Note de présentation des crédits

M. Serge DASSAULT

AVANT-PROPOS

A partir de juin 2001, l'inflexion de la croissance économique a entraîné une nouvelle détérioration de la situation de l'emploi en France. L'année 2004 se caractérise par une stabilisation du chômage, qui s'établit à toutefois à un niveau très élevé, pour avoir tardé à effectuer les réformes de structure nécessaires.

Le gouvernement poursuit la tâche difficile de mener ces réformes dans une conjoncture médiocre, difficulté accrue par la gestion de l'« héritage » des 35 heures, à laquelle la loi « Fillon » ^{1 ( * )} a commencé de pourvoir.

Certes, la volonté et les idées n'ont pas manqué pour redonner au secteur marchand sa primauté et sa vitalité, tout en privilégiant l'insertion des personnes les plus éloignées de l'emploi , dans le souci constant de la dignité de chacun et de l'efficacité de tous. Cependant, cette réflexion n'a pas été aboutie.

Le plan de cohésion sociale ^{2 ( * )} apporte une amélioration certaine des instruments de la politique de l'emploi , dont le foisonnement et le coût ne sont pas en rapport avec les résultats obtenus dans la lutte contre le chômage . Par ailleurs, il modernise le service public de l'emploi.

Il importera de poursuivre les réformes : seule une plus grande flexibilité du travail permettra de contenir les délocalisations et de favoriser durablement l'embauche car les contraintes sur les licenciements favorisent le chômage.

Depuis 2004, le budget du travail rend enfin compte de l'effort de la Nation en matière d'emploi , la compensation des allègements généraux de charges étant désormais supportée par le budget du travail ^{3 ( * )} , devenu le troisième budget de l'Etat par ordre d'importance .

Les crédits pour 2005, qui s'établissent à 32,22 milliards d'euros, marquent une hausse de 1,77 % des crédits ^{4 ( * )} , en conformité avec la norme « zéro volume ». Cependant, on peut se demander si le poids de ces dépenses est en rapport avec le résultat obtenu. A cet égard, votre rapporteur spécial souhaiterait qu'un débat s'ouvre à ce sujet.

Par ailleurs, votre rapporteur spécial, compte tenu de la proximité de la pleine application de la LOLF au 1 ^er janvier 2005, perspective dans laquelle le ministère de l'emploi, du travail et de la cohésion sociale est pleinement inscrit, a décidé de présenter les crédits du travail en adoptant un découpage reprenant la nouvelle architecture budgétaire , par programme et par action, au sein de la mission « Travail ».

Votre rapporteur spécial est d'abord amené à formuler six observations sur le budget du travail pour 2005.

Aux termes de l'article 49 de la loi organique du 1 ^er août 2001 relative aux lois de finances (LOLF), le retour des réponses aux questionnaires budgétaires doit avoir lieu, au plus tard, huit jours francs à compter de la date de dépôt du projet de loi de finances.

A cette date, 84 % des réponses étaient parvenues à votre rapporteur spécial (contre 76 %, à la même échéance, pour le budget 2004).

CHAPITRE PREMIER

PRINCIPALES OBSERVATIONS DE VOTRE
RAPPORTEUR SPÉCIAL

I. LA DÉGRADATION DE LA SITUATION DE L'EMPLOI CONSÉCUTIVE AU RETOURNEMENT DE LA CONJONCTURE

Votre rapporteur spécial estime que la dégradation de l'emploi est imputable, d'une part, aux aggravations des contraintes pesant sur la gestion de l'emploi en France, et d'autre part, au renforcement de la concurrence internationale.

A. UNE LENTE DÉGRADATION DE LA SITUATION DE L'EMPLOI

1. L'évolution de l'emploi depuis 1997

De l'été 1997 au printemps 2001, la situation du marché du travail s'était nettement améliorée , le taux de chômage ¹ passant du taux record de 12,2 % à un plancher de 8,6 %. Le nombre de demandeurs d'emploi en fin de mois inscrits à l'ANPE (catégorie 1) avait suivi la même tendance : ils étaient 3,14 millions en juin 1997, et 2,08 millions en juin 2001. Ainsi, l'objectif de parvenir à moyen terme au plein emploi avait pu ne plus paraître hors de portée, même si le nombre élevé des contrats aidés dans le secteur non marchand rendait cette évolution quelque peu artificielle.

Cependant, depuis le mois de mai 2001, la situation de l'emploi s'est à nouveau détériorée , le nombre de demandeurs d'emploi en fin de mois inscrits à l'ANPE ayant progressé de plus de 8 % de juin 2001 à juin 2002 , pour s'établir à 2,26 millions de chômeurs, puis de plus de 6 % de juin 2002 à juin 2003 , pour s'établir à 2,40 millions de chômeurs, enfin de 2,2 % de juin 2003 à juin 2004, pour s'établir à 2,45 millions de chômeurs.

Cette évolution a porté le taux de chômage à 9,9 % ^{5 ( * )} de la population active, niveau atteint dès le mois de décembre 2003, ce taux n'ayant pas progressé de décembre 2003 à juin 2004, nonobstant les mouvements observés au cours du premier semestre 2004 dont l'interprétation est rendue difficile en raison de l'épisode des « recalculés ».

Une évaluation de l'impact de l'épisode des « recalculés »

L'application au 1 ^er janvier 2003 du nouveau régime d'assurance chômage pour les chômeurs indemnisés entrés avant fin 2002 a conduit à sortir de l'indemnisation de nombreux demandeurs d'emploi, particulièrement en janvier. Le nombre de « recalculés » serait de 265.000 en janvier selon l'UNEDIC, chiffre nettement plus faible les mois suivants. Parmi ces « recalculés », une partie serait dans tous les cas sortie en janvier parce qu'elle aurait retrouvé un emploi. Certains ont basculé vers l'allocation de solidarité spécifique (environ 40.000). C'est le comportement des autres, le fait qu'ils sont restés inscrits ou non à l'ANPE, qui perturbe ou non les statistiques du marché du travail. De fait, les demandeurs d'emploi ont intérêt à rester inscrits pour continuer de profiter des services de l'ANPE dans leur recherche d'emploi, ainsi que des services proposés par certaines collectivités locales. Près de la moitié des inscrits à l'ANPE n'est d'ailleurs pas indemnisée. In fine, les estimations de l'effet du basculement sur le nombre de demandeurs d'emploi sont délicates. Elles n'ont pu être réalisées que pour le mois de janvier. Pour ce mois, l'effet de la réforme serait une baisse d'environ 25.000 DEFM ^{6 ( * )} de catégorie 1 (chiffres bruts). Si l'effet s'est poursuivi les mois suivants, celui-ci serait très nettement inférieur compte tenu des flux de demandeurs d'emploi concernés.

A la fin du premier semestre, les « recalculés » ont été réintégrés dans leurs droits antérieurs. L'effet induit est de sens inverse à celui observé au premier trimestre et d'une ampleur sans doute similaire (certains demandeurs d'emploi sortis des listes en début d'année ont cependant pu retrouver un emploi depuis, donc ne pas se réinscrire). Au total, l'effet sur la statistique du marché du travail serait alors presque nul sur le 1 ^er semestre .

Source : réponse au questionnaire budgétaire

2. L'évolution de la population active

Cette progression du chômage peut être en partie attribuée à celle de la population active, qui évolue, ces dernières années, autour d'une tendance de + 150.000 individus par an (données INSEE) :

en 2001 : + 165.000 personnes ;

en 2002 : + 239.000 personnes ;

en 2003 : + 125.000 personnes.

La réforme des retraites entrée en vigueur en 2004 a permis aux salariés ayant eu une carrière longue d'anticiper leur départ avant 60 ans. Le nombre total de personnes bénéficiant de ce départ anticipé ans pourrait être proche de 120.000 personnes pour l'ensemble de l'année 2004 puis d'environ 40.000 en 2005. La plupart de ces personnes sont actives, en emploi ou au chômage, mais quelques unes sont dispensées de recherche d'emploi ou inactives. L'impact à court terme sur la population active devrait être de l'ordre de 100.000 personnes en 2004 .

Nonobstant les politiques menées en faveur de l'offre sur le marché du travail ( infra ), la croissance de la population active devrait fortement s'infléchir les prochaines années. Ainsi, d'après l'OFCE ^{7 ( * )} , « de 2005 à 2010 , le passage des premières générations du baby boom à l'âge de la retraite et la faible baisse du taux de chômage durant cette période devraient fortement ralentir la croissance de la population active (environ 320.000 actifs en plus entre 2005 et 2010) .

« De 2010 à 2016, la déformation de la pyramide des âges devrait jouer négativement sur l'évolution de la population active (...) ».

Ainsi, l'augmentation du taux d'activité des 55-59 ans est indispensable pour surmonter les difficultés croissantes que connaîtront les régimes de retraite en raison d'une évolution défavorable du nombre de retraités rapporté au nombre d'actifs.

B. UN NIVEAU DE CHÔMAGE COMPARATIVEMENT ÉLEVÉ, DONT LA COMPOSANTE STRUCTURELLE EST PRÉPONDÉRANTE

1. Le chômage en France se situe à un niveau comparativement élevé

Eurostat, l'office statistique des communautés européennes, a évalué le taux de chômage ^{8 ( * )} en France au mois de juillet dernier à 9,5 % de sa population active.

Il demeure supérieur au taux de chômage dans l'Union européenne élargie à 25 Etats membres (« UE 25 ») évalué à 9 %, à celui de la zone euro, également évalué à 9 %, et surtout au taux de chômage de l'Union européenne dans son ancien périmètre (« UE 15 »), évalué à 8,1 %.

La France, qui se situe derrière la Pologne (18,8 %), la Slovaquie (15,9 %), la Lituanie (11,3 %), l'Espagne (11,0 %), la Lettonie (10,6 %) et l'Allemagne (9,9 %), affiche ainsi l'un des taux de chômage les plus élevés parmi les anciens pays de l'union européenne (UE 15).

De nombreux Etats-membres ont un taux beaucoup plus faible : l'Autriche (4,2 %), le Luxembourg (4,3 %), l'Irlande et Chypre (4,5 % chacun), le Royaume-Uni (4,7 % en mai) les Pays-Bas (4,8 %), le Danemark et la Hongrie (5,9 % chacun).

Onze Etats membres ont connu sur un an une hausse de leur taux de chômage, onze une diminution et trois sont restés stables. Les hausses relatives les plus importantes ont été enregistrées aux Pays-Bas (de 3,8 % en juin 2003 à 4,8 % en juin 2004), en Suède (de 5,6 % à 6,4 %), au Luxembourg (de 3,8 % à 4,3 %) et en République tchèque (de 7,9 % à 8,8 %).

La stagnation observée en France par Eurostat (9,5 % en juillet 2004 comme en juillet 2003) est à rapprocher de celle que l'office a pu observer concernant l'Union européenne (8,1 % pour l'UE 15 en juillet 2004 comme en juillet 2003, et 9 % en juillet 2004 contre 9,1 % en juillet 2003 pour l'UE 25).

Dans la zone OCDE, le taux de chômage ressortait à 6,9 % en juillet 2004, taux inférieur de 0,3 point à celui de l'année précédente. En dehors de l'Union européenne, on peut noter qu'au Japon, le taux de chômage ressort à 4,9 % (après 5,3 % en 2003, 5,4 % en 2002 et 5 % en 2001), et qu'aux Etats-Unis, ce taux s'établit à 5,5 % (après 6,4 % en 2003, 5,9 % en 2002 et 4,8 % en 2001).

La faiblesse du taux de chômage, observée dans certains Etats tels que le Danemark ou les Etats-Unis, s'explique par la flexibilité du marché du travail.

2. La précédente amélioration et la nouvelle détérioration de la situation du chômage recouvrent des évolutions contrastées

a) La précédente amélioration de la conjoncture du marché du travail a particulièrement favorisé les jeunes et les chômeurs de longue durée

Le nombre de demandeurs d'emploi a décru de 29 % entre juin 1997 et juin 2002.

Cette réduction a été très favorable aux jeunes de moins de 25 ans , qui ont en particulier bénéficié des emplois-jeunes, aux chômeurs sans aucun diplôme, et aux chômeurs de longue durée, dont le nombre a diminué de 45 % en cinq ans . Il convient toutefois de rappeler que le coût des emplois jeunes aura approché 14 milliards d'euros durant la période 1997-2002, et 20 milliards d'euros de 1997 à 2005.

La forte diminution du chômage de longue durée peut être attribuée, pour partie, au recentrage des mesures de politique d'emploi.

Le retournement de conjoncture du printemps 2001 affecte davantage les jeunes, les hommes, les plus diplômés et les plus qualifiés

Entre juin 2001 et juin 2004, le nombre de demandeurs d'emplo i de catégorie 1 a crû de plus de 17 % .

Au sein de la catégorie 1, de juin 2001 à juin 2003, le nombre de demandeurs d'emploi ayant un diplôme de niveau « Bac + 3 » et plus, a augmenté de 51 % , les demandes d'emploi des ingénieurs ou cadres se sont accrues de 54 % , celles des jeunes de moins de 25 ans de 20 % , et celles des hommes de 23 % .

Dans le même temps, les demandes d'emploi des femmes n'ont progressé que de 7 %.

Au total, le taux de chômage des femmes , qui s'est établi en juin 2003 à 10,6 %, demeurait, certes, supérieur à celui des hommes, qui s'établit à 8,6 %. Cependant, jamais l'écart entre ces deux taux n'avait été aussi faible. Il s'est maintenu en 2004 avec un taux de chômage des femmes qui s'est établi en juin 2004 à 10,9 %, celui des hommes ressortant à 8,9 %.

Le chômage de longue durée (c'est-à-dire supérieur à un an) a présenté des évolutions contrastées. Après avoir connu une progression très mesurée de juin 2001 à juin 2002 (moins de 1 %), il a augmenté  de 8 % entre juin 2002 et juin 2003. Toutefois, le nombre de chômeurs de très longue durée (supérieure à 3 ans) a, dans le même temps, décru de 11 %.

b) La stabilisation du chômage au premier semestre 2004 masque une nouvelle dégradation de l'emploi des jeunes

La stabilisation du chômage global au premier semestre 2004 masque des évolutions différenciées. La situation des jeunes a en effet continué de se dégrader (hausse de 2 % du nombre de jeunes chômeurs) alors que celle des salariés de 50 ans et plus s'est améliorée (baisse de 1 %), notamment du fait des départs à la retraite des salariés ayant eu une carrière longue. Le nombre de chômeurs de longue durée diminue également (- 1,8 % au premier semestre, après une forte hausse en 2003). Toutefois, le recul du chômage de très longue durée (3 ans et plus) s'est interrompu. Au total, en juin 2004, pour un taux de chômage général stabilisé à 9,9 %, celui des moins de 25 ans s'élevait à 21,5 % et celui des plus de 50 ans à 7,2 % .

3. Sans réforme de la politique de l'emploi, la croissance est moins créatrice d'emplois

Si le taux de chômage a reculé de plus de trois points de 1997 à 2001, il semble que ce mouvement se soit heurté au socle du chômage structurel, qui a pu être alors évalué, en France, à 8 % de la population active par la Caisse des dépôts et consignations, contre 3 % aux Etats-Unis .

En revanche, comme le montre la situation actuelle, le chômage demeure particulièrement flexible à la hausse lorsque la conjoncture se dégrade .

Ainsi que l'a déclaré M. François Fillon, alors ministre des affaires sociales, de l'emploi et de la solidarité, à l'occasion de sa présidence de la réunion des ministres de l'emploi et du travail de l'OCDE des 29 et 30 septembre 2003 : « Le ralentissement conjoncturel mondial auquel la France est confrontée depuis deux ans souligne la nécessité d'une mobilisation générale des politiques en faveur de l'emploi. Mais nos difficultés ne sont pas que circonstancielles. À l'évidence, nous souffrons d'un taux de chômage structurel trop élevé qui s'accompagne d'une faible mobilisation de la main-d'oeuvre, notamment un taux d'activité très bas chez les jeunes et les travailleurs âgés ».

Auditionné par votre commission des finances le 2 juin 2004, M. Jean-Philippe Cotis, chef économiste et chef du département des affaires économiques de l'OCDE, a constaté l' absence de « résilience » des grands pays continentaux , dont la croissance était toujours peu flexible aux phases de redémarrage de l'économie mondiale, mais désormais très flexible à son ralentissement. Selon lui, cette langueur s'expliquait notamment par la faiblesse de la demande des ménages, tout particulièrement en Allemagne, en raison d'un marché du travail fortement dual, engendrant une forte épargne de précaution . Il a ainsi développé la thèse selon laquelle les personnes travaillant dans le secteur protégé savaient qu'en cas de perte d'emploi, il leur serait particulièrement difficile d'en retrouver un autre, et jugé que, dans une assez large mesure, cette analyse pouvait être transposée à la France.

En toute hypothèse, il sera fructueux, à terme, de lutter contre la composante structurelle du chômage , tout en s'appliquant à soutenir l'offre de travail des jeunes et des « seniors », dont les taux d'activité se situent en France à un niveau comparativement faible.

Dans cette perspective, il convient, en particulier, de chercher à pourvoir à un volant d'environ 300.000 offres d'emploi insatisfaites. Auditionné le 12 novembre 2003 par votre commission des finances, M. François Fillon, ministre des affaires sociales, du travail et de la solidarité, a pu, dans cette perspective, s'engager à une réduction de 100.000 du nombre d'offres d'emploi non pourvues à fin 2004.

Le ministère des affaires sociales, du travail et de la solidarité a ainsi lancé, le 19 février 2004 à Montpellier, un plan national de lutte contre les difficultés de recrutement, intitulé « Objectif 100.000 emplois », dont l'objectif était bien la réduction d'un tiers, avant la fin 2004, du nombre d'offres durablement non pourvues.

Le plan « objectif 100.000 emplois »

Il s'agit d'un plan d'action qui s'articule autour de trois actions complémentaires au niveau national et régional : il fixe à l'ANPE l'objectif d'augmenter de 3 points le taux de satisfaction des offres d'emplois et à l'AFPA d'inciter davantage de personnes à se former aux « métiers sous tension », il prévoit d'élaborer et de signer avec les branches professionnelles des accords nationaux d'incitation permettant d'améliorer l'attractivité des filières ou métiers concernés, enfin il engage le service public de l'emploi à bâtir des plans d'actions régionaux permettant de pourvoir au moins 20 % d'offres d'emplois supplémentaires sur les métiers connaissant des difficultés de recrutement. Le plan prévoit enfin de procéder à une évaluation des résultats de l'action et de concevoir un indicateur national permettant de mieux mesurer les offres d'emploi non pourvues sur l'ensemble du marché du travail et de suivre leur évolution.

Le plan de cohésion sociale englobe et élargit cette démarche ( infra ).

II. LE PLAN DE COHÉSION SOCIALE : VERS UNE « NOUVELLE DONNE »

Sous l'impact principal des nombreuses dispositions du titre I ^er du projet de loi de programmation pour la cohésion sociale ^{9 ( * )} , intitulé « Mobilisation pour l'emploi », le budget du travail pour 2005 traduit un nouvel équilibre entre l'objectif constant de mener certaines réformes de structures, et celui de préserver la « cohésion sociale ».

A. LE SOUTIEN AU TRAVAIL ET À L'INITIATIVE PRIVÉE...

Dès 2002, le gouvernement soutenu par l'actuelle majorité a donné la faveur aux créations d'emploi dans les entreprises , gage de création de richesse, de consolidation de la croissance, et, en retour, d'une diminution durable du chômage.

La part des allègements de charge s'est sensiblement accrue, tandis que les aides ont été globalement réorientées du secteur non marchand, au sein duquel elles font généralement l'objet d'une gestion contra cyclique marquant l'interventionnisme étatique, vers le secteur marchand . Par ailleurs, l'augmentation de la prime pour l'emploi, les diminutions du barème de l'impôt sur le revenu, et la forte revalorisation, programmée par la loi « Fillon » ^{10 ( * )} entre 2003 et 2005, du pouvoir d'achat des minima salariaux, sont de nature à soutenir la demande et à favoriser l'emploi. Mais ces mesures sont loin d'être suffisantes.

Il est à noter que l'assainissement des finances publiques attendu, à terme, de l'action du gouvernement, en particulier au travers de la diminution du nombre de fonctionnaires, devrait permettre de recouvrer ultérieurement certaines marges budgétaires (même si la politique de réduction du nombre de fonctionnaires qui se profile ne présage pas de résultats mirobolants). Celles-ci autoriseraient, en cas de détérioration de la conjoncture, une politique budgétaire énergique de soutien à l'activité (telle que celle récemment menée aux Etats-Unis), que l'état actuel des finances publiques ne permet pas, notamment au regard du pacte de stabilité et de croissance.

B. ... CONFORTÉ PAR LE PLAN DE COHÉSION SOCIALE AU TRAVERS DU CONCEPT DE « FLEX-SÉCURITÉ »

D'après l'exposé des motifs du projet de loi de programmation pour la cohésion sociale ^{11 ( * )} , « la France doit en effet faire face à un chômage structurel et à l'exclusion qui l'accompagne ». En partant de ce constat, peu contestable, d'aucuns ont perçu un infléchissement de la politique initialement soutenue par l'actuelle majorité, qui semblait davantage inspirée par les réformes structurelles que par un traitement des « symptômes » sociaux.

Sans doute, une telle inflexion serait-elle de nature à combattre, du moins provisoirement, une certaine « décomposition sociale », qu'accentuerait probablement une déréglementation qui serait poursuivie dans une conjoncture économique encore hésitante et sans contrepartie pour les salariés.

En réalité, le ministre de l'emploi, du travail et de la cohésion sociale souhaite une « nouvelle donne » : il veut s'inspirer du modèle nordique de « flex-sécurité » , combinant un marché du travail fluidifié et une amélioration de la protection économique des individus, renvoyant dos à dos les partisans du « laisser faire, laisser passer », et ceux d'une intensification du traitement social du chômage.

D'après le plan de cohésion sociale, « la «flex-sécurité» danoise constitue une source d'inspiration privilégiée pour mettre en place des solutions novatrices, reposant sur un compromis entre une politique du marché du travail fluide et la sécurité économique des individus. Les chiffres témoignent de la réussite de ce modèle .

« Ces exemples montrent qu'il y a d'autres moyens de faire face aux mutations de l'emploi qu'un désarmement généralisé en matière de protection sociale.

« Le plan de cohésion sociale renouvelle notre conception de la politique de l'emploi. Il fonde un équilibre plus propice à la baisse du chômage de longue durée et à la création d'emploi : une prise en charge collective plus efficace des chômeurs, un marché du travail plus fluide .

« Le plan propose d'investir en faveur de la sécurisation des parcours, afin de faire du chômage une période active de préparation d'un nouvel avenir et non un temps indéterminé conduisant trop souvent à l'assistance. Par l'institution des maisons de l'emploi ^{12 ( * )} , fédérant tous les acteurs d'un bassin d'emploi, il remédie aux carences et pourvoit aux besoins de notre service public de l'emploi :

«
• trop grande déconnexion entre l'analyse de l'évolution des métiers et des besoins en ressources humaines, d'une part, l'offre de formation et l'orientation des jeunes et des chômeurs, d'autre part ;

«
• accompagnement insuffisamment personnalisé des demandeurs d'emploi, dialogue trop limité avec les entreprises.

« Dans le même temps, un agenda est proposé aux partenaires du dialogue social, engagés à rechercher les moyens de renforcer la stabilité et l'accessibilité du droit du travail, de rénover nos mécanismes de protection de l'emploi, de moderniser le contrat de travail, de rendre plus payant le travail à temps partiel, d'améliorer le taux d'activité des jeunes et celui des travailleurs les plus âgés ».

Ce deuxième volet de l'action du gouvernement, plus engagé vers la fluidification du marché du travail, sera donc étroitement complémentaire du plan de cohésion sociale, et devrait permettre une pleine acclimatation de la « flex-sécurité ». A cet égard, M. Gérard Larcher, ministre délégué aux relations du travail, a annoncé un « rendez-vous législatif » au printemps 2005.

Les deux piliers de la « flex-sécurité » danoise

• un marché de l'emploi déréglementé conjugue liberté des embauches et des licenciements, absence de salaire minimum et de durée légale du travail ; un fort taux de syndicalisation joint à une tradition de concertation entre partenaires sociaux laisse la part belle aux conventions collectives, cantonnant les interventions législatives ;

• une assurance chômage généreuse en contrepartie d'un renforcement des obligations des chômeurs en termes de recherche et de reprise d'emploi.

Ce cumul d'une déréglementation du marché de l'emploi et d'un principe d'assurance chômage généreuse constitue une orientation politique qui devrait être suivie en France.

C. LES MOYENS DU PLAN DE COHÉSION SOCIALE SE RAPPORTANT À L'EMPLOI

De 2005 à 2009 , les moyens affichés par le plan de cohésion sociale au titre de ses trois piliers (l'emploi, le logement et l'égalité des chances) atteignent, en cumul, 12,8 milliards d'euros , dont 1,15 milliard d'euros dès 2005.

Concernant l'emploi , ces moyens ressortent à 827 millions d'euros pour 2005 , et à près de 8 milliards d'euros pour la duré du plan.

Moyens alloués par le plan de cohésion sociale à l'emploi

(en millions d'euros)

	2005	2006	2007	2008	2009	TOTAL
Fonds « maison de l'emploi »	120	405	530	375	300	1 730
Programme « De l'assistance à l'emploi », dont :	123	474	540	540	375	2 052
Aide aux contrats d'avenir	383	1 119	1 285	1 285	1 120	5 192
Redéploiements en direction des contrats d'avenir	-300	-725	-825	-825	-825	-3 500
Amélioration du RMA	40	80	80	80	80	360
Programme « Accompagner 800.000 jeunes »	235	452	525	513	468	2 193
Programme « 500.000 apprentis », dont :	169	297	402	512	629	2 009
Exonération cotisations sociales	38	144	230	320	416	1 148
Incitation fiscale à l'emploi d'apprentis	131	153	172	192	213	861
Programme « Economie solidaire »	66	83	93	93	93	428
Programme « Aide aux chômeurs créateurs d'entreprise »	114	154	193	220	247	928
TOTAL	827	1 496	1 767	1 877	1 829	7 796

Source : plan de cohésion sociale

Notre collègue Paul Girod, dans le rapport précité, a procédé à une rectification de ce tableau, en raison, notamment, d'une modification de la dépense fiscale prévisible en conséquence de deux dispositions du projet de loi de programmation pour la cohésion sociale (grisées dans le tableau suivant).

