Mission

MM. Yves FREVILLE et François TRUCY

I. LA MISSION « DÉFENSE »

A. LES SPÉCIFICITÉS DE LA MISSION « DÉFENSE » ET LA LOLF

1. La mission « Défense » est le budget d'investissement de l'Etat

Avec 36,061 milliards d'euros (pensions incluses) en crédits de paiement, la mission « Défense » est le troisième poste de dépense de l'Etat, après la mission « Enseignement scolaire » (59,737 milliards d'euros) et la mission « Engagements financiers de l'Etat » (40,89 milliards d'euros).

De plus, la mission « Défense » est devenue quasiment le seul budget d'investissement de l'Etat. Les crédits de paiement du titre 5 « Dépenses d'investissement » de la mission « Défense » représentent près de 30 % des dépenses de la présente mission. Ils représentent 78,6 % du total des crédits du titre 5 du budget général de l'Etat pour 2006 (La mission transports qui vient en second n'en représente que 4,7 %). Ces crédits d'investissement sont regroupés à hauteur de 83,6 % dans le programme « Equipement des forces » Selon la comptabilité nationale, les dépenses en capital du ministère de la défense représentent plus de 20 % de l'ensemble des administrations publiques .

La notion d'investissement retenue dans la LOLF est plus restrictive que celle utilisée antérieurement. En particulier les crédits d'études amont (de recherche) et les crédits de maintien en condition opérationnelle sont désormais retracés dans le titre 3 (dépenses de fonctionnement). Si l'on retenait la conception antérieure de l'investissement, on constaterait que les autorisations d'engagement consacrées aux programmes d'armement , aux études amont et au maintien en condition opérationnelle des équipements s'élèvent à 16,1 milliards d'euros (soit 43,26 % des CP totaux).

Les investissements réalisés par le ministère de la défense présentent, de plus, des spécificités importantes :

- ils concernent des équipements dont la « durée de vie » est très longue . Leur phase de conception peut s'étendre sur 10 ans, leur période d'utilisation sur 20 à 40 ans ; leur démantèlement peut durer pour les équipements nucléaires 10 ans ;

- malgré cette longévité, ces équipements sont caractérisés, du fait des progrès techniques, par une vitesse d'obsolescence très rapide qui exige des investissements supplémentaires de remise à niveau dans le domaine informatique notamment ;

- en même temps, ces équipements deviennent de plus en plus complexes et sophistiqués, ce qui se traduit souvent par des mises au point délicates après leur livraison et un maintien en condition opérationnelle coûteux.

Le ministère de la défense est le premier acheteur public , il passe 67 % des marchés publics de l'Etat et 28 % des marchés publics de l'ensemble des administrations publiques. Il irrigue ainsi un ensemble de plus de 10.000 entreprises , correspondant à un effectif total de plus de 2 millions de salariés, dont 176.000 pour les seules industries de l'armement.

2. La structuration de la mission par programme

Quatre programmes structurent la présente mission. Ils sont présentés par titres dans le tableau suivant :

Répartition des crédits de la mission par titres et par programmes
(en millions d'euros)
Programmes	Mission		Titre 2		Titre 3		Titre 5		Titre 6
			Personnel		Fonctionnement		Investissement		Intervention
	AE	CP	AE	CP	AE	CP	AE	CP	AE	CP
P 144 « Environnement et prospective »	1 794	1 643	570	570	1 087	928	115	123	22	22
P 178 « Préparation et emploi des forces »	21 606	20 901	15 353	15 354	5 638	4 921	500	511	115	115
P 212 « Soutien de la politique de défense »	3 044	2 908	895	895	799	750	1 255	1 176	95	88
P 146 « Equipement des forces »	10 528	10 610	1 012	1 012	688	728	8 828	8 869	0	0
Totaux	36 972	36 062	17 830	17 831	8 211	7 327	10 699	10 679	232	225
En % des crédits de la mission	100 %	100 %	48,22 %	49,44 %	22,20 %	20,32 %	28,93 %	29,61 %	0,62 %	0,62 %

La définition des programmes de la mission « Défense » a suscité de vifs débats. La solution proposée consacre le rejet d'une maquette s'appuyant soit sur une répartition organique par armées qui nierait la nécessité d'une interarmisation plus poussée, soit sur une répartition par grandes fonctions (dissuasion, projection de forces, prévention, etc.) conforme certes à l'esprit de la LOLF, mais qui nierait le caractère multifonctionnel de nombreuses forces. Le découpage retenu se caractérise par le maintien de la distinction pour les deux programmes majeurs entre l'équipement (programme 146) et le fonctionnement (programme 178). De ce fait le programme « Equipement des forces » est le seul de cette nature dans tout le budget de l'Etat.

Cette solution est apparue inéluctable à vos rapporteurs spéciaux, elle devra certainement s'accompagner ultérieurement d'une adaptation de la LOLF.

? Le programme « Equipement des forces » vise à « mettre à la disposition des armées les équipements leur permettant de remplir les missions qui leur sont ordonnées ». En termes concrets, le programme finance une « agence », la DGA, qui assure la maîtrise d'ouvrage des équipements depuis leur conception jusqu'à leur admission au service actif en contractant avec l'industrie puisque désormais, avec la disparition des arsenaux, l'Etat n'est plus maître d'oeuvre. Il était essentiel de conserver l'unité de cette « agence » de manière à permettre une certaine fongibilité des crédits entre les divers programmes d'armement.

Le programme « Equipement des forces » n'est pas assimilable à un programme de soutien. Le « schéma de déversement analytique » qui permet de ventiler les crédits des actions et des programmes de soutien vers les actions de politique publique ne lui est pas applicable. Il est d'ailleurs quasiment impossible de « déverser » le coût d'investissement d'une frégate vers les différentes actions du programme « Emploi et préparation des forces » auxquelles elle participera pendant ses trente années de service actif. En l'état actuel de la comptabilité analytique, le montant des coûts globaux des diverses actions de défense reste pratiquement inconnu.

La connaissance des coûts globaux calculés ex post , une fois l'investissement réalisé est d'ailleurs d'un intérêt restreint. En revanche, la détermination ex-ante d'un coût réel de possession d'un équipement en projet est essentielle pour prendre une décision optimale, d'un point de vue économique et budgétaire, et pour définir ses modalités de financement. Cette exigence avait d'ailleurs été perçue par votre commission des finances, comme en témoignent les débats lors de l'examen du projet de loi de finances initiale pour 2005 sur le financement des frégates multi-missions (FREMM). Il importe en effet que puissent être comparées sur des bases rationnelles (intérêts intercalaires compris) des solutions alternatives de financement classique, où l'Etat finance d'abord l'équipement, puis le fonctionnement, d'une part et de financement innovant, où l'Etat achète sur longue période le coût de possession d'un équipement équivalent, d'autre part.

? La frontière entre le programme « Equipements de forces » et les autres programmes a été difficile à préciser. Certaines dépenses d'investissement de l'ancien titre V sont imputées sur d'autres programmes, « Environnement et prospective de la politique de défense » pour les études amont, « Préparation et emploi des forces » pour l'entretien programmé du matériel et « Soutien de la politique de défense », pour les dépenses d'infrastructure. Dans le premier cas, la recherche militaire (à l'exception de la recherche duale menée par le CNES et le CEA, rattachée à la mission interministérielle « Enseignement supérieur et recherche ») figure dans un programme hétérogène dont l'autre composante principale, le renseignement, regroupe la DGSE ^{1 ( * )} et la DPSD ^{2 ( * )} , mais non la DRM ^{3 ( * )} rattachée à juste titre au programme « Préparation et emploi des forces ». Dans le deuxième cas, le maintien en condition opérationnelle des équipements reste pour les satellites du ressort du programme « Equipement des forces ». Dans le troisième cas, si les crédits d'infrastructure immobilière ont été regroupés dans un souci de mutualisation dans le programme « Soutien de la politique de la défense », des exceptions ont été nécessaires pour des équipements hautement spécifiques comme ceux de l'Ile Longue. De plus un amendement gouvernemental, adopté par l'Assemblée nationale en première délibération propose logiquement de rattacher les crédits d'infrastructure de la gendarmerie à la mission « Sécurité intérieure ».

Le schéma de déversement analytique des différents programmes de la mission « Défense » ne modifie pas fondamentalement ses grandes masses, à l'exception évidemment du programme 212 qui déverse ses crédits vers les autres programmes et vers d'autres missions (essentiellement la gendarmerie à hauteur de 816 millions d'euros, avant amendement gouvernemental).

Schéma de déversement analytique des crédits entre programmes

(Le tableau se lit par colonnes ; chaque déversement apparaît pour chaque programme en positif s'il bénéficie des services d'un autre programme et en négatif dans le cas contraire)

(en millions d'euros)

	Totaux	P 144	P 178	P 212	P 146
Crédits initiaux	36.060,745	1.642,974	20.900,059	2.908,033	10.609,679
P 144 « Environnement et prospective de la défense »			-4,456	-27,540	-95,61
P 178 « Préparation et emploi des forces »		4,456		-1.838,544	102,167
P 212 « Soutien de la politique de la défense »		27,540	1.838,544
P 146 « Equipement des forces »		95,61		-102,167
Autres missions	-826,751			-826,751
Crédits après ventilation	35.233,994	1.770,587	22.734, 147	96,422	10.616,231

3. La mission « Défense » s'inscrit dans une perspective pluriannuelle

Pour la quatrième année consécutive , le projet de loi de finances initiale permet de respecter globalement les objectifs fixés par la loi de programmation militaire (LPM) pour les années 2003 à 2008 ^{4 ( * )} .

Réalisation de la LPM de 2003 à 2006

*prévision - **taux d'actualisation annuel : 1,5% - *** dotation LFI/PLF - ****y compris reports de crédits, transferts, fonds de concours et LFR.

a) Les objectifs de la LPM en matière d'équipement à l'aulne de la LOLF

L'appréciation de la conformité du PLF 2006 à la LPM en matière d'équipement est rendue plus complexe par le nouveau régime des autorisations d'engagement qui se substitue à celui des anciennes autorisations de programme et par les problèmes de transition que ce changement induit.

? Le régime des autorisations d'engagement réduit la visibilité pluriannuelle du budget d'équipement de la défense.

Rappelons que le concept « d'autorisations de programme » a été créé avant guerre pour permettre le financement pluriannuel des équipements de la marine nationale. Les autorisations de programme (AP), assorties d'un échéancier de paiements, présentaient l'inconvénient, si elles n'étaient pas engagées, d'être « éternelles », faute d'annulation des AP libres d'emploi, dites dormantes qui constituaient par ailleurs un volant de flexibilité pour la gestion courante des crédits d'équipement. Les autorisations de programme disponibles à l'engagement atteignaient plus de 15 milliards d'euros à la fin de 1996 . Ce montant a été réduit à 11,35 milliards d'euros en 2004 , dont 6,59 milliards d'euros concernent des autorisations de programme affectées , c'est-à-dire attribuées à une opération budgétaire d'investissement après visa du contrôleur financier. En 2005, le montant des AP affectées mais non engagées devrait être proche de 5,2 milliards d'euros en fin d'exécution budgétaire. Celui des AP non affectées devrait s'élever à 1,1 milliard d'euros.

La notion d'autorisation d'engagement est beaucoup plus stricte. En application des articles 8 ^{5 ( * )} et 11 ^{6 ( * )} de la LOLF, les autorisations d'engagement qui se substituent aux autorisations de programme doivent être engagées et consommées dans l'année, leur report n'est possible que par arrêté conjoint du ministre chargé des finances et du ministre de la défense.

Cette réforme en soi était souhaitable, mais elle réduit la visibilité à moyen terme du budget d'équipement. Les autorisations de programme, qui portaient bien leur nom, permettaient d'avoir une vision de moyen terme des dépenses qui seraient engagées dans les années à venir. La nouvelle présentation du « bleu Défense » a, de plus, supprimé les échéanciers de paiement relatifs aux différents programmes d'armement. Alors que la grande majorité de ceux-ci entrent aujourd'hui en phase de réalisation industrielle , et qu'il ne saurait être question à ce stade de temporiser les paiements, sous peine de s'exposer à des dépenses supplémentaires sous forme de pénalités pour retard de paiement, le Parlement ne dispose d'aucune visibilité sur le montant des crédits qui devront obligatoirement être engagés à ce titre dans les prochaines années . Ne pas inscrire ces crédits ne rend pas leur paiement caduc, cela revient simplement à réduire le champ de vision du Parlement. Vos rapporteurs spéciaux souhaitent donc vivement que les arbitrages sur la composition des bleus budgétaires annexés au projet de loi de finances soient revus afin de remédier à cette situation.

Par ailleurs, le champ de visibilité du Parlement se restreint au fur et à mesure que l'on se rapproche du terme de la LPM. De nouveaux programmes d'armement sont engagés (par exemple cette année le programme Barracuda ou le programme du deuxième porte-avions) sans que l'on connaisse leur « devis » global dont l'essentiel sera reporté dans la future LPM. Cette absence de visibilité concerne également toute l'industrie de la défense. Il serait souhaitable qu'une réflexion d'ensemble soit menée sur le traitement de la pluriannualité des dépenses d'équipement dans le budget de l'Etat. Il ne saurait être question de prôner une programmation complète des grands programmes d'armement, mais d'étudier la possibilité d'une programmation glissante sur une période triennale .

? La gestion de la transition concerne à la fois la suppression des autorisations de programme dormantes et la dérogation à la limite des reports de crédits de paiement.

S'agissant des autorisations de programme dormantes , l'entrée en vigueur de la LOLF devrait entraîner la « disparition » des autorisations de programme libres d'emploi.

Il semble que les autorisations de programme affectées mais non engagées puissent être reportées sur la gestion de 2006, au moyen d'ouvertures d'autorisations d'engagement pour un montant de 5,5 milliards d'euros, dont 800 millions d'euros au titre du programme M 51 ^{7 ( * )} .

Le montant des autorisations de programme non affectées, qui devrait « disparaître » au 31 décembre 2005, s'élève à 3 milliards d'euros . Le programme Barracuda aurait dû bénéficier de 1,1 milliard d'euros au titre de ces autorisations de programme. Vos rapporteurs spéciaux souhaitent que le ministre leur confirme qu'une ouverture d'autorisation d'engagement a bien été prévue à ce titre en 2006, ce qui semble être le cas, comme le montre le tableau « Etat financier des programmes d'armement en cours » ( cf. II ).

Une remarque supplémentaire mérite d'être formulée : la suppression des autorisations de programme dormantes n'est pas satisfaisante en tant que telle, c'est leur résorption qui l'eût été. Notons que le ministère de la défense a fourni un effort considérable en ce sens, avant la mise en oeuvre de la LOLF. Il n'est cependant pas seul décisionnaire de la consommation des autorisations de programme, les limites de dépenses annuelles définies par le ministère de l'économie, ainsi que l'état d'avancement des programmes d'armement, relevant des industriels, ont largement contribué à la formation de ce qui a été appelé « le matelas des autorisations de programme dormantes ». Il ne faudrait pas que sa disparition cause des problèmes de financement, notamment aux programmes d'équipement des armées qui ne sont pas inscrits en LPM.

