Mission

M. Aymeri de Montesquiou

LES PRINCIPALES OBSERVATIONS DE VOTRE RAPPORTEUR SPÉCIAL SUR LA MISSION INTERMINISTÉRIELLE « SÉCURITÉ »

- Le caractère interministériel de la mission « Sécurité », rassemblant police et gendarmerie nationales, est désormais une réalité tangible .

- L'exemple des groupements d'intervention régionaux (GIR) , constitués à parité de policiers et de gendarmes, illustre bien la mise en application sur le terrain de cette interministérialité.

- La reventilation de 53 % des crédits du programme « Conduite et pilotage des politiques de l'intérieur » de la mission « Administration générale et territoriale de l'Etat » (soit 244,8 millions d'euros) vers le programme « Police nationale » de la présente mission témoigne, toutefois, de la survivance d'une certaine logique ministérielle en contradiction avec l'esprit de la LOLF.

- Les dépenses en personnel constituent l'essentiel des moyens de la mission, avec 13,084 milliards d'euros (83,4 % de la mission).

- Les moyens supplémentaires ou la réorganisation des forces sur le terrain ne constituent pas une fin en soi . Ils ne se conçoivent que dans un souci de meilleur emploi des effectifs, des crédits et des locaux disponibles.

- L'harmonisation du projet annuel de performances (PAP) entre les deux programmes est très satisfaisante , tant en ce qui concerne l'architecture et l'intitulé des actions de chacun des programmes que pour la mesure de la performance.

- Il est possible, toutefois, de s'interroger sur le nombre d'indicateurs (23 pour chacun des deux programmes) qui paraît trop important et peut se révéler contreproductif.

- En 2005, la délinquance constatée a baissé de - 0,77 % en zone police et de - 2,67 % en zone gendarmerie. Au total, le nombre de crimes et délits constatés est passé de 3.825.442 en 2004 à 3.775.838, soit une baisse de 49.604 faits constatés .

- Le taux d'élucidation global a, parallèlement, enregistré en 2005 une légère progression : 30,39 % en zone police et 40,62 % en zone gendarmerie.

- Ce taux global recouvre, toutefois, de grandes différences de performance selon la nature des catégories d'infraction . Ainsi, pour le programme « Police nationale », le taux d'élucidation varie de 12,37 % pour les vols (y compris recel) à 51,37 % pour les escroqueries et les infractions économiques et financières et 51,96 % pour les violences contre les personnes .

- Les perspectives de développement des réseaux de communication des forces de sécurité doivent intégrer, après l'amortissement des systèmes en cours, la conception d'un réseau unique et commun à la police, à la gendarmerie et aux personnels de sécurité civile .

- Il serait souhaitable que le « bleu » budgétaire comporte des informations plus précises concernant la justification de l'évolution des crédits d'une année à l'autre , surtout lorsque celle-ci est substantielle.

I. PRÉSENTATION GÉNÉRALE DE LA MISSION

A. LE CARACTÈRE INTERMINISTÉRIEL TANGIBLE DE LA MISSION « SÉCURITÉ »

La mission interministérielle « Sécurité », rassemblant police et gendarmerie nationales, est désormais une réalité .

Cette mission souhaitée par votre rapporteur spécial n'a, toutefois, pas été « acquise » dès le départ .

L'avant-projet de nomenclature budgétaire présentée par le gouvernement, le 21 janvier 2004, ne comportait, en effet, pas de mission comprenant l'ensemble des moyens utilisés pour la conduite d'une politique de sécurité publique. La mission « Sécurité » n'était ainsi composée que du programme « Police nationale », tandis que la mission « Défense » comportait un programme « Gendarmerie nationale ». Cette situation correspondait à une logique bien plus ministérielle que « lolfienne » .

Une telle configuration était d'autant plus regrettable que le gouvernement avait engagé une véritable politique de mutualisation des forces de sécurité publique , indépendamment de leur statut propre, avec, en particulier, la constitution, dès le 22 mai 2002 ^{1 ( * )} de vingt-neuf groupes d'interventions régionaux (GIR) ^{2 ( * )} .

Avant même la présentation de cette première « mouture », votre commission des finances, et votre rapporteur spécial, avaient préconisé logiquement la création d'une mission interministérielle « Sécurité », comprenant aussi bien les moyens consacrés à la police nationale que ceux nécessaires à la gendarmerie nationale.

Ainsi, dès juillet 2003 , votre commission des finances avait fait valoir que ^{3 ( * )} « l'exemple le plus naturel de mission interministérielle lui semble être le regroupement des crédits de la police nationale, de la sécurité civile et de la gendarmerie dans une mission consacrée à la sécurité intérieure, compte tenu notamment des rapprochements effectués entre ces acteurs par le gouvernement de M. Jean-Pierre Raffarin ».

Votre rapporteur spécial a lui-même indiqué, dans un rapport d'information publié en octobre 2003 ^{4 ( * )} : « Il est envisagé dans le cadre de la nomenclature budgétaire prévue par la LOLF la constitution d'une mission interministérielle relative à la sécurité, qui regrouperait notamment les crédits relatifs à la police nationale et à la gendarmerie nationale. La mission sécurité pourrait être constituée de deux programmes ministériels. Une telle mission traduirait le caractère global de la lutte contre l'insécurité . Elle favoriserait une mutualisation des moyens et une coordination accrue des interventions des forces de police et de gendarmerie ».

Les préconisations de votre rapporteur spécial ont été fort heureusement suivies d'effet , ce qui permet la coordination maintenant renforcée entre les deux forces de sécurité que sont la police nationale et la gendarmerie nationale. Cette coordination indispensable constituait, en effet, l'une des propositions principales de votre rapporteur spécial.

Au total, la mission « Sécurité » présente bien un caractère interministériel en réunissant les programmes 176 « Police nationale » et 152 « Gendarmerie nationale ».

Une réserve doit, cependant, venir nuancer cette appréciation globalement positive. En effet, ainsi que notre collègue Henri de Raincourt, rapporteur spécial des crédits de la mission « Administration générale et territoriale de l'Etat » l'a souligné devant votre commission, les crédits du programme « Conduite et pilotage des politiques de l'intérieur » de la mission « Administration générale et territoriale de l'Etat » sont ventilés pour plus de la moitié (53 %, soit 244,8 millions d'euros) vers le programme « Police nationale » de la présente mission. Une telle redistribution de crédits témoigne de la survivance d'une certaine logique ministérielle en contradiction avec l'esprit de la LOLF.

B. L'ÉQUILIBRE ENTRE DEUX PROGRAMMES DE « POIDS » ÉGAL

La mission « Sécurité » est dotée de 16,292 milliards d'euros en autorisations d'engagement (+ 1,5 % par rapport à 2006) et de 15,683 milliards d'euros de crédits de paiement , soit une augmentation + 2,6 % par rapport à l'exercice précédent.

Avec 8,199 milliards d'euros de crédits de paiement (hors fonds de concours), le programme « Police nationale » comporte 52,3 % des moyens financiers de la mission. Son plafond d'emploi est fixé pour 2007 à 149.965 ETPT, soit 59,5 % de la mission.

Pour sa part, le programme « Gendarmerie nationale » est doté (hors fonds de concours) de 7,484 milliards d'euros de crédits de paiement (soit 47,7 %) et de 102.101 ETPT , soit 40,5 % de la mission ^{5 ( * )} .

Les dépenses en personnel constituent l'essentiel des moyens de la mission, soit 13,084 milliards d'euros ( 83,4 % de la mission ). Elles représentent 86 % du programme « Police nationale » et 80,6 % du programme « Gendarmerie nationale ».

L'évolution des crédits de la mission est récapitulée dans le tableau ci-après :

C. UN EXEMPLE PROBANT D'APPLICATION DE L'INTERMINISTÉRIALITÉ SUR LE TERRAIN : LES GROUPEMENTS D'INTERVENTION RÉGIONAUX (GIR)

Les groupements d'intervention régionaux (GIR), créés par une circulaire interministérielle du 22 mai 2002, sont constitués à parité de policiers et de gendarmes .

N'étant pas considérés comme de nouvelles structures, les GIR sont rattachés, dans 19 cas à une direction régionale ou interrégionale de la police judiciaire et, dans 11 cas, à une section de recherche de la gendarmerie. Un GIR, rattaché à une section recherches de la gendarmerie, a été mis en place courant 2006 en Guyane. Par ailleurs, le dispositif doit être renforcé outre-mer, à partir de décembre 2006, par un GIR, rattaché à une direction interrégionale de la police judiciaire (DIPJ), en Guadeloupe, tandis qu'un autre est à l'étude en Martinique.

Les chefs et leurs adjoints constituent le seul échelon hiérarchique des GIR et sont, selon les cas, des officiers de police ou de gendarmerie.

Aux policiers et gendarmes des GIR sont joints des douaniers ^{6 ( * )} , des fonctionnaires des services fiscaux, de la concurrence, de la consommation et de la répression des fraudes, ainsi que de la direction du travail et de l'emploi. Au total, 300 fonctionnaires et militaires travaillent à plein temps dans les GIR et peuvent profiter du concours de près de 1.400 « personnes-ressources » venant de la police et de la gendarmerie nationales, des douanes, des services fiscaux, des directions départementales du travail et de l'emploi ainsi de la concurrence, de la consommation et de la répression des fraudes

Les équipements, véhicules et moyens bureautiques en particulier, sont fournis à parité par les services de police et de gendarmerie.

Pour tenir compte du développement de deux réseaux distincts de communication ( ACROPOL pour la police et RUBIS pour la gendarmerie), les GIR disposent d'équipements leur permettant la mise en relation ou l'intercommunication sans difficulté de ces deux réseaux ^{7 ( * )} .

Le GIR est mis à disposition temporaire d'un service de police ou de gendarmerie, pour constituer un appui logistique et contribuer à une meilleure coordination entre les acteurs. Il intervient, en principe, sur initiative conjointe du préfet et du procureur de la République.

Depuis leur création, les GIR ont contribué d'une manière décisive à une meilleure coopération entre les forces de sécurité. Aussi, votre rapporteur spécial souligne que les GIR ont constitué une excellente préfiguration sur le terrain de la mission interministérielle « Sécurité ».

Suite aux violences urbaines de novembre 2005 , un effort de coordination supplémentaire a été entrepris entre l'action de prévention et de répression engagée dans les « quartiers sensibles » d'une part, et les missions de lutte contre l'économie souterraine menées par les GIR, d'autre part.

D. LES PRINCIPALES CARACTÉRISTIQUES DE LA MESURE DE LA PERFORMANCE DE CETTE MISSION

1. Le débat récurent autour des statistiques de la délinquance

Les moyens supplémentaires ou la réorganisation des forces sur le terrain ne constituent pas une fin en soi . Ils ne se conçoivent que dans un souci de meilleur emploi des effectifs, des crédits et des locaux disponibles.

Dans cette perspective, le premier indice de performance de la présente mission réside dans la baisse de la délinquance , qui représente l'objectif stratégique majeur de chacun des deux programmes de la mission interministérielle.

Précisément, les statistiques sur la délinquance peuvent toujours prêter à discussion. En particulier, une modification des bases de référence peut gêner les comparaisons. De même, le comportement des victimes peut induire un biais plus ou moins fort, selon qu'elles décident de porter plainte ou pas par exemple.