Moyens alloués à l'emploi, révisés en conséquence des dispositions fiscales de la loi de programmation pour la cohésion sociale

(en millions d'euros)

Programmes du plan de cohésion sociale	2005	2006	2007	2008	2009	TOTAL
Fonds « maison de l'emploi »	120	405	530	375	300	1 730
Programme « de l'assistance à l'emploi », dont :	123	474	540	540	375	2 052
Aide aux contrats d'avenir	383	1 119	1 285	1 285	1 120	5 192
Redéploiements en direction des contrats d'avenir	-300	-725	-825	-825	-825	-3 500
Amélioration du RMA	40	80	80	80	80	360
Programme « Accompagner 800.000 jeunes »	235	452	525	513	468	2 193
Programme « 500.000 apprentis », dont :	510	686	824	968	1 149	4 137
Exonération cotisations sociales	38	144	230	320	416	1 148
Incitation fiscale à l'emploi d'apprentis	472	542	594	648	733	2 989
Programme « Economie solidaire »	66	83	93	93	93	428
Programme « Aide aux chômeurs créateurs d'entreprise », dont :	99	149	188	220	247	903
Fonds destiné aux chômeurs créateurs d'entreprises et aide aux chômeurs créateurs et repreneurs d'entreprise	99	134	168	195	222	818
Incitation fiscale au "tutorat" de créateurs ou de repreneurs bénéficiant de certains minima sociaux	0	15	20	25	25	85
TOTAL	1 153	2 249	2 700	2 709	2 632	11 443
TOTAL hors dépenses fiscales	681	1 692	2 086	2 036	1 874	8 369

Il apparaît finalement que les moyens véritablement alloués à l'emploi ressortent à 1,15 milliard d'euros pour 2005 , et à près de 11 milliards d'euros pour la duré du plan.

Toutefois, la dépense fiscale n'étant pas appréhendée par le présent budget, seuls 681 millions doivent se traduire par des mesures nouvelles au sein du bleu « emploi et travail » .

III. LA RATIONALISATION DES AIDES AUX PUBLICS PRIORITAIRES

A. VUE GÉNÉRALE

1. Une simplification attendue

A l'occasion de l'examen des crédits pour 2004, notre ancien collègue Joseph Ostermann notait qu' « il [était] impossible de ne pas être saisi par la complexité, le foisonnement et le coût de nos dispositifs en matière d'emploi, rapportés aux résultats obtenus par la France dans la lutte contre le chômage ».

Très opportunément, les différents contrats aidés font enfin l'objet d'un véritable effort de simplification, comme l'atteste le tableau ci-après, issu de la plaquette de présentation des crédits du ministère de l'emploi, du travail et de la cohésion sociale pour 2005:

Sept dispositifs succèderont ainsi à quatorze dispositifs .

2. Une démarche exhaustive

• Les contrats aidés destinés aux jeunes

Conformément à l'accord national interprofessionnel du 5 décembre 2003, la loi n° 2004-391 du 4 mai 2004, relative à la formation professionnelle tout au long de la vie et au dialogue social, a créé, en remplacement des contrats de qualification, d'orientation et d'adaptation, un contrat de professionnalisation , exonéré de charges sociales pour les jeunes de moins de 25 ans (ainsi que pour les demandeurs d'emploi de plus de 45 ans).

L'offre en direction des jeunes comprend toujours le contrat d'apprentissage et le contrat jeune en entreprise .

• Les contrats aidés destinés aux publics en difficulté

Le projet de loi de programmation pour la cohésion sociale poursuit cet effort de simplification, concernant l'architecture des contrats destinés à favoriser l'insertion des personnes en difficulté.

Ainsi, les chômeurs de longue durée disposeront, pour le secteur non marchand, du « contrat d'accès à l'emploi » (CAE) , qui succède aux contrats emploi solidarité (CES) et aux contrats emploi consolidé (CEC).

Pour le secteur marchand, le contrat initiative emploi (CIE) , qui est également proposé aux chômeurs de longue durée, voit sa dénomination conservée, mais fait l'objet d'améliorations sensibles.

Par ailleurs, le projet de loi de programmation pour la cohésion sociale rationalise la politique d'activation des minima sociaux, en découplant le revenu minimum d'activité (RMA) mis en place par la loi n° 2003-1200 ^{13 ( * )} du 18 décembre 2003 portant décentralisation en matière de revenu minimum d'insertion et créant un revenu minimum d'activité. Ainsi, le RMA existant est recentré sur le secteur marchand, tandis qu'il est créé un « contrat d'avenir ^{14 ( * )} », pendant du RMA pour le secteur non marchand.

Tous les autres dispositifs sont supprimés et, notamment, les différentes formes de stages , peu efficaces pour l'insertion réelle dans l'emploi durable, qui sont mis en extinction.

Pour 2005 , il est prévu 415.000 entrées dans les différentes formes de contrats aidés destinés aux publics en difficulté (185.000 contrats d'activité 230.000 CAE/CIE), contre 360.000 entrées en 2004 (65.000 stages + 110.000 CIE 185.000 CEC/CES).

B. LES OUTILS DIFFÉRENCIÉS D'UNE INSERTION PLUS EFFICACE

1. Jeunes peu diplômés : la préférence donnée à l'accompagnement vers le secteur marchand

L'évolution préoccupante du chômage des jeunes (supra) justifie pleinement la lutte ciblée que le gouvernement a décidé de mener dès 2003 au moyen du contrat « jeune en entreprise » puis du CIVIS. Pour 2005, l'accompagnement des jeunes vers l'emploi est notablement renforcé, le programme « Accompagner 800.000 jeunes vers l'emploi durable » de plan de cohésion sociale ayant notamment prévu la création de 2.500 postes de « référents » et de « coordonnateurs » (sur 5 ans), le financement d'un fonds d'insertion professionnelle des jeunes, et le versement d'une allocation intermédiaire aux jeunes entre deux contrats.

La politique menée repose sur la conviction , partagée par votre rapporteur spécial, qu'une insertion durable dans le monde du travail passe uniquement par un emploi dans le secteur marchand.

a) La montée en puissance du contrat jeune en entreprise et la mise en place du CIVIS15 ( * )

(1) L'essor du contrat-jeune

Créé par la loi du 29 août 2002 ^{16 ( * )} , le contrat jeune en entreprise devait permettre de prendre en charge 90.000 contrats en 2003, puis, d'après le projet de loi de finances pour 2004, 110.000 en 2004. Finalement, d'après les réponses aux questionnaires budgétaires, il est prévu de signer 90.000 contrats en 2004, et à nouveau 90.000 contrats en 2005 .

A terme, ce dispositif devait bénéficier à environ 300.000 jeunes. La signature d'un contrat à durée indéterminée, le caractère dégressif de l'aide de l'Etat, et la possibilité pour les jeunes, au terme de la troisième année, de valider leur acquis, constituent les gages d'une insertion durable dans l'entreprise, sinon dans le monde du travail en général.

(2) Le redéploiement du CIVIS

Depuis le décret du 11 juillet 2003, ces contrats jeunes ont reçu le renfort du contrat d'insertion dans le vie sociale , le « CIVIS ».

Ce contrat devait être décliné en trois volets, le CIVIS « association », le CIVIS « accompagnement vers l'emploi », et le CIVIS « création d'entreprises ».

L'échec du CIVIS « association »

L'Etat devait financer le soutien au CIVIS « association » , destiné aux jeunes de 18 à 22 ans embauchés pour une durée de trois ans par une association conduisant des activités d'utilité sociale . Selon les types d'activité, l'aide de l'Etat correspond à 33 % ou à 66 % du SMIC. Dès 2003, 3.000 jeunes devraient accéder à ce contrat, puis 8.000 en 2004. En raison du faible succès du CIVIS d'utilité sociale, il a été décidé de sa mise en extinction .

Les régions sont déjà responsables de l'essentiel des effectifs bénéficiaires, ceux qui ont signé à compter de 2004 un CIVIS « accompagnement vers l'emploi » (60.000 jeunes prévus en 2004) ou un CIVIS « création d'entreprises » (2.500 jeunes prévus), dont la nature est différente, puisqu'il s'agit de favoriser l'insertion dans le monde du travail, sans création d'emploi à proprement parler.

Le projet de loi de programmation pour la cohésion sociale prévoit d'accompagner le développement du « CIVIS régional » , mis en oeuvre les missions locales et les PAIO (« permanences accueil-information-orientation »), qui composent le réseau d'accueil des jeunes.

Ainsi, l'Etat participera, au travers d'une convention d'objectifs et de moyens, à la création, sur cinq ans, de 2.500 postes de référents et de coordinateurs du dispositif annoncés par le plan de cohésion sociale (66 millions d'euros de crédits ayant été inscrits à cet effet pour 2005), au financement du fonds d'insertion professionnelle des jeunes (75 millions d'euros en 2005), et au versement d'une allocation intermédiaire aux jeunes entre deux contrats (52 millions d'euros en 2005).

b) L'extinction concomitante des emplois-jeunes

Le programme « nouveaux services - nouveaux emplois », qui donne encore lieu à une dotation importante du ministère de l'emploi, du travail et de la cohésion sociale, poursuit son extinction , avec encore 97.500 emplois jeunes fin 2004, et plus que 62.300 emplois jeunes fin 2005.

A cet égard, le projet de loi de programmation pour la cohésion sociale prévoit la suppression du dispositif de remplacement des jeunes qui quittent leur poste d'emploi jeune avant le terme de la convention.

2. Personnes en difficulté : une politique d'insertion plus adaptée

La politique d'insertion poursuit plusieurs objectifs qui pourraient sembler concurrents : ainsi, la politique d'« activation » des minima sociaux conduit à privilégier le secteur non marchand, à rebours d'un certain tropisme pour le secteur marchand. En effet, la logique qui présidait depuis 2003 aux redéploiements budgétaires en matière de politique ciblée consistait à privilégier, dans toute la mesure du possible, l'accès à un emploi dans le secteur marchand. Les aménagements du plan de cohésion sociale ont ainsi conduit à amender ces orientations qui, à l'épreuve du retournement de conjoncture, s'étaient avérées, au demeurant, largement théoriques.

En réalité, le dénominateur commun des nouveaux aménagements est la recherche d'une plus grande efficacité, ce dont votre rapporteur spécial ne saurait se plaindre.

a) Le recours au secteur marchand via un CIE modernisé

Les contrats initiative emploi ( CIE) , à la suite de « recentrages » successifs opérés par le précédent gouvernement, se trouvent ciblés sur les publics les plus en difficulté. Toutefois, l'attractivité du dispositif pour les employeurs a été renforcée depuis juillet 2003.

Les effectifs moyens des CIE sont ressortis à 179.000 bénéficiaires en 2002, et à 151.000 bénéficiaires en 2003. Au 30 juin 2004, les effectifs sont ressortis à 165.000 bénéficiaires. Pour 2004 , la dotation avait été calculée sur la base de 80.000 nouvelles entrées , contre 52.735 entrées réalisées en 2002 puis 63.955 en 2003.

Dans le cadre du projet de loi de finances pour 2005 , les entrées prévisionnelles, au sein de l'enveloppe unique régional ( infra ), s'élèvent à 115.000 bénéficiaires d'un CIE rénové par le projet de loi de programmation pour la cohésion sociale, où l'accent est mis sur la formation et l' adaptation des aides aux particularités locales . D'après l'exposé des motifs du projet de loi précité, cette adaptabilité « favorisera une plus grande synergie avec les politiques mises en oeuvre par les collectivités territoriales », ce dont votre rapporteur spécial veut accepter l'augure.

b) Un recentrage « incident » vers le secteur non marchand

(1) La modernisation des « CES » et « CEC » au travers du « CAE »

L'objectif initial de promouvoir l'emploi dans le secteur marchand avait conduit à diminuer le nombre d'ouvertures des contrats emploi solidarité (CES) (de 240.000 à 170.000) et des contrats emploi consolidé (CEC) (de 25.000 à 15.000) pour 2004. Le gouvernement s'était orienté vers une plus grande responsabilité financière des employeurs établissements publics et collectivités locales.

Avec les articles 24 et 25 du projet de loi de programmation pour la cohésion sociale, les CES et les CEC sont regroupés en un « contrat d'accompagnement dans l'emploi » (CAE) , dont la souplesse devrait permettre aux acteurs locaux du service public de l'emploi de cibler plus précisément les publics en difficulté, en vue de leur insertion dans le secteur non marchand.

Dans le cadre du projet de loi de finances pour 2005, les entrées prévisionnelles, au sein de l'enveloppe unique régional ( infra ), s'élèvent à 115.000 bénéficiaires. Au sein du secteur non marchand, cette baisse du nombre d'entrées est largement compensée par la création du contrat d'avenir.

(2) La création du contrat d'avenir pour « activer » les minima sociaux

Le contrat d'avenir est un dispositif d'« activation » du revenu minimum d'insertion (RMI) et de l'allocation spécifique solidarité (ASS).

Mis en place par l'article 29 du projet de loi de programmation pour la cohésion sociale, ce nouveau contrat constitue, pour le secteur marchand, le pendant du contrat d'insertion-revenu minimum d'activité (CIRMA), amélioré et recentré sur le secteur marchand par l'article 33 du même projet.

Le dispositif de programmation figurant à l'article 38 du projet de loi de programmation pour la cohésion sociale prévoit que de 383 millions d'euros en 2005 pour la signature de 185.000 contrats , leur coût devrait s'établir à 1,12 milliard d'euros en 2009, dans l'objectif de signer au total 1 million de contrats.

Nombre de contrats d'avenir proposés entre 2005 et 2009 selon l'échéancier figurant au II de l'article 38 du projet de loi de programmation pour la cohésion sociale

Année	2005	2006	2007	2008	2009
Nombre de contrats	185 000	250 000	250 000	250 000	65 000

Aide apportée par l'Etat aux contrats d'avenir programmée par le II de l'article 38

( en millions d'euros valeur 2004 )

Année	2005	2006	2007	2008	2009
Aide de l'Etat	383	1.119	1.285	1.285	1.120

Au total , en regroupant les CAE et les contrats d'avenir, le budget prévoit la signature de 300.000 contrats destinés aux personnes en difficulté dans le secteur non marchand . Cette indication est, toutefois, indicative, car les CAE sont financés avec les CIE au sein d'une même enveloppe.

c) La fongibilité des crédits au niveau régional concernant le recours aux CAE et CIE

Les contrats d'accès à l'emploi et les contrats initiative emploi auront des caractéristiques similaires : ces emplois seront le plus souvent accompagnés d'une formation, tandis que l'aide apportée à l'employeur doit être modulable, de manière à mieux maîtriser les effets d'aubaine.

Il est donc logique que les services de l'emploi disposent d'une enveloppe unique, fongible, leur permettant de choisir à chaque fois le « bon service au profit de la bonne personne » : c'est l'« enveloppe unique régionale ».

Aussi, la répartition donnée entre CAE et CIE est-elle purement indicative , puisque les services pourront moduler la durée des contrats, le montant moyen de l'aide accordée et la répartition entre les deux types d'emplois aidés, au sein de l'enveloppe fongible.

d) Le recours croissant à l'« activation » des minima sociaux

La création du contrat d'avenir ( supra ) à destination du secteur marchand, aux cotés du contrat d'insertion-revenu minimum d'activité (CIRMA) , amélioré et recentré sur le secteur marchand, traduit la préoccupation d'« activer » le revenu minimum d'insertion (RMI) et l'allocation spécifique solidarité (ASS). Pour 2005, les crédits se rapportant aux exonérations de charges attachées au RMA se trouvent fondues dans le dispositif « Fillon » ( infra ).

L'activation des minima sociaux : une idée acclimatée par le Sénat

Notre collègue Alain Lambert, alors président, et son rapporteur général, Philippe Marini, avaient déposé le 25 avril 2000 une proposition de loi ^{17 ( * )} portant création d'un revenu minimum d'activité, proposition adoptée par le Sénat au cours de sa séance du 8 février 2001. En effet, la difficulté à remplir les objectifs du RMI en terme d'insertion avait déjà alerté la commission des finances, comme pouvait en rendre compte l'exposé des motifs :

« A cet égard, le constat est clair : le RMI n'a pas permis d'enrayer le phénomène de l'exclusion . Il a apporté une aide financière indispensable à nombre de ses bénéficiaires, mais il est devenu, aujourd'hui, une « troisième composante de l'indemnisation du chômage » , selon l'expression employée par le rapport du groupe de travail « Minima sociaux, revenus d'activité, précarité », constitué au sein du Commissariat général du Plan, et présidé par M. Jean-Michel Belorgey. Son volet insertion est un échec.

« De nouvelles voies et de nouvelles pistes doivent donc impérativement être explorées sous peine de persévérer dans cette impasse économique, financière mais également et surtout humaine . (...)

« Qui plus est, les allocataires de minima sociaux se retrouvent souvent dans un « piège à pauvreté » : ils hésitent à accepter un emploi relativement précaire, qui les conduirait à abandonner leur allocation et les exonérations diverses qui y sont associées, les aides au logement en particulier. Le cercle vicieux de l'inactivité se trouve alors encouragé par la perte de revenus occasionnée par la reprise d'un emploi ! » .

e) Une insertion adaptée

(1) Le renforcement de l'insertion par l'économique

Le dispositif d' insertion par l'économique , qui a constitué ces dernières années un des leviers privilégiés des politiques d'insertion et de lutte contre l'exclusion, voit ses moyens renforcés. Les aides aux structures d'insertion par l'économique font l'objet d'une programmation figurant à l'article 38 du projet de loi de programmation pour la cohésion sociale, en vue de créer 4.000 postes dans les entreprises d'insertion. Le nombre de poste doit être ainsi porté de 11.000 en 2004 à 13.000 en 2005 , puis à 15.000 à partir de 2007 .

Votre rapporteur spécial approuve sans réserve une politique de concentration des aides les plus coûteuses sur les publics rencontrant les plus grandes difficultés.

(2) La suppression des stages « occupationnels »

Dès la loi de finances pour 2004, il a été envisagé une baisse de 118.500 à 55.000 du nombre d'entrée dans les stages d'insertion et de formation à l'emploi (SIFE), destinés aux chômeurs de longue durée, qu'expliquait la désaffection croissante du gouvernement pour une forme d'occupation dont les résultats apparaissent globalement décevants au regard de l'objectif assigné : l'insertion et la formation à l'emploi.

Dans cette logique, l'article 24 du projet de loi de programmation pour la cohésion sociale décide de la suppression des SIFE et des stages d'accès à l'entreprise (SAE), dans lesquels il était encore prévu au total 65.000 entrées en loi de finances initiale pour 2004. Cette suppression est à rapprocher du renforcement du volet formation des CIE et des CAE (par rapport aux CEC et des CES).

IV. L'OPTIMISATION DU MARCHÉ DU TRAVAIL

A. L'ACTION SUR L'OFFRE : UNE AMÉLIORATION QUALITATIVE ET QUANTITATIVE

1. L'amélioration qualitative

a) La formation en alternance

(1) La relance de l'apprentissage par le plan de cohésion sociale

La réforme de l'apprentissage portée par le plan de cohésion sociale repose sur un renforcement de l'attractivité de l'apprentissage pour les jeunes et les employeurs, ainsi qu'une mobilisation de ressources supplémentaires au profit de l'appareil de formation. L'objectif du plan est de passer de 350.000 à 500.000 apprentis par an de 2004 à 2009 . Cette relance paraît particulièrement opportune à votre rapporteur spécial compte tenu de l'importance du nombre d'emplois non pourvus, qui, de l'ordre de 300.000, concernent essentiellement les métiers.

L'apprentissage est financé par :

- les régions, compétentes pour la construction et le financement des centres de formation d'apprentis et pour octroyer une prime aux employeurs, de manière à encourager ce type de formation en alternance ;

- les entreprises, qui acquittent la taxe d'apprentissage au taux de 0,5 % de la masse salariale (sauf lorsque celle-ci est inférieure à six fois le SMIC et que l'entreprise emploie un apprenti) ;

- l'Etat, enfin, qui compense aux régions les dépenses engagées au titre de l'apprentissage au moyen d'une dotation générale de décentralisation (DGD), et finance les exonérations de charges sociales dont bénéficient les entreprises et les apprentis.

L'augmentation des moyens dévolus à l'apprentissage en 2005 ressort à 600 millions d'euros , par la combinaison des mesures suivantes :

• une augmentation de 0,06 point de la taxe d'apprentissage (prévue par l'article 20 du projet de loi de finances pour 2005), qui engendre un accroissement de son produit de 197 millions d'euros ;

• l'affectation de ce surplus de recettes aux régions, le montant des crédits décentralisés à destination de l'apprentissage étant réduits à due concurrence (cette mesure neutralise donc la précédente pour ce qui est des moyens dévolus à l'apprentissage) ;

• la suppression de diverses exonérations peu justifiées de taxe d'apprentissage, rehaussant encore le produit de la taxe d'apprentissage de 123 millions d'euros en 2005 (prévue à l'article 14 du projet de loi de programmation pour la cohésion sociale) ;

• enfin, la création d'un crédit d'impôt de 1.600 euros par apprenti (prévu à l'article 15 du projet de loi de programmation pour la cohésion sociale), procurant un gain évalué à 472 millions d'euros pour les entreprises en les incitant puissamment à développer l'apprentissage ; il résulte des mesures qui précèdent un allègement fiscal net de 152 millions d'euros pour les entreprises , qui, toutefois, supporteront par ailleurs une diminution des exonérations de charges sociales au titre des contrats d'apprentissage de plus de 32 millions d'euros (cf. article 75 rattaché).

Pour 2005, le bleu « emploi et travail » prévoit une légère augmentation du nombre d'apprentis, qui progresserait de 354.000 en 2004 à 358.000 en 2005 .

Votre rapporteur spéciale estime que le développement du préapprentissage à partir de quatorze ans constitue une piste méritant d'être étudiée en vue de garantir l'insertion professionnelle de certains jeunes. L'augmentation du nombre de jeunes en apprentissage, grâce aux mesures de développement de préaprentissage, serait probablement plus efficace que le recours ultérieur aux diverses formes de contrat aidé. Si, dans la concertation, une évolution dans le sens du développement du préapprentissage pouvait être entamée, il conviendrait alors de mener une vaste campagne d'information expliquant aux jeunes et aux parents les avantages de l'apprentissage.

(2) La rationalisation des autres formations en alternance

Conformément à l'accord national interprofessionnel du 5 décembre 2003, la loi n° 2004-391 du 4 mai 2004 relative à la formation professionnelle tout au long de la vie et au dialogue social a créé un contrat de professionnalisation , exonéré de charges sociales pour les jeunes de moins de 25 ans et les demandeurs d'emploi de plus de 45 ans. Le budget de l'Etat prend en charge la compensation de cette exonération, contribuant ainsi au financement de ce contrat. Le contrat de professionnalisation « jeune » (moins de 26 ans) se substitue au contrat de qualification , au contrat d'adaptation, ainsi qu'au contrat d'orientation, tandis que le contrat de professionnalisation « adulte » (plus de 45 ans) se substitue au contrat de qualification « adulte ».

La loi précitée procède également à la réforme du financement ^{18 ( * )} de la formation professionnelle, qui bénéficie notamment à l'alternance.

Alors que le bleu « travail » pour 2004 prévoyait 138.000 entrées dans les dispositifs (dont 125.000 pour les jeunes), le bleu « emploi et travail » pour 2005 prévoit 180.000 entrées , dont 160.000 pour les jeunes, les crédits progressant parallèlement de 386 millions d'euros à 472 millions d'euros.

(3) Un esprit rénové

Elément phare du programme présenté à son arrivée par le gouvernement, l'« assurance emploi » est un concept participant du nécessaire changement de perspective concernant la succession dans le temps de la formation et du travail. Il s'agit d'assurer la formation et l'employabilité tout au long de la vie.

La loi n° 2004-391 du 4 mai 2004 relative à la formation professionnelle tout au long de la vie et au dialogue social vise ainsi à réduire les inégalités d'accès à la formation tout au long de la vie professionnelle, notamment grâce à la création d'un « droit individuel à la formation » (DIF) , en complément de l'obligation collective de l'entreprise. L'articulation avec la validation de l'expérience (VAE) , qui permet de favoriser la reconnaissance de l'expérience professionnelle acquise par les salariés en vue de l'obtention d'une certification professionnelle, doit être assurée dans le cadre d'un accompagnement individualisé.

b) La gestion prévisionnelle des emplois et des compétences (GPEC)

Dans le cadre de la loi du 17 janvier 2002 de modernisation sociale, les moyens dévolus à la GPEC permettent d'appuyer la réflexion des entreprises sur leur gestion prévisionnelle des ressources humaines.

2. L'amélioration quantitative

Il s'agit, pour ces politiques, de restaurer l'offre ^{19 ( * )} de travail en évitant, pour l'ensemble de la population en âge de travailler, la constitution de « trappes à inactivité », et pour les plus âgés, les incitations à un retrait d'activité anticipé. Cette élévation du taux d'activité s'inscrit dans un processus européen : la « stratégie de Lisbonne ».

a) La stratégie de Lisbonne

Le Conseil européen de Lisbonne, en mars 2000, a assigné à l'Union un objectif ambitieux : faire de l'Union, d'ici à 2010, l'« économie de la connaissance » la plus compétitive et la plus dynamique du monde . Des objectifs chiffrés sont fixés à cette échéance, notamment le relèvement des taux d'emploi :

- taux d'emploi global porté à 70 %, taux d'emploi des travailleurs âgés de 55 ans à 64 ans porté à 50 % , et taux d'emploi des femmes porté à 60 % ;

- 3 % du PIB à consacrer à la recherche.

Les structures de décision et les outils de pilotage pour la mise en oeuvre des objectifs de Lisbonne

Les structures de décision et les outils de pilotage pour la mise en oeuvre des objectifs de Lisbonne sont les suivants :

- depuis 2000, chaque Conseil européen de printemps est consacré à l'examen de la stratégie économique et sociale de l'Union. Ils sont préparés par les travaux des différentes formations des Conseils des ministres de l'Union (Affaires étrangères, ECOFIN, Compétitivité, Emploi, Environnement) ;

- la Commission y apporte sa contribution par son rapport annuel de printemps qui fait le bilan des avancées du processus de Lisbonne et émet des recommandations sur la base des rapports de mise en oeuvre des Grandes Orientations de Politique Economique (GOPE), des lignes directrices pour l'emploi ainsi que de l'avis du Comité économique et social européen ;

- la Commission propose des règlements ou des directives (plus de 70 directives ont été adoptées dans le cadre de la stratégie de Lisbonne), oriente avec le Conseil l'allocation de financements communautaires (comme le Programme Cadre pour la recherche et le développement) ;

- le processus de Lisbonne, qui recouvre de nombreux domaines de compétence des Etats membres (emploi, protection sociale, éducation,...) a largement recours à la méthode ouverte de coordination (MOC). Les MOC correspondent à une mesure régulière des progrès réalisés par les Etats membres sur la voie d'objectifs communs et d'orientations communes. Elles constituent un moyen d'encourager la coopération et d'échanger des bonnes pratiques entre les Etats membres.

