étaient également à porter au discrédit de l'ensemble.

Les mesures prises par l'actuel gouvernement, qui concernent tant la procédure d'instruction et d'attribution des crédits, largement modernisée, que l'évaluation des opérations menées, sont le gage d'une meilleure utilisation des crédits du FRE.

3. Les dépenses d'intervention

Elles correspondent au chapitre 43-02 « Subventions aux actions de formations et d'information », sur lequel sont inscrits 4,15 millions d'euros, crédits en hausse de 4,01 % pour 2005.

Le montant attribué aux organisations syndicales de la fonction publique, en hausse de 8,25 %, s'élève à 2,18 millions d'euros, et les crédits de la banque de données juridiques inter-fonctions publiques (BIFP) sont portés de 45.800 euros à 99.800 euros. Les autres crédits sont globalement stationnaires, notamment ceux destinés au FIIPH (fonds interministériel pour l'insertion des personnes handicapées dans la fonction publique), qui s'élèvent à 1,11 million d'euros pour 2005.

4. Les dépenses en capital

Ces crédits s'élèvent à 3,39 millions d'euros , en baisse de plus de 30 % par rapport à 2004, mais en nette augmentation par rapport au million d'euros voté pour 2003, quoique très en retrait des crédits pour 2002, qui s'élevaient à 15,1 millions d'euros. Ainsi, après une année de consommation de reports en 2003, les crédits demandés pour 2004, comme pour 2005, correspondent à la dépense attendue.

Ces crédits sont destinés au FIIPH ( supra ) à hauteur de un million d'euros, montant reconduit à l'identique, et à l'action sociale interministérielle, pour un montant de 2,39 millions d'euros. Ces derniers crédits doivent permettre la mise aux normes de sécurité des restaurants interadministratifs et la réservation de logements.

*

Le tableau ci-après retrace l'évolution, depuis 1998, des crédits consacrés aux trois principales actions conduites par le ministère de la fonction publique et de la réforme de l'Etat.

Indicateur de coûts : dépenses budgétaires hors personnel (en millions d'euros)
Composantes de l'agrégat	1998	1999	2000	2001	2002	2003	2004	2005
	Exécution						LFI	PLF
L'action sociale interministérielle	98	100	117	106	108	123	122	55
Les actions interministérielles de recrutement et de formation continue	55	59	62	65	68	74	78	77
La modernisation et la réforme de l'État	13	13	13	13	11	13	23	23
La réimplantation des administrations ^(1)
Total	166	172	192	184	187	210	223	155
^1 Les dépenses liées à la relocalisation d'organismes publics sont financées par transferts de crédits prélevés sur le chapitre 57-01 du budget des services généraux du Premier ministre. Ces transferts se sont élevés en 2000 à 0,35 millions d'euros et à 4 millions d'euros en 2002. Les reports des exercices antérieurs sont de 23 millions d'euros en 2002, 19 millions d'euros en 2003 et 6 millions d'euros en 2004. Sources : bleus « SGPM » PLF 2003, PLF 2004, et PLF 2005

II. LA NOUVELLE PRÉSENTATION DES CRÉDITS DU MINISTÈRE DE LA FONCTION PUBLIQUE DANS LE CADRE DE LA LOLF

La réforme budgétaire introduite par la loi organique du 1 ^er août 2001 relative aux lois de finances (LOLF) implique une modification profonde des structures budgétaires. Dès la présentation du budget pour 2006, les crédits ne seront plus votés par titres et par ministères, mais par missions regroupant des programmes, au sein desquels la répartition par titre sera indicative. Les programmes pourront être subdivisés en actions. Les implications de ce changement d'architecture sont explicitées au chapitre cinq ( infra ).

Le gouvernement a présenté le 16 juin 2004 son projet finalisé de nouvelle nomenclature du budget de l'Etat , structurée en missions et en programmes.