Votre rapporteur spécial relève, toutefois, que l'état 4001 utilisé depuis de nombreuses années a au moins le mérite d'assurer une certaine stabilité dans les comparaisons .

2. Une harmonisation des indicateurs de performance entre les programmes

Le projet de loi de finances pour 2005 comportait en annexe des projets annuels de performances (PAP) pour chaque future mission. A cette occasion, votre rapporteur spécial s'était interrogé « sur l'opportunité de l'existence d'indicateurs distincts pour la police et pour la gendarmerie, alors même qu'il s'agit d'évaluer une même mission de sécurité publique , même si certaines caractéristiques particulières (...) pourraient justifier quelques indicateurs différents » ^{8 ( * )} .

Procédant à une analyse d'ensemble des objectifs et indicateurs de performance, notre collègue Jean Arthuis, président, a confirmé cette interrogation et a réclamé avec insistance l'harmonisation nécessaire ^{9 ( * )} .

Depuis le PAP pour 2006, l'harmonisation est très satisfaisante, tant en ce qui concerne l'architecture et l'intitulé des actions de chacun des programmes que pour la mesure de la performance.

Ce qui demeure spécifique à chaque programme sera exposé lors de la présentation de chacun d'entre eux.

La plupart des objectifs et indicateurs de performance sont reliés à des actions, dont l'intitulé a, sauf exception, aussi fait l'objet d'une harmonisation.

3. Un nombre trop importants d'indicateurs ?

Le nombre des indicateurs de performance est de 23 (contre 25 en 2006) pour le programme « Police nationale » et, également, de 23 (contre 21 en 2006) pour le programme « Gendarmerie nationale » . Même si la qualité du jugement porté sur la performance des programmes dépend notamment de la quantité d'indicateurs, ce nombre paraît excessif et, en la matière, le foisonnement peut se révéler contreproductif.

Surtout, votre rapporteur spécial souhaiterait, selon l'objectif fixé par la LOPSI ^{10 ( * )} , que la mesure de la performance (certes indispensable) ne débouche pas sur un accroissement disproportionné des travaux administratifs accomplis par les forces de sécurité mais n'ayant pas de lien direct avec leur mission centrale de sécurité .

Dans cet esprit, votre rapporteur spécial s'était, lors de l'examen du projet de loi de finances pour 2005 ^{11 ( * )} comme de celui pour 2006 ^{12 ( * )} , inquiété « des études et rapports complémentaires que la construction puis l'alimentation régulière de ces indicateurs paraissent susceptibles de générer, avec leurs conséquences en termes d'efficacité et, peut-être, d'emplois publics ». Il ne peut, cette année, que renouveler ses craintes.

Votre rapporteur spécial s'interroge aussi, comme en 2006, sur l'opportunité des indicateurs de performance mesurant l'emploi des forces de l'ordre ou la mesure de leur disponibilité . Complexes, ils figurent parmi ceux qui pourraient être supprimés.

En revanche, paraissent pleinement pertinents, si les « instruments de mesure » ne sont pas modifiés par commodité , les indicateurs mesurant la réduction de la délinquance ou le taux d'élucidation des crimes et délits.

E. DES INDICATEURS COMMUNS RENDANT COMPTE D'UNE PERFORMANCE SATISFAISANTE

La baisse de la délinquance, sous toutes ses formes, est le premier objectif de la présente mission. La performance en l'espèce est mesurée par l'évolution du nombre de crimes et délits constatés, tant zone police qu'en zone gendarmerie. De ce point de vue, on observe un recul de la délinquance constatée en 2005 de - 0,77 % (contre - 2,71 % en 2004 et une prévision de - 3 % pour 2005) en zone police et de - 2,67 % (contre - 6,34 % en 2004 et une prévision de - 4,15 % pour 2005) en zone gendarmerie. Au total, le nombre de crimes et délits constatés est passé de 3.825.442 en 2004 à 3.775.838 en 2005 , soit une baisse de 49.604 faits constatés .

La délinquance de voie publique (cambriolages, vols d'automobiles, vols à la roulotte, destructions et dégradations de biens...) suit également une évolution à la baisse, bien qu'un peu plus marquée . En effet, elle est passée de 1.419.289 faits constatés en 2004 à 1.366.781 en 2005 en zone police (- 52.508, soit - 3,70 %), et de 510.347 faits constatés en 2004 à 471.280 en 2005 en zone gendarmerie (- 39.067, soit - 7,65 %), soit une réduction d'ensemble de 91.575 faits constatés (soit - 4,74 %).

Le taux d'élucidation global a, parallèlement, enregistré une légère progression : 30,39 % en 2005 (contre 29,15 % en 2004) en zone police et 40,62 % en 2005 (contre 38,71 % en 2004) en zone gendarmerie.

Ce taux global recouvre, toutefois, de grandes différences de performance selon la nature des catégories d'infraction . Ainsi, pour le programme « Police nationale », le taux d'élucidation varie de 12,37 % pour les vols (y compris recel) à 51,37 % pour les escroqueries et les infractions économiques et financières et 51,96 % pour les violences contre les personnes .

La valeur prise par l'indicateur du programme « Gendarmerie nationale » concernant le taux d'élucidation pour les escroqueries et les infractions économiques et financières est, par ailleurs, surprenant puisqu'elle affiche une performance de 108,3 % en 2005 !

Les résultats en matière de sécurité routière révèlent une certaine disparité dans la performance . En zone police, alors que le nombre d'accidents augmente de + 1,55 %, le nombre de tués régresse de - 0,41 % tandis que le nombre de blessés croît de + 3,49 %. En zone gendarmerie, en revanche, tous les indicateurs témoignent d'une amélioration de la sécurité routière : nombre d'accidents en baisse de - 5,88 %, nombre de morts en recul de - 6,16 % et nombre de blessés en réduction de - 6,56 %.

Concernant la lutte contre l'insécurité routière, il convient de souligner que le taux de dépistage positif des produits stupéfiants est renseigné dans le programme « Gendarmerie nationale » (30,67 % en 2005), tandis qu'il ne l'est pas dans le programme « Police nationale », le bleu précisant que « Des kits salivaires en cours d'expérimentation au ministère de l'intérieur devraient permettre à terme des dépistages beaucoup plus nombreux. Cet indicateur sera renseigné à compter du projet de loi de finances pour 2008. »

Parce que l'amélioration de la sécurité passe par une présence plus importante des policiers et des gendarmes sur le terrain , l'indicateur rendant compte de la « part d'activité réalisée à l'extérieur des locaux de service » fournit une information intéressante. Ce taux est de 38,46 % en 2005 pour les policiers , avec une prévision de 39 % en 2006 et une cible de 40 % en 2009, contre 64,19 % en 2005 pour les gendarmes , avec une prévision de située entre 63,50 % et 64 % en 2005 et une cible de plus de 64,2 % en 2008.

La présentation des indicateurs de performance spécifiques à chacun des programmes serait faite ci-après, à l'occasion de celle des dits programmes.

II. LE PROGRAMME 176 « POLICE NATIONALE »

A. DES CRÉDITS DE PAIEMENT EN HAUSSE DE + 2,3 %

Le programme « Police nationale » comporte 8.407,8 millions d'euros en autorisations d'engagement (- 2,5 %) et 8.199,2 millions d'euros en crédits de paiement ^{13 ( * )} (+ 2,3 %) . En masse, l'augmentation des crédits de paiement s'élève à 186,8 millions d'euros .

Les dépenses de personnel (titre 2), qui constituent avec 7.054,1 millions d'euros 86 % des crédits de paiement du programme , augmentent de 153,7 millions d'euros (soit + 2,2 %). Les rémunérations d'activité sont majorées de 86,5 millions d'euros (soit 1,9 %). Cette évolution résulte principalement de l'augmentation du point fonction publique et de l'attribution uniforme d'un point au 1 ^er novembre 2006 (37,5 millions d'euros), ainsi que d'une enveloppe de 47,4 millions d'euros au titre de mesures statutaires et catégorielles, en particulier pour le financement de la réforme des corps et carrières de la police nationale, ayant fait l'objet du protocole d'accord du 17 juin 2004 ^{14 ( * )} .

Par ailleurs, les moyens consacrés à la prime de résultats exceptionnels ^{15 ( * )} augmentent substantiellement, la dotation consacrée à cette prime passant de 15 millions d'euros en 2006 ^{16 ( * )} à 20 millions d'euros en 2007.

Sur l'enveloppe de 57,9 millions d'euros au titre des prestations sociales et allocations diverses, une dotation de 17,2 millions d'euros (soit 29,7 %) est destinée à l'indemnisation du chômage des adjoints de sécurité (ADS), contractuels de droit public, parvenus au terme de leur contrat de 5 ans.

Depuis le début du dispositif, en 1998, 58 % des jeunes, après avoir quitté le dispositif ADS, sont devenus fonctionnaires de la police nationale à l'issue d'un concours, 8 % ont accédé à un autre emploi dans la fonction publique et 10 % ont été recrutés dans le secteur privé (parfois dans le cadre de conventions de placement passées par la direction générale de la police nationale avec des entreprises privées).

Les dépenses de fonctionnement (titre 3) du programme progressent, pour leur part, de 19,2 millions d'euros (soit + 2,4 %).

Deux actions du présent programme connaissent une évolution particulièrement significative (mais de sens inverse) de leur enveloppe budgétaire : l'action n° 3 « Police des étrangers et sûreté des transports internationaux » , dont les crédits de paiement passent de 106,9 millions d'euros en 2006 à 124,6 millions d'euros en 2007 (+ 16,5 %), et l'action n° 6 « Commandement, ressources humaines et logistique » , dont les crédits de paiement passent de 330,9 millions d'euros en 2006 à 316,4 millions d'euros en 2007 (- 4,4 %).

Au sein de l'action n° 3 « Police des étrangers et sûreté des transports internationaux », la lutte contre l'immigration clandestine mobilise 91,2 millions d'euros , cette dotation incluant les coûts de fonctionnement des centres de rétention administrative (CRA) et des zones d'attente (40,8 millions d'euros), ainsi que les frais d'éloignement des étrangers en situation irrégulière (50,4 millions d'euros). L'objectif gouvernemental de 28.000 reconduites à la frontière en 2007 (pour un coût unitaire prévu à hauteur de 1.801 euros) et l'augmentation du nombre de places de rétention (ouvertures de CRA induisant de nouvelles dépenses de fonctionnement pour un montant total de 3,4 millions d'euros) expliquent la dynamique des crédits de fonctionnement de l'action n° 3 « Police des étrangers et sûreté des transports internationaux ».

Par ailleurs, une dotation exceptionnelle de 4 millions d'euros doit permettre de prendre en compte l'impact financier du déménagement des services centraux de la direction de la surveillance du territoire (DST) et de la direction centrale des renseignements généraux (DCRG) sur un site unique, à Levallois-Perret, pour y constituer un « pôle renseignement ».