Source : site du ministère des affaires étrangères (http://www.diplomatie.gouv.fr)

Les résultats restent en deçà des attentes pour les taux d'emploi : dans l'UE 25, le taux d'emploi global a stagné à 62,9 % en 2003, avec un taux d'emploi des « travailleurs âgés » cantonné à 40,2 %.

Aujourd'hui, la France se trouve dans la moyenne de l'Union européenne pour le taux de l'emploi global et donc en retrait des objectifs de Lisbonne , elle se situe en dessous de la moyenne de l'Union européenne pour le taux d'emploi des « travailleurs âgés », elle-même en retrait des objectifs de Lisbonne, comme le montre le tableau suivant.

Le Conseil européen a initié en mars 2004 un processus de révision à mi-parcours de la stratégie de Lisbonne, qui devrait constituer un temps fort de l'intégra tion des nouveaux Etats membres.

b) La politique française

La politique suivie tend logiquement au renforcement de l'offre globale de travail et à favoriser l'emploi des plus âgés.

(1) La poursuite du renforcement de la prime pour l'emploi (PPE)

En 2003, l'augmentation de la PPE au profit des travailleurs à temps partiel visait à favoriser le retour à l'emploi dans un plus grand nombre de situations.

Pour 2004, une revalorisation de 4,5 % de la PPE hors indexation des seuils d'une part, et la création d'un acompte de prime pour l'emploi pour certains demandeurs d'emploi et titulaires de minima sociaux qui reprennent une activité professionnelle d'autre part, ont représenté un coût fiscal de 200 millions d'euros.

Pour 2005, l'article 3 du projet de loi de finances prévoit simplement de rehausser les limites et les seuils de revenus servant au calcul de la prime pour l'emploi afin de tenir compte de l'évolution des prix et des bas salaires.

Votre rapporteur spécial observe cependant que l'effet de ces mesures sur l'offre d'emploi risque d'être réduit par la perception limitée qu'en peuvent avoir a priori les bénéficiaires potentiels, ceux dont on veut encourager le retour à l'emploi, compte tenu de la complexité du calcul de la PPE et de sa déconnexion du salaire versé. Il ajoute que le retour à l'emploi doit s'accompagner d'une politique d'offre d'emplois dynamique qui, aujourd'hui, est loin d'être assurée.

(2) La revalorisation du SMIC

L' augmentation du SMIC horaire programmée par la loi « Fillon » s'achèvera au 1 ^er juillet 2005, avec une nouvelle augmentation de plus de 5 %. Au total, en termes réels, l'augmentation du SMIC ressort à 11,4 % sur la période de convergence du SMIC et des garanties mensuelles de rémunération (GMR), du 1 ^er juillet 2003 au 1 ^er juillet 2005.

(3) La fin du « SMIC hôtelier »

Dans le secteur des hôtels, cafés et restaurants, la suppression du « SMIC hôtelier », décidée par la profession et permise par les exonérations de charges mises en place par l'article 10 de la loi du 9 août 2004 relative au soutien à la consommation et à l'investissement, débouche sur une augmentation supplémentaire du salaire brut minimum du secteur de 128 euros par mois, représentant 5,8 % du revenu disponible pour les salariés.

(4) La fermeture progressive des dispositifs de préretraite

Le resserrement des conditions d'accès aux dispositifs de préretraites financés par l'Etat participe du souci de relever le taux d'activité des salariés de plus de 55 ans, qui est particulièrement faible en France.

L'objectif est de recentrer les mesures sur les salariés ayant connu des conditions de travail pénibles, ou situés dans les bassins d'emploi en difficulté.

B. L'ACTION SUR LA DEMANDE : LA BAISSE DU COÛT DU TRAVAIL DANS LE SECTEUR MARCHAND

1. Les allègements de charge sur les bas salaires

a) La problématique

(1) L'effet sur l'emploi

Le Conseil de l'emploi, des revenus et de la cohésion sociale (CERC) avait noté dans son premier rapport, paru en février 2001, l'intérêt de concentrer les allègements de charges sur les bas salaires .

L'intérêt de concentrer les allègements de charges sur les bas salaires

Pour un montant budgétaire donné, une réduction des taux de cotisations sociales patronales produit des effets d'autant plus favorables à l'emploi qu'elle est concentrée dans le bas de la distribution des salaires , cela pour deux raisons principales.

En premier lieu, un effet d'assiette : pour un montant budgétaire donné, la baisse du coût du travail est proportionnellement plus forte lorsqu'elle est ciblée sur les bas salaire s. Toutes choses égales par ailleurs, une baisse générale des cotisations employeurs produit donc toujours moins d'effets sur l'emploi qu'une baisse ciblée dans le bas de la distribution.

En second lieu, l'emploi est plus sensible au coût du travail pour les bas salaires que pour l'ensemble des travailleurs . Une baisse du coût du travail produit des effets d'autant plus favorables sur l'emploi que le travail est substituable au capital et que la demande de biens est sensible aux baisses de prix associées aux réductions des coûts de production. Par ailleurs, les possibilités de substitution entre catégories de main-d'oeuvre doivent être également prises en considération. Les études appliquées qui ont tenté de mesurer la sensibilité de l'emploi au coût du travail concluent à des possibilités de substitution importantes entre travail qualifié et travail moins qualifié.

Ces deux facteurs, indépendants l'un de l'autre, plaident en faveur d'une concentration des allégements de cotisations employeurs dans le bas de la distribution des salaires.

En revanche, en concentrant les allégements sur une zone très étroite de salaire, on introduit un frein aux carrières salariales : le coût du travail progresse plus rapidement que le salaire brut, et ce d'autant plus que la zone de dégressivité est étroite. Cela explique qu'une dégressivité des allégements de cotisations patronales sur une plage allant de 1 à 1,8 fois le  SMIC ait été retenue pour les lois « Aubry ». La loi « Fillon » retient une plage de 1 à 1,7 fois le SMIC. En la matière, il y a un arbitrage à trouver entre coût, efficacité sur l'emploi et dynamiques salariales individuelles .

Source : d'après le rapport du CERC, février 2001

Pour sa part, la DARES a pu montrer en janvier 2000 que le seuil de croissance pour obtenir des créations d'emploi serait passé de 2,3 % dans les années quatre-vingts, à 1,5 % à partir de la seconde moitié des années quatre-vingt-dix , ce qu'elle a, en partie, attribué aux politiques d'allègement de charges.

Ces allègements sont particulièrement favorables aux PME dans la mesure où les salaires y sont généralement moins élevés. D'une façon générale, les plus grands gisements d'emploi se situent aujourd'hui dans les services tels que la restauration ou les « services à la personne », secteurs au sein desquels l'augmentation de la productivité du travail, qui se heurte à des contraintes physiques évidentes, n'évolue pas proportionnellement au SMIC.

M. Pierre Cahuc, dans une contribution au rapport du Conseil d'analyse économique (CAE) intitulé « Productivité et emploi dans le tertiaire » ^{20 ( * )} , posant la question du coût du travail, constate que « lorsqu'une personne ne dispose pas des capacités requises pour occuper un emploi rémunéré au moins au salaire minimum, deux stratégies sont possibles pour l'intégrer dans l'emploi : diminuer le coût du travail ou bien améliorer son efficacité en la formant ».

Parvenu au terme de sa réflexion, il avance qu' « on ne doit pas attendre des dépenses publiques de formation et d'éducation non ciblées sur des populations très particulières (en l'occurrence surtout des populations jeunes défavorisées) des conséquences miraculeuses. De telles dépenses ont des rendements très limités, vraisemblablement très inférieurs à ceux d'abaissements des charges sociales pour la majorité des travailleurs faiblement qualifiés dans la situation actuelle du marché du travail français. Pour intégrer ces personnes dans l'emploi, la solution consiste sans doute à concentrer les baisses de charges sur les bas salaires, éventuellement en ciblant les baisses sur une fourchette plus étroite que la fourchette actuelle, qui s'étend jusqu'à 1,7 SMIC ».

(2) Une entrave à la hausse des bas salaires ?

Ainsi que le rapport du CERC ( supra ) en formule l'avertissement, les mesures de resserrement doivent cependant faire l'objet d'un dosage circonspect, car les dynamiques salariales sortiraient pénalisées d'une trop forte concentration des allègements sur le bas de l'échelle salariale.

En effet, les entreprises peuvent chercher à optimiser le rendement de ces mesures en embauchant de nombreux travailleurs à bas salaires et en freinant leur progression salariale pour qu'ils restent sous le seuil de 1,2 ou 1,3 fois le SMIC. Les mesures d'allègement ciblées sur les bas salaires créeraient donc des « trappes à bas salaire ».

Une étude de MM. Audenis, Laïb et Roux ^{21 ( * )} appréhende cette question, en mesurant la « décote » de salaire entraînée par le fait d'avoir appartenu l'année précédente à la tranche des bas salaires. Or cette « décote » ne s'accentue pas à partir de 1993, date de mise en place des premières mesures d'allègement.

L'effet de trappe ne serait donc pas prépondérant . C'est qu'en tout état de cause, les perspectives salariales des « bas salaires » ne sont jamais favorables. A cet égard, la hausse programmée du SMIC par la loi « Fillon » paraît appréciable ( infra ).

b) La politique suivie

(1) Une politique bien acclimatée

La politique d'allègement des charges sociales pesant sur les emplois peu qualifiés a connu une montée en charge progressive, notamment à partir de la mise en place, en 1993 et en 1995, de la ristourne dégressive sur les bas salaires (jusqu'à 1,3 fois le SMIC), dite « ristourne Juppé ».

Cette politique a été poursuivie avec la diminution du temps de travail organisée par les lois « Aubry » de 1998 (allègement « Aubry I »)  et 2000 (allègement « Aubry II »). Il a ainsi été accordé aux entreprises ayant fixé leur durée collective de travail à 35 heures hebdomadaires (ou 1.600 heures annuelles) une ristourne dégressive jusqu'à 1,8 fois le SMIC, à laquelle s'ajoutait, le cas échéant, une ristourne forfaitaire par salarié pour celles ayant « anticipé » le passage aux 35 heures dans le cadre de la première loi « Aubry ».

(2) L'abandon de la référence à la durée du travail par la loi « Fillon »

La loi « Fillon » a instauré à partir du 1 ^er juillet 2003 un dispositif absorbant la « ristourne Juppé » et l'allègement « Aubry II », qui doit mener, à compter du 1 ^er juillet 2005, à un dispositif unifié de réduction de cotisations patronales, dans lequel le montant de la réduction sera une fonction unique de la rémunération horaire.

Cette mesure a été élaborée dans le contexte de la nécessaire « convergence des SMIC » programmée pour le 1 ^er juillet 2005, et dans le souci de tenir compte d'un double impératif économique : la restauration d'un SMIC horaire unique ne devait pas occasionner de perte pour les salariés déjà passés aux 35 heures, et la revalorisation substantielle du pouvoir d'achat des minima salariaux (+ 6,5 % en moyenne de 2003 à 2005) qu'impliquait cette convergence ne devait pas porter préjudice à la compétitivité des entreprises.

(3) La pleine appréhension du coût des exonérations par le budget du travail

En 2003, le coût de cette unification, de l'ordre du milliard d'euros, avait été sans incidence sur le budget du travail , le FOREC (fonds de financement de la réforme des cotisations de sécurité sociale patronale) assurant la compensation auprès des organismes de sécurité sociale des allègements de charges décidés dans le cadre de la réduction du temps de travail et en faveur des bas salaires.

En revanche, depuis 2004, le coût du dispositif « Fillon » a été pleinement assumé par le budget du travail ( infra ).

(4) Le resserrement des exonérations autour du SMIC pour 2005

En application de l' article 74 rattaché (cf. examen infra ), au 1 ^er juillet 2005, l'allègement unique sera dégressif jusqu'à 1,6 fois le SMIC, et non pas 1,7  fois le SMIC comme l'avait prévu la loi « Fillon ».

2. La suppression définitive de la part salariale de la taxe professionnelle

Afin de favoriser la compétitivité des entreprises dans un sens favorable à l'emploi, il a été décidé en loi de finances pour 2003 ^{22 ( * )} de mener à son terme la suppression progressive de la part salariale de la taxe professionnelle qu'avait engagée le précédent gouvernement depuis 1999.

3. Une nouvelle aide au profit de l'hôtellerie restauration

Grâce à la mise en oeuvre d'une aide à l'emploi d'un coût estimé à 549,5 millions d'euros pour 2005, les professionnels du secteur ont décidé de supprimer le mécanisme dit de « SMIC hôtelier » en application duquel 260.000 salariés de la branche se trouvaient rémunérés à un montant inférieur de 5,2 % au SMIC de droit commun.

La mesure de l'impact de cette aide présentera un intérêt particulier, à l'heure où il apparaît très nettement que les gisements d'emploi se situent dans les services, où il existe souvent un décalage entre salaire proposable et salaire attendu.

En effet, le rapport précité du Conseil d'analyse économique intitulé « Productivité et emploi dans le tertiaire » ^{23 ( * )} part du constat suivant : si la France comportait proportionnellement autant de personnes dans le commerce, l'hôtellerie et la restauration que les Etats-Unis, elle aurait 3,4 millions d'emplois supplémentaires. Et si la proportion observée en Allemagne ou au Danemark était constatée en France, 1,2 million d'emplois supplémentaires seraient créés.

Il n'est pas fortuit que M. Jean-Louis Borloo, ministre de l'emploi, du travail et de la cohésion sociale envisage de présenter, pour Noël, un « plan de développement du service à la personne ».

C. LA RENCONTRE DE L'OFFRE ET DE LA DEMANDE : UN SERVICE PUBLIC DE L'EMPLOI RÉNOVÉ PAR LE PLAN DE COHÉSION SOCIALE

Constituant un des axes du plan de cohésion sociale, la rénovation du service de l'emploi s'inspire notamment de certaines recommandations du rapport rendu par M. Jean Marimbert , conseiller d'Etat, au ministre des affaires sociales, du travail et de la solidarité, portant sur le rapprochement des services de l'emploi.

1. Les mesures inscrites dans le projet de loi de programmation pour la cohésion sociale

a) Les nouveaux contours du service public de l'emploi

Traduisant le premier programme du plan de cohésion sociale, intitulé « Fédérer les acteurs pour un nouveau contrat avec les demandeurs d'emploi », le projet de loi de programmation pour la cohésion sociale entend d'abord remédier à l'éclatement du dispositif français d'intervention en direction des chômeurs (Etat, UNEDIC, ANPE, AFPA) par la création des « maisons de l'emploi », qui seront le « lieu de l'anticipation des besoins privés, publics, (...) de l'adaptation de la formation, et de la relation entre le demandeur d'emploi et l'entreprise », associant tous les partenaires de la politique de l'emploi et de la formation.

Par ailleurs, le projet met fin au « monopole du placement » de l'ANPE, du reste fortement érodé. Ainsi, son article premier définit le contenu de l'activité de placement en vue de faciliter son ouverture à de nouveaux opérateurs, gage d'une efficacité renouvelée.

Il est toutefois précisé que l'activité de placement devra obéir à un principe général de gratuité et de non-discrimination pour les personnes à la recherche d'un emploi. En contrepartie de l'ouverture de l'activité de placement, l'ANPE pourra créer des filiales pour l'exercice de ses missions.

En cohérence avec ces avancées, le « pilotage » du service public de l'emploi doit être facilité par la conclusion d'une convention pluriannuelle tripartite entre l'Etat, l'ANPE et l'UNEDIC .

Une nouvelle dynamique conventionnelle

Instrument de mutualisation des moyens des acteurs locaux, les maisons de l'emploi constituent le pivot d'une redéfinition des contours et des missions du service public de l'emploi. Cette redéfinition dont l'objectif est d'améliorer le pilotage de la politique de l'emploi et de renforcer la qualité de service offerte aux demandeurs d'emploi et aux entreprises se déclinera au plan national comme au plan local.

Au plan national, l'Etat, l'ANPE et l'UNEDIC seront désormais tenus de conclure une convention pluri annuelle définissant notamment :

- des objectifs communs ;

- les critères d'évaluation des actions menées pour parvenir à ces objectifs, ainsi que les modalités de publication de cette évaluation et des bonnes pratiques identifiées au plan local ;

- les modalités de recueil des besoins prévisionnels de main d'oeuvre des bassins d'emploi ;

- les modalités de mise en commun des informations permettant un suivi individualisé de chaque demandeur d'emploi et une meilleure adaptation des services de placement aux besoins de chaque personne ;

Cette convention pluri annuelle sera déclinée au plan territorial par des conventions de développement de l'emploi pouvant associer l'ensemble des acteurs concourant au service public de l'emploi : services déconcentrés de l'Etat et de l'ANPE, ASSEDIC, mais aussi, à titre facultatif, les collectivités territoriales, les entreprises, les organismes consulaires, les organismes de formation et les services sociaux.

Cette dynamique de mobilisation des acteurs au plan local s'appuiera sur les maisons de l'emploi qui présentent la caractéristique d'être des instruments de coopération à la fois très souples et dotés de moyens importants. Les maisons de l'emploi pourront en effet, selon les besoins propres à chaque situation, prendre la forme de structures nouvelles telles qu'un groupement d'intérêt public ou résulter de la labellisation de structures de coopérations déjà existantes, ayant fait leurs preuves et qui recevront par ce biais un appui financier.

Source : plaquette de présentation du budget du ministère de l'emploi, du travail et de la cohésion sociale pour 2005

Enfin, en gage de l'amélioration des prestations offertes aux demandeurs d'emplois, l'obligation de recherche active d'emploi et son contrôle font l'objet d'une redéfinition .

Il doit être noté qu'une démarche de ce type n'est pas sans précédent. Depuis le 1 ^er juillet 2001, l'ANPE est chargée de la mise en oeuvre du programme d'action personnalisé pour un nouveau départ (PAP-ND) qui, dans le cadre du plan d'aide au retour à l'emploi (PARE) conclu à l'occasion du renouvellement de la convention de l'assurance chômage, généralise une démarche individualisée pour tous les demandeurs d'emploi, depuis le début du chômage jusqu'au retour à l'emploi.

Ce dispositif a connu une montée en charge rapide : à partir de juillet 2001, tous les nouveaux inscrits ont bénéficié du PAP, et depuis septembre 2002, la totalité des demandeurs se le sont vu proposer. Dans le même temps, il a été mis fin la dégressivité de l'indemnisation des chômeurs , l' aide au retour à l'emploi (ARE) remplaçant l' allocation unique dégressive (AUD), ce qui pu être présenté comme la « contrepartie » d'une nouvelle implication des chômeurs dans leur retour à l'emploi au travers du PAP-ND.

b) La « programmation » de la dépense concernant la création de 300 « maisons de l'emploi »

L'article 38 du projet de loi de programmation pour la cohésion sociale prévoit que le coût des maisons de l'emploi passera de 120 millions d'euros en 2005 à 300 millions d'euros en 2009, avec un pic à 530 millions d'euros en 2007, dans la perspective de mettre en place 300 maisons.

Aide apportée par l'Etat aux maisons de l'emploi programmée par le I de l'article 38 du projet de loi de programmation pour la cohésion sociale

(en millions d'euros valeur 2004)

Fonds « maisons de l'emploi »	2005	2006	2007	2008	2009
Autorisations de programme	300	330	50	0	0
Dépenses ordinaires et crédits de paiement	120	405	530	375	300

Naturellement, cette programmation est purement indicative, seuls les montants repris en loi de finances autorisant véritablement la dépense. Il s'agit uniquement d'un engagement politique.

2. Les incidences budgétaires en 2005

Outre les 120 millions d'euros de dépenses ordinaires et crédits de paiement programmés et inscrits pour 2005, la mobilisation pour l'emploi se trouvera également soutenue par un accroissement des moyens dévolus à l' ANPE , dont la subvention de fonctionnement versée par l'Etat s'accroît de 2,7 % pour s'établir à 1,214 milliard d'euros en 2005. Cette mesure nouvelle a pour objet de financer la mise en place des « plate-formes de vocation » destinées à orienter les jeunes vers les métiers où le potentiel de recrutement est avéré.

Par ailleurs, le ministère de l'emploi, du travail et de la cohésion sociale précise que « l'AFPA se trouve confortée tant dans ses moyens (avec une subvention de fonctionnement de 720 millions d'euros stable par rapport à 2004) que dans ses missions et ses structures puisque le projet de loi de programmation relatif à la cohésion sociale propose de réaffirmer sa pleine appartenance au service public de l'emploi et que l'AFPA demeurera une association nationale exerçant des missions d'intérêt général au profit des personnes salariées ou des demandeurs d'emploi .

« Ce soutien financier et politique est la condition de l'adaptation de l'AFPA à un environnement en pleine mutation (demande croissante de formation, en lien notamment avec les dispositions de la loi du 4 mai 2004 qui prévoit un droit à la formation tout au long de la vie, besoins de formation de plus en plus individualisés, évolution accélérée des contenus de la formation, décentralisation aux régions d'ici à 2008 d'une large part du financement de l'association). Pour mener à bien cette adaptation, l'agence s'appuiera sur un plan d'entreprise (2004-2008) qui à l'issue des concertations avec les représentants de son personnel la conduira à élaborer un nouveau contrat de progrès avec l'Etat pour une période de quatre ans ».

D. LA LUTTE CONTRE LES RIGIDITÉS QUI PÉNALISENT L'EMPLOI ET FAVORISENT LES DÉLOCALISATIONS

Votre rapporteur spécial a acquis la conviction que, pour créer des emplois et lutter contre les délocalisations, la baisse du coût du travail au travers de la politique d'exonérations -la plus coûteuse des politiques de l'emploi- ne constitue pas la « panacée » . Seul un assouplissement drastique du droit du travail permettrait de relancer les embauches et d'améliorer l'attractivité de la France, y encourageant l'investissement productif étranger, et freinant les délocalisations, qui constituent un phénomène extrêmement préoccupant.

La perspective d'une accélération des délocalisations

Le mouvement des délocalisations est une tendance lourde dont certains estiment qu'il est appelé à une accélération forte dans les années qui viennent. Ainsi, lors de leur audition, MM. Laurent Petizon, vice-président du cabinet de conseil ATKearney, et Olivier Delrieu, directeur, ont fait observer au groupe de travail que la masse salariale américaine délocalisée, qui était estimée à 4 milliards de dollars en 2000, serait de 24 milliards en 2005 et pourrait être de 65 milliards en 2010. Ils considéraient en outre que l'Europe avait environ trois ans de retard sur les Etats-Unis, évoquant notamment, à titre illustratif, le fait que 20 % des budgets informatiques américains étaient délocalisés en 2003 contre seulement 5 % en Europe.

Source : rapport d'information n° 374 (2003-2004) de notre collègue Francis Grignon, fait au nom de la commission des affaires économiques, déposé le 23 juin 2004

1. La « viabilisation » des 35 heures à défaut de leur suppression

Un décret du 15 octobre 2002 avait d'abord rehaussé le contingent d'heures supplémentaires de 130 heures à 180 heures, puis la loi « Fillon » a apporté un certain nombre d'assouplissements supplémentaires aux 35 heures concernant, notamment, le régime des heures supplémentaires, le contingent d'heures supplémentaires ^{24 ( * )} , le repos compensateur obligatoire et le compte épargne temps.

Dans un récent rapport d'information ^{25 ( * )} intitulé « La France des 35 heures : une économie fragilisée, une société divisée ? », nos collègues députés Patrick Ollier et Hervé Novelli ont notamment proposé (outre la mise en place d'un « Code du travail spécifique pour les PME »), des allègements de charges sociales sur les heure supplémentaires, et la possibilité pour les entreprises de déroger aux accords de branche existant sur la durée du travail.

Si M. Gérard Larcher, ministre délégué aux relations du travail, a pu marquer ses distances vis-à-vis de certaines des orientation de ce rapport, trois pistes sont néanmoins étudiées aujourd'hui par le gouvernement pour poursuivre l'« assouplissement » des 35 heures : la mutualisation des heures supplémentaires à l'échelle des entreprises, l'assouplissement du compte épargne temps (CET), et l' extension à toutes les entreprises du régime des heures supplémentaires applicable aux entreprises de vingt salariés et moins , qui permet de les rémunérer 10 % de plus, au lieu de 25 %.

En tout état de cause, le 31 décembre 2005, ce régime des heures supplémentaires dérogatoire prendra fin, ce qui devrait obliger le gouvernement à légiférer avant cette échéance.

Votre rapporteur spécial est hautement favorable à l'ensemble des mesures susceptibles de « viabiliser » les 35 heures pour les entreprises, à défaut d'une suppression pure et simple, dont il pourrait être raisonnablement attendu une diminution du coût des exonérations de charges de l'ordre de 10 milliards d'euros ( infra ). Il s'agit en effet de rendre aux entreprises la souplesse nécessaire concernant leur niveau d'activité. Il est certain qu'un renforcement du potentiel d'accroissement transitoire de la production de biens ou de services est de nature à favoriser, à terme, des embauches durables si le volume de travail requis est amené à se stabiliser à un niveau plus élevé.

2. La fin des errements de la loi de modernisation sociale

Dans la même optique, un certain nombre des dispositions de la loi du 17 janvier 2002 de modernisation sociale destinées à rendre plus rigide la procédure de licenciement économique, ont été « gelées » par la l'article 1 ^er de la loi du 3 janvier 2003 portant relance de la négociation collective en matière de licenciements économiques, aux fins de permettre aux partenaires sociaux de conclure un accord interprofessionnel concernant les procédures de licenciements économiques avant d'adapter, au vu des résultats de cet accord, la législation applicable.

Dans l'attente , cet assouplissement était des plus opportuns. En effet, il y a vraisemblablement plus à attendre, en terme d'impact sur l'emploi, du renoncement à un dispositif propre à décourager certains entrepreneurs d'embaucher, que de sa mise en oeuvre dans la perspective de retarder des licenciements économiques inéluctables. Pour faire face aux évolutions d'une société moderne, il semble en effet plus sûr d'accroître les possibilités de formation tout au long de la vie ( supra ).

La loi du 30 juin 2004 ^{26 ( * )} , modifiant l'article 1 ^er de la loi du 3 janvier 2003 portant relance de la négociation collective en matière de licenciements économiques, a prolongé de six mois la suspension de certaines dispositions de la loi de modernisation sociale précitée.

Le « gel » des dispositions précitées parvenant à son terme le 3 janvier 2005, et compte tenu du désaccord persistant entre les partenaires sociaux, il revenait au gouvernement de déposer, avant cette date, un projet de loi sur la révision des procédures de licenciement.

C'est l'objet de la lettre rectificative du 20 octobre 2004, complétant le projet de loi de programmation pour la cohésion sociale.

