II. PRÉSENTATION GÉNÉRALE DES CREDITS
A. PRESENTATION DES CRÉDITS PAR NATURE
1. Les dépenses ordinaires
Les dépenses ordinaires s'élèvent à 5,2 milliards d'euros pour 2005. Elles représentent 80,1 % des crédits du fascicule (83 % l'an dernier) et sont constituées à 99 % des crédits d'aides personnelles au logement.
a) Les dépenses du titre III
Le budget de l'urbanisme et du logement comprend très peu de dépenses de fonctionnement, et aucune dépense de personnel, dans la mesure où ces dépenses figurent dans le fascicule « services communs et urbanisme » qui regroupe l'ensemble des moyens courants du ministère de l'équipement, des transports et du logement.
Les dépenses de fonctionnement, d'un montant total de 20,3 millions d'euros, sont regroupées dans les chapitres 34-30, 36-40 et 37-40 et concernent respectivement :
- l'information du public et les actions de formation , pour 1 million d'euros : la moitié des crédits affectés à cette ligne en 2004 ont été rattachés à la section « services communs et urbanisme » pour 2005 ;
- le fonctionnement du secrétariat du plan urbanisme, construction et architecture (PUCA) pour 600.000 euros ;
- la subvention de fonctionnement de l'agence nationale pour l'amélioration de l'habitat (ANAH) pour 5,7 millions d'euros (- 6,5 %) ;
- la lutte contre le saturnisme et l'insalubrité pour 13 millions d'euros (stable).
b) Les dépenses du titre IV
Le chapitre 44-30, relatif aux interventions en faveur du logement, de l'habitat et de l'urbanisme, doté de 9 millions d'euros, a fait l'objet d'une restructuration :
- les articles 60 et 70 sont transférés sur la section « services communs et urbanisme » (contribution au paiement des frais de structure des établissements publics d'aménagement et subventions aux agences d'urbanisme) ;
- l'article 20 (actions de concertation, de formation et d'animation) a été réparti à hauteur de 90 % pour le logement et 10 % pour l'urbanisme ;
Le reste de ce chapitre est consacré :
- aux subventions à l'association nationale et aux associations départementales pour l'information sur le logement (ANIL et ADIL), pour un montant de 5,7 millions d'euros ;
- au paiement à la société de gestion du Fonds de garantie de l'accession sociale (FGAS) des frais de gestion du prêt à taux zéro et du dispositif de sécurisation de l'accession sociale (1,5 million d'euros).
Il est créé sur le chapitre 44-30 un article 40 « Contribution de l'Etat au financement des dispositifs d'aide au logement des personnes défavorisées » sur lequel seront imputés, le cas échéant, la contribution de l'Etat aux fonds d'aide aux accédants en difficulté ainsi que les reports 2004 de l'ex-chapitre 46-50, transféré notamment pour cause de décentralisation.
Le chapitre 44-40 concerne la subvention de fonctionnement du centre scientifique et technique du bâtiment (CSTB) pour 20,9 millions d'euros.
Le chapitre 46-40 est relatif à la contribution de l'Etat au financement des aides à la personne pour 5,2 milliards d'euros (+ 2,6 %).
Enfin, le chapitre 46-50 concernait la participation de l'Etat aux fonds de solidarité pour le logement (article 10 : 81,3 millions d'euros en 2004) et la contribution au fonds national de l'aide au logement (FNAL) pour l'aide aux associations logeant à titre temporaire des personnes défavorisées (article 20 : 40 millions d'euros en 2004). Ce chapitre est supprimé. Les crédits de l'article 10 sont transférés au budget du ministère de l'intérieur, de la sécurité intérieure et des libertés locales, du fait de la décentralisation des fonds de solidarité pour le logement (FSL) et de l'aide à la médiation locative (AML) aux départements. Les crédits de l'article 20 (ALT) sont transférés sur le budget de la direction générale de l'action sociale.
2. Les dépenses en capital
Les dépenses en capital s'élèvent à 1,3 milliard d'euros en crédits de paiement pour 2005, soit une baisse de 7,9 %, après une baisse dans la loi de finances initiale pour 2004.
a) Les crédits du titre V
Les investissements exécutés par l'Etat (titre V) représentent 15,1 millions d'euros en crédits de paiement, soit une augmentation de 83,3 % par rapport à 2004. Les autorisations de programme diminuent de 18,8 %.