Les dépenses d'investissement (titre 4) sont en progression de 19,2 millions d'euros (soit + 2,4 %). Cette hausse résulte de deux évolutions croisées. D'une part, les dépenses d'investissement de l'action n° 6 « Commandement, ressources humaines et logistique » passent de 248,8 millions d'euros en 2006 à 215,5 millions d'euros en 2007 (- 13,4 %). D'autre part, l'action n° 3 « Police des étrangers et sûreté des transports internationaux », qui n'était dotée d'aucun crédits de paiement pour dépenses d'investissement en 2006, se voit affectée en 2007 une enveloppe de 54,5 millions d'euros. Ces crédits d'investissement couvrent, les coûts de construction de nouveaux CRA (48,5 millions d'euros) , avec notamment la livraison en 2007 des CRA de Nîmes, Hendaye et Orly, ainsi que l'extension des CRA de Vincennes 2 et de la Guadeloupe, et les coûts de développement des systèmes d'information destinés à la lutte contre l'immigration illégale et au contrôle des frontières (6 millions d'euros) .

Les crédits d'intervention (titre 5) connaissent une baisse de 5 millions d'euros (soit - 14,5 %). Ces crédits correspondent, notamment, à la contribution au budget spécial de la préfecture de police (22,1 millions d'euros ^{17 ( * )} ) et à 4,2 millions d'euros reversés à la SNCF et à la RATP pour l'amélioration de la couverture par ACROPOL ^{18 ( * )} des lieux souterrains (métro et tunnels).

B. LA LOPSI : UN BILAN SATISFAISANT

La loi n° 2002-1094 du 29 août 2002 d'orientation et de programmation pour la sécurité intérieure (LOPSI) a prévu, sur cinq ans (de 2003 à 2007), la création de 6.500 emplois ^{19 ( * )} pour la police nationale , soit en moyenne 1.300 emplois par an. Elle programmait également 1.180 millions d'euros supplémentaires en crédits de fonctionnement et d'équipement, ainsi que 1.570 millions d'euros pour les emplois et les mesures catégorielles.

Seule la dernière version (au 31 décembre 2007) du rapport d'exécution de la LOPSI ^{20 ( * )} , que transmet chaque année le gouvernement au Parlement, permettra de connaître précisément les résultats de l'application de l'ensemble de la loi. A cet égard, votre rapporteur doit d'ailleurs déplorer certaines lenteurs administratives dans la transmission cette année du rapport d'étape (au 31 décembre 2005). Il est, néanmoins, d'ores et déjà possible de tirer un bilan partiel de l'exécution de la LOPSI.

Ainsi, l'état d'avancement de la LOPSI est décrit dans le tableau ci-dessous en matière de création d'emplois.

Au total, et en fonction des prévisions de créations d'emplois pour 2007, le taux de réalisation de la LOPSI aura donc était atteint à 95,4 % pour la police nationale avec 6.200 emplois créés ^{21 ( * )} , dont 4.200 emplois de fonctionnaires actifs.

Sur la période de programmation considérée, les recrutements d'actifs ont notamment été destinés au renforcement des effectifs en charge de la police de l'immigration ^{22 ( * )} et au redéploiement police-gendarmerie outre-mer, tandis les nouveaux personnels administratifs, techniques et scientifiques ont permis de poursuivre la montée en puissance de la police technique et scientifique.

Il convient, toutefois, de relever un décalage entre les prévisions de la LOPSI, établies en emplois budgétaire, et la perspective de la LOLF, qui raisonne en ETPT . Plus précisément, un emploi créé ne compte pour un ETPT que si la création intervient à compter du 1 ^er janvier et ce pour un plein temps. A défaut, il convient d'effectuer un rapport entre le temps effectivement travaillé au cours de l'exercice budgétaire et le temps plein de l'année entière. Par exemple, un emploi à plein temps créé le 1 ^er juillet 2006 correspond à 0,5 ETPT (6 mois sur 12). Ainsi, l'unité de comptage que représente l'ETPT correspond, mieux que l'emploi budgétaire, à la réalité de l'effort accompli. Ce décalage n'est pas sans incidence sur le jugement porté sur l'avancement de la LOPSI et nécessite des retraitements qui ne facilitent pas l'analyse des résultats obtenus en matière de création d'emplois .

En particulier, en raison de la pratique (devenue habituelle depuis 2004) de création des emplois à mi-année , le présent projet de loi de finances comporte la création de 1.000 emplois supplémentaires (eux aussi financés en demi-année) soit, donc, 500 ETPT.

Votre rapporteur spécial se réjouit de l'application fidèle de la LOPSI en matière de personnel, mais il tient cependant à rappeler, à cette occasion, que l'effort consenti par les contribuables pour le renforcement des forces de sécurité doit déboucher sur des progrès tangibles en termes d'efficacité . Si la LOLF n'implique donc pas une réduction systématique en termes de moyens, notamment en personnel , elle appelle, en revanche, des progrès quant aux performances accomplies, en l'occurrence, une meilleure sécurité au meilleur coût.

C'est bien dans cet esprit que votre rapporteur spécial avait considéré cette problématique dans le rapport d'information qu'il avait établi en octobre 2003 sur « L'organisation du temps de travail et des procédures d'information des forces de sécurité intérieur » ^{23 ( * )} : « Votre rapporteur estime que ses propositions peuvent représenter, à terme, un gain de plusieurs milliers d'emplois équivalents à temps plein par an . Partie prenante de la réforme budgétaire de l'Etat, les réformes en cours et celles proposées pour les forces de sécurité intérieure pourront avoir un effet d'impulsion pour d'autres services de l'administration d'Etat. Ainsi, les « primes de résultats » prévues dans la police nationale dès 2004 pourraient préfigurer la mise en place d'un tel dispositif dans d'autres corps ou services de la fonction publique d'Etat ».

Parmi ces préconisations , on peut citer notamment le recentrage de l'activité des forces de sécurité intérieure sur leur mission première de sécurité publique, la réforme de l'organisation des escortes et des gardes de détenus, ainsi que l'encouragement à la télé déclaration sur Internet des infractions commises par des mineurs.

L'évolution de l'ensemble des crédits au regard des objectifs fixés par la LOPSI est inscrite dans le tableau suivant, qui retrace les crédits supplémentaires ouverts chaque année (en sus de la consolidation des moyens ouverts les années précédentes), ainsi que le total obtenu.

Si la LOPSI a été largement respectée, voire dépassée sur certains postes, s'agissant des crédits de personnel ainsi que des moyens de fonctionnement et d'équipement, l'investissement ne mérite pas le même satisfecit avec un taux de réalisation de seulement 66 % .

C. VIOLENCES URBAINES ET POLICE DE PROXIMITÉ : MOINS DE DOGMATISME, PLUS DE PRAGMATISME

A partir de novembre 2005, dans le cadre du « Plan banlieues », 21 des 61 unités de compagnies républicaines de sécurité (CRS) ^{24 ( * )} ont été redéployées dans les zones sensibles des 19 départements les plus touchés par le phénomène des violences urbaines.

Par ailleurs, 2.000 ADS supplémentaires ont été recrutés au cours de l'exercice 2006 , comme déjà indiqué. Agés de 18 à 26 ans, ces adjoints disposent d'un contrat d'une durée maximale de 5 ans non renouvelable et sont affectés, après une formation de trois mois en école de police, à des missions d'îlotage, de sécurisation des transports en commun, d'orientation et d'information du public, et d'aide aux victimes. Ils participent à certaines missions de police judiciaire sous le contrôle d'officiers de police judiciaire, mais ne peuvent participer à des misions de maintien de l'ordre.

Une part significative (environ 70 % au 1 ^er août 2006) des ADS arrivés en fin de contrat depuis décembre 2005 ont décidé de bénéficier de la possibilité de prolongation de 6 mois, ouverte par l'article 149 de la loi de finances n° 2005-1719 du 30 décembre 2005 pour 2006 .

Le récent rapport de la mission sénatoriale commune d'information sur le bilan et les perspectives d'avenir des politiques conduites envers les quartiers depuis une quinzaines d'années ^{25 ( * )} souligne que « cette police de proximité a été plébiscitée par les maires, ainsi que l'ont montré les résultats du questionnaire envoyé à l'ensemble des communes de plus de 10.000 habitants par la mission . Les maires ont mis en avant une « meilleure présence sur le terrain », un « dialogue plus facile avec la population », un « recueil d'informations plus ciblées, une occupation plus pertinente du territoire et un meilleur traitement d'approche des victimes ». Ils soulignent qu'elle   avait le mérite de lutter contre le sentiment d'insécurité » et jouait un « rôle très positif auprès de la population et un rôle éducatif non négligeable auprès des jeunes » ».

Au regard du développement récent de violences urbaines - qui ne sauraient être analysées exclusivement comme un problème de sécurité, alors que la société dans son ensemble est concernée -, votre rapporteur spécial, hors de tout dogmatisme, s'est interrogé sur le niveau de l'équilibre souhaitable en matière de police de proximité . Il est probable que celui-ci n'a pas encore été trouvé. Une réflexion approfondie et une large concertation doivent être engagées, avec tout le pragmatisme nécessaire, pour fixer la place la plus adéquate qui doit être donnée à cette police de proximité qui peut s'avérer très utile.

D. LA POURSUITE DE GRANDS PROJETS

1. L'achèvement du déploiement d'ACROPOL

L'année 2007 sera celle de l'achèvement du déploiement du réseau ACROPOL, réseau de radiocommunication numérique de la police nationale , sur l'ensemble du territoire. La totalité des départements seront couverts avant la fin du premier semestre 2007.

Ce déploiement, engagé en 2004 dans le cadre d'un marché innovant, a conduit à négocier l'utilisation de terrains publics ou privés pour installer des antennes-relais, à construire ces relais et à installer des réseaux d'infrastructure dans les hôtels de police et les préfectures ainsi qu'à intégrer des postes radio dans les véhicules de police.

Les crédits de paiement à ce titre pour 2007 s'établissent à 113,7 millions d'euros .

Comme indiqué précédemment (cf. Partie II-A), 4,2 millions d'euros sont reversés à la SNCF et à la RATP pour l'amélioration de la couverture par ACROPOL des lieux souterrains (métro et tunnels), cette amélioration étant un objectif fixé par la LOPSI.

Le fonctionnement courant et la maintenance suscitent des dépenses croissantes à mesure que le réseau étend sa couverture nationale . En 2007, ces dépenses s'élèveront à 46,9 millions d'euros (contre 45 millions d'euros en 2006).

Votre rapporteur spécial a précédemment exposé que l'ouverture du réseau ACROPOL ^{26 ( * )} au réseau RUBIS de la gendarmerie était à terme souhaitable (cf. Partie I-C), l'objectif étant, après amortissement des investissements engagés pour ces deux réseaux parallèles, de concevoir enfin un réseau unique pour l'ensemble des forces de sécurité .

La situation actuelle, malgré les efforts entrepris, reste, en effet, porteuse de difficultés de communication entre les forces de l'ordre, avec les risques que cela comporte.

Sur les plates-formes aéroportuaires de Roissy et d'Orly, les services de la police aux frontières, des douanes et de la gendarmerie des transports aériens ont d'ores et déjà accès à une conférence ACROPOL commune . En outre, en 2007 sera lancé le projet ANTARES visant à l'extension de l'utilisation de l'infrastructure aux services départementaux d'incendie et de secours (SDIS).