Dans deux rapports d'information ^{8 ( * )} , les commissions des finances du Sénat et de l'Assemblée Nationale ont présenté leurs propositions de modification du premier projet de maquette présenté par le gouvernement le 21 janvier 2004. La reprise d'un grand nombre de leurs observations dans la nomenclature rendue publique par le gouvernement le 16 juin 2004 témoigne de l'association continue des assemblées parlementaires à la préparation du passage à la LOLF, pour assurer le succès de la réforme budgétaire initiée par le Parlement. Cette maquette sert de base à la présentation à titre indicatif du projet de loi de finances pour 2005 selon la nouvelle nomenclature . Dans un an, le projet de loi de finances pour 2006 devrait être, pour la première fois, adopté selon les nouvelles règles de présentation du budget de l'Etat prévues par la LOLF.

Par ailleurs, votre rapporteur pour avis est en mesure de présenter ses premières observations portant sur une maquette des objectifs et des indicateurs de performance élaborés pour le ministère de la fonction publique, en vue de finaliser pour 2006 le projet annuel de performance (PAP) se rapportant au programme « Fonction publique, réforme de l'Etat et prospective ».

A. LE BUDGET DE LA FONCTION PUBLIQUE ENGLOBÉ DANS UN « PROGRAMME »

Une mission unique, intitulée « Direction de l'action du gouvernement » doit être instituée pour les services généraux du Premier ministre, à l'exception du budget annexe des Journaux Officiels qui, en raison de sa nature et de son financement, fait l'objet d'une mission spécifique.

En son sein, deux programmes devraient être créés :

• le programme « Coordination du travail gouvernemental » ;

• le programme « Fonction publique, réforme de l'Etat et prospective » .

Ce dernier programme comporterait cinq actions :

• action 1 « Formation de fonctionnaires » ;

• action 2 « Réforme de l'Etat » ;

• action 3 « Action sociale interministérielle » ;

• action 4 « Administration électronique » ;

• action 5 « Prospective ».

Le tableau suivant donne l'évolution du programme « Fonction publique, réforme de l'Etat et prospective » reconstitué pour 2004 et 2005.

Présentation des crédits selon la nouvelle architecture budgétaire : programme « Fonction publique, réforme de l'Etat et prospective »

(en euros)

Intitulé de l'action	2004		2005
Intitulé du titre et de la catégorie	Autorisations d'engagement	Crédits de paiement	Autorisations d'engagement	Crédits de paiement
Action 1 : formation des fonctionnaires	73 308 764	73 308 764	71 945 170	71 945 170
Titre 3 : dépenses de fonctionnement	70 781 437	70 781 437	69 295 139	69 295 139
Dépenses de fonctionnement autre que celles de personnel	4 975 135	4 975 135	4 940 176	4 940 176
Subventions pour charges de service public	65 806 302	65 806 302	64 354 963	64 354 963
Titre 6 : dépenses d'intervention	2 527 327	2 527 327	2 650 031	2 650 031
Transferts aux autres collectivités	2 527 327	2 527 327	2 650 031	2 650 031
Action 2 : réforme de l'Etat	18 241 297	18 241 297	13 807 240	13 807 240
Titre 2 : Dépenses de personnel	41 297	41 297	0	0
Rémunérations d'activité	41 297	41 297	0	0
Titre 3 : dépenses de fonctionnement	18 200 000	18 200 000	13 807 240	13 807 240
Dépenses de fonctionnement autres que celles de personnel	18 200 000	18 200 000	13 807 240	13 807 240
Action 3 : action sociale interministérielle	128 941 238	128 941 238	57 986 905	61 379 905
Titre 2 : Dépenses de personnel	115 476 748	115 476 748	49 535 695	49 535 695
Prestations sociales et allocations diverses	115 476 748	115 476 748	49 535 695	49 535 695
Titre 3 : Dépenses de fonctionnement	7 354 490	7 354 490	7 343 430	7 343 430
Dépenses de fonctionnement autres que celles de personnel	7 354 490	7 354 490	7 343 430	7 343 430
Titre 5 : Dépenses d'investissement	5 000 000	5 000 000	0	3 393 000
Dépenses pour immobilisations corporelles de l'Etat	5 000 000	5 000 000	0	3 393 000
Titre 6 : Dépenses d'intervention	1 110 000	1 110 000	1 107 780	1 107 780
Transferts aux autres collectivités	1 110 000	1 110 000	1 107 780	1 107 780
Action 4 : administration électronique	11 201 429	11 201 429	30 142 859	30 142 859
Titre 3 : Dépenses de fonctionnement	10 655 381	10 655 381	28 762 880	28 762 880
Dépenses de fonctionnement autres que celles de personnel	10 655 381	10 655 381	28 762 880	28 762 880
Titre 5 : Dépenses d'investissement	546 048	546 048	1 415 979	1 415 979
Dépenses pour immobilisations corporelles de l'Etat	546 048	546 048	1 415 979	1 415 979
Action 5 : prospective	24 813 290	24 688 290	18 476 686	18 476 686
Titre 2 : Dépenses de personnel	10 408 077	10 408 077	10 429 038	10 429 038
Rémunérations d'activité	8 496 094	8 496 094	8 512 427	8 512 427
Cotisations et contributions sociales	1 705 341	1 705 341	1 676 421	1 676 421
Prestations sociales et allocations diverses	206 642	206 642	240 190	240 190
Titre 3 : Dépenses de fonctionnement	4 465 667	4 465 667	4 189 292	4 189 292
Transferts aux autres collectivités	4 465 667	4 465 667	4 189 292	4 189 292
Titre 6 : Dépenses d'intervention	9 939 546	9 814 546	3 858 356	3 858 356
Transferts aux autres collectivités	9 939 546	9 814 546	3 858 356	3 858 356

