III. LA POURSUITE DE LA MISE EN oeUVRE DE LA RÉFORME DES FONDS SPÉCIAUX
Les fonds spéciaux, souvent appelés « fonds secrets », correspondent au chapitre 37-91 du budget des services généraux du Premier ministre. Leur régime a été profondément modifié par la loi n° 2001-1275 du 28 décembre 2001 de finances pour 2002.
A. L'ANCIEN RÉGIME DES FONDS SPÉCIAUX
Jusqu'à la réforme précitée, le régime des fonds spéciaux différait du régime actuel sur deux points essentiels, s'agissant de la nature des dépenses et des procédures de vérification.
1. Les fonds spéciaux concernaient en partie des dépenses non liées à la sécurité
Tout d'abord, les fonds spéciaux concernaient en partie des dépenses non liées à la sécurité.
En effet, le chapitre 37-91 comprenait deux articles :
- l'article 10, relatif aux fonds spéciaux du gouvernement, n'ayant pas trait à la sécurité (7,3 millions d'euros en 2001) ;
- l'article 20, relatif aux fonds spéciaux à destination particulière (52,7 millions d'euros en 2001), correspondant essentiellement (à hauteur de 30,9 millions d'euros en 2001) aux fonds destinés à la direction générale de la sécurité extérieure (DGSE).
2. Des fonds spéciaux donnant lieu à une procédure de vérification
Jusqu'à la réforme précitée, le régime juridique des fonds spéciaux obéissait à une pratique ancienne formalisée au début de la IV ème République et qui n'avait pas été modifiée depuis. Les textes applicables étaient la loi n° 46-854 du 27 avril 1946 portant ouvertures et annulations de crédits sur l'exercice 1946, et le décret n° 47-2234 du 19 novembre 1947.
Les fonds spéciaux relatifs à la sécurité étaient les seuls à faire l'objet d'une procédure de vérification.
B. LA RÉFORME OPÉRÉE EN 2002
La loi de finances initiale pour 2002 précitée a réformé le dispositif antérieur sur ces deux points essentiels, en réduisant son périmètre aux seules actions liées à la sécurité et en instituant une commission de vérification des fonds spéciaux
1. La réduction du périmètre des fonds spéciaux
Les fonds spéciaux concernent désormais les seules actions liées à la sécurité.
Par un amendement du gouvernement au projet de loi de finances initiale pour 2002, la dotation du chapitre 37-91 « fonds spéciaux » a été réduite de 22,56 millions d'euros, montant présenté comme correspondant aux crédits qui ne sont pas liés à des actions de sécurité. Les crédits des fonds spéciaux s'élèvent donc désormais à 37,47 millions d'euros . Le projet de loi de finances pour 2005 modifie pour la première fois ce montant depuis l'adoption de la réforme, en le majorant de près de 0,3 million d'euros.
Suite à un amendement à la loi n° 2002-1050 du 6 août 2002 de finances rectificative pour 2002 ayant fait l'objet d'un accord en commission mixte paritaire, les traitements et indemnités des membres du gouvernement ont été revalorisés pour tenir compte de la suppression des fonds spéciaux.
2. L'instauration d'une commission de vérification des fonds spéciaux
a) La commission de vérification des fonds spéciaux
Par ailleurs, l'article 154 de la loi de finances initiale pour 2002 a institué une « commission de vérification », chargée de vérifier chaque année que les crédits du chapitre 37-91 du budget des services généraux du Premier ministre sont utilisés conformément à la destination qui leur a été assignée par la loi de finances.
La commission de vérification est composée :
- de deux députés, dont le président de la commission, désignés par le président de l'Assemblée nationale pour la durée de leur mandat ;
- de deux sénateurs désignés par le président du Sénat après chaque renouvellement triennal ;
- de deux membres nommés pour cinq ans, par décret, parmi les membres de la Cour des comptes, sur proposition de son premier président.
La commission de vérification des fonds spéciaux est actuellement présidée par notre collègue député René Galy-Dejean.
Les membres de la commission de vérification sont astreints au respect du secret de la défense nationale protégé en application des articles 413-9 et suivants du code pénal pour les faits, actes ou renseignements dont ils ont pu avoir connaissance à raison de leur mandat 21 ( * ) . Les travaux de la commission sont secrets. Est puni des peines prévues à l'article 226-13 du code pénal le fait de divulguer ou publier, dans un délai de trente ans, une information relative aux travaux de la commission 22 ( * ) .
Les vérifications terminées, la commission de vérification établit un rapport sur les conditions d'emploi des crédits. Le rapport est remis par le président de la commission au Président de la République, au Premier ministre et aux présidents et rapporteurs généraux des commissions de l'Assemblée nationale et du Sénat chargées des finances.
