Mission

M. Yann GAILLARD

LES PRINCIPALES OBSERVATIONS
DE VOTRE RAPPORTEUR SPÉCIAL

1. Votre rapporteur spécial regrette que le « bleu budgétaire » présentant la mission « Culture » ne comprenne pas un bref exposé des priorités politiques du ministère de la culture et de la communication, tant il est vrai que le rôle d'impulsion de ce dernier, à l'égard de ces nombreux établissements publics, des professionnels de la culture et des collectivités territoriales, est essentiel.

2. Cette année encore, votre rapporteur spécial regrette que le rattachement des opérateurs aux programmes de la mission « Culture » ne soit pas complet. Il constate même qu'aucun progrès n'a été réalisé en la matière, malgré ses vives recommandations, malgré l'augmentation des ETPT des opérateurs, malgré l'enjeu que représente l'évolution des ressources propres des établissements publics, et malgré la prorogation d'une nouvelle subvention pour charge de service public, de 9,07 millions d'euros, au bénéfice de l'Institut national de recherches archéologiques (INRAP).

3. En ce qui concerne les moyens mis en oeuvre pour la réalisation de cette mission, la lisibilité nouvelle assurée par l'inscription des fonds de concours et des dépenses fiscales doit encore être renforcée.

La part des dépenses fiscales rattachées augmente au sein de la mission « Culture » passant de 10,6 % des crédits de paiement en 2007 à 11,36 % en 2008. Un effort est mis en oeuvre pour évaluer leur performance, il doit encore être développé. L'efficacité des dépenses fiscales, dont le produit n'est pas connu, doit faire l'objet d'un examen précis. Dans le cas contraire, leur légitimité sera remise en cause et certaines d'entre elles devraient être supprimées , après étude.

4. La justification des dépenses au premier euro a été très nettement améliorée. Votre rapporteur spécial exprime toutefois quelques remarques :

- la méthode de détermination des « loyers budgétaires » n'est pas explicitée ;

- la budgétisation de 5 millions d'euros en crédits de paiement et autorisations d'engagement au titre du Fonds de solidarité et de professionnalisation des intermittents, devrait être justifiée.

5 . Un réel effort doit être fait pour évaluer les besoins de financement du secteur culturel et gérer au mieux les crédits dans un contexte de contrainte budgétaire renforcée . En 2008, pour le programme « Patrimoines », les crédits de paiement demandés servaient pour 12,6 % à couvrir des autorisations d'engagement antérieures à 2008 . En 2009, sans augmentation notable du budget de la mission « Culture » cette proportion passera à 41,65 % des crédits de paiement.

6. Votre rapporteur spécial se félicite de la réalisation d'une réforme qu'il a toujours soutenue : la fusion des directions régionales des affaires culturelles (DRAC) et des services départementaux d'architecture et du patrimoine (SDAP). Il encourage le ministère à porter désormais ses efforts sur la modernisation et la réorganisation de son administration centrale .

7. La mise en oeuvre de l'expérimentation relative à la gratuité dans les musées devra faire l'objet d'un rapport d'information transmis au Parlement. Votre rapporteur spécial vous proposera l'adoption d'un amendement en ce sens.

8. Votre rapporteur spécial déplore que le rapport d'information sur l' état sanitaire du patrimoine monumental français , prévu par l'article 90 de la loi de finances pour 2007, n'ait pas encore été transmis au Parlement à ce jour, malgré l' expiration du délai prévu.

I. QUEL DEVRAIT-ÊTRE LE NIVEAU DE CRÉDITS DE LA MISSION « CULTURE » ?

A. DES CRÉDITS DE PAIEMENT ATTEIGNANT 2,771 MILLIARDS D'EUROS

1. Environ 1 % du budget de l'Etat est consacré à la mission « Culture », le patrimoine reste prioritaire

En termes de crédits budgétaires, la mission « Culture » se voit allouer 1,05 % des autorisations d'engagement du projet de loi de finances initiale pour 2008, soit 2,889 milliards d'euros , et 1 % des crédits de paiement du budget de l'Etat, soit 2,771 milliards d'euros . Ce niveau est stable depuis 2006.

Le tableau suivant présente la répartition des crédits de la mission « Culture » entre ses trois programmes. Il apparaît que cette année encore les crédits du programme 175 « Patrimoines » sont favorisés , et représentent 49 % des crédits de paiement de la mission après application du schéma de déversement analytique.

2. Des crédits complétés par des fonds de concours et des dépenses fiscales importantes

Ces crédits sont complétés par des fonds de concours à hauteur de 24,346 millions d'euros en autorisations d'engagement , soit 0,8 % du total des autorisations d'engagement ouvertes au titre de la mission « Culture », et à hauteur de 30,396 millions d'euros en crédits de paiement, soit 1,1 % du total des crédits de paiement demandés pour la présente mission. Votre rapporteur spécial indique que, cette année, l'origine des fonds de concours lui a été communiquée, à sa demande. Toutefois, comme il le remarquait l'année dernière, il n'est pas possible d'apprécier l'effort annuel consenti par les contributeurs aux fonds de concours, ni de savoir si le ministère appelle avec avance ou retard ces contributions.

Enfin, les dépenses fiscales rattachées à cette mission sont au nombre de 28 , soit 3 de plus que l'année dernière. Le total des 28 recettes fiscales rattachées à la mission « Culture » s'élève à 315 millions d'euros , soit 11,36 % des crédits de paiement , contre 5,9 % en 2006, et 10,6 % en 2007. On observe une nette tendance à l'augmentation des dépenses fiscales par rapport au budget de la mission « Culture », tendance qui n'est que peu contrecarrée par la suppression, prévue par l'article 25 du projet de loi de finances pour 2008, de l'affectation de 70 millions d'euros du produit des droits de mutation à titre onéreux au Centre des monuments nationaux (CMN).

A ceci il convient d'ajouter encore les taxes affectées à des opérateurs culturels, qui ne sont pas recensées dans le document budgétaire relatif à la mission « Culture », annexé au projet de loi de finances pour 2008. Elles s'élèvent en 2008 à 128,5 millions d'euros . Leur détail est présenté dans le tableau suivant.

En ajoutant les crédits de paiement, les dépenses fiscales et les taxes affectées, ce sont ainsi 3,14 milliards d'euros qui seront alloués en 2008 à la mission « Culture », soit 13,3 % de plus que ce que le niveau des crédits de paiement prévu le présent projet de loi pour la présente mission. Est-ce suffisant , est-ce satisfaisant ?

3. Le débat sur l'augmentation des crédits de la mission : 3,1 % ou 0,49 % ?

Votre rapporteur spécial a noté les débats nombreux sur la « trop faible augmentation » de la mission « Culture ». En effet, optiquement, les crédits de paiement progressent de 3,1 % par rapport à 2007. De nombreuses critiques se sont élevées pour souligner que la budgétisation de 70 millions d'euros, au bénéfice du CMN, en compensation de la suppression de l'affectation d'une taxe directe à son profit, donnerait « l'impression fausse » que le budget de la Culture progressait. En réalité, il s'agit bien là d'une mesure de périmètre, et si la budgétisation nouvelle de 70 millions d'euros n'était pas prise en compte, il apparaîtrait que la croissance de la mission « Culture » est limitée à 0,49 % 1 ( * ) .