Exposé des motifs de la lettre rectificative au projet de loi de programmation pour la cohésion sociale

La loi n° 2003-6 du 3 janvier 2003 portant relance de la négociation collective en matière de licenciement économique a suspendu pour une durée de dix-huit mois, durée qui a été prolongée de six mois par la loi n° 2004-627 du 30 juin 2004, les principales dispositions introduites dans le code du travail par la loi n° 2002-73 du 17 janvier 2002 de modernisation sociale. Elle a renvoyé à un accord national interprofessionnel le soin de définir les règles applicables en la matière.

Dans l'intervalle, les entreprises avaient été incitées à négocier des accords de méthode définissant la procédure applicable en cas de licenciement collectif pour motif économique, au besoin en adaptant le socle de règles de droit commun défini par le code du travail.

Si les négociations interprofessionnelles n'ont pu aboutir, plus de cent quatre-vingt accords de méthode ont été signés et mis en oeuvre, démontrant ainsi qu'il était possible de parvenir à une gestion négociée, à froid, des restructurations auxquelles peuvent être conduites les entreprises en cas de difficultés économiques.

Prenant acte de l'échec des négociations et compte tenu des délais impératifs impartis par la loi du 3 janvier 2003 modifiée, le gouvernement a décidé d'introduire dans le projet de loi de programmation pour la cohésion sociale huit articles visant :

- à encourager, au sein des entreprises et des branches, le développement d'une gestion prévisionnelle de l'évolution des emplois et des compétences ainsi que l'anticipation des mutations ;

- à clarifier et à sécuriser les règles relatives au licenciement économique en privilégiant la voie de l'accord collectif ;

- à renforcer les garanties de reclassement offertes à l'ensemble des salariés, en particulier dans les petites et moyennes entreprises, en cas de licenciement économique ;

- à remédier aux effets déstabilisateurs que peuvent avoir certaines opérations de restructuration à l'échelle d'un bassin d'emploi.

Les partenaires sociaux croient, à tort, que l'emploi est mieux protégé en empêchant les licenciements et, sur ce point, il semble donc difficile de parvenir à un accord permettant leur libéralisation. Ainsi, votre rapporteur spécial constate qu'il revient au gouvernement et au Parlement de prendre une telle initiative.

3. La simplification et l'assouplissement nécessaires du droit du travail

Parmi les cinquante préconisations du rapport ^{27 ( * )} rendu par la commission présidée par M. Michel de Virville , intitulé « Pour un droit du travail plus efficace », figuraient notamment, outre le renforcement de la négociation collective, la rupture négociée de la relation de travail, ainsi que la création d'un « contrat de projet » qui pourrait excéder 18 mois ^{28 ( * )} .

Dans un récente rapport intitulé « Le sursaut, vers une nouvelle croissance pour la France » ^{29 ( * )} , M. Michel Camdessus , soulignant qu' « alors même que les transferts sociaux atteignent les niveaux des pays nordiques, le taux de pauvreté français se rapproche plus de celui du Royaume-Uni » inventorie les moyens de parvenir à ce « sursaut » :

- la création d'un contrat à durée indéterminée unique (remplaçant CDD et CDI) au sein duquel « les droits à la protection sociale et à l'indemnisation se renforceraient progressivement »,

- une assurance chômage plus généreuse « mais plus incitative » ,

- la création d'un « bonus-malus sur les cotisations sociales tenant compte du nombre d'embauches et de licenciements » inspirée du modèle américain,

- la possibilité de cumuler emploi et retraite sans restriction,

- la création d'une nouvelle catégorie d'heures supplémentaires, individuelles et non obligatoires, afin que ceux qui veulent travailler plus puissent gagner plus.

Par ailleurs, le rapport préconise, avec le renforcement de la prime pour l'emploi, eune modération de l'évolution du SMIC en supprimant les « coups de pouce ».

A l'exception de cette dernière proposition, M. Jean-Louis Borloo, ministre de l'emploi, du travail et de la cohésion sociale, s'est estimé « très frappé » par ce soutien au plan de cohésion sociale .

Il est exact qu'une pleine acclimatation de la « flex-sécurité » ( supra ) , dont le plan de cohésion sociale entend s'inspirer, impose de porter la plus grande attention à l'ensemble de ces propositions, avec laquelle elles se situent en cohérence.

Le rapport Camdessus montre bien qu'il faut accélérer notre mutation, ce qui signifie d'abord et surtout travailler plus à un coût maîtrisé, et revenir sur les 35 heures. Tout ce qui favorisera la flexibilité du travail est bon pour l'emploi.

Quoiqu'en disent ses détracteurs, cette politique appliquée par exemple aux Etats-Unis, en Grande-Bretagne et au Danemark fonctionne. C'est un fait : de même qu'on ne peut s'opposer aux lois de la pesanteur, on ne peut s'opposer à une politique qui marche, qu'il convient ainsi d'appliquer au plus vite.

V. UNE CONSTANTE POUR 2005 : 60 % DES MOYENS DU TRAVAIL DESTINÉS AUX EXONÉRATIONS DE CHARGES

A. L'INTÉGRITÉ RETROUVÉE DU BUDGET DU TRAVAIL

Le budget du travail avait subi, ces dernières années, de multiples modifications de son périmètre qui en avaient fortement restreint la cohérence, et qui nécessitaient de procéder à un calcul consolidé afin de recouvrer une vision satisfaisante du coût de la politique de l'emploi.

Depuis la disparition du FOREC, dont disposait opportunément l'article 34 de la loi de finances pour 2004, la compensation des allègements généraux de charges auprès de la sécurité sociale est à nouveau supportée par le budget du travail. Ainsi, la hausse spectaculaire des crédits pour 2004, supérieure à 100 %, correspondait à une hausse de 2,91 % dans le nouveau périmètre budgétaire.

Les tribulations du budget du travail

La politique d'allègement des charges sociales, pesant en particulier sur les emplois peu qualifiés, a connu une montée en charge progressive, notamment à partir de la mise en place, en 1993, de la ristourne dégressive sur les bas salaires, dite « ristourne Juppé ».

Dans un premier temps, la compensation par le budget de l'Etat de ces exonérations de cotisations sociales avait entraîné une forte progression du budget du travail, passé de 12,87 milliards d'euros en 1993 à 22,93 milliards d'euros en 1997. Au cours de la même période, en effet, le montant des exonérations de cotisations sociales compensées était passé de 1,84 milliard d'euros à 10,17 milliards d'euros. Logiquement, une part croissante des crédits inscrits au budget du travail était consacrée au financement de ces compensations d'exonérations de charges sociales, de 14,3 % en 1993 à 44,4 % en 1997.

Puis la politique de réduction du temps de travail suivie par le précédent gouvernement à partir de 1997 l'a conduit à procéder à certaines modifications du périmètre du budget du travail.

Certes, la première modification, intervenue en loi de finances initiale pour 1999, allait dans le bon sens, puisqu'elle consistait en un transfert des crédits finançant la « ristourne Juppé » pour un montant de 6,10 milliards d'euros du budget des charges communes vers le budget du travail.

Mais à compter de 2000, la création du FOREC s'est traduite par une débudgétisation massive , le budget du travail se voyant priver, au profit de l'établissement public, des crédits destinés à compenser les exonérations générales de cotisations sociales. Cette orientation a été systématisée jusqu'en 2003, le FOREC accueillant même, à compter du 1 ^er juillet, le dispositif unifié de compensation d'exonération de charges sociales programmé par la « loi Fillon ».

Ainsi, le coût prévisionnel des allègements de charges financés par le FOREC en 2003 devait s'élever à 16,56 milliards d'euros, soit un montant pour la première fois supérieur à celui qui avait été prévu pour le budget du travail (15,72 milliards d'euros).

Il est possible, pour appréhender correctement l'évolution du coût de la politique de l'emploi, de reconstituer, depuis 2002, l'évolution d'un budget du travail qui aurait enregistré le coût de la compensation des exonérations prise en charge par le FOREC jusqu'en 2003.

Le tableau suivant retrace cette évolution consolidée, qui fait apparaître une stabilité globale des moyens depuis 2002 :

Evolution des moyens du travail dans le périmètre 2004 (en milliers d'euros)
	2002	2003	2004	2005 (périmètre 2004 ^1 )	évolution 2005 / 2004
FOREC (droits constatés)	15 560 000	15 900 000	-	-	-
Budget du travail	16 754 000	15 724 000	32 332 085	32 943 748	1,89%
Budget du travail	32 314 000	31 624 000	32 332 085	32 943 748	1,89%
^1 En majorant les crédits pour 2005 du montant de la compensation de l'exonération de cotisations sociales dans les départements d'outre-mer, qui fait l'objet d'un transfert sur le budget de l'outre-mer en 2005, les crédits correspondants s'élevant à 719 millions d'euros.

Pour 2005, compte tenu d'une inflation évaluée à 1,8 %, on observe une très faible progression en volume (+ 0,09 %) des moyens mis en oeuvre dans le périmètre 2004.

B. L'AXE MAJEUR DE LA POLITIQUE DE L'EMPLOI : LES EXONÉRATIONS DE CHARGES

La quasi stagnation des moyens de l'emploi en 2005 recouvre les mouvements suivants :

1°) une stagnation apparente (+ 1,3 % en valeur) des moyens mis au service de l'ensemble des dispositifs d'exonération de charges sociales, comme le montre le tableau suivant.

Evolution des moyens consacrés aux exonérations de charges (en milliers d'euros)
	2002	2003	2004	2005 (périmètre 2004 ^1 )	évolution 2005 / 2004
Allègements spéciaux	2 677 760	2 311 470	2 380 290	2 598 580	9,2%
Allègements généraux budget du travail (+ FOREC jusqu'en 2003)	15 560 000	15 900 000	17 100 000	17 140 000	0,2%
Total des exonérations de charges budget du travail (+ FOREC jusqu'en 2003)	18 237 760	18 211 470	19 480 290	19 738 580	1,3%
^1 En majorant les crédits pour 2005 du montant de la compensation de l'exonération de cotisations sociales dans les départements d'outre-mer, qui fait l'objet d'un transfert sur le budget de l'outre-mer en 2005, les crédits correspondants s'élevant à 719 millions d'euros.

Toutefois, compte tenu du fait que le coût des allègements généraux devrait dépasser de 600 millions d'euros celui qui est budgété en raison de l'intention affichée du ministère de l'emploi, du travail et de la cohésion sociale d' utiliser, à due concurrence, les reports existants , un tableau plus réaliste de l'évolution des moyens consacrés aux exonérations de charges a pu être dressé.

Evolution des moyens consacrés aux exonérations de charges, en tenant compte des reports destinés aux allègements généraux en 2005 (en milliers d'euros)
	2002	2003	2004	2005 (périmètre 2004 ^1 )	évolution 2005 / 2004
Allègements spéciaux	2 677 760	2 311 470	2 380 290	2 598 580	9,2%
Allègements généraux budget du travail (+ FOREC jusqu'en 2003)	15 560 000	15 900 000	17 100 000	17 740 000	3,7%
Total des exonérations de charges budget du travail (+ FOREC jusqu'en 2003)	18 237 760	18 211 470	19 480 290	20 338 580	4,4%
^1 En majorant les crédits pour 2005 du montant de la compensation de l'exonération de cotisations sociales dans les départements d'outre-mer, qui fait l'objet d'un transfert sur le budget de l'outre-mer en 2005, les crédits correspondants s'élevant à 719 millions d'euros.

En réalité, les moyens consacrés aux exonérations de charge augmentent donc de 4,4 %.

Cette augmentation recouvre elle-même deux mouvements d'inégale ampleur : une très forte augmentation des ressources consacrées aux dispositifs spéciaux d'exonération (9,2 %) , et une moindre -quoique substantielle- augmentation des moyens consacrés aux dispositifs généraux d'exonération (3,7 %) ;

2°) en contrepartie, la hausse des moyens consacrés aux autres dispositifs de l'emploi est limitée à 2,8 %. Encore cette dernière est-elle imputable, et au-delà, à la mise en oeuvre de l' aide à l'emploi dans la restauration créée par l'article 10 de la loi n° 2004-804 du 9 août 2004 pour le soutien à la consommation et à l'investissement, pour laquelle une mesure nouvelle de 549,5 millions d'euros a été inscrite. Sans cette mesure , les crédits du budget du travail pour 2005 hors prise en charge des exonérations se seraient élevé à 12,66 milliards d'euros, en baisse de 1,45 % .

Evolution reconstituée des moyens du travail hors exonérations de charges (en milliers d'euros)
	2002	2003	2004	2005 (périmètre 2004 ^1 )	évolution 2005 / 2004
Budget du travail (+ FOREC jusqu'en 2003, et en tenant compte des reports destinés aux allègements généraux en 2005)	32 314 000	31 624 000	32 332 085	33 543 748	3,7 %
Total des exonérations de charges (+ FOREC jusqu'en 2003, et en tenant compte des reports destinés aux allègements généraux en 2005)	18 237 760	18 211 470	19 480 290	20 338 580	4,4 %
Part des exonérations de charge	56,4 %	57,6 %	60,2 %	60,6 %	2,8 %
Budget du travail hors prise en charge des exonérations	14 076 240	13 412 530	12 841 795	13 205 168	2,8 %
^1 En majorant les crédits pour 2005 du montant de la compensation de l'exonération de cotisations sociales dans les départements d'outre-mer, qui fait l'objet d'un transfert sur le budget de l'outre-mer en 2005, les crédits correspondants s'élevant à 719 millions d'euros.

Au total, il apparaît que les exonérations de charges, qui dépassaient pour la première fois en 2004 le seuil de 60 % des moyens dévolus au travail, poursuivent pour 2005 leur progression relative, s'établissant à 60,6 % des moyens dévolus au travail compte tenu des retraitements opérés par votre rapporteur spécial.

Le tableau suivant, qui récapitule, dans le périmètre budgétaire de 2004, l'évolution des moyens consacrés à l'ensemble des dispositifs d'exonération. Les résultats qui précèdent en dérivent.

Compensation des exonérations de charges - évolution des moyens dans le périmètre 2004

(en milliers d'euros)

		2002	2003	2004	2005	évolution 2005 / 2004
LFI 2002 LFI 2003 LFI 2004 PLF 2005	Contrats d'apprentissage	824 750	814 520	791 340	773 130	-2,3%
	Contrats de qualification jeunes	423 700	411 980	363 340	176 000	-51,6%
	Contrats de professionnalisation jeune	-	-	-	240 000	n.s.
	Contrats de qualification adultes	31 710	3 200	0	-	n.s.
	Contrats de professionnalisation adulte	-	-	-	39 200	n.s.
	Contrats initiative-emploi (CIE)	427 920	142 000	47 000	90 000	91,5%
	Insertion par l'économique	57 920	42 230	43 710	34 000	-22,2%
	Contrats de retour à l'emploi (CRE)	9 910	9 910	9 910	10 000	0,9%
	Revenu minimum d'activité	-	-	20 000	10 110	-49,5%
	Allègements ciblés relevant le la promotion de l'emploi	901 850	887 630	1 104 990	1 226 140	11,0%
	ALLEGEMENTS SPECIAUX	2 677 760	2 311 470	2 380 290	2 598 580	9,2%
2002 / 2003 : FOREC en droits constatés & LFI 2004 PLF 2005	Exonération de cotisation d'allocation familiale	-	-	10 000	10 000	n.s.
	Ristourne bas salaires 1,3 SMIC (jusqu'au 1er juillet 2003)	4 615 000	2 138 000	0	0	n.s
	Allègement « Aubry I »	2 218 000	2 073 000	890 000	300 000	-66,3%
	Allègement « Aubry II » (jusqu'au 1 ^er juillet 2003)	8 249 000	4 190 000	0	0	n.s.
	ARTT "de Robien"	478 000	530 000	408 000	100 000	-75,5%
	Allègement unique « Fillon » (à compter du 1 ^er juillet 2003)	-	6 969 000	15 792 000	16 730 000	5,9%
	ALLEGEMENTS GENERAUX	15 560 000	15 900 000	17 100 000	17 140 000	0,2%
COUT TOTAL DES EXONERATIONS DE CHARGES (budget du travail + FOREC jusqu'en 2003)		18 237 760	18 211 470	19 480 290	19 738 580	1,3%
FOREC (droits constatés)		15 560 000	15 900 000	-	-	-100%
Budget du travail		16 754 000	15 724 000	32 332 085	32 943 748	1,9%
Budget du travail (périmètre 2004)		32 314 000	31 624 000	32 332 085	32 943 748	1,89%
Part des exonérations dans le budget du travail (périmètre 2004)		56,44%	57,59%	60,25%	59,92%	-0,6%

Le tableau suivant récapitule l'évolution des moyens consacrés à l'ensemble des dispositifs d'exonération dans le périmètre budgétaire de 2005, qui correspond à la présentation gouvernementale.

Compensation des exonérations de charges - évolution des moyens dans le périmètre 2005

(en milliers d'euros)

	2004	2005	évolution 2005 / 2004
Contrats d'apprentissage	791 340	773 130	-2,3%
Contrats de qualification jeunes	363 340	176 000	-51,6%
Contrats de professionnalisation jeune	-	240 000	n.s.
Contrats de qualification adultes	0	-	n.s.
Contrats de professionnalisation adulte	-	39 200	n.s.
Contrats initiative-emploi (CIE)	47 000	90 000	91,5%
Insertion par l'économique	43 710	34 000	-22,2%
Contrats de retour à l'emploi (CRE)	9 910	10 000	0,9%
Revenu minimum d'activité	20 000	10 110	-49,5%
Allègements ciblés relevant le la promotion de l'emploi	1 104 990	507 140	-54,1%
ALLEGEMENTS SPECIAUX	2 380 290	1 879 580	-21,0%
Exonération de cotisation d'allocation familiale	10 000	10 000	0 %
Allègement « Aubry I »	890 000	300 000	-66,3%
ARTT "de Robien"	408 000	100 000	-75,5%
Allègement unique « Fillon » (à compter du 1 ^er juillet 2003)	15 792 000	16 730 000	5,9%
ALLEGEMENTS GENERAUX	17 100 000	17 140 000	0,2%
COUT TOTAL DES EXONERATIONS DE CHARGES	18 811 640	19 019 580	1,1%
Budget du travail (périmètre 2005)	31 663 435	32 224 748	1,77%
Part des exonérations dans le budget du travail (périmètre 2005)	59,41%	59,02%	-0,7%

C. L'IMPACT DES 35 HEURES : PROBABLEMENT 10 MILLIARDS D'EUROS EN 2005

Dans le rapport d'information précité ^{30 ( * )} , nos collègues députés Patrick Ollier et Hervé Novelli avaient obtenu de la direction du budget une reconstitution de l'évolution du coût des allègements de charge qui aurait eu lieu sans la réduction du temps de travail instaurée par les lois Aubry.

Pour 2005, à partir de ces informations et compte tenu des inscriptions budgétaires, votre rapporteur spécial évalue à environ 10 milliards d'euros le coût des 35 heures en terme de compensation d'exonérations de charges, comme le montre le tableau suivant :

Impact de la réduction du temps de travail sur les finances publiques

(en milliards d'euros)

	2003	2004	2005
« Ristourne Juppé » reconstituée	7,3	7,6	7,9
ARTT « de Robien »	0,5	0,4	0
Coût total des allègements de charge dans le scénario de référence sans RTT (A)	7,9	8	7,9
Coût effectif des allègements de charges (B)	15,9	17,1	17,7 ^31 ( * )
Estimation du coût des allègements de charge sans RTT (B-A)	8	9,1	9,8

Source : direction du budget et bleu « emploi et travail »

VI. VERS LA PLEINE APPLICATION DE LA LOI ORGANIQUE DU 1ER AOÛT 2001 RELATIVE AUX LOIS DE FINANCES

Rappel succinct des principaux instruments mis en place par la loi organique du 1 ^er août 2001 relative aux lois de finances

La loi organique du 1 ^er août 2001 relative aux lois de finances (LOLF) s'appliquera pleinement dès la préparation du budget pour 2006. L'article 66 de la loi organique prévoit qu' à titre indicatif, les crédits du budget pour 2005 devront être présentés selon les nouveaux principes en annexe du projet de loi de finances.

La LOLF renverse la perspective qui prévalait en matière de dépense publique : à une logique de moyens succèdera une logique de résultat .

Les crédits seront désormais présentés par programmes regroupés au sein de missions .

Au sein de chaque programme, les crédits seront fongibles , c'est à dire qu'ils pourront être redéployés entre les lignes budgétaires qui le composent : « La présentation des crédits par titre est indicative » (article 7 de la LOLF). Il s'agira cependant d'une fongibilité asymétrique : les gestionnaires ne pourront pas abonder les crédits de dépenses de personnels. A cette limitation s'ajoutera celle d'un plafond du nombre d'emplois par ministère (l'autorisation actuelle porte sur un flux d'emplois), et il s'agira d'emplois réels (et non plus d'emplois budgétaires théoriques).

Les implications du passage à une logique de résultat se trouvent résumées dans le dernier paragraphe du I de l'article 7 de la LOLF : « Un programme regroupe les crédits destinés à mettre en oeuvre une action ou un ensemble cohérent d'actions relevant d'un même ministère et auquel sont associés des objectifs précis, définis en fonction de finalités d'intérêt général, ainsi que des résultats attendus et faisant l'objet d'une évaluation ».

Concrètement, il est déjà prévu que chaque programme sera décliné en « budgets opérationnels de programmes » (BOP) , qui regroupent la part des crédits d'un programme mise à la disposition d'un responsable identifié pour un périmètre d'activité (par exemple un action ou une partie d'action) ou pour un territoire (par exemple une région ou un département), afin de rapprocher la gestion des crédits du terrain.

Ainsi, lors de la présentation des lois de finances, les ministères gestionnaires produiront en annexe un projet annuel de performance (PAP) pour chaque programme. Ce projet annuel comprendra « la présentation des actions, des coûts associés, des objectifs poursuivis, des résultats obtenus et attendus pour les années à venir mesurés au moyen d'indicateurs précis dont le choix est justifié » (article 51 de la LOLF). Au projet de loi de règlement sera joint un rapport annuel de performance (RAP) qui permettra de confronter les résultats aux objectifs (article 54 de la LOLF).

A. LA POURSUITE DE LA DÉMARCHE DE GLOBALISATION DES CRÉDITS DANS LA PERSPECTIVE DE LA MISE EN oeUVRE DE LA LOLF

1. Les premières expériences de globalisation des crédits préfigurant la LOLF

Le projet de budget de la section travail pour 2004 a traduit de nouvelles avancées dans le sens d'une globalisation des crédits, démarche initiée par le comité interministériel pour la réforme de l'Etat (CIRE) du 12 octobre 2000, qui avait notamment décidé que : « chaque ministère engagera, au cours de l'année 2001, une démarche de contractualisation assortie de globalisation des moyens de fonctionnement et de rémunération avec certains services déconcentrés » . En conséquence, deux démarches budgétaires de globalisation ont été entreprises : la mise en place d'une dotation globale des moyens de fonctionnement destinés aux services déconcentrés, et celle d'une globalisation des crédits concernant la région Centre.

a) La dotation globale des moyens de fonctionnement destinés aux services déconcentrés

La dotation globale des moyens de fonctionnement destinés aux services est maintenue pour 2005. Après avoir, pour 2003, absorbé les crédits de communication, de formation, d'informatique, de modernisation et certains crédits de certification professionnelle, elle s'est notamment enrichie, pour 2004, des crédits de statistiques.

b) La globalisation des crédits concernant la région Centre

La mesure expérimentale de globalisation des crédits concernant la région Centre lancée au cours de l'année 2002 s'est poursuivie en 2004.

(1) La globalisation des crédits de fonctionnement dès 2002 (premier volet de l'expérimentation)

Une convention triennale (2002-2004) liant l'administration centrale et la direction régionale du travail (DRTEFP) a défini les orientations et les priorités d'action assignées à la région, ainsi que les résultats attendus assortis d'indicateurs. Un nouveau chapitre budgétaire 37-63 a été créé, qui rassemble l'ensemble des crédits afférents aux dépenses de fonctionnement de la région Centre. Il regroupe un article portant les dépenses de personnel, et un article destiné aux dépenses de fonctionnement hors personnel. Un principe de fongibilité asymétrique ^{32 ( * )} a été instauré entre ces deux lignes, préfigurant la pleine application de la LOLF.

Dès 2002, la globalisation des crédits concernant la région Centre a porté ses fruits.

La mise en oeuvre d'un principe de fongibilité asymétrique des crédits en région Centre
au travers de l'exécution du budget du travail en 2002 et en 2003

Les crédits disponibles apparus en gestion 2002 sur l'article regroupant les crédits de rémunération ont fait l'objet d'une « requalification », c'est à dire qu'ils ont été basculés sur l'article regroupant les crédits de fonctionnement. Les crédits disponibles apparus au titre des rémunérations se justifient notamment par un niveau de postes vacants supérieur aux hypothèses retenues pour l'élaboration du budget prévisionnel.

Ainsi, en 2002 et en 2003, 669.857 euros et 437.258 euros ont été respectivement « requalifiés ». Après un an d'expérimentation, il apparaît que la mise en oeuvre de la fongibilité asymétrique ne s'est pas traduite par une augmentation des dépenses de fonctionnement courant des services en région Centre. L'analyse des ratios annuels de fonctionnement des services déconcentrés montre en effet que la structure des dépenses de fonctionnement dans cette région ne diffère pas sensiblement de celles des autres, et même que la dépense moyenne par agent en 2002 et en 2003 y est inférieure à la moyenne nationale.

Les crédits supplémentaires liés à la requalification sont affectés au financement de projets lourds d'aménagement de locaux ou d'équipements des services, comme la restructuration intégrale sur 3 ans de la DDTEFP du Loiret.

La mise en oeuvre concrète de la fongibilité est toutefois alourdie par la nécessité de faire « remonter » à l'administration centrale les crédits sans emploi, le basculement des crédits de la rémunération vers le fonctionnement ne pouvant être réalisé que par l'administration Centrale.

(2) La globalisation de certains crédits d'intervention dès 2003 (second volet de l'expérimentation)

Pour 2003 , la démarche de globalisation a été élargie à certains crédits d'intervention , la région Centre étant chargée de mettre en oeuvre un programme dénommé « accès à l'emploi », pour lequel une dotation globalisée a été mise en place avec la création de l'article 44-80-10 « Dotation globalisée expérimentale de la région Centre ».

Dans le cadre de ce programme, la région Centre a élaboré un plan d'action destiné aux jeunes dont l'objectif final est la suppression en deux ans du différentiel entre la région Centre et l'ensemble national concernant la part des jeunes dans le chômage .

L'élaboration d'un plan d'action « jeunes »

A partir de 2003, l'objectif retenu sur la base d'un diagnostic territorial de la situation de l'emploi concerne l'emploi des jeunes : il s'agit de diminuer le différentiel entre la part des jeunes demandeurs d'emploi à l'échelon régional et celle constatée à l'échelon national. Pour autant, l'élaboration d'un plan d'action pour l'insertion des jeunes ne signifie pas qu'une priorité soit donnée aux jeunes au détriment des autres publics.