La commission de vérification dresse en outre un procès-verbal dans lequel elle constate que les dépenses sont couvertes par des pièces justificatives pour un montant égal. Le procès-verbal est remis par le président de la commission au Premier ministre et au ministre chargé du budget, qui le transmet à la Cour des comptes.
b) Les apports du Sénat à la réforme
A l'initiative du Sénat, plusieurs modifications importantes ont été apportées au dispositif initialement prévu.
Tout d'abord, le Sénat a inséré une disposition précisant la durée du mandat des parlementaires membres de la commission de vérification (conformément aux dispositions indiquées ci-dessus), ainsi que les conditions de leur éventuelle cessation de fonction en cours de mandat 23 ( * ) .
En outre, le Conseil constitutionnel, conformément à ce qu'estimaient les sénateurs requérants, a décidé que la disposition selon laquelle la commission de vérification reçoit communication de l'état des dépenses se rattachant à des opérations en cours n'était pas conforme au principe constitutionnel de séparation des pouvoirs, et censuré cette disposition. Les sénateurs avaient en particulier souligné qu'elle mettait en péril la sécurité des opérations des services secrets.
Plusieurs modifications adoptées par le Sénat, visant pour la plupart à mieux protéger le secret, ont cependant été rejetées par l'Assemblée nationale :
- l'obligation que les personnes nommées à la commission de vérification soient habilitées à accéder aux informations classées Très Secret-Défense (habilitation accordée par le Premier ministre) et prêtent serment de respecter les obligations de secret prévues par le texte ;
- la suppression du rapport écrit prévu sur les conditions d'emploi des crédits (le président de la commission de vérification devant se tenir à la disposition du Président de la République, du Premier ministre et des présidents de l'Assemblée nationale et du Sénat pour leur présenter, le cas échéant, ses observations) ;
- la modification de la composition de la commission de vérification, celle-ci devant comporter cinq membres au lieu de six, la Cour des comptes y étant représentée par son premier président, président de la commission (le texte du gouvernement prévoyant une présidence de la commission par l'un des deux députés) ;
- la précision que la commission de vérification était assistée d'un secrétariat 24 ( * ) , dont les membres devaient avoir fait l'objet d'une habilitation leur permettant d'accéder à des informations classées Très Secret-Défense.
c) La mise en place de la commission de vérification
La commission de vérification a été mise en place avec un léger retard, et a en conséquence tenu sa première réunion au mois de juillet 2003.
S'agissant de notre assemblée, le président du Sénat a désigné, le 16 septembre 2002, notre collègue Serge Vinçon, ainsi que votre rapporteur spécial, en qualité de membres de cette commission.
La loi prévoit que la commission de vérification doit avoir terminé ses travaux avant le 31 mars de l'année qui suit celle de l'exercice soumis à son contrôle, mais les retards dans l'installation de la commission se sont répercutés sur la remise du rapport annuel.
C. UNE LÉGÈRE AUGMENTATION DES CRÉDITS DEMANDÉS POUR 2005
1. Des besoins habituellement sous-évalués
Les crédits demandés au titre des fonds spéciaux (chapitre 37-91) sont en général fortement sous-évalués.
Le chapitre 37-91 « fonds spéciaux » est un chapitre limitatif, qui peut être abondé par décret pour dépenses accidentelles et, en cas d'urgence, par décret d'avance, conformément à l'article 11 de l'ordonnance organique du 2 janvier 1959.
Ainsi, traditionnellement, en cours d'année, les fonds secrets sont abondés par des décrets non publiés au Journal officiel et qui portent sur des sommes non négligeables : entre 15 % et 30 % du montant initial. Ces abondements servent notamment à financer des opérations particulières de la DGSE 25 ( * ) . Selon la note remise par M. François Logerot, alors premier président de la Cour des comptes, au Premier ministre, la DGSE bénéficie prioritairement des crédits supplémentaires ouverts en cours d'année. Ainsi, dans la période récente, la totalité de ces compléments lui aurait été affectée en 1994, 1995, 1999 et 2000. Elle en aurait reçu 80 % à 90 % de 1996 à 1998, années où des compléments auraient été affectés aussi aux deux autres lignes.
Selon la note précitée, les crédits initiaux, qui étaient compris entre 64 à 70 millions d'euros dans les années 1991 à 1995, sont revenus à 60 millions d'euros depuis 1997. A ces crédits se sont ajouté des crédits supplémentaires, qui ont varié de 18,3 millions d'euros en 1992 à 9,1 millions d'euros en 1998, le point moyen se situant à 12,2 millions d'euros. Ainsi, les crédits ouverts totaux ont atteint un maximum en 1992 (86,7 millions d'euros) et un minimum en 1998 (69,3 millions d'euros), ce qui correspond à une diminution de 20 % en valeur.
