Note de présentation des crédits de la Défense : dépenses ordinaires, pour 2005

M. François TRUCY

I. PRINCIPALES OBSERVATIONS DE VOTRE RAPPORTEUR SPÉCIAL

Le projet de budget de la défense pour 2005 s'élève, au total, à 42,42 milliards d'euros, dont 9,5 milliards d'euros de pensions, soit un montant hors pensions de 32,92 milliards d'euros . Par rapport aux crédits votés en loi de finances initiale pour 2004, la progression atteint + 1,8 % , soit + 1,6 % hors pensions, à comparer avec une hausse de 4,3 % en 2003.

Le budget de la défense pour 2005 s'inscrit résolument dans les perspectives tracées par la loi de programmation 2003-2008, mais des décrochages substantiels se font jour.

Votre rapporteur spécial se félicite que tout en participant à l'effort de maîtrise budgétaire général, le ministère de la défense veille à poursuivre l'amélioration des conditions de vie et de travail des militaires. Il remarque néanmoins que cet effort de restauration ne soustrait pas ce budget aux contraintes financières qui sont perceptibles, notamment quand l'on regarde l'évolution du titre III et des emplois.

A. UN BUDGET DE CONSOLIDATION

Dans la conjoncture budgétaire extrêmement difficile que l'on connaît, le budget du ministère de la défense reste axé sur la réalisation de la loi de programmation militaire pour les années 2003-2008, mais il s'agit plus cette année de consolider les efforts entrepris que de rattraper le retard .

Certes, la France accuse un déficit budgétaire élevé, mais les raisons qui l'ont conduite à entamer sur le moyen terme la remise à niveau de notre défense sont, plus que jamais, valables. Les menaces n'ont pas diminué, bien au contraire. La multiplication des foyers de violence, la mondialisation du terrorisme soulignent la vulnérabilité des pays développés et la nécessité de se tenir prêt à réagir.

La France doit être en mesure de protéger à travers le monde ses ressortissants comme ses intérêts. Plus généralement, si notre pays veut continuer à conserver le statut de grande puissance, il doit s'en donner les moyens car il ne faudrait pas qu'un relâchement de notre effort, soit nous rende vulnérable, soit nous conduise à être à « la remorque » de la superpuissance américaine.

La sécurité coûte cher et elle doit être garantie même en temps de crise économique. Il n'en reste pas moins que cet engagement en faveur du redressement de notre effort de défense n'est pas un blanc-seing .

Le projet de budget pour 2005 est un budget de consolidation pour le titre III. C'est dire que les moyens préservés par le gouvernement ont été calculés strictement en fonction des besoins et que l'on peut relever ici ou là des signes de pression pour inciter les armées à réduire les coûts.

B. UNE CONTRIBUTION SUBSTANTIELLE À LA MAÎTRISE DE L'EMPLOI PUBLIC

Comme l'a reconnu le chef d'état major des armées, le titre III du projet de loi de finances pour 2005 a été construit sur la base d'un sous-effectif de 3 % du personnel, comme en 2004. Ce sous-effectif correspond en fait aux effectifs réalisés en 2004, qui furent contraints, essentiellement pour l'armée de terre, afin de participer à l'effort général de maîtrise du déficit public.

879 postes sont supprimés, dont 759 emplois civils.

Le décalage avec les effectifs prévus par la loi de programmation militaire atteint, en 2005, 3.809 postes.

Les armées contribuent donc très sensiblement à la maîtrise de l'emploi public en acceptant de ne pas remplacer globalement un départ à la retraite sur deux, taux pouvant aller jusqu'au non remplacement total en ce qui concerne l'armée de terre.

Il y a là un effort extrêmement appréciable qui devrait faire taire un certain nombre de critiques sur le traitement par trop privilégié des armées par le budget pour 2005. Les seules marges de manoeuvre sont obtenues par transformation d'emplois, c'est-à-dire par redéploiement.

C. DES EFFORTS À POURSUIVRE POUR PRÉSERVER L'ATTRACTIVITÉ DES MÉTIERS DES ARMES

Le gouvernement s'est mobilisé pour l'amélioration des conditions de vie et de travail des militaires et la consolidation de la professionnalisation. Des emplois sont créés, parfois dans des proportions très appréciables comme dans le secteur médical, mais on peut se demander si cela va suffire à éliminer les déficits, surtout dans l'hypothèse où l'on connaîtrait de nouvelles tensions sur le marché du travail.

Des emplois ont été créés, des primes instaurées ou augmentées, cela doit permettre de prévenir toute hémorragie à court terme, mais la plus grande vigilance s'impose. De ce point de vue, il faut souligner que les questions financières et de conditions de travail sont importantes, mais pas toujours déterminantes. D'où l'importance des actions de communication qui sont indispensables aux armées pour qu'elles assurent le renouvellement leur personnel tant militaire que civil, nécessaire à leur vitalité.

La professionnalisation des armées exige de telles actions.

D. UNE DISPONIBILITÉ ET DES NIVEAUX D'ACTIVITÉ ENCORE PERFECTIBLE

En dépit d'une augmentation des dotations, malgré des réformes de structure d'envergure comportant notamment la création de services de maintenance spécialisés, les armées n'arrivent pas à retrouver immédiatement une disponibilité opérationnelle appréciable par suite de la politique de renoncement qui a caractérisé l'exécution de la précédente loi de programmation militaire, celle pour les années 1997-2002.

Les pourcentages dont il est fait mention, qui tournent autour de 60 % pour des matériels aussi emblématiques que les avions de combat ou les chars Leclerc, ne sont pas satisfaisants.

En outre, on ne peut qu'être inquiet pour l'avenir dès lors qu'il faudra, à la fois, faire face aux coûts considérables consécutifs à de « l'acharnement thérapeutique » sur des matériels hors d'âge tels les véhicules blindés de transport de troupe, et aux coûts liés à l'introduction de nouveaux matériels dont « l'hypersophistication » a pour contrepartie des frais de maintenance exorbitants.