Votre rapporteur spécial note que le ministère de la culture et de la communication a très clairement présenté cette mesure de périmètre, et qu'en période de contrainte budgétaire forte, une progression de près de 0,5 % reste appréciable .

Deux éléments doivent de plus être pris en compte :

- les effets d'une certaine « débudgétisation » des crédits alloués à la culture, qui bénéficient à ces grands opérateurs ;

- la nécessité d'évaluer les besoins et la soutenabilité de la mission « Culture », l'augmentation des crédits d'une année sur l'autre comptant moins que les paiements inéluctables obérant avant même le début de l'exercice budgétaire les capacités du ministère et de ses services déconcentrés. De même, la possibilité d'obtenir un recensement exhaustif des demandes de financement dans le secteur culturel est essentielle.

B. L'ÉVALUATION DES BESOINS DE FINANCEMENT ET DES CONTRAINTES DE PAIEMENT DANS LE SECTEUR CULTUREL

1. Les effectifs de la mission « Culture » : un enjeu déplacé vers les opérateurs culturels

La mission « Culture » représente 11.256 équivalents temps plein travaillé (ETPT) autorisés, soit une diminution comprise entre 274 et 286 ETPT par rapport à 2007 2 ( * ) .

La participation du ministère de la culture à l'effort général de maîtrise de l'emploi public se traduit par le non renouvellement de la moitié des personnels partant en retraite en 2008. Il est ainsi précisé que « sur 213 départs prévus, 106 postes ne seront pas reconduits, soit un impact sur le plafond d'emploi de 53 ETPT ». A cela s'ajoutent des réductions d'effectifs « techniques » dues à des ajustements liés à la mise en oeuvre de la LOLF et du décompte des personnels en ETPT.

Notons que le ministère de la culture et de la communication consacrera 584,83 millions d'euros aux dépenses de personnel de la mission « Culture », soit une augmentation de 3,1 % par rapport à 2007. Les dépenses de personnel représentent 21 % des crédits de paiement de la présente mission.

Cette proportion doit cependant être considérée avec prudence, en effet, elle ne prend pas en compte les emplois en équivalent temps plein travaillé, rémunérés par les opérateurs hors plafond d'emplois du ministère. Ils s'élèveront à 14.370 ETPT en 2008.

Alors que le ministère participe à l'effort de réduction des personnels, ses opérateurs voient leurs effectifs progresser. Depuis 2006, le programme 175 a connu une augmentation de 218 ETPT . Il s'agit d'une évaluation hors mesure de périmètre relative au transfert de 1.659 ETPT à la Bibliothèque nationale de France -BnF-, et hors augmentation des « équivalents temps pleins » (ETP), qui ne sont pas comptabilisés ici. On rappellera pour mémoire que les ETP de l'institut national de recherches archéologiques préventives -INRAP- ont augmenté de 100 unités depuis 2006. Les ETPT hors plafond d'emplois du ministère des programmes 131 et 224 ont progressé respectivement de 119 et 228 ETPT depuis 2006.

On voit donc que pendant que les effectifs du ministère diminuaient de 374 ETPT en deux ans, ceux de ses opérateurs progressaient de 565 ETPT sur la même période.

Les moyens humains et financiers de la mission « Culture » se situent donc largement à l'extérieur du ministère, comme l'a noté votre rapporteur spécial dans son rapport d'information intitulé « Quatre établissements publics et leurs tutelles » 3 ( * ) .

Le ministère de la culture et de la communication assure aujourd'hui la tutelle de 78 établissements publics . Ce nombre a doublé en 20 ans . Ces établissements captent 40 % des crédits du ministère , emploient 22.000 équivalents temps pleins (incluant les emplois dans et hors plafond d'emplois du ministère) et jouent un rôle crucial dans la mise en oeuvre de la politique culturelle française .

Votre rapporteur spécial attend que la pleine mise en oeuvre de la LOLF se traduise par la consolidation des budgets et des emplois des opérateurs culturels , afin de pouvoir porter une appréciation globale et pertinente sur l'ensemble des moyens mis au service du secteur culturel.

2. Comment évaluer les besoins réels dans le domaine de la culture, et plus précisément du patrimoine ?

Tous les ans, au moment des « Journées du patrimoine », en septembre, de nombreux articles de journaux relaient les évaluations des professionnels du secteur, qui estiment que les crédits consacrés au patrimoine sont insuffisants. Une centaine d'euros manquerait.

Votre rapporteur spécial a présenté lors de ses précédents rapports budgétaires, tant sur les lois de finances initiales, que sur les lois de règlement, la crise de paiement des crédits du patrimoine . L'annulation de crédits de paiement non consommés, sans annulation concomitante d'autorisations d'engagement (il s'agissait alors d'autorisations de programme) a conduit le ministère de la culture à une situation proche de la rupture de paiement. Les chantiers s'arrêtaient, les directions régionales des affaires culturelles (DRAC) avaient des dettes.

La situation s'est améliorée 4 ( * ) grâce à des mesures exceptionnelles. En 2006 5 ( * ) , le financement des « Grands projets » de restauration de monuments historiques a donné lieu à l'utilisation d'un financement particulier. En effet, l'établissement public de maîtrise d'ouvrage des travaux culturels (EMOC) a bénéficié de ressources exceptionnelles par le rattachement de produits des cessions de participations financières de l'Etat, pour des opérations à caractère patrimonial, pour un montant de 100 millions d'euros . Il s'agissait en l'occurrence des recettes de privatisation des autoroutes.

L'article 48 de la loi de finances pour 2007 a prévu l'affectation d'une recette fiscale , au centre des monuments nationaux (CMN) qui devait assurer les opérations de maîtrise d'ouvrage sur les monuments nationaux relevant de sa gestion, puis par convention de mandat, sur des monuments appartenant à l'Etat. Ce sont ainsi 70 millions d'euros en crédits de paiement et en autorisations d'engagement qui ont été alloués en 2007 au « redémarrage de nombreux chantiers ralentis ou arrêtés en 2006, notamment sur les monuments appartenant à l'Etat » selon le document budgétaire relatif à la mission « Culture ». Précisons que cette mesure fiscale était rétroactive sur 2006, 70 millions d'euros complétant la dotation de la mission « Culture » au titre de l'année 2006 pour la restauration des monuments nationaux.

Ce sont ainsi 240 millions d'euros qui ont été alloués au fil des deux dernières années au patrimoine. Est-ce suffisant ? Est-il nécessaire de prévoir des financements exceptionnels à l'avenir ? Fallait-il réserver ces crédits aux seuls monuments appartenant à l'Etat comme cela a été le cas ?

C'est pour répondre à ces questions, et pouvoir prendre des décisions en connaissance de cause que votre commission des finances a proposé, l'année dernière, l'adoption d'un amendement prévoyant que, dans un délai de 9 mois à compter de la publication de la loi de finances pour 2007, le gouvernement transmettait au Parlement un rapport sur l'état sanitaire du patrimoine monumental français .