Trois articles du chapitre 55-21 ont été transférés sur la section « Services communs et urbanisme ». Ce chapitre ne concerne plus que les crédits alloués à la lutte contre l'insalubrité, soit 200.000 euros en 2005 (moitié moins qu'en 2004).
Au chapitre 57-30 , les crédits d'études centrales et locales dans le domaine de l'habitat ont été répartis à hauteur de 35 % pour le logement et 65 % pour l'urbanisme, mais le ministère indique que, « pour des raisons pratiques », l'ensemble des crédits de paiement / services votés restent inscrits à la section « logement ». Cette opération conduit à une augmentation de 143 % de l'article 10, qui explique l'augmentation de 83 % des dépenses du titre V. Il ne faut donc pas accorder trop d'importance à cette augmentation, qui résulte d'un traitement budgétaire particulier.
Hors effet de ce traitement budgétaire, la hausse des crédits du titre V est de 8 %. Compte tenu des montants concernés, la présentation retenue par le ministère n'a pas d'influence majeure sur l'évolution globale du budget du logement (+ 3,34 % à la place de + 3,43 %).
b) Les crédits du titre VI
Les subventions d'investissement du titre VI, soit 1,28 milliard d'euros en 2005, représentent 98,8 % des dépenses en capital .
Elles comprennent trois chapitres d'importance inégale, les crédits du chapitre 65-23 étant transférés sur la section « services communs et urbanisme » (il s'agit des crédits relatifs à l'aménagement urbain, aux villes nouvelles, aux agences d'urbanisme et à l'action foncière) :
- le chapitre 65-30, qui recouvre les subventions en matière de recherche, est reconduit en 2005, pour 2,11 millions d'euros.
- le chapitre 65-50, relatif à la contribution de l'Etat au fonds de garantie de l'accession sociale (FGAS), s'élève à 25 millions d'euros (stable).
Un chapitre constitue l'essentiel des subventions d'investissement de l'Etat, le chapitre 65-48 consacré à la construction et à l'amélioration de l'habitat, qui représente 1,26 milliard d'euros, en baisse de 8,6 % pour 2005. Ce chapitre regroupe :
- les opérations locatives sociales et le renouvellement urbain hors politique de la ville : les crédits inscrits à cet article (65-48/10) reflètent les engagements du projet de loi de programmation pour la cohésion sociale ; ils s'élèvent à 465 millions d'euros, en augmentation de 61 % ;
- le financement des prêts sans intérêt (65-48/40) : les dotations s'élèveront à 265 millions d'euros en crédits de paiement (- 49,5 %) et 0 en autorisations de programme, en raison de la transformation du prêt à taux zéro en un crédit d'impôt ;
- les subventions d'investissement à l'Agence nationale pour l'amélioration de l'habitat ANAH (65-48/90) qui incluent les versements de la prime à l'amélioration de l'habitat (PAH) et s'élèveront à 395 millions d'euros en crédits de paiement, en hausse de 19 millions d'euros (+ 5,1 %) et à 462 millions d'euros en autorisations de programme, en hausse de 70 millions d'euros (+ 17,9 %). Cette évolution reflète les engagements du projet de loi de programmation pour la cohésion sociale . Toutefois, le plan de cohésion sociale mobilisera 70 millions d'euros en crédits de paiement alloués à l'ANAH, alors que le projet de loi de finances ne prévoit d'affecter que 19 millions d'euros supplémentaires à cette agence ;
- les crédits pour la résorption de l'habitat insalubre (65-48/70) : ceux-ci sont stables et s'élèvent à 8 millions d'euros de crédits de paiement et 7 millions d'euros d'autorisations de programme pour 2005.
- enfin, les opérations en zones urbaines sensibles, grands projets de ville et opérations de renouvellement urbain, ainsi que la dotation à l'Agence nationale pour la rénovation urbaine (ANRU) : cette ligne s'élève à 98,5 millions d'euros en crédits de paiement (- 35,4 %) et 223 millions d'euros en autorisations de programme (- 10,8 %).
B. PRÉSENTATION DES AGRÉGATS
Le budget de l'urbanisme et du logement comprend deux grands agrégats : « solidarité dans le logement » et « développement de l'habitat et renouvellement urbain ».
