MM. Yves Fréville et François Trucy

? La France consacre 1,70 % son PIB à ses dépenses militaires.

? L'effort qu'elle consent est un peu inférieur à celui du Royaume-Uni, mais il est supérieur à celui de ses principaux partenaires européens, l'Espagne, l'Italie et l'Allemagne.

De 1996 à 2001 , les dépenses françaises de défense ont diminué alors que sur la même période, la régression des dépenses de défense du Royaume-Uni était moins importante que celle de la France.

A partir de 2002 , les dépenses françaises ont repris, de façon plus soutenue que les anglaises.

Les dépenses du Royaume-Uni restent supérieures à celles de la France sur la période, mais l'écart se resserre car, tandis que les britanniques n'augmentaient leurs dépenses de défense que de 0,4 %, entre 1996 et 2005, celles de la France progressaient de 1,5 %.

Les dépenses de l'Allemagne ne font en revanche apparaître aucune reprise depuis 1998, son budget de défense ayant diminué globalement de 2,9 % entre 1996 et 2005.

? En revanche, l'écart entre les dépenses des grands pays européens et celles des Etats-Unis se creuse. Les Etats-Unis ont augmenté leurs dépenses militaires de 45 % sur la période, avec une très forte accélération, +38,9 % depuis 2000 .

? Enfin, il convient de noter qu'un certain nombre de pays émergents consacrent une part importante de leur PIB à la défense, dont l' Inde , Taîwan , la Chine qui a atteint presque le niveau de la France (en pourcentage et en valeur absolue).

De même, la Turquie consacre presque 3 % de son PIB aux dépenses militaires, mais leur niveau en valeur absolue reste très inférieur à celui des dépenses militaires françaises.

? Le Japon a désormais une flotte d'un tonnage équivalent à celui de la France. De son côté, la Russie a augmenté ses dépenses militaires de 20 à 25 % en 2006.

? Les changements de périmètre intervenus lors de l'entrée en vigueur de la réforme budgétaire en 2006, doivent conduire à rester prudent dans le commentaire des évolutions des crédits et dépenses de fonctionnement et d'investissement militaires.

En effet, le périmètre des crédits et des dépenses militaires en capital a très nettement évolué dès 2006. Les anciennes dépenses du titre V s'élevaient, pour le ministère de la défense à environ 15 milliards d'euros . Le programme « Equipement » de la mission « Défense » est doté de 10 milliards d'euros environ. Les dépenses liées aux études-amont sont désormais inscrites sur le programme « Environnement et prospective de la politique de défense », les dépenses vouées au maintien en condition opérationnelle des équipements et des armements font partie du programme « Préparation et emploi des forces ».

? En tout état de cause, les crédits de fonctionnement, en particulier d'entretien programmé du matériel ont très nettement diminué dans la décennie 90 . Ils sont passés de 5,544 milliards d'euros constants en 1991 à 4,073 milliards d'euros en 2001, soit une diminution de 26,5 %, au profit des dépenses de personnel qui augmentaient relativement vite et de façon continue, afin de permettre la professionnalisation de l'armée. A partir de 2002, les dépenses d'entretien de matériel comprises dans les dépenses de fonctionnement militaire ont fait l'objet d'un effort soutenu : elles ont alors augmenté de 4,4 % pour s'établir à 4,254 milliards d'euros en 2006.

? La professionnalisation des armées a conduit le ministère de la défense à réaliser des arbitrages en faveur des dépenses de personnel, dans un contexte budgétaire qui lui était particulièrement défavorable. Les dépenses en capital en ont souffert. La LPM en cours d'exécution a permis de restaurer un niveau de dépenses en capital, en titre 5 et de dépenses d'entretien programmé du matériel permettant aux forces armées de remplir leur contrat opérationnel. La gestion de ces crédits se fait toutefois en flux tendus, et le passage de commande de certains matériels est parfois décalé par rapport aux prévisions initiales.

? La mission « Défense » représente 13,54 % des crédits de paiement de l'Etat, soit 36,285 milliards d'euros, et 13,22 % de ses autorisations d'engagement, soit 35,87 milliards d'euros . Les autorisations d'emplois de la mission s'élèvent à 329.907 équivalents temps plein travaillé (ETPT), soit 14,37 % des ETPT de l'Etat.

? Les crédits de la mission « Défense » augmentent de 2,55 % entre 2006 et 2007. Au niveau des programmes, l'évolution différenciée de la progression tient en majeure partie à des évolutions de périmètre des programmes qui la composent. Or, ces transferts de crédits internes à la mission ne sont pas retracés dans le « bleu ».

Ainsi, le programme 212 « Soutien de la politique de la défense » connaît-il une progression de 37,27 % de ses crédits de paiement, soit une augmentation de 860 millions d'euros, dont 832 millions d'euros sur les crédits du titre 2 . Ils correspondent à la contribution du ministère de la défense au Fonds spécial de pension des ouvriers de l'Etat qui était auparavant ventilés entre tous les programmes de la présente mission.

? Ce manque de lisibilité des documents budgétaires se retrouve également au niveau des opérateurs . Alors même que le Commissariat à l'énergie atomique (CEA) est « opérateur » du programme 212, il n'est pas possible de connaître le montant exact des crédits qui lui sont transférés au titre de la mission « Défense ».

? La loi n° 2003-73 du 27 janvier 2003, relative à la programmation militaire pour les années 2003 à 2008, dans un contexte budgétaire contraint, prévoyait un accroissement sensible des dépenses d'équipement . Trois priorités, la restauration de la disponibilité des matériels, la modernisation des équipements et la consolidation de la professionnalisation devaient bénéficier d'une progression des dépenses de 1 milliard d'euros en 2003 et en 2004, puis d'une augmentation en volume de 0,8 % par an .

? Sur les quatre premières années de programmation, les crédits ouverts en lois de finances initiales ont respecté les annuités prévues par la LPM.

Ce sera encore le cas, pour la cinquième année consécutive , en 2007, soit 15,74 milliards d'euros ouverts pour 15,88 milliards d'euros prévus par la LPM.

? L'écart entre les objectifs fixés par la LPM et les crédits ouverts en lois de finances initiales, soit 270 millions d'euros de 2003 à 2006, correspond à des changements de périmètre pour l'essentiel.

On est loin de l'écart de 13 milliards d'euros constaté, pour la période 1997-2002, entre les crédits programmés par la LPM, puis corrigés par la revue des programmes de 1998, et les crédits consommés. L'écart correspondait alors à une année complète de programmation des dépenses d'équipement.

Entre 1997 et 2002, malgré les nombreuses annulations de crédits dont a souffert le ministère de la défense, près de 7 % des crédits ouverts n'ont pas été consommés.

Les reports de crédits de la LPM pour les années 1997 à 2002 atteignaient ainsi 0,8 milliard d'euros en 2003 .

? L'exécution de la loi de programmation militaire entre 2003 et 2006 a continué à souffrir, certaines années, de l'absence de budgétisation des crédits destinés au financement des opérations extérieures (OPEX). Le financement de ces dépenses se faisait par avance de trésorerie, puis ouverture de crédits par décret d'avance, gagés par des annulations de crédits à due concurrence, sur le titre V (au sens de l'ordonnance organique de 1959). La réouverture des crédits d'investissement en loi de finances rectificative ne permettait pas au ministère de consommer des crédits rendus disponibles trop tardivement.

En 2004 , les reports de crédits s'élevaient ainsi à 2,8 milliards d'euros (dont 0,8 milliard d'euros au titre de la LPM précédente). La résorption progressive de ces reports de crédits a exigé deux séries de mesures. D'abord en gestion 2005, le ministère de la défense a été autorisé à dépasser la norme annuelle de dépense, fixée par le Parlement, et à consommer un montant de crédits supérieur à celui ouvert par la loi de finances initiale. En second lieu, 600 millions d'euros de reports de crédits de la précédente loi de programmation ont été annulés en 2005.

L'effort de résorption de « la bosse des reports » de crédits s'est poursuivi en 2006. Le reliquat de reports de crédits devrait s'élever à 1,2 milliard d'euros à la fin de l'année 2006, soit 1 % des crédits de la LPM. Il devrait être intégralement consommé en 2007.

? Ce graphique met en évidence la ventilation des crédits composant « l'agrégat LPM d'investissement ». La mise en oeuvre de la LOLF a conduit à leur répartition , entre programmes différents, mais aussi entre titres différents .