Ce rapport doit être établi sur la base de critères définis au plan national par la direction du patrimoine et de l'architecture du ministère de la culture, selon l'article 90 de la loi de finances pour 2007 6 ( * ) . Il n'a pas encore été transmis au Parlement à ce jour, malgré l'expiration du délai .

Votre rapporteur spécial souhaite disposer d'éléments objectifs et complets pour apprécier les besoins réels de financement dans le domaine du patrimoine.

3. Les contraintes de la politique culturelle liées au financement d'engagements non couverts

Il convient également de prendre en compte les contraintes pesant sur la mission « Culture ». Elles sont présentées dans le schéma suivant.

Il ressort de l'analyse de ces données que le programme 175 est le plus contraint . En 2008, les crédits de paiement demandés servaient pour 12,6 % à couvrir des autorisations d'engagement antérieures à 2008 . En 2009, cette proportion passera à 41,65 % des crédits de paiement.

Pour le programme 224, la part des crédits de paiement dédiée à payer des engagements non couverts par des crédits de paiement au 31 décembre 2008 est de 1,42 % en 2008, et 8,2 % en 2009. Pour le programme 131, elle s'établit à 3,4 % en 2008 et 4,5 % en 2009.

Au niveau de la mission , on constate qu'en 2008, les crédits de paiements ouverts sur des autorisations d'engagement demandées avant 2008 représentent 6,5 % des crédits de paiements totaux demandés en 2008. Le solde des engagements non couverts par des crédits de paiement au 31 décembre 2008 équivaut à 54 % des crédits de paiement demandés en 2008.

Il découle de cela qu'en 2009, les crédits de paiement demandés pour des engagements non couverts au 31 décembre 2008 s'élèveront à 20,84 % des crédits de paiement de l'année, si l'on ne prévoit pas d'augmentation du budget, ce qui semble plausible dans le contexte budgétaire contraint. En 2010, cette situation ne s'améliorera guère, puisque 18,44 % des crédits de paiement ouverts serviront à couvrir des engagements non couverts au 31 décembre 2008.

Cette contrainte budgétaire pèse sur les programmes de la mission « Culture » dès à présent. Les engagements nouveaux doivent être strictement encadrés, dans le domaine des monuments historiques, mais aussi dans le domaine de la réalisation d'équipements culturels nouveaux . Il apparaît que des factures sont impayées, et que la part de financement de l'Etat de certaines nouvelles scènes des musiques actuelles (SMAC) a été laissée, jusqu'à présent à la charge des collectivités territoriales . Des fonds structurels européens ont été perçus pour certains projets, et, comme le note la justification au premier euro du programme « Création », les crédits de paiement devront aller en priorité au règlement des factures liées aux fonds structurels européens afin que leur remboursement ne soit pas demandé par la Commission européenne.

La justification au premier euro du programme 131 « Création » (action 1 « Soutien à la création, à la production et à la diffusion du spectacle vivant ») est révélatrice de cette contrainte : « les crédits de paiements prévus permettront d'honorer en priorité les engagements de l'Etat sur des opérations terminées, en priorité sur celles qui font l'objet de financements additionnels du FEDER 7 ( * ) , qui doivent être soldées avant le 31 décembre 2008, puis par ordre de priorité sur des opérations achevées ou en cours d'achèvement. L'apurement de la dette de l'Etat en région sera ainsi la principale priorité pour 2008, à hauteur de 75 % minimum des CP prévus, soit 21 millions d'euros . Le solde (5,5 millions d'euros) permettra de faire face au besoin de crédits de paiement des opérations nouvelles à hauteur maximale de 33 % des autorisations d'engagement dont l'engagement est prévu en 2008 ».

De même, s'agissant des salles de musiques actuelles, la justification au premier euro note qu'à « moyens constants, l'Etat devra réviser l'accompagnement qu'il accorde aux autres composantes du réseau du spectacle vivant en région s'il souhaite suivre la montée en puissance de ces institutions très populaires et fréquentées par un public diversifié ».

Dès à présent, les contraintes budgétaires doivent se traduire par des choix drastiques dans tous les secteurs de la politique culturelle. Dans cette perspective, votre rapporteur spécial suivra avec attention l'évolution des données relatives à la soutenabilité de la politique culturelle, car les visites qu'il a effectuées en DRAC 8 ( * ) indiquent clairement qu'il s'agit d'un enjeu déterminant , et que les DRAC sont conscientes de la quasi-absence de marge de manoeuvre qu'il leur reste.

II. LE PROGRAMME « PATRIMOINES » : PRIORITÉ DE LA MISSION ET QUESTIONS MULTIPLES

A. CARACTÉRISTIQUES DU PROGRAMME : 49 % DES MOYENS DE LA MISSION

1. Des moyens financiers en augmentation : + 9,4 %

Ce programme représente 1.264,83 millions d'euros en autorisations d'engagement auxquels s'ajoutent 20,39 millions d'euros de fonds de concours d'une part, et 1.133,75 millions d'euros en crédits de paiement auxquels s'ajoutent 26,44 millions d'euros de fonds de concours, d'autre part. Les moyens consacrés au programme 175 sont en augmentation par rapport à 2007, de 9,4 % pour ce qui concerne les crédits de paiement.

L'évolution la plus notable concerne les fonds de concours venant compléter les crédits de paiement, ils ont été divisés par 5,7 entre 2007 et 2008, passant de 151,85 millions d'euros, à 26,44 millions d'euros. Cette évolution correspond à l'affectation de 140 millions d'euros du produit des droits de mutation à titre onéreux au profit du centre des monuments nationaux en 2007 9 ( * ) , non reconduite en 2008.

Les effectifs inscrits au programme diminuent de 21 unités , pour s'établir à 3.204 ETPT . Les emplois rémunérés par les opérateurs hors plafond d'emplois du ministère s'élèvent à 11.319 emplois .

2. ... affectés en priorité au patrimoine

Rappelons que les moyens humains et financiers affectés au programme 175 doivent être appréciés après application du schéma de déversement analytique. Si l'on ajoute, comme le prévoit ce schéma, 220,998 millions d'euros provenant de l'action 7 « Fonctions soutien communes aux trois programmes » du programme 224, les crédits de paiement du programme 175 progressent de 14,36 % . La majorité des reventilations entre les programmes de la mission « Culture » bénéficie au programme 175, et plus particulièrement, en son sein, aux actions :

- 1-175 « Patrimoine monumental et archéologique », qui passe à 35,35 % des crédits du programme au lieu de 30,63 % et à 24,6 % du personnel du programme, contre 15,4 % avant déversement ;

- 2-175 « Architecture », qui progresse de 78 % au sein du programme 175, après déversement, du fait de la comptabilisation des effectifs des services départementaux de l'architecture et du patrimoine (SDAP) sur cette action, et des coûts y afférant 10 ( * ) . Cette action reste toutefois modeste, représentant 4,1 % du programme, contre 2,2 % avant déversement ;

- 3-175 « Patrimoine des musées de France » qui représente toujours 39,2 % du programme après déversement, contre 38,2 % avant déversement. Le maintien de son poids relatif au sein du programme tient au déversement de 85 % des crédits de l'action 8-175 « Acquisitions et enrichissement des collections publiques ». Ces crédits sont alloués à la direction des musées de France, notamment dans le cadre du fonds du patrimoine.