2. La montée en puissance du fichier national automatisé des empreintes génétiques (FNAEG)

Le fichier national automatisé des empreintes génétiques (FNAEG) a été créé par la loi n° 98-468 du 17 juin 1998, relative à la prévention et à la répression des infractions sexuelles ainsi qu'à la protection des mineurs , et son champ a été étendu par celle n° 2003-239 du 18 mars 2003 pour la sécurité intérieure (articles 706-54 à 706-56 du code de procédure pénale - partie législative).

Opérationnel depuis 2001, le FNAEG centralise et compare les profils génétiques établis à partir de traces biologiques non identifiées recueillies sur les lieux d'infractions, ainsi que ceux des personnes condamnées ou mises en cause dans le cadre d'un grand nombre de crimes et délits ^{27 ( * )} . Il recueille aussi les génotypes des personnes disparues et ceux des personnes décédées non identifiées.

Le FNAEG contribue fortement au passage d'une « culture de l'aveu » à une « culture de la preuve » .

Sa montée en puissance se poursuit et il gère actuellement plus de 220.000 profils . Le nombre d'affaires résolues grâce à lui, qui s'élevait à 3 en 2002, est désormais de 2.647 ^{28 ( * )} .

Les crédits de paiement nécessaires au développement du FNAEG s'établissent pour 2007 à 6,7 millions d'euros .

E. LA POLICE DES ÉTRANGERS ET LA SÛRETÉ DES TRANSPORTS INTERNATIONAUX : UN MONOPOLE DE LA POLICE ?

La police des étrangers et la sûreté des transports internationaux constituent une spécificité du présent programme par rapport au programme « Gendarmerie nationale ».

L'action n° 4 « Police des étrangers et sûreté des transports internationaux » rassemble plusieurs aspects de la police des étrangers : le contrôle des personnes aux frontières, la lutte contre l'immigration clandestine et le démantèlement des filières qui l'organisent. Elle concerne également la sûreté des moyens de transport internationaux, cette mission étant généralement attribuée aux services en charge de la lutte contre l'immigration illégale.

Votre rapporteur spécial estime, toutefois, que les missions doivent prévaloir sur les institutions et les organisations. Dès lors, il considère significatif d'un progrès à réaliser que la police des étrangers soit identifiée par des actions identiques au sein des deux programmes de la mission « Sécurité ». La gendarmerie nationale est, en effet, également partie prenante dans cette politique, comme en témoigne par exemple sa gestion de certains CRA.

L'action n° 4 « Police des étrangers et sûreté des transports internationaux » fait l'objet d'une mesure de la performance, constituée de quatre indicateurs .

L'indicateur sur le coût moyen d'une rétention administrative , intéressant dans son principe, n'intègre que les frais de fonctionnement afférents au placement en rétention et les frais de laissez-passer consulaires, ce qui réduit grandement sa signification. A compter de 2007, les applications informatiques en cours de déploiement devraient permettre d'incorporer dans ce coût moyen les charges liées aux heures de fonctionnaires consacrées à la rétention.

Ce coût moyen s'élève à 802 euros en 2005 , à 875 euros en prévision pour 2006 et à 1.000 euros en cible pour 2007, contre 606 euros en 2004. Cette tendance à la hausse s'explique par l'amélioration des prestations hôtelières en application de nouvelles normes ^{29 ( * )} et l'augmentation de la durée moyenne de rétention (9,4 jours en 2005, contre 7,85 jours en 2004) qui résulte en particulier de la multiplication des recours.

L'indicateur sur le nombre d'éloignements effectifs du territoire d'étrangers en situation irrégulière, en application d'une mesure administrative ou d'une décision judiciaire, bien qu'intéressant sur le plan informatif, ne mesure pas pleinement l'efficacité des services mais seulement une activité . Il s'élève en 2005 à 19.841 éloignements , contre une prévision de 23.000. L'objectif fixé pour 2007 se situe à un niveau de 28.000 (prévision de 25.000 pour 2006).

Afin d'affiner la mesure de la performance dans ce domaine , votre rapporteur spécial propose un indicateur portant sur l'évaluation du taux d'exécution des mesures administratives et des décisions judiciaires d'éloignement du territoire. Serait alors mesuré le « taux de réponse » donné par la police à la question qui lui est posée, celle de l'éloignement de personnes identifiées.

De même, l'indicateur proposé sur le nombre d'interpellations de personnes aidant à l'immigration clandestine n'a, selon votre rapporteur spécial, qu'un intérêt informatif. En effet, il constate plus une statistique qu'il ne mesure une performance . Ce nombre d'interpellations se monte à 3.155 en 2005 et à 3.300 en prévision pour 2006.

A contrario , l'indicateur rendant compte du « taux de remise en liberté de personnes placées en rétention administrative par le juge des libertés et de la détention (JLD) pour vice de procédure imputable aux services de police » est très révélateur puisqu'il mesure la qualité des prestations des fonctionnaires concernés. Il n'est malheureusement pas renseigné dans le PAP pour 2007 , l'application relative à la gestion des CRA n'étant pas encore disponible ^{30 ( * )} . Toutefois, selon le bleu, les données recueillies auprès des préfectures laissent apparaître que 23,3 % des échecs à l'éloignement en 2005 sont liés à une décision du JLD, ce taux s'établissant à 24,3 % au premier semestre de l'année 2006.

F. LES ACTIONS DU PROGRAMME « POLICE NATIONALE »

Le tableau ci-après récapitule la part de chacune de ses actions au sein du programme « Police nationale ». Une distinction est faite avant et après ventilation de l'action n° 6 « Commandement, ressources humaines et logistiques » entre ces pôles du programme. Cette action comporte, notamment, les moyens logistiques nécessaires au programme « Police nationale ».

Les principales observations de votre rapporteur spécial sur le programme 176 « Police nationale »

- Le programme « Police nationale » comporte, hors fonds de concours, 8.199,2 millions d'euros en crédits de paiement , soit une hausse de + 2,3 % .

- Au sein de l'action n° 3 « Police des étrangers et sûreté des transports internationaux », la lutte contre l'immigration clandestine mobilise 91,2 millions d'euros , cette dotation incluant les coûts de fonctionnement des centres de rétention administrative (CRA) et des zones d'attente (40,8 millions d'euros), ainsi que les frais d'éloignement des étrangers en situation irrégulière (50,4 millions d'euros).

- Une dotation exceptionnelle de 4 millions d'euros doit permettre de prendre en compte l'impact financier du déménagement des services centraux de la direction de la surveillance du territoire (DST) et de la direction centrale des renseignements généraux (DCRG) sur un site unique, à Levallois-Perret, pour y constituer un « pôle renseignement ».

- La dotation consacrée à la prime de résultats exceptionnels augmente substantiellement, en passant de 15 millions d'euros en 2006 à 20 millions d'euros en 2007. Cette prime est-elle bien une forme de « rémunération au mérite » ?

- Au regard des effectifs, le taux de réalisation de la LOPSI est satisfaisant et atteindra, en 2007, 95,4 % pour la police nationale avec 6.200 emplois créés, dont 4.200 emplois de fonctionnaires actifs.

- L'effort consenti par les contribuables pour le renforcement des forces de sécurité doit déboucher sur des progrès tangibles en termes d'efficacité .

- Le taux de réalisation de la LOPSI en matière de dépenses d'investissement (66 %) ne mérite, toutefois, pas le même satisfecit.

- Le développement des violences urbaines doit inciter à une réflexion approfondie et une large concertation, menée avec tout le pragmatisme nécessaire, pour fixer la place la plus adéquate qui doit être donnée à une police de proximité qui peut s'avérer très utile .

- Le coût moyen d'une rétention administrative s'élevait, en 2005, à 802 euros en 2005 et connaît une tendance à la hausse s'expliquant par l'amélioration des prestations hôtelières (en application de nouvelles normes) et l'augmentation de la durée moyenne de rétention liée à la multiplication des recours.

- Votre rapporteur spécial propose un indicateur portant sur l'évaluation du taux d'exécution des mesures administratives et des décisions judiciaires d'éloignement du territoire . Serait alors mesuré le « taux de réponse » donné par la police à la question qui lui est posée, celle de l'éloignement de personnes identifiées.

III. LE PROGRAMME 152 « GENDARMERIE NATIONALE »

A. UNE PROGRESSION DES CRÉDITS DE PAIEMENT DE + 2,9 %

Le programme « Gendarmerie nationale » comporte 7.884,1 millions d'euros en autorisations d'engagement et 7.484,1 millions d'euros de crédits de paiement ^{31 ( * )} , en progression respectivement de + 6,2 % et de + 2,9 %. En masse, l'évolution des crédits de paiement s'élève à 212 millions d'euros .

Les dépenses de personnel (titre 2), qui constituent avec 6.030,5 millions d'euros, 80,6 % des crédits de paiement du programme, augmentent de 180,1 millions d'euros, soit + 3 %.

Concernant ce titre 2, il convient de rappeler que les crédits de personnel de la gendarmerie du transport aérien (GTA), correspondant à 968 ETPT et pour une dépense de l'ordre de 30 millions d'euros, figurent dans le présent programme , alors que les dépenses de fonctionnement et d'investissement les concernant se trouvent dans la mission « Transports ».

En application de l'article 158 de la loi n° 2005-1719 du 30 décembre 2005 de finances pour 2006, le Premier ministre a transmis aux deux Assemblées un rapport sur la possibilité de créer un programme regroupant les crédits de la GTA au sein de la mission « Transports » . En se fondant sur la nature des activités traditionnelles de la GTA (police judiciaire, surveillance et enquêtes administratives), sur l'intervention de la gendarmerie départementale dans le domaine de la sécurité du transport aérien et sur la faiblesse de l'enveloppe budgétaire d'un éventuel nouveau programme au sein de la mission « Transports » (environ 50 millions d'euros), ce rapport conclu en faveur du maintien de l'architecture actuelle. Votre rapporteur spécial partage cette analyse.

Les rémunérations d'activité sont en progression de 100,6 millions d'euros (soit + 3,2 %) notamment sous l'effet de l'évolution du point d'indice (+ 21 millions d'euros) ainsi que des créations d'emplois en application de la LOPSI et de la mise en oeuvre du « plan corps et carrières » de la gendarmerie nationale.

La prime de résultat , qui était dotée de 6 millions d'euros dans la loi de finances pour 2006, a été portée à 9 millions d'euros en 2006 afin de prendre en compte l'engagement de la gendarmerie à l'occasion des violences urbaines en novembre 2005. A cette prime est affectée en 2007 une enveloppe de 12 millions d'euros .

Les cotisations et contributions sociales progressent, pour leur part, de 79,5 millions d'euros, soit + 2,9 %. Il convient de souligner, à cet égard, l'écart très significatif entre les taux de cotisations de pensions pour le personnel civil (50,74 %) et pour le personnel militaire (101,05 %) du présent programme.

Les prestations sociales et allocations diverses restent stables à 22,4 millions d'euros.