Le titre 5 actuel, correspondant aux dépenses d'investissement de la mission « Défense » ne comprend que des crédits issus du périmètre d'application de l'agrégat LPM.

En revanche, le titre 3 comprend désormais également des crédits entrant dans l'ancien agrégat LPM : ainsi en est-il des études-amont et des crédits destinés au maintien en condition opérationnelle des équipements . Au total, ce sont 4,648 milliards d'euros de l'ancien agrégat LPM qui sont inscrits au titre 3 des différents programmes de la mission « Défense ».

? Vos rapporteurs spéciaux notent qu'il est extrêmement difficile , faute de document de synthèse, de suivre précisément l'application de la LPM, dans sa partie investissement, depuis l'entrée en vigueur de la réforme budgétaire.

? Depuis 2000, les crédits consacrés à l'équipement militaire ont très nettement augmenté. Leur progression en euros courants est de 32 % entre 2000 et 2007, et de 19,1 % entre 2003 et 2007 depuis l'entrée en vigueur de l'actuelle LPM.

? Les différentes composantes de la dépense d'équipement (selon la définition fixée par la LPM) ont augmenté dans les proportions suivantes :

- 26,01 % pour les crédits consacrés aux études-amont ; un effort sensible de rattrapage est entrepris sur ce poste depuis 2004 ;

- 37,57 % pour les crédits alloués à l' entretien programmé du matériel ou maintien en condition opérationnelle ; ce type de dépenses avait été sacrifié jusqu'en 2002 au prix d'une indisponibilité préoccupante de nombreux matériels ;

- et 53,54 % pour les crédits destinés aux dépenses de fabrication (hors munitions), c'est-à-dire aux constructions neuves .

? Cet effort financier était indispensable afin de permettre aux forces armées de remplir leur contrat opérationnel et de respecter les taux d'activité définis par la LPM, conformément au modèle « Armées 2015 ».

Il convient de rappeler que la mise en oeuvre de la LOLF a contribué à « l'éclatement » de cet « agrégat LPM » entre trois programmes de la mission « Défense » :

- les crédits destinés aux études-amont sont inscrits au programme 144 « Environnement et prospective de la défense » ;

- les crédits alloués au MCO font partie du programme 178 « Préparation et emploi des forces » ;

- enfin, les crédits destinés aux constructions neuves constituent le programme 146 « Equipement des forces ».

Ces crédits sont ainsi « sanctuarisés », la fongibilité ne peut plus s'exercer entre les différentes composantes de l'équipement militaire, ce qui est particulièrement favorable au MCO et aux études-amont qui faisaient souvent l'objet d'arbitrages défavorables au profit des crédits de fabrication.

? Pour autant, les composantes de la dépense d'équipement sont étroitement liées. La phase actuelle est caractérisée par une importante montée en puissance des dépenses de fabrication . Dans l'attente du renouvellement de leurs équipements, les armées doivent faire face à la progression accélérée des dépenses d'entretien programmé du matériel afin de maintenir un taux de disponibilité satisfaisant pour des matériels vieillissants, tels que l'AMX 10P dans l'attente des premières livraisons de VBCI en 2008. De la même façon, la nécessité de fournir des armements performants aux armées rend nécessaire un effort suffisant et maintenu dans le temps de recherche et développement .

? Le plafond d'emploi du ministère de la défense est en nette diminution entre 2006 et 2007. La diminution nette est de 3.335 équivalents temps plein travaillé (ETPT) pour la seule mission « Défense » (4.410 ETPT pour l'ensemble du ministère), soit 0,76 % du total des effectifs, qui s'établit à 436.994 ETPT en 2007 .

Cet effort de rationalisation des dépenses de personnel est très important. Les postes supprimés correspondent :

- à des économies de personnels réalisés grâce à la mutualisation de service, et à des opérations d'externalisation ;

- et à la suppression de postes vacants ou non réalisés .

? Il est important de noter que les chefs d'état-major, entendus par vos rapporteurs spéciaux dans le cadre de la préparation de la discussion budgétaire, estiment tous pouvoir remplir leur contrat opérationnel . La suppression des postes non pourvus impose une gestion des personnels en flux tendus , mais elle ne nuit pas à l'accomplissement des missions assignées aux forces militaires .

? Le ministère de la défense avait préparé la réforme budgétaire et avait anticipé le passage de la gestion en effectif à la gestion en masse salariale , d'un point de vue comptable. D'un point de vue militaire, c'est une réflexion capacitaire qui détermine les besoins, et l'inscription volontariste du ministère dans une stratégie de réforme ministérielle active lui a permis de réduire ses effectifs en préservant sa capacité à remplir les missions de défense du territoire et de projection en OPEX qui sont les siennes.

? Un certain décalage avec les objectifs fixés par la LPM est donc perceptible, depuis 2006. Il s'élevait alors à 3 % des effectifs prévus par la LPM, soit une différence de 2.913 personnes . En 2007, cet écart se creuse. Encore faut-il tenir compte, d'une part, des changements de périmètre induits par la réforme budgétaire et, d'autre part, de l'adaptation des objectifs de la LPM par la variation annuelle du référentiel (VAR) décidée par le Conseil de défense chaque année.

Rappelons que la VAR tire les conséquences de l'évolution des besoins capacitaires en fonction du niveau de menace estimé, et des arbitrages budgétaires nécessaires en période budgétaire contrainte.

? Placé sous l'autorité du chef d'état-major des armées , au sein du programme 178 « Préparation et emploi des forces », le service de santé des armées (SSA) a pour mission le soutien des forces armées, tant en opérations extérieures que sur le territoire national.

? Ses crédits sont regroupés au sein de la sous-action 05-80 « Fonction santé » de l'action 5 « Logistique interarmées » du programme 178. Leur gestion est unifiée au sein d'un BOP spécifique . Les crédits de paiement de la sous-action 05-80 augmentent de 0,65 % entre 2006 et 2007, pour s'établir à 820,86 millions d'euros, soit, hors pensions, 552,1 millions d'euros .

Les crédits de personnel s'élèvent à 348,66 millions d'euros , ceux de fonctionnement à 167,43 millions d'euros et ceux d'investissement à 36,02 millions d'euros .

? En dehors d'un sous-effectif conjoncturel en officiers militaires infirmiers et techniciens des hôpitaux des armées (MITHA) lié à la montée en puissance du corps, le sous-effectif militaire est principalement lié à un déficit en médecins et en personnels paramédicaux (infirmier anesthésiste, manipulateurs d'électroradiologie médicale, etc.).

En 2006, la cible en effectifs des médecins des armées est de 2.262 pour un effectif réalisé de 2.029, soit un sous-effectif de 233 médecins contre 246 postes en 2006. Au 1 ^er juillet 2006, le sous-effectif en médecins est de 17,9 % dans les forces et 9,4 % dans les hôpitaux d'instruction des armées (HIA) et les centres d'expertises.

Le projet de loi de finances pour 2007 prévoit la création de 47 postes au profit du SSA, ce qui lui permettra de poursuivre la mutation entreprise lors de la professionnalisation des armées.

? Comme les unités des armées, le SSA est amené à contribuer aux OPEX , à hauteur des effectifs d'un hôpital militaire entier (soit environ 1.500 personnels mobilisés sur l'année), ce qui est conséquent pour un service qui compte 9 HIA.

Ce sont ainsi 36 postes de secours, 6 antennes chirurgicales, 4 cabinets dentaires et 4 sections de ravitaillement sanitaires qui ont été déployés au 1 ^er semestre 2006. Les missions en cours sont les suivantes :

- en Bosnie, l'opération ASTREE (16 personnes) ;

- au Kosovo, l'opération TRIDENT (67 personnes) ;

- en Afrique, dont les plus importantes :

- en République de Côte d'ivoire, les opérations LICORNE et ONUCI (191 personnes) ;

- au Tchad, l'opération EPERVIER (47 personnes) ;

- en République démocratique du Congo, l'opération BENGA (depuis le 15 juin 2006) ;

- en Asie centrale, l'opération HERACLES (3 personnes) ;

- en Afghanistan, l'opération PAMIR (70 personnes) ;

- et au Liban, avec BALISTE et DAMAN (5 personnes).