3. La justification au premier euro est satisfaisante

Le programme comprend huit actions, présentées dans le tableau suivant.

Votre rapporteur spécial estime que de réels progrès ont été réalisés , et que la justification au premier euro des dépenses des actions du programme 175 est désormais globalement satisfaisante.

B. LE PATRIMOINE MONUMENTAL ET LES MUSÉES AU CENTRE DU PROGRAMME

1. Le plan de relance des monuments historiques est conforté

Le projet de loi de finances pour 2008 tend à poursuivre et consolider le mouvement de reprise de l'activité économique du secteur « monuments historiques ». Les moyens affectés aux monuments historiques s'élèveront à 304 millions d'euros , dont 200 millions d'euros seront affectés au financement de travaux d'entretien et de restauration en région .

En 2006, un dégel exceptionnel de 20 millions d'euros des crédits mis en réserve, puis en 2007 l'affectation, sur deux ans, d'une recette fiscale de 140 millions d'euros au CMN ont permis d'apurer les dettes sur les monuments appartenant à l'Etat . Votre rapporteur spécial avait regretté que les crédits d'intervention de l'action 1-175 aient diminué de 18,5 %, montrant que l'effort consenti au profit des monuments appartenant à l'Etat ne s'était pas accompagné, au contraire d'un redéploiement de crédits vers les monuments appartenant aux collectivités territoriales et à des propriétaires privés.

Cet année, un effort particulier sera réalisé en faveur des monuments appartenant aux collectivités territoriales et aux propriétaires privés , qui consistera en fait à un rattrapage de la réduction de crédits observée l'année dernière : ces monuments bénéficieront de 123,1 millions d'euros , soit 20 millions d'euros supplémentaires par rapport à 2007. Le ministère de la culture et de la communication estime que ce rééquilibrage permettra la reprise des chantiers amorcée à la fin de l'année 2006, sur ces monuments, avec un fort effet de levier sur la dépense globale en faveur du secteur du patrimoine monumental.

Votre rapporteur spécial a déjà indiqué qu'il considérait indispensable qu'un effort considérable soit fait pour mieux évaluer les besoins de ce secteur. Il sera donc particulièrement attentif à la publication, déjà retardée, du rapport prévu par l'article 90 de la loi de finances pour 2007, précitée. Il suivra également avec intérêt la mission qui doit être lancée pour évaluer le rôle que doit avoir le CMN , désormais privé de l'affectation directe de 70 millions d'euros de recettes fiscales.

Votre rapporteur spécial n'est absolument pas convaincu de l'intérêt de faire émerger un nouvel acteur dans la maîtrise d'ouvrage de l'Etat. Il entend que les rôles des conservations régionales des monuments historiques (CRMH) au sein des directions régionales des affaires culturelles (DRAC), de l'établissement public de maîtrise d'ouvrage culturelle (EMOC) du Service national des travaux publics (SNT) et du CMN en matière de maîtrise d'ouvrage soient articulés au mieux, et que le principal souci de la mission d'évaluation lancée prochainement par le ministère de la culture et de la communication soit l'efficience des différents acteurs, leur bonne coordination , la réalisation d' économies , tant en moyens humains et en moyens financiers, et la préservation de la capacité d'expertise des services de l'Etat dans ce domaine.

2. La politique d'investissement du secteur est raisonnée

Le ministère de la culture et de la communication a exposé ses priorités pour le programme « Patrimoines » le 29 septembre dernier, en présentant le projet de loi de finances pour 2008 pour la mission « Culture ». Il a ainsi été précisé que le gouvernement souhaitait « renouveler l'approche des grands projets d'investissement dont il est maître d'ouvrage. Les décisions s'appuieront désormais à la fois sur la qualité scientifique et les enjeux stratégiques du projet mais également sur la soutenabilité des engagements financiers pris sur la durée globale du projet ».

Ce mode d'analyse, suffisamment nouveau dans le domaine de la culture pour être mis en avant dans les documents budgétaires transmis à votre rapporteur spécial, a conduit le ministère à valider la poursuite au rythme initialement prévu :

- du schéma directeur de Versailles : 24 millions d'euros de crédits de paiement en 2008 (16 millions d'euros d'autorisations d'engagement), pour un coût total de la phase engagée de 135 millions d'euros , dont 97 millions d'euros à la charge de l'Etat (et 38 millions d'euros de ressources propres de l'établissement public) ;

- la construction du Centre national des archives de Pierrefitte : 25,7 millions d'euros en crédits de paiement et 76,1 millions d'euros d'autorisations d'engagement (pour un coût total de 213 millions d'euros ) ;

- le réaménagement du quadrilatère Richelieu : 3,5 millions d'euros en crédits de paiement et 7 millions d'euros d'autorisations d'engagement (pour un coût total de 115,2 millions d'euros ).

En revanche, la réalisation du musée des civilisations de l'Europe et de la méditerranée (MUCEM) sera réexaminée dans le cadre de la révision général des politiques publiques (RGPP). Rappelons que jusqu'en 2007, ce projet avait bénéficié de 10,83 millions d'euros en crédits de paiement et 22,24  millions d'euros en autorisations d'engagement, pour un coût total prévu de 60,81 millions d'euros . En 2008, 2 millions d'euros de crédits de paiement sont prévus.

Enfin, en 2008 de grands projets en région seront également soutenus par l'Etat, notamment dans le cadre des contrats de projet Etat-Région. 9,5 millions d'euros d'autorisations d'engagement seront consacrés à la construction ou à l'aménagement de musées en région tels que le musée Unterlinden de Colmar, le musée Crozatier du Puy-en-Velay, le musée Niepce de Chalon-sur-Saône, le musée des beaux-arts de Dijon, les musées de Quimper, de Rennes et de Vannes, ou les projets de musée de la soie à Tours, et du musée du jouet de Moirans en Franche-Comté.

Le détail des opérations du programme 175 est présenté dans le tableau suivant.

3. La politique de gratuité des musées

La politique des musées bénéficiera en 2008 de 388,5 millions d'euros en autorisations d'engagement et de 344,30 millions d'euros en crédits de paiement. Pour les services à compétence nationale un double effort est fait sur le fonctionnement et l'investissement, alors que pour les établissements publics l'effort est ciblé sur le fonctionnement avec une augmentation notable de 5 % des subventions de fonctionnement (atteignant ainsi 263,3 millions d'euros), destinée à la revalorisation de la masse salariale. Les crédits d'investissement, soit 23,4 millions d'euros en crédits de paiement et 35,7 millions d'euros en autorisations d'engagement permettront de financer l'équipement courant, les travaux d'entretien et de maintenance et les travaux du tympan Est du musée d'Orsay.