Le choix de cet objectif, confirmé par l'administration centrale, se justifie par :

- le niveau du différentiel constaté fin décembre 2002 : 1,6 point ;

- la lisibilité de cet objectif, qui facilite la mobilisation de services dans un contexte d'apprentissage de nouveaux modes de gestion publique ;

- la pertinence de cet objectif dans une optique de meilleure articulation des actions des différents acteurs (y compris les collectivités locales) à l'échelon territorial.

Il s'agit bien évidemment d'un objectif d'impact qui doit être apprécié en tendance, sur la base duquel un véritable plan d'action opérationnel a été élaboré. Ce plan d'action identifie quatre priorités, les dispositifs et actions concourant à ces priorités et les indicateurs d'activité et de résultats associés :

- améliorer l'insertion des jeunes qui passent par les structures d'accueil, d'information et d'orientation ;

- améliorer l'insertion des jeunes bénéficiaires de contrats aidés (contrat emploi solidarité, contrat emploi consolidé, insertion par l'activité économique) ;

- améliorer l'insertion des jeunes par la formation ;

- améliorer l'insertion des jeunes par l'accès à l'emploi marchand et à l'emploi durable.

Source : réponses au questionnaire budgétaire

(3) Indicateurs et résultats : un premier bilan

Le « contrat d'expérimentation » pose le principe d'un engagement des services et des opérateurs associés aux plans d'action (régionaux ou inter départementaux) sur des « objectifs de résultats mesurables par des indicateurs », ces indicateurs devant être « repris de la directive nationale d'orientation, lorsqu'ils existent, ou élaborés spécifiquement avec l'aide des services centraux et des opérateurs concernés ».

Un récent rapport ^{33 ( * )} de l'Inspection générale des affaires sociales (IGAS), intitulé « Evaluation de l'expérimentation de globalisation de crédits en région Centre dans le services déconcentrés du secteur travail », porte des appréciations nuancées.

L'IGAS remarque que les indicateurs mis en place pour les crédits de rémunération de fonctionnement (premier volet de l'expérimentation) ont été de simples indicateurs de suivi, permettant toutefois le rapprochement des ratios de fonctionnement observés en région Centre avec les données nationales et la fixation d'objectifs pour 2004. Les indicateurs de résultats proprement dits n'apparaissent qu'avec la globalisation de crédits d'intervention (second volet de l'expérimentation), à partir de 2003.

Le rapport de l'IGAS reconnaît l'existence de « résultats tangibles » pour le premier volet, avec une analyse comparée des ratios locaux et nationaux ayant favorisé une maîtrise accrue des dépenses de personnel et de fonctionnement, ainsi que la « requalification » de crédits ( supra ). D'une façon générale, il constate « des effets d'apprentissage très positifs ».

Il observe cependant que la diversité des objectifs des différents partenaires a fait obstacle à la formalisation des objectifs dans le contrat, les objectifs de départ apparaissant trop ambitieux par rapport aux moyens mobilisables .

Ainsi, « le choix d'un plan d'action ciblé sur le public jeune avec un objectif de résultat ambitieux [cf. supra ] (...) était en fort décalage avec l'enveloppe fongible d'intervention », et, d'une façon générale, « avec les leviers d'action réellement mobilisables par les services déconcentrés ». En outre, le système d'information ad hoc s'est montré insuffisant .

L'IGAS a tiré les leçons de cette expérimentation pour la mise en place des objectifs et des indicateurs associés aux programmes au sein de la LOLF.

Les enseignements devant être tirés des difficultés rencontrées dans la perspective de la mise en oeuvre de la LOLF

1. Généraliser les démarches de préfiguration concrète de la LOLF

En ce qui concerne la région Centre, la mission de l'IGAS préconise de clarifier dès 2004 le volet 2 de l'expérimentation, et de poursuivre celle-ci en 2005, mais en recalant le contenu des deux lignes fongibles sur le périmètre des futurs budgets opérationnels de programme (BOP) correspondants.

D'autre part, elle estime aujourd'hui crucial de faire en sorte que les services déconcentrés puissent se préparer de manière concrète à l'ensemble des changements que représentera la gestion, dès 2006, de cinq budgets de programme, dans une logique de responsabilité sur des objectifs opérationnels . C'est pourquoi la mission de l'IGAS préconise d'associer des représentants des services déconcentrés aux groupes projets nationaux chargés d'élaborer les projets annuels de performance (PAP), et de présenter à la direction du budget à l'été 2004 un schéma de gestion 2005 permettant à chaque CTRI d'expérimenter concrètement, dès 2005, la gestion d'au moins une ligne fongible correspondant au périmètre d'un futur BOP.

2. Clarifier à court terme des questions difficiles

La mission de l'IGAS plaide pour que le principe d'un positionnement régional des BOP déconcentrés soit retenu explicitement ; cela suppose que l'ensemble des CTRI évolue vers un fonctionnement plus structuré et plus solidaire, et que la responsabilité propre des directeurs régionaux soit affirmée.

L'expérimentation conduite en région Centre éclaire également les difficultés qui devront être surmontées pour avancer vers la logique de responsabilisation des gestionnaires portée par la LOLF. Trois points sont particulièrement soulignés :

- l' importance du lien entre responsabilisation et visibilité sur les moyens , qui devrait conduire à une réflexion interministérielle sur les conditions dans lesquelles seront renégociés les objectifs en cas de gel de crédits ;

- l'importance d'une plus forte implication des managers opérationnels dans la gestion des ressources humaines ;

- l' importance du lien entre responsabilité et réalisme des objectifs , dont la définition doit se rapporter à la réalité de l'action et des moyens mis en oeuvre.

Source : rapport n° 2004 030 de l'IGAS (mai 2004) précité

Pour 2004, le ministère a poursuivi l'expérimentation engagée avec la région Centre. Il a également décidé d'associer d'autres régions aux travaux de modernisation de la gestion publique et de préparation du ministère à la mise en oeuvre de la loi organique. Sept autres régions sont donc engagées dans des expérimentations qui complèteront les conclusions tirées du travail réalisé en région Centre.

2. L'expérimentation des budgets opérationnels de programmes en 2005

Pour 2005, l'expérimentation se rapproche singulièrement d'une mise en oeuvre effective de la LOLF, puisqu'elle vise à inscrire l'action des huit régions expérimentatrices précédentes dans la déclinaison en budgets opérationnels de programme (BOP) ^{34 ( * )} des programmes composant la mission « travail ».

Cette démarche se déploie à deux niveaux. Au premier niveau , les huit régions s'engagent à élaborer un projet de budget opérationnel de programme (BOP) sur la base des crédits prévus par le projet de loi de finances pour 2005.

A l'exception du programme 1 « Développement de l'emploi » (cf. infra le récapitulatif des programmes composant la mission « travail ») dont la quasi-totalité des crédits porte sur les allègements de cotisations sociales, chacun des quatre autres programmes est décliné en BOP par deux régions (sauf le programme 3 « Accompagnement des mutations économiques, sociales et démographiques », décliné par trois régions), la région Centre déclinant à elle seule deux programmes en autant de BOP.

Cinq des huit régions se sont engagées dans le second niveau , constitué par la gestion globalisée des crédits correspondant au périmètre de leur BOP.

Il est précisé que les projets seront élaborés sur la base d'un périmètre principalement défini par les crédits pour lesquels les services concernés sont déjà ordonnateurs secondaires.

Des chapitres seront spécifiquement créés et dotés pour permettre la gestion globalisée à l'échelon des CTRI ^{35 ( * )} concernés, sans « remontée » de crédits en administration centrale (sauf pour les crédits de personnel) afin de remédier à certaines difficultés rencontrées dans l'expérimentation de globalisation en région Centre.

Les projets de BOP en cours d'élaboration comporteront des objectifs et des indicateurs de performance , qui pourront être directement calqués sur ceux des programmes. Cette première déclinaison des projets annuels de performance (PAP) au niveau des BOP constitue sans doute l' « expérimentation LOLF » la plus avancée du ministère .

3. Dans les services centraux : la poursuite de la globalisation partielle des moyens de fonctionnement

Dans la perspective de la mise en oeuvre de la LOLF, le ministère du travail a entamé en 2003 un processus de globalisation partielle des moyens de fonctionnement de l'administration centrale calqué sur la globalisation des moyens de fonctionnement des services déconcentrés.

Ce processus a été poursuivi et achevé en 2004. Les crédits de fonctionnement hors personnel de l'administration centrale, à l'exception de ceux concernant les ministres et secrétaires d'Etat (article 10), sont entièrement globalisés, au sein du chapitre 34-98, dans l'article 20 « administration centrale », cette ligne intégrant désormais les crédits de l'article 91 « Comité de coordination des programmes régionaux d'apprentissage et de formation professionnelle continue » et ceux de l'article 92 « Commission nationale de la certification professionnelle ».

Les avantages attendus de la globalisation des crédits en cours
dans les services centraux du ministère du travail

La globalisation des crédits de fonctionnement doit permettre de modifier en profondeur les modes de gestion des services et les modes d'allocation des crédits disponibles . L'objectif poursuivi est d'optimiser l'utilisation des crédits mis à la disposition du ministère dans un contexte budgétaire de réduction des moyens de fonctionnement des services.

Pour cela, les services gestionnaires des crédits de fonctionnement de l'administration centrale du ministère du travail doivent établir en début d'année un budget prévisionnel par projet, par action, par programme et par niveau de priorité.

Parallèlement, les administrations centrales du ministère disposent d'une enveloppe de crédits de fonctionnement globalisée qu'elles pourront utiliser avec une large autonomie, mais évidemment dans la limite du plafond de l'enveloppe.

Les crédits de la loi de finances sont répartis en fonction des priorités arrêtées par le ministère. Un suivi précis de l'exécution de ces projets est mené tout au long de l'année afin de permettre, au regard des niveaux d'exécution, des crédits disponibles et des aléas budgétaires, une réallocation vers des actions prioritaires par ailleurs ré ajustables en cours d'année.

B. LA NOUVELLE ARCHITECTURE BUDGÉTAIRE

Dans le cadre de la mise en oeuvre de la LOLF, le gouvernement a présenté le 16 juin 2004 son projet finalisé de nouvelle nomenclature du budget de l'Etat , structurée en missions et en programmes.

Dans deux rapports d'information ^{36 ( * )} , les commissions des finances du Sénat et de l'Assemblée Nationale ont présenté leurs propositions de modification du premier projet de maquette présenté par le gouvernement le 21 janvier 2004. La reprise d'un grand nombre de leurs observations dans la nomenclature rendue publique par le gouvernement le 16 juin 2004 témoigne de l'association continue des assemblées parlementaires à la préparation du passage à la LOLF, pour assurer le succès de la réforme budgétaire initiée par le Parlement. Cette maquette sert de base à la présentation à titre indicatif du projet de loi de finances pour 2005 selon la nouvelle nomenclature . Dans un an, le projet de loi de finances pour 2006 devrait être, pour la première fois, adopté selon les nouvelles règles de présentation du budget de l'Etat prévues par la LOLF.

Par ailleurs, votre rapporteur spécial est en mesure de présenter ses premières observations portant sur une maquette des objectifs et des indicateurs de performance que le ministère de l'emploi, du travail et de la cohésion sociale a élaboré, en vue de finaliser pour 2006 les projets annuels de performance (PAP) associés à chacun des cinq programmes.

1. La définition de cinq programmes pour la mission « travail »

La structure de programmes arrêtée pour le secteur du travail se caractérise par la création de cinq programmes distincts, dont un programme « support » , le programme 5 « Gestion et évaluation des politiques d'emploi et de travail ». Chaque programme est décliné en deux, trois, quatre, cinq ou six actions. Les cinq programmes constituent la mission « travail ».

La structure de programme arrêtée pour le secteur du travail

Programme 1 : Développement de l'emploi

Action 1 : Allégement de cotisations sociales

Action 2 : Promotion de l'emploi

Programme 2 : Accès et retour à l'emploi

Action 1 : Mises en relation entre offres et demandes d'emploi

Action 2 : Indemnisation des personnes au chômage et contrôle de la recherche d'emploi

Action 3 : Contrats aidés dans les secteurs marchand et non marchand

Action 4 : Activation des minima sociaux

Action 5 : Parcours individualisés vers l'emploi

Action 6 : Insertion des publics fragiles

Programme 3 : Accompagnement des mutations économiques, sociales, démographiques

Action 1 : Soutien à la professionnalisation des actifs

Action 2 : Amélioration de la qualification des actifs et développement de la validation des acquis de l'expérience

Action 3 : Anticipation et accompagnement des mutations économiques

Programme 4 : amélioration de la qualité de l'emploi

Action 1 : Santé et sécurité au travail

Action 2 : Qualité et effectivité du droit

Action 3 : Dialogue social et démocratie sociale

Action 4 : Lutte contre le travail illégal

Programme 5 : Gestion et évaluation des politiques d'emploi et de travail

Action 1 : Gestion du programme développement de l'emploi

Action 2 : Gestion du programme accès et retour à l'emploi

Action 3 : Gestion du programme accompagnement des mutations économiques, sociales et démographiques

Action 4 : Soutien

Action 5 : Etudes et statistiques

2. Une présentation globalement satisfaisante

L'unicité de la mission « Travail » qui se substitue au fascicule budgétaire « Emploi et travail », le regroupement des crédits en cinq programmes, et l'existence d'un plafond d'emplois apprécié au niveau de l'ensemble des services du ministère des affaires sociales, de l'emploi et de la solidarité , appelleront normalement une rénovation profonde des modes de gestion, la réforme devant favoriser la responsabilisation des gestionnaires et, partant, une rigueur accrue dans l'utilisation de l'argent public.

a) Une réflexion poussée sur les grandes actions du ministère

En premier lieu, votre rapporteur spécial se réjouit de l'incontestable travail de réflexion qui a précisé à la détermination des futurs programmes. Ces derniers, en effet, ne constituent en aucune façon la reprise des actuels agrégats ^{37 ( * )} .

Rappel de l'intitulé des cinq agrégats actuels

Premier agrégat : gestion de la politique de l'emploi

Deuxième agrégat : participation de l'Etat à la formation professionnelle

Troisième agrégat : action de l'Etat en faveur des publics prioritaires

Quatrième agrégat : promotion de l'emploi et adaptations économiques

Cinquième agrégat : financement du retrait d'activité et participation de l'Etat aux dépenses de chômage

b) L'apport du Parlement

(1) Un programme « support » ramené à de plus justes proportions

Dans une première maquette communiquée par le ministère du travail en réponse au questionnaire budgétaire pour 2004, les crédits se rapportant à l'ensemble des personnels dépendant du ministère avaient été regroupés dans le programme 5 « Gestion et évaluation des politiques de l'emploi et du travail ».

Ce choix systématique de non affectation des personnels aux différents programmes biaisait ^{38 ( * )} indubitablement l'esprit de la LOLF, dont l'un des objectifs est bien de pouvoir mettre en relation, au sein des programmes, moyens et résultats.

L'explication de ce choix était double : difficulté réelles à affecter précisément certains personnels aux différents programmes, et volonté de ménager toute latitude ^{39 ( * )} au ministère pour redéployer les personnel au service des différents programmes.

Nonobstant la relative faiblesse du coût des effectifs totaux du ministère rapporté à l'ensemble de ses crédits, qui ressort à 1,5 %, une telle facilité de présentation avait semblé inacceptable à votre commission des finances.

Aussi, M. François Fillon, alors ministre des affaires sociales, du travail et de la solidarité, sollicité sur ce point par votre commission des finances à l'occasion de son audition du 12 novembre 2003 dans le cadre de l'examen du projet de loi de finances pour 2004, a formulé l'engagement de déplacer du programme 5 vers le programme 4 « Amélioration de la qualité de l'emploi et des relations du travail » les fonctionnaires affectés aux sections d'inspection, représentant quasiment le quart des effectifs du ministère.

Il a ensuite été décidé de déplacer du programme 5 vers le programme 4 les effectifs de la direction des relations du travail, portant à plus de 3.000 le nombre de fonctionnaires extraits du programme support, représentant près du tiers des effectifs du ministère.

(2) Une structure affinée

La commission des finances de l'Assemblée nationale avait proposé d'inclure, au sein de la mission travail, les remboursements d'impôts octroyés au titre de la prime pour l'emploi, ce qui aurait transformé cette mission en une mission interministérielle, commune avec le ministère de l'économie, des finances et de l'industrie. Le montant de ces remboursements devrait excéder 2 milliards d'euros pour 2004. Cette intéressante proposition, bien qu'il fût possible de formuler des doutes sur la nature véritable de la prime pour l'emploi, qui semblait davantage constituer un instrument de redistribution qu'une incitation puissante à l'emploi, n'a finalement pas eu de suite.

En revanche, une proposition consistant en l'ajout d'une action spécifique intitulée « lutte contre le travail illégal » au sein du programme 4 « Amélioration de la qualité de l'emploi et des relations du travail », qui en renforçait indubitablement la cohérence, a été retenue.

3. Une méthode néanmoins critiquable

Notre ancien collègue Joseph Ostermann, rapporteur spécial des crédits du travail pour 2004, avait formulé une critique -transposable, il est vrai, à la plupart des ministères- que votre rapporteur spécial reprend à son compte : « il est fâcheux que la définition des missions n'ait vocation à intervenir qu'après la structuration des programmes. L'idée qui présidait à la détermination des missions était de définir les attributions de l'Etat, non d'en faire méthodiquement l'inventaire en regroupant des programmes dont le champ ne manque pas de recouvrir l'intégralité des interventions actuelles de l'Etat ».

C. UNE PREMIÈRE PRÉSENTATION DES INDICATEURS DE PERFORMANCE

1. Une problématique centrale, une présentation encore indicative

La mesure de la « performance » au moyen d'objectifs et d'indicateurs est au coeur de la réforme budgétaire, l'obligation faite aux gestionnaires de rendre compte de leurs résultats étant la contrepartie de leur liberté accrue dans la gestion de crédits devenus fongibles.

D'après les réponses au questionnaire budgétaire, les objectifs et les indicateurs associés aux programmes ont fait l'objet de travaux collectifs associant, en tant que de besoin, les services déconcentrés du ministère de l'emploi, du travail et de la cohésion sociale, ainsi que des partenaires institutionnels. Par ailleurs, les démarches d'expérimentation menées en région, jointes à l'expérience acquise par l'application depuis 2002 de la « directive nationale d'orientation » (DNO), ont largement contribué à nourrir les travaux préparatoires à l'élaboration de la plupart des projets annuels de performance.

Dans la perspective du projet de loi de finances 2006, il est prévu que les avant-projets annuels de performance (PAP) feront l'objet, dans les prochains mois, d'un travail approfondi visant à affiner les choix effectués . Il s'agira également de « prévoir la déclinaison opérationnelle des objectifs et des indicateurs », et de « détailler la nomenclature ministérielle des dépenses par destination ».

Ainsi, les avant-projets de PAP qui ont été transmis à votre rapporteur spécial sont présentés comme étant largement perfectibles . Il compte les examiner très attentivement au cours du premier trimestre 2005, avant qu'ils ne soient figés dans le cadre du prochain débat d'orientation budgétaire.

2. Des objectifs et des indicateurs déjà bien dégrossis

Compte tenu du champ et de la complexité de la politique de l'emploi, votre rapporteur spécial n'est pas encore en mesure de porter un jugement circonstancié sur chacun des objectifs et des indicateurs proposés (il existe une dizaine d'indicateurs pour chacun des cinq programmes).

Toutefois, à titre de « pierre d'attente », votre rapporteur spécial observe avec satisfaction que les projets d'objectifs et d'indicateurs qui lui ont été transmis paraissent embrasser l'ensemble des grandes problématiques et des enjeux de la politique de l'emploi .

Il remarque que certains s'articulent opportunément avec les programmes du plan de cohésion sociale , qui, énumérant des objectifs, se prête tout naturellement à cet exercice. Ainsi, concernant l'« objectif 2 » de l'action 1 du programme 3  intitulé « Encourager les jeunes, dans le cadre de la formation initiale, à acquérir une qualification en situation de travail », il est prévu que « les indicateurs retenus sont la déclinaison de l'objectif quantitatif d'accroissement de 40 % du nombre de contrats à l'horizon 2009 », ce qui correspond au « Programme 3 » (500.000 apprentis, « étudiants des métiers ») du plan de cohésion sociale.

Il lui semble encore qu'ils sont suffisamment diversifiés pour donner à mesurer la performance globale de la politique de l'emploi, et d'un fonctionnement suffisamment simple pour être rapidement appropriés par les gestionnaires et les observateurs.

Votre rapporteur spécial, d'une façon générale, n'est pas favorable à l'élaboration d'indicateurs trop complexes, dont la construction échapperait aux observateurs et dont le suivi serait aléatoire. Il préfère des indicateurs plus « robustes », adéquatement commentés, et dont le recoupement avec d'autres indicateurs sera susceptible de procurer, en tant que de besoin, des informations plus fines.

Certains indicateurs sont généraux (par exemple, l'« indicateur 2.2 » intitulé « Taux de chômage des non diplômés », ou l'« indicateur 3.2 » intitulé « Taux de survie ou de pérennité à 5 ans des entreprises créées grâce aux mesures « emploi » »), tandis que d'autres permettent opportunément de connaître le succès de mesures nouvelles (par exemple, l'« indicateur 2.5 » intitulé « Croissance de l'emploi dans le secteur de la restauration par rapport à la croissance de l'emploi total ».

Les indicateurs reposant sur des « enquêtes de satisfaction », bien que relativement nombreux, demeurent largement minoritaires, et apparaissent souvent très justifiés.

Après avoir défini les PAP, il restera à les décliner au niveau régional, ce qui constituera une tâche assurément complexe, car les objectifs et les indicateurs associés aux BOP devront être adaptés aux spécificités locales, tout en s'inscrivant dans les objectifs du PAP.

D. UNE ZONE D'OMBRE PERSISTANTE : LA PRATIQUE DES REPORTS

Une critique rituelle bientôt caduque : l'insuffisance des indicateurs de résultats disponibles au niveau des agrégats

Les indicateurs de résultats mis en place au niveau des agrégats recouvrent très insuffisamment le champ de la politique de l'emploi. Ces trop rares indicateurs semblent pourtant assez bien conçus, et à la hauteur de certains enjeux.

Malheureusement, les tableaux qui leur correspondent sont toujours insuffisamment renseignés, si bien qu' il est rare qu'à un objectif corresponde un résultat, et qu'un résultat puisse être confronté à un objectif. En particulier, l'« efficacité socio-économique », dont ces tableaux ont parfois vocation à donner la mesure, n'est pas systématiquement calculée.

Pour 2006, avec la disparition des agrégats, ces indicateurs laisseront la place aux indicateurs de résultat associés aux programmes, sur lesquels la réflexion s'est heureusement poursuivie de façon autonome ( supra ). En effet, l'article 66 de la loi organique dispose qu'à titre indicatif, les crédits du budget pour 2005 doivent être présentés en annexe selon les nouveaux principes, qui s'appliqueront pleinement à compter de la préparation du budget pour 2006.

1. Le problème des reports de crédits au regard du consentement parlementaire et de la LOLF

En premier lieu, d'une façon générale, l'importance des reports de crédits relativise la portée effective de l'autorisation budgétaire . Certes, les montants reportés ont fait l'objet, pour les exercices auxquels ils se rapportent, d'un vote en loi de finances. Mais le total des reports sur l'année traitée par la loi de finances initiale n'est pas encore connu au moment du vote.

Dès lors, le Parlement se prononce sur des crédits auxquels peuvent s'ajouter, à la discrétion du gouvernement dans la limite de ce qui n'est pas consommé, des crédits nouveaux.

La faculté de pratiquer des reports dits « libres d'emploi » , c'est à dire ne correspondent pas à des dépenses engagées, constitue une invitation structurelle sinon à l'approximation de la prévision, du moins à des facilités de gestion que l'ordonnance organique relative aux lois de finances du 2 janvier 1959 n'avait évidemment pas vocation à systématiser.

Ainsi, pour préserver la portée de l'autorisation parlementaire, votre rapporteur spécial préconise l'annulation des crédits véritablement libres d'emploi en fin d'exercice.

Certes, les chapitres sur lesquels ces reports peuvent s'effectuer librement sont limitativement énumérés à l'état H de la loi de finances. Mais la section « travail » en est un important pourvoyeur : pour 2005, sur les 32,2 milliards d'euros du budget du travail, 27,4 milliards d'euros sont portés par des chapitres figurant à l'état H, représentant plus de 85 % du budget du travail .

Or, si la loi organique du 1 ^er août 2001 relative aux lois de finances banalisera les reports en supprimant l'énumération limitative, elle n'en limitera pas moins le volume, fixé à 3 % au sein d'un même programme.

2. Un volume enfin maîtrisé ?

Même si la fongibilité des crédits facilitera certains redéploiements, le taux fixé par la LOLF est à rapprocher de celui du volume des reports pratiqués ces derniers exercices dans le périmètre du budget du travail : 1,39 milliard d'euros de reports obtenus en 2001, 1,58 milliard d'euros de reports obtenus en 2002, puis 1,679 milliard d'euros de reports sur l'exercice 2003, soit 10,65 % du budget pour 2003.

L'analyse de l'exécution 2002 montre la possibilité d'un effet « boule de neige » des reports

Pour 2002, le montant du budget du travail s'élevait, en loi de finances initiale, à 16,75 milliards d'euros. En regard, le montant de la dépense, qui ressortait à 16,62 milliards d'euros, représentant 99,2 % du budget initial, pouvait paraître relativement bien ciblé.

En réalité, le total du montant des crédits ouverts s'est avéré largement supérieur, ressortant à 18,31 milliards d'euros. En effet, les crédits du travail avaient été abondés non seulement par des reports, mais aussi par des fonds de concours, ainsi qu'en lois de finances rectificatives. Les répartitions de crédits du titre IV en direction d'autres ministères pour financer les emplois jeunes avaient joué, dans une moindre mesure, en sens inverse. Le tableau suivant illustre la combinaison de ces mouvements.

Au total, il apparaissait que le montant total des crédits sans emploi en 2002 (1,7 milliard d'euros correspondant à plus de 10 % des crédits initiaux) s'avérait suffisant pour permettre de nouveaux reports en 2003 d'un montant encore supérieur à ceux de 2002, et alimenter ainsi le cycle de l'incertitude auquel, en tout état de cause, la pleine application de la loi organique du 1 ^er août 2001 devait bien mettre un terme .

Fort heureusement, le 1,132 milliard de reports comptabilisé sur l'exercice 2004 représente « seulement » 3,5 % du budget pour 2004, ce qui augure favorablement du respect des limites posées par la LOLF, et met fin à l'effet « boule de neige ».