B. UNE LECTURE HOMOGÈNE DES COÛTS AU TRAVERS DU PROGRAMME « FONCTION PUBLIQUE, RÉFORME DE L'ETAT ET PROSPECTIVE »

L'unicité de la mission qui se substitue aux fascicules budgétaires préexistants, le regroupement des crédits en deux programmes, et l'existence d'un plafond d'emplois apprécié au niveau de l'ensemble des services du Premier ministre ( infra ), appelleront normalement une rénovation profonde des modes de gestion, la réforme devant favoriser la responsabilisation des gestionnaires et, partant, une rigueur accrue dans l'utilisation de l'argent public.

Au sein de la mission « Direction de l'action du Gouvernement », le programme « Fonction publique, réforme de l'Etat et prospective » regroupera tous les crédits inscrits dans l'actuel agrégat 21 du bleu « SGPM » , auxquels s'ajouteront certains crédits regroupés actuellement au sein de l'agrégat 31 « Administration générale » :

- ceux attribués à l'agence pour le développement de l'administration électronique ( ADAE ), qui figureront au sein de l'action 4 « Administration électronique

- les crédits destinés à la prospective, qu'il s'agisse de ceux destinés au commissariat général du Plan (CGP) , au centre d'études prospectives et d'informations internationales (CEPII) , au conseil de l'emploi, des revenus et de la cohésion sociale (CERC) ou à l'Institut de recherches économiques et sociales (IRES), qui composeront l'action 5 « Prospective ».

Compte tenu de ces « adjonctions » en provenance de l'agrégat 31, les crédits pour 2005 s'élèvent à 195,8 millions d'euros pour 2005 dans le périmètre du programme « Fonction publique, réforme de l'Etat et prospective ».

Il est à noter que les crédits de personnel se rapportant à la DGAFP ne seront pas davantage appréhendés par le programme « Fonction publique, réforme de l'Etat et prospective » qu'ils ne l'étaient par l'agrégat 21, et figureront ainsi au sein du programme « coordination du travail gouvernemental ». Ceci contrevient au principe de la distribution analytique des moyens, qui devait présider à la définition des programmes. Toutefois, la complexification comptable et les incertitudes résultant d'une ventilation systématique entre plusieurs programmes de moyens humain qu'il serait parfois difficile de ventiler, et le risque subséquent de compromettre la clarté du consentement et la réalité du suivi parlementaires, ont pu raisonnablement incliner à effectuer le choix présent, cependant discutable.

C. UNE PREMIÈRE PRÉSENTATION DES INDICATEURS DE PERFORMANCE

1. Une problématique centrale, une présentation encore indicative

La mesure de la « performance » au moyen d'objectifs et d'indicateurs est au coeur de la réforme budgétaire, l'obligation faite aux gestionnaires de rendre compte de leurs résultats étant la contrepartie de leur liberté accrue dans la gestion de crédits devenus fongibles.

Les avants projets de PAP qui ont été transmis à votre rapporteur spécial sont présentés à titre indicatif ; il les examinera très attentivement au cours du premier trimestre 2005, avant qu'ils ne soient figés dans le cadre du prochain débat d'orientation budgétaire.