Les deux objectifs qui semblent essentiel à votre rapporteur spécial dans le domaine muséal pour 2008 sont :

- le bon fonctionnement du nouveau musée universel d'Abou-Dabi (cf. annexe 2) ;

- et la modernisation de l'organisation de l'ensemble formés par les grands opérateurs du secteur, les musées nationaux, la direction des musées de France et la Réunion des musées nationaux . Votre rapporteur spécial a noté dans son rapport d'information précité « Quatre établissements publics culturels et leurs tutelles », les questions qui se posaient dans ce domaine. Il souhaite que la RGPP soit l'occasion d'une réflexion globale sur ces enjeux.

Par ailleurs, votre rapporteur spécial note qu'aucun des documents budgétaires transmis dans le cadre de l'examen du projet de loi de finances pour 2008 ne fait état de la réforme la plus profonde qui sera mise en oeuvre l'année prochaine : la gratuité des musées . Conformément au souhait exprimé pendant la campagne présidentielle, le gouvernement a mis en place une expérimentation de la gratuité dans un certain nombre de musées nationaux dépendant des ministères de la culture et de la communication, de la défense et de l'enseignement.

Le financement de l'expérimentation n'est pas prévu dans le projet de loi de finances pour 2008. L'évaluation du coût pour les musées concernée n'a pas encore été transmise à votre rapporteur spécial, malgré ses demandes aux services du ministère. Il apparaît aujourd'hui que cette expérimentation devrait être financée à enveloppe constante , par redéploiement des crédits. Votre rapporteur spécial estime qu'en conséquence les musées qui seront concernés devraient bénéficier d'une exonération de mise en réserve des crédits en 2008, à titre exceptionnel.

L'expérimentation portera sur les collections permanentes des musées sélectionnés, du 1 er janvier au 30 juin 2008 . Quatorze établissements, musées et monuments historiques, ont été sélectionnés dans toute la France pour offrir l'accès gratuit à leurs collections permanentes ou à leur site au public pendant le premier semestre de l'année 2008. Il s'agit du musée Guimet, du musée de Cluny, du musée des Arts et métiers, du musée des antiquités nationales de Saint-Germain-en-Laye, du musée national de la Renaissance d'Ecouen, du musée de l'air et de l'espace du Bourget, du musée de la Marine de Toulon, du musée national Adrien Dubouché à Limoges, du musée Magnin à Dijon, du Palais du Tau à Reims, du Palais Jacques Coeur à Bourges, du château d'Oiron, du musée national du château de Pau et du château de Pierrefonds.

De plus, quatre grands musées parisiens , des plus fréquentés, mettront en place un dispositif de gratuité ciblée en faveur des jeunes. Les visiteurs de 18 à 25 ans auront accès gratuitement, un soir par semaine , de 18 à 21 heures, aux collections permanentes du musée d'Art moderne (le mercredi), du musée d'Orsay (le jeudi), du Louvre (le vendredi) et du musée du Quai Branly (le samedi).

Ces expérimentations visent à attirer dans les musées un nouveau public . Le suivi et l'évaluation des résultats de l'expérimentation seront assurés par un prestataire extérieur, sous l'égide du ministère de la culture et de la communication. Votre rapporteur spécial souhaite avoir communication des coûts de cette étude. L' affluence sera mesurée, ainsi que la composition du public, afin de tenter d'évaluer la part de nouveaux visiteurs des musées . En fonction des résultats obtenus l'expérimentation sera étendue à tous les musées nationaux , ou non, sous forme de gratuité globale ou de gratuité au bénéfice des jeunes publics.

Votre rapporteur spécial vous proposera d'adopter un amendement visant à prévoir la transmission d'un rapport d'information établi par le gouvernement pour le Parlement à l'issue de la première période d'expérimentation, afin que les assemblées puissent se prononcer sur les orientations à retenir pour étendre ou non la gratuité.

C. LA SITUATION DE L'ARCHÉOLOGIE PRÉVENTIVE

1. La prorogation de la subvention d'équilibre : 9,07 millions d'euros

L'institut national des recherches archéologiques préventives (INRAP) se verra allouer, en 2008, une subvention pour charge de service public de 9,07 millions d'euros en crédits de paiement et en autorisations d'engagement, soit une stabilité des moyens financiers qui lui sont alloués depuis que la mission « Culture » prévoit, comme le souhaitait votre rapporteur spécial, une subvention de fonctionnement pour cet établissement public.

Votre rapporteur spécial rappelle que, dans le prolongement de ses nombreux travaux dans ce domaine, il avait soumis au Sénat l'adoption d'un amendement visant à doter l'INRAP d'une subvention pour charge de service public de 10,58 millions d'euros lors de l'examen du projet de loi de finances pour 2006. Le ministère de la culture avait estimé que l'amélioration de la situation financière de l'INRAP serait rapide et que la mesure proposée n'était pas utile. Il semble toutefois que cette subvention ait été nécessaire en 2006 puisque le ministère de la culture a finalement versé une subvention de 7,5 millions d'euros à l'INRAP afin de rembourser une partie de l'avance du Trésor. La subvention de l'INRAP en 2007 semblait également inévitable puisqu'elle était prévue par le projet de loi de finances même, et elle est reconduite en 2008.

2. Les conditions de l'amélioration de la situation de l'archéologie préventive

Si les choses semblent s'être améliorées, depuis la publication de son rapport d'information « Pour une politique volontariste de l'archéologie préventive » 11 ( * ) , votre rapporteur spécial entend formuler les observations suivantes :

- l'effort d' amélioration du recouvrement de la redevance d'archéologie préventive par les DRAC et les directions départementales de l'équipement (DDE) doit être poursuivi. Le produit de la redevance a progressé de 49,2 % entre 2005 et 2006, son recouvrement a augmenté de 106 % dans la même période, passant de 32,3 millions d'euros à 66,6 millions d'euros ;

- la subvention allouée à l'INRAP doit permettre de stabiliser sa situation financière, si elle va de pair avec le maintien d'une politique très stricte de gestion des ressources humaines . Votre rapporteur spécial estime toutefois que ce strict encadrement des recrutements de CDI ou de CDD doit être compatible avec un délai de traitement moyen des fouilles archéologiques acceptable par les entrepreneurs et les collectivités territoriales concernées. Rappelons ainsi que la facturation des fouilles devrait atteindre 69,93 millions d'euros en 2008, soit une progression de 11 millions d'euros par rapport à 2006, ce qui devrait donner à l'INRAP une certaine souplesse de gestion. La mise en place d'un nouveau contrat type pour les agents opérationnels sous CDD de l'INRAP permettra de mieux prendre en compte les spécificités propres au domaine d'activité de l'archéologie, et ainsi de réduire les délais de recrutement pour une meilleure adaptation au plan de charge de l'établissement public ;

- votre rapporteur spécial note que l'INRAP n'a pas profité de l'assainissement de ses ressources pour rembourser le prêt du Trésor qui lui a permis de couvrir ses déficits successifs depuis 2002, soit 23 millions d'euros, dont 15,5 millions d'euros doivent encore être remboursés ;

- enfin, le ministère de la culture doit poursuivre son effort de rationalisation de la politique d'archéologie préventive en réunissant sans tarder, et comme il s'y est engagé devant le Sénat, le 12 mai 2006, le Conseil national de la recherche archéologique, qu'il préside afin de définir une politique de programmation de la recherche archéologique et des prescriptions de fouilles archéologiques.