Présentation des crédits par agrégats
(en millions d'euros)
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Crédits votés en 2004 |
Crédits demandés |
Evolution |
|||
|
Agrégats |
|
en 2005 |
|
|||
|
|
DO + CP |
AP |
DO + CP |
AP |
DO + CP |
AP |
|
Solidarité dans le logement |
5.046 |
- |
5.179 |
- |
+ 2,6 % |
- |
|
Développement de l'habitat et renouvellement urbain |
1.513,7 |
1.682,5 |
1.347,8 |
1.206 |
- 11 % |
- 28,3 % |
|
TOTAL |
6.559,7 |
1.682,5 |
6.526,8 |
1.206 |
- 0,5 % |
- 28,3 % |
1. Solidarité dans le logement
L'agrégat « solidarité dans le logement » regroupait la contribution de l'Etat aux aides à la personne , qui ont pour finalité d'abaisser, dans le secteur locatif ainsi que dans le secteur de l'accession, le taux d'effort des ménages, et les subventions pour les personnes défavorisées (fonds de solidarité pour le logement, subventions aux associations) ou les accédants en difficulté (fonds d'aide aux accédants en difficulté). En raison des modifications de structure expliquées plus haut, cet « agrégat » n'est plus aujourd'hui constitué que de la contribution de l'Etat au financement des aides à la personne.
Les aides à la personne sont :
- l'aide personnalisée au logement (APL) ;
- l'allocation de logement sociale (ALS) ;
- l'allocation de logement familiale (ALF).
Ces aides sont versées, sous conditions de ressources, aux ménages locataires, accédant à la propriété ou résidant en foyers, en fonction de leur situation familiale et de leurs dépenses de logement (loyer, mensualité de remboursement de prêt, redevance versée au gestionnaire de foyer).
Les crédits se répartissent entre :
- d'une part, la contribution versée par l'Etat au fonds national d'aide au logement (FNAL) pour le financement de l'ALS, à laquelle s'ajoutent les cotisations versées par les employeurs ;
- d'autre part, la subvention d'équilibre versée au fonds national de l'habitation (FNH) pour le financement de l'APL , en sus des contributions des régimes de prestations familiales et du fonds national d'aide au logement.
Quant à l'ALF, elle est entièrement financée par le fonds national des prestations familiales (FNPF), qui est alimenté par les cotisations d'allocations familiales des employeurs et 1,1 % de CSG ; le budget du logement ne participe donc pas à son financement.
Les trois prestations, APL, ALS et ALF sont désormais très voisines et coexistent essentiellement pour des raisons historiques. L'ALF, créée en 1948, est versée aux familles avec enfants et aux jeunes ménages. L'ALS, créée en 1971, est destinée principalement aux personnes isolées et aux ménages sans enfant à faibles ressources, notamment les personnes âgées, les jeunes travailleurs ou les bénéficiaires du revenu minimum d'insertion (RMI). L'APL, créée en 1977, est versée à toutes les catégories de ménages, dès lors que ces ménages occupent un logement construit, acquis ou amélioré avec une aide de l'Etat.
Les aides personnelles au logement sont versées mensuellement aux bénéficiaires par les caisses d'allocations familiales pour le régime général et par les caisses de mutualité sociale agricole pour le régime agricole.
13,4 milliards d'euros de prestations d'aides personnelles au logement ont été versées en 2003 à 6,1 millions de ménages.
Part de l'Etat dans le financement des différentes aides à la personne
(en millions d'euros)
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|
1998 |
1999 |
2000 |
2001 |
2002 |
2003 |
|
TOTAL ETAT |
4925 |
5104 |
5262 |
4997 |
5379 |
5239 |
|
TOTAL EMPLOYEURS |
7111 |
7436 |
7465 |
7870 |
8139 |
8246 |
|
PART DE L'ETAT DANS LE FINANCEMENT TOTAL |
40,9% |
40,7% |
41,3% |
38,8% |
40,0% |
38,9% |
Source : secrétariat d'Etat au logement
Aides personnelles au logement : dotation budgétaire demandée pour 2005
(en millions d'euros)
|
|
Ch.46-40 |
|
rappel LFI 2004 |
5.046,00 |
|
PLF 2005 |
5.179,00 |
|
|
|
|
écart 2004/2003 |
+ 133,00 |
|
dont |
|
|
Mesures d'équité sur les barèmes |
- 65,00 |
|
Actualisation des barèmes |
100,00 |
|
Changement des clés de financement |
- 200,00 |
|
Ajustement du tendanciel |
+ 298,00 |
Source : secrétariat d'Etat au logement
La simplification du financement des aides personnelles
Le gouvernement souhaite simplifier, à l'avenir, le financement des aides personnelles. Lors de la création de l'APL, en 1977, son financement a été basé sur le principe de l'allocation de logement (AL) « virtuelle » (article L.351-7 du code de la construction et de l'habitation) : le montant d'allocation de logement qu'aurait perçu le ménage en l'absence d'APL est pris en charge par le budget des prestations familiales s'il s'agit d'une famille, le budget du FNAL sinon. Le budget de l'Etat, à travers le fonds national de l'habitation (FNH), prend en charge le complément entre AL virtuelle et APL. Des clés forfaitaires fixent la part de chaque fonds.