3. La poursuite de pratiques contestables

a) Le précédent fâcheux des crédits consacrés en 2003 au contrat emploi solidarité (CES)

A l'automne 2002, la dégradation de la situation de l'emploi avait conduit le gouvernement à réviser à la hausse ses prévisions en matière d'entrée en CES : 160.000 entrées au lieu de 80.000 budgétées.

A cet effet, il a été formellement envisagé -cela figurait dans le communiqué de presse du ministère des affaires sociales, du travail et de la solidarité- de reporter sur 2003 une partie de crédits disponibles en 2002 qui se trouvaient libres d'emploi.

Ces reports ont été bien nécessaires, car c'est finalement 240.000 entrées qui devaient avoir lieu en 2003.

b) La perspective de reports de crédits massifs pour compenser les allègements de cotisations sociales en 2005

La plaquette de présentation du budget du ministère de l'emploi, du travail et de la cohésion sociale annonce, sans justification particulière, que « la dépense prévue au titre des allègements généraux de cotisations sociales progressera de 600 millions d'euros en 2005 par rapport à 2004, pour atteindre 17,7 milliards d'euros (dont 17,1 milliards seront financés par des crédits du PLF 2005 et 600 millions par report de crédits 2004) ».

L'importance de ces reports trouverait son explication dans la reprise, lors des inscriptions budgétaires pour 2004, des méthodes de prévision du FOREC, qui, s'opérant en droits constatés, auraient grossi l'évaluation des crédits réellement nécessaires.

Votre rapporteur spécial estime que, dans une acception bien comprise, la sincérité du budget du travail pour 2005 est ainsi mise à mal, car il est d'ores et déjà acquis que le montant de la dépense excédera de 600 millions celui des crédits pour 2005 .

E. LES STRATÉGIES MINISTÉRIELLES DE RÉFORME (SMR), UN CHEMINEMENT PARALLÈLE ?

1. L'objet des SMR

Les SMR ont été conçues dans le cadre toujours plus prégnant de la réforme de l'Etat en général, et de la modernisation des administrations en particulier. Une circulaire du Premier ministre, en date du 25 juin 2003, en est à l'origine. Il s'agit, pour les différents ministres, de présenter des stratégies de réforme au Parlement et au Premier ministre sur la base d'un réexamen systématique des missions et des structures de leurs départements respectifs.

Ces SMR ne valent évidemment que par la précision des engagements qu'elles permettent de formuler. Une conséquence attendue est d'enrichir de la réflexion parlementaire le dialogue concernant l'évolution des structures administratives qui, jusqu'à présent, concernait essentiellement l'administration et les syndicats.

L'objet des SMR est à la fois plus vaste que celui de la loi organique -la réflexion sur les missions et structures va au-delà du quantifiable-, et plus restreint : il ne s'agit que de la modernisation du ministère qui, dans l'état actuel de la présentation budgétaire des crédits du travail, ne peut avoir d'impact majeur que sur le premier agrégat (parmi cinq agrégats), et dans les futurs programmes, sur le dernier et l'avant-dernier (parmi les cinq programmes).

Dans cette meure, les SMR peuvent être néanmoins considérés comme de possibles leviers d'action pour atteindre certains des objectifs stratégiques des PAP ( supra ).

2. La mise en oeuvre des SMR en 2004

La mise en oeuvre de la stratégie ministérielle de réforme du ministère arrêtée en 2004

La stratégie ministérielle de réforme du ministère arrêtée en 2003 définit préalablement les objectifs à atteindre en matière d'emploi, de travail et de modernisation de la gestion publique, puis énonce « dix propositions concrètes, ayant pour objet de réformer soit les structures de ministère, soit ses modalités de fonctionnement, soit l'action de ses grands opérateurs ».

Le ministère de l'emploi, du travail et de la cohésion sociale a tiré un bilan intermédiaire de la mise en oeuvre de ces propositions.

A - Réformes de structures

Proposition n° 1 : intégrer la délégation interministérielle pour la lutte contre le travail illégal (DILTI) à la direction des relations du travail (DRT) pour renforcer la cohérence et l'efficacité du pilotage de ces actions par l'administration centrale.

Bilan intermédiaire : « Ce projet est confirmé et sera mis en oeuvre . L'inscription par le Parlement d'une action « lutte contre le travail illégal » dans le programme 4 en confirme d'ailleurs l'opportunité. La lutte contre le travail illégal vient de recevoir une impulsion très importante, du ministre du travail, de l'emploi et de la cohésion sociale et du ministre délégué aux relations du travail. »

Les moyens seront renforcés, par redéploiement. L'enjeu financier est très important, compte tenu des cotisations sociales éludées et peut être évalué à plusieurs centaines de millions d'euros ».

Proposition n° 2 : créer une Agence de prévention des risques professionnels pour améliorer significativement les connaissances tant épidémiologiques que toxicologiques de ces risques, et permettre une synergie des moyens et des instances compétentes.

Bilan intermédiaire : « Ce dossier a été intégré dans la négociation du PLF pour 2005. Il constituera un élément central du plan pour la santé au travail qui sera présenté par le ministre devant le conseil supérieur de la prévention des risques professionnel en septembre ».

Proposition n° 3 : ériger l'Institut national du travail, de l'emploi et de la formation professionnelle, en établissement public administratif pour lui permettre, dans le cadre de l'exercice de la tutelle par le ministère, d'établir des coopérations gages d'efficacité, de pluridisciplinarité et de meilleure utilisation des ressources tant humaines et pédagogiques que budgétaires.

Bilan intermédiaire : « Ce dossier est en cours de finalisation . Le projet de statut a été transmis à la direction du budget et à la DGAFP le 30 mars 2004. Les demandes budgétaires correspondantes (statuts d'emploi) ont été faites dans le cadre du PLF 2005. La mise en oeuvre effective de cette orientation dépend, désormais, d'autres départements ministériels ».

B - Réformes du fonctionnement des services

Proposition n° 4 : poursuivre la modernisation de l'action territoriale du ministère, fondée sur la responsabilisation de l'échelon local, doté de moyens fongibles, et répondant de ses résultats : application de la directive nationale d'orientation (DNO), désormais bisannuelle (2004-2005), fixant les moyens et les objectifs ; coordination de l'action de l'État au sein du comité technique régional et interdépartemental (CTRI), qui associe les chefs des services déconcentrés du ministère dans la région, et création d'un emploi fonctionnel de secrétaire général du CTRI ; poursuite et extension de l'expérimentation région Centre, fondée sur la globalisation des moyens de fonctionnement et d'une partie des moyens d'intervention au niveau régional.

Bilan intermédiaire : « La DNO 2004-2005 a été signée par le Ministre le 27 janvier 2004. Elle compte 18 priorités structurées en cohérence avec les programmes LOLF, comportant des indicateurs qui font l'objet d'un suivi régulier. Pour la DNO 2003 les résultats par région ont été affichés sur l'Intranet du ministère.

« Le statut d'emploi des secrétaires généraux de CTRI a été pris en compte en LFI 2004 et a reçu l'accord des administrations concernées. Instance collégiale, les CTRI fonctionnent d'ores et déjà.

« La globalisation expérimentée en région Centre a été poursuivie et amplifiée. Dans sept autres régions, les CTRI expérimenteront dans le cadre du budget 2005 la réalisation d'au moins un BOP régional et le dialogue de gestion de synthèse avec l'administration centrale. (...) »

Proposition n° 5 : développer les téléprocédures en priorité pour les déclarations obligatoires (dématérialisation de la déclaration mensuelle des mouvements de main d'oeuvre (DMMO), dématérialisation de la déclaration obligatoire d'emploi de travailleurs handicapés (DOETH), simplification de la déclaration fiscale des entreprises sur la formation professionnelle (dite « 2483 »).

Bilan intermédiaire : « La DMMO est une déclaration mensuelle obligatoire à laquelle sont soumis les établissements de 50 salariés et plus du secteur privé (environ 45 000). La dématérialisation a pour objectif premier d'offrir aux établissements assujettis un service de simplification de leurs déclarations, le second objectif étant de réduire les coûts externes et internes et d'alléger les tâches de gestion dans les services déconcentrés. L'étude préalable est conduite en 2004, l'application sera réalisée au cours du premier semestre 2005 et mise en service au second semestre.

« La mesure de dématérialisation des DOETH n'a , pour l'instant, pas été mise en oeuvre , dans l'attente d'une stabilisation du cadre juridique des obligations des entreprises dans le domaine de l'emploi des travailleurs handicapés.

« La déclaration fiscale des entreprises sur la formation professionnelle (dite 2483) a été simplifiée à deux reprises : tout d'abord par la suppression de l'obligation de transmettre les pièces annexes (qui doivent simplement être tenues à la disposition des services de contrôle) ; puis, dans un second temps, réduction du nombre de pages du formulaire de déclaration de quatre à deux. Cette mesure s'appliquera aux déclarations faites en 2005 au titre de 2004. La prochaine étape est celle de la dématérialisation de la déclaration ».

Proposition n° 6 : déconcentrer les recours sur les décisions individuelles en matière d'emploi : la totalité des recours dont le traitement aurait été maintenu en administration centrale serait confiée aux préfets. Cette proposition concerne le champ de l'emploi (aides, chômage partiel, ASS, contrôle de la recherche d'emploi).

Bilan intermédiaire : « Ces mesures de déconcentration n'ont, pour l'instant, pas été prises . Le processus sera relancé après l'adoption des mesures relatives à l'emploi du projet de loi de programmation pour la cohésion sociale ».

Proposition n° 7 : réexaminer les procédures d'autorisation de main d'oeuvre étrangère (mission IGAS en cours) et informatisation éventuelle.

Cette action est engagée, sur la base des conclusions d'un rapport de L'IGAS. Elle prévoit un aménagement des procédures concernant les étudiants, une application informatique (étude lancée en septembre 2004) et un plan de formation des agents.

Proposition n° 8 : mise en place d'une procédure garantissant le paiement régulier des aides aux entreprises d'insertion et aux entreprises de travail temporaire d'insertion .

Bilan intermédiaire : « Cette orientation recouvre deux actions distinctes : d'une part, il importe de garantir la disponibilité effective en gestion des crédits budgétaires destinés aux structures oeuvrant dans le domaine de l'insertion par l'activité économique ; d'autre part, des modalités de paiement adaptées des aides doivent être mises en oeuvre .

« Sur le premier point, le plan de cohésion sociale précise expressément : « ce secteur ayant, du fait de sa fragilité, besoin de prévisibilité et de sécurité dans son financement, l'Etat veillera à la régularité du versement de ses aides ». En gestion 2004, l'ensemble des crédits ouverts a été rendu disponible à la fin du premier semestre. La mise en oeuvre du plan supposera, en 2005, d'aboutir à ce résultat plus tôt dans l'année .

« Sur le second point, la solution la plus pertinente est de recourir au CNASEA pour procéder aux paiements, compte tenu de la similitude entre les aides aux entreprises d'insertion et celles apportées dans le cadre des contrats aidés. La mise en oeuvre interviendra au début de la gestion 2005 .

« L'enjeu budgétaire est au premier abord nul pour l'Etat ; l'enjeu est, en revanche, important pour les bénéficiaires, qui seront susceptibles de mieux contribuer à la politique d'insertion de l'Etat et des autres collectivités publiques, permettant ainsi des économies sur les minima sociaux ».

C- Réformes concernant les opérateurs

Proposition n° 9 : rapprochement des acteurs du service public de l'emploi, et notamment de l'ANPE et de l'UNEDIC.

Bilan intermédiaire : « Le rapport consacré au « Rapprochement des services de l'emploi » a été remis en janvier 2004 par M. Jean Marimbert.

« Améliorer l'efficacité du service public de l'emploi constitue un axe essentiel du plan de cohésion sociale. Sa mise en oeuvre fait partie des orientations majeures de la SMR 2004 ».

Proposition n° 10 : AFPA : Déconcentration et décentralisation de la commande publique

Bilan intermédiaire : « Les crédits du « Programme d'activités subventionnées » de l'AFPA ont été déconcentrés au niveau des DRTEFP par circulaire du 19 décembre 2003 .

« Les dispositions relatives à la décentralisation de la commande publique, à laquelle il sera procédé dans un délai de quatre ans, figurent dans le projet de loi sur les responsabilités des collectivités locales ».

La SMR fait l'objet d'une actualisation pour 2005 , qui tient compte de la mise en oeuvre du plan de cohésion sociale, promeut les efforts consacrés à la santé au travail, vise à moderniser la gestion publique, à promouvoir une culture de résultat et à améliorer le service rendu aux usagers.

3. L'informatisation du ministère : une piste d'économie ?

D'après les réponses aux questions posées par votre commission des finances dans le cadre d'un contrôle portant sur les moyens informatiques de l'administration, qui a donné lieu à la publication d'un rapport d'information ^{40 ( * )} intitulé « Pour un Etat en ligne avec tous les citoyens », il semblerait que se dessinent certaines lignes de faiblesse dans l'informatisation du ministère de l'emploi, du travail et de la cohésion sociale.

Ainsi, d'une part, « il n'y a pas eu de réorganisation des services induite par l'informatisation », et d'autre part, « les délais de mis en oeuvre ne sont pas satisfaisants pour ce qui concerne les applications de gestion des mesures emploi ».

Par delà ces anomalies, dont le type n'est pas étranger à bien des ministères, il est indiqué que « les économies de personnel liées à l'introduction de l'outil informatique sont difficiles à réaliser [car] le faible effectif [des] services déconcentrés ne permet de dégager que des fractions d'ETP ^{41 ( * )} [,qui] sont le plus souvent absorbées par une réglementation de plus en plus complexe à mettre en oeuvre ».

CHAPITRE DEUX

EXAMEN DES CRÉDITS DU TRAVAIL POUR 2005

Dans le projet de loi de finances pour 2005, les crédits du ministère des affaires sociales, du travail et de la solidarité relevant du fascicule « travail » s'élèvent à 32,22 milliards d'euros. Ils s'établissaient à 32,33 milliards d'euros en 2004, et à 15,72 milliards d'euros en 2003.

Ces crédits connaissent donc quasi stagnation, après avoir connu une augmentation de 105,5 % en 2004, mais ces évolutions ne sont qu'apparentes en raison de changements de périmètre successifs.

La forte augmentation de 2004 résulte de la suppression du FOREC au 1 ^er janvier 2004 et de la réintégration simultanée dans le budget du travail des crédits destinés à compenser les allègements généraux de charges auprès de la sécurité sociale. Dans le périmètre de 2004, les crédits se trouvaient en augmentation de 2,19 % par rapport à 2003.

Dans le périmètre de 2005, les crédits marquent une hausse de 1,77 % , en retranchant des crédits pour 2004 ceux correspondant à la compensation des exonérations de charges se rapportant à l'outre-mer, soit 668,65  millions d'euros, qui font l'objet d'un transfert sur le budget de l'outre-mer en 2005.

Ce budget se trouve donc en parfaite conformité avec la norme « zéro volume », norme de progression générale du budget pour 2005 . En effet, la dépense budgétaire de l'Etat croit en 2005 de 1,8 % en valeur, ce qui correspond à une stabilisation en volume, compte tenu d'une estimation de l'augmentation des prix hors tabac de 1,8 % en 2005.

Les dépenses de ce budget sont consacrées aux moyens de fonctionnement à hauteur de 6,1 % (5,6 % en 2004), et aux dépenses d'intervention à hauteur de 93,6 % (94,1 % en 2004). Le montant des dépenses en capital, limité à 116,16 millions d'euros, représente moins de 0,4 % de l'ensemble des crédits.

Le titre III comporte l'essentiel des moyens de gestion de la politique de l'emploi : il s'agit essentiellement des crédits de fonctionnement des services du ministère de l'emploi et de l'Agence nationale pour l'emploi (ANPE).

Le titre IV regroupe les crédits du ministère consacrés aux mesures pour l'emploi , qu'il s'agisse de la formation professionnelle, de l'insertion des jeunes, des aides apportées aux publics en difficulté ou de la lutte contre le chômage.

Le titre V retrace les investissements pris directement en charge par l'Etat. La dépense concerne presque exclusivement les services déconcentrés.

Le titre VI retrace les subventions d'investissement accordées dans le cadre des contrats de plan Etat-régions, ainsi qu'à l'Association nationale pour la formation professionnelle des adultes (AFPA) et à l'ANPE.

Source :  bleu « emploi et travail » - PLF 2005

La décomposition par titre n'étant pas la plus éclairante, l'examen des crédits invitait plutôt à une étude de l'évolution des cinq agrégats entre lesquels se trouvaient distribués l'ensemble des articles composant le budget du travail.

Dans l'attente de l'instauration des programmes que commandera la pleine application de la loi organique du 1 ^er août 2001 relative aux lois de finances, la lecture des agrégats permettait, en effet, de rendre compte dans une mesure acceptable de l'évolution de la politique de l'emploi. En effet, ces agrégats ont vocation à regrouper par types d'actions les crédits accordés aux différents ministères.

Le tableau suivant récapitule l'évolution des moyens attribués aux cinq agrégats entre lesquels sont répartis les crédits du Travail.

Evolution des crédits par agrégat
(en millions d'euros)
	Loi de finances initiale pour 2004	Projet de loi de finances pour 2005	Evolution 2005/2004
Premier agrégat : gestion de la politique de l'emploi	2.679	2.842	6,1 %
Deuxième agrégat : participation de l'Etat à la formation professionnelle	3.881	3.753	-3,3 %
Troisième agrégat : action de l'Etat en faveur des publics prioritaires	5.652	5.309	-6,1 %
Quatrième agrégat : promotion de l'emploi et adaptations économiques	18.383	18.387	n.s.
Quatrième agrégat dans le périmètre budgétaire 2005 ( hors les allègements de charges transférés sur le budget de l'outre-mer)	17.714	18.387	3,78 %
Cinquième agrégat : financement du retrait d'activité et participation de l'Etat aux dépenses de chômage	1.737	1.934	11,3 %
Budget du travail (périmètre 2005)	31.663	32.225	1,77%

Pour 2005, il a semblé opportun à votre rapporteur spécial d'abandonner le regroupement par agrégats et de présenter les crédits en adoptant la nouvelle architecture budgétaire, par programmes et actions . L'adoption de cette présentation, qui préfigure l'application de la LOLF, autorise un suivi aussi rigoureux de l'évolution des crédits, mais plus signifiant :

- l'analyse de leur évolution par ligne budgétaire est maintenue ;

- le regroupement par « programmes » est plus pertinent que le regroupement par agrégats.

Evolution des crédits par programmes
(en millions d'euros)
	Loi de finances initiale pour 2004	Projet de loi de finances pour 2005	Evolution 2005/2004
Premier programme : Développement de l'emploi	18.317	18.391	0,40%
Premier programme dans le périmètre budgétaire 2005 : Développement de l'emploi hors les allègements de charges transférés sur le budget de l'outre-mer)	17.649	18.391	4,20%
Deuxième programme : Accès et retour à l'emploi	8.399	8.290	-1,30%
Troisième programme : Accompagnement des mutations économiques, sociales et démographiques	4.929	4.838	-1,85%
Quatrième programme : Amélioration de la qualité de l'emploi et des relations du travail	181	193	6,63%
Cinquième programme : Gestion et évaluation des politiques de l'emploi et du travail	506	512	1,19%
Budget du travail (périmètre 2005)	31.663	32.225	1,77%

I. LE DÉVELOPPEMENT DE L'EMPLOI (PROGRAMME 1)

Les dépenses dévolues au « développement de l'emploi » enregistrent, en 2005, une progression de 0,40 %, s'établissant à 18,39 milliards d'euros . A périmètre constant 2005, c'est-à-dire en retranchant des crédits pour 2004 ceux destinés ^{42 ( * )} à compenser les exonérations dans les départements d'outre mer (supra), la hausse se serait établie à 4,2 %.

Le tableau suivant permet de rendre compte de l'évolution des crédits destinés au « développement de l'emploi », dans le périmètre duquel les crédits seront votés en 2005.

Evolution des crédits dévolus au développement de l'emploi

(en millions d'euros)

	LFI 2004	PLF 2005	Variation
Action 1 : allègements de cotisations sociales , dont :	18.204,99	18.196,64	-0,05 %
• allègements généraux de cotisations sociales :	17.100	17.689,5	3,45 %
Allègements stricto sensu	17 . 100	17 . 140	0,23 %
Aide spécifique à la restauration	-	549,5	n.s.
• allègements de cotisation sociales dans certaines zones	1.104,99	507,14	-54,10 %
Action 2 : promotion de l'emploi ; objectifs :	113,35	194,38	71,49 %
• stimuler la création et le reprise d'entreprises	75,85	160,3	111,34 %
• accélérer le développement des services aux particuliers	18,76	17,66	-5,86 %
• favoriser les nouvelles formes d'emploi	18,74	16,42	-12,38 %
Total du programme « Développement de l'emploi »	18.318,34	18.391,02	0,40 %

A. LES ALLÈGEMENTS DE COTISATIONS SOCIALES (ACTION 1)

1. Les allègements généraux de cotisations sociales

Les crédits alloués aux allègements généraux de cotisations sociales progressent de 3,45 % , pour s'établir en 2005 à 17,69 milliards d'euros . Cette évolution traduit une stabilisation des compensations liées aux allègements généraux, et la création d'une aide spécifique à l'emploi dans les secteurs « Hôtels, Cafés, Restaurants ».

2. Les allègements de cotisations sociales dans certaines zones

La forte baisse des allégements de cotisations sociales au profit de certaines zones est liée au transfert des crédits destinés ^{43 ( * )} à compenser les exonérations dans les départements d'outre mer. Dans le périmètre 2005, ces crédits évoluent de 436,34 millions d'euros à 507,14 millions d'euros , en hausse de 16,23 % .

Le tableau suivant retrace le détail de ces évolutions.

Evolution des crédits destinés aux allègements de cotisations sociales dans certaines zones
(en milliers d'euros)
Exonération de cotisations sociales	LFI 2004	PLF 2005	Evolution
Pour l'embauche du 2 ^ème au 50 ^ème salarié dans les entreprises situées en ZRR ou en ZRU	27 050	27 050	0,00 %
En faveur des 50 premiers salariés des entreprises situées dans les zones franches	294 940	363 000	23,08 %
Au titre de la zone franche de Corse	10 060	7 000	-30,42 %
Correspondants locaux de la presse régionale ou départementale	90	90	0,00 %
Au titre des avantages en nature des hôtels,cafés, et restaurants	104 200	110 000	5,57 %
TOTAL	436 340	507 140	16,23%

B. LA PROMOTION DE L'EMPLOI (ACTION 2)

Les crédits dévolus à la promotion de l'emploi, marquant une hausse de plus de 70 %, s'établissent à 194,38 millions d'euros pour 2005.

1. La création et la reprise d'entreprises

Le tableau suivant retrace le détail de l'évolution des crédits destinés à stimuler la création et la reprise d'entreprises, qui ont plus que doublé pour 2005, s'établissant à 160,26 millions d'euros :

Evolution des crédits destinés des crédits destinés à stimuler la création et la reprise d'entreprises
(en milliers d'euros)
	LFI 2004	PLF 2005	Variation
Contrats de plan Etat-régions : ingénierie dans le cadre du dispositif EDEN	684	436	-36,27%
Dispositif EDEN	68 125	44 696	-34,39%
Chèques conseil	6 045	16 132	166,87%
ACCRE	-	95 000	n.s.
Fonds de garantie pour l'insertion économique	-	4 000	n.s.
Total	74 853	160 264	114,11%

2. Le développement des services aux particuliers

Les crédits destinés à accélérer le développement des services aux particuliers, en diminution de 5,86 %, s'établissent à 17,66 millions d'euros pour 2005 .

Cette dénomination recouvre principalement une ligne budgétaire intitulée « Développement des emplois, activités et services d'utilité sociale », dont l'objet est de permettre la création dans tous les départements de « dispositifs locaux d'accompagnement » (DLA) ^{44 ( * )} qui ont vocation à accompagner la consolidation des emplois jeunes au-delà du programme « nouveaux services, nouveaux emplois », qui se trouve en voie d'extinction.

3. Les nouvelles formes d'emploi

Les crédits ayant vocation à favoriser les nouvelles formes d'emploi, en diminution de 12,38 % , s'élèvent à 16,42 millions d'euros pour 2005 . Il s'agit principalement du financement d'études, et d'actions de promotion de l'emploi, soit au travers des grands réseaux nationaux intervenant en particulier dans le domaine de l'accompagnement à la création d'entreprises, soit au moyen de dotations déconcentrées visant, par exemple, au développement des services de proximité.

II. L'ACCÈS ET RETOUR À L'EMPLOI (PROGRAMME 2)

Les crédits dévolus à l'« accès » et au « retour à l'emploi », qui s'élevaient à 8,399 milliards d'euros en 2004, se trouvent en diminution de 1,3 % pour 2005, s'établissant 8,290 milliards d'euros . Le tableau suivant permet de rendre compte de l'évolution des crédits précités, dans leurs différentes composantes :

Evolution des crédits dévolus au développement de l'emploi

(en millions d'euros)

	LFI 2004	PLF 2005	Variation
Action 1 : mise en relation entre offres et demandes d'emploi , dont :	1 461,44	1 606,21	9,91%
AFPA	267,55	260,40	-2,67%
ANPE	1 193,89	1 345,44	12,69%
Expérimentation du programme 2 en régions Centre et Provence Alpes Côte d'Azur	-	0,37	n.s.
Action 2 : indemnisation des personnes au chômage et contrôle de la recherche d'emploi , dont :	1 520,55	1 448,48	-4,74%
Action 3 : contrats aidés dans les secteurs marchands et non marchands , dont :	3 992,21	3 154,82	-20,98%
Contrat jeune en entreprise	416,14	429,65	3,25%
Emplois jeunes	1 574,70	996,33	-36,73%
Enveloppe unique régionale - contrats marchands :	578,47	792,06	36,92%
Enveloppe unique régionale - contrats non marchands :	1 422,90	861,78	-39,43%
Fonds d'insertion professionnelle des jeunes	-	75,00	n.s.
Action 4 : activation des minima sociaux , dont :	20,00	393,11	n.s.
Action 5 : parcours individualisés vers l'emploi , dont :	131,46	297,82	126,55%
TRACE et CIVIS	53,28	172,24	223,27%
Parrainage, ARAF, LAS, COTOREP	4,10	3,52	-14,15%
Orientation des jeunes (ML, PAIO)	74,08	113,69	53,47%
Expérimentation du programme 2 ( supra )	-	8,37	n.s.
Action 6 : insertion des publics fragiles , dont :	1 273,52	1 389,86	9,14%
Insertion par l'économique	154,80	214,35	38,47%
Travailleurs handicapés	1 118,72	1 170,01	4,58%
Expérimentation du programme 2 ( supra )		5,50	n.s.
Total du programme « Accès et retour à l'emploi »	8 399,18	8 290,30	-1,30%

La baisse globale des crédits s'explique par la diminution des crédits consacrés au financement des emplois jeunes, en raison de la disparition programmée de ce dispositif. Cette diminution compense, et au-delà, les moyens requis par le plan de cohésion sociale, qu'il s'agisse de la création des maisons de l'emploi, de la mise en place du contrat d'avenir, ou des mesures en faveur de l'insertion des jeunes.