? Enfin, le service de santé des armées a réalisé un travail remarquable sous la forme du Plan stratégique du SSA , déclinaison du Plan stratégique des armées publié en juin dernier par le CEMA. Ce plan est la traduction concrète des priorités d'action du SSA pour les années à venir. Il a nécessité que des choix soient faits et des orientations soient définies, à l'horizon 2010. Vos rapporteurs spéciaux estiment que le SSA a su, ainsi, s'approprier pleinement la réforme budgétaire en intégrant une « dimension performance financière » à son plan stratégique.

? Il convient de noter que les données qui ont été transmises à vos rapporteurs spéciaux correspondent « au périmètre ministère », c'est-à-dire qu'elles incluent le montant des pensions et les effectifs des missions « Défense », « Sécurité » (pour la part qui concerne le ministère de la défense) et « Anciens combattants, mémoire et liens avec la nation ». Le montant des pensions affectées à la seule mission « Défense » s'élève à 6,429 milliards d'euros , en « périmètre ministère », le montant des pensions atteint 10,363 milliards d'euros .

? Le nombre de pensionnés militaires (ayants-droit et ayants-cause) a progressé, de 1998 à 2005, de 4,2 %, puis a diminué de 0,5 % pour s'établir à 513.000 pensionnés en 2007. Le montant des pensions versées a continué de progresser entre 2005 et 2007, de 3,1 % en euros courants et 0,08 % en euros constants, pour s'établir à 8,4 milliards d'euros courants en 2007 .

? Le nombre de pensionnés ouvriers de l'Etat , soit 94.700 personnes , a diminué de 5,7 % depuis 1998. Le montant global de leurs pensions atteint 1,5 milliard d'euros (courants), soit une progression de 22,2 % depuis 1998 (et une augmentation limitée à 7,3 % en euros constants sur la même période).

? Vos rapporteurs spéciaux soulignaient dès l'année dernière que le rapport entre militaires actifs et militaires pensionnés était assez défavorable, s'établissant à 0,8 actif pour un militaire pensionné en 2007, et 0,7 actif en 2010 . Le rapport démographique pour les personnels civils se dégrade également, soit 1,6 actif pour un fonctionnaire pensionné en 2007 et 1,3 actif en 2010 . En conséquence, les taux de « contribution employeur » de l'Etat au compte d'affectation spéciale « Pensions » ont augmenté, passant de 49,9 % en 2006 à 50,74 % en 2007 au titre des personnels civils, et 100 % en 2006 à 101,05 % en 2007 au titre des personnels militaires.

? Les engagements en terme de dépense des programmes d'équipement en cours de la mission « Défense » représentent 156,8 milliards d'euros , dont 137,8 milliards d'euros d'engagements antérieurs à 2006 . Chaque année, la somme des engagements croît de près de 10 milliards d'euros (soit 9,1 milliards d'euros en 2006 et 10 milliards d'euros en 2007).

? Les tranches financées avant 2006 des programmes d'armement en cours s'élèvent à 103,2 milliards d'euros , auxquelles s'ajoutent 9,7 milliards d'euros de paiements en 2006 et 8,5 milliards d'euros en 2007 . Pour financer les crédits engagés aux titres des seules tranches autorisées des programmes actuels, 35,4 milliards d'euros seront nécessaires après 2007.

? Trois remarques doivent être faites sur ce sujet :

- les engagements s'accroissent plus vite que les paiements en valeur absolue. En 2006 et 2007, les engagements , au titre des programmes d'armement en cours auront augmenté de 19,1 milliards d'euros et les paiements effectués dans la même période devraient s'élever à 18,2 milliards d'euros ;

- à la différence des anciennes autorisations de programme, les autorisations d'engagement ne sont pas accompagnées d'un échéancier de crédits de paiement , ce que vos rapporteurs spéciaux regrettent. En effet, la visibilité du Parlement s'en trouve réduite , vos rapporteurs spéciaux ne connaissent pas l'échéancier de paiement des 35,4 milliards d'euros qui devront être versés après 2007 pour honorer les engagements pris ;

- enfin, le présent graphique ne recense que les tranches financées des programmes d'armement en cours, et ne reflètent pas le coût total des armements dont la réalisation est engagée comme le montre la diapositive suivante.

? Le présent graphique met en évidence, pour un échantillon de programme, le montant des tranches d'autorisations d'engagement ouvertes pour la réalisation d'un équipement (on présente ainsi le détail du graphique précédent, de la diapositive n° 10). On distingue ensuite le niveau de paiement réalisé par rapport à cet engagement , avant 2006, en 2006 et 2007, et le montant des paiements restant à effectuer après 2007 pour éteindre les autorisations d'engagement passées. Plus le graphique est bleuté, plus la réalisation et le paiement de l'équipement est avancé, à l'inverse, les programmes en début de vie ont donné lieu à peu de paiement avant 2006 et jusqu'en 2007, ils apparaissent donc dans la couleur la plus claire. Ainsi en est-il notamment du programme A 400 M du NH 90 et du porte-avions.

? Vos rapporteurs spéciaux notent, de plus, les autorisations d'engagement pour les programmes présentés ci-dessus ne correspondent qu'aux tranches fonctionnelles ouvertes et non à la globalité du coût du programme.

Ainsi, le second porte-avions ne représente-t il sur le présent graphique que 770,9 millions d'euros alors que son coût total pourrait être de 2,5 milliards d'euros plus ou moins 20%. De même, les autorisations d'engagement ouvertes au titre du programme de sous-marins nucléaires d'attaque Barracuda s'élèvent à 1.754,4 millions d'euros , mais le coût de réalisation des 6 SNA pourrait être compris entre 6 et 8 milliards d'euros .

? Le cas des frégates multimissions fait l'objet du présent graphique.

? Il convient de rappeler que la réalisation des FREMM n'était pas prévue par la LPM en cours d'exécution. Le ministère de la défense devait cependant faire face au vieillissement de son parc maritime, et l'indisponibilité des bâtiments atteignait des niveaux extrêmement élevé.

Une solution de « financements innovants » a alors été recherchée, puis abandonnée. Le financement budgétaire des FREMM a été confirmé et a donné lieu à un accord entre le ministère de l'économie et des finances et le ministère de la défense.

? Le coût de la réalisation des FREMM sur la période de programmation en cours (2003-2008) a été évalué à 1,9 milliard . Il a été décidé que le ministère de la défense en financerait les 6/19° par redéploiement des crédits de l'agrégat LPM , et que le ministère de l'économie pourvoirait à l'inscription des 13/19° restants sur le budget du ministère de la défense, en crédits supplémentaires . Ce partage de financement correspond aux normes en vigueur au Royaume-Uni pour le financement des partenariats publics-privés (30% sont financés par le ministère qui bénéficie du PPP et 70 % sont financés par l'ouverture de crédits supplémentaires par le ministère de l'économie).

? Les 6/19° sont inscrits en loi de finances initiale au titre de la sous-action 03-54, les 13/19° de crédits supplémentaires sont inscrits en loi de finances rectificative , selon l'arbitrage rendu sur la question par le Président de la République.

Le coût annuel de réalisation du programme FREMM est évalué à 460 millions d'euros en 2006 (au titre des années 2006 et 2005), soit 147 millions d'euros représentant 6/19° et 313 millions d'euros correspondant à la « part du ministère de l'économie », c'est-à-dire aux 13/19° restants.

Le ministère de la défense aura payé 22 millions d'euros en 2005 et 126 millions d'euros en 2006, soit l'équivalent des 6/19° sur ces deux années. Le ministère de l'économie a inscrit, à titre exceptionnel , 73 millions d'euros en projet de loi de finances pour 2006, sur les 13/19° qui doivent donner lieu à l'ouverture de crédits supplémentaires. En loi de finances rectificative pour 2006 , il ouvrira donc le solde, c'est-à-dire 240 millions d'euros .

? Vos rapporteurs spéciaux notent que le ministère de la défense doit financer par avance de trésorerie les 13/19° du coût annuel du programme FREMM, qui ne lui sont ouverts qu'en loi de finances rectificative. Cette procédure n'améliore pas la sincérité budgétaire et risque de conduire à l'accroissement annuel des reports de crédits , car il n'est pas certain que le ministère de la dépense puisse dépenser en fin d'année la somme ouverte.