2. Des objectifs et des indicateurs dégrossis mais perfectibles

Si, compte tenu du temps imparti pour leur examen, votre rapporteur spécial n'est pas en mesure de porter un jugement définitif sur chacun des objectifs et des indicateurs proposés (il existe neuf objectifs auxquels sont associés onze indicateurs, deux objectifs s'étant vu associer deux indicateurs) dans l'avant-projet de PAP ^{9 ( * )} , Qu'il soit néanmoins permis de formuler, à ce stade, certaines observations :

• votre rapporteur spécial approuve l'objectif n° 1, qui est la connaissance de l'emploi public et de la gestion prévisionnelle des effectifs, tout en s'étonnant que la méconnaissance des effectifs soit telle qu'il apparaisse utile d'associer un indicateur de performance à la transparence de l'emploi public ;

• il lui semble que les objectifs n° 2 et n° 3, qui concernent la formation dispensée dans les IRA, pourraient être réunis : l'indicateur se rapportant à la dépense par élève dans les IRA (attaché à l'objectif n° 2) n'a de sens que s'il est rapporté à l'indicateur de satisfaction concernant cette formation (attaché à l'objectif n° 3) ;

• à l'objectif n° 5 « Optimiser la formation continue », votre rapporteur spécial regrette qu'il n'ait pas été adjoint un indicateur de satisfaction aux indicateurs de dépenses moyenne par stagiaire ;

• concernant l'objectif n° 6, l'indicateur de taux de mise en oeuvre des actions de modernisation des ministères inscrites dans leurs stratégies ministérielles de réforme (SMR), sorte de « produit dérivé » de la réforme de l'Etat, est intéressant, même s'il conviendra de garder à l'esprit que la réalisation des SMR sera d'autant plus facile que leurs ambitions seront réduites ;

• votre rapporteur spécial doute que l'objectif n° 7, qui est la déconcentration de l'action social interministérielle -perspective probablement souhaitable- s'inscrive, à proprement parler, dans une logique de performance ;

• il observe que l'objectif n° 8 repose quasi exclusivement sur les performances d'un prestataire extérieur, la mutualité fonction publique (MFP) ;

• enfin, votre rapporteur spécial regrette qu'à l'objectif n° 9, qui est le développement de l'administration électronique, un seul indicateur ait été associé, qui consiste en un « taux de dématérialisation » : ce dernier pourrait être au moins décliné selon les types de transaction avec l'administration, et distinguer, notamment, les téléchargements de formulaires de l'utilisation des téléprocédures.

Nonobstant ces facteurs d'amélioration, il semble à votre rapporteur spécial que ces indicateurs sont suffisamment diversifiés pour donner à mesurer la performance globale de l'action du ministère pour le programme « Fonction publique, réforme de l'Etat et prospective », et d'un fonctionnement suffisamment simple pour être rapidement appropriés par les gestionnaires et les observateurs.

Votre rapporteur spécial, d'une façon générale, n'est pas favorable à l'élaboration d'indicateurs trop complexes, dont la construction échapperait aux observateurs et dont le suivi serait aléatoire. Il préfère des indicateurs plus « robustes », adéquatement commentés, et dont le recoupement avec d'autres indicateurs sera susceptible de procurer, en tant que de besoin, des informations plus fines.

* ⁴ Agence nationale pour l'amélioration de l'habitat.

* ⁵ En vue, notamment, de satisfaire à l'obligation légale d'emploi, qui incombe à l'Etat, de 6 % de personnes handicapées.

* ⁶ Jusqu'en 2003, le chapitre 37-08 s'intitulait plus sobrement « Fonds pour la réforme de l'Etat ».

* ⁷ Rapport d'information n° 383 (2000-2001).

* ⁸ Sénat, rapport d'information n° 292 (2003-2004), mai 2004 ; Assemblée nationale, rapport d'information n° 1554 (XII ^e législature), mai 2004.

* ⁹ Avant-projet présenté dans un document portant « préfiguration de la loi organique relative aux lois de finances », annexe explicative du projet de loi de finances pour 2005 dont la publication est prévue par l'article 51 de la LOLF.