Ce n'est que si les conditions précédemment énumérées sont respectées, et si de nouveaux opérateurs d'archéologie privés sont agréés , que la situation de l'archéologie préventive pourra être considérée comme satisfaisante.

III. LES AUTRES PROGRAMMES DE LA MISSION « CULTURE » SOUS CONTRAINTE

A. DES MOYENS FINANCIERS EN STAGNATION OU EN DIMINUTION

1. Le programme « Création » est stabilisé : + 0,1 %

Les crédits alloués à ce programme s'élèvent à 795,52 millions d'euros en autorisations d'engagement et à 798,23 millions d'euros en crédits de paiement. Les fonds de concours atteignent 1,93 million d'euros en autorisations d'engagement et en crédits de paiement.

Les crédits destinés au programme 131 progressent par rapport à 2007 de 0,1 % en crédits de paiement et de 0,6 % en autorisations d'engagement. Il s'agit donc d'une quasi-stabilisation après une diminution de 19,6 % entre 2006 et 2007, due à une mesure importante de périmètre : 169 millions d'euros de crédits de la dotation générale de décentralisation avaient été transférés à la mission « Relations avec les collectivités territoriales ».

Les dépenses fiscales rattachées au programme « Création » atteignent 209 millions d'euros en 2008, soit 26,1 % des dépenses totales du présent programme, contre 25,17 % en 2007. La « débudgétisation » des ressources du programme « Création » se confirme donc.

Les effectifs inscrits à ce programme diminuent de 5,53 % en 2008, pour s'établir à 1.024 ETPT . Cette suppression de 60 ETPT fait suite à une progression de 106 ETPT en 2007, au bénéfice essentiellement de l'action 3-131 « Soutien à la création, à la production, à la diffusion et à la valorisation du livre et de la lecture ». La réduction d'ETPT en 2008 tient à des ajustements techniques dus à la mise en oeuvre de la LOLF (- 12 ETPT), aux économies de personnels (- 10 ETPT) et au transfert de 42 ETPT à la Bibliothèque nationale de France (20 ETPT au titre de nominations sur liste complémentaire d'agents contractuels lauréats des concours de titularisation, 6 ETPT supplémentaires pour le projet de bibliothèque numérique, et 16 ETPT au titre du transfert des personnels mis à disposition de l'association « les amis de la joie par les livres » dont les missions visant à mieux faire connaître la littérature pour la jeunesse et à promouvoir la lecture des jeunes sont placés sous la responsabilité de l'établissement public).

Au sein de ce programme, les grands établissements publics culturels, acteurs essentiels de la politique de création et du spectacle vivant, emploient 3.663 ETPT . La consolidation des emplois atteint 4.687 ETPT . Les effectifs du ministère ne représentent donc que 21,85 % des ETPT du programme 131 , alors même que le Centre national de la cinématographie n'est plus opérateur du présent programme depuis 2007. Votre rapporteur spécial estime que la vraie question de l'emploi dans le secteur de la « Création » doit être traitée au sein des opérateurs du programme.

2. ... au profit du spectacle vivant et des arts plastiques

Le tableau suivant présente la justification au premier euro du programme 131 « Création ». Votre rapporteur spécial estime que de réels progrès ont été faits dans ce domaine. Il est notable que de nombreux encadrés précisent les mesures de périmètre et d'ajustement prises en 2008, conformément à l'exécution 2006. Votre rapporteur spécial apprécie cet effort de clarification et de transparence , permettant une meilleure lisibilité des mouvements de crédits.

Il apparaît, avec 639,7 millions d'euros de crédits de paiement, que la priorité est donnée au spectacle vivant et plus précisément à l'action 1 du présent programme « Soutien à la création, à la production et à la diffusion du spectacle vivant » qui concentre 81,14 % des autorisations d'engagement du présent programme, et près de la moitié des dépenses de personnel, soit 51,8 % . Les crédits de cette action sont stabilisés par rapport à 2007.

L'action 2 progresse de 8 % en 2008, soit une augmentation de 4 millions d'euros pour atteindre 53,6 millions d'euros de crédits de paiement.

La diminution de 13,6 % des crédits en faveur du livre, soit 12,9 millions d'euros , est la conséquence de deux mesures de périmètre de 0,7 million d'euros chacune.

Les crédits destinés au centre de documentation de l'association de la Joie par les livres 12 ( * ) sont transférés vers le programme 175, et les crédits consacrés à l'aide au secteur de la librairie sont alloués à l'action 4 « Industries culturelles » du présent programme.

3. La diminution globale des crédits du programme « Transmission des savoirs et démocratisations de la culture » : - 1,7 %

Les crédits alloués au présent programme représentent 828,85 millions d'euros en autorisations d'engagement et 838,95 millions d'euros en crédits de paiement. Les fonds de concours s'élèvent à 2,02 millions d'euros en autorisations d'engagement et en crédits de paiement. Les moyens alloués au programme 224 diminuent de 1,6 % en autorisations d'engagement et de 1,7 % en crédits de paiement par rapport à l'année dernière.

Le titre 2 du programme 224 s'élève à 371,17 millions d'euros en crédits de paiement et en autorisations d'engagement, soit 44,24 % des crédits de paiement et 44,78 % des autorisations d'engagement du programme. Ceci correspond au regroupement sur l'action 7-224, précitée, de la quasi-totalité des dépenses de personnel des services déconcentrés 13 ( * ) de la mission « Culture ».

Après application de schéma de déversement analytique, les crédits de paiement alloués au programme 224 atteignent 522,8 millions d'euros , soit une progression de 2,8 % par rapport à 2007.

Les effectifs du programme 224 s'établissent à 7.028 ETPT en 2008, soit une réduction de 193 ETPT par rapport à 2007. Cette évolution s'explique essentiellement par :

- une correction technique au regard de l'exécution 2006 à hauteur de 68 ETPT pour le programme ;

- un transfert entre programmes portant sur 43 ETPT ;

- des économies de personnel de 60 ETPT ;

- le transfert aux régions de 15 ETPT au titre de la décentralisation de l'inventaire général du patrimoine culturel.

Les ETPT rémunérés par les opérateurs hors plafond d'emplois du ministère s'élèvent à 1.597 , soit une progression de 2,8 % par rapport à 2007 (liée essentiellement à des mesures de périmètre et notamment au rattachement en 2007 du Centre national de la cinématographie au présent programme).

4. ...à l'exception des crédits destinés à l'éducation artistique et culturelle : + 6,1 %

Le programme 224 comprend désormais six actions présentées dans le tableau suivant.

Le présent programme comprenait sept actions, mais les actions 4 « Actions spécifiques en faveur des publics » et 5 « Politiques territoriales » ont été fusionnées en une nouvelle action 4 « Actions en faveur de l'accès à la culture ».

Par rapport à 2007, les crédits de l'action 1 diminuent de 0,4 % , les crédits de l'action 3 de 6,2 %, les crédits de l'action 4 de 17,9 %, et ceux de l'action 6 de 5,6 % .