A. LA MISE EN RELATION ENTRE OFFRE ET DEMANDE D'EMPLOI (ACTION 1)

Les crédits dévolus à la mise en relation entre offre et demande d'emploi, en progression de 9,61 % en raison de l'augmentation de la subvention à l'ANPE, s'établissent à 1,606 milliard d'euros pour 2005.

1. L'Association pour la formation professionnelle des adultes (AFPA)

Les crédits non déconcentrés de l'AFPA, en baisse de 2,67 %, s'établissent à 260,4 millions d'euros.

2. L'Agence nationale pour l'emploi (ANPE)

Pour 2005, les crédits dévolus à l'ANPE et aux maisons de l'emploi marquent une progression de 12,69 %, s'établissant à 1,345 milliard d'euros. Le tableau suivant explicite cette évolution:

Evolution des crédits dévolus à l'ANPE et aux maisons de l'emploi

(en millions d'euros)

	LFI 2004	PLF 2005	Variation
Subvention de fonctionnement	1 182,00	1 214,00	2,71%
Subvention d'équipement	10,63	10,63	0,00%
Contrats de plan Etat-région : subvention à l'ANPE	1,26	0,81	-35,71%
Maisons de l'emploi (dépenses ordinaires et crédits de paiement)	-	120,00	n.s.
Total ANPE	1 193,89	1 345,44	12,69%

B. L'INDEMNISATION DES PERSONNES AU CHÔMAGE ET LE CONTRÔLE DE LA RECHERCHE D'EMPLOI (ACTION 2)

Les lignes budgétaires regroupées sous le label d' « indemnisation du chômage et contrôle de la recherche d'emploi », de très inégale importance, évoluent comme suit :

Evolution des crédits dévolus à indemnisation du chômage

(en millions d'euros)

	LFI 2004	PLF 2005	Variation
Versement à l'UNEDIC au titre de l'AFF et de l'AFR	100,00	119,00	19,00%
Versement à l'UNEDIC au titre des allocations complémentaires	3,05	3,90	27,87%
Subvention de l'Etat au Fonds de solidatité	1 417,50	1 325,58	-6,48%
Total indemnisation du chômage et contrôle de la recherche d'emploi	1 520,55	1 448,48	-4,74%

C. LES CONTRATS AIDÉS DANS LES SECTEURS MARCHAND ET NON MARCHAND (ACTION 3)

Les montants dévolus aux contrats aidés, qui accusent une diminution de plus de 20 % , s'établissent à 3,155 milliards d'euros pour 2005. Cette évolution recouvre des mouvements très contrastés, ainsi qu'il ressort du tableau suivant :

Evolution des crédits destinés aux contrats aidés

(en millions d'euros)

	LFI 2004	PLF 2005	Variation
Contrat jeune en entreprise	416,14	429,65	3,25%
Emplois jeunes	1 574,70	996,33	-36,73%
Enveloppe unique régionale , dont :	2 001,37	1 653,84	-17,36%
Enveloppe unique régionale - contrats marchands :	578,47	792,06	36,92%
Programme en faveur des chômeurs de longue durée ^45 ( * )	16,86	3,34	-80,19%
Primes et exonérations attachées aux CIE	551,70	559,42	1,40%
Enveloppe unique régionale (par convention)	-	219,30	n.s.
contrats de retour à l'emploi	9,91	10,00	0,91%
Enveloppe unique régionale - contrats non marchands :	1 422,90	861,78	-39,43%
CES	543,80	61,57	-88,68%
CEC	809,79	567,91	-29,87%
Enveloppe unique régionale (par convention)	-	219,30	n.s.
CIVIS "association"	69,31	13,00	-81,24%
Fonds d'insertion professionnelle des jeunes	-	75,00	n.s.
Total des contrats aidés	3 992,21	3 154,82	-20,98%

D. L'ACTIVATION DES MINIMA SOCIAUX (ACTION 4)

Les crédits consacrés à l' « activation des minima sociaux » progressent de façon considérable en raison de la création du contrat d'avenir. Ils s'établissent à 393 millions d'euros pour 2005.

Evolution des crédits destinés à l' « activation des minima sociaux »

(en millions d'euros)

	LFI 2004	PLF 2005	Variation
RMA	20,00	10,11	-49,45%
Contrats d'avenir	-	383,00	n.s.
Activation des minima sociaux	20,00	393,11	n.s.

E. LES PARCOURS INDIVIDUALISÉS VERS L'EMPLOI (ACTION 5)

Etablis à 297,5 millions d'euros pour 2005, les crédits destinés aux parcours individualisés vers l'emploi font plus que doubler, enregistrant notamment la forte augmentation des crédits alloués au programme TRACE ^{46 ( * )} et au CIVIS, qui font plus que tripler.

Evolution des crédits destinés aux parcours individualisés vers l'emploi

(en millions d'euros)

	LFI 2004	PLF 2005	Variation
TRACE et CIVIS	53,28	172,24	223,27%
Parrainage, ARAF, LAS, COTOREP	4,10	3,52	-14,15%
Orientation des jeunes (ML, PAIO)	74,08	113,69	53,47%
Expérimentation du programme 2 "Accès et retour à l'emploi" en régions Centre et Provence Alpes Côte d'Azur	-	8,37	n.s.
Parcours individualisés vers l'emploi	131,46	297,82	126,55%

F. L'INSERTION DES PUBLICS FRAGILES (ACTION 6)

Les crédits destinés à l'insertion des plus fragiles, qui progressent de 9,14 % en conséquence, notamment, des mesures du plan de cohésion sociale, s'établissant à 1,390 milliard d'euros pour 2005.

Evolution des crédits destinés à l'insertion des plus fragiles

(en millions d'euros)

	LFI 2004	PLF 2005	Variation
Insertion par l'économique	154,80	214,35	38,47%
Travailleurs handicapés	1 118,72	1 170,01	4,58%
Expérimentation du programme 2 "Accès et retour à l'emploi" en régions Centre et Provence Alpes Côte d'Azur	-	5,50	n.s.
Insertion des publics fragiles	1 273,52	1 389,86	9,14%

III. L'ACCOMPAGNEMENT DES MUTATIONS ÉCONOMIQUES, SOCIALES, ET DÉMOGRAPHIQUES (PROGRAMME 3)

Les crédits destinés à l'accompagnement des mutations économiques, sociales et démographiques, fixés à 4,929 milliards d'euros en 2004, affichent une baisse de 1,85 % pour 2005, s'établissant 4,838 milliards d'euros . Le tableau suivant permet de rendre compte de l'évolution des crédits précités, dans leurs différentes composantes :

Evolution des crédits destinés à l'accompagnement des mutations économiques, sociales et démographiques

(en millions d'euros)

	LFI 2004	PLF 2005	Variation
Action 1 : soutien à la professionnalisation des actifs , dont :	2 718,98	2 479,58	-8,80%
Apprentissage	2 098,68	1 918,96	-8,56%
Soutien à la professionnalisation des personnes sans emploi	601,14	539,27	-10,29%
Actions adaptées aux besoins des personnes illettrées	19,16	19,33	0,88%
Expérimentation du programme 3 en régions Champagne-Ardenne et Franche Comté	-	2,03	n.s.
Action 2 : amélioration de la qualification des actifs et développement de la validation des acquis de l'expérience (VAE) , dont :	1 754,53	1 730,52	-1,37%
Qualification des demandeurs d'emploi (dont AFPA)	660,27	643,69	-2,51%
Reconnaissance des qualifications	1 088,47	1 080,77	-0,71%
Transparence de l'utilisation des fonds de la formation professionnelle	5,79	4,20	-27,46%
Expérimentation du programme 3 ( supra )	-	1,86	n.s.
Action 3 : anticipation et accompagnement des mutations économiques , dont :	455,28	627,68	37,87%
Adaptation de la main d'oeuvre aux évolutions de l'emploi et des compétences	57,77	57,00	-1,33%
Reclassement des salariés licenciés	397,51	566,55	42,52%
Expérimentation du programme 3 ( supra )	-	4,13	n.s.
Total du programme « Accompagnement des mutations économiques, sociales et démographiques	4 928,79	4 837,78	-1,85%

Cette diminution résulte principalement de la réforme du mode de financement de l'apprentissage (cf. supra ), qui comporte notamment une augmentation de 0,06 point de la taxe d'apprentissage (prévue par l'article 20 du projet de loi de finances pour 2005), dont l'accroissement du produit, estimé à 197 millions d'euros,  est affecté aux régions, dont le montant des crédits décentralisés à destination de l'apprentissage est réduit à due concurrence.

A. LE SOUTIEN À LA PROFESSIONNALISATION DES ACTIFS (ACTION 1)

En baisse de 8,80 %, le soutien à la professionnalisation des actifs s'établit à 2,480 milliards d'euros pour 2005, sous l'impact principal de la réforme de l'apprentissage ( supra ).

1. L'apprentissage

La baisse de 8,56 % des crédits dévolus à l'apprentissage, qui s'établissent à 1,919 milliard d'euros pour 2005, recouvre des mouvements contrastés, comme le montre le tableau suivant :

Evolution des crédits destinés à l'apprentissage

(en millions d'euros)

	LFI 2004	PLF 2005	Variation
Dotation de décentralisation de l'apprentissage	1 038,70	1 128,18	8,61%
Contrats d'apprentissage : primes	265,41	15,22	-94,27%
Contrats d'apprentissage : exonérations	791,34	773,13	-2,30%
Contrats de plan Etat-régions	3,23	2,43	-24,77%
Apprentissage	2 098,68	1 918,96	-8,56%

2. La professionnalisation des personnes sans emploi

Les crédits alloués à la professionnalisation des personnes sans emploi, en baisse de 10,29 % pour 2005, s'établissent à 539,27 millions d'euros. Cette diminution des crédits recouvre des mouvements très contrastés, marqués par la création du contrat de professionnalisation et l'extinction des stages « occupationnels », comme le montre le tableau suivant :

Evolution des crédits destinés à la professionnalisation des personnes sans emploi

(en millions d'euros)

	LFI 2004	PLF 2005	Variation
Contrats de qualification « jeune »: exonérations	363,34	176,00	-51,56%
Contrats de professionnalisation : exonérations	-	240,00	n.s
Contrats de qualification « adulte » : primes	22,76	17,04	-25,13%
Contrats de professionnalisation : primes	-	39,20	ns
Total partiel	386,10	472,24	22,31%
Fonctionnement des Ateliers pédagogiques personnalisé	15,70	19,86	26,48%
Programme en faveur des chômeurs de longue durée : fonctionnement	98,79	25,62	-74,07%
Programme en faveur des chômeurs de longue durée : Rémunération des SIFE	99,64	21,21	-78,71%
Contrats de plan Etat-régions	0,44	0,33	-24,75%
Dotation globalisée expérimentale en région Centre	0,46	-	ns
Professionnalisation des personnes sans emploi	601,14	539,27	-10,29%

3. Les actions adaptées aux besoins des personnes illettrées

Les actions adaptées aux besoins des personnes illettrées progressent , en valeur, de 0,88 % en 2005, pour s'établir à 19,33 millions d'euros .

B. AMÉLIORATION DE LA QUALIFICATION DES ACTIFS ET DÉVELOPPEMENT DE LA VALIDATION DES ACQUIS DE L'EXPÉRIENCE (VAE) (ACTION 2)

Les crédits destinés à l'amélioration de la qualification des actifs et au développement de la VAE diminuent de 1,37 % en 2005, s'établissant à 1,731 milliard d'euros .

Evolution des crédits destinés à l'amélioration de la qualification des actifs et au développement de la VAE

(en millions d'euros)

	LFI 2004	PLF 2005	Variation
Qualification des demandeurs d'emploi (dont AFPA)	660,27	643,69	-2,51%
Reconnaissance des qualifications	1 088,47	1 080,77	-0,71%
Transparence de l'utilisation des fonds de la formation professionnelle	5,79	4,20	-27,46%
Expérimentation du programme 3 (supra)	-	1,86	n.s.
Amélioration de la qualification des actifs et développement de la validation des acquis de l'expérience (VAE)	1 754,53	1 730,52	-1,37%

1. La qualification des demandeurs d'emploi

Les crédits destinés à la qualification des demandeurs d'emploi, en baisse de 2,51 %, s'établissent à 643,69 millions d'euros pour 2005.

Evolution des crédits dévolus à la qualification des demandeurs d'emploi

(en millions d'euros)

	LFI 2004	PLF 2005	Variation
Rémunération des stagiaires de l'AFPA	140,00	143,00	2,14%
AFPA (Contrat de plan Etat-régions)	1,94	1,40	-27,84%
Subvention à l'AFPA (crédits déconcentrés)	445,69	452,35	1,50%
AFPA (crédits d'investissement)	56,04	37,00	-33,98%
Fonds de la formation professionnelle et de la promotion sociale (crédits d'investissement)	16,60	9,93	-40,18%
Amélioration de la qualification des actifs et développement de la validation des acquis de l'expérience (VAE)	660,27	643,69	-2,51%

2. La reconnaissance des qualifications

Les crédits destinés à la qualification des demandeurs d'emploi, en baisse de 0,71 %, s'établissent à 1,081 milliard d'euros pour 2005. Le tableau suivant rend compte du détail des évolutions sous-jacentes.

Evolution des crédits dévolus à la reconnaissance des qualifications

(en millions d'euros)

	LFI 2004	PLF 2005	Variation
Dotations de décentralisation	787,68	813,59	3,29%
Actions du Fonds de la formation professionnelle et de la promotion sociale (FFPPS) en faveur de la reconnaissance des qualifications	185,33	166,49	-10,17%
Validation des acquis de l'expérience (VAE)	22,26	24,10	8,27%
Frais de gestion du CNASEA	30,00	28,95	-3,50%
Contrats de plan Etat-régions	54,79	41,21	-24,79%
Subventions à divers organismes	6,51	6,43	-1,23%
Dotation globalisée expérimentale en région Centre	1,90	-	n.s.
Reconnaissance des qualifications	1 088,47	1 080,77	-0,71%

C. L'ANTICIPATION ET L'ACCOMPAGNEMENT DES MUTATIONS ÉCONOMIQUES (ACTION 3)

Les crédits destinés à l'anticipation et à l'accompagnement des mutations économiques augmentent de 37,87 % en 2005, s'établissant à 627,68 millions d'euros, sous l'impact principal de l'augmentation des crédits dévolus aux préretraites progressives, malgré le resserrement du dispositif, en raison d'une moindre alimentation en fonds de concours de la part des entreprises.

Evolution des crédits destinés à l'amélioration de la qualification des actifs
et au développement de la VAE

(en millions d'euros)

	LFI 2004	PLF 2005	Variation
Adaptation de la main d'oeuvre aux évolutions de l'emploi et des compétences	57,77	57,00	-1,33%
Reclassement des salariés licenciés	397,51	566,55	42,52%
Expérimentation du programme 3 (supra)	-	4,13	n.s.
Action 3 : anticipation et accompagnement des mutations économiques	455,28	627,68	37,87%

1. L'adaptation de la main d'oeuvre aux évolutions de l'emploi et des compétences

Etablis à 57 millions d'euros pour 2005, en baisse de 1,33 %, les crédits dévolus à l'adaptation de la main d'oeuvre aux évolutions de l'emploi et des compétences évoluent ainsi que le montre le tableau suivant :

Evolution des crédits destinés à 1'adaptation de la main d'oeuvre
aux évolutions de l'emploi et des compétences

(en millions d'euros)

	LFI 2004	PLF 2005	Variation
Politique contractuelle (dont contrats Etat-régions)	41,27	38,18	-7,49%
Aides au conseil (dont contrats Etat-régions)	16,24	17,92	10,34%
Remplacement du salarié parti en formation	-	0,90	n.s.
Dotation globalisée expérimentale en région Centre	0,26	-	n.s.
Reconnaissance des qualifications	57,77	57,00	-1,33%

2. Le reclassement des salariés licenciés, notamment les plus fragiles

Les crédits dévolus au reclassement des salariés licenciés, notamment les plus fragiles, apparaissent en forte hausse : marquant une progression de 42,51 % , ils s'établissent à 566,55 millions d'euros pour 2005.

Evolution des crédits destinés au reclassement des salariés licenciés,
notamment les plus fragiles

(en millions d'euros)

	LFI 2004	PLF 2005	Variation
Pré-retraites FNE	15,00	13,00	-13,33%
Pré-retraites progressives	118,83	254,73	114,37%
Cessation d'activité de certains travailleurs salariés (CATS)	6,12	2,94	-51,96%
Conventions sociales de la sidérurgie	176,80	197,60	11,76%
Retrait d'activité (sous-total)	316,75	468,27	47,84%
Allocations temporaires dégressives (ATD)	4,57	8,40	83,81%
Allocation spécifique pour privation partielle d'emploi versée en cas de chômage partiel	28,50	32,60	14,39%
Dotation globale déconcentrée de restructuration	47,69	57	19,52%
Restructurations (sous-total)	80,76	98,28	21,69%
Reconnaissance des qualifications	397,51	566,55	42,52%

IV. L'AMÉLIORATION DE LA QUALITÉ DE L'EMPLOI ET DES RELATIONS DU TRAVAIL (PROGRAMME 4)

Pour 2005, les crédits destinés à l'amélioration de la qualité de l'emploi et des relations du travail, en progression de 6,74 %, s'établissent à 193,21 millions d'euros. Le tableau suivant explicite, en décomposant ce programme par actions, cette évolution :

Evolution des crédits destinés à l'amélioration de la qualité de l'emploi
et des relations du travail

(en millions d'euros)

	LFI 2004	PLF 2005	Variation
Action 1 : santé et sécurité au travail , dont :	56,18	63,07	12,26%
Crédits de personnel	37,96	39,38	3,74%
Connaissance des risques professionnels	8,04	13,77	71,27%
Réduction des risques professionnels	7,99	7,78	-2,63%
Prévention des risques professionnels	2,19	2,14	-2,28%
Total hors personnel	18,22	23,69	30,02%
Action 2 : qualité et effectivité du droit , dont :	46,78	48,82	4,37%
Crédits de personnel	37,96	39,38	3,74%
Qualité et accessibilité du droit	8,55	9,18	7,31%
Effectivité du droit du travail	0,26	0,26	0,00%
Total hors personnel	8,81	9,44	7,09%
Action 3 : dialogue social et démocratie sociale , dont :	67,17	70,05	4,29%
Crédits de personnel	37,96	39,38	3,74%
Crédits de l'action 3 hors personnel	29,21	30,67	5,00%
Action 4 : lutte contre le travail illégal	10,89	11,27	3,49%
Crédits de personnel	10,89	11,27	3,49%
Total du programme « Amélioration de la qualité de l'emploi et des relations du travail »	181,02	193,21	6,74%

Par convention, les crédits de personnel qui ne se rapportent pas à la lutte contre le travail illégal ont été distribués entre les trois premières actions, une distribution plus fine s'étant avérée impossible compte tenu de du mode d'attribution des tâches correspondant à chacune de ces actions.

Au total, les dépenses de personnel du programme 4 évoluent comme suit :

Dépenses de personnel du programme 4

(en millions d'euros)

Programmme 4	LFI 2004	PLF 2005	Variation
Crédits de personnel	124,77	129,41	3,72%

V. LA GESTION ET L'ÉVALUATION DES POLITIQUES DE L'EMPLOI ET DU TRAVAIL (PROGRAMME 5)

Les crédits dévolus à la gestion et à l'évaluation des politiques de l'emploi et du travail s'élèvent à 512,46 millions d'euros pour 2005, en augmentation de 1,33 % . Le tableau suivant explicite cette évolution en décomposant ce programme en cinq actions :

Evolution des crédits destinés à la gestion et à l'évaluation des politiques de l'emploi

(en millions d'euros)

	LFI 2004	PLF 2005	Variation
Action 1 : gestion du programme 1	25,89	26,55	2,53%
Dépenses de personnel	24,73	25,74	4,06%
Moyens de fonctionnement des services déconcentrés	0,51	0,51	0,00%
Expérimentation : gestion du programme 1	0,65	0,30	-53,85%
Action 2 : gestion du programme 2	67,99	69,98	2,93%
Dépenses de personnel	65,26	67,69	3,72%
Moyens de fonctionnement des services déconcentrés	0,52	0,52	0,00%
Expérimentation : gestion du programme 2	2,21	1,77	-19,91%
Action 3 : gestion du programme 3	73,78	75,66	2,55%
Dépenses de personnel	70,92	73,59	3,76%
Moyens de fonctionnement des services déconcentrés	0,52	0,52	0,00%
Expérimentation : gestion du programme 3	2,34	1,55	-33,76%
Action 4 : soutien	309,77	309,66	-0,04%
Dépenses de personnel	143,97	144,85	0,61%
Moyens de fonctionnement des services déconcentrés	87,05	85,05	-2,30%
Expérimentation : gestion de l'action 4	6,58	6,06	-7,90%
Mise en jeu de la responsabilité de l'Etat	0,76	0,76
Moyens de fonctionnement de l'administration centrale	61,63	61,63	0,01%
Institut national du travail, de l'emploi et de la formation professionnelle	-	1,30	n.s.
Subvention aux autres organismes	1,58	1,50	-5,06%
Equipements administratifs	8,20	6,70	-18,29%
Personnels polyvalents		1,80	n.s.
Action 5 : études et statistiques	28,32	30,62	8,10%
Dépenses de personnel	12,71	13,36	5,08%
Moyens de fonctionnement des services déconcentrés	0,82	1,83	123,17%
Expérimentation : gestion de l'action 5	0,34	0,30	-11,76%
Centre d'études de l'emploi	5,72	5,72	0,00%
Centre d'études et de recherches sur les qualifications	2,33	2,81	20,60%
Etudes et statistiques	6,40	6,60	3,12%
Total du programme « Gestion et évaluation des politiques de l'emploi et du travail »	505,76	512,46	1,33%

Compte tenu de l'éclatement des dépenses de personnel entre les programmes 4 et 5, et de l'intérêt qui s'attache à une appréhension globale de ces dépenses pour un ministère dont le budget est essentiellement constitué de crédits d'intervention, votre rapporteur spécial présente dans le tableau suivant un récapitulatif général de l'évolution des crédits de personnel :

Effectifs budgétaires et crédits de personnel par programme et par action

(en millions d'euros)

	Effectif budgétaire			Crédits de personnel
	2004	2005	Variation	2004	2005	Variation
Programme 4 « Amélioration de la qualité de l'emploi et de la relation du travail »	3027	3025	-2	124,78	129,41	3,71%
Action 1 « Santé et sécurité au travail »	909	908	-1	37,91	39,38	3,86%
Action 2 « Qualité et effectivité du droit »	909	908	-1	37,91	39,38	3,86%
Action 3 « Dialogue social et démocratie sociale »	909	908	-1	37,91	39,38	3,86%
Action 4 « Lutte contre le travail illégal »	300	301	1	11,04	11,27	2,13%
Programme 5 « Gestion et évaluation des politiques de l'emploi et de travail »	7480	7477	-3	311,01	323,12	3,89%
Action 1 « Gestion du programme 1 « Développement de l'emploi » »	494	494	0	25,89	26,55	2,53%
Action 2 « Gestion du programme 2 « Accès et retour à l'emploi » »	1723	1723	0	67,99	69,98	2,93%
Action 3 « Gestion du programme 3 « Accompagnement des mutations économiques, sociales et démographiques » »	1819	1817	-2	73,78	75,66	2,55%
Action 4 « Soutien »	3130	3129	-1	130,37	137,35	5,35%
Action 5 « Etudes et statistiques »	314	314	0	12,97	13,58	4,69%
TOTAL	10507	10502	-5	435,79	452,53	3,84%

La LOLF traite de façon particulière les crédits de personnel, d'une part en application d'un principe de « fongibilité asymétrique » (les crédits de personnels constituent des enveloppes limitatives au sein de chaque programme ne pouvant être abondées par les gestionnaires), d'autre part en raison de la fixation d'un plafond d'emplois par ministères. Compte tenu de cette dernière indication, votre rapporteur spécial a estimé opportun de maintenir la présentation des crédits de personnel pour 2005 dans leur globalité, nonobstant leur répartition dans des programmes différents .

Les crédits de dépenses de personnel du ministère (administration centrale et services déconcentrés) s'établissent en 2005, à 467,91 millions d'euros ^{47 ( * )} , en augmentation de 3,25 %, le tableau suivant retraçant les mouvements que recouvre cette évolution :

Evolution des dépenses de personnel

(en millions d'euros)

	LFI 2004	PLF 2004	Evolution
Rémunérations	321,84	331,35	2,95%
Pensions	66,00	68,50	3,79%
Charges sociales : cotisations sociales et prestations sociales	43,44	43,03	-0,94%
Charges sociales : autres dépenses d'action sociale	7,20	7,81	8,47%
Région Centre (dotation globalisée)	13,18	15,72	19,27%
Dans les services déconcentrés, coordonnateurs emploi-formation et secrétariat	1,50	1,50	0,00%
Total des crédits de personnel	453,16	467,91	3,25%

Source : bleu « emploi et travail» -PLF 2005

EXAMEN DE L'ARTICLE 74 RATTACHÉ

Le présent article propose de réviser le dispositif d'allègement général de cotisations sociales patronales devant rentrer en vigueur au 1 ^er juillet 2005 en application de la loi « Fillon » du 17 janvier 2003. Il s'agit de réduire le champ des rémunérations qui donneront lieu à réduction de charges sociales, d'une fourchette allant de 1 à 1,7 fois de SMIC horaire, à une fourchette allant de 1 à 1,6 fois le SMIC horaire. L'économie attendue en 2005 est estimée à 1,2 milliard d'euros.

I. LE DROIT EXISTANT

A. DE LA « DIVERGENCE DES SMIC » À LEUR « CONVERGENCE »

1. De la loi « Aubry » ...

La loi de réduction du temps de travail du 19 janvier 2000 (« loi Aubry ») prévoyait que le gouvernement présenterait au Parlement avant le 31 décembre 2002, après consultation des partenaires sociaux et de la Commission nationale de la négociation collective, un rapport retraçant la situation des salariés concernés par les garanties minimales de rémunération (GMR) associées aux passages aux 35 heures, et précisant les mesures propres à les rendre sans objet à compter du 1 ^er juillet 2005 .