? Le programme 146 est « co-piloté » par deux responsables de programme : le chef d'état-major (CEMA) et le délégué général pour l'armement (DGA). La bonne conduite de ce programme est prévue grâce à plusieurs instances :

- une fois par trimestre se réunit le comité directeur , réunissant le CEMA et le DGA pour les arbitrages ultimes. L'approche capacitaire et l'approche de gestion des programmes sont alors confrontée pour rendre les arbitrages nécessaires entre les grands programmes d'armement ;

- une fois par mois se réunit le comité de pilotage , co-présidé par un représentant du CEMA et un représentant du DGA. Cette instance a une dominante financière, elle prévoit les arbitrages entre les BOP ;

- le secrétariat commun de programme est l'instance d'instruction du programme 146 ;

- enfin, intervient le responsable de BOP , appartenant au personnel de la DGA, qui dispose d'une latitude d'arbitrage entière à l'intérieur de l'enveloppe financière de son budget, sous réserve des observations formulées par l'officier de cohérence, représentant l'EMA et veillant au respect des objectifs capacitaires.

? Le programme 146 comprend 5 actions , relatives :

- à l'équipement de la composante interarmées ;

- à l'équipement des forces terrestres ;

- à l'équipement des forces navales ;

- à l'équipement des forces aériennes ;

- à la préparation et la conduite des opérations d'armement.

Elles sont déclinées en 75 sous-actions, correspondant à 27 fonctions opérationnelles . Ce découpage correspond à celui des anciens gouvernorats de crédits, lorsque les états-majors de chaque armée étaient chacun responsables de leurs propres crédits. La réforme budgétaire a été concomitante à la réorganisation du ministère de la défense. Depuis la modification du décret de 2005, le CEMA détient l'autorité hiérarchique sur les états-majors des armées et décide de la répartition des crédits, notamment dans le domaine de l'équipement.

La gestion des crédits se fait dans le cadre de 14 BOP , un par armées, un pour la conduite des programmes d'armement, et 10 BOP correspondant aux grands équipements.

? En conséquence, les BOP et les sous-actions ne coïncident pas, comme le montre le premier graphique de la présente diapositive. Ils correspondent à des optiques différentes, l'une capacitaire, l'autre de gestion.

Une restructuration des sous-actions est envisagée, et pourrait être fonctionnelle dès 2008. Elle correspondrait alors aux grandes fonctions de l'armée, telles que la dissuasion, la projection des forces, etc. Ceci est illustré par le second graphique de la présente diapositive. La référence aux armées de terre, de l'air et à la marine disparaîtrait au profit d'une vision capacitaire des forces militaires.

? Les crédits de paiement du programme 178 « préparation et emploi des forces ont progressé de 1,03 % entre 2006 et 2007.

La présente présentation des crédits du programme 178 permet d'avoir une vision à la fois de l'importance des actions de chaque armée, et de la décomposition par titre des crédits du présent programme.

L'évolution des crédits de chaque action est présentée dans le présent graphique. L'action 2 « Préparation des forces terrestres » est toujours prédominante, elle représente 42,9 % des crédits du présent programme.

? Les dépenses de personnel et de pension s'élèvent à 14,949 milliards d'euros en 2007, soit une diminution de 2,31 % par rapport à 2006. L'exécution budgétaire sera donc contrainte mais les effectifs devraient être maintenus au même niveau qu'en 2006.

? Les dépenses de fonctionnement atteignent 5,507 milliards d'euros en 2007, en augmentation de 12,46 % par rapport à 2006. Elles correspondent à 26,17 % des crédits du présent programme.

Les dépenses d'alimentation des forces armées diminuent de 1,1 % et s'établissent à 224,44 millions d'euros .

Les dépenses de carburant progressent de 14,50 % entre 2006 et 2007. Elles s'élèvent à 364,77 millions d'euros. Le ministère de la défense aura, malgré la progression de ces crédits, sans doute des difficultés à faire face à la hausse des coûts du pétrole.

Enfin, l'entretien programmé du matériel est une priorité du présent programme, ses crédits augmentent de 15,20 %, atteignant 2.948 millions d'euros en 2007. Cette évolution est plus élevée pour les crédits de maintien en condition opérationnelle de la marine qui progressent de 19,5 % , afin de financer les indisponibilités périodiques pour entretien et réparation (IPER) de trois bâtiments à propulsion nucléaire simultanément : le porte-avion Charles-de-Gaulle, le SNLE, le Téméraire et le SNA Saphir .

L'augmentation des crédits de MCO est nécessaire, dans l'attente des livraisons de matériels neufs, pour faire face aux coûts croissants d'entretien de matériel vieillissant et sur-utilisé en OPEX pour certains éléments du parc d'équipement militaire.

? Contrairement au programme 146 dont il a été question précédemment (cf. diapositive 11 du présent exposé), à l'exception de l'action 1 « Planification des moyens et conduite des opérations » dont les crédits sont répartis entre plusieurs budgets opérationnels de programme BOP), la répartition des crédits entre actions et BOP coïncide largement.

? L'action 1 du programme 178 concerne notamment la direction du renseignement militaire dont les crédits sont affectés à un BOP spécifique. De la même, la direction interarmées des réseaux d'infrastructure et des systèmes (DIRISI) a vu ses crédits être individualisés au sein d'un BOP particulier, ce qui a entraîné des transferts de crédits entre 2006 et 2007, provenant des autres actions du présent programme.

? Les autres actions disposent pratiquement chacune d'un BOP spécifique à leurs crédits . Ceci revient à doter, de fait, chaque année , terre, air et marine, ainsi que SSA et le service des essences des armées, d'un BOP , regroupant ses crédits et uniquement ses crédits.

? Les majors généraux, placés auprès des chefs d'état-major de chaque armée sont les responsables du BOP respectif de leur armée. Cette gestion des crédits doit permettre à chaque chef et état-major d'assurer la cohérence organique des forces militaires dont il a la charge.

Notons toutefois que cet exercice est rendu plus complexe qu'auparavant du fait de l'affectation de personnels militaires aux autres programmes de la mission « Défense ». Les chefs d'état-major doivent assurer la cohérence de gestion de tous les militaires appartenant à leur armée, alors même qu'en moyenne 10 % de leurs effectifs sont rattachés aux actions d'autres programmes.

? La politique d'externalisation engagée par le ministère de la défense consiste notamment à ne pas immobiliser indûment une partie des effectifs des forces armées et, pour les tâches qui ne sont pas essentielles ou qui ne revêtent pas un caractère opérationnel en temps de crise, à contracter avec des personnes publiques ou privées.

? Par ailleurs, l'importance des besoins du ministère en recrutement nécessite de maintenir un bon niveau d'attractivité et la nécessaire fidélisation du personnel impose qu'une attention toute particulière soit apportée aux conditions d'emploi. L'externalisation des tâches qui n'entrent pas dans le « coeur » du métier ouvre dans ce domaine de réelles possibilités en offrant un cadre professionnel plus valorisant, et en améliorant la condition du personnel .

? L'externalisation présente un intérêt évident quand le coût et les difficultés d'acquisition ou de maintien des compétences dans certains domaines très spécifiques (formation, entretien spécialisé d'installations ou de matériels) sont disproportionnés par rapport aux résultats attendus.

Dans cette perspective, il a été décidé d'externaliser les véhicules de la gamme commerciale du ministère de la défense . Confier le financement, la maintenance et la gestion de l'ensemble de la flotte à un seul prestataire privé conduira à une optimisation de la gestion qui se traduira par :

- des économies de personnel ;

- une amélioration de la qualité de la gestion et une réduction de la flotte de véhicules ;

- une rationalisation des coûts.

L'économie attendue de l'externalisation par rapport au coût en régie constaté aujourd'hui, représente un montant compris entre 19,4 et 24,3 millions d'euros par an . Ce sont ainsi 911 agents en ETPT (727 militaires et 184 civils) sur les 1.180 dédiés actuellement à la fonction véhicules qui seront redéployés .

? Toutefois, l'externalisation du parc d'hélicoptère (achat d'heures de vols au lieu de renouveler les hélicoptères) nécessaire à la formation initiale des pilotes à l'école de Dax rappelle que ce type d'opération doit être mené avec souplesse. Ainsi, vos rapporteurs spéciaux ont constaté que le budget de l'école de Dax, soit 1,4 million d'euros en 2006, devra supporter dès 2007 une réduction de 0,8 million d'euros , représentant une partie des économies attendues de la mise en place de l'externalisation... qui n'est pas encore réalisée ! Fallait-il que ces économies soient à ce point anticipées ? Fallait-il que seule l'école de Dax les assume seule ? Vos rapporteurs spéciaux estiment qu'il sera sans doute nécessaire à court terme de dresser un bilan des récentes externalisations afin d'améliorer ce qui peut l'être.