E. VERS UNE BUDGÉTISATION DES OPEX...

La France est présente sur les principaux théâtres d'opérations. Elle déploie 13.324 hommes au 1 er juin 2004, et les récents évènements en Côte d'Ivoire vont sans doute contribuer à une augmentation conséquente de l'effort fourni en la matière et du surcoût pour les armées.

Le coût des OPEX pourrait être prévu en grande partie en loi de finances initiale, on ne parlerait plus alors de « surcoût » qu'en cas de reprise d'un foyer d'instabilité ou d'ouverture de nouvelles hostilités dans un pays.

Votre rapporteur spécial se félicite de ce que le présent gouvernement ait rompu avec la pratique antérieure consistant à faire financer en exécution les coûts supplémentaires liés aux opérations extérieures (OPEX) par des annulations de dépenses en capital en lois de finances rectificatives .

En 2004, le financement des OPEX devrait être assuré en grande partie par l'ouverture de crédits en loi de finances rectificative.

En 2005, 75,6 millions d'euros de mesures nouvelles sont prévues pour le financement des OPEX par le projet de loi de finances initiale pour 2005. Si l'on ajoute la dotation de 24,39 millions d'euros tendant au financement des rémunérations des forces stationnées de manière permanente en Afrique, ce sont près de 100 millions d'euros qui sont inscrits au budget pour 2005 au titre des OPEX.

Ce n'est pas encore suffisant au regard des 650 millions d'euros que devraient coûter les OPEX en 2004, et encore s'agit-il d'une estimation datant de juillet 2004, et ne prenant pas en compte les récents évènements. Néanmoins, votre rapporteur spécial salue l'effort réalisé cette année, qui va dans le sens d'une meilleure gestion des crédits du ministère de la défense et d'une plus grande sincérité budgétaire.

II. L'ÉVOLUTION GÉNÉRALE DU TITRE III : + 1,3 % À PÉRIMÈTRE CONSTANT

Avec 17,72 milliards d'euros 1 ( * ) pour 2005 contre 17,50 milliards d'euros en 2004, le titre III, hors pensions, progresse de + 1,3 % , Il y a là une nette reprise par rapport à 2004, année au cours de laquelle la croissance du titre III avait atteint 0,45 % . L'évolution de périmètre conduit à une augmentation apparente du titre III de 2,6 %.

Le tableau ci-après fait apparaître un tassement très réduit de la part du titre III dans le budget de la défense hors pension . On reste ainsi avec 53,8 % à près de trois points en dessous du maximum de 57 % atteint dans le projet de loi de finances pour 2002.

A. LE PARTAGE ENTRE MASSE SALARIALE ET FONCTIONNEMENT : UNE AUGMENTATION LÈGÈREMENT PLUS RAPIDE DES DÉPENSES DE FONCTIONNEMENT

Au sein même du titre III, les dépenses de rémunérations et de charges sociales n'avaient cessé d' augmenter au cours de la précédente loi de programmation 1997-2002. Pour 2005, la progression atteint + 2,52 % contre + 0,5 % en 2004, soit une croissance moyenne de + 3 % sur les trois premières années de la période de programmation.

A l'intérieur du titre III, les crédits affectés aux dépenses d'entretien et de fonctionnement ont été constamment réduits par rapport à l'ensemble rémunérations-charges sociales- RCS : elles passent de 24 % en 1997 à environ 20 % dans le projet de loi de finances pour 2005. On note avec intérêt que, pour la deuxième année consécutive, la part du « hors RCS » augmente très légèrement pour revenir, avec 19,8 % à un niveau légèrement supérieur à celui des années 2001 et 2002, mais encore inférieur à celui des années 1997 à 1999. En 2005, les dépenses hors RCS progressent de 3,1 %.

B. L'EXÉCUTION BUDGÉTAIRE

Sur le moyen terme, l'examen du tableau ci-dessous fait apparaître la croissance du titre III en loi de finances initiale comme en exécution . C'est l'année 2002 qui a connu la croissance la plus forte avec + 3,43 % en loi de finances initiale et + 5,20 % en exécution.

L'année 2003 présentait un profil atypique par rapport aux années antérieures : si les dotations inscrites en loi de finances initiale progressaient de plus de 4,7 %, l'exécution ne progressait que de 0,18 %.

En 2004, les dotations ont augmenté très faiblement : + 0,45 %, et le taux d'exécution aurait marqué un recul sensible de presque 1 %, en l'état actuel des informations communiquées .

Corrélativement, les taux apparents de consommation sont particulièrement élevés, supérieurs à 100 % par rapport aux dotations inscrites en lois de finances initiales et très proches de 100 % si l'on prend en compte les crédits disponibles, tels qu'ils résultent des mouvements de crédits divers intervenus en cours d'année, du fait de l'importance des ouvertures de crédits en cours d'exercice.

Comme il a déjà été dit une mesure d'ouverture de crédits supplémentaires devrait être présentée en loi de finances rectificative pour financer le surcoût des OPEX.

C. LA RÉPARTITION DU TITRE III PAR ARMES

Cette répartition fait apparaître la forte croissance des crédits de la gendarmerie depuis 1997, encore accentuée en 2005, et, par contraste, la quasi stagnation des crédits de la marine.

III. EFFECTIFS ET RÉMUNÉRATIONS

Les crédits de rémunérations et charges sociales, ( RCS) , prévus pour 2005 s'élèvent à 14,408 milliards d'euros , en progression de + 2,52 % contre + 0,45 % dans le projet de loi de finances pour 2004. Ces crédits progressant quasiment au même rythme que ceux du titre III dans son ensemble, la part qu'ils représentent dans le total reste au niveau de 80,2 % .

La forte progression des crédits RCS en 2003 (+ 5,91 %) qui résultait de la poursuite et de l'intégration en année pleine du plan exceptionnel d'amélioration de la condition des personnels civils et militaires, a laissé la place à une évolution très modérée, à peine supérieure à celle de l'ensemble du titre III (considéré avec changement de périmètre). A périmètre constant, l'augmentation des crédits RCS est supérieure à celle du titre III.