Les dépenses de fonctionnement (titre 3) augmentent de 21,2 millions d'euros (+ 2,2 %). Cette hausse trouve notamment son origine dans le coût de l'extension du périmètre de l'intranet gendarmerie (7 millions d'euros en location de lignes). Cette extension facilitera l'interopérabilité entre tous les acteurs de la sécurité intérieure (interconnexion avec l'intranet interministériel via le réseau Ader) et s'inscrit dans la mise en place du réseau Saphir 3G qui ambitionne de raccorder les 4.300 sites de la gendarmerie répartis sur le territoire national (DOM-TOM compris).

Par ailleurs, à partir de 2007, la gendarmerie prendra en charge les dépenses de fonctionnement des trois CRA placés sous sa responsabilité et dont les crédits de fonctionnement (1,3 million d'euros) dépendaient auparavant de la mission « Justice » (programme 152 « Administration pénitentiaire »). En outre, la gendarmerie nationale participe, depuis 2006, à l'augmentation des capacités de rétention, par la réalisation de 2 structures provisoires (à Metz et à Saint Jacques de la Lande) dans l'attente de la réalisation de CRA définitifs. Pour ces deux opérations il est budgétisé une enveloppe de 0,4 millions d'euros.

Les dépenses d'investissement (titre 5), après avoir enregistré une forte hausse en 2006 (+ 32,2 %), connaissent une quasi stabilité (+ 3 millions d'euros, pour une enveloppe totale de 467,6 millions d'euros).

Les dépenses d'intervention (titre 6), enfin, augmentent fortement, en passant de 13 millions d'euros en 2006 à 20,7 millions d'euros en 2007, soit + 58,5 % . Cette hausse des crédits de paiement vise à couvrir les subventions d'investissement destinées aux collectivités territoriales dans le cadre de la construction de casernes.

Dans le cadre de cette analyse et comme en 2006, votre rapporteur spécial regrette toutefois que les raisons principales des évolutions de crédits d'une année à l'autre ne figurent pas dans le « bleu » .

B. LES CRÉATIONS D'EMPLOIS : LE  RETARD DANS L'APPLICATION DE LA LOPSI SE CREUSE

La LOPSI a programmé la création de 7.000 emplois dans la gendarmerie nationale sur la période 2003-2007 , soit, en moyenne théorique, 1.400 emplois par an.

Le tableau ci-après compare les prévisions initiales aux créations réalisées ou prévues :

Création d'emplois dans la gendarmerie, en application de la LOPSI

(en emplois budgétaires)

Année	2003	2004	2005	2006	2007	Total
Créations prévues initialement	1.200	1.200	1.400	1.600	1.600	7.000
Créations réalisées	1.200	1.200	700	2.000	950 ^1	6.050
^1 Selon le projet de loi de finances pour 2007. Source : direction générale de la gendarmerie nationale

En 2003 et 2004, le rythme théorique de 1.400 emplois créés par an n'a pas été tenu (1.200 emplois créés chaque année). Le retard dans le suivi de la programmation s'est ensuite aggravé en 2005, avec un déficit de 700 emplois non créés par rapport à la prévision. En 2006, votre rapporteur spécial s'était réjoui d'un début de rattrapage (2.000 emplois créés pour 1.600 prévus) et avait estimé que la programmation finale prévue par la LOPSI (7.000 emplois créés entre 2003 et 2007) pouvait raisonnablement être atteinte pour 2007.

Force est de constater que le niveau de création d'emplois en 2007 (950 emplois) ne répond pas à l'espoir de voir les engagements de la LOPSI parfaitement tenus . Au total, le déficit final en création d'emplois s'élèvera donc à 950 emplois, soit un taux de réalisation de 86,4 % .

Comme pour la police nationale ^{32 ( * )} , la LOPSI a fixé les objectifs en nombre d'emplois créés, tandis que, dans l'optique de la LOLF les évaluations sont désormais mesurées en ETPT . Un emploi ne correspond à un ETPT que s'il est rempli du 1 ^er janvier au 31 décembre et ce pour un temps plein. Ce décalage n'est pas sans incidence sur le jugement porté sur l'avancement de la LOPSI et nécessite des retraitements qui ne facilitent pas l'analyse des résultats obtenus en matière de création d'emplois .

En particulier, en raison de la pratique (devenue habituelle depuis 2004) de création des emplois à mi-année , le présent projet de loi de finances comporte la création de 950 emplois supplémentaires (eux aussi financés en demi-année) soit, donc, 475 ETPT.

Comme pour le programme « Police nationale », votre rapporteur spécial, tout en soulignant les efforts conduits en matière de création d'emplois en application de la LOPSI, rappelle que l'effort consenti par les contribuables pour le renforcement des forces de sécurité doit déboucher sur des progrès tangibles en termes d'efficacité . Si la LOLF n'implique donc pas une réduction systématique en termes de moyens, notamment en personnel , elle appelle, en revanche, des progrès quant aux performances accomplies, en l'occurrence, une meilleure sécurité au meilleur coût.

C. LA LIGNE DE PARTAGE ENTRE LA LOPSI ET LA LOI DE PROGRAMMATION MILITAIRE (LPM) POUR LES DÉPENSES DE FONCTIONNEMENT, D'INVESTISSEMENT ET D'INTERVENTION

1. Les dépenses de fonctionnement sont à 91,5 % hors LPM

L'ensemble des dépenses de fonctionnement, d'investissement et d'intervention du programme « Gendarmerie nationale » relèvent d'une unique action : l'action n° 4 « Commandement, ressources humaines et logistiques ».

Toutefois, au sein de ces crédits, une ligne de partage doit cependant être soulignée, entre ceux s'inscrivant dans le cadre de la loi n° 2003-73 du 27 janvier 2003 relative à la programmation militaire pour les années 2003 à 2008 (LPM) et de la LOPSI, d'une part, et ceux correspondant à la seule l'application de LOPSI, d'autre part.

Le tableau ci-dessous présente la répartition des crédits de fonctionnement, d'investissement et d'intervention selon leur périmètre financier.

Répartition des crédits de fonctionnement, d'investissement et d'intervention du programme « Gendarmerie nationale » selon leur périmètre financier

(en millions d'euros)

Périmètre	Dépenses de fonctionnement (titre 3)	Dépenses d'investissement (titre 5)	Dépenses d'intervention (titre 6)	Total
LPM+LOPSI	81,8	467,6	20,6	570
HLPM	883,5			883,5
Total	965,3	467,6	20,6	1.453,5

Source : bleu

Alors que les dépenses d'investissement et d'intervention relèvent toutes d'une articulation entre la LPM et la LOPSI, les dépenses de fonctionnement sont à 91,5 % hors du champ de la LPM .

2. Les crédits de fonctionnement hors LPM

Les crédits de fonctionnement hors LPM se décomposent en moyens consacrés à l'homme, à la structure, à l'activité et aux opérations extérieures (OPEX).

Les dépenses « liées à l'homme » renvoient, principalement, à l'habillement (23,9 millions d'euros), l'alimentation (52,3 millions d'euros), les loyers et le logement des gendarmes (301,1 millions d'euros) ^{33 ( * )} , le transport et le déplacement des personnels (53,1 millions d'euros), ainsi qu'à l'indemnité compensatrice versée à la SNCF (46,4 millions d'euros) ^{34 ( * )} .

Les crédits de paiement dédiés à l'ensemble de ces dépenses représentent, au total, 560,7 millions d'euros en crédits de paiement.

Les dépenses « liées à l'activité » ont, notamment, trait à la consommation de produits pétroliers (47,4 millions d'euros) et à l'achat, à la location et à l'entretien des matériels de transport (24,3 millions d'euros).

L'ensemble des dépenses « liées à l'activité » s'élèvent à 101,6 millions d'euros de crédits de paiement.

Les dépenses « liées à la structure » concernent, notamment, les locaux de services et de locaux techniques de la gendarmerie . L'intégralité des crédits d'immobilier de la gendarmerie relève du présent programme, le domaine immobilier de la gendarmerie comprenant 20.286 unités administratives ^{35 ( * )} situées en métropole et outre-mer.

Les dépenses de loyer et d'entretien, de maintenance et relatifs à divers travaux immobiliers pour les bureaux et les locaux techniques s'élèvent à 142,9 millions d'euros pour 2007.

A ces dépenses s'ajoutent, en particulier, les crédits consacrés aux télécommunications et aux transmissions (23,2 millions d'euros) ainsi que le poste « Energie » qui représente 46,8 millions d'euros.

Au total, les dépenses destinés à couvrir les coûts de structure s'élèvent à 217,2 millions d'euros de crédits de paiement.

Enfin, le présent programme bénéficie d' une provision pour dépenses en OPEX de 4 millions d'euros . Les principaux postes de dépenses concernés à ce titre sont le transport, l'alimentation et l'hébergement. Ces dépenses se répartissent, de manière prévisionnelle, entre les dépenses liées à l'homme (90 %), à la structure (5 %), et à l'activité (5 %).

3. Les dépenses relevant du périmètre financier de la LPM et de la LOPSI

Les 81,8 millions d'euros de crédits de paiement relevant du champ commun de la LPM et de la LOPSI correspondent à 42,8 millions d'euros pour l'entretien programmé du personnel (crédits d'habillement des personnels et crédits destinés à l'acquisition de matériel de couchage et d'ameublement) et à 39 millions d'euros pour l'entretien programmé du matériel (maintien de la disponibilité des hélicoptères de la gendarmerie à un taux supérieur à 80 %, moyens informatiques, matériels de télécommunication et du réseau RUBIS).

Les dépenses d'investissement (467,6 millions d'euros) portent sur des dépenses immobilières (192 millions d'euros) permettant le développement et la modernisation du parc immobilier de la gendarmerie nationale (construction d'un nouveau siège pour la direction générale de la gendarmerie nationale à Issy-les-Moulineaux, construction de la caserne de Laval...), sur des dépenses d'informatiques et de télécommunications (projet ARIANE de modernisation des fichiers judiciaires nationaux, projet AGORHA permettant d'optimiser la gestion des personnels...) pour un montant de 101,4 millions d'euros, et sur des dépenses d'équipement à hauteur de 174,1 millions d'euros (300 véhicules de maintien de l'ordre pour les escadrons de gendarmerie mobile, 1.000 pistolets à impulsion électrique...).

Le financement du développement et de la modernisation du parc immobilier de la gendarmerie nationale s'appuient de manière croissante sur les partenariats public-privé (PPP) , via le recours à des opérations sur bail emphytéotique administratif (BEA) ^{36 ( * )} . Ainsi, alors que seulement 3,8 % des unités de logement (UL) livrées reposaient sur une procédure de type BEA en 2005, ce ratio sera, selon le bleu, de 34,8 % en 2006 et de 47,9 % en 2007.

Si le BEA présente, pour la collectivité territoriale propriétaire du terrain, un intérêt financier certain (ce qui fait le succès actuel de cette formule), des retards sont néanmoins à déplorer, comme votre commission s'en est inquiétée lors de son audition de Mme Michèle Alliot-Marie, ministre de la défense, le 26 octobre 2006. Par ailleurs, ce mode de financement a pour conséquence un renchérissement du coût de ces opérations pour la gendarmerie (coût du capital plus élevé lié à la prime de risque de l'opérateur privé).

Comme indiqué précédemment (cf. Partie III-A), les dépenses d'intervention (20,7 millions d'euros) visent à couvrir les subventions d'investissement destinées aux collectivités territoriales dans le cadre de la construction de casernes.