? S'agissant des reports de crédits de paiement , deux questions distinctes se posent concernant l'une l'apparition d'une « bosse des reports », l'autre la limitation des reports de crédits sur 2006.

La « bosse des reports » des crédits de paiement freine l'exécution de la LPM.

L'absence de budgétisation initiale des OPEX obligeait le ministère de la défense à prévoir leur financement en avances de trésorerie. Les crédits nécessaires au financement des OPEX et le rétablissement des crédits gelés n'intervenaient qu'en fin d'année. Un décret d'avances sur les crédits de l'ancien titre III était gagé par un décret d'annulation sur le titre V au sens de l'ordonnance organique de 1959. Les crédits annulés du titre V étaient en général réouverts en loi de finances rectificative. Le ministère n'avait pas alors le temps de consommer ces crédits rendus disponibles trop tardivement. En 2003, les reports de la gestion précédente s'élevaient à 1,51 milliard d'euros, ils ont augmenté de 83 % pour atteindre 2,8 milliards d'euros en 2004, et devaient représenter 2 milliards d'euros en 2005.

Le montant des crédits ainsi « reportables » en 2004 se décomposait en 0,8 milliard d'euros provenant de la précédente loi de programmation militaire ^{8 ( * )} et en 2 milliards d'euros correspondant à la part non exécutée des deux premières annuités (2003 et 2004) de l'actuelle loi de programmation .

On parle pour caractériser ce phénomène de « bosse des reports ». Elle est due à la fois à l'absence de financement budgétaire des OPEX en LFI et au respect de la « norme de dépenses », c'est-à-dire la règle imposée par le ministère de l'économie de ne pas dépenser plus que le montant des crédits ouverts en LFI (ce qui excluait l'équivalent du montant des fonds de concours et des surcoûts des OPEX). Ces crédits reportés sont des crédits de paiement destinés à l'investissement, essentiels pour tenir les objectifs de la LPM et du modèle d'armée 2015.

Une dérogation à la limitation du montant des crédits reportables doit être envisagée.

L'article 15 de la loi organique du 1 ^er août 2001 relative aux lois de finances (LOLF) prévoit que les crédits de paiement disponibles en fin d'année ne peuvent être reportés, par arrêté conjoint du ministre chargé des finances et du ministre intéressé, que dans la limite globale de 3 % des crédits initiaux inscrits sur le même titre du programme à partir duquel les crédits sont reportés. Ce plafond peut toutefois être majoré par une disposition en loi de finances.

L'article 57 du projet de loi de finances initiale pour 2006 prévoit une majoration des plafonds de reports de crédits de paiement.

Elle concernera les chapitres budgétaires présentés dans le tableau suivant.

Mesures prévues par l'article 57 du PLF 2006

(en euros)

Chapitres budgétaires concernés par la dérogation à la limite des reports prévus par la LOLF	Dotation LFI 2005
51-61 « Espace-systèmes d'information et de communication »	1.212.197
51-71 « Forces nucléaires »	3.083.646
52-81 « Etudes »	460.716
53-71 « Equipements communs interarmées et de la gendarmerie »	2.244.943
53-81 « Equipements des armées »	3.278.666
54-41 « Infrastructure »	1.181.156
55-11 « Soutien des forces »	1.318.657
55-21 « Entretien programmé des matériels »	2.003.769
66-50 « Participation à des travaux d'équipement civil et subvention d'équipement social intéressant la collectivité militaire »	38.456
TOTAL	14.822.206
Le taux de report des dotations prévues par la loi de finances pour 2005 n'est pas précisé à ce jour .

La dérogation à la limite des reports de crédits prévus par la LOLF ne concernera que les crédits reportés en 2005 et non la « bosse des reports ». Afin de permettre la réalisation de la LPM, la ministre de la défense a pris l'engagement devant votre commission des finances, lors de son audition le 25 octobre 2005 de résorber les crédits non consommés avant la fin de l'année 2007. A ce titre, le ministère de la défense a reçu l'autorisation de dépenser plus que la dotation inscrite en loi de finances initiale. En 2005, un décret d'avances ^{9 ( * )} a ainsi prévu l'ouverture de 611 millions d'euros « pris » sur les 0,8 milliard d'euros de crédits reportés au titre de la LPM précédente. Ces crédits financeront le surcoût des OPEX ^{10 ( * )} pour l'année 2005. « Restent donc à consommer » 190 millions d'euros au titre de la LPM précédente, et 2 milliards d'euros au titre de l'actuelle LPM.

Dans les années à venir des précisions devront être demandées sur la résorption de ces crédits, afin de s'assurer qu'ils permettent bien la réalisation de l'actuelle LPM.

b) Le décalage entre les effectifs réalisés et les objectifs de la LOLF

En ce qui concerne les effectifs civils et militaires , le plafond d'emplois ministériel autorisé s'élève à 440.329 équivalents temps plein travaillé (ETPT). Les effectifs réalisés devraient être en 2006 de 432.314 ETPT dont 352.110 militaires et 80.204 civils. L'objectif fixé par la LPM pour 2006 s'élevait à 443.242 effectifs civils et militaires , un décalage de 3 % devrait exister entre cet objectif et les effectifs réalisés.

Le ministère de la défense réalise un effort conséquent pour respecter l'enveloppe de masse salariale qui est prévue par le projet de loi de finances initiale pour 2006. Les effectifs réalisés, inférieurs à ceux prévus en LPM, et à ceux autorisés par le plafond d'emplois, permettent de « tenir » les contrats opérationnels fixés par la LPM, selon les personnes auditionnées par vos rapporteurs spéciaux mais entraînent quelques difficultés : gestion en flux tendu des personnels, durée rallongée des temps d'affectation en OPEX, absence de marge de manoeuvre en cas d'« évaporation des effectifs » (c'est-à-dire en cas de non renouvellement de contrat ou de démission intempestive ^{11 ( * )} ), etc.

En outre, la défense doit se conformer au modèle d'armée 2015 qui sert de base de construction à la LPM précédente pour les années 1997 à 2002 et à la LPM en cours d'exécution (les principales caractéristiques du modèle d'armée 2015 sont présentées en annexe 1).

B. COMMENT ÉVALUER LA PERFORMANCE DE LA MISSION « DÉFENSE » ?

1. Les objectifs fixés à la mission « Défense »

Les objectifs fixés à la mission « Défense » sont les suivants :

- assurer les déploiements en opérations extérieures , afin de respecter les engagements pris par la France dans le cadre de l'Union européenne et de l'OTAN ;

- poursuivre la réalisation des programmes majeurs d'armement ;

- et consolider la professionnalisation des armées et améliorer la condition militaire .

Il est intéressant de noter que ces objectifs ne figurent pas dans le « bleu budgétaire Défense » annexé au projet de loi de finances pour 2006, mais dans les documents non officiels transmis au Parlement. Il est regrettable qu'un effort de présentation des objectifs de la mission « Défense » en tant que telle, en sus de ceux de chacun de ses programmes, ne soit pas fourni .

Selon les informations recueilles par vos rapporteurs spéciaux, le ministère de la défense poursuit deux objectifs principaux :

- garantir la mise en oeuvre de la LPM. Ceci inclut en fait les objectifs précédemment énumérés ;

- et poursuivre la politique de réforme du ministère de la défense.

a) La clarification des responsabilités au sein du ministère

Le programme 146 « Equipement des forces » constitue déjà une exception en étant pratiquement le seul budget d'investissement de l'Etat. Il a, de plus, la particularité d'être « copiloté » : il est en effet codirigé par deux responsables de programme , le chef d'état-major des armées et le délégué général pour l'armement.

Ce « copilotage » a soulevé bien des interrogations lorsque le Parlement a examiné le projet de maquette budgétaire préfigurant la mise en oeuvre de la LOLF.

A-t-il été la cause ou la conséquence de la redéfinition des responsabilités au sein du ministère de la défense ? En tout état de cause, vos rapporteurs spéciaux ne peuvent que se féliciter de la réorganisation du ministère de la défense.

Le décret du 21 mai 2005 ^{12 ( * )} a renforcé les pouvoirs du chef d'état-major des armées (CEMA). Ce décret tire les conséquences de l'affirmation de la primauté de l'opérationnel dans l'organisation des armées et de la modernisation des modalités d'action et du cadre budgétaire de l'Etat. Il permet donc au CEMA de s'assurer de la cohérence des plans et des ressources humaines, financières et matérielles consacrées à la défense. Ce décret affirme également la position du CEMA comme autorité hiérarchique des chefs d'état-major des trois armées et lui donne les moyens d'exercer cette autorité, afin de s'assurer de la cohérence de la capacité opérationnelle.

En outre, le CEMA est nommé responsable, sous l'autorité du ministre, de la définition des capacités à maintenir ou acquérir des matériels, ainsi que du format des armées, de l'organisation des forces, de la fixation des objectifs du soutien et du maintien en condition opérationnelle des matériels, de la doctrine, et de l'équipement des forces.

La procédure budgétaire prévue par l'ordonnance organique de 1959 conduisait la direction des affaires financières à discuter avec chaque état-major. Désormais, l'arbitrage dans la répartition des crédits entre les armées est le fait du CEMA qui est le gouverneur de crédits .

Les chefs d'état-major de chaque armée continuent de jouer un rôle essentiel dans la préparation et la gestion des forces dont ils ont la responsabilité. Ils sont de plus garants de la cohérence organique de leur armée, dans les respect des orientations et priorités définies par le CEMA.

La modernisation de la délégation générale pour l'armement (DGA) est poursuivie par le décret du 19 mai 2005 ^{13 ( * )} . Deux pôles sont définis au sein de la DGA, correspondant à ses deux missions : l'équipement des forces armées correspond au pôle « programmes d'armement » et la préparation de l'avenir en matière d'armement correspond au pôle « stratégie, questions de sécurité et questions internationales ». Selon le ministère de la défense, cette nouvelle organisation :

« - place les opérations d'armement au coeur de l'activité de la délégation, favorise l'identification des responsabilités et la constitution d'équipes de programmes intégrées. Les industriels, et notamment les PME, disposent d'interlocuteurs bien identifiées et responsabilisés ;

« - renforce les capacités de la DGA dans les domaines critiques, notamment par le renforcement de l'expertise technique, et lui permet de se doter des moyens d'assurer une maîtrise d'ouvrage forte ;

« - permet de réaffirmer le rôle central de la DGA dans le développement de la base industrielle et technologique de défense nationale et européenne afin d'assurer au pays, sur le long terme, le libre accès aux capacités technologiques et industrielles nécessaires à l'équipement des armées, en mettant en oeuvre une politique volontariste de préparation de l'avenir, d'accompagnement de l'industrie et de l'intelligence économique ;

« - permet d'investir dans les domaines, clés pour la défense, comme la sécurité, l'espace et la guerre info-centrée . »

Enfin, le secrétaire général pour l'administration est confirmé dans ses attributions par le décret du 21 mai précité : « Dans l'exercice de ses attributions, le ministre de la défense est assisté (...) dans tous les domaines de l'administration générale du ministère, et notamment en matière budgétaire, financière, juridique, patrimoniale, sociale et de ressources humaines, par un secrétaire général pour l'administration ».

b) La stratégie ministérielle de réforme

L'application de la stratégie ministérielle de réforme (SMR) est un objectif essentiel. Elle prévoit notamment le renforcement des synergies entre les armées par la création d'un service d'infrastructures unique .

La rationalisation des réseaux interarmées des systèmes d'information se poursuit également, avec la montée en puissance de la direction des réseaux interarmées et des systèmes d'information (DIRISI), et la création à venir de la direction générale des systèmes d'information et de communication (DGSIC).

Par ailleurs, la réorganisation de la fonction achats du ministère va être menée avec l'appui de la cellule ministérielle d'expertise et de soutien aux personnes responsables de marchés.

Enfin, la déconcentration de la gestion du personnel civil sera effective au 1 ^er janvier 2006. Un centre d'expertises et de compétences accompagnera les gestionnaires locaux qui prendront en charge la gestion des fonctionnaires civils des catégories B et C.

La mise en oeuvre de la stratégie ministérielle de réforme en 2006 devrait permettre de réaliser 21,75 millions d'euros d'économies , dont notamment 8,3 millions d'euros au titre de la réorganisation des réseaux d'approvisionnement en vivres et 5 millions d'euros au titre de la montée en puissance de la DIRISI.

c) La politique d'externalisation des dépenses de la mission « Défense »

La politique d'externalisation générale du ministère renforce les économies réalisées.

Il s'agit notamment d'améliorer la gestion du parc automobile . L'externalisation de la gestion des véhicules de la gamme commerciale permettra de redéployer 911 ETPT sur les 1.180 actuellement dédiés à la fonction « véhicules ». 23 millions d'euros pourraient être ainsi économisés, en année pleine , pour un coût global de la fonction « véhicules » actuellement évalué à environ 90 millions d'euros.

La formation initiale des pilotes d'hélicoptères des trois armées et de la gendarmerie nationale devrait être mise en oeuvre en 2006 au sein de la base de Dax.

De même, la location de deux avions à très long rayon d'action (TLRA) sur une période de neuf ans, dans le cadre d'un contrat englobant la location, la maintenance des appareils, l'achat d'heures de disponibilité et de formation des pilotes, devrait revenir beaucoup moins chère que l'entretien des deux avions DC 8 de transport de l'armée de l'air.

Enfin, signalons que l'école interarmées des sports fait l'objet d'un projet de financement de la remise à niveau des infrastructures existantes par la mutualisation des bâtiments et équipements détenus par le ministère avec d'autres utilisateurs, sur une période de trente ans.

d) Les économies réalisées grâce à la politique volontariste du ministère de la défense

Le ministère de la défense estime que ses efforts de modernisation ont permis de réaliser 415 millions d'euros d'économies entre 2003 et 2005 , dont 303 millions d'euros au titre de la rémunération et des charges sociales (RCS) et 112 millions d'euros au titre des dépenses hors RCS. En 2006, le détail des économies envisagé, qui atteint presque 86 millions d'euros , est récapitulé dans le tableau suivant :

Economies RCS pré-identifiées en PLF, dont  suppressions de postes suivantes :	19,50 millions d'euros
Véhicules de la gamme commerciale (SMR)	- 135
Economat des armées (SMR)	- 104
DIRISI (SMR)	- 100
Externalisation du cercle Saint-Dominique	- 29
Réforme des achats de l'administration centrale	- 5
Réorganisation territoriale DGGN	- 50
Réorganisation Etat-major et autres services gérant le personnel civil	- 124
Réorganisation Etat-major et autres services gérant le personnel militaire	- 159
Suppression complémentaire de postes vacants de personnels civils	- 25
Suppression complémentaire de postes vacants de personnels militaires	- 97
Economies hors RCS pré-identifiées en PLF, dont économies en millions d'euros au titre des postes suivants :	66,24 millions d'euros
Gages des augmentations ICT* et CER**	- 2,92
Economat des armées (SMR)	- 1,5
Economies ECPAD	- 0,042
Véhicules de la gamme commerciale (SMR)	- 0,61
Réforme des achats de l'administration centrale (SMR)	- 0,2
Communication	- 0,8
Economies complémentaires	- 2,5
Gain de productivité de 3,5 %	- 57,66
TOTAL	85,74 millions d'euros

*Ingénieur du cadre technico-commercial (cadre contractuel de la DGA).