A. LES EFFECTIFS

1. Les mesures 2005 : 879 emplois supprimés

Les effectifs budgétaires du ministère de la défense (hors comptes de commerce) s'établissent pour 2005 à 436.910, soit 879 emplois de moins qu'en 2004.

En terme d'effectifs budgétaires, la loi de programmation militaire n'est plus vraiment respectée à « l'épaisseur du trait », elle prévoit, en effet, près de 440.719 postes, soit un écart de 3.809 postes (contre 504 en 2003 et 107 en 2004).

a) L'essentiel des suppressions de postes est supportée par le personnel civil

Les suppressions nettes d'emplois en 2005 s'élèvent à 879 postes , qui constitue le solde d'une diminution de 759 postes de civils et une diminution de 120 postes de militaires professionnels.

Deux points méritent d'être soulignés :

- le nombre de postes de civils diminue pour la seconde année consécutive. A la création de 473 emplois en 2003 succède donc la suppression de 431 emplois en 2004 et de 759 en 2005 , ces mouvements s'expliquant par le jeu des intégrations et du non-remplacement des départs en retraite ;

- de façon constante depuis 2003, on voit, en 2005, les régressions du nombre de volontaires permettre l'augmentation du celui des militaires du rang ( MDR) : sur trois ans, il aura été créé + 3.666 postes d'hommes du rang et supprimé 3.439 postes de volontaires.

b) Les suppressions par grades et par armées

Le tableau suivant présente les créations et suppressions de postes par grades (pour les militaires) et type de contrat (pour les personnels civils), et par services.

Le nombre d' officiers croît de 1.025 unités , essentiellement, au profit de la gendarmerie (+ 996).

Le nombre de sous-officiers reprend, en revanche, sa diminution . En effet, la réduction en 2004 portait sur 557 unités et concernera 1.084 unités en 2005 .

Cette diminution est le solde d'une augmentation de 1.614 unités pour le service de santé des armées et d'une forte diminution pour les armées .

Les recrutements de militaires du rang connaissent une quasi stagnation avec 123 unités créées en 2005, contre 2.342 en 2004. L'armée de terre perd 141 postes et la marine 24 postes, au profit de l'armée de l'air notamment (+ 274 postes).

La gendarmerie obtient, dans le projet de loi de finances pour 2005, + 376 postes budgétaires supplémentaires alors que les armées connaissent de fortes réductions d'effectifs : - 666 pour l'armée de l'air, - 1.196 pour la marine et 1.371 pour l'armée de terre .

Le service de santé bénéficiera , en 2005, de 1.683 postes supplémentaires (dont 1.614 sous-officiers), après une augmentation de 298 postes en 2004.

Enfin, le service des essences des armées, les services de renseignement, l'administration centrale et les postes permanents à l'étranger bénéficieront, en 2005, d'une création de 399 emplois.

2. Le décalage entre effectifs budgétaires et effectifs réels

Les effectifs du ministère de la défense ont été, depuis 1996, constamment en dessous des effectifs budgétaires.

Le déficit fut longtemps stabilisé autour de 15.000 unités. Il est en nette régression depuis la mise en oeuvre de la loi de programmation militaire pour les années 2003 à 2005 et est réduit à 8.252 unités au 30 juin 2004 .

a) Le sous-effectif militaire : 7.196 postes

Comme le montre le tableau ci-dessous , au 30 juin 2004, le sous-effectif global des militaires atteignait 7.156 postes, contre 8.710 au 1 er juillet 2003 .

b) Le sous-effectif civil : 1.444 postes

Le sous-effectif global des personnels civils s'établit en 2004 à 1.444 postes, contre 4.041 en 2003 .

On peut rappeler que le sous-effectif relatif aux ouvriers d'Etat résulte pour l'essentiel de l'interdiction d'embauche applicable depuis plusieurs années à cette catégorie d'agents. Celle-ci a été exceptionnellement levée en 2002, dans le cadre de l'aménagement du temps de travail (le passage aux 35 heures nécessitant de nouvelles embauches).

Cela résulte d'une amélioration du « rendement » des concours de recrutement, consécutifs à une meilleure organisation et au recours de concours sur titre.

3. L'évolution et les perspectives de recrutement

a) 14.448 recrutements en 2005

Les armées estiment que, sur le plan qualitatif, le recrutement de militaires du rang est satisfaisant, bien que l'on constate des difficultés pour certaines spécialités.

Le taux de renouvellement des contrats des militaires du rang engagés est de 80 % dans la marine et de 85 % dans l'armée de l'air.

Dans l'armée de terre, il se situe en baisse, autour de 61 %, par suite d'un changement de mode de calcul.

Le nombre total de recrutements prévu en 2005 est de 14.448 engagés, qui se répartissent de la façon suivante :

- armée de terre : 10.000

- marine : 2.763

- armée de l'air : 1.685

Total : 14.448

La durée moyenne des contrats dépend de la durée du contrat initial et du taux de renouvellement. En 2001, elle était de cinq ans pour les militaires du rang, étant noté que les armées se sont engagées dans une politique d'allongement progressif de cette durée de cinq à huit ans .

Ces recrutements sont réalisés dans le cadre d' actions de communication, dont le coût total est, en 2004, de 12 millions d'euros , contre 10,8 millions d'euros pour 2003. Il est envisagé, au vu de l'expérience, d'étaler les campagnes de recrutement sur l'ensemble de l'année, le coût des actions de communications devrait rester stable en 2005.

b) Les difficultés de recrutement dans certains domaines

Un certain nombre de spécialités dans les domaines techniques connaissent des difficultés structurelles de recrutement.