D. LA MOBILISATION DE LA GENDARMERIE POUR LES MISSIONS MILITAIRES

L'action n° 5 relative à l'« Exercice des missions militaires » est l'une des principales spécificités du présent programme . Aux termes du bleu, elle permet de « prendre en compte la spécificité de l'institution en matière de missions militaires, tant sur le territoire national qu'à l'étranger dans son engagement sur les théâtres d'opérations extérieures ».

Elle comprend deux objectifs :

- assurer les missions militaires de protection et de contrôle . Dans ce cadre, la gendarmerie nationale est en charge de la protection des intérêts français dans le domaine de la sécurité des installations et matériels militaires (gendarmerie de sécurité de l'armement nucléaire, par exemple) ;

- contribuer à l'action civile et militaire de la France à l'étranger. A cet égard, l'action de la gendarmerie nationale dans les opérations de maintien de la paix s'inscrit dans une logique de continuité au sein du dispositif mis en place par la communauté internationale. Ainsi, en 2006 ^{37 ( * )} , la gendarmerie nationale a déployé, en moyenne, 522 militaires en OPEX, dont 204 au Kosovo, 193 en Côte d'Ivoire et 34 en Bosnie-Herzégovine.

Si le poids budgétaire de cette action reste relativement modeste au regard de l'ensemble des crédits du présent programme (127,7 millions d'euros en crédits de paiement, soit 1,6 % des crédits de paiement du programme) et si les effectifs concernés présentent également une taille limitée (1.972 ETPT sur 102.101 au total, soit 1,9 %), il n'en reste pas moins que les missions hors du territoire continental de la métropole pèsent significativement sur la disponibilité de la gendarmerie mobile . Ainsi, en 2005, l'équivalent de 23 escadrons de gendarmerie mobile ont été quotidiennement déplacés hors de France continentale.

Le PAP confirme d'ailleurs l'analyse selon laquelle cette charge incombant à la gendarmerie nationale a atteint, en l'état actuel des forces, un maximum . En effet, les deux indicateurs retenus pour mesurer la performance du programme sur cette action visent une réduction, qu'il s'agisse de la « part de l'activité consacrée aux missions militaires de protection et de contrôle » (373.201 heures-gendarme en 2005, mais une cible de moins de 350.000 heures-gendarme pour 2007) ou du « nombre de jours OPEX / nombre de jours au total » (233.612 jours-gendarme en 2005, mais une cible de moins de 260.000 jours-gendarme pour 2007).

Comme en 2006, votre rapporteur spécial s'interroge toutefois sur l'opportunité de faire figurer cette action dans le présent programme, alors que son contenu semble plutôt relever de la mission « Défense » .

Par ailleurs, il estime que les deux indicateurs rattachés à cette action mesurent plus une activité qu'une performance , cette activité étant, qui plus est, fortement corrélée à la conjoncture internationale et, donc, largement indépendante du champ de décision du responsable de programme.

E. LES ACTIONS DU PROGRAMME « GENDARMERIE NATIONALE »

Le tableau ci-après récapitule la part de chacune de ses actions au sein du programme « Gendarmerie nationale ». Une distinction est faite avant et après ventilation de l'action n° 4 « Commandement, ressources humaines et logistiques » entre ces pôles du programme. Cette action comporte les moyens logistiques nécessaires au programme « Gendarmerie nationale ».

+ 201,3 millions d'euros*

* Crédits en provenance de la mission « Défense » :

- programme « Préparation et emploi des forces : 11 millions d'euros ;

- programme « Soutien de la politique de la défense » : 190,3 millions d'euros.

Les principales observations de votre rapporteur spécial sur le programme 152 « Gendarmerie nationale »

- Le programme « Gendarmerie nationale » comporte, hors fonds de concours, 7.484,1 millions d'euros de crédits de paiement, soit une progression de + 2,9 % .

- L'ensemble des dépenses de fonctionnement, d'investissement et d'intervention du programme « Gendarmerie nationale » relèvent d'une unique action : l'action n° 4 « Commandement, ressources humaines et logistiques ».

- A partir de 2007, la gendarmerie prendra en charge les dépenses de fonctionnement des trois CRA placés sous sa responsabilité et dont les crédits de fonctionnement (1,3 million d'euros) dépendaient auparavant de la mission « Justice » (programme 152 « Administration pénitentiaire »).

- Le niveau de création d'emplois en 2007 (950 emplois) ne répond pas à l'espoir de voir les engagements de la LOPSI parfaitement tenus . Au total, le déficit final en création d'emplois s'élèvera à 950 emplois, soit un taux de réalisation de 86,4 % .

- L'effort consenti par les contribuables pour le renforcement des forces de sécurité doit, néanmoins, déboucher sur des progrès tangibles en termes d'efficacité .

- Le financement du développement et de la modernisation du parc immobilier de la gendarmerie nationale s'appuie de manière croissante sur les partenariats public-privé (PPP) , via le recours à des opérations sur bail emphytéotique administratif (BEA).

- Concernant la mise en oeuvre des chantiers en lien avec ces PPP, des retards sont à déplorer. Par ailleurs, ce mode de financement a pour conséquence un renchérissement du coût de ces opérations pour la gendarmerie (coût du capital plus élevé lié à la prime de risque de l'opérateur privé).

- En 2006, la gendarmerie nationale a déployé, en moyenne, 522 militaires en opérations extérieures (OPEX). Les missions hors du territoire continental de la métropole pèsent significativement sur la disponibilité de la gendarmerie mobile et cette charge incombant à la gendarmerie nationale a probablement atteint, en l'état actuel des forces, un maximum.

- Les deux indicateurs rattachés à l'action, spécifique au présent programme, « Exercice des missions militaires », mesurent plus une activité qu'une performance.

MODIFICATIONS APPORTÉES PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE

I. MODIFICATION DES CRÉDITS À TITRE NON RECONDUCTIBLE

L'Assemblée nationale a majoré, à titre non reconductible , les crédits de la mission « Sécurité » pour un montant de 16.000 euros en autorisations d'engagement et en crédits de paiement.

II. MODIFICATION DES CRÉDITS À TITRE RECONDUCTIBLE

Deux mouvements de crédits sont intervenus à ce titre :

1- En première délibération, à l'initiative du gouvernement, l'Assemblée nationale a adopté un amendement rectifiant une erreur matérielle . En effet, les crédits de pensions de la mission « Défense » et les crédits de pensions de la mission « Anciens combattants » comprenaient à tort, respectivement, 23,7 millions d'euros et 3,8 millions d'euros, en autorisations d'engagement et en crédits de paiement, de cotisations versées au compte d'affectation spéciale « Pensions » au titre de la mission « Sécurité ». Un amendement majorant les crédits, en autorisations d'engagement et en crédits de paiement, de la mission « Sécurité » à due concurrence a donc été adopté.

2- En seconde délibération , les crédits du programme « Police nationale » ont été minorés de 7,5 millions d'euros en autorisations d'engagement et en crédits de paiement au titre des ouvertures de crédits prévues en seconde délibération.

PROPOSITION : CONFIRMATION DE L'ADOPTION DE LA MISSION

ANNEXE

LES SUITES DONNÉES AU RAPPORT D'INFORMATION ÉTABLI PAR VOTRE RAPPORTEUR SPÉCIAL SUR L'ORGANISATION DU TEMPS DE TRAVAIL ET DES PROCÉDURES D'INFORMATION DES FORCES DE SÉCURITÉ INTÉRIEURE38 ( * )

Les problématiques mises en lumière par le rapport relatif à l'univers des systèmes d'information et de communication ont largement trouvé une traduction dans les plans d'action conçus depuis le début de l'année 2003. Dans certains cas, les actions inscrites vont même bien au-delà de ce qui a pu être préconisé.

Seules les questions liées à l'équipement informatique ne peuvent être ici discutées, car relevant du choix des directions utilisatrices.

I. GARANTIR LA PLEINE APPROPRIATION DES RESSOURCES INFORMATIQUES

A. COMPLÉTER L'ÉTAT 4001

? « Outil informatique de suivi statistique des faits de délinquance, l'état 4001 souffre de son caractère incomplet et d'un manque de fiabilité de ses données. Ces lacunes doivent être comblées et impliquent une simplification de la nomenclature dans la perspective du renforcement des fonctions de l'état 4001, aux fins notamment de programmation de l'activité des forces de sécurité intérieure. » (Rapport d'information sur l'organisation du temps de travail et des procédures d'information des forces de sécurité intérieure. Document Sénat n° 25 (2003-2004)).

La création de l'Observatoire de la délinquance a fortement contribué à dynamiser la lecture, l'exploitation et la comparaison dans le temps des séries statistiques liées à l'expression de la délinquance rapportée aux services de police et de gendarmerie.

Sur le plan de la fiabilité des données , la répétition année après année du même mode de production de données, conduit à créer une certaine cohérence entre les productions annuelles. Si, avec un regard de court terme, ces données portent toujours à discussion, sur la durée, les évolutions qu'elles traduisent permettent une mise en perspective.

Pour combler cette lacune inhérente à l'exploitation de la statistique d'activité à court terme, la police nationale a conçu une application « Stats op » , au sein du projet ARIANE, application d'aide à l'investigation commune aux policiers et aux gendarmes, destinée à succéder au système de traitement des infractions constatées (STIC) et au système judiciaire de documentation et d'exploitation (JUDEX). La vocation de « Stats op » est de permettre la production et l'exploitation de statistiques en temps réel qui ne soient pas limitées aux seuls 107 index de l'état 4001, mais qui soient, en revanche, révisables en permanence au regard des suites apportées aux divers actes signalés.

Il deviendra dès lors possible, lors de la mise en service d'ARIANE (au printemps 2008) de produire des statistiques adaptées et évolutives, rendant bien mieux compte des évolutions en temps réel des différents phénomènes délinquants , tant sur le plan national qu'à l'échelle locale.

B. INTERCONNECTER LES RÉSEAUX INFORMATIQUES DE LA POLICE ET DE LA GENDARMERIE NATIONALES

? « Afin de permettre la coopération opérationnelle entre les forces de la police et de la gendarmerie nationales, l'interconnexion entre leurs réseaux informatiques doit constituer une priorité. Elle doit également garantir des échanges d'informations et des économies fondées sur la mutualisation des moyens. » (Rapport d'information sur l'organisation du temps de travail et des procédures d'information des forces de sécurité intérieure. Document Sénat n° 25 (2003-2004)).