**Personnels de la circulation aérienne d'essais et réception (CER).

Vos rapporteurs spéciaux se félicitent des efforts d'économie mis en oeuvre par le ministre de la mission « Défense ».

2. La difficulté d'évaluer les performances économiques et financières de la mission « Défense »

Les objectifs qui sont fixés aux armées sont basés sur les contrats opérationnels définis par le modèle d'armée 2015 et déclinés dans la LPM. Leur réalisation repose sur une politique de moyens et de capacités ^{14 ( * )} , la LPM détaille d'ailleurs de manière très précise la liste des programmes d'armement majeurs, le nombre de personnels militaires et civils, et les montants de crédits nécessaires à sa réalisation. L'évaluation d'une performance militaire en termes financiers et économiques vient donc en complément de la LPM.

Vos rapporteurs spéciaux considèrent donc que l'évaluation de la performance des armées présente une double dimension, l'une de nature économique et financière voulue par la LOLF, l'autre de nature plus militaire. Sans référence à des indicateurs d'activité, d'un type plus « militaro militaire », il est difficile de lire les objectifs et indicateurs de performance qui sont retenus dans le projet annuel de performance.

Par exemple, le taux de disponibilité technique opérationnelle (DTO) des équipements des armées, fixé à 80 %, a-t-il un sens en tant que tel ? Cet objectif a été fixé dans l'immédiat après guerre froide, sans référence possible. Est-il raisonnable, d'un point de vue militaire et d'un point de vue financier ? Permet-il de mesurer la performance des armées ? Vos rapporteurs spéciaux estiment que, pour prendre tout son sens, cet objectif devrait être mis en regard de données d'activité telles que :

- l'obsolescence des parcs ;

- le coût de l'entretien des matériels neufs très sophistiqués ;

- la disponibilité de près de 100 % des équipements utilisés en OPEX ;

- la sur-utilisation des matériels en raison de l'accroissement des interventions extérieures et de l'allongement de leur durée ;

- mais aussi la capacité des armées et du tissu industriel à restaurer une disponibilité technique opérationnelle quasi parfaite en un laps de temps très réduit en cas d'accroissement des risques ;

- et enfin, la consommation annuelle de « points de DTO ». Un matériel non utilisé peut avoir une disponibilité technique excellente sans que cela soit signe de performance. A l'inverse, un matériel sur-utilisé, remis en état de fonctionnement à de multiples reprises en cours d'année et dont la disponibilité technique annuelle moyenne serait inférieure à l'objectif visé ne serait pas signe de contre performance.

D'une manière générale, vos rapporteurs spéciaux constatent qu'il serait dangereux d'évaluer l'efficacité de l'armée en se limitant aux seuls critères de la LOLF. La construction de la Ligne Maginot aurait sans doute été jugée performante, en termes d'efficacité financière, de respect des délais, etc. Son utilité finale s'est révélée faible !

Vos rapporteurs spéciaux sont parfaitement conscients des grandes difficultés que soulève la comparaison de « coûts » économiques et financiers à des « avantages » évalués en termes d'efficacité militaire et non seulement de respect de normes administratives intermédiaires, en l'absence heureuse de conflits. Un tel type d'analyse « cost-benefit » devrait cependant être progressivement expérimenté pour que la LOLF prenne tout son sens au sein de la mission « Défense ».

C. LES MOYENS DE LA MISSION « DÉFENSE »

1. Les emplois et les crédits du titre 2

a) La stabilité du sous-effectif

Comme on l'a vu, le plafond ministériel d'emplois autorisés pour le ministère de la défense s'élève en 2006 à 440.329 ETPT, soit près de 2.913 ETPT de moins que l'objectif fixé par la LPM. Les effectifs budgétaires réalisés en 2005 sont encore inférieurs, comme le montre le tableau de la page suivante.

Le plafond d'emplois prévu pour la seule mission « Défense » est de 334.204 ETPT , dont 255.454 personnels militaires et 78.749 personnels civils.

Les tableaux présentés en annexe 2 détaillent la répartition du plafond d'emploi par programmes et par catégories de personnel.

Le périmètre du plafond ministériel d'emplois inclus de nouvelles catégories de personnel, qui n'étaient pas pris en compte dans les effectifs employés ou rémunérés au sens de l'ordonnance de 1959. Il s'agit : des personnels de service de maintenance aéronautique, des élèves des écoles de Saintes et Grenoble, de Maistrance de Brest, des personnels « recrutés locaux » et des apprentis civils et vacataires.

Sont en revanche exclus du calcul du plafond : les réservistes, les personnels militaires en position de non activité, les personnels mis à disposition de DCN-SA, ainsi que les officiers généraux en 2 ^ème section ^{15 ( * )} .

Rappelons que la répartition des crédits et effectifs par action et sous-action a un caractère indicatif, elle a souvent été déterminée de manière forfaitaire. Il en est de même de la ventilation des taux de pension au titre des personnels civils et militaires, de la subvention au Fonds spécial de pension des ouvriers des établissements industriels de l'Etat (FSPOEIE) et des nouvelles cotisations (Fonds national d'aide au logement, allocations familiales).

Effectifs civils et militaires de la défense

	Effectif budgétaire 2005	Effectifs moyens réalisés ^(au 30 juin 2005)	Sur ou sous-effectifs moyens
Armée de terre
- Officiers	15.762	15.610	-152
- Sous-officiers	49.339	48.964	-375
- Militaires du rang engagés	68.422	67.158	-1.264
- Volontaires	2.345	1.655	-690
- Effectifs militaires total	135.868	133.387	-2.481
- Personnels civils	29.653	28.078	-1.575
Total armée de terre	165.521	161.465	-4.056
Armée de l'air
- Officiers	6.903	6.867	-36
- Sous-officiers	36.477	35.002	-1.475
- Militaires du rang engagés	17.852	16.148	-1.705
- Volontaires	1.880	1.069	-811
- Effectifs militaires total	63.112	59.085	-4.027
- Personnels civils	5.498	5.353	-145
Total armée de l'air	68.610	64.438	-4.172
Marine
- Officiers	4.836	4.841	5
- Sous-officiers	28.462	28.194	-268
- Militaires du rang engagés	8.382	8.444	62
- Volontaires	1.515	1.357	-158
- Effectifs militaires total	43.195	42.837	-358
- Personnels civils	10.265	9.528	-737
Total Marine	53.460	52.365	-1.095
Gendarmerie
- Officiers	5.124	4.110	-1.014
- Sous-officiers	78.707	78.459	-248
- Militaires du rang engagés	0	0	0
- Volontaires	15.080	14.783	-297
- Effectifs militaires total	98.911	97.352	-1.559
- Personnels civils	1.810	1.860	50
Total gendarmerie	100.721	99.212	-1.509
Services communs
- Officiers	6.787	6.108	-679
- Sous-officiers	7.121	6.970	-151
- Militaires du rang engagés	1.104	1.091	-13
- Volontaires	534	396	-138
- Effectifs militaires total	15.546	14.565	-981
- Personnels civils	33.052	31.754	-1.298
Total services communs	48.598	46.319	-2.279
Total ministère de la défense	436.910	423.800	-13.110

b) La répartition des crédits du titre 2 : « Dépenses de personnel »

Pour 2006, les dépenses du titre 2 de la mission « Défense » s'élèvent à 17.829,659 milliards d'euros en crédits de paiement et en autorisation d'engagement, soit une diminution de 1,33  % par rapport à 2005.

Les rémunérations et indemnités relevant du ministère de la défense représentent 57 % du titre 2, les pensions des personnels civils et militaires 36 %, les autres cotisations sociales 6 % et les prestations sociales 1 %.

Les coûts moyens des différentes catégories de personnels sont présentés, par programme, dans le tableau suivant :

Coût moyen des personnels par programme

(en euros)

	Programme 144	Programme 178	Programme 212	Programme 146
Officiers	69.722	89.784	98.435	92.091
Sous-Officiers	74.767	55.186	57.312	55.001
Militaires de rang	38.004	37.260	37.620	36.930
Volontaires	21.804	27.294	26.895	28.275
Civils catégorie A	82.377	91.138	96.322	89.403
Civils catégorie B	55.090	54.292	55.183	54.158
Civils catégorie C	40.270	39.752	41.351	39.911
Ouvriers d'Etat	49.681	53.926	57.187	54.250

Source : bleu budgétaire

Les principales mesures relatives à la gestion des personnels en 2006 sont les suivantes :

- extension des démarches de gestion prévisionnelle des effectifs, des emplois et des compétences (CPEEC), conduites jusqu'à présent au sein des armées, des directions et des services aux programmes ;

- développement de la rémunération liée à la performance. Expérimentée dès 1997 au sein de la délégation générale pour l'armement (DGA), elle sera étendue aux 19 directeurs d'administration centrale ou assimilés du ministère. Elle concernera également la revalorisation de l'indemnité de fonctions et de résultats de certains cadres de la filière administrative du personnel civil (pour 0,6 million d'euros) ;

- renforcement de l'attractivité du métier militaire . Le fonds de consolidation de la professionnalisation sera doté de 22,57 millions d'euros en 2006, le plan d'amélioration de la condition militaire de 25,96 millions d'euros ;

- reconnaissance des qualifications du personnel civil . 15,5 millions d'euros soit une augmentation de 30 % par rapport à 2005, permettront de financer de nouveaux postes d'avancement et la création de postes de catégorie A dans les corps administratif (5,6 millions d'euros), la fusion des corps et la gestion de la déconcentration (0,6 million d'euros) et la prise en compte de la performance et de la manière de servir (9,3 millions d'euros, dont 5,2 millions d'euros alloués à l'augmentation de l'indemnité forfaitaire pour travaux supplémentaires, de la prime d'administration et de la prime de technicité).

L'action sociale du ministère sera traitée dans le cadre de l'examen des crédits du programme 212 « Soutien de la politique de la défense ».

c) Un effort accru pour la réserve

Les effectifs et les crédits en RCS s'accroissent comme le montrent les graphiques suivants :

Quinze millions d'euros supplémentaires , dont trois millions d'euros destinés à la formation militaire initiale des réservistes, porteront les crédits de rémunération et charges sociales alloués à la réserve à 110 millions d'euros en 2006 , ce qui devrait contribuer à l'objectif de montée en puissance de la réserve militaire (+ 6.000 engagements spéciaux dans la réserve - ESR - par an, gendarmerie nationale comprise) afin d'atteindre l'effectif cible de 94.000 ESR en 2012.

Le projet de loi accroissant l'efficacité de la réserve militaire a été présenté en Conseil des ministres le 9 mars 2005 ^{16 ( * )} . Le dispositif prévu permettra aux armées de disposer d'une réserve plus souple dans son emploi, plus disponible et plus réactive . La réforme en cours porte également sur un allègement des contraintes des employeurs comme des salariés , par le projet de création d'un crédit d'impôt en faveur des employeurs de réservistes . Ce crédit d'impôt bénéficiera aux employeurs qui s'engageront à maintenir la rémunération de leurs salariés pendant les périodes d'activité dans la réserve et à les laisser effectuer de telles périodes dans des conditions plus favorables que celles imposées par la loi, en termes de disponibilité et de réactivité.

Le taux du crédit d'impôt serait modulé ^{17 ( * )} en fonction de l'effort consenti par l'employeur. Le coût de cette mesure a été estimé à 3,7 millions d'euros pour 2006 et à 6,8 millions d'euros en régime de croisière à partir de 2012 . Toutefois, au regard du coût engendré dans l'hypothèse où les armées devraient recruter du personnel d'active pour effectuer les missions des réservistes, le recours à des réservistes occasionne une économie nette (en prenant en compte le coût du crédit d'impôt) de 10 millions d'euros en 2006 et de plus de 16 millions d'euros en régime de croisière à partir de 2012.

2. Les dépenses de pension au sein du titre 2

L'identification d'une mission correspondant au compte d'affectation spéciale « Pensions » vise à améliorer l'efficacité de la gestion publique par la budgétisation des dépenses des fonctionnaires de l'Etat au plus près du coût réel complet de ces personnels.

Elle se traduit par la création d'un compte d'affectation spéciale (CAS) spécifique, segmenté en trois programmes portant respectivement sur les pensions servies en application du code des pensions militaires et civiles, les pensions versées aux ouvriers de l'Etat et les pensions versées au titre du code des pensions militaires d'invalidité et victimes de guerre . Chaque programme du CAS constituant une unité indépendante devant être gérée à l'équilibre, les dépenses de chaque programme seront alimentées par une contribution des personnels en activité ainsi que par une contribution de l'employeur (Etat et organismes publics et semi-publics employant des militaires et fonctionnaires du ministère). Ainsi, la politique de recrutement et de gestion des ressources humaines se traduira directement dans le montant des cotisations employeur qui devront être financées par chaque gestionnaire de programme, lequel ne sera donc plus indifférent aux conditions de financement du régime des pensions civiles et militaires de l'Etat .

Alors que, jusqu'à la loi de finances pour 2005, le montant des crédits inscrits à ce titre était fixé de manière forfaitaire par ministère, la mise en place du CAS « Pensions » a permis de mettre en regard l'assiette de la cotisation employeur pensions avec la dépense de pensions (ce qui lui a permis de définir un taux de cotisation).

L'évolution des pensions et des effectifs de retraités sont présentés en annexe 3.

3. Mise en perspective 2006 : la mission « Défense » représente plus de 13 % des dépenses de l'Etat.

a) La part de la défense dans le budget français

La mission « Défense » représente 13,55 % des crédits de paiement de l'Etat, soit 36,061 milliards d'euros, et 13,45 % de ses autorisations d'engagement, soit 36,972 milliards d'euros.

Alors que, de 1996 à 2002, la part de l'effort consacré à la défense dans le budget de l'Etat a diminué de 1,4 point, et la part de l'effort de la défense dans le PIB de 0,5 point, on assiste, depuis le minimum historique de 2002, à un redressement, puisque ces taux augmentent respectivement de plus de 0,25 et 0,5 point pour atteindre 11,42 % et 2,01 % en 2004. De 2003 à 2005, le budget de la défense est stabilisé à environ 11,4 % du budget de l'Etat et à 2 % du PIB (gendarmerie comprise).

b) Comparaisons internationales

Le graphique suivant présente l'évolution des dépenses de défense de la France et de ses principaux partenaires en euros constants.

L'effort français de défense est inférieur à celui des Etats-Unis et du Royaume-Uni.

On constate que de 1996 à 2001, les dépenses françaises de défense ont diminué alors que sur la même période, celles des Etats-Unis progressaient de près de 5 %. La régression des dépenses de défense du Royaume-Uni était, sur la même période, moins importante que celle de la France. A partir de 2002, les dépenses de la France ont repris, de façon plus soutenue que celles du Royaume-Uni.