C'est le cas notamment de la DGA qui rencontre actuellement des difficultés importantes pour le recrutement des ingénieurs de l'armement à la sortie de l'Ecole polytechnique. De même, les armées et services rencontrent des difficultés pour satisfaire leurs besoins en informaticiens, notamment pour les sous-officiers. En effet, elles se heurtent à la concurrence du secteur civil, alors que leurs besoins augmentent.

c) Le cas du service de santé des armées

Le service de santé des armées connaît également des difficultés de recrutement, mais une nette amélioration doit être soulignée pour 2004, qui devrait se poursuivre en 2005.

On peut rappeler qu'au 1 er août 2003 on constatait un déficit de plus de 300 postes par rapport à l'effectif budgétaire prévu pour les médecins des armées. En 2004, l'écart a été ramené à 278 postes .

Le déficit, qui atteint 11,8 % des effectifs budgétaires en 2004, contre 12,7 % en 2003, trouve des causes structurelles multiples tenant notamment à l'allongement de la durée des études et à l'attractivité du secteur civil.

En ce qui concerne les personnels paramédicaux dits MITHA (militaires infirmiers et techniciens des hôpitaux des armées), la situation est meilleure dans la mesure où les effectifs budgétaires sont réalisés à hauteur de 96 % en 2004 .

B. LES MESURES CATÉGORIELLES

Le budget 2005 traduit la volonté de prolonger et de financer l'amélioration de la « condition militaire ». L'ensemble des mesures nouvelles prévues à cet effet représente 53,65 millions d'euros .

1. L'amélioration de la condition militaire

a) 11 millions d'euros supplémentaires pour le fonds de consolidation de la professionnalisation

Le projet de loi de finances pour 2005 prévoit une mesure nouvelle de 11 millions d'euros . Le fonds de consolidation de la professionnalisation financera ainsi la prime d'attractivité modulable à l'engagement initial et permet la poursuite du programme immobilier d'accueil des jeunes engagés chargés de famille, ainsi que celle du plan « médecins praticiens des armées ».

L'évolution de la pyramide indiciaire des militaires mise en oeuvre progressivement et financée sur le FCP porte sur un montant total de près de 8,9 millions d'euros, dont 7,63 millions d'euros de revalorisations au bénéfice des majors, des sous-officiers et des caporaux-chefs.

b) 42,65 millions d'euros supplémentaires pour le plan d'amélioration de la condition militaire

Parallèlement, le gouvernement poursuit le plan d'amélioration de la condition militaire décidé, mais non financé, par le précédent gouvernement. Le budget pour 2005 a prévu 42,65 millions d'euros en mesure nouvelle à ce titre.

Pour 2005, le PACM prévoit notamment 3 millions d'euros au profit du volet social.

2. Les mesures en faveur des personnels civils : + 12 millions d'euros

Comme l'année dernière, le présent projet de loi de finances prévoit un ensemble de mesures destinées aux personnels civils .

Le plan de reconnaissance professionnelle du personnel civil se traduit par l'inscription de 12 millions d'euros au budget du ministère de la défense.

Ainsi, depuis 2003, il représente un effort cumulé de 38,5 millions d'euros, à comparer aux 13 millions d'euros accordés entre 1998 et 2002.

En 2005, le plan continuera à renforcer l'attractivité du ministère (6,9 millions d'euros) ainsi que la reconnaissance des qualifications et des compétences (5,1 millions d'euros) .

Les personnels d'administration centrale vont bénéficier, en 2005, de 2,41 millions d'euros de mesures nouvelles, contre 2,58 millions d'euros l'année dernière. La mesure la plus importante concerne la revalorisation des primes des personnels administratifs d'administration centrale (catégories A et B) pour un total de 1,38 million d'euros.

Les personnels civils extérieurs bénéficient également de diverses mesures catégorielles pour un montant de 8,8 millions d'euros , soit un niveau stable par rapport à 2004. Ces mesures concernent essentiellement la revalorisation de l'indemnité d'administration et de technicité de 2,6 millions d'euros, celle des indemnités forfaitaires pour travaux supplémentaires pour un peu moins d'un million d'euros ainsi que le repyramidage des corps des ouvriers d'Etat pour 1,28 million d'euros.

Les personnels de la DGSE , qui avaient bénéficié, en 2004 comme en 2003, de mesures nouvelles de 2 millions d'euros , n'auront que 0,7 million d'euros de mesures nouvelles pour 2005.

3. Les mesures relatives à la gendarmerie : + 20,6 millions d'euros

En 2005, l'adaptation des effectifs de la gendarmerie à l'évolution de ses missions de sécurité intérieure se traduira par la mise en oeuvre de la première annuité du plan d'adaptation des grades aux responsabilités exercées , qui prévoit notamment un repyramidage de 1.000 emplois de sous-officiers en officiers (soit un coût de 20,6 millions d'euros).

4. Les mesures relatives à la réserve : + 15 millions d'euros

Une dotation nouvelle de 15 millions d'euros , dont 3 millions d'euros de crédits dédiés à la formation militaire initiale du réserviste (FMIR), confirme la montée en puissance de la réserve militaire et permet d'atteindre un montant total de 120 millions d'euros de crédits de rémunérations, de charges sociales et de fonctionnement .

En favorisant le recrutement de jeunes gens, souvent sans expérience professionnelle initiale, l'accession à la réserve militaire constitue une approche déterminante et valorisante du monde du travail.

Une amélioration du dispositif légal et réglementaire de la réserve militaire est en cours afin de permettre aux armées de disposer d'une réserve plus réactive, tout en prenant en compte les contraintes des employeurs comme des salariés.

IV. LES DÉPENSES D'ENTRETIEN ET DE FONCTIONNEMENT

Il s'agit d'un domaine sensible au sujet duquel votre rapporteur spécial ne peut que souligner l'importance du retard pris ces dernières années.

Même si l'évolution des dotations est satisfaisante, tant globalement que pour l'entretien programmé des matériels désormais financé exclusivement sur le titre V, les taux d'activité des matériels ne s'améliorent que lentement.