L'augmentation de 0,7 % de l'action 7 est optique , elle tient à la hausse des loyers budgétaires 14 ( * ) , passant d'environ 15 millions d'euros en 2007 à 20,3 millions d'euros en 2008. Cette augmentation s'explique par le fait que les locaux occupés par les DRAC seront désormais pris en compte pour le calcul des loyers budgétaires. Si l'on exclut cette mesure de périmètre, les moyens de fonctionnement du ministère s'élèveront en 2008 à 83,9 millions d'euros en crédits de paiement, soit une diminution de 5,1 % . Ceci traduit un effort de gestion considérable. Le ministère de la culture et de la communication a assuré à votre rapporteur spécial que les DRAC bénéficieront de moyens stabilisés nécessaires notamment la mise en oeuvre de la réforme des services départementaux de l'architecture et du patrimoine (SDAP) désormais regroupés avec les directions régionales.

Enfin, l'action dont les crédits augmentent en 2008, de 6,1 % , est l'action 2 « Soutien à l'éducation artistique et culturelle », conformément aux orientations données par le Président de la République dans ce domaine.

B. LES PRIORITÉS DE LA CRÉATION

1. Un programme d'investissement soumis à la RGPP

Comme cela a déjà été souligné, l'investissement est très contraint dans le budget 2008. Il apparaît toutefois que le projet de grand auditorium, également appelé Philharmonie de Paris, a été déclaré prioritaire par le Président de la République, lors de l'inauguration de la cité de l'architecture et du patrimoine. La construction de ce nouvel équipement, situé à La Villette, devrait permettre de mettre 2.300 à 3.500 places à disposition. L'Etat devrait financer 45 % de cette nouvelle salle, la Ville de Paris 45 % et la région Ile-de-France 10 %. Pour un coût total estimé à 203 millions d'euros , la part de l'Etat devrait s'élever à 91,35 millions d'euros . Les études lancées en 2007 devraient être finalisées en 2008 grâce à l'inscription de 5,89 millions d'euros en autorisations d'engagement et de 2 millions d'euros en crédits de paiement. Le document budgétaire indique que ce grand projet immobilier sera examiné dans le cadre de la révision générale des politiques publiques .

Il en sera de même pour les deux grands projets relatifs aux arts plastiques, dont le coût s'élèverait à un million d'euros au total en 2008 :

- l'aménagement d'espaces au palais de Tokyo , affectés au centre Pompidou et présentant des monographies consacrées aux artistes français confirmés ;

- et le projet de l'île Seguin dont le concepteur repose sur la combinaison de lieux d'accueil d'artistes, juxtaposés à des espaces d'exposition, dans un lieu regroupant art contemporain, sciences et spectacle vivant.

Votre rapporteur spécial prêtera la plus grande attention aux conclusions de la RGPP, et se demande si la bonne mise en cohérence de tous les équipements parisiens est prévue. Il craint, notamment, que la nouvelle salle Pleyel et le grand auditorium ne se retrouvent en concurrence .

2. Les orientations retenues pour le spectacle vivant

Le « bleu budgétaire » précise que : « face aux enjeux auxquels l'Etat est confronté, dans un contexte de maîtrise des finances publiques, le ministère doit rénover et réinventer son mode action pour plus de lisibilité et d'efficacité ». De la même façon il est précisé, au sein de la justification au premier euro de l'action 1 du présent programme : « l'Etat devra donc réviser en profondeur sa politique lyrique en région en 2008, à moyens constants, pour faire face aux engagements qu'il a pris et contribuer à développer une politique de production et de diffusion cohérente sur tout le territoire . (...) A moyens constants, l'Etat devra réviser l'accompagnement qu'il accorde aux autres composantes [que les salles de musique actuelles] du réseau du spectacle vivant en région s'il souhaite suivre la montée en puissance de ces institutions très populaires et fréquentées par un public diversifié ». La contrainte financière sur le présent programme est donc particulièrement forte , et incite le ministère à réorganiser profondément son mode de fonctionnement .

Les crédits d'intervention du programme 131 en faveur du spectacle vivant s'élèvent à 346,46 millions d'euros en crédits de paiement, soit 53,44 % des crédits totaux de l'action 1-131.

Votre rapporteur spécial note que ces crédits d'intervention font l'objet de nombreuses réflexions. Leur gestion est déconcentrée et attribuée au DRAC. Leur éclatement amène parfois à douter de leur efficacité. Les aides sont parfois jugées trop éparpillées et assimilées à du « saupoudrage budgétaire » : le montant moyen de l'aide à la création dramatique est de 10.000 euros par bénéficiaire, celui des aides à la création pour le cirque et les arts de la rue de 20.000 euros par subvention, etc. C'est toutefois la nature même du spectacle vivant de reposer sur des petites structures dynamiques. Votre rapporteur spécial avait souhaité être attentif aux conclusions de l'audit de modernisation et de performance sur « Les modalités d'attribution et de suivi des crédits d'intervention en faveur du spectacle vivant » et aux suites que lui donnerait le ministère de la culture et de la communication.

Il apparaît que le ministère souhaite engager une réflexion sur les modes d'intervention et de partenariat dans le domaine du spectacle afin de mieux cibler l'action de l'Etat et de renforcer son impact , tant en termes culturels que financier. Les deux questions qui guideront la réforme sont les suivantes :

- comment aider la création de manière plus structurée et moins fragmentée ?

- comment développer la diffusion du spectacle vivant vers un public accru et plus diversifié ?

Dans la même perspective, la réorganisation de la direction de la musique, de la danse, du théâtre et des spectacles, fondée sur l'ambition de mieux accompagner les politiques sectorielles est effective depuis avril 2007.

Le ministère de la culture et de la communication poursuit ses efforts de rationalisation de la gestion des opérateurs du présent programme. Les crédits de fonctionnement et d'investissements des opérateurs passeront de 285,3 millions d'euros à 287,3 millions d'euros en autorisations d'engagement, soit une augmentation de 0,7 % , et seront reconduits en crédits de paiement au même niveau qu'en 2007, soit 285,7 millions d'euros . Le développement des ressources propres des opérateurs du programme 131 est également un objectif de performance . A ce titre, l'indicateur 2-1 « Equilibre financier des opérateurs » doit être suivi avec attention en exécution.

Votre rapporteur spécial estime que la contrainte budgétaire et les efforts déployés par le ministère doivent être soutenus par la recherche de ressources nouvelles pour le secteur de la création. Il serait ainsi intéressant de faciliter l'accès au mécénat pour certaines des entreprises de spectacle dont la gestion et désintéressée, mais qui ne peuvent bénéficier des dispositions de la loi de 2003 15 ( * ) en raison de leur statut juridique. Il s'agit notamment des centres dramatiques nationaux, qui ne sont pas des associations régies par la loi de 1901.

3. La question des intermittents du spectacle

L'adaptation du régime d'assurance-chômage des intermittents du spectacle, en juin 2003, a donné lieu aux mouvements de contestation que l'on connaît, et à la recherche de solutions transitoires, en attendant que les négociations relatives aux annexes VIII et X du règlement d'assurance-chômage concernant les intermittents aboutissent.