Outre la complexité du dispositif (existence de trois fonds, transferts entre FNH et FNAL, alimentés tous deux par des crédits budgétaires), l'unification des barèmes APL et AL est un élément supplémentaire de nature à justifier la simplification de ce système. En effet, le principe de l'AL virtuelle, appliqué au barème unique en locatif, conduit à faire prendre en charge en totalité la nouvelle aide des familles par le budget des prestations familiales, l'Etat finançant de son côté les prestations versées aux « petits » ménages (isolés et couples sans enfant). L'application de ce principe nécessite une modification des clés de financement de l'APL pour les mettre en conformité avec les dispositions législatives en vigueur, diminuant fortement la part de l'Etat au profit d'une imputation sur le budget des prestations familiales.
Faisant suite à l'actualisation des barèmes des aides personnelles au 1 er juillet 2003, le Gouvernement a demandé en février 2004 à un groupe de travail interministériel associant les services de la CNAF d'examiner cette question et, le cas échéant, de proposer une modification. Il a finalement décidé de modifier les clés de financement pratiquées provisoirement depuis 1997 et d'appliquer très rigoureusement le principe de l'AL virtuelle lors de l'élaboration du projet de loi de finances 2005.
Le gouvernement poursuit par ailleurs la simplification de la gestion des aides : dès la promulgation de la loi habilitant le gouvernement à prendre des mesures par ordonnance pour simplifier le droit (qui devrait intervenir à l'automne 2004), la fusion des deux fonds FNAL et FNH sera mise en oeuvre.
Source : secrétariat d'Etat au logement
2. Développement de l'habitat et renouvellement urbain
Malgré sa diversité, l'essentiel de cet agrégat est constitué des aides à la pierre.
Les aides à la pierre, plus particulièrement concentrées sur le chapitre 65-48 (construction et amélioration de l'habitat), sont réduites de 8,6 % en moyens de paiement et de 26,7 % en autorisations de programmes.
•
La
ligne fongible
(chapitre 65-48/10) accueille l'ensemble des crédits destinés
à la construction, à la démolition et à la
réhabilitation des HLM, hors zones prioritaires de la politique de la
ville. Elle s'élève à 442 millions d'euros en
autorisations de programme et à 465 millions d'euros en
crédits de paiement.
• Une
nouvelle ligne fongible
est
apparue en 2004 (chapitre 65-48/80), dédiée aux mêmes
opérations dans les quartiers prioritaires de la
politique de la
ville
, et dotée de 223 millions d'euros en autorisations de
programme et 98,5 millions d'euros en crédits de paiement.
En 2005, tandis que les crédits inscrits au chapitre 65-48/10 augmentent sensiblement (+ 61 %), les crédits figurant au chapitre 65-48/80 sont en diminution (- 35,4 %).
• Le
financement des prêts sans
intérêt
(65-48/40) : comme mentionné dans
l'analyse des crédits du titre VI, les dotations
s'élèveront à 265 millions d'euros en crédits de
paiement (- 49,5 %) et 0 en autorisations de programme, en raison de
la transformation du prêt à taux zéro en un crédit
d'impôt.
• Les
subventions d'investissement
à l'Agence nationale pour l'amélioration de l'habitat ANAH
(65-48/90) s'élèvent à 395 millions d'euros en
crédits de paiement, en hausse de 19 millions d'euros (+ 5,1 %) et
à 462 millions d'euros en autorisations de programme, en hausse de 70
millions d'euros (+ 17,9 %) cf. analyse des crédits du titre VI.