A. L'ÉVOLUTION DES DOTATIONS

Le tableau ci-dessous, qui met en perspective les dotations inscrites au budget 2005, fait apparaître par rapport à 2004 une croissance modérée du titre III dans son ensemble et à l'intérieur de celui-ci, à périmètre constant, une croissance relativement plus rapide des dépenses « hors RCS » par rapport à l'évolution du « RCS », c'est-à-dire la masse salariale.

Cette inversion de tendance se traduit par une légère augmentation de la part du « hors RCS » qui, en pourcentage du titre III, passe de 18,9 % en 2003, à 19,71 % en 2004, puis 19,8 % en 2005 .

1. La baisse des dépenses d'alimentation

En structure, à l'intérieur du « hors RCS » on assiste depuis 1997 à la baisse des dépenses d'alimentation , qui passent de 12,1 % à 7,74 %, tandis que les dépenses de carburant augmentent, au cours de la même période, de 9,2 % à 12,12 %.

2. Vers une plus grande sincérité de l'évaluation des dépenses de carburant ?

Au sujet des dépenses de carburant , votre rapporteur spécial voudrait faire une observation ayant trait à la sincérité du budget :

- l'année dernière les éléments retenus pour l'évaluation des frais de carburants étaient très optimistes, le dollar était anticipé sur une base inférieure à celle retenue pour le budget général, et il en était de même pour le prix du baril de pétrole. Rappelons qu'en 2003 la sous-évaluation de la consommation des crédits nécessaires à l'achat de carburant était évaluée à 40 millions d'euros (votre rapporteur spécial ne dispose pas, à ce jour, des informations nécessaires pour savoir si le même phénomène s'est reproduit en 2004) ;

- en 2005, les éléments de références retenus pour l'évaluation des frais de carburant, qui doivent s'élever à 331,551 millions d'euros , sont identiques aux paramètres retenus pour le cadrage du budget de l'Etat : soit un dollar anticipé à 0,81 euro et un baril de pétrole brut à 29,92 euros (notons que les hypothèses les plus hautes vont jusqu'à 40 dollars par baril, contre les 36,5 dollars retenus pour la construction du budget pour 2005).

B. L'ENTRETIEN PROGRAMMÉ DES MATÉRIELS

1. Des crédits en diminution de 3,25 % en 2005

La restauration de la disponibilité des matériels est une des priorités du présent gouvernement consacrée par la loi de programmation militaire. Le budget pour 2005 prévoit pour les armements classiques 2.057,862 millions d'euros de crédits de paiement et 2.626,694 millions d'euros d'autorisations de programme .

Par rapport à 2004, la diminution des crédits de paiement est de 3,25 % (après une augmentation de 11,12 % en 2004), tandis que les autorisations de programme progressent de 6,17 % (après une stagnation en 2004).

Le tableau ci-dessous montre que, par domaine, ce type de dépenses concerne, en 2005, essentiellement le secteur classique avec 2.057,9 millions d'euros de crédits de paiement et le nucléaire avec 672,59 millions d'euros (soit une diminution d'environ 90 millions d'euros par rapport à 2004).

A l'intérieur du secteur de l'armement classique, les crédits se répartissent de façon relativement équitable entre les trois armes : 852,35 millions d'euros pour l'armée de l'air, 673,87 millions d'euros pour la marine et 471,99 millions d'euros pour l'armée de terre .

En évolution, c'est la marine qui va voir ses dotations diminuer le plus rapidement en 2005 avec - 10 % (contre + 19,1 % entre 2003 et 2004), devant l'armée de terre, puis l'armée de l'air.

2. Les résultats en termes d'indisponibilité des matériels

a) L'armée de terre

L'armée de terre doit faire face à une diminution de ses crédits de paiement et à une réduction de près de 15 % de ses autorisations de programme.

En 2005, l'armée de terre sera soumise aux contraintes suivantes :

- augmentation des coûts unitaires des pièces de rechanges , notamment en provenance de GIAT-Industries ;

- augmentation du coût de soutien unitaire liée à l'arrivée de nouveaux matériels (à titre d'exemple, 0,24 million d'euros de coût de soutien unitaire moyen estimé pour le char Leclerc, contre 0,09 million d'euros pour un AMX 30 B2) ;

- vieillissement des parcs , notamment AMX 10P, AMX 10RC et VAB, entraînant une augmentation du coût de soutien et impliquant des opérations de rénovation ;

- coût de la valorisation de certains matériels ;

- apparition de charges nouvelles (opérations extérieures, protection de l'environnement, désamiantage, etc.).

b) La marine

La marine doit faire face à la fois aux indisponibilités périodiques pour entretien et réparation (IPER), aux indisponibilités pour entretiens intermédiaires (IEI) et aux périodes d'entretien intermédiaire (PEI).

Les crédits d'entretien programmé du matériel serviront principalement, en 2005 :

- pour les sous-marins lanceurs d'engins (SNLE), à la préparation de l'IPER du « Téméraire » (prévue en 2006-2007) et de l'IE longue de « l'Inflexible » (prévue en 2005) et à la poursuite de l'approvisionnement des rechanges pour les SNLE de type « Le Triomphant » ;

- pour la flotte, à la PEI puis à l'IPER du porte-avions « Charles de Gaulle » (prévue en 2006), à trois IPER de sous-marins nucléaires d'attaque (SNA), à savoir l'« Améthyste » en 2005, le « Rubis » en 2007/2008 et le « Saphir » en 2006/2007, une IPER de la « Jeanne d'Arc » (prévue fin 2006), ainsi qu'à cinq IPER de frégates (dont celles du « Cassard », du « Lamotte-Picquet » et du « Courbet », en 2005), à l'IEI de la « Jeanne d'Arc », du « Georges Leygues » et du « Dupleix » en 2005, et enfin à la poursuite des modernisation des CMT ;

- pour l'aéronautique, au maintien en condition opérationnelle des aéronefs, dont la part la plus importante reviendra aux 10 Rafale (65 millions d'euros), aux 50 Super-Etendard (55 millions d'euros) et aux 28 ATL2 (55 millions d'euros).

c) L'armée de l'air

L'armée de l'air a, grâce à l'effort de la structure intégrée du maintien en condition opérationnelle des matériels aéronautiques de la défense (SIMMAD), réduit de 2002 à 2005 le taux d'indisponibilité dû à des causes logistiques. Ce taux est passé de 19 % en décembre 2001 à 7,41 % en juillet 2004.