1. La construction d'une application commune dédiée à la recherche criminelle : le projet ARIANE

Un certain nombre de facteurs favorisent cette démarche :

la direction générale de la police nationale (DGPN) et la direction générale de la gendarmerie nationale (DGGN) doivent réaliser, chacune, une nouvelle version de leurs applications dédiées aux procédures judiciaires et administratives à l'échéance de 2007 . Ce besoin résulte de raisons techniques (obsolescence des systèmes actuels), stratégiques (interopérabilité avec le système d'information de la Chancellerie et le nouveau système d'information Schengen) et fonctionnelles (optimisation des synergies police-gendarmerie) ;

cette démarche ne consiste pas à fusionner purement et simplement Judex et la version 3 du STIC. Une telle fusion présenterait, en effet, d'autres inconvénients et des surcoûts importants. Il s'agit donc plutôt d'intégrer les fonctions d'un de leur sous-ensemble, dédié à la recherche criminelle, en mutualisant sur ce point les deux systèmes d'information. Ce faisant, les spécifications fonctionnelles du module informatique commun entraînent inévitablement une homogénéité accrue du recueil des données, des échanges et de l'interopérabilité de chacune des deux applications globale ;

la police nationale conserve, au sein du projet, ses deux autres grands « piliers » que sont la statistique institutionnelle (« états 4001 ») et la statistique opérationnelle . En effet, alors que la DGPN intègre en un seul ensemble ces trois fonctionnalités (à partir des remontées du système Ardoise), la DGGN recourt à trois applications différentes, Judex-NG, Stats et Puls@r , pour la remontée et l'exploitation des statistiques ;

il ne s'agit donc pas de la constitution de deux systèmes d'information jumeaux ou encore d'un système unique, mais de la mise en oeuvre d'un système commun de recherche criminelle . Ce système est alimenté, de part et d'autre, par des logiciels de rédaction et d'exploitation des procédures bien spécifiques à chacune des institutions, au vu de leurs contraintes propres (Ardoise pour la police, Ic@re pour la gendarmerie).

Le projet laisse présager un certain nombre de gains en matière opérationnelle :

l'adoption par le logiciel de la police de composants informatiques déjà existants de Judex-NG devrait aboutir à simplifier, tout en l'enrichissant techniquement, les conditions de la saisie à la base de l'enquête : ajout de la photographie, ajout des éléments descriptifs du signalement, simplification, dans une certaine mesure, de la saisie dans Ardoise ;

des gains liés à la mise en commun du système de recherche criminelle devraient à terme être constatés : cohérence des données, suppression des doublons et redondances, meilleure sécurité juridique (Judex-NG sera une application déclarée à la CNIL), à l'instar de ce qui a été réalisé pour le fichier STIC dans le cadre de la mise en conformité avec le décret n° 2001-583 du 5 juillet 2001 portant création du système de traitement des infractions constatées ;

une amélioration significative de l'interopérabilité police nationale - gendarmerie nationale est attendue, par le recours à des annuaires et des thesaurus communs, ou du moins communicants, et par la mise à disposition en temps réel de l'ensemble des données d'un même système aux enquêteurs, qu'ils soient de police ou de gendarmerie ;

enfin, des gains significatifs, liés à la mise en oeuvre d' une seule plateforme d'exploitation , commune aux deux partenaires, sont attendus.

Le marché Ariane , dont la responsabilité globale a été confiée au directeur général de la gendarmerie nationale (personne responsable de marché) a été notifié en septembre 2006, l'objectif étant une mise en service de l'application au début 2008.

2. La mutualisation des fichiers d'identification (personnes recherchées - véhicules volés)

Dans le cadre des travaux initiés par le ministère de l'intérieur et de l'aménagement du territoire (DGPN, direction des systèmes d'information et de communication) et par la DGGN autour de la refonte des applications historiques dédiées au contrôle et à l'investigation, un chantier commun est engagé, destiné à refondre les applications FPR (fichier des personnes recherchées) et FVV (fichier des véhicules volés) .

Deux nouveaux systèmes verront le jour à l'horizon 2007/2008 :

- le FOVeS (fichier des objets et véhicules signalés) remplacera le FVV et les fichiers « STIC-objets » et « fichier des objets surveillés(FOS) ». Son arrivée est prévue en 2007 ;

- le FPS (fichier des personnes signalées) remplacera le FPR à partir de 2008.

II. LA MISE EN SYNERGIE DES OUTILS DE TÉLÉCOMMUNICATION DES DEUX INSTITUTIONS

La synchronisation des moyens de communication est une instruction donnée par la circulaire du 25 janvier 2005 qui prévoit l'interopérabilité des réseaux de transmission de la police et la gendarmerie, ainsi que l'interopérabilité des centres opérationnels.

A. L'INTEROPÉRABILITÉ DES RÉSEAUX DE TRANSMISSION

Les réseaux de transmission ACROPOL et RUBIS , respectivement utilisés par la police et la gendarmerie, ont été conçus sous la norme TETRAPOL, afin d'autoriser la mise en place de passerelles qui ont fait l'objet de tests (en région Corse).

Toutefois, en l'état actuel, cette interopérabilité est réalisable selon les procédés suivants :

l'interopérabilité tactique , d'une mise en oeuvre simple et rapide, permet de constituer un réseau autonome lors d'une opération commune. Elle est notamment utilisée par les groupes d'intervention régionaux (GIR) , composés entre autre de policiers et de gendarmes ;

l'interopérabilité en mode de communication individuelle est activée en permanence ou à la demande. Elle fonctionne selon un mode GSM, autorisant les autorités à communiquer de manière personnalisée et confidentielle. Ce mode a, par exemple, été utilisé à l'occasion de l'organisation du G8 en juin 2003 et lors des cérémonies commémoratives du débarquement allié en juin 2004 ;

l'interopérabilité en mode conférence consiste à mettre en place au niveau des centres de commandement, des terminaux de chaque service communiquant sur une même conférence ;

l'interopérabilité dite native est l'utilisation pure et simple du réseau ACROPOL par la gendarmerie nationale. Un tel procédé est à l'étude sur le secrétariat général pour l'administration de la police (SGAP) de Paris, avec l'intégration de la gendarmerie mobile et des unités de recherches au réseau ACROPOL, à l'image de la solution retenue sur les zones aéroportuaires de Roissy et d'Orly pour mettre en relation les douanes, la police aux frontières et la gendarmerie du transport aérien.

B. L'INTEROPÉRABILITÉ DES CENTRES OPÉRATIONNELS DE LA POLICE ET DE LA GENDARMERIE

La police et la gendarmerie ont lancé récemment, un programme de modernisation de leurs centres opérationnels portant respectivement les applications C.I.C. (centre d'information et de commandement) et COG- RENS.

Dans ce cadre, un certain nombre de projets ont été conçus pour pouvoir échanger des données lors d'opérations communes couvrant les zones urbaines, péri-urbaines et rurales .

La cohérence de ces développements est garantie par des réunions régulières entre les directions de programme de la gendarmerie et de la police.

C. METTRE À NIVEAU L'ÉQUIPEMENT INFORMATIQUE DE LA PRÉFECTURE DE POLICE DE PARIS

? « Pour combler son retard en matière d'équipement informatique, la préfecture de police doit être plus particulièrement équipée de la main courante informatisée, à l'instar des services de la police nationale. » (Rapport d'information sur l'organisation du temps de travail et des procédures d'information des forces de sécurité intérieure. Document Sénat n° 25 (2003-2004)).

La main courante informatisée (MCI) est déployée au sein de la direction de la police urbaine de proximité (DPUP) de la préfecture de police depuis fin 2005.

Par ailleurs, au sein du projet N-MCI, destiné à bâtir une nouvelle main-courante, commune à l'ensemble des directions actives comportant des effectifs en tenue , soit les trois principales directions de la préfecture de police que sont la DPUP, la direction de l'ordre public et de la circulation (DOPC) et la direction des services techniques et logistiques (DOSTL), participent activement à la définition des spécifications détaillées et aux tests fonctionnels de la nouvelle application. Cette nouvelle main courante informatisée devrait entrer en service en juin 2007 dans toutes les unités des directions précitées, couvrant à terme 100% des effectifs policiers en tenue de la Préfecture de Police de Paris.

D. AMÉLIORER LA SAISIE DES RAPPORTS DE MISSION SUR DES TERMINAUX EMBARQUÉS

? « Les informations pouvant transiter via des terminaux embarqués à bord des véhicules ont un caractère trop limité. La généralisation de cette méthode doit également permettre d'établir les rapports de fin de mission en temps réel et de manière plus fiable. » (Rapport d'information sur l'organisation du temps de travail et des procédures d'information des forces de sécurité intérieure. Document Sénat n° 25 (2003-2004)).

La relance du programme TESA, en 2005, à l'initiative du service des technologies de la sécurité intérieure de la direction de la police nationale, en marge du programme de modernisation des centres d'information et de commandement (CIC), a conduit à une extension significative de l'usage des terminaux TESA pour l'interrogation des fichiers de police sous CHEOPS (gérant d'habilitation) .

Elle a également abouti à la mise au point d'une nouvelle fonctionnalité permettant, dans un avenir proche, d' envoyer en temps réel des courts comptes-rendus d'intervention au CIC, depuis le véhicule intervenant, sans avoir à effectuer pour ce faire de retour au poste , optimisant par là même de manière significative le potentiel opérationnel de voie publique des services.

III. LE DÉVELOPPEMENT D'OUTILS DE COOPÉRATION EUROPÉENNE

Même si ce domaine n'est pas traité en tant que tel dans le rapport d'information, il n'en demeure pas moins que la coopération européenne fait de plus en plus appel au système d'information et de communication du ministère de l'intérieur et de l'aménagement du territoire , notamment dans le domaine de l'Espace Schengen.

A. LE SYSTÈME D'INFORMATION CENTRAL SCHENGEN (C-SIS)

Dans le cadre de la mise en oeuvre de la convention d'application des accords de SCHENGEN, le Système d'Information SCHENGEN (SIS) est l'une des mesures compensatoires à la levée des contrôles aux frontières intérieures à l'espace SCHENGEN. Il vise à la mise en commun de données relatives à des personnes recherchées et à des véhicules et objets (billets de banques, armes à feu, documents d'identité vierges ou délivrés) par les services concernés des pays SCHENGEN.

Ce système permet de diffuser les signalements français vers les systèmes opérationnels de nos partenaires , et aux policiers de terrain d'avoir accès, à travers le système national N-SIS et les applications nationales aux signalements étrangers.

Opérationnel depuis 1994, rénové en 1999, ce système doit être remplacé courant 2006-2007 par un nouveau système « SIS-II » , basé sur des technologies récentes et permettant une extension des fonctionnalités notamment biométriques (photo, empreintes digitales) et opérationnelles (nouvelles catégories d'objets traités, élargissement des accès, recherches directes, ...)

Le nouveau système sera géré directement par la commission européenne et ne nécessitera plus d'avancer le financement des opérations de maintenance et de développement de cette application européenne.

Dans l'attente du renouvellement du C-SIS, les travaux de maintenance doivent être poursuivis sous l'égide de comité technique SIS-TECH, sur l'actuel système, dénommé C-SIS 1+.

Le C-SIS contient actuellement environ 12.000.000 objets et 1.150.000 personnes .

B. LA PARTIE NATIONALE DU SYSTÈME D'INFORMATION SCHENGEN (N-SIS)

La partie nationale du Système d'Information SHENGEN (N-SIS), assure la mise à disposition aux utilisateurs finals des données transmises par les partenaires SCHENGEN , ainsi que la transmission au C-SIS (pour diffusion aux partenaires) des données nationales. Chaque N-SIS assure l'interface, en alimentation et en consultation, entre le SIS et les applications nationales concernées par Schengen.

En France, les trois grandes applications nationales qui alimentent et consultent le N-SIS sont :

• le FPR , commun à la police nationale et la gendarmerie ;

• le FVV , commun à la police nationale et la gendarmerie ;

• le STIC , pour sa partie objet.