? Le ministère de la défense dispose d'un organisme expert qui doit être saisi de tout projet d'externalisation et de contrat de partenariat, afin d'en réaliser une évaluation préalable obligatoire . L'intérêt, la faisabilité du projet et les économies attendues sont ainsi étudiées, mais ces données peuvent être faussées par l'assujettissement en externalisation des dépenses de personnel à la TVA (lorsque le ministère réalise pour lui même ses propres prestations, en régie, les dépenses en personnel ne sont pas soumises à la TVA). Vos rapporteurs spéciaux vous proposeront un amendement sur ce sujet.

? Vos rapporteurs spéciaux demandent depuis plusieurs années l'amélioration de la budgétisation des surcoûts liés aux OPEX . Il n'est pas normal que le ministère de la défense finance en trésorerie l'avance de ces dépenses, dont le montant moyen annuel est relativement bien connu désormais. Ce mode de gestion a de plus un grave inconvénient : il est à l'origine de la constitution de la bosse des reports de crédits, qui a atteint 2,8 milliards en 2004.

Les mêmes mécanismes sont observés pratiquement tous les ans. Un décret d'avance intervient en fin d'année pour assurer le financement des OPEX. Il permet l'ouverture de crédits sur le titre III (au sens de l'ordonnance organique de 1959), gagée par l'annulation des sommes correspondantes sur le titre V (au sens de l'ordonnance organique de 1959). Les crédits annulés au titre V sont, en général, réouverts en loi de finances rectificative. Le ministère n'a alors pas le temps de consommer ces crédits rendus disponibles trop tardivement, ce qui a entraîné la constitution de reports de crédits. Cela gène l'accomplissement des programmes d'armement et d'équipement prévus, et perturbe la réalisation de la loi de programmation militaire qui subit, de fait, un léger décalage dans le temps.

? Les crédits alloués au financement des OPEX sont passés de 100 millions d'euros en 2005, à 175 millions d'euros en 2006 ^{1

(

*
)} . Ceci s'est avéré largement insuffisant. L'ouverture de crédits supplémentaires, par le décret d'avance n° 2006-1295 du 23 octobre 2006 portant ouverture et annulation de crédits à titre d'avance, sur lequel votre commission des finances avait donné un avis favorable, en application de l'article 13 de la LOLF, permettra de couvrir l'intégralité des surcoûts liés aux OPEX en 2006, dont 46 millions d'euros pour l'opération menée au Liban et 170,52 millions d'euros pour l'opération menée en Côte d'Ivoire.

En 2007, les crédits de l'action 6 « Surcoûts liés au financement des OPEX » du présent programme vont s'élever à 360 millions d'euros , et même à 375 millions d'euros en incluant les 15 millions d'euros inscrits sur la mission « Sécurité » au programme « Gendarmerie nationale ». Le coût global des OPEX devrait s'élever à 630 millions d'euros en 2006, il devrait être sensiblement identique en 2007, évalué à 600 millions d'euros . Dans cette perspective, 62,5 % des surcoûts des OPEX feraient ainsi l'objet d'une budgétisation initiale.

? Le programme 178 « Préparation et emploi des forces » comprend une action 7 « Surcoûts liés aux opérations intérieures », qui depuis la mise en oeuvre de la réforme budgétaire n'est dotée d'aucun crédit. Les missions intérieures ne sont pourtant pas négligeables, elles « consistent à déployer un dispositif de circonstance dans le cadre de missions de sécurité générale, de sécurité civile et d'aide au service public », selon le bleu. En 2007, les surcoûts liés aux OPINT sont évalués à 25 millions d'euros mais aucune dotation budgétaire ne figure à l'action 7-178. Vos rapporteurs spéciaux vous proposeront un amendement tendant à remédier à cette situation.

? Vos rapporteurs spéciaux avaient noté dès l'année dernière la difficulté à évaluer les performances économiques et financières de la mission « Défense ». Ils considèrent que l'évaluation de la performance des armées présente une double dimension , l'une de nature économique et financière voulue par la LOLF , l'autre de nature plus militaire . Sans référence à des indicateurs d'activité, d'un type plus « militaro militaire », il est difficile de lire les objectifs et indicateurs de performance qui sont retenus dans le projet annuel de performances.

? Par exemple, le taux de disponibilité technique opérationnelle (DTO) des équipements de l'armée de terre, fixé à 80 %, a-t-il un sens en tant que tel ? Cet objectif a été fixé dans l'immédiat après guerre froide, sans référence possible. Est-il raisonnable, d'un point de vue militaire et d'un point de vue financier ? Permet-il de mesurer la performance des armées ? Vos rapporteurs spéciaux estiment que, pour prendre tout son sens, cet objectif devrait être mis en regard d'autres données d'activité telles que l'obsolescence des parcs, le coût de l'entretien des matériels neufs très sophistiqués , la disponibilité de près de 100 % des équipements utilisés en OPEX , la sur-utilisation des matériels en raison de l'accroissement des interventions extérieures et de l'allongement de leur durée, mais aussi la capacité des armées et du tissu industriel à restaurer une disponibilité technique opérationnelle satisfaisante en un laps de temps très réduit en cas d'accroissement des risques, et enfin, la consommation annuelle de « points de DTO ». Un matériel non utilisé peut avoir une disponibilité technique excellente sans que cela soit signe de performance. A l'inverse, un matériel sur-utilisé, remis en état de fonctionnement à de multiples reprises en cours d'année et dont la disponibilité technique annuelle moyenne serait inférieure à l'objectif visé ne serait pas signe de contre performance.

? Or ce taux de DTO conditionne grandement l'objectif relatif au taux d'activité des armées, soit 96 jours d'activités pour l'armée de terre, mesuré par l'indicateur 6-1. Les objectifs qui mesurent la performance du présent programme sont donc interdépendants les uns des autres.

? De plus, vos rapporteurs spéciaux ont appris que ce fameux indicateur 6-1 aurait été en quelque sorte, sanctuarisé . Le chef d'état-major des armées a considéré que le maintien du taux d'activité des armées était primordial , il a donc décidé que les économies structurelles que devait supporter l'armée de terre (qui n'est prise ici qu'à titre d'exemple), soit environ 7 millions d'euros , seraient entièrement imputées sur les dépenses de fonctionnement, renonçant à une diminution du taux d'activité qui aurait réduit la contrainte pesant déjà sur les dépenses de fonctionnement des forces armées.

Vos rapporteurs spéciaux remarquent que l'indicateur 6-1, choisi pour figurer dans le bleu, est en fait un objectif . Suivre sa variation n'a donc pas de sens.

? Les crédits de paiement du programme 144 « Environnement et prospective de la politique de défense » s'élèvent à 1,66 milliard d'euros en 2006, soit une augmentation modeste de 1,43 %. Les autorisations d'engagement diminuent de 5,2 %, pour atteindre 1,7 milliard d'euros .

Une fois de plus, les changements de périmètre intervenus entre 2006 et 2007 rendent difficile l'analyse de l'évolution des crédits du présent programme. Ainsi l'augmentation de 29,57 % des crédits de l'action 5 correspond-elle à un transfert de crédits auparavant inscrits au programme 146 « Equipement des forces » de la présente mission.

? L es diminutions de crédits correspondent largement à des arbitrages raisonnables entre différentes modalités d'action plutôt qu'à un désengagement du ministère dans les domaines concernés. Les augmentations de crédits sont conformes aux priorités définies pour ce programme, notamment le développement des études-amont.

La diminution des crédits de l'action 1 , de 18,12 %, s'explique par une volonté de sélectionner plus efficacement les études politico-militaires, économiques et sociales (EPMES) réalisées. De même, la réduction de 15,96 % des crédits de l'action 6 résulte d'un arbitrage en défaveur des postes permanents à l'étranger inscrits sur la présente action, au profit de l'accroissement en 2007 du nombre de postes dans les structures internationales telles que l'ONU ou l'OTAN, financés par des crédits du programme 178 « Préparation et emploi des forces ». Les crédits de l'action 3 sont quasiment stables , soit une légère diminution de 0,05 %, qui recouvre deux réalités différentes : la diminution de 0,8 % des moyens de la direction générale de la sécurité extérieure ( DGSE ) et la hausse de 3,7 % des crédits de la direction de la protection et de la sécurité de la défense ( DPSD ), correspondant à un rattrapage des dépenses en personnel, mal évaluées lors de la réforme budgétaire.