Votre rapporteur spécial tient à souligner la pression exercée sur les coûts de maintenance par la sophistication croissante des matériels .

C. LES NIVEAUX D'ACTIVITÉ

Les efforts faits en matière de maintien en condition opérationnelle tardent à porter leurs fruits.

1. Des efforts pour l'armée de l'air, mais les résultats sont encore en deçà des objectifs fixés

Les objectifs d'activité pour l'armée de l'air, tels qu'ils résultent de la loi de programmation militaire, sont bien connus : 180 heures de vol pour un pilote de combat, 400 heures de vol pour un pilote de transports et 200 heures de vol pour un pilote d'hélicoptères. Les objectifs d'activité n'ont pas été atteints, avec en moyenne 178 heures de vol pour un pilote de combat, 330 heures de vols pour un pilote de transport et 195 heures de vol pour un pilote d'hélicoptère.

En fait, en 2003, l'armée de l'air n'a pas atteint son objectif global de 298.000 heures de vol . Le déficit de 32.208 heures de vol est moins important qu'en 2002, année où il s'établissait à 38.860 heures. Cela s'expliquerait par des problèmes de disponibilité des flottes de transport et de combat, ainsi que par la multiplication des périodes d'alerte.

Pour 2004, la prévision d'activité annuelle initiale de 270.709 heures de vol est toujours en vigueur à mi-gestion. Même si elle a été réduite par rapport aux objectifs fixés pour 2003, elle reste supérieure de 14.714 heures à l'exécution réalisée en 2003.

2. Les difficultés de l'armée de terre

L'armée de terre rencontre le même type de problème, le taux de disponibilité de ses véhicules blindés est de l'ordre de 60 %, tandis que le nombre d'heures de vol par pilote d'hélicoptère reste sensiblement inférieur aux objectifs de la loi de programmation : 145 heures de vol en 2001 et 2002 , au point que l'objectif 2003 et 2004 a été abaissé à 160 heures de vols pour tenir compte de l'indisponibilité des matériels.

Compte tenu de la disponibilité des matériels aériens, l'armée de terre ne prévoit d'atteindre les 180 heures de vol par pilote et par an fixés par la loi de programmation militaire (LPM) qu'à partir de 2006.

De même, le taux d'activité de l'armée de terre n'égale pas l'objectif fixé par la LPM, soit 100 jours d'activité. En 2003, il s'est établi à 95 jours. Pour le premier semestre de l'année 2004, l'armée de terre a effectué 40 jours d'activité (dont 17 avec des matériels organiques).

3. Des résultats encourageants mais encore mitigés pour la marine

En 2003, la marine peut faire état d'un volume d'activité global de 239.081 heures de navigation, ce qui représente 85 jours de mer par bâtiment , soit un léger retard de 2 jours de mer par bâtiment par rapport à 2002.

Elle estime, par ailleurs, que la norme d'activité de l'aviation navale est atteinte . C'est ainsi que celle-ci a effectué 51.150 heures de vols en 2003, soit 150 heures de plus que l'année précédente.

Le premier semestre 2004 a été marqué par les opérations Héraclès (Afghanistan, avril à mai 2004) et Carbet (Haïti, mars à juillet 2004).

V. LES OPÉRATIONSEXTÉRIEURES

Au 1 er juin 2004, l'estimation du surcoût des opérations extérieures s'élevait à près de 650 millions d'euros, dont 590 millions d'euros pour le seul titre III . Ce coût, pour le titre III, s'établissait en 2002 et 2003 respectivement à 546 millions d'euros et 562 millions d'euros.

Cette estimation - hors forces de présence dans les DOM-TOM et forces prépositionnées en Afrique - se répartit comme suit au 1 er juin 2004 :

- Kosovo Macédoine : 139,11 millions d'euros pour le titre III  pour 2.750 soldats sur le terrain ;

- Bosnie : 66,52 millions d'euros pour le titre III pour 1.306 soldats sur le terrain ;

- Afghanistan : 83,17 millions d'euros pour le titre III pour 1.283 soldats sur le terrain ;

- Tchad et Centrafrique : 76,31 millions d'euros pour le titre III pour 1.272 soldats sur le terrain ;

- Côte d'ivoire : 182,51 millions d'euros pour le titre III pour 4.259 soldats sur le terrain ;

- ensemble des autres opérations : 42,65 millions d'euros pour 2.184 soldats sur le terrain.

Au total, en 2003, 12.264 militaires étaient mobilisés sur les différents théâtres d'opérations extérieures , contre 13.500 l'année précédente. En 2004, la prévision était de 13.324 au 1 er juin.

Sont ainsi concernées :

- pour l'armée de terre : 8.416 personnes ;

- pour l'armée de l'air : 1.833 personnes ;

- pour la marine : 2.537 personnes ;

- pour la gendarmerie : 470 personnes ;

- et pour le service de santé et autres services de soutien : 263 personnes .

En 2004, ces frais ont fait l'objet d'une demande de décret d'avance et devraient être couverts en loi de finances rectificative .

Notons qu'en 2005, pour la première fois, 100 millions d'euros sont inscrits au projet de loi de finances pour financer le surcoût des OPEX 2 ( * ) .

VI. LA MISE EN oeUVRE DE LA LOLF

A peine les armées ont-elles achevé la mue de la professionnalisation qu'elles sont confrontées à une nouvelle réforme d'envergure avec la mise en oeuvre de la loi organique du 1 er août 2001 relative aux lois de finances (LOLF).