La gendarmerie complète ses informations avec celles en provenance de sa propre application objet .

Par ailleurs, le N-SIS français alimente, avec les données qui les concernent, les bases de données de la gendarmerie nationale, des douanes françaises, du ministère des affaires étrangères et prochainement du fichier national des automobiles.

Opérationnel depuis 1995, le N-SIS nécessite une refonte dont l'intérêt pour le ministère de l'intérieur et de l'aménagement du territoire se décline de la manière suivante :

• disposer d'un système évolutif au regard des changements importants à venir ;

• améliorer la qualité du service rendu à l'exploitation ;

• augmenter la qualité des données nationales introduites dans le SIS et disposer de métriques relatifs à cette qualité ;

• profiter de l'impulsion que constitue la refonte N-SIS pour initier l'urbanisation du système d'information du ministère ;

• découpler le projet refonte N-SIS, y compris la réalisation du serveur de consultation et le projet SIS-II, afin de ne pas être contraint à réaliser le premier dans l'urgence.

Le marché de développement de la nouvelle application N-SIS, qualifiée de N-SIS II, a été notifié en décembre 2004

Le N-SIS, copie du C-SIS , contient actuellement environ 12.000.000 objets et 1.150.000 personnes.

C. LA REFONTE DES APPLICATIONS NATIONALES ALIMENTANT LE SIS II

La Commission européenne a été chargée de développer une nouvelle version du SIS , avec un enrichissement des informations échangées entre les divers pays (par exemple, échanges de photo et d'empreintes digitales).

Cette perspective conduit à une évolution, voire une refonte, des applications nationales impliquées : le FPR, le FVV, le STIC, le fichier automatisé des empreintes digitales (FAED) et le N-SIS. Ce projet recouvre également les modifications des interfaces avec les applications des douanes et du ministère des affaires étrangères.

IV. PERMETTRE AUX ACTEURS DE LA SÉCURITÉ ET DU SECOURS DE COOPÉRER EFFICACEMENT EN CAS DE CRISE

A. DES INFRASTRUCTURES PARTAGÉES POUR LES RÉSEAUX RADIO-NUMÉRIQUES

Dans le cadre du plan stratégique des systèmes d'information et de communication du ministère de l'intérieur et de l'aménagement du territoire (2003-2006), le concept d'infrastructure partagée pour les réseaux radio-numériques a été développé, avec, dans un premier temps, la conduite des opérations suivantes :

• accueil de la gendarmerie mobile sur l'infrastructure Acropol en région parisienne ;

• expérimentation en 2003 et 2004 de l'accueil de trois réseaux de services départementaux d'incendie et de secours (SDIS) dans la perspective d'une généralisation parallèle au déploiement d'Acropol.

B. DES SYSTÈMES D'INFORMATION DÉDIÉS AUX SITUATIONS DE CRISE

Par ailleurs, ont été étudiés et expérimentés des systèmes d'information dédiés aux postes de commandement mis en oeuvre en cas de crise , groupant notamment les acteurs de la police nationale, de la sécurité civile, de la gendarmerie nationale, autour de l'autorité préfectorale.

Source : ministère de l'intérieur et de l'aménagement du territoire

* ¹ Par une circulaire interministérielle.

* ² 21 GIR dont le champ géographique de compétence correspond à celui d'une région et un pour chacun des départements de la région Ile-de-France. Votre rapporteur spécial reviendra plus loin (voir point 3) sur le bilan des GIR.

* ³ Rapport d'information n° 388 (2003-2004) présenté par notre collègue Jean Arthuis, président : « Mise en oeuvre de la LOLF : un outil au service de la réforme de l'Etat », page 51.

* ⁴ Rapport d'information n° 25 (2003-2004) : « Organisation et systèmes d'information de la police et de la gendarmerie nationales », page 69.

* ⁵ L'évolution des crédits proposés pour les deux programmes de la mission sera présentée plus loin, avec les développements propres à ceux-ci.

* ⁶ La contribution du service des douanes aux GIR est essentielle notamment pour les enquêtes de blanchiment d'argent.

* ⁷ Compte tenu de l'importance des engagements financiers en cause, il n'est pas souhaitable d'envisager dès maintenant une « fusion » des deux réseaux, même si l'objectif est primordial en vue de leur renouvellement. Les défauts incontestables de cette dualité de réseaux de communication pour les forces de sécurité n'empêchent, cependant, pas l'indispensable communication au jour le jour entre policiers et gendarmes.

* ⁸ Rapport spécial n° 74, tome III - annexe 22 (2004-2005) : « Sécurité ».

* ⁹ Rapport d'information n° 220 (2004-2005) : « LOLF : culte des indicateurs ou culture de la performance ? ». Les incohérences dénoncées ont fait l'objet d'une illustration sous forme de tableau (pages 91 à 94).

* ¹⁰ Loi n° 2002-1094 du 29 août 2002 d'orientation et de programmation pour la sécurité intérieure. Le paragraphe I-1 de l'annexe II de la loi d'orientation et de programmation, approuvée par son article 2 (premier alinéa), s'intitule : « Réduire les tâches administratives des agents actifs et les tâches non prioritaires de l'ensemble des agents ».

* ¹¹ Rapport spécial n° 74, tome III - annexe 22 (2004-2005) : « Sécurité ».

* ¹² Rapport spécial n° 99, tome III - annexe 26 (2005-2006) : « Sécurité ».

* ¹³ Auxquels il convient d'ajouter 15,6 millions d'euros de fonds de concours, provenant essentiellement de « services d'ordre indemnisés », c'est-à-dire d'interventions « hors service public » facturées à des entreprises privées, notamment à l'occasion de compétitions sportives.

* ¹⁴ Le protocole d'accord sur les corps et carrières du 17 juin 2004 se fixe cinq objectifs : rendre plus efficace l'organisation hiérarchique, renforcer les compétences et l'encadrement quotidien, mieux motiver les personnels en reconnaissant les professionnalismes, les mérites et en redonnant des perspectives de carrière, récupérer du potentiel par une gestion du temps plus rigoureuse, et moderniser la gestion des ressources humaines.

* ¹⁵ La police nationale est pionnière en la matière. Que les agents appartiennent à un corps actif, administratif, technique ou scientifique de la police nationale, à un autre corps en étant affecté au ministère de l'Intérieur, ou soient des contractuels pour le ministère - dont les adjoints de sécurité -, ils peuvent bénéficier d'une prime de résultats exceptionnels, à titre individuel ou collectif selon des critères fixés par arrêté.

* ¹⁶ Les 15 millions d'euros de 2006 comprenaient 1 million d'euros de réserve, destinée principalement au financement de la prime « violences urbaines ». Au total, en 2006, 36.147 primes ont été attribuées à moins de 25 % des personnels du programme « Police nationale », soit une moyenne arithmétique de 387 euros.

* ¹⁷ Dont 15,8 millions d'euros au titre du remboursement des salaires des agents de la ville de Paris effectuant des missions au profit de la préfecture de police.

* ¹⁸ Le réseau ACROPOL est le réseau de radiocommunication numérique de la police nationale ayant vocation à couvrir, d'ici 2007, tout le territoire national (cf. Partie II-D).

* ¹⁹ Dont 2.000 emplois au titre des missions d'administration, de formation et de contrôle, aux fins, d'une part, de renforcer les compétences juridiques, budgétaires, de contrôle de gestion et de gestion des ressources humaines au sein des forces de police et, d'autre part, de « libérer » de ces tâches les effectifs opérationnels.

* ²⁰ Réalisé par l'inspection générale de l'administration et le contrôle générale des armées.

* ²¹ Les 2.000 emplois d'ADS supplémentaires recrutés en 2006, en contrat d'accompagnement dans l'emploi, après les violences urbaines de novembre 2005 seront consolidés dans le plafond d'emplois. Par ailleurs, il convient de rappeler que les ADS ne sont pas à mettre tout à fait sur le même plan que les fonctionnaires de police, de par leurs qualifications et l'étendue de leurs missions (cf. Partie II-C).

* ²² Par rapport aux prévisions de la LOPSI, des « glissements d'affectation » sont, au fil des années, apparus nécessaires, en particulier au profit de la police de l'immigration.

* ²³ Rapport d'information n° 25 (2003-2004), page 70.

* ²⁴ Une unité comprend 72 agents.

* ²⁵ Rapport d'information n° 49 (2006-2007) « Un nouveau pacte de solidarité pour les quartiers », p 71.

* ²⁶ Cette ouverture est, d'ailleurs, une orientation fixée par la LOPSI et peut concerner d'autres acteurs de la sécurité tels que la gendarmerie nationale, les douanes ou les services départementaux d'incendie et de secours (SDIS).

* ²⁷ Notamment les infractions sexuelles, les délits d'atteinte volontaire à la vie de la personne, le trafic de stupéfiants, le proxénétisme, la mise en péril des mineurs, les crimes et délits de vols, l'escroquerie, le recel ou le blanchiment.

* ²⁸ Statistique établie en mai 2006 (cf. bleu).

* ²⁹ Décret n° 2005-617 du 30 mai 2005 relatif à la rétention administrative et aux zones d'attente.

* ³⁰ Les premières données ne seront disponibles qu'en 2007.

* ³¹ Auxquels il convient d'ajouter 5,7 millions d'euros de fonds de concours provenant essentiellement de « services d'ordre indemnisés », c'est-à-dire d'interventions « hors service public » facturées à des entreprises privées, notamment à l'occasion de compétitions sportives.

* ³² Voir les explications données à ce sujet dans la présentation du programme « Police nationale » (cf. Partie II-B).

* ³³ Les crédits couvrant le logement des gendarmes accomplissant des missions de sécurité intérieure relevait, dans le projet de loi de finances initial pour 2006, des moyens de la mission « Défense ». L'Assemblée nationale a, sur l'initiative du gouvernement, adopté un amendement pour transférer ces crédits vers la mission « Sécurité ».

* ³⁴ L'indemnité compensatrice versée à la SNCF en contrepartie du quart de place dont bénéficient les militaires (quel que soit leur programme d'appartenance) représente 8 % des crédits liés à l'homme et augmente de 3,5 millions euros en 2007.

* ³⁵ Une unité administrative correspond à l'occupation par un seul service d'un ensemble immobilier (bâti et/ou non bâti) ou d'une fraction d'un ensemble immobilier, situé sur une même commune et relevant d'un statut juridique identique (même type de propriétaire).

* ³⁶ L'article 3 de la LOPSI permet à une collectivité territoriale propriétaire d'un terrain de conclure un BEA de 18 à 99 ans avec un investisseur privé qui construit les bâtiments nécessaires aux besoins de la gendarmerie. Au terme de ce bail, en contrepartie d'une redevance versée à l'investisseur, la collectivité devient propriétaire des immeubles, qu'elle peut sous-louer à la gendarmerie dès leur livraison, par contrat de bail classique. La collectivité ne peut alors prétendre à aucune subvention de l'Etat.

* ³⁷ Décompte réalisé sur le premier semestre.

* ³⁸ Rapport d'information sur l'organisation du temps de travail et des procédures d'information des forces de sécurité intérieure. Document Sénat n° 25 (2003-2004).