La progression de 3,5 % des moyens de l'action 2 semble correspondre aux besoins de développement en matière de prospective des systèmes de forces. Rappelons que l'un des objectifs de cette action est de rationaliser les efforts en matière d'équipement, ce qui constitue un enjeu financier et tactique essentiel. La diminution des autorisations d'engagement de cette action devrait être compensée par le report d'autorisations non consommées en 2006. L'augmentation de 4,5 % de l'action 4 montre l'effort consenti en faveur des études-amont. Les crédits qui leur sont dédiés sont passés de 447 millions d'euros en 2004 à 638 millions d'euros en 2007, soit une progression de 42,7 %, et devraient atteindre en 2008 l'objectif de 800 millions d'euros fixé par la LPM.

? Toutefois, la question du pilotage effectif du présent programme se pose.

En effet, le Délégué aux affaires stratégiques est le responsable officiel du programme 144, mais pour exercer ses responsabilités, il s'appuie sur un comité de pilotage et d'orientation politique regroupant l'état-major des armées et les directions présentes au sein du présent programme : la DGSE, la DPSD et la DGA.

De facto , le responsable du programme n'a pratiquement aucun pouvoir d'action ou d'arbitrage sur les crédits du programme 144 :

- l'action 1, relative à l'analyse stratégique, est très largement dépendante des choix politiques du ministre de la défense et associe l'état-major et la DGA ;

- l'action 3, relative au renseignement, est du domaine exclusif de la DGSE et de la DPSD, qui gèrent directement leurs crédits au sein de BOP spécifiques ;

- l'action 4, relative aux études-amont, est animé et gérée par la DGA ;

- l'action 5, relative aux exportations d'armes, est également pilotée par la DGA ;

- l'action 6, relative à la diplomatie de défense, est naturellement soumise aux décisions du ministre de la défense.

Vos rapporteurs spéciaux remarquent que le choix d'un co-pilotage du programme 146 « Equipement des forces », assuré par le Chef d'état-major et le Délégué général pour l'armement, qui a fait couler beaucoup d'encre lors de sa mise en place, est finalement opérant, les responsabilités de chacun étant assez clairement définies. En revanche, le pilotage du programme 144 est, pour des raisons techniques et politiques, extrêmement plus complexe, on parlerait plutôt de pilotage de chacune des actions que du programme même, à la réserve près que l'intervention du ministre de la défense, vue la sensibilité des sujets concernés, garantit la cohérence de l'ensemble .

? Le présent graphique présente la situation des principaux groupes de défense . Cinq des six premiers groupes sont américains.

EADS est le 7 ^ème groupe du classement, avec moins de 10 milliards d'euros de chiffre d'affaires lié aux activités de défense (les 5 premiers groupes réalisent plus de 15 milliards d'euros de chiffre d'affaires dans ce domaine).

Viennent ensuite, en 9 ^ème position Thalès (environ 7,5 milliards d'euros de chiffre d'affaires pour les activités militaires), en 16 ^ème position DCN et, en 27 ^ème position, Dassault Aviation (avec des chiffres d'affaires liés au secteur de la défense inférieurs à 5 milliards d'euros).

Les industries européennes apparaissent relativement bas dans le classement : Finmeccanica est 11 ^ème , Rolls Royce est 18 ^ème , etc.

? Il apparaît indispensable que les entreprises européennes de défense se regroupent pour faire face à la concurrence américaines et soient en mesure de gagner des marchés d'exportation vers les pays émergents.

On compte aujourd'hui environ 15 bureaux d'études dans le domaine militaire en Europe, contre 4 aux Etats-Unis.

Il semble que le rapprochement entre DCN et Thalès soit un premier pas, national, dans la restructuration des industries d'armement. La recherche de partenariats européens constitue le deuxième pas, indispensable à la préservation d'un outil de recherche, conception, développement et fabrication des équipements des armées de demain.

? L'évaluation de la performance dans la mission « Défense » est sensible en raison de la spécificité militaire et opérationnelle des activités des forces de défense dont l'efficacité ne se ramène pas à des objectifs de performance économique et financière.

? L'évaluation de la progression des capacités technologiques ne souffre pas d'une telle spécificité, sous réserve bien sûr du caractère sensible et éventuellement protégé de certaines données.

L'indicateur qui est proposé pour mesurer la performance des crédits consacrés au développement des capacités technologiques de la défense risque cependant d'être interprété de façon « biaisée ».

En effet, en construction cet indicateur tend forcément vers 100 %. On compare le nombre de jalons réalisés pour une capacité technologique donnée au nombre à réaliser à l'horizon 2015. Or cet objectif 2015 ne peut être considéré comme figé mais devrait être adapté au progrès technologique !

Il eut été plus intéressant d'essayer de mettre le taux de réalisation de ces jalons en relation avec les crédits ou les moyens humains mobilisés pour atteindre les objectifs fixés.

? Les systèmes d'information du ministère de la défense sont répartis en trois domaines :

- les systèmes d'information opérationnels et de commandement (SIOC) pour la préparation et l'emploi des forces et la conduite des opérations. Ils sont placés sous la responsabilité du CEMA ;

- l'informatique scientifique et technique (IST) correspondant à l'informatique embarquée et aux moyens de simulation technique et d'essais. Le DGA est responsable de la gestion de l'IST ;

- les systèmes d'information, d'administration et de gestion (SIAG). Placés sous l'autorité du SGA , les SIAG s'appliquent aux grands domaines de soutien du ministère de la défense (ressources humaines, finances, immobilier, service nationale, archives mémoire et culture, juridique, achats publics et maîtrise d'ouvrage, pilotage de l'organisation, santé, information et communication). Les SIAG concernent non seulement les logiciels mais aussi les matériels tels que les ordinateurs de bureau et les serveurs.

? Ses structures informatiques, autrefois indépendantes, devraient être rationalisées et mutualisées , grâce aux deux organismes suivants :

- la direction générale des systèmes d'information et de communication (DGSIC), créée par décret du 2 mai 2006, et directement rattachée au ministre de la défense . Elle doit orienter et rationaliser la politique des systèmes d'information et de communication de l'ensemble du ministère ;

- la direction interarmées des réseaux d'infrastructures et des systèmes d'information (DIRISI), rattachée à l' EMA . Elle est l'opérateur ministériel des réseaux de communication, l'exploitant des systèmes d'information ministériels, et elle assure un soutien local aux utilisateurs.

La DGSIC doit définir des orientations que la DIRISI appliquera en tant qu'opérateur.

? Vos rapporteurs spéciaux sont sensibles à l'effort de mutualisation des systèmes d'information, d'administration et de gestion du ministère ainsi entrepris. Ils notent toutefois que les crédits inscrits à l' action 5 « SIAG » du programme 212 « Soutien de la politique de la défense » s'élèvent, en 2007, à 125,5 millions d'euros en crédits de paiement, et que les crédits de la DIRISI sont regroupés au sein de la sous-action 01-14 « Systèmes d'information et de communication » du programme 178 « Préparation et emploi des forces » . En 2007, les crédits de cette sous-action s'élèvent à 252,8 millions d'euros .

La rationalisation des systèmes d'information, d'administration et de gestion ne risque-t-elle pas d'être rendue plus complexe par la séparation des crédits entre deux programmes ? Vos rapporteurs spéciaux suivront avec attention cette question, certes technique , mais dont les enjeux sont également stratégiques pour l'avenir des forces militaires.

? La politique immobilière du ministère de la défense est gérée au sein de l'action 4 « Politique immobilière » du programme 212 « Soutien de la politique de la défense » dont les crédits s'élèvent, en 2007, à 1,33 milliard d'euros , soit une augmentation de 5,45 % par rapport à 2006.