Au-delà de la nouvelle architecture budgétaire, se fait jour le besoin de réformes de structures, qui vont se traduire par le passage d'une logique de moyens à une logique de résultat .

On remarquera d'emblée qu'il n'y a pas là une révolution dans la mesure où, c'est à juste titre, que les armées peuvent faire valoir que la fixation d'objectifs et l'évaluation des résultats font partie intégrante de la logique militaire.

A. LE DÉCOUPAGE PAR PROGRAMMES ET MISSIONS

Le projet de nouvelle nomenclature budgétaire distingue, au sein de la mission « mise en oeuvre de la politique de défense » quatre programmes eux-mêmes déclinés en 24 actions à comparer aux 42 chapitres du bleu budgétaire actuel.

La liste des programmes de la mission « mise en oeuvre de la politique de la défense est la suivante :

- programme 1 : « environnement et prospective de la politique de défense » ;

- programme 2 : « préparation et emploi des forces » ;

- programme 3 : « équipement des forces » ;

- programme 4 : « soutien de la politique de défense ».

Le programme 5 de la mission interministérielle « sécurité » regroupera les crédits alloués à la gendarmerie .

Votre rapporteur spécial n'entrera pas dans le détail de la mise en oeuvre de la LOLF au ministère de la défense, mais se cantonnera aux sujets relatifs à l'actuel titre III du budget (moyens des armes et services).

B. LES TITRES II ET III PRÉVUS PAR LA LOLF DANS LE BUDGET DU MINISTÈRE DE LA DÉFENSE

1. La ventilation du titre III telle que prévue par l'ordonnance organique de 1959

Le titre III actuel s'élève en 2005 à 27,2 milliards d'euros , pensions comprises qui seront ainsi ventilées à partir de 2006 :

- 23,5 milliards d'euros inscrits au titre II de la LOLF « dépenses de personnel » ;

- 3,5 milliards d'euros (correspondant aux crédits du titre III affectés au matériel et au fonctionnement des armes et services) inscrits au titre III de la LOLF « dépenses de fonctionnement » ;

- et 0,2 milliard d'euros (correspondant aux subventions de fonctionnement de l'actuel titre III) inscrits au titre VI de la LOLF « dépenses d'intervention » .

2. L'affectation de nouveaux crédits aux titres II et III de la LOLF

Le titre II de la LOLF « dépenses de personnels » comprendra 0,2 milliard d'euros provenant de l'actuel titre V « équipement ».

Le titre III de la LOLF « dépenses de fonctionnement » se verra alloué 3 milliards d'euros aujourd'hui inscrits sur le titre V tel que défini par l'ordonnance organique de 1959 précitée.

Cette nouvelle affectation de crédits concerne :

- les dépenses de maintien en condition opérationnelle des matériels et équipement , telles que l'achat de pièces de rechanges courantes (en revanche, les pièces permettant l'amélioration du potentiel ou de la durée de vie d'un matériel seront considérées comme des dépenses d'investissement et seront en conséquence inscrites au titre V de la LOLF) ;

- les dépenses d'acquisition des munitions courantes ;

- et les dépenses dites d'études armement, non liées immédiatement à la réalisation d'un équipement déterminé (considérées comme des charges et non des investissements selon la nouvelle nomenclature prévue par la LOLF).

C. LE PROGRAMME « GENDARMERIE NATIONALE » DE LA MISSION INTERMINISTÉRIELLE « SÉCURITÉ »

Comme le souhaitait votre commission des finances 3 ( * ) , les crédits alloués à la police nationale du budget du ministère de l'intérieur, de la sécurité intérieure et des collectivités locales et les crédits alloués à la gendarmerie nationale du ministère de la défense, ont été structurés en deux programmes au sein de la mission interministérielle « sécurité ».

1. Structure du programme « gendarmerie nationale »

Le programme « gendarmerie nationale » est axé sur le coeur du métier de la gendarmerie, tel que défini par le décret organique du 20 mai 1903 relatif au règlement sur l'organisation et le service de la gendarmerie. Aux termes de ce texte, la gendarmerie doit ainsi « veiller à la sûreté publique, assurer le maintien de l'ordre et l'exécution des lois ».

La gendarmerie devra ainsi contribuer à assurer « la continuité de la réponse de l'Etat face aux menaces relevant tant de la sécurité intérieure que de la défense » 4 ( * ) .

Le programme est décomposé en 5 actions . Ces actions visent à identifier les principaux domaines d'intervention de l'Etat, auxquelles concourent l'ensemble des unités de gendarmerie, dont la vocation généraliste doit être soulignée.

L'action 1 correspond au pôle général « ordre et sécurité publics » intégrant différents volets : maintien de la sécurité publique, protection des personnes et des biens, ordre public, protection des institutions et renfort des unités territoriales.

La deuxième action se rapporte à la lutte contre l'insécurité routière .

La troisième action englobe la totalité de la contribution de la gendarmerie au profit des services du ministère de la justice . La mission de police judiciaire y occupe une place essentielle : la constatation des crimes, délits, contraventions, le rassemblement des preuves et la recherche des auteurs d'infractions, mais aussi les transfèrements, représentent en effet près de 40 % de l'activité totale de la gendarmerie .

La quatrième action correspond aux fonctions de commandement, de recrutement, de formation et de logistique .

La dernière action « exercice des missions militaires » permet de prendre en compte la spécificité de l'institution en matière de missions militaires, tant sur le territoire national qu'à l'étranger.

2. Ventilation des crédits par actions

La répartition des crédits et des effectifs par actions est présentée dans le tableau ci-dessous.

Le maintien de l'ordre et de la sécurité publique sera la mission prioritaire de la gendarmerie, qui y consacrera 45 % de ses effectifs et 43 % de ses crédits.

En revanche l'exercice des missions militaires ne représentera que 2,25 % des effectifs de la gendarmerie et 1,8 % de ses crédits.

3. Objectifs et indicateurs du programme « gendarmerie nationale »

Ce point fera l'objet d'une présentation plus détaillée dans le rapport spécial, mais les remarques suivantes peuvent déjà être formulées.