La mise en place du système des GMR avait pour objectifs de maintenir le niveau de la rémunération mensuelle des salariés payés au niveau du SMIC lors du passage aux 35 heures, et d'assurer ensuite une progression mesurée de leur pouvoir d'achat. Le système d'indexation des GMR étant moins favorable que celui du SMIC, chaque nouvelle GMR (intitulées « GMR 1 », « GMR 2 » etc.) créée au 1 ^er juillet de chaque année était plus favorable que la précédente après indexation.

Ce système, qui s'était complexifié à chaque revalorisation des minima légaux, n'était pas équitable puisque la rémunération minimale n'était plus la même selon la date de passage aux 35 heures, et pour les travailleurs à temps partiel ou les nouveaux embauchés à 35 heures dont la rémunération restait déterminée par le SMIC horaire (cf. tableau infra ).

2. ...à la loi « Fillon »

La loi « Fillon » a d'abord mis fin à la création de nouvelles GMR après juillet 2002, afin de ne pas accentuer la complexité existante et les disparités entre salariés.

Une convergence s'effectuant par « coups de pouce » successivement apportés au SMIC a été programmée, de telle sorte qu'en juillet 2005 ^{48 ( * )} , 151,7 fois ^{49 ( * )} le SMIC horaire correspondent au niveau de la GMR 5 (GMR la plus élevée, créée en juillet 2002). Les autres garanties sont également revalorisées par des « coups de pouce » différentiels pour assurer leur convergence vers la GMR 5.

Le choix finalement retenu d' indexer les GMR et le SMIC horaire sur le taux d'inflation a permis de programmer ces « coups de pouce » :

• à apporter au SMIC , la hausse du SMIC horaire nécessaire à la convergence ressortant à 11,4 % en trois ans en termes réels,

• à apporter aux GMR 1, GMR 2, GMR 3 et GMR 4 , les hausses devant leur être respectivement appliquées pour assurer leur convergence ressortant à 4,9 %, 3,6 %, 1,8 % et 0,6 % en trois ans en termes réels.

La GMR 5 ne bénéficie naturellement pas de coups de pouce, puisqu'elle constitue la « cible » vers laquelle tendent le SMIC pour 35 heures et les autres GMR au 1 ^er juillet 2005

Votre rapporteur spécial a dressé le tableau suivant afin de rendre compte, depuis 1998, de l'ensemble de ces évolutions :

« DIVERGENCE » (1998-2002) PUIS « CONVERGENCE » (2003-2005) DES SMIC (en euros)

			Passage aux 35 H :	avant le 01/07/1999	avant le 01/07/2000	avant le 01/07/2001	avant le 01/07/2002	après le 01/07/2002	SMIC 35 H payées 35 H ^50 ( * )	SMIC 39 H ^51 ( * )
Dates de revalorisation	SMIC brut		GMR ^52 ( * ) : Revalorisation ^4	"GMR 1"	"GMR 2"	"GMR 3"	"GMR 4"	"GMR 5"
	Horaire	Revalorisation ^53 ( * )
01/07/1998	6,13			1036,80						1036,80
01/07/1999	6,21	1,20 %	0 %	1036,80	1049,68					1049,68
01/07/2000	6,41	3,20 %	1,45 %	1051,83	1064,90	1083,19				1083,19
01/07/2001	6,67	4,10 %	2,80 %	1081,11	1094,55	1113,35	1127,23			1127,23
01/07/2002	6,83	2,40 %	1,80 %	1100,67	1114,35	1133,49	1147,62	1154,27	1036,11	1154,27
« Coups de pouce » annuels sur la période 2003-2005 hors indexation sur les prix à la consommation :		3,70%	Différenciée :	1,60 %	1,20 %	0,60 %	0,20 %	pas de « coup de pouce »	3,70 %	3,70 %
01/07/2003	7,19	5,27 %		1136,15	1145,54	1158,62	1168,16	1172,74	1090,51	1215,11
01/07/2004	7,61	5,84%		1178,54	1183,40	1190,14	1195,03	1197,37	1154,18	1286,09
01/07/2005 ^54 ( * )	8,01	5,26%		1215,36	1215,56	1215,24	1215,38	1215,33	1214,87	1353,68
Progression nominale sur la période 2003-2005 ^5 :		17,28 %		10,42%	9,08%	7,21%	5,90%	5,29%	17,25%	17,25 %
Progression réelle sur la période 2003-2005 ^55 ( * ) :		11,4%		4,9 %	3,6 %	1,8 %	0,6 %	0 %	11,4 %	11,4 %

Le scénario de convergence mis en place la loi « Fillon » s'est intégré dans une réforme plus large visant à assouplir les lois relatives à la réduction du temps de travail et à simplifier les dispositifs d'allègements de cotisations sociales.

B. DES ALLÉGEMENTS DE COTISATIONS SOCIALES SUPPLÉMENTAIRES

1. L'allègement « Fillon »

A compter du 1 ^er juillet 2003, un dispositif transitoire absorbant la « ristourne Juppé » et l'allègement « Aubry II » doit aboutir au 1 ^er juillet 2005 à un dispositif unifié de réduction de cotisations patronales . Cette réforme conduit à de nouvelles baisses des charges pesant sur les bas salaires afin de contrecarrer auprès des entreprises l'augmentation concomitante des minima salariaux. Elle prévoit que le niveau de l'allègement atteindra, à la fin de la période transitoire, 26 % du salaire au niveau du SMIC, son montant étant dégressif pour s'annuler au niveau du SMIC majoré de 70 % (cf. tableau infra ).

Pour toutes les entreprises, pour chaque employé, les réductions de charges seront alors calculées selon la même formule linéairement dégressive, en fonction de la rémunération horaire .

2. La résultante pour les entreprises

a) Entreprises bénéficiant antérieurement de la « ristourne Juppé »

Le nouveau dispositif d'allègements de cotisations sociales mis en place parallèlement à la convergence des rémunérations minimales permet de limiter l'impact de la hausse du SMIC (+ 11,4 % de 2003 à 2005 en termes réels) sur le coût du travail (+ 4,6 % de 2003 à 2005 en termes réels) afin de préserver la compétitivité des entreprises.

Au 1 ^er juillet 2004 , le SMIC brut horaire s'élève à 7,61 euros, et à 10,88 euros charges patronales comprises. L'allègement de 23,4 % appliqué aux 7,61 euros correspond à 1,78 euro de diminution des charges patronales, ce qui équivaut à une diminution de plus de 16 % du SMIC charges sociales patronales incluses .

b) Entreprises bénéficiant des « allègements Aubry »

Au niveau du salaire minimum, les nouveaux allègements de cotisations sociales font plus que compenser le choc de la convergence sur le coût du travail pour les salariés passés aux 35 heures après le 1 ^er juillet 2001 (GMR 4 et GMR 5), et la compensation est quasi-totale pour les salariés passés aux 35 heures entre le 1 ^er juillet 2000 et le 30 juin 2001 (GMR 3). En revanche, les entreprises enregistrent un léger surcoût pour les salariés passés aux 35 heures avant le 1 ^er juillet 2000 (GMR 1 et GMR 2).

« CONVERGENCE » (2003-2005) DES DISPOSITIFS GÉNÉRAUX D'ALLÈGEMENT DE CHARGES

Allègements	Type	Entrée dans le dispositif	Montant jusqu'au 30 juin 2003	Allègement « Fillon » mis en place au 1 ^er juillet 2003, en remplacement de l'aide incitative « Aubry I » et de la « ristourne Juppé » (convergence progressive)
				au 1 ^er juillet 2003	au 1 ^er juillet 2004	au 1 ^er juillet 2005
Allègement « De Robien »	Allègement forfaitaire de cotisations sociales patronales, cumulé avec la « ristourne Juppé », puis avec l'allègement « Aubry I », puis avec l'allègement « Fillon »	1996-1998, pour les entreprises décidant de réduire leurs horaires collectif d'au moins 10 %	40 % de diminution de charge sociale patronales la première année, 30 % les six années suivantes	cumul avec l'allègement « Fillon »		fin de l'allègement
Aide incitative « Aubry I »	Allègement forfaitaire de cotisations sociales patronales, cumulé avec la « ristourne Juppé », puis avec l'allègement « Aubry I », puis avec l'allègement « Fillon » jusqu'au 1/4/2004 (fin du cumul)	1998-2002, pour les entreprises anticipant le passage aux 35 heures	915 euros (6.000 francs) par salarié et par an, dégressif sur 5 ans.	cumul avec l'allègement « Fillon »	fin du cumul anticipée au 1/4/2004 (loi de finances initiale pour 2004)
Aide incitative « Aubry II »	Réduction dégressive de cotisations sociales patronales sur les bas salaires	2000-2003, pour les entreprises réduisant à 35 heures leurs horaires collectifs de travail	26 % du salaire brut à la « GMR 2 », dégressive jusqu'à 1,8 SMIC mensuel	26 % du salaire brut à la « GMR 2 », dégressive jusqu'à 1,7 fois la « GMR 2 »	26 % du salaire brut à la « GMR 2 », dégressive jusqu'à 1,7 fois la « GMR 2 »	26 % du salaire brut au SMIC, dégressive jusqu'à 1,7 SMIC horaire
« Ristourne Juppé »	Réduction dégressive de cotisations sociales patronales sur les bas salaires	1995-2003	18,2 % du salaire brut au SMIC, dégressive jusqu'à 1,3 SMIC horaire	20,8 % du salaire brut au SMIC, dégressive jusqu'à 1,5 SMIC horaire	23,4 % du salaire brut au SMIC, dégressive jusqu'à 1,6 SMIC horaire
Rappel : la durée légale du travail a été ramenée à 35 heures par semaine au 1 ^er janvier 2000 pour les entreprises de plus de 20 salariés, et au 1 ^er janvier 2002 pour les autres.

II. LE DISPOSITIF PROPOSÉ

A. LE RESSERREMENT DE LA FOURCHETTE DES RÉMUNÉRATIONS ÉLIGIBLES À L'ALLÈGEMENT UNIQUE

Concernant la réduction de cotisations sociales patronales, le III de l'article L. 241-13 du code de la sécurité sociale modifié par l'article 9 de la loi « Fillon » dispose : « Le montant de la réduction est calculé chaque mois civil, pour chaque salarié. Il est égal au produit de la rémunération mensuelle (...) par un coefficient. Ce coefficient est déterminé par application d'une formule fixée par décret. (...)

« Pour les gains et rémunérations versés à compter du 1 ^er juillet 2005, le coefficient maximal est de 0,26. Il est atteint pour une rémunération horaire égale au salaire minimum de croissance. Ce coefficient devient nul pour une rémunération horaire égale au salaire minimum de croissance majoré de 70 % (...) » .

Le présent article propose de remplacer « 70 % » par « 60 % ». L'allègement atteindra donc toujours, au 1 ^er juillet 2005, 26 % du salaire au niveau du SMIC, mais son montant sera plus fortement dégressif (toujours sur un mode linéaire) , car il s'annulera au niveau du SMIC majoré de 70 %, et non plus de 60 %.

B. UN EFFET FAIBLEMENT NÉGATIF SUR L'EMPLOI

Les mesures d'allégement des cotisations sociales patronales sont d'autant plus efficaces sur l'emploi qu'elles sont resserrées autour des bas salaires, cela probablement sans effet négatif appréciable sur la dynamique des bas salaires (cf. supra « Principales observations »).

Ainsi, la décision de recentrer l'aide sur les salaires compris entre 1 et 1,6 SMIC, là où elle est la plus efficace, ne devrait avoir qu'un effet négligeable pour l'emploi.

C. UNE ÉCONOMIE SUBSTANTIELLE PERMETTANT DES REDÉPLOIEMENTS UTILES À L'EMPLOI

L'économie attendue en 2005 est estimée à 1,2 milliard d'euros . Ce montant est proche de la somme du surcoût pour le budget du travail entraîné par la mise en oeuvre du plan de cohésion sociale pour 2005 (681 millions d'euros), et de la dépense correspondant à la mise en place de l'aide à l'emploi dans la restauration (550 millions d'euros).

Pour 2005, l'augmentation de la dotation correspondant à l'« allègement Fillon » est ainsi ramenée de plus de 2,1 milliards d'euros à 938 millions d'euros, ces crédits progressant donc de 15,8 milliards d'euros en 2004 à 16,7 milliards d'euros en 2005.

EXAMEN DE L'ARTICLE 75 RATTACHÉ

Le présent article propose de réviser le dispositif des exonérations de cotisations sociales patronales au titre des salaires versés aux apprentis ^{56 ( * )} .

I. L'EXONÉRATION EXISTANTE

En premier lieu, au terme de l'article L. 118-6 du code du travail , depuis la loi n° 79-13 du 3 janvier 1979, « l'Etat prend en charge totalement , selon des taux fixés ou approuvés par arrêté ministériel, les cotisations sociales patronales et salariales d'origine légale et conventionnelle imposées par la loi dues au titre des salaires versés aux apprentis ».

Cette prise en charge concerne les employeurs du secteur privé , inscrits au répertoire des métiers (ou au registre des entreprises en Alsace et en Moselle) ou occupant moins de onze salariés .

En second lieu, l'article 18 de la loi n° 87-572 du 23 juillet 1987 modifiant le titre I ^er du code du travail et relative à l'apprentissage prévoit une exonération partielle de cotisations patronales au bénéfice des employeurs du secteur privé non mentionnés au premier alinéa de l'article L. 118-6 du code du travail .

Enfin, le VI de l'article 20 de la loi n° 92-675 du 17 juillet 1992 portant diverses dispositions relatives à l'apprentissage, à la formation professionnelle et modifiant le code du travail prévoit une exonération partielle de cotisations patronales au bénéfice des employeurs d'apprentis du secteur public non industriel et commercial.

Dans chacune de ces configurations, les cotisations sociales sont prises en charge par l'Etat jusqu'à l'échéance du contrat d'apprentissage.

II. LA RESTRICTION PROPOSÉE

A. LA MODIFICATION ENVISAGÉE

Le présent article modifie les trois textes législatifs précités, afin de mettre fin aux exonérations des cotisations patronales à la date à laquelle l'apprenti a obtenu le diplôme ou le titre préparé dans le cadre du contrat d'apprentissage.

En effet, d'après l'exposé des motifs, « la prise en charge par l'Etat des cotisations patronales ne se justifie plus dès lors que le jeune a obtenu le diplôme ou le titre préparé, objet du contrat d'apprentissage ».

B. SON INCIDENCE FINANCIÈRE

Au sein du « bleu » emploi et travail, la ligne budgétaire concernée donne lieu à une révision des services votés qui s'élève à moins 32,6 millions d'euros .

Cette économie ne se répercute pas intégralement sur l'évolution des crédits se rapportant aux exonérations des cotisations sociales des contrats d'apprentissages, qui se rétractent « seulement » de 18,2 millions d'euros (791,3 millions d'euros demandés pour 2004, et 773,1 millions d'euros pour 2005), car la diminution s'appliquant aux services votés, le montant des exonérations pour 2004 pris en référence est converti en valeur 2005 (soit 805,7 millions d'euros).

Concernant les entreprises, ce surcoût de 32,6 millions est à rapprocher d'un allègement fiscal global net de 152 millions d'euros , qui résulte, d'une part, d'une augmentation de 0,06 point de la taxe d'apprentissage (prévue par l'article 20 du projet de loi de finances pour 2005) engendrant un prélèvement supplémentaire de 197 millions d'euros, et, d'autre part, de la création d'un crédit d'impôt de 1.600 euros par apprenti (prévu à l'article 15 du projet de loi de programmation pour la cohésion sociale), auquel correspond une dépense fiscale évaluée à 472 millions d'euros.

Il est à noter que cette mesure n'a aucune incidence sur la rémunération de l'apprenti.

EXAMEN DE L'ARTICLE 76 RATTACHÉ

Le présent article, également rattaché pour son examen au budget de l'emploi et du travail, prévoit que la Caisse nationale de solidarité pour l'autonomie, créée par la loi n° 2004-626 du 30 juin 2004 relative à la solidarité pour l'autonomie des personnes âgées et des personnes handicapées, pourra contribuer au financement des centres d'aide par le travail (CAT) et des ateliers protégés.

Votre commission vous propose de réserver sa position jusqu'à l'examen définitif du projet de loi de finances prévu pour le jeudi 25 novembre 2004 au matin.

* ¹ Loi n° 2003-47 du 17 janvier 2003 relative aux salaires, au temps de travail et au développement de l'emploi.

* ² Le plan de cohésion sociale a été présenté le 30 juin dernier par M. Jean-Louis Borloo, ministre de l'emploi, du travail et de la cohésion sociale.

* ³ Pour 2005, le bleu budgétaire « travail » est rebaptisé « emploi et travail ».

* ⁴ Ce taux de progression est obtenu à structure constante dans le périmètre budgétaire de 2005, en retranchant des crédits pour 2004, qui s'élevaient à 32,33 milliards d'euros, 668,65 millions d'euros correspondant aux exonérations de charges se rapportant à l'outre-mer, sur le budget duquel ces dernières sont transférées par le présent projet de loi de finances pour 2005.

* ⁵ Chômage au sens du BIT, source INSEE.

* ⁶ Demandeurs d'emploi en fin de mois.

* ⁷ Etude intitulée « Projections de population active en 2050 : l'essoufflement de la croissance des ressources en main-d'oeuvre », 2002.

* ⁸ Chômage au sens du BIT, harmonisé par Eurostat. Si les taux de chômage standardisés pour les pays membres de l'Union européenne et la Norvège sont ainsi calculés par Eurostat, l'OCDE est responsable de la collecte des données et du calcul des taux de chômage pour les autres pays.

* ⁹ Ce projet constitue la traduction législative des principales mesures du plan de cohésion sociale présenté le 30 juin dernier par M. Jean-Louis Borloo, ministre de l'emploi, du travail et de la cohésion sociale.

* ¹⁰ Loi n° 2003-47 du 17 janvier 2003 relative aux salaires, au temps de travail et au développement de l'emploi.

* ¹¹ Cf. le rapport pour avis n° 37 (2004-2005) de notre collègue Paul Girod, au nom de la commission des finances.

* ¹² Cette mesure constitue pour votre rapporteur spécial une excellente initiative.

* ¹³ Rapport pour avis n° 305 (2002-2003) de notre collègue Michel Mercier, au nom de la commission des finances.

* ¹⁴ Le plan de cohésion sociale prévoyait initialement l'intitulé de « contrat d'activité », qui ne renseignait pas davantage.

* ¹⁵ Contrat d'insertion dans la vie sociale.

* ¹⁶ Loi n° 2002-1095 du 29 août 2002 portant création d'un dispositif de soutien à l'emploi des jeunes en entreprise.

* ¹⁷ Proposition de loi n° 217 (2001-2002).

* ¹⁸ Pour les entreprises de 10 salariés et plus, les obligations financières des employeurs sont portées de 1,5 % à 1,6 % de la masse salariale ; pour les entreprises de moins de 10  salariés, la contribution est portée de 0,25 % à 0,55 % de la masse salariale.

* ¹⁹ Au sens économique, c'est-à-dire l'offre des travailleurs (sur le marché du travail), qui se trouvent, au sens habituel, être « demandeurs d'emploi ».

* ²⁰ Rapport du CAE n° 49, juillet 2004.

* ²¹ Audenis C., Laïb N. et Roux S., « L'évolution de l'emploi faiblement rémunéré au cours des dernières années », in l'Economie Française 2002-2003, Le Livre de Poche (2002).

* ²² Tous effets confondus, la diminution des ressources du budget général correspondant à la suppression de la part salariale de la taxe professionnelle ressortait, pour 2003, à 1,83 milliard d'euros.

* ²³ Rapport du CAE n° 49, de juillet 2004.

* ²⁴ Le contingent réglementaire de 180 heures demeure applicable à titre subsidiaire en l'absence d'accord de branche étendu.

* ²⁵ Rapport n° 1544, XII ^ème législature, enregistré à la Présidence de l'Assemblée nationale le 14 avril 2004.

* ²⁶ Loi n° 2004-627 modifiant les articles 1 ^er et 2 de la loi n° 2003-6 du 3 janvier 2003 portant relance de la négociation collective en matière de licenciements économiques et relative au recouvrement, par les institutions gestionnaires du régime d'assurance chômage, des prestations de solidarité versées entre le 1 ^er janvier et le 1 ^er juin 2004 aux travailleurs privés d'emploi dont les droits à l'allocation de retour à l'emploi ont été rétablis.

* ²⁷ Rapport remis à M. François Fillon, ministre des affaires sociales, du travail et de la solidarité le jeudi 15 janvier 2004.

* ²⁸ La durée d'un contrat à durée déterminée (CDD) ne peut excéder, dans le cas général, 18 mois.

* ²⁹ Rapport remis le 9 octobre 2004 à M. Nicolas Sarkozy, ministre d'Etat, ministre de l'économie, des finances et de l'industrie.

* ³⁰ Rapport n° 1544, XII ^ème législature, « La France des 35 heures : une économie fragilisée, une société divisée ? » XII ^ème législature, enregistré à la Présidence de l'Assemblée nationale le 14 avril 2004.

* ³¹ Compte tenu de l'utilisation, annoncée par le ministère de l'emploi, du travail et de la cohésion sociale, de 600 millions de reports.

* ³² Les crédits de dépenses de personnel ne peuvent abonder les crédits se rapportant aux autres dépenses de fonctionnement, alors que la réciproque est possible.

* ³³ Rapport n° 2004 030 de mai 2004.

* ³⁴ Cf. encadré supra intitulé « Rappel succinct des principaux instruments mis en place par la loi organique du 1 ^er août 2001 relative aux lois de finances ».

* ³⁵ Comité technique régional interdépartemental ; cette instance est chargée de répartir au sein de chaque région les dotations entre la direction régionale et les directions départementale, sur la base des budgets prévisionnels présentés par chaque service.

* ³⁶ Sénat, rapport d'information n° 292, (2003-2004), mai 2004 ; Assemblée nationale, rapport d'information n° 1554 (XII ^ème législature (2003-2004), mai 2004.

* ³⁷ Depuis 1978, les « bleus » ministériels sont présentés sur la base de la notion d'action ou d'activité : les crédits sont répartis par articles entre chacune d'entre elles, quel que soit le titre sur lequel doivent s'imputer les dépenses. Les crédits afférents à chacune de ces actions forment les « agrégats », dont l'examen successif constituait d'ailleurs la trame de l'exposé détaillé des crédits dans les précédents rapport spéciaux portant sur la section « travail » .

* ³⁸ Les « programmes support » ont pour objet de regrouper de façon indifférenciée certains moyens dévolus aux autres programmes d'une mission ; mis en place par commodité, ils comprennent surtout des dépenses de personnel. Or, tout « programme support » constitue, par construction, une entorse au principe de l'attribution analytique de l'intégralité des moyens qui devait normalement présider à la détermination du contenu des programmes. Toutefois, la complexification comptable et les incertitudes qui auraient résulté de la ventilation systématique entre les différents programmes de certains moyens difficilement sécables (au risque, en outre, de compromettre la clarté du consentement et la réalité du suivi parlementaires), pouvait raisonnablement incliner à effectuer le choix, présenté comme réaliste à défaut d'être intellectuellement séduisant, d'identifier, dans une définition aussi restreinte que possible, un « programme support ».

* ³⁹ En effet, si les crédits de personnel sont éclatés entre les différents programmes, le principe de spécialité empêche le redéploiement de ces crédits entre programmes (en outre, le principe de fongibilité asymétrique empêche, au sein d'un même programme, d'abonder les crédits de personnel).

* ⁴⁰ Rapport d'information n° 422 (2003-2004).

* ⁴¹ Equivalent temps plein.

* ⁴² Crédits transférés sur le budget de l'outre-mer pour 2005 (668,65 millions d'euros inscrits en 2004).

* ⁴³ Crédits transférés sur le budget de l'outre-mer pour 2005.

* ⁴⁴ Cofinancés par la Caisse des dépôts et consignations, le Fonds social européen et les collectivités intéressés par la consolidation des emplois d'utilité sociale.

* ⁴⁵ Ce programme recouvre les stages d'accès à l'entreprise (SAE) et les stages d'insertion et de formation à l'emploi (SIFE).

* ⁴⁶ Trajet d'accès à l'emploi.

* ⁴⁷ Il est normal que ce chiffre diffère du montant des crédits retracé par le tableau ci-dessus, qui ne recense que les crédits se rattachant au futur titre 2 « dépenses de personnel » prévu par la LOLF, dont le champ sera légèrement différent de celui retenu jusqu'à présent pour les dépenses de personnel, notamment en ce qu'il ne comprendra pas toutes les dépenses d'action sociale

* ⁴⁸ Reculer le terme de la convergence entre le SMIC et les GMR aurait présenté l'avantage d'étaler les hausses du SMIC dans le temps. Mais le report de l'échéance n'aurait pas contribué à réduire significativement l'ampleur des hausses de SMIC nécessaires à la convergence compte tenu des modes d'indexation respectifs des garanties et du SMIC. Comme il existait un certain consensus pour demander la sortie rapide du système des GMR, le schéma retenu n'a pas repoussé l'échéance finale au-delà de 2005.

* ⁴⁹ L'horaire mensuel sur la base de 35 heures est de 151,7 heures.

* ⁵⁰ Il s'agit des entreprises créées après le 1 ^er janvier 2000, ou postes créés après le 1 ^er janvier 2000 sans équivalent dans l'entreprise.

* ⁵¹ Compte non tenu de la réduction de la durée légale du travail à 35 heures (à compter du 1 ^er janvier 2000 pour les entreprises de plus de 20 salariés, et à compter du 1 ^er janvier 2002 pour les autres entreprises), qui entraîne l'application de majorations pour heures supplémentaires de la 36ème heure à la 39ème heure :+ 25 % pour les entreprises de plus de 20 salariés, + 10 % pour les autres (NB : depuis la loi « Fillon » du 17 janvier 2003, la majoration pour heures supplémentaires dans les entreprises de plus de 20 salariés peut être ramenée conventionnellement à 10 %).

* ⁵² « Garanties mensuelles de rémunération », dont la création découle de la loi « Aubry II » du 19 janvier 2000.

* ⁵³ De 2003 à 2005, les revalorisations du SMIC et des GMR au 1 ^er juillet résultent de l'effet cumulé des « coups de pouce » annuels et de l'indexation sur les prix à la consommation (loi « Fillon »).

* ⁵⁴ Estimation compte tenu d'une inflation d'environ 1,8 % de juillet 2004 à juillet 2005.

* ⁵⁵ Il s'agit de la progression hors indexation sur les prix, résultant exclusivement des « coups de pouce ».

* ⁵⁶ Outre les exonérations de charges, il convient de rappeler que, dans le cadre de la loi n° 96-376 du 6 mai 1996 portant réforme du financement de l'apprentissage, l'Etat verse aux entreprises une indemnité compensatrice forfaitaire composée d'une aide à l'embauche, et d'une indemnité de soutien à la formation versée à l'issue de chaque année du cycle de formation.