Le graphique ci-après met en évidence la sous-évaluation des crédits des fonds spéciaux depuis 1997. On observe toutefois une réduction progressive de l'écart entre les crédits ouverts et ceux adoptés en loi de finances initiale .
Comparaison des fonds secrets votés et dépensés depuis 1997
(en millions d'euros)
(1) DGSE (article 20 § 10), puis totalité du chapitre 37-91 (à partir de 2002)
Source : « verts » et « bleus » budgétaires, secrétariat général du gouvernement
La consommation excédera encore vraisemblablement en 2004 le montant des crédits inscrits en loi de finances initiale . En effet, le chapitre 37-91 avait été abondé de 3,037 millions d'euros au 31 août 2004.
La situation est d'autant plus paradoxale que, dans le même temps, le gouvernement ne semble pas utiliser la totalité des crédits dont il dispose . Ainsi, pour la première fois, le Premier ministre a indiqué le 18 juillet 2001 dans un communiqué que le solde des comptes des fonds spéciaux attribués depuis 1997 au gouvernement était alors d'environ 15,5 millions d'euros. Il a également annoncé que le solde qui serait constaté à la fin de la législature serait reversé au budget de l'Etat, comme l'impose l'article 42 de la loi du 27 avril 1946, jamais respecté jusqu'alors sur ce point. Ainsi, le 6 mai 2002, il a annoncé le reversement du solde des fonds spéciaux (soit 2,76 millions d'euros) au budget de l'Etat.
2. Les crédits demandés pour 2005 sont vraisemblablement de nouveau insuffisants
Les crédits du chapitre 37-91 demandés pour l'année 2005 s'élèvent à 37.766.714 euros, en progression de 0,29 million d'euros (soit + 0,8 %) par rapport à la loi de finances initiale pour 2004.
Malgré cette légère augmentation des dotations en loi de finances initiale, votre rapporteur spécial s'interroge toujours sur la sincérité du montant inscrit dans le présent projet de loi de finances , compte tenu de l'abondement régulière des crédits du chapitre 37-91 depuis 1997 dans des proportions nettement supérieures à l'augmentation proposée dans le présent projet de loi de finances.
En outre, un chapitre 37-90 intitulé « Commission de vérification des fonds spéciaux » a été créé par la loi de finances initiale pour 2004, afin d'assurer le fonctionnement de la commission de vérification . Le chapitre 37-90, rattaché à l'agrégat 32 « Autorités administratives indépendantes », a été doté de 30.000 euros dans la loi de finances initiale pour 2004. Votre rapporteur spécial regrette qu' aucune dépense n'ait été engagée à la date du 31 août 2004 , alors que les retards pris dans la préparation des rapports d'activité témoignent d'un nécessaire renforcement de l'activité de la commission de vérification.
* 21 Le régime du secret de la défense nationale prévoit (article 413-10 du code pénal) une sanction de sept ans d'emprisonnement et 700.000 francs (soit environ 110.000 euros) d'amende (peine ramenée à trois ans d'emprisonnement et 300.000 francs (soit environ 46.000 euros) d'amende en cas d'imprudence ou de négligence) pour le fait, par toute personne dépositaire d'un renseignement, procédé, objet, document, donnée informatisée ou fichier qui a un caractère de secret de la défense nationale, soit de le détruire, détourner, soustraire ou de le reproduire, soit de le porter à la connaissance du public ou d'une personne non qualifiée.
* 22 L'article 226-13 du code pénal prévoit que la révélation d'une information à caractère secret par une personne qui en est dépositaire soit par état ou par profession, soit en raison d'une fonction ou d'une mission temporaire, est punie d'un an d'emprisonnement et de 15.000 euros d'amende.
* 23 Sauf démission, il ne peut être mis fin aux fonctions de membre de la commission qu'en cas d'empêchement constaté par celle-ci. Les membres de la commission désignés en remplacement de ceux dont le mandat a pris fin avant son terme normal sont nommés pour la durée restant à courir dudit mandat.
* 24 Ce dernier point était particulièrement important, dans la mesure où le texte du gouvernement ne reconnaissait pas la possibilité, pour les membres de la commission, de recourir à des collaborateurs.
* 25 Jusqu'en 1986, il revenait au chef de l'état-major particulier du Président de signer le décret permettant d'abonder, en cours d'année, les fonds spéciaux destinés à ces opérations. Depuis l'affaire dite du « Rainbow Warrior », le Premier ministre est seul responsable de la gestion de ces fonds.