La définition des objectifs semble satisfaisante à votre rapporteur spécial dans la mesure où elle correspond effectivement aux missions de la gendarmerie .

En ce qui concerne les indicateurs , ils permettront de renforcer l'information du Parlement sur l'action de la gendarmerie . Certains de ces indicateurs visent la mesure de la performance, d'autres semblent être plus des indicateurs d'activité.

Votre rapporteur spécial regrette qu'il n'y ait pas eu d'effort d'harmonisation plus poussé entre la police et la gendarmerie nationales. Il se demande s'il est opportun que les objectifs et les indicateurs soient distincts entre les deux programmes de la mission « sécurité ».

Dans la mesure où ces indicateurs peuvent encore être affinés au cours de l'année 2005, votre rapporteur spécial se propose d'engager le dialogue avec le ministère de la défense sur ce thème .

D. LES EXPÉRIMENTATIONS MENÉES AU TITRE DE LA MISE EN oeUVRE DE LA LOLF

De nombreuses expériences de globalisation des crédits seront menées en 2005. Votre rapporteur spécial souhaite présenter plus particulièrement deux d'entre elles qui portent essentiellement sur des crédits du titre III.

1. La globalisation des crédits du service de santé des armées (SSA)

L'expérimentation de globalisation des crédits du SSA vise à tester les dispositifs suivants : adaptation des procédures comptables à la LOLF, fongibilité au sein d'un périmètre comparable à ce que serait un BOP, fongibilité entre fonctionnement et investissement sur des crédits d'un montant limité, mandat de gestion pour les civils du SSA, gérés par la direction de la fonction militaire et du personnel civil .

Les crédits touchés par cette expérimentation seraient présentés sur un chapitre 37-03 . Le chapitre globalisé comprendrait :

- des crédits RCS correspondant à 15.964 personnels , dont 5.775 civils, pour un montant de 442 millions d'euros ;

- et des crédits du titre III hors RCS pour un montant de 40 millions d'euros.

2. La globalisation des crédits d'une légion de gendarmerie départementale

La gendarmerie départementale remplit tous les types de missions qui incombent à la gendarmerie. Les légions de gendarmerie départementale disposent d'ores et déjà de compétences importantes et procèdent, sous plafond des emplois qui leur sont alloués par la DGGN 5 ( * ) , à leur ventilation en organisation entre les unités placées sous leur autorité. Elles assurent la gestion de l'ensemble du personnel sous-officier et volontaire (notation, avancement, mutation...).

En outre, centres de responsabilité budgétaire, elles disposent des compétences et de la taille critique nécessaires à une préfiguration de la LOLF en matière de globalisation des moyens et de fongibilité asymétrique.

L'ensemble des crédits de la légion de gendarmerie départementale de Franche-Comté serait inscrit sur un chapitre 37-03 . La dotation globalisée comprendrait :

- des crédits RCS correspondant à 1.896 personnels , dont 22 civils des services déconcentrés, pour un montant de 59,3 millions d'euros ;

- des crédits du titre III hors RCS pour un montant de 13,2 millions d'euros ;

- et des crédits d'équipement du titre V pour un montant de 0,4 million d'euros.

Votre rapporteur spécial estime que les montants des crédits et les effectifs en jeu devraient permettre au ministère de prendre la mesure de la réforme budgétaire prévue par la LOLF.

EXAMEN DE L'ARTICLE 48 RATTACHÉ

Article 48

Mesures nouvelles. Dépenses ordinaires des services militaires

Pour 2005, les crédits de mesures nouvelles de dépenses ordinaires des services militaires applicables au titre III « Moyens des armes et services » s'élèvent au total à la somme de 261.308.144 euros .

Exposé des motifs :

La comparaison des crédits ouverts en 2004 à ceux prévus pour 2005 au titre des dépenses ordinaires militaires (mesures nouvelles) figure au II de la partie « Analyses et tableaux annexes » du présent projet de loi.

Les justifications par chapitre sont présentées dans l'annexe « Services votés-Mesures nouvelles » relative au budget de la défense.

Les crédits de mesures nouvelles demandées concernent :

- des mesures d'ajustement : + 173,614 millions d'euros ;

- la révision des services votés : - 1,3 million d'euros ;

- les transferts : - 213,906 millions d'euros ;

- les moyens nouveaux : + 302,889 millions d'euros, dont :

- la provision au titre des surcoût des OPEX : 75,6 millions d'euros ;

- les mesures 2005 en faveur de la condition militaire : 42,7 millions d'euros ;

- les moyens de fonctionnement : 39,3 millions d'euros ;

- le renforcement des moyens de la gendarmerie dans le cadre de la loi d'orientation et de programmation pour la sécurité intérieure (LOPSI) : 31,9 millions d'euros ;

- les subventions aux établissements publics et la participation aux organismes internationaux : 26,7 millions d'euros ;

- les mesures intéressant les personnels militaires de gendarmerie : 20,6 millions d'euros ;

- le renforcement des moyens consacrés à l'activité des réserves : 15 millions d'euros ;

- les mesures intéressant la situation des personnels civils : 12 millions d'euros ;

- et les mesures intéressant la situation des personnels militaires du service de santé des armées : 11 millions d'euros.

Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter cet article sans modification.

* 1 A périmètre constant, c'est-à-dire hors du transfert des 209 millions d'euros provenant de la caisse nationale d'allocations familiales.

* 2 Rappelons que depuis 1999 une dotation de 24,39 millions d'euros est inscrite au budget du ministère de la défense pour couvrir le coût des rémunérations et charges sociales des forces stationnées de manière permanente en Afrique.

* 3 Cf. rapport n° 292 (2003-2004) du 5 mai 2004 de nos collègues Jean Arthuis et Philippe Marini.

* 4 Extrait de l'avant-projet annuel de performance (APAP) de la mission sécurité.

* 5 Direction générale de la gendarmerie nationale.