Les dépenses de l'Allemagne ne font apparaître aucune reprise depuis 1998, son budget de défense ayant diminué globalement de 2,9 % entre 1996 et 2005.

Les Etats-Unis ont augmenté leurs dépenses militaires de 45 % sur la période, avec une très forte accélération, +38,9 % depuis 2000.

Les dépenses du Royaume-Uni restent supérieures à celles de la France sur la période, mais l'écart se resserre avec la France car, tandis que les britanniques n'augmentaient leurs dépenses de défense que de 0,4 % entre 1996 et 2005, celles de la France progressaient de 1,5 %.

4. L'augmentation de 1,19 % des crédits de paiement de la mission « Défense »

Le tableau suivant retrace l'évolution des dépenses entre 2005 et 2006 de la mission « Défense ».

La mission « Défense » voit ses crédits de paiement augmenter de 1,19 % par rapport à 2005, et ses autorisations d'engagement de 3,23 %. Rappelons que la nouvelle maquette budgétaire a entraîné des changements de périmètre. Des crédits provenant de l'ancien titre V, au sens de l'ordonnance organique de 1959, ont été transférés vers les titres 2 « dépenses de personnel » et 3 « dépenses de fonctionnement » de la LOLF. Cette nouvelle affectation de crédits concerne :

- les dépenses de maintien en condition opérationnelle des matériels et équipement , tels que l'achat de pièces de rechanges courantes (en revanche, les pièces permettant l'amélioration du potentiel ou de la durée de vie d'un matériel seront considérées comme des dépenses d'investissement et seront en conséquence inscrites au titre 5 de la LOLF) ;

- les dépenses d'acquisition des munitions courantes ;

- et les dépenses dites d'études amont, non liées immédiatement à la réalisation d'un équipement déterminé (considérées comme des charges et non des investissements selon la nouvelle nomenclature prévue par la LOLF).

Les dépenses de personnel , soit 17.829,66 millions d'euros en crédits de paiement et en autorisations d'engagement, diminuent de 1,32 %. Comme on l'a dit, l'exécution budgétaire sera donc contrainte et les effectifs seront maintenus au niveau de 2004, soit un sous-effectif de 3 %.

Les dépenses de fonctionnement courant progressent de 7,62 % pour atteindre 7.327,26 millions d'euros en crédits de paiement et 8.211,47 millions d'euros. Les dépenses d'alimentation diminuent de 1,2 %, poursuivant le mouvement amorcé en 2003. Elles atteignent 226,87 millions d'euros. Dès 2005, la dotation inscrite à ce titre en loi de finances initiale était revenue à son niveau de 2002 en euros constants.

La compensation versée à la SNCF s'élève à 114,11 millions d'euros, progressant de 4,6 %, en raison de l'augmentation des tarifs.

La dotation en carburants augmente de 8,2 %, pour atteindre 358,7 millions d'euros, ce qui ne représente que 71,6 % de la consommation effective de carburant en 2005. Cette dotation semble donc très insuffisante, d'autant plus que les hypothèses de construction du budget pour 2006 prévoient que le dollar vaudra 0,77 euro, et le baril de pétrole 36 dollars en 2006 ^{18 ( * )} . Le prix du pétrole étant sous-évalué de presque la moitié de sa valeur réelle, les armées devront probablement adapter cette année encore leur niveau d'activité au niveau réel de coût du carburant.

Les dépenses d'intervention progressent de 28,66 %. Elles s'élèvent à 224,62 millions d'euros en crédits de paiement et 232,39 millions d'euros en autorisations d'engagement. Cette progression importante tient essentiellement au changement de périmètre entre les titres de dépenses liés à la mise en oeuvre de la LOLF et décrit ci-dessus.

Enfin, les dépenses d'investissement ne progressent que de 0,90 % en crédits de paiement, pour atteindre 10.679,21 millions d'euros en 2006. Les autorisations d'engagement s'élèvent à 10.698,68 millions d'euros, augmentant de 4,61 %. Là encore le changement de périmètre explique en grande partie cette évolution. De plus, les crédits inscrits pour 2006 ne prennent pas en compte les reports de crédits de paiement, qui seront supérieurs à 3 % aux termes de l'article 57 du projet de loi de finances pour 2006, ni le report des autorisations de programmes affectées mais non engagées en 2005.

Le tableau suivant présente la ventilation des dépenses et des crédits d'investissement, au sens large, par grands postes. Ces dépenses s'élèvent à 15.658 millions d'euros en 2006, soit une augmentation de 3 % .

Les dépenses de BCRD restent stables, soit 200 millions d'euros.

Les crédits alloués aux études amont devaient progresser de plus de 220 millions d'euros de 2003 à 2008, selon les objectifs définis par la LPM. Le projet de loi de finances pour 2006 prévoit l'inscription de 1.467 millions d'euros de crédits de paiement consacrés à la recherche et à la technologie dont 601 millions d'euros , soit 10 % de la dotation , destinés aux études amont, qui vont permettre à la fois le lancement de grands démonstrateurs et le financement de recherches de base et de soutien à l'innovation. Les crédits consacrés aux études amont sont ainsi passés de 357 millions d'euros en 2004, à 550 millions d'euros en 2005, puis 601 millions d'euros en 2006. A la fin de la LPM, en 2008, ils devraient atteindre 700 millions d'euros.

Les dépenses de développement , soit 2.713 millions d'euros, progressent de 5,5 %, ce qui correspond à l'état d'avancement des grands programmes d'armement qui entrent ou sont désormais en phase de réalisation industrielle.

En effet, les dépenses de fabrication atteignent 6.126 millions d'euros soit une augmentation de 2,2 % par rapport à 2005, de 6,3 % par rapport à 2004 et de 6,5% par rapport à 2003. Cette montée en puissance traduit l'entrée en phase de réalisation industrielle de la plupart des équipements.

Les dépenses d'entretien programmé des matériels augmentent de 9,5 %, pour atteindre 737 millions d'euros en 2006. Cette augmentation est nécessaire pour assurer la « soudure » entre la livraison des nouveaux équipements des armées et l'entretien des matériels vieillissants dont elles disposent. La location à longue durée des TLRA améliorera la situation de l'armée de l'air dans ce domaine. En revanche, la marine et l'armée de l'air sont en attentes d'importantes livraisons (cf. II).

Enfin, les dépenses consacrées à l'armement conventionnel progressent de 2,3 %, celles allouées à l'espace de 5,16 %, et celles dédiées au nucléaire de 5,5 %.

D. LES QUESTIONS TRANSVERSALES QUE POSE L'APPLICATION DE LA LOLF

1. La répartition des crédits en budgets opérationnels de programme

Les crédits de la présente mission seront gérés dans le cadre des budgets opérationnels de programme (BOP). Vos rapporteurs spéciaux ont estimé que la ventilation des crédits au sein des BOP serait probablement aussi déterminante , si ce n'est plus, pour l'exécution budgétaire 2006 que le vote des crédits en loi de finances initiale, dans la mesure où la fongibilité asymétriques des crédits prévus par la LOLF, donne un caractère largement indicatif à la répartition des crédits entre les actions des programmes.

Dans cette perspective, vos rapporteurs spéciaux ont auditionné cette année des responsables de programme, et des responsables de BOP.

Rappelons que le document de programmation budgétaire initiale (PBI), présenté au visa du contrôleur financier, prévoit la répartition des crédits de la mission « Défense » entre les différents programmes. Son élaboration a pris du retard car la direction des affaires financières du ministère de la défense et Bercy semblent encore en désaccord sur le niveau de détails que doit respecter la PBI, le ministère des finances souhaitant d'une part, plus de détails sur les flux entrants et sortants du personnel, et d'autre part un bilan de la dette pour le programme « Equipement des forces », afin de juger de la soutenabilité du programme et des BOP, et fixer le niveau d'autorisations d'engagement qui peut raisonnablement être ouvert.

Lorsque la PBI a reçu le visa précité, elle est déclinée en un DGP (document de gestion budgétaire du programme) qui précise la répartition des crédits au niveau des BOP. Le DGP est soumis à l'avis du contrôleur financier. Le 31 décembre 2005, les crédits devront être répartis au sein des BOP.

De plus, une charte de gestion précisera les modalités de gestion des crédits, élaborée par la direction de la fonction militaire et du personnel civil et la direction des affaires financières du SGA. Elle servira de guide pratique aux responsables de programme et aux gestionnaires de BOP. Les conventions de gestion seront les documents régissant les relations entre les « pourvoyeurs » (c'est-à-dire les chefs d'état-major) de personnel et les responsables de programme. Ces conventions seront visées par le contrôleur financier.

La concordance entre les actions, voire les sous-actions et les BOP ne sera pas automatique. L'annexe 4 présente en tableaux synthétiques cette concordance pour les différents programmes de la mission « Défense ».

Pour le programme 178 « Préparation et emplois des forces », plusieurs remarques doivent être formulées :

- les BOP correspondront largement à la ventilation des crédits par action. Ainsi chaque armée disposera-t-elle d'un BOP unique correspondant à l'action « Préparation » de ses forces. Le BOP « Emplois des forces » regroupera les crédits de l'action « Planification des moyens et conduite des opérations » et les crédits de la sous-action « Soutiens complémentaires » de l'action « Logistique interarmées ». C'est le seul cas de « non diagonalisation » entre les BOP et les actions au sein de ce programme ;

- la gestion des BOP est confiée aux majors généraux et non aux chefs d'état-major. Cette décision permet aux chefs d'état-major d'assurer la cohérence de leurs armées. C'est à eux que revient notamment de gérer les personnels de leur armée placés au sein des autres programmes de la mission. Près de 90 % des personnels de chaque armée sont gérés directement au sein du BOP du programme « Préparation et emploi des forces ». Les autres personnels sont gérés par le chef d'état-major concerné, mais la masse salariale correspondante est incluse dans les crédits des programmes dont ils dépendent. Le passage d'un personnel d'un programme à un autre peut ne pas correspondre en termes de crédits (un ingénieur revenant du programme « Equipement des forces » vers le programme « Préparation et emploi des forces » ne représente pas le même coût qu'un sous-officier qui effectuerait le mouvement inverse). Le défi consiste à pourvoir les besoins en assurant à la fois une gestion équitable, conforme aux statuts, et une affectation optimale des ressources en fonction des compétences. Il faudra pour cela décider du recrutement annuel en ayant une perspective de long terme (25 ans). Tous les responsables de programme devront donc avoir une vision prospective à 5 ans de l'organisation de leur service afin d'évaluer leurs besoins en ressources humaines. C'est à la direction du personnel des militaires de chaque armée d'assurer le recrutement et l'avancement du personnel, sachant que son périmètre de responsabilités s'écarte de celui du chef d'état-major de l'armée, surtout pour les hauts potentiels, souvent employés à l'extérieur du programme « Préparation et emploi des forces » ;

- les leçons des expérimentations menées en 2004 et 2005 ont été tirées. La gestion des personnels ne s'effectuera pas par petite masse afin de laisser des marges de manoeuvres suffisantes aux gestionnaires ;

- une étude ministérielle est en cours sur « l'interarméisation » de la gestion territoriale des armées. Tant qu'elle n'aura pas abouti, la déconcentration des BOP restera à l'état de projet.

Pour le programme 146 « Equipement des forces » , les BOP et les actions et sous-actions ne correspondent pas entre eux. Le choix a été fait par la DGA de réduire le nombre de BOP afin de resserrer les responsabilités. La répartition des crédits entre BOP et action fait l'objet d'un développement particulier au sein du II.

Pour le programme 144 « Environnement et prospective de la politique de défense » , la correspondance des BOP et des actions souffre deux exceptions :

- deux BOP sont prévus, l'un géré par l'EMA, l'autre par la DGA, pour la seule action « Prospective des systèmes de forces » ;

- au sein de l'action « Maintien des capacités technologiques et industrielles », les BOP sont déclinés au niveau des sous-actions « Etudes amont espace », « Etudes amont nucléaire », « Etudes amont autres » et « Soutien et autres études ».

Pour le programme 212 « Soutien de la politique de la défense » , la concordance entre le découpage en BOP et en action ou sous-actions concerne trois BOP. L'action 5 « Action sociale », comme la sous-action « Gestion centrale-Programme 212 », participe à deux BOP : « Administration centrale » et « Accompagnement de la politique des ressources humaines ». Les crédits de la sous-action « Logement familial » de l'action « Politique immobilière » sont répartis en deux BOP : « Administration centrale » et « Infrastructure et logement familial », les crédits de la sous-action « Infrastructure » de la même action sont divisés entre le BOP « Infrastructure et logement familial » et le BOP « Service d'infrastructure de la défense ».

2. La difficile mise en oeuvre de la fongibilité asymétrique

Il semble que l'application de la fongibilité dans le secteur de la défense pourrait avoir pour effet d'optimiser le niveau de consommation des crédits . Les crédits qui ne pouvaient pas être utilisés jusqu'ici, parce qu'un recrutement échouait, ou parce qu'un marché public n'aboutissait pas en temps et en heure, seraient réalloués vers des opérations qui permettront de les utiliser immédiatement. Les crédits de la défense sont classés en trois grandes catégories : les opérations de programme, la catégorie 1 et la catégorie 2. Les opérations de programme seront suivies au niveau central, les opérations de catégorie 1 seront suivies par les chefs d'état-major, et les opérations de catégorie 2 seront assimilées à des opérations déconcentrées, et seront gérées au niveau local. L'objectif est de parvenir à 60 % de déconcentration des crédits.

La direction de la fonction militaire et du personnel civil (DFP) fixera les règles de gestion des personnels appartenant à un même corps (une même armée) et répartis entre différents programmes. Le dialogue avec le CEMA permettra l'harmonisation des règles. Une division de l'organisation et des ressources humaines a été créée pour cela auprès du CEMA. Le même dialogue sera instauré avec la DGA pour la gestion de ses personnels.

La direction des affaires financières (DAF) définira également les règles applicables pour exercer la fongibilité asymétrique prévue par la LOLF, tout en respectant et l'esprit de la loi et le libre arbitre des responsables de programmes. La DFP aura un rôle central dans ce domaine, notamment à l'égard des civils qui sont les personnels les plus susceptibles d'être touchés par la fongibilité.

Sur la fongibilité asymétrique , deux idées doivent progresser :

- la première, tirée de l'expérimentation menée à Carpianne permet de constater que la fongibilité asymétrique permettra d'utiliser pour une dépense ponctuelle les crédits rendus disponibles en cours d'année budgétaire en raison d'une vacance de poste ;

- la seconde s'inscrit dans une vision stratégique pluriannuelle. Il s'agit de développer la performance de la dépense publique des armées sans mettre en oeuvre de nouveaux moyens humains.

Jusqu'à présent, lorsqu'une externalisation était mise en place, les crédits de personnels correspondant étaient supprimés sans que le financement de cette externalisation ne soit prévu. La fongibilité asymétrique pourrait changer cette perspective, les économies en personnel (RCS, alimentation, logement) seraient utilisées, par fongibilité, pour financer l'externalisation. On utiliserait donc plus le personnel militaire que lorsqu'il est strictement nécessaire sans pour autant diminuer la capacité d'action des armées. Quelques pistes pourraient être explorées, notamment dans le domaine des fonctions de soutien aux forces projetables. La fongibilité asymétrique pourrait également permettre de régler le problème du soutien industriel en interne.

Aujourd'hui, lorsque les ouvriers de l'Etat partent en retraite ils ne sont pas remplacés, les crédits de RCS sont diminués d'autant et l'externalisation des fonctions qu'ils occupaient vers les industriels de la défense n'est pas financée, alors que les crédits d'entretien programmé du matériel sont déjà contraints. La fongibilité asymétrique pourrait constituer une réponse intéressante si elle est exercée avec prudence.

3. La mise en réserve des crédits prévue par la LOLF

En ce qui concerne la mise en réserve des crédits en début d'année, prévue par l'article 51 (alinéa 4 bis nouveau) de la LOLF, il convient d'indiquer que :

- 2 % des crédits inscrits en LFI devaient être mis en réserve. Le ministère de la défense a choisi de limiter les mises en réserve à 0,1 % des crédits de RCS. Le reste des crédits de la mission « Défense » doit donc supporter une mise en réserve de 5 %. Une répartition homothétique a été prévue sur tous les programmes et sur tous les BOP, alors même que pèsent sur certains des reports de charges. Ainsi, le maintien en condition opérationnel devrait-il afficher au début de l'année 2006 un « déficit » de 130 millions d'euros ;

- la mise en réserve des crédits figure dans la PBI. Si l'annulation des crédits est finalement avérée, il sera difficile d'atteindre les objectifs de performance fixés. Pour autant, il est tout aussi problématique de prévoir en début d'année de renoncer à atteindre ces objectifs.

II. LE PROGRAMME 146 « EQUIPEMENT DES FORCES »

A. ORIENTATION ET CARACTÉRISTIQUES DU PROGRAMME

Le tableau de la page suivante présente la structuration du programme. Il détaille la répartition des crédits par titre et par actions.

Les crédits du présent programme s'élèvent à 10.528,04 millions d'euros en autorisations d'engagement et 10.609,67 millions d'euros en crédits de paiement.

Les crédits du titre 2 « Dépenses de personnel » représentent 9,5 % des crédits totaux du présent programme, soit 1.011,99 millions d'euros en CP et en AE, ceux du titre 3 « Dépenses de fonctionnement » 6,9 %, soit 728,18 millions d'euros en CP et 687,91 millions d'euros en AE, et ceux du titre 5 « Dépenses d'investissement » constituent l'essentiel du programme, soit 83,6 % de ses crédits, c'est-à-dire 8.869,49 millions d'euros en CP et 8.828,13 millions d'euros en AE.

La répartition des crédits du programme 146 par action est présentée dans le tableau suivant.

Répartition des crédits du programme 146 par action

Source : « bleu budgétaire »

La sous-action 5-89 « Soutien Direction générale de l'armement » de l'action 5 regroupe l'essentiel des crédits de personnel, soit 87,5 % des dépenses du titre 2 du présent programme. Elle se voit allouer 9,6 % de l'ensemble des crédits du programme. Cette sous-action ne fait pas l'objet d'une justification précise au premier euro. Dans la présentation générale de l'action 5, il est précisé que la sous-action 5-89 regroupe l'ensemble des crédits du BOP DGA afférents aux rémunérations et charges sociales et au fonctionnement du programme 146 : « ce budget de fonctionnement mutualise un ensemble de dépenses de la DGA sans leur globalité (dépenses liées à la structure, dépenses de droit) ou pour partie (dépenses liées à l'homme, dépenses d'activité) sans distinction possible du programme (144 ou 146) ».

Le schéma de déversement analytique du programme 146 indique que contrairement aux sous-actions « Conduite des opérations d'armement » et « Investissement techniques et essais » de l'action 5 « Préparation et conduite des opérations d'armement », la sous-action « Soutien DGA » ne permet pas d'élaborer une clé de répartition représentative reposant sur des agrégats autres que financiers. Les crédits sont donc répartis sur les actions soutenues au prorata de leurs crédits respectifs. Vos rapporteurs spéciaux notent que « le déversement de ces crédits » ne sera pas possible tant que ne sera pas mise en place une comptabilité analytique. Cependant, l'intérêt de ce déversement n'apparaît pas en dehors de la connaissance des coûts complets des actions. Une fois encore c'est plus la prévision des coûts que leur connaissance a posteriori qui importe. Notons de plus que les personnels de la DGA participent à la conduite et à la réalisation de nombreux programmes d'armement en même temps, et que la répartition au prorata des crédits de ces actions est une solution temporaire acceptable.

L'annexe 4 présente les tableaux de concordance entre les actions et les BOP du programme « Equipement des forces ».

Les 14 budgets opérationnels du programme 146 sont les suivants (l'annexe 4 indique à quelles actions et ou sous actions ces BOP contribuent) : « 14605C DGA : Spécifique DGA », « 14611C MIS : Missiles, Protection, Dépollution », « 14617C NUC : Nucléaire : Simulation, matériels et Sécurité », « 14619C HOR : HORUS », « 14621C SIO : Systèmes d'information opérationnels des trois armées et interarmées et Espace », « 14631C HELI : Programmes aéroterrestres et Composante Aéromobilité », « 14632C AERO : Programmes aéronautiques des armées de l'air et de la marine », « 14638C RAF : Programme Rafale », « 14642C NAV : Programmes navals », « 14649C COE : Coelacanthe », « 14651C TER : Programmes terrestres », « 14660C TER : Spécifique Terre », « 14670C MER : Spécifique Mer », « 14680C AIR : Spécifique Air ».

Vos rapporteurs spéciaux constatent que malgré les quelque 179 pages du « bleu Défense » consacrées à la présentation des crédits dédiés à l'équipement des forces, ils ne disposent que de peu d'informations synthétiques sur l'utilisation des crédits du programme 146. La répartition des crédits des actions en BOP n'éclairent pas plus la contribution des crédits aux différents équipements militaires. Il n'y a pas de correspondance stricte entre un BOP et une sous-action, la matrice de répartition des crédits n'étant pas « diagonalisée ». Ainsi, un BOP peut regrouper les crédits, ou une partie des crédits de plusieurs actions, ou sous-actions n'appartenant pas toujours à la même action. Cette répartition est inéluctable et traduit la complexité des processus de programmation et de réalisation des équipements.

Vos rapporteurs spéciaux seront particulièrement attentifs lors de l'examen de la loi de règlement à l'utilisation réelle des crédits. D'autant qu'il est aujourd'hui quasiment impossible de retracer les différentes dépenses qui au sein d'un BOP, d'une action, ou d'une sous action participent à la réalisation d'un programme d'armement donné. Ainsi le programme Rafale apparaît-il dans huit sous-actions de l'action « Equipement des forces navales », dont trois sont partagées entre différents BOP, et cinq sous-actions de l'action « Equipement des forces aériennes », dont deux sont réparties dans des BOP différents.

B. LA CONDUITE DU PROGRAMME 146 : UN COPILOTAGE CEMA-DGA

La direction du programme 146 est co-exercée par le CEMA et le DGA, qui disposent à cet effet :

- d'un comité de direction du programme (CODIR), coprésidé par le CEMA et le DGA, et composé d'un représentant de chaque chef d'état-major d'armée, de l'adjoint au délégué général pour l'armement, d'un représentant du SGA et des deux co-présidents du COPIL. Le CODIR co-dirige le programme. Il approuve les budgets des BOP et fixe des objectifs de performance aux responsables de BOP d'une part et aux officiers de cohérence des programmes (OCP) d'autre part. Il vérifie que ces objectifs sont atteints ;

- d'un comité de pilotage du programme (COPIL), coprésidé par le sous-chef plans de l'EMA (SC-PL) et le directeur des plans, du budget et de la gestion (DPBG). Il est composé de représentants des chefs d'état-major, de la DGA et de la direction des affaires financières, ainsi que des acteurs du programme 146 autant que de besoin. Le COPIL instruit les dossiers nécessaires aux décisions du CODIR. Il inscrit l'activité des BOP dans une démarche pluriannuelle à moyen terme cohérente avec les exercices de programmation, et dans une démarche à court terme de préparation et d'exécution du budget.

La coopération du DGA et du CEMA pour le pilotage du programme 146 « Equipement des forces » s'exerce également au sein du conseil des systèmes de force (CSF), auquel participent sous la présidence du CEMA, outre le DGA, les chefs d'état-major. Des arbitrages sont rendus, sous l'égide du responsable opérationnel, avant d'être soumis au ministre. Le CEMA y exprime, après arbitrage entre les demandes des chefs d'état-major, les besoins opérationnels des armées en termes d'équipement, le CSF en discute, le secrétariat pour l'administration (par l'intermédiaire de la direction des affaires financières) joue son rôle de régulation financière le cas échéant, puis les matériels sont livrés au CEMA et aux chefs d'état-major concernés. Ce processus clair permet, si les capacités financières manquent, de décider du traitement du dossier concerné (abandon du projet, réorientation, etc.).

Notons de plus qu'un officier de cohérence du programme , nommé par le CEMA pour chaque programme d'armement et affectés à l'état-major des armées, examine les données économiques et financières du programme. Un officier de cohérence opérationnelle , nommé également par le CEMA pour chaque BOP du programme 146, est en relation directe avec le directeur du BOP, nommé par le DGA, et s'assure avec lui de la bonne avancée de l'exécution du BOP, d'un point de vue opérationnel (par exemple, il s'assure que le programme de radiocommunication « Syracuse » avance selon un rythme permettant bien l'exploitation des données recueillies par le satellite d'observation militaire « Hélios »). Les responsables de BOP et les OCP rendent compte mensuellement au COPIL.

Les modalités de gestion du programme sont contractualisées dans le cadre d'une « charte de fonctionnement » du programme, dont l'objet est de définir les responsabilités des acteurs, les structures de pilotage et des modalités générales de fonctionnement, et dans une « charte de gestion » du programme qui formalise, chaque année les périmètres des budgets opérationnels (BOP), les règles de gestion associées et les objectifs annuels de performance.

Les crédits employés par le programme 146 sont essentiellement consommés au niveau local par des ordonnateurs secondaires du ministère. La déconcentration des crédits représente la majorité du volume des ressources financières dévolues aux investissements. Aux termes des auditions budgétaires menées, vos rapporteurs spéciaux souhaitent se voir préciser si les responsables des BOP pourront bien exercer la fongibilité entre les crédits prévus par la LOLF, et selon quelles modalités.

C. VÉRIFICATION DE LA JUSTIFICATION AU PREMIER EURO : UN EXERCICE MALAISÉ POUR LE PROGRAMME 146

Vos rapporteurs spéciaux ont établi un document synthétique présentant l'état financier des programmes d'armement en cours, qui est présenté sur les deux pages suivantes.

Il se lit de la façon suivante :

- colonne l : engagements avant 2005 ;

- colonne 2 : engagements prévisions 2005 ;

- colonne 3 : engagements envisagés en 2006 (au sens de la LOLF : mobilisation effective des autorisations d'engagement) ;

- colonne 4 : somme des colonnes 1 + 2 + 3 ;

- colonne 5 : autorisations d'engagement figurant dans le PLF ;

- colonne 6 : obtenue par différence entre le total de la colonne 4 et la colonne 5 ;

- colonne 7 : paiements avant 2005 ;

- colonne 8 : paiements 2005 (prévision) ;

- colonne 9 : paiements envisagés en 2006 ;

- colonne 10 : paiements envisagés après 2006 ;

- colonne 11 : = colonne 4 (somme paiements = somme engagements) ;

- colonne 12 : indication sur le taux de consommation des autorisations d'engagement fin 2006.

La constitution de ce tableau a permis à vos rapporteurs spéciaux de remarquer certaines erreurs d'inscription de crédits sur lesquelles ils ont demandé des précisions au ministère de la défense. Les points d'interrogation signalent les programmes d'armement pour lesquels les données figurant dans le « bleu Défense » sont pour le moins imprécises, voire erronées. Il s'agit des programmes Socrate, Syracuse III, Martha 2 et Mistral, des dépenses de dissuasion relatives au MCO, missiles, démantèlement, etc., ainsi que des crédits relatifs à la projection des forces (CASA 235, RENOC 130, Airbus). Ils attendent également, de lui, de bien vouloir fournir les documents prospectifs nécessaires à la prise en compte des coûts des équipements à moyen terme, et notamment pour la préparation de la prochaine loi de programmation militaire.

Comme on peut le constater à la lecture de ce tableau en effet, aucun échéancier de paiements n'est disponible, il est impossible de chiffrer l'importance de l'effort d'investissement qui devra être consenti dans les prochaines années pour permettre aux armées de remplir leur contrat opérationnel.

Avant 2005, 128,37 milliards d'euros ont été engagés au titre des programmes d'armement en cours et 10,816 milliards d'euros en 2005. Pour 2006, les autorisations d'engagement demandées s'élèvent à 12,534 milliards d'euros, soit 9,5 milliards d'euros prévus par le projet de loi de finances pour 2006, et 3 milliards d'euros au titre des reports de 2005. Le coût total des programmes d'équipement en cours atteindra 151,9 milliards d'euros à la fin de 2006.

Notons que les autorisations d'engagement correspondant aux autorisations de programme non affectées qui sont reportées sur 2006 ont été calculées dans la colonne 6 du tableau. Leur total s'élève à 3 milliards d'euros. Les autorisations de programme destinées au programme Baracuda ont donc été reportées en 2006.

Les sommes payées au titre des programmes d'équipement en cours s'élevaient avant 2005 à 96,275 milliards d'euros, soit 63,36 % des crédits engagés. En 2005, le montant des crédits consommés s'est élevé à 8,967 milliards d'euros, en 2006 il devrait atteindre 9,599 milliards d'euros, soit 76 % des crédits engagés à la même date. Pour financer les crédits engagés au titre des programmes actuels, 37,03 milliards d'euros seront nécessaires après 2006.

L'analyse de l'évolution des dépenses d'investissement entre 2005 et 2006, par grands agrégats et par composante des armements, a été présentée précédemment ( cf. le 3 du C du I de la présente note ).

En annexe 5, figurent les principales commandes et livraisons des armées pour 2006.

III. LE PROGRAMME 178 « PRÉPARATION ET EMPLOI DES FORCES »

A. UN PROGRAMME CENTRÉ SUR LE TITRE 2

Les crédits du présent programme s'élèvent à 21.605,87 millions d'euros en autorisations d'engagement (AE) et 20.900,05 millions d'euros en crédits de paiement (CP).

Les dépenses du titre 2 atteignent 15.353,04 millions d'euros en AE et en CP, soit 73,45 % des crédits du programme.

Les effectifs, exprimés en ETPT, sont de 297.497 en 2006, alors qu'ils étaient de 298.109 en 2005. Le programme 178 constitue « le coeur de l'activité et la raison d'être de la mission « Défense ».

Il regroupe l'essentiel des effectifs et de la masse salariale de l'armée de terre, de la marine et de l'armée de l'air (actions 2, 3 et 4) avec leurs soutiens interarmées (action 5) sous la direction du chef d'état-major des armées dont les services propres constituent l'action 1. De manière générale, les dotations en effectifs et en crédits des sous-actions, à l'exception de celles de l'action 5, doivent être regardées avec précaution : il s'agit en effet de périmètres d'analyse novateurs pour lesquels la ventilation des effectifs et des crédits comportera de manière inévitable des approximations qui seront corrigées en fonction de l'exécution du budget.

La répartition des dépenses par titre est présentée dans le tableau suivant :

Source : « bleu défense »

La répartition des crédits par action est détaillée dans le tableau suivant.

Répartition des crédits du programme 178 par action

Source : « bleu défense »

Les trois actions consacrées chacune à la « Préparation des forces » de l'une des armées représentent 89,3 % des crédits du programme. La logistique interarmées ne se voit allouer que 5,5 % des crédits. Il était essentiel dans ce contexte, qui correspond à l'état d'évolution des armées françaises et à la distinction entre le niveau organique et le niveau opérationnel, l'interarméisation s'appliquant essentiellement au niveau opérationnel, que les pouvoirs et la responsabilité du CEMA soient mieux déterminé. Le décret relatif aux attributions du CEMA, précité permettra de garantir la cohérence des actions opérationnelles des armées, mais aussi leur évolution vers une plus forte interarméisation.

B. LA SINCÉRITÉ DES CRÉDITS DES ACTIONS 6 ET 7 DOIT ÊTRE RENFORCÉE

L'action dédiée aux surcoûts des opérations intérieures (OPINT) n'est pas dotée de crédits. Il est vrai que les surcoûts liés aux OPINT en 2004 ont été limités à 25 millions d'euros, ce qui peut paraître très réduit par rapport au total des crédits du programme. Pour autant, vos rapporteurs spéciaux soulignent l'attention toute particulière qu'ils ont toujours portée à la participation de l'armée aux missions de sécurité générale, de sécurité civile et d'aide au service public. La contribution des militaires au plan VIGIPIRATE est déterminante. L'évolution des menaces liées au terrorisme ou la nécessité d'assurer la sécurité intérieure conduisent vos rapporteurs spéciaux à recommander l'inscription d'une dotation budgétaire correspondant, au moins, aux surcoûts constatés l'année précédente. Même si l'ampleur n'est pas comparable, il ne saurait être question ni de ne pas prendre en compte ces missions essentielles auxquelles les militaires participent activement, ni de suivre ce qui a longtemps été « le mauvais exemple » du non financement des opérations extérieures (OPEX). Vos rapporteurs spéciaux souhaitent que la sincérité de la mission « Défense » soit renforcée sur ce point dès 2007.

L'action 6 « Surcoûts liés aux OPEX ^{19 ( * )} » du présent programme est dotée de 250 millions d'euros de CP et d'AE, ce qui constitue un réel progrès par rapport aux 100 millions prévus par la LFI pour 2004.

Le tableau suivant fait le point sur les surcoûts des OPEX et leur mode de financement pour les années 2002 à 2005.

Les surcoûts des OPEX de 2002 à 2006

Des mesures à caractère permanent ont été retenues pour atténuer le besoin de financement des opérations extérieures en cours d'année. La réforme du régime de solde des militaires en opération à l'étranger mise en oeuvre en 1998 a eu pour effet de réduire le surcoût en RCS de l'ensemble des opérations extérieures. Ces dispositions sont complétées par des mesures d'économies ou de redéploiements internes à la Défense.

Il convient d'observer que, jusqu'en 2001, les ouvertures de crédits au titre des OPEX, par décret d'avance ou en loi de finances rectificative, ont toujours été gagées par des annulations à due concurrence de crédits du titre V du budget du ministère de la Défense. Seule l'année 2002 a rompu avec cette pratique. En effet, dans la loi de finances rectificative du 6 août 2002, les ouvertures de crédits au titre des OPEX n'ont été accompagnées d'aucune annulation sur le titre V.

En 2002 et 2003, les crédits supplémentaires ouverts en cours de gestion ne couvraient que le surcoût des OPEX en termes de RCS (les autres dépenses de fonctionnement et les dépenses imputées au titre V étaient essentiellement à la charge du ministère de la défense, l'ouverture de crédits en loi de finances rectificative restant très limitée).

En 2004 et 2005, les crédits supplémentaires ouverts par décret d'avance, ajoutés à la dotation prévue en loi de finances initiale ont permis de couvrir les surcoûts des OPEX en termes de titre III. Les dépenses imputées au titre V restaient à la charge du ministère de la défense.

En 2005, le décret d'avance précité a été gagé par un décret d'annulation. Il est possible, d'après les informations communiquées à vos rapporteurs spéciaux, que contrairement à ce qui s'était passé en 2004, ces crédits ne soient pas « réouverts » en loi de finances rectificative pour 2005.

Il est ressorti des auditions menées par vos rapporteurs spéciaux que le problème n'est pas tant d'ouvrir en loi de finances rectificative ces crédits couvrant les surcoûts du titre V que de prévoir leur compensation en augmentant des sommes équivalentes à la LPM, afin de prévoir la « reconstitution » des équipements surutilisés en OPEX.

Vos rapporteurs spéciaux notent que la dotation initiale de 250 millions d'euros inscrite au PLF 2006 ne devrait couvrir qu'un peu moins de la moitié des surcoûts des OPEX pour 2006.

Ils se félicitent toutefois que la ministre de la défense ait pris l'engagement, le 25 octobre 2005, devant votre commission des finances, d'achever la budgétisation des surcoûts des OPEX en loi de finances initiale pour 2007.

C. LA JUSTIFICATION DES DÉPENSES AU PREMIER EURO DOIT ÊTRE AMÉLIORÉE

Les tableaux présentés en annexe 6 détaillent les imprécisions de la justification au premier euro de dépenses du programme 178.

Dans l'action 1 « Planification des moyens et conduite des opérations », les sous-actions « Posture de dissuasion nucléaire », soit 6,88 millions d'euros hors titre 2, et « Systèmes d'information et de communication » soit 145,818 millions d'euros, ne font l'objet d'aucune justification.

Dans l'action 2 « Préparation des forces terrestres », c'est la sous-action « Activités des brigades d'appui spécialisées » qui souffre d'un défaut de justification au premier euro de 14  % de ses crédits, soit 9,63 millions d'euros.

Pour l'action 3 « Préparation des forces navales », la sous-action « Soutiens transverses des forces navales » n'est justifiée qu'à 86,6 %, soit un montant de 41,8 millions d'euros non justifié.

Au sein de l'action 4 « Préparation et emplois des forces aériennes », les imprécisions de justification sont plus conséquentes. Ne sont pas justifiés :

-  4,9 % des crédits de la sous-action « Commandement - Forces aériennes », soit 14,33 millions d'euros ;

- 21,5 % des crédits de la sous-action « Gestion, recrutement (...) Forces aériennes », soit 6,75 millions d'euros ;

- et 51,3 % des crédits de la sous-action « soutien du réseau des bases des forces aériennes », soit 95,04 millions d'euros.

Enfin, au sein de l'action 5 « Logistique interarmées », la sous-action « Soutiens complémentaires » n'est justifiée au premier euro qu'à hauteur de 18,6 % de ses crédits. L'emploi de 36,16 millions d'euros n'est ainsi pas précisé.

Vos rapporteurs spéciaux ont auditionné les services du ministère sur la justification au premier euro. Il leur a été précisé que :

- en accord avec la direction de la réforme budgétaire, un objectif de justification d'au moins 80 % des crédits de chaque action avait été fixé ;

- pour faciliter la lecture du « bleu Défense », les justifications au premier euro sont réparties en quatre grandes catégories : les crédits d'activité, les crédits liés aux installations ou « de structure », les crédits d'intervention et les crédits liés aux personnes (titre 3). Lorsque des dépenses n'entraient dans aucune de ces catégories ou ne pouvaient être réparties entre celles-ci de façon simple, elles ne figurent pas dans la justification au premier euro ;

- enfin, le ministère de la défense peut remédier à ces défauts de justification de façon très précise et doit communiquer des informations sur ce sujet à vos rapporteurs spéciaux, après sommation.

D. LE SERVICE DE SANTÉ DES ARMÉES

Enfin, vos rapporteurs spéciaux souhaitent, comme les années précédentes, suivre avec précision l'évolution du service de santé des armées (SSA) qui avait beaucoup souffert de la suppression de la conscription.

En dehors d'un sous-effectif conjoncturel en officiers militaires infirmiers et techniciens des hôpitaux des armées (MITHA) lié à la montée en puissance du corps, le sous-effectif militaire est principalement lié à un déficit en médecins. Pour cette catégorie, les objectifs de la loi de programmation militaires ne sont pas atteints.

En 2005, l'effectif théorique des médecins des armées est de 2.287 pour un effectif réalisé au 30 juin de 2.041 (- 246). En 2004, avec 120 entrées dans le corps (sorties d'école et recrutements complémentaires) et 130 départs, la balance entrées/départs était de - 10.

Ce sous-effectif est dû à plusieurs facteurs d'importance variable :

- la diminution de moitié des recrutements entre 1982 et 1996, en raison de l'existence d'un sureffectif conjoncturel ;

- la professionnalisation qui a entraîné une augmentation des besoins en médecins (+ 126) ;

- l'allongement de la durée des études, passée de 14 à 18 semestres ;

- l'augmentation des départs depuis 1999 : d'une façon générale, on peut imputer cette brutale accélération des départs, à la fois à des facteurs endogènes (départ à la retraite de promotions nombreuses, vieillissement du corps avec déplacement du ratio avant 25 ans de services / au-delà de 25 ans de services) autant qu'à des facteurs exogènes qui combinent les résultats du numerus clausus avec des départs de plus en plus importants de praticiens civils à la retraite, autorisant de ce fait des opportunités plus nombreuses pour débuter une seconde carrière dans le secteur civil.

Le service de santé des armées a entrepris une politique de recrutement active, tant pour les recrutements initiaux (augmentation du volume des promotions d'élèves) que pour les recrutements complémentaires, afin de réaliser les objectifs prévus par la loi de programmation militaire. Par ailleurs, les mesures financières récentes et le nouveau statut des praticiens devraient permettre d'améliorer cette situation.

Les effectifs théoriques (3.301 pour l'année 2005) en personnels MITHA sont réalisés au 1 ^er juillet 2005 à 94 %.

Notons que la féminisation croissante du SSA pourrait constituer un défi de gestion dans les années à venir. En effet si le taux de féminisation n'est que de 15 % à l'heure actuelle, il y a 66 % de femmes dans les dernières promotions de l'Ecole de Lyon. Si l'on tient compte des études réalisées dans le secteur de médecine civile il y a un risque certain pour la fidélisation des médecins femmes au SSA. Il conviendra de veiller à ce que des mesures adoptées soient prises, notamment en termes d'augmentation prévisionnelle des recrutements.

Comme les Unités des Armées, le SSA est amené à participer aux OPEX.

Après une participation très élevée (1.500 personnels mobilisés), l'année 2005 établira sans doute un nouveau record avec déjà sur 11 sites, 388 postes ouverts, 80 médecins, 110 sous-officiers et, au total, 1.316 personnels au 30 septembre.

Les missions sont parfaitement réalisées mais il convient de rappeler que cela représente les effectifs d'un hôpital militaire entier envoyés loin de ses bases, ce qui est conséquent pour un service qui n'a plus que 9 hôpitaux. En outre, quand un praticien militaire n'opère pas dans son hôpital de base, l'absence de cette activité courante a des répercussions importantes sur le budget du SSA.

En effet le budget du SSA (dont l'augmentation pour 2006 n'est qu'apparente en raison de la modification du périmètre et de l'adjonction des pensions) comporte deux parties bien distinctes :

- la première est constituée de crédits non budgétaires (pour 44 % en 2005) déterminé par un arrêté conjoint des ministères de la défense et de la santé ; élément fondamental de la complémentarité hôpitaux civils et hôpitaux militaires, cet accord budgétaire couvre toutes les prestations offertes aux assurés qu'ils soient militaires ou civils ayant droit des familles ou relevant du régime général de la sécurité sociale. Dans ce système, la Caisse nationale d'assurance maladie (CNAM) paye la Caisse Nationale Militaire de Sécurité Sociale (CNMSS) qui finance le SSA. Ce système repose sur la fiabilité de la traçabilité des soins ;

- la deuxième partie des crédits est d'origine budgétaire.

Enfin, une réforme du système de rémunération du SSA va voir, en 2007, la tarification à l'acte se substituer à la dotation qui existait jusqu'ici. La mise en oeuvre de cette réforme rendra indispensable une réflexion sur la compensation du « manque à gagner » des personnels médicaux en OPEX pour le SSA.

IV. LE PROGRAMME 144 « ENVIRONNEMENT ET PROSPECTIVE DE LA POLITIQUE DE DÉFENSE »

Les crédits de ce programme atteignent 1.642,97 millions d'euros en crédits de paiement et 1.793,96 millions d'euros en autorisations d'engagement.

Les dépenses de fonctionnement constituent l'essentiel de ce programme, soit 56,5 % des crédits totaux, avec 928,44 millions d'euros en crédits de paiement et 1.086,91 millions d'euros en autorisations d'engagement. Viennent ensuite les dépenses de personnel qui représentent 34,67 % des crédits de paiement du programme.

Les crédits du programme 144 sont présentés par titre et catégorie dans le tableau suivant :

Les ETPT du programme 144 s'élèvent à 9.381, dont 6.232 ETPT pour l'action 2 « Prospective des systèmes de force » et 2.195 pour l'action « Maintien des capacités technologiques et industrielles » qui concerne la direction des systèmes de forces et des stratégies technologique, industrielle et de coopération (D4S) qui dépend de la DGA. Les frais de personnel de la D4S sont rattachés, comme on l'a vu, en programme 146. L'action 4-144 regroupe ses frais de fonctionnement direct. Précisons que la D4S met en oeuvre les études amont du ministère de la défense.

Les études amont sont des recherches qui contribuent à constituer la base technologique et industrielle nécessaire à la réalisation des programmes d'armement. Dans le cadre de ces études, sont réalisées des démonstrations technologiques destinées à vérifier, dans des conditions représentatives de l'utilisation réelle, que le niveau de performance visé est accessible. Les démonstrateurs lancés depuis 2003 ou prévus sur la période 2005-2008 représentent de 30 à 40 % des engagements sur les études amont. Les principaux démonstrateurs prévus en 2006 sont les suivants :

- démonstrateur de drone endurant EUROMALE pour la surveillance de théâtre ;

- démonstrateur de réseau infocentré (NCW) global dit « NCW renseignement » ;

- démonstrateur relatif à l'étude d'hélicoptères à furtivité améliorée aptes au vol de tout temps ;

- démonstrateur de conduites de tir air/sol en 2007, etc.

La répartition des crédits par action, présentée dans le tableau suivant, montre que 56,6 % des crédits de paiement du programme sont dédiés à l'action 4-144.

Répartition des crédits du programme 144 par action

L'action 3 « Recherche et exploitation du renseignement intéressant la sécurité de la France » bénéficie de 32 % des crédits de paiement du programme. Elle concerne la DGSE et la DPSD, pour chacune d'entre elles, une sous-action est prévue.

Ce tableau tente également de recenser les dépenses de fonctionnement, les dépenses d'investissement et les dépenses d'intervention qui sont énumérées dans le cadre de la justification des dépenses au premier euro prévu par la LOLF. Une fois encore, il apparaît que l'exercice est perfectible.

Le responsable de programme est le directeur chargé des affaires stratégiques (DAS), qui s'appuie sur un comité de pilotage et d'orientation politique regroupant l'EMA et la DGA, la DGSE et la DPSD. Chacune de ces entités, ainsi que la DAS dispose d'un BOP, qui peut bénéficier de crédits issus de plusieurs actions ( cf. annexe 4 ).

V. LE PROGRAMME 212 « SOUTIEN DE LA POLITIQUE DE DÉFENSE »

A. LES CARACTÉRISTIQUES D'UN PROGRAMME...

Les crédits du présent programme s'élèvent à 2.908,03 millions d'euros en crédits de paiement et 3.044,31 millions d'euros en autorisations d'engagement.

Les dépenses d'investissement représentent l'essentiel de ce programme avec 1.175,56 millions d'euros en crédits de paiement et 1.254,82 millions d'euros en autorisations d'engagement. Viennent ensuite les dépenses de personnel avec 894,98 millions d'euros en crédits de paiement et en autorisations de programme, puis les dépenses de fonctionnement avec 749,63 millions d'euros en crédits de paiement et 799,03 millions d'euros en autorisations d'engagement.

La répartition des crédits par titre et catégorie est présentée dans le tableau suivant :

L'action 4 « Politique immobilière » bénéficie de 65,8 % des crédits du programme 212. Vient ensuite l'action 3 « Gestion centrale » avec 18,6 % des crédits, puis l'action 6 « Action sociale » avec 5,6 % et l'action 1 « Direction et pilotage » avec 5,4 %.

Le tableau suivant présente la ventilation des crédits de paiement et des autorisations d'engagement du programme 212 par action :

Répartition par action des crédits du programme 212

Les effectifs du présent programme sont de 10.466 ETPT, contre 10.273 ETPT en 2005.

B. .... AU PÉRIMÈTRE ENCORE INCERTAIN

Rappelons qu'après application du schéma de déversement analytique, les crédits du présent programme passent de 2.908,03 millions d'euros à 96,42 millions d'euros. Les crédits sont déversés vers les autres programmes de la mission « Défense », vers la mission « Anciens combattants, mémoire et liens avec la nation », soit 26,55 millions d'euros, et vers le programme « Gendarmerie nationale » de la mission interministérielle « Sécurité », soit 816,8 millions d'euros.

Le programme 178 bénéficie du déversement de 1.838,54 millions d'euros, le programme 144 de 27,54 millions d'euros et le programme 146 de 102,16 millions d'euros.

A l'initiative du gouvernement, l'Assemblée nationale a adopté deux amendements, l'un minorant les autorisations d'engagement et crédits de paiement du programme 212 de 602,3 millions d'euros, l'autre majorant du même montant les autorisations de programme et crédits du programme « Gendarmerie nationale ». Ces amendements visent à regrouper les crédits qui concourent à la mission interministérielle « Sécurité ». Vos rapporteurs spéciaux ne sont pas opposés à cette modification mais souhaitent que la compatibilité des systèmes de communication et d'information entre la gendarmerie nationale et les armées soit maintenue, ce qui semble bien être le cas, les crédits concernés par le changement d'imputation concernant essentiellement les dépenses immobilières de la gendarmerie.

De plus, ils estiment que ce mouvement de crédit ne doit pas obérer la politique de rationalisation de l'utilisation des emprises militaires. Des projets visaient à céder à la gendarmerie nationale d'anciennes casernes, désormais inutilisées, de l'armée de terre, notamment à proximité de Lyon, l'étude de leur faisabilité et de leur intérêt économique doit être poursuivi.

C. UN PROGRAMME DISPARATE

Comme tout programme de soutien, les actions du programme 212 sont extrêmement variées. Outre la direction et le pilotage du programme, les fonctions de contrôle et de gestion centrale, ce programme concerne également la politique immobilière du ministère, les systèmes d'information, d'administration et de gestion, qui constituent l'un comme l'autre des postes d'investissement essentiels pour le bon fonctionnement des armées, et l'action sociale.

L'action 4 « Politique immobilière » résulte de l'application de la SMR du ministère de la défense. Elle regroupe les moyens du service d'infrastructure de la défense, provenant de la fusion des services des trois armées en 2005, et les crédits d'infrastructure du ministère.

La création d'un service d'infrastructure unique, sans le pilotage du SGA, responsable du présent programme, doit permettre l'optimisation de la gestion des crédits.

La fusion des services d'infrastructure des armées n'a concerné, dans un premier temps que le niveau central, la rationalisation des services déconcentrés intervenant dans un second temps.

Notons que le SGA met également en oeuvre la politique de cessions d'actifs du ministère de la défense. Les immeubles et terrains du ministère de la défense représentent plus de 13 milliards d'euros, dont 15 % toutefois doivent être valorisés avant cession, dans le cadre de travaux de dépollution notamment ^{20 ( * )} . En 2004, 81 dossiers ont été traités pour un montant de 52,51 millions d'euros. En septembre 2005, le montant s'élevait à 27 millions d'euros.

Lors de son audition, le 25 octobre 2005, par votre commission des finances, Mme Michèle Alliot-Marie, ministre de la défense, a annoncé l'amélioration de l'externalisation de la gestion de l'immobilier de son ministère, avant la fin de l'année 2006.

En ce qui concerne l'action 5 « Systèmes d'information, d'administration et de gestion » , sur 106,27 millions d'euros au total, 21,256 millions d'euros (en crédits de paiement) sont consacrés aux programmes relatifs aux ressources humaines (RH) :

- gestion des ressources humaines tant civiles que militaires ;

- paie des personnels militaires (réalisation d'un système unique prévu pour 2008) ;

- refonte du système d'information du service de pension des années ;

- réalisation d'un système d'information décisionnelle « RH » du ministère, lié au thème « pilotage de l'organisation ».

Ces évolutions vont dans le sens d'une meilleure information sur les dépenses de personnel au sens large, ce qui semble très utile, afin d'exercer la fongibilité asymétrique, qui faute d'informations suffisantes est envisagée avec grande prudence par les responsables du programme et de BOP que vos rapporteurs spéciaux ont auditionnés.

Les crédits de l'action 6 « Action sociale » atteignent 97,88 millions d'euros, soit une progression de 3,46 % par rapport à 2005. Notons qu'une dotation de 3 millions d'euros supplémentaires permettra de développer l'accueil des jeunes enfants (création de crèches notamment), 66 millions d'euros, soit 37 millions d'euros de plus qu'en 2005, doteront l'indemnisation des personnels civils (ouvriers de l'Etat et contractuels) actifs et retraités, confrontés à un accident du travail ou reconnus atteints de maladies professionnelles, notamment liées à l'inhalation de poussières d'amiante. La rénovation du parc des logements sociaux bénéficie d'une dotation de 80 millions d'euros pour les investissements en métropole, 30 millions d'euros pour les investissements réalisés en outre-mer et 10 millions d'euros pour ceux effectués à l'étranger. Vos rapporteurs spéciaux estiment que la progression des crédits de l'action sociale est justifiée pour les deux raisons suivantes :

- ces aides contribuent largement au moral des troupes, d'autant que la progression d'Internet permet aux militaires de rester désormais en contact étroit avec leurs familles, même lorsqu'ils sont en mission. Cette évolution rend plus que jamais nécessaire la bonne gestion des situations d'urgence, dont les militaires ne peuvent être informés en temps réel grâce aux nouvelles technologies ;

- la professionnalisation de l'armée s'accompagne de demandes de prestations comparables au secteur privé, ce qui est le corollaire inéluctable de la fin de la conscription.

ANNEXE 1

QUELQUES CARACTÉRISTIQUES DU MODÈLE
D'ARMÉE 2015

Le modèle d'armée 2015, c'est-à-dire un cadre général de grands objectifs et de moyens réalisables à cet horizon, répond à une analyse stratégique approfondie qui constate des tendances de fonds, notamment l'absence de menace militaire directe à proximité de nos frontières, l'existence d'une instabilité dangereuse capable de dégénérer rapidement en de multiples points du globe et pouvant amener à contribuer à une intervention militaire extérieure au sein des coalitions, l'accroissement des risques dus à la prolifération d'armes de destruction massive et l'apparition possible de menaces asymétriques, dont le terrorisme .

L'actualisation de ce modèle d'armée au sein de la loi de programmation militaire pour les années 2003 à 2008 s'articule autour des quatre axes suivants :

- renforcer les moyens de commandement, de renseignement et d'appréciation de situation ;

- réduire le déficit capacitaire pour la projection et la mobilité des forces ;

- accroître les capacités d'action et de frappes dans la profondeur ;

- renforcer les moyens de protection face à l'augmentation des menaces liées à la prolifération des armes de destruction massive.

Le modèle d'armée 2015 doit permettre à la France de tenir un rôle de nation-cadre au sein d'une coalition, ce qui se traduit par des objectifs d'engagements pour chaque armée :

L'armée de terre doit pouvoir engager :

- soit jusqu'à 20.000 hommes , simultanément et sans limitation de durée sur plusieurs théâtres, que ce soit dans le cas d'une opération nationale (1.000 à 5.000 hommes) ou dans celui d'une opération européenne (12.000 à 15.000 hommes). Ce niveau peut être porté jusqu'à 26.000 pour une période limitée à une année, pour tenir compte d'un taux d'activité moyen des unités n'excédant pas quatre mois de dépliement annuels ;

- soit plus de 50.000 hommes , sans relève, pour prendre part à un conflit majeur dans le cadre de l'Alliance atlantique ;

La marine doit pouvoir engager une force navale comprenant le groupe aéronaval et son accompagnement, un groupe amphibie capable de projeter un groupement de type blindé léger de 1.400 hommes , ainsi que des sous-marins nucléaires d'attaque ;

L'armée de l'air doit pouvoir engager une force aérienne de combat constituée d'une centaine d'avions de combat (dont soixante-quinze peuvent être engagés dans une opération européenne) et les ravitailleurs associés, un groupe de transport capable de projeter 1.500 hommes à 5.000 kilomètres en trois jours ainsi que les moyens de commandement, de conduite, de détection et de contrôle aérien et les bases aériennes nécessaires ;

La gendarmerie , en application des décisions des Conseils européens en matière de développement de capacités de police, doit pouvoir engager un contingent d'un volume de 600 gendarmes à l'extérieur des frontières dans des opérations de soutien et de rétablissement de la paix ainsi que les éléments spécialités et d'accompagnement des forces.

Source : loi de programmation militaire pour les années 2003 à 2008

ANNEXE 2

LA RÉPARTITION DU PLAFOND D'EMPLOI PAR PROGRAMME ET PAR CATÉGORIE DE PERSONNEL

Répartition du plafond d'emploi par programme et par catégorie de personnel

	Officiers	Sous-officiers	Milit. du rang	Volontaires	Total Militaires	A	B	C	Ouvriers d'état	Total Civils	Total Défense
Programme 144	2 748	1 869	123	73	4 813	1 293	999	2 114	162	4 568	9 381
Programme 178 action 2 TERRE	13 514	42 483	68 951	1 888	126 836	1 177	3 123	10 339	12 226	26 865	153 701
Programme 178 action 3 MARINE	4 767	26 576	8 744	1 567	41 654	552	1 105	2 845	4 456	8 958	50 612
Programme 178 action 4 AIR	6 570	32 580	16 379	1 378	56 907	517	1 000	1 945	5 119	8 581	65 488
Programme 178 action 5 S/A 80 SANTE	4 093	5 215	296	303	9 907	182	867	2 771	2 252	6 072	15 979
Programme 178 autres actions	2 537	4 166	1 755	49	8 507	315	471	996	1 428	3 210	11 717
Total Programme 178	31 481	111 020	96 125	5 185	243 811	2 743	6 566	18 896	25 481	53 686	297 497
Programme 212	1.032	1.247	129	158	2.566	1.223	2.161	2.817	1.699	7.900	10.466
Programme 146	2.396	1.542	124	203	4.265	3.005	2.822	2.025	4.743	12.595	16.860
TOTAL	5 285	6 035	2131	483	13 320	1 608	1 470	3 110	1 590	7 778	21 098

Source : réponses au questionnaire budgétaire

ANNEXE 3

L'ÉVOLUTION DES PENSIONS

1- EVOLUTION DES BÉNÉFICIAIRES DES PENSIONS DE RETRAITE DES MILITAIRES

	1998	1999	2000	2001	2002	2003	2004	2005	2006
AYANTS DROIT	339 911	342 610	347 012	351 161	354 582	356 328	358 911	356 000	352 000
AYANTS CAUSE	155 022	155 254	156 861	158 182	156 834	156 855	157 841	157 000	156 000
TOTAL	494 933	497 864	503 873	509 343	511 416	513 183	516 752	513 000	508 000

2 - EVOLUTION DES BÉNÉFICIAIRES DES PENSIONS DE RETRAITE DES FONCTIONNAIRES

	1998	1999	2000	2001	2002	2003	2004	2005	2006
AYANTS DROIT	20 170	20 202	20 395	20 563	20 705	21 007	23 586	22 000	23 300
AYANTS CAUSE	6 313	6 301	6 273	6263	6 193	6 130	6 787	7 000	6 300
TOTAL	26 483	26 503	26 668	26 826	26 898	27 137	30 373	29 000	29 600

3 - EVOLUTION DES BÉNÉFICIAIRES DES PENSIONS DE RETRAITE DES OUVRIERS DE L'ETAT

	1998	1999	2000	2001	2002	2003	2004	2005	2006
AYANTS DROIT	64 991	66 194	66 352	66 025	65 143	64 034	62 696	62 000	62 800
AYANTS CAUSE	35 443	35 789	35 781	35 896	35 492	35359	34 504	35 000	34 600
TOTAL	100 434	101 983	102 133	101 921	100 635	99 393	97 200	97 000	97 400

4- EVOLUTION DU MONTANT DES PENSIONS DE RETRAITE DES MILITAIRES

(en millions d'euros)

		1998	1999	2000	2001	2002	2003	2004	2005	2006
AYANTS	€ courant	5 767	5 927	6 043	6 232	6 406	6 466	6 630	6 710	6 753
DROIT	€ constant	6 372	6 514	6 578	6 665	6 700	6 661	6 716	6 710	6 666
AYANTS	€ courant	1 212	1 240	1 262	1 294	1 308	1 313	1 350	1 370	1 414
CAUSE	€ constant	1 339	1 363	1 374	1 384	1 368	1 353	1 368	1 370	1 396
TOTAL	€ courant	6 979	7 167	7 305	7 526	7 714	7 779	7 980	8 080	8 167
	€ constant	7 711	7 877	7 952	8 049	8 068	8 014	8 084	8 080	8 062

5 - EVOLUTION DES PENSIONS DE RETRAITE DES FONCTIONNAIRES

(en millions d'euros)

		1998	1999	2000	2001	2002	2003	2004	2005	2006
AYANT	€ courant	281	289	294	305	312	316	360	340	355
DROIT	€ constant	310	318	320	326	326	326	365	340	350
AYANT	€ courant	45	46	46	47	47	47	50	50	51
CAUSE	€ constant	50	51	50	50	49	48	51	50	50
TOTAL	€ courant	326	335	340	352	359	363	410	390	406
	€ constant	360	369	370	376	375	374	416	390	400

6 - EVOLUTION DES PENSIONS DE RETRAITE DES OUVRIERS DE L'ETAT

(en millions d'euros)

		1998	1999	2000	2001	2002	2003	2004	2005	2006
AYANTS	€ courant	1 004	1 044	1 076	1 108	1 126	1 135	1 130	1 140	1 194
DROIT	€ constant	1 109	1 147	1 171	1 185	1 178	1 169	1 145	1 140	1 179
AYANTS	€ courant	249	252	264	275	281	287	290	300	295
CAUSE	€ constant	275	277	287	294	294	296	294	300	291
TOTAL	€ courant	1 253	1 296	1 340	1 383	1 407	1 422	1 420	1 440	1 489
	€ constant	1 384	1 424	1 458	1 479	1 472	1 465	1 439	1 440	1 470

Source : réponses au questionnaire budgétaire

*Sont exclues les pensions « cristallisées » versées aux ressortissants des ex-territoires français (environ 52.920 pensionnés pour un montant de 33 millions d'euros), les pensions d'orphelins (environ 9.000 pour un montant de 12 millions d'euros) et les allocations annuelles (moins de 1.200 de faible montant en diminution).

ANNEXE 4

CONCORDANCE ENTRE LES BOP ET LES ACTIONS ET SOUS-ACTIONS DES PROGRAMMES DE LA MISSION « DÉFENSE »

Les tableaux de correspondance entre les BOP et les actions et sous-actions sont donnés dans la présente annexe.

Programme Environnement et prospective de la politique de défense
Actions	Sous-actions	Budgets opérationnels de programme
		EMA	DGA	DGSE	DPSD	DAS
Analyse stratégique						X
Prospective des systèmes de force		X	X
Recherche et exploitation du renseignement intéressant la sécurité de la France	Renseignement extérieur			X
	Renseignement de sécurité de défense				X
Maintien des capacités technologiques et industrielles	Etudes amont espace		X
	Etudes amont nucléaire		X
	Etudes amont autres		X
	Soutien et autres études		X
Soutien aux exportations			X
Diplomatie de défense		X

Programme Soutien de la politique de défense
Actions	Sous-actions	Budgets opérationnels de programme
		Administration centrale	Service d'infrastructure de la défense	Infrastructure et logement familial	Systèmes d'information, d'administration et de gestion	Accompagnement de la politique "ressources humaines"
Direction et pilotage		X
Fonction de contrôle		X
Gestion centrale	Gestion centrale - programme 212	X				X
	Soutien autres programmes	X
Politique immobilière	Logement familial	X		X
	Infrastructure		X	X
Systèmes d'information, d'administration et de gestion					X
Action sociale		X				X

Programme Equipement des forces

Budgets opérationnels de programme

Actions

Sous-actions

Missiles et drones

Nucléaire: simulation, matière et sécurité

Horus

Systèmes d'information opérationnels

Programmes d'hélicoptères

Programmes aéronautiques

Rafale

Programmes navals

Coelacanthe

Programmes terrestres

Spécifiique terre

Spécifique marine

Spécfique aire

Spécifique DGA

EQUIPEMENT DE LA COMPOSANTE INTERARMEES

Dissuasion - ASMP/A

X

Dissuasion - M 51

X

Dissuasion

X

X

X

C4ISR - HELIOS II

X

C4ISR - SOCRATE

X

C4ISR - SYRACUSE III

X

C4ISR - MIDS

X

C4ISR

X

X

X

Autres opérations d'armement interarmées

X

X

X

X

Soutien interarmées

X

X

X

X

Programme Equipement des forces

Budgets opérationnels de programme

Actions

Sous-actions

Missiles et drones

Nucléaire: simulation, matière et sécurité

Horus

Systèmes d'information opérationnels

Programmes d'hélicoptères

Programmes aéronautiques

Rafale

Programmes navals

Coelacanthe

Programmes terrestres

Spécifiique terre

Spécifique marine

Spécfique aire

Spécifique DGA

EQUIPEMENT DES FORCES TERRESTRES

Aéromobilité - NH 90

X

Aéromobilité - TIGRE

X

X

X

Aéromobilité

X

X

X

X

Combat embarqué - char LECLERC

X

Combat embarqué

X

Combat débarqué - FELIN

X

Combat débarqué - VBCI

X

X

Combat débarqué

X

X

Défense sol-air - FSAF

X

Défense sol-air

X

X

Programme Equipement des forces

Budgets opérationnels de programme

Actions

Sous-actions

Missiles et drones

Nucléaire: simulation, matière et sécurité

Horus

Systèmes d'information opérationnels

Programmes d'hélicoptères

Programmes aéronautiques

Rafale

Programmes navals

Coelacanthe

Programmes terrestres

Spécifiique terre

Spécifique marine

Spécfique aire

Spécifique DGA

EQUIPEMENT DES FORCES TERRESTRES

Frappes dans la profondeur - COBRA

X

Frappes dans la profondeur

X

X

Guerre électronique

X

Simulation

X

Systèmes d'information et de communication - PR4G

X

Systèmes d'information et de communication des forces terrestres

X

Renseignement des forces terrestres

X

X

X

X

Mobilité logistique

X

Agencement de l'espace terrestre

X

Autres opérations d'armement des forces terrestres

X

X

Soutien des forces terrestres

X

Programme Equipement des forces

Budgets opérationnels de programme

Actions

Sous-actions

Missiles et drones

Nucléaire: simulation, matière et sécurité

Horus

Systèmes d'information opérationnels

Programmes d'hélicoptères

Programmes aéronautiques

Rafale

Programmes navals

Coelacanthe

Programmes terrestres

Spécifiique terre

Spécifique marine

Spécfique aire

Spécifique DGA

EQUIPEMENT DES FORCES NAVALES

Dissuasion - SNLE NG

X

Dissuasion - forces navales

X

X

X

Sauvegarde

X

X

X

Action contre la terre depuis la mer - PA2

X

Action contre la terre depuis la mer - RAFALE

X

Action contre la terre depuis la mer - SCALP EG

X

Action contre la terre depuis la mer - AASM

X

Action contre la terre depuis la mer

X

X

X

X

Programme Equipement des forces

Budgets opérationnels de programme

Actions

Sous-actions

Missiles et drones

Nucléaire: simulation, matière et sécurité

Horus

Systèmes d'information opérationnels

Programmes d'hélicoptères

Programmes aéronautiques

Rafale

Programmes navals

Coelacanthe

Programmes terrestres

Spécifiique terre

Spécifique marine

Spécfique aire

Spécifique DGA

EQUIPEMENT DES FORCES NAVALES

Lutte sur mer contre menaces aériennes, maritimes et sous-marines - NH 90

X

Lutte sur mer contre menaces aériennes, maritimes et sous-marines - TORPILLE MU 90

X

Lutte sur mer contre menaces aériennes, maritimes et sous-marines - MICA

X

Lutte sur mer contre menaces aériennes, maritimes et sous-marines - BARRACUDA

X

Lutte sur mer contre menaces aériennes, maritimes et sous-marines - FREMM

X

Programme Equipement des forces

Budgets opérationnels de programme

Actions

Sous-actions

Missiles et drones

Nucléaire: simulation, matière et sécurité

Horus

Systèmes d'information opérationnels

Programmes d'hélicoptères

Programmes aéronautiques

Rafale

Programmes navals

Coelacanthe

Programmes terrestres

Spécifiique terre

Spécifique marine

Spécfique aire

Spécifique DGA

EQUIPEMENT DES FORCES NAVALES

Lutte sur mer contre menaces aériennes, maritimes et sous-marines - PAAMS

X

Lutte sur mer contre menaces aériennes, maritimes et sous-marines - HORIZON

X

Lutte sur mer contre menaces aériennes, maritimes et sous-marines - FSAF

X

Lutte sur mer contre menaces aériennes, maritimes et sous-marines

X

X

X

X

X

Lutte contre les mines

X

Mobilité et déploiement - BPC

X

Mobilité et déploiement

X

X

C4ISR des forces navales

X

X

X

X

X

Autres opérations d'armement des forces navales

X

X

X

X

Soutien des forces navales

X

X

Programme Equipement des forces

Budgets opérationnels de programme

Actions

Sous-actions

Missiles et drones

Nucléaire: simulation, matière et sécurité

Horus

Systèmes d'information opérationnels

Programmes d'hélicoptères

Programmes aéronautiques

Rafale

Programmes navals

Coelacanthe

Programmes terrestres

Spécifiique terre

Spécifique marine

Spécfique aire

Spécifique DGA

EQUIPEMENT DES FORCES AERIENNES

Dissuasion - forces aériennes

X

X

Projection de forces - TLRA

X

Projection de forces- A400M

X

Projection de forces

X

Frappe dans la profondeur - RAFALE

X

Frappe dans la profondeur - MIRAGE 2000 D

X

Frappe dans la profondeur - AASM

X

Frappe dans la profondeur - APACHE

X

Frappe dans la profondeur - SCALP EG

X

Frappe dans la profondeur

X

X

Resco

X

Sûreté du domaine aérien et spatial - MIRAGE 2000-5

X

Programme Equipement des forces

Budgets opérationnels de programme

Action

Sous-action

Missiles et drones

Nucléaire: simulation, matière et sécurité

Horus

Systèmes d'information opérationnels

Programmes d'hélicoptères

Programmes aéronautiques

Rafale

Programmes navals

Coelacanthe

Programmes terrestres

Spécifiique terre

Spécifique marine

Spécfique air

Spécifique DGA

EQUIPEMENT DES FORCES AERIENNES

Sûreté du domaine aérien et spatial - SCCOA

X

Sûreté du domaine aérien et spatial - MICA

X

Sûreté du domaine aérien et spatial - FSAF

X

Sûreté du domaine aérien et spatial

X

X

X

X

Systèmes d'information et de communication - MTBA

X

Systèmes d'information et de communication des forces aériennes

X

Renseignement des forces aériennes

X

X

X

Autres opérations d'armement des forces aériennes

X

X

Soutien des forces aériennes

X

Programme Equipement des forces

Budgets opérationnels de programme

Actions

Sous-actions

Missiles et drones

Nucléaire: simulation, matière et sécurité

Horus

Systèmes d'information opérationnels

Programmes d'hélicoptères

Programmes aéronautiques

Rafale

Programmes navals

Coelacanthe

Programmes terrestres

Spécifiique terre

Spécifique marine

Spécfique air

Spécifique DGA

PREPARATION ET CONDUITE DES OPERATIONS D'ARMEMENT

Conduite des opérations d'armement

X

Investissements techniques et essais

X

X

Soutien DGA

X

Nucléaire: simulation, sécurité et matière

Soutien autres programmes

X

ANNEXE 5

LES PRINCIPALES LIVRAISONS ET COMMANDES D'ÉQUIPEMENT MILITAIRE PRÉVUES POUR 2006

Source : ministère de la défense

ANNEXE 6

LA « JUSTIFICATION AU PREMIER EURO »
DU PROGRAMME 178

* ¹ Direction générale de la sécurité extérieure.

* ² Direction de la protection et de la sécurité de la défense.

* ³ Direction du renseignement militaire.

* ⁴ Loi n° 2003-73 du 27 janvier 2003 relative à la programmation militaire pour les années 2003 à 2008.

* ⁵ « Les autorisations d'engagement constituent la limite supérieure des dépenses pouvant être engagées. Pour une opération d'investissement, l'autorisation d'engagement couvre un ensemble cohérent et de nature à être mis en service ou exécuté sans adjonction. »

* ⁶ « II. - Les autorisations d'engagement disponibles sur un programme à la fin de l'année peuvent être reportées sur le même programme ou, à défaut, sur un programme poursuivant les mêmes objectifs, par arrêté conjoint du ministre chargé des finances et du ministre intéressé, majorant à due concurrence les crédits de l'année suivante. Ces reports ne peuvent majorer les crédits inscrits sur le titre des dépenses de personnel. »

* ⁷ Missile balistique qui équipera les sous-marins nucléaires lanceurs d'engins de nouvelle génération (SNLE-NG) de la force océanique stratégique, à partir de 2010.

* ⁸ Rappelons que le nombre de commandes physiques n'était pas suffisant pour consommer les crédits prévus par la LPM pour les années 1997 à 2002.

* ⁹ Décret n° 2005-1206 du 26 septembre 2005 portant ouvertures de crédits à titre d'avances.

* ¹⁰ Ce sont donc des dépenses de personnel qui seront ainsi financées et non des dépenses d'équipement.

* ¹¹ L'armée de l'air et le service de santé des armées sont particulièrement sensibles à l'évaporation des effectifs. Certaines unités de spécialité médicale, telle que la radiologie, ont dû renoncer à exercer leur activité en 2005, ou organiser « une sorte de tour de France des hôpitaux militaires » pour que les spécialistes trop peu nombreux puissent permettre à tous les hôpitaux militaires de maintenir le niveau de prestation attendu.

* ¹² Décret n° 2005-520 du 21 mai 2005 fixant les attributions des chefs d'état-major.

* ¹³ Décret n° 2005-506 du 19 mai 2005 fixant les attributions du ministre de la défense.

* ¹⁴ Cf. annexe 1.

* ¹⁵ Sont exclus du plafond les officiers dont la solde sera versée sur les crédits du compte d'affectation spéciale « Pensions ».

* ¹⁶ Ce texte est actuellement en instance de deuxième lecture à l'Assemblée nationale.

* ¹⁷ 40,55  % ou 70  % du différentiel de salaire maintenu.

* ¹⁸ Il s'agit des hypothèses figurant dans les réponses du ministère au questionnaire budgétaire. Notons que les hypothèses de construction du budget reposent sur un dollar à 0,81 euro et un baril de pétrole à 60 dollars.

* ¹⁹ On parle de « surcoûts » ou « coûts additionnels » des OPEX lorsque n'est pris en compte que le différentiel entre le coût de l'opération sur le théâtre et le coût en métropole. Ainsi en est-il pour les dépenses de rémunérations et les charges sociales (RCS) pour lesquelles le coût additionnel correspond au paiement de l'indemnité de sujétions pour service à l'étranger (ISSE).

Au titre 3, les surcoûts se répartissent en six catégories : rémunération (indemnité de sujétions pour service à l'étranger) et charges sociales, alimentation, fonctionnement, transport, carburant.

Au titre 5, les surcoûts se répartissent entre « entretien programmé du matériel » (EPM), fabrications, munitions et infrastructure.

* ²⁰ Le fonds interarmées de dépollution est doté de 15 millions d'euros en 2006. Il contribuera aux travaux concernant la poudrerie de Braqueville, site qui doit à terme accueillir le cancéropole.