Au 1 er juillet 2004, un fonds spécifique provisoire , financé par l'Etat a été mis en place pour prendre en charge l'indemnisation des intermittents qui effectuaient leurs 507 heures sur 12 mois, au lieu des 11 mois prévus en 2004 par le nouveau protocole. Ce fond prenait également en charge l'indemnisation des personnes en congé maladie d'une durée supérieure à trois mois.

Ce fonds a été modifié, afin de perdurer à compter du 1 er janvier 2005, selon les mêmes modalités, auxquelles s'ajoute la prise en charge, quelle qu'en soit la durée des congés maladies correspondant à des traitements remboursés à 100 % par l'assurance maladie. La gestion du dispositif est assurée par l'UNEDIC sur des fonds issus du ministère du travail et de l'emploi. Il a été prévu, par la loi de finances pour 2007 16 ( * ) , par le biais d'un amendement déposé par M. Jacques Valade, président de la commission des affaires culturelles du Sénat, que les intermittents ont désormais droit à une allocation de fin de droits lorsqu'ils arrivent au terme de leurs droits à indemnisation et qu'ils ne peuvent pas bénéficier de l'allocation spécifique de solidarité (ASS) parce que leurs pratiques d'emploi spécifiques ne leur permettent pas d'en remplir les conditions.

Par ailleurs, le ministère de la culture avait annoncé la création d'un fonds permanent de solidarité et de professionnalisation , le 12 mai 2006, devant les membres du Conseil national des professions du spectacle. Ce fonds a été doté de 5,11 millions d'euros en 2007. Ce financement est maintenu en 2008, à hauteur de 5 millions d'euros . Votre rapporteur spécial souhaite obtenir des précisions qui ne lui ont pas été communiquées, malgré sa demande, sur la consommation des crédits de ce fonds en 2007.

C. LES POINTS FORTS DU PROGRAMME « TRANSMISSION DES SAVOIRS ET DÉMOCRATISATION DE LA CULTURE »

1. L'éducation artistique et culturelle

L'augmentation des crédits budgétaires consacrés à l'éducation artistique et culturelle, soit 6,1 % , leur permet d'atteindre 31,5 millions d'euros , soit 1,8 million d'euros supplémentaires par rapport à l'année dernière. L'effort total atteindra 42,5 millions d'euros en autorisations d'engagement et en crédits de paiement, en intégrant les crédits consacrés à l'éducation artistique et culturelle par les autres programmes , par les établissements publics qui en dépendent, ainsi que les actions entreprises par les structures artistiques et culturelles subventionnées par le ministère, soit un total de 11 millions d'euros supplémentaires.

L'augmentation des crédits de paiement du programme 224 en faveur de l'éducation artistique et culturelle bénéficiera essentiellement aux DRAC .

Les cinq objectifs du plan conjoint du ministère de la culture et du ministère de l'éducation nationale en faveur de l'éducation artistique et culturelle sont les suivants :

- développer l'accompagnement à l'histoire des arts et à la dimension culturelle de tous les enseignements ;

- permettre l'exercice d'une pratique artistique pour tous les élèves ;

- renforcer le contact avec les artistes et les professionnels de la culture ;

- participer à la formation initiale et continue des enseignants ;

- développer le partenariat entre les établissements scolaires et des établissements d'enseignement spécialisés d'une part et rapprocher les IUFM et les établissements d'enseignement supérieur relevant du ministère de la culture d'autre part.

Ce sont 3,4 millions d'euros qui seront gérés par les directions d'administration centrale afin de financer l'activité des associations nationales qui oeuvrent dans les champs de l'éducation artistique et culturelle en milieu scolaire et universitaire. Au titre de ces actions figurent la réalisation d'un portail pédagogique consacré à l'histoire européenne des arts en partenariat avec pays plusieurs pays de l'Union européenne, ainsi qu'une opération relative à l'éducation à l'image et à la photographie.

2. Le renforcement de l'action européenne du présent programme

Le ministère de la culture participera à la préparation de la présidence française de l'Union européenne au second semestre 2008.

Plusieurs grands dossiers sont en cours de mise en oeuvre, en collaboration avec la Commission européenne . Il s'agit notamment de la bibliothèque numérique européenne , du label du patrimoine européen , d'actions en faveur du multilinguisme , ainsi que de coopérations dans les domaines des archives et des musées...

Les crédits du présent programme participent également au budget de fonctionnement du Relais Culture Europe , point de contact français pour le compte de l'Union européenne pour les porteurs de projets culturels, la pépinière européenne pour jeunes artistes, et le programme Média. Il contribue, par ailleurs, au fonds de soutien Eurimage du Conseil de l'Europe.

Enfin des crédits supplémentaires seront inscrits sur un programme spécifique piloté par le secrétariat général de la présidence française, il s'agit du programme « Présidence de l'Union européenne » au sein de la mission « Direction de l'action du gouvernement » 17 ( * ) . Ils seront consacrés à l'organisation d'événements et de rencontres liées aux programmes de la présidence française de l'union européenne dans le domaine de la culture et de l'audiovisuel.

Votre rapporteur spécial estime que la justification au premier euro n'est pas suffisante dans ce domaine et a souhaité obtenir des précisions supplémentaires.

3. La préparation de la décentralisation de l'enseignement spécialisé

Au terme de la loi n° 2004-809 du 13 août de 2004 relative aux libertés et responsabilités locales, les crédits d'enseignement spécialisé ont vocation à être décentralisés auprès des collectivités territoriales lorsqu'elles auront élaboré leurs schémas départementaux d'enseignement spécialisé . Ce mouvement doit se réaliser progressivement à partir de l'année 2008.

Le présent projet de loi de finances prévoit que les crédits alloués à ce secteur atteindront 30,7 millions d'euros en autorisations d'engagement et 32,2 millions d'euros en crédits de paiement. Seront décentralisés les financements de ces établissements sur la base de la moyenne financée par la DRAC sur trois ans, soit un montant total prévisionnel évalué à 28,6 millions d'euros .

Les établissements concernés sont les établissements labellisés d'enseignement artistique spécialisé : école de musique, danse et théâtre, et conservatoires relevant des collectivités territoriales, et accueillant des enfants et adolescents d'âge scolaire.

Cet enseignement périscolaire touche 50.000 élèves dans les 36 conservatoires nationaux de région, 90.000 élèves dans les 105 écoles nationales de musique de danse et de théâtre, 140.000 élèves dans les 250 conservatoires à rayonnement intercommunal ou communal.

Enfin les crédits d'investissement, soit 2,03 millions d'euros en autorisations d'engagement et 3,57 millions d'euros en crédits de paiement, constituent en 2008 la participation de l'Etat à des projets de construction ou de réhabilitation d'écoles nationales de musique, danse et théâtre et de conservatoires à rayonnement régional. Dans ce cadre, l'Etat participera en 2008 au financement de la dernière tranche de la construction de l'école nationale de musique de Bourges. Les autres crédits de paiement seront destinés prioritairement aux opérations commencées en 2007, c'est-à-dire les conservatoires à rayonnement régional de Nice