Au sein de cette action, sont gérés les crédits relatifs au logement familial du ministère de la défense, ainsi que les dépenses d'infrastructures, qui font l'objet d'un effort de mutualisation accru. En effet, le secrétaire général pour l'administration gère désormais les travaux d'infrastructures des armées, exception faite de certaines installations nucléaires telles que l'Ile Longue. Les sept principaux programmes d'infrastructures prévus en 2007 sont les suivants :

- la réalisation du pôle stratégique de Paris (PSP) (4,8 millions d'euros d'AE et 16,68 millions d'euros de CP) ;

- l' infrastructure opérationnelle permettant d'accueillir l'hélicoptère Tigre (7,65 millions d'euros d'AE et 7,48 millions d'euros de CP) ;

- l' infrastructure opérationnelle permettant d'accueillir le char Leclerc (1,21 million d'euros d'AE et 4,03 millions d'euros de CP) ;

- l' infrastructure opérationnelle permettant d'accueillir le véhicule blindé de combat d'infanterie (15,29 millions d'euros d'AE et 4,8 millions d'euros de CP) ;

- la construction du nouvel hôpital Sainte-Anne de Toulon (20,29 millions d'euros d'AE et 38,34 millions d'euros de CP) ;

- la construction de l' école d'hélicoptères franco-allemande (pas d'AE et 3,60 millions d'euros de CP) ;

- la rénovation du bassin 10 à Brest (1,51 million d'euros d'AE et 0,04 million d'euros de CP).

? C'est également au sein de cette action qu'est gérée la politique de cessions immobilières du ministère de la défense, sous la responsabilité de la Direction de la mémoire, du patrimoine et des archives (DMPA). Depuis 2006, et l'entrée en vigueur de la réforme budgétaire, les produits des cessions immobilières ne sont plus affectés sous forme de fonds de concours au budget du ministère de la défense. Précisons que jusqu'alors, ces produits constituaient des produits supplémentaires utilisés pour financer des dépenses immobilières militaires, sous réserve des besoins du fonds de dépollution, créé en 2004.

Depuis 2006, les produits de cessions immobilières sont inscrits au compte d'affectation spéciale (CAS) « Politique immobilière », au sein duquel le ministère de la défense gère un BOP spécifique . Rappelons que le taux de retour des produits de cessions immobilières est de 100 % pour le ministère de la défense, ce qui constitue une dérogation aux règles du compte d'affectation précité. Les modalités d'utilisation des produits de cessions sont telles que les dépenses immobilières militaires courantes ne peuvent plus bénéficier des crédits dudit BOP. En effet, le ministère de l'économie et des finances a défini des règles particulières d'utilisation des fonds inscrits au CAS, qui doivent par exemple servir à des travaux de réaménagement spécifiques.

De ce fait, en 2006, la gestion du BOP inscrit au CAS « Politique immobilière », pourvu de 21,99 millions d'euros , sera excédentaire , le ministère de la défense n'étant pas parvenu à identifier et mettre en route des travaux répondant aux critères applicables à ces crédits.

? Rappelons enfin qu'en 2005 les retours de produits de cessions se sont élevés à 118 millions d'euros grâce à la vente de trois immeubles parisiens (situés 3 avenue Octave Gréard, 91 boulevard Pereire et 71 rue Saint-Dominique) et à trois cessions importantes correspondant à l'aliénation :

- au profit de la société d'économie mixte de la communauté d'agglomération de l'Arc de Seine (SEMADS), de l'ex établissement d'armement AMX-APX à Issy-les-Moulineaux ;

- au profit de la communauté d'agglomération de Cergy-Pontoise du quartier Bossut de Pontoise ;

- au profit de la commune d'Hourtin du centre de formation maritime situé sur son territoire.

? Le présent amendement a pour objet de soutenir l'effort du ministère de la défense afin de renforcer la sincérité de la présentation des crédits de la mission « Défense ».

? Depuis plusieurs années maintenant, le ministère de la défense s'est engagé dans une opération de longue haleine, afin de budgéter les crédits destinés au financement des OPEX , crédits qui sont ainsi passés de 100 millions d'euros en 2005, à 175 millions d'euros en 2006, pour atteindre 360 millions d'euros en 2007, 375 millions d'euros en incluant les 15 millions d'euros inscrits sur la mission « Sécurité » au programme « Gendarmerie nationale ». Rappelons que le coût total des OPEX est évalué à 627 millions d'euros en 2006.

? Depuis la réforme induite par la LOLF, le programme 178 « Préparation et emploi des forces » compte, outre l'action 6 « Surcoûts liés aux opérations extérieures », dont la sincérité s'améliore, l'action 7 « Surcoûts liés aux opérations extérieures » au titre de laquelle aucun crédit n'est inscrit. Il n'a pas été remédié à cette situation. Pourtant, selon les estimations basées sur les années précédentes, les surcoûts liés aux OPINT s'établiraient à 22,4 millions d'euros en 2006 et pourraient atteindre 25 millions d'euros en 2007 . Le détail en est présenté dans le présent graphique.

Si les enjeux financiers ne sont pas comparables entre les OPEX et les OPINT, vos rapporteurs spéciaux estiment :

- que cela ne doit en aucun cas être la raison d'un traitement différencié entre les deux. La logique est le même. Le ministère de la défense ne doit pas avoir à financer en trésorerie le surcoût des OPINT. Leur budgétisation doit être prévue par le projet de loi de finances initiale ;

- que la modicité même de la somme doit permettre de résoudre plus rapidement que pour les OPEX le problème de budgétisation des surcoûts. De plus, l'évolution des menaces, sanitaires, terroristes, etc. est incertaine, il convient de parer dès maintenant une éventuelle augmentation, sans budgétisation parallèle, du surcoût des OPINT.

? En conséquence, vos rapporteurs spéciaux vous proposent de réduire de 30.000 euros les crédits du titre 2 « Dépenses de personnel » de l'action 3 « Gestion centrale » du programme 212 « Soutien de la politique de la défense », de 30.000 euros les crédits du titre 2 de l'action 5 « Préparation et conduite des opérations d'armement » du programme 146 « Equipement des forces » et de 30.000 euros les crédits de l'action 6 « Diplomatie de défense » du programme 144 « Environnement et perspective de la politique de défense », au profit de l'action 7 « Surcoûts liés aux opérations intérieures ».

Le solde de la somme nécessaire à une budgétisation satisfaisante doit être atteint par réallocation des crédits au titre de la fongibilité asymétrique entre les actions du programme 178 « Préparation et emploi des forces ».

? Vos rapporteurs spéciaux déplorent vivement que le document budgétaire sur la mission « Défense », présenté en annexe du projet de loi de finances ne contienne aucune information synthétique. La réforme budgétaire a été l'occasion de la disparition de données essentielles du bleu, notamment les échéanciers de paiement attachés à chaque programme d'armement qui permettait d'avoir une vision de moyen terme de l'évolution des dépenses d'investissement. D'une manière générale, vos rapporteurs spéciaux regrettent que la spécificité de la mission « Défense » n'est pas été prise en compte. Il s'agit aujourd'hui quasiment du seul budget d'investissement de l'Etat . Les dépenses militaires représentent en effet 50 % de l'investissement de l'Etat. Il s'agit de plus d'investissement concernant des équipements dont la durée de vie est très longue, dépassant dans la majorité des cas trente ans .

Une réflexion doit être engagée sans tarder sur les modalités d'application du principe d'annualité budgétaire à la mission « Défense ».

Dans cette attente, face au caractère très incomplet des documents budgétaires, et sans qu'il ne soit question, en aucune façon de mettre en cause le grand souci de transparence du ministère de la défense à l'égard du Parlement, vos rapporteurs spéciaux vous proposent de formaliser les modalités d'information du Parlement sur le coût des grands programmes d'armement . Tel est l'objet du présent amendement.

? Le montant des engagements de la mission « Défense » au titre des programmes d'armement en cours de réalisation est supérieur de 35,4 milliards d'euros au montant des crédits de paiement effectués jusqu'en 2007. Sur ces paiements restant à effectuer, vos rapporteurs spéciaux ne disposent d'aucun échéancier. De plus, ces montants ne portent que sur les tranches financées des programmes d'armement et ne correspondent pas au coût total de ces équipements.

? Il est indispensable que le Parlement soit mieux informé sur ces sujets. Cette information pourrait prendre soit la forme d'une audition devant la commission des finances du Sénat, soit la forme d'une communication écrite. Dans un cas comme dans l'autre, les conditions de confidentialité nécessaires seraient garanties.

Cette disposition permettrait de neutraliser l'effet de la TVA en cas d'externalisation de certaines activités du ministère de la défense. En effet, lorsque le ministère réalise pour lui-même certaines prestations :

- il acquitte la TVA sur les matériaux et équipements éventuellement nécessaires à la production de ces prestations, c'est-à-dire sur les « consommations intermédiaires » ;

- en revanche, les dépenses de personnel relatives à l'activité qu'il est envisagé d'externaliser ne sont pas soumises à la TVA.

Le paiement d'un supplément de TVA lors de l'externalisation peut fausser les calculs visant à évaluer l'intérêt économique de celle-ci. La majoration apparente du coût d'une opération externalisée due à la TVA pesant sur les dépenses de personnel n'est, de plus, qu'une recette d'ordre , dans la mesure où le paiement du ministère de la défense alimente le budget général de l'Etat. Le présent article n'aurait donc pas d'incidence sur l'équilibre général du budget de l'Etat . Il s'agirait, en fait de l'équivalent de la création d'une ligne de crédits en périmètre.

De plus, la mesure incite le ministère à réaliser des économies de personnel (titre 2), car c'est à cette condition que le supplément de TVA lié aux dépenses en personnel de l'activité externalisée peut faire l'objet d'un rétablissement de crédits sur le programme concerné.

La mesure proposée par le présent amendement n'a cependant qu'une portée incitative dégressive sur cinq ans, la réalisation des économies attendues compensant le poids croissant de la TVA pour le programme concerné.

A l'initiative du gouvernement, l'Assemblée nationale a adopté un amendement rectifiant une erreur matérielle. En effet, les crédits de pensions de la mission « Défense » comprenait à tort 23,751 millions d'euros de cotisations versées au compte d'affectation spéciale « Pensions » au titre de la mission « Sécurité ».

Un amendement minorant les crédits de la mission « Défense » à due concurrence a donc été adopté.

PROJET DE LOI DE FINANCES

ARTICLES DEUXIÈME PARTIE

MISSION DÉFENSE

N°

A M E N D E M E N T

présenté par

MM. François TRUCY et Yves FREVILLE

au nom de la commission de finances

_________________

ARTICLE 34

État B

Modifier comme suit les crédits des programmes :

(en euros)

Programmes	Autorisations d'engagement		Crédits de paiement
	+	-	+	-
Environnement et prospective de la politique de défense Dont Titre 2		30.000 30.000		30.000 30.000
Préparation et emploi des forces Dont Titre 2	90.000 90.000		90.000 90.000
Soutien de la politique de la défense Dont Titre 2		30.000 30.000		30.000 30.000
Équipement des forces Dont Titre 2		30.000 30.000		30.000 30.000
TOTAL	+90.000	-90.000	+90.000	-90.000
SOLDE	0		0

OBJET

Le présent amendement a pour objet de soutenir l'effort du ministère de la défense afin de renforcer la sincérité de la présentation des crédits de la mission « Défense ».

Depuis plusieurs années maintenant, le ministère de la défense s'est engagé dans une opération de longue haleine, afin de budgéter les crédits destinés au financement des OPEX , crédits qui sont ainsi passés de 100 millions d'euros en 2005, à 175 millions d'euros en 2006, pour atteindre 360 millions d'euros en 2007, 375 millions d'euros en incluant les 15 millions d'euros inscrits sur la mission « Sécurité » au programme « Gendarmerie nationale ». Rappelons que le coût total des OPEX est évalué à 627 millions d'euros en 2006.

Depuis la réforme induite par la LOLF, le programme 178 « Préparation et emploi des forces » compte, outre l'action 6 « Surcoûts liés aux opérations extérieures », dont la sincérité s'améliore, l'action 7 « Surcoûts liés aux opérations intérieures » au titre de laquelle aucun crédit n'est inscrit. Il n'a pas été remédié à cette situation. Pourtant, selon les estimations basées sur les années précédentes, les surcoûts liés aux OPINT s'établiraient à 22,4 millions d'euros en 2006 et pourraient atteindre 25 millions d'euros en 2007. Le détail en est présenté dans le présent tableau.

Si les enjeux financiers ne sont pas comparables entre les OPEX et les OPINT, vos rapporteurs spéciaux estiment :

En conséquence, vos rapporteurs spéciaux vous proposent de réduire de 30.000 euros les crédits du titre 2 « Dépenses de personnel » de l'action 3 « Gestion centrale » du programme 212 « Soutien de la politique de la défense », de 30.000 euros les crédits du titre 2 de l'action 5 « Préparation et conduite des opérations d'armement » du programme 146 « Equipement des forces » et de 30.000 euros les crédits de l'action 6 « Diplomatie de défense » du programme 144 « Environnement et perspective de la politique de défense », au profit de l'action 7 « Surcoûts liés aux opérations intérieures ».

ARTICLE ADDITIONNEL APRES L'ARTICLE 43

RATTACHÉ À LA MISSION « DÉFENSE »

Après l'article 43, insérer un article additionnel ainsi rédigé :

Lorsque la première tranche d'autorisations d'engagement d'un programme d'armement dont le coût global, unitaire ou non, évalué à au moins un milliard d'euros, est inscrite en loi de finances initiale, le ministère de la défense informe le Parlement de la fourchette d'évaluation du coût global du programme d'armement et de l'échéancier prévisionnel de sa réalisation dès qu'ils sont arrêtés.

OBJET

Vos rapporteurs spéciaux déplorent vivement que le document budgétaire sur la mission « Défense », présenté en annexe du projet de loi de finances ne contienne aucune information synthétique. La réforme budgétaire a été l'occasion de la disparition de données essentielles du bleu, notamment les échéanciers de paiement attachés à chaque programme d'armement qui permettait d'avoir une vision de moyen terme de l'évolution des dépenses d'investissement.

D'une manière générale, vos rapporteurs spéciaux regrettent que la spécificité de la mission « Défense » n'est pas été prise en compte. Il s'agit aujourd'hui quasiment du seul budget d'investissement de l'Etat . Les dépenses militaires représentent en effet 50 % de l'investissement de l'Etat. Il s'agit de plus d'investissement concernant des équipements dont la durée de vie est très longue, dépassant dans la majorité des cas trente ans .

Une réflexion doit être engagée sans tarder sur les modalités d'application du principe d'annualité budgétaire à la mission « Défense ».

Le montant des engagements de la mission « Défense » au titre des programmes d'armement en cours de réalisation est supérieur de 35,4 milliards d'euros au montant des crédits de paiement effectués jusqu'en 2007. Sur ces paiements restant à effectuer, vos rapporteurs spéciaux ne disposent d'aucun échéancier. De plus, ces montants ne portent que sur les tranches financées des programmes d'armement et ne correspondent pas au coût total de ces équipements.

Il est indispensable que le Parlement, au travers de ses commissions compétentes, soit mieux informé sur ces sujets. Cette information pourrait prendre soit la forme d'une audition devant la commission des finances du Sénat, ou de celle des affaires étrangères et de la défense, soit la forme d'une communication écrite. Dans un cas comme dans l'autre, les conditions de confidentialité nécessaires seraient garanties.

ARTICLE ADDITIONNEL APRES L'ARTICLE 43

RATTACHÉ À LA MISSION « DÉFENSE »

Après l'article 43, insérer un article additionnel ainsi rédigé :

A compter du 1 ^er janvier 2008, en cas d'externalisation d'activités du ministère de la défense générant des économies sur le titre 2, le supplément de taxe sur la valeur ajoutée à la charge du programme concerné donne lieu à un rétablissement de crédits de 100 % les première et seconde années, de 75 % la troisième année, de 50 % la quatrième année et de 25 % la cinquième année, dans des conditions définies par décret en Conseil d'Etat.

OBJET

- il acquitte la TVA sur les matériaux et équipements éventuellement nécessaires à la production de ces prestations, c'est-à-dire sur les « consommations intermédiaires » ;

- en revanche, les dépenses de personnel relatives à l'activité qu'il est envisagé d'externaliser ne sont pas soumises à la TVA .

Le paiement d'un supplément de TVA lors de l'externalisation peut fausser les calculs visant à évaluer l'intérêt économique de celle-ci .

La majoration apparente du coût d'une opération externalisée due à la TVA pesant sur les dépenses de personnel n'est, de plus, qu'une recette d'ordre , dans la mesure où le paiement du ministère de la défense alimente le budget général de l'Etat. Le présent article n'aurait donc pas d'incidence sur l'équilibre général du budget de l'Etat. Il s'agirait, en fait de l'équivalent de la création d'une ligne de crédits en périmètre.

De plus, la mesure incite le ministère à réaliser des économies de personnel (titre 2), car c'est à cette condition que le supplément de TVA lié aux dépenses en personnel de l'activité externalisée peut faire l'objet d'un rétablissment de crédits sur le programme concerné.

* ¹ 250 millions d'euros étaient initialement prévus par le projet de loi de finances pour 2006, réduits de façon « optique » pour financer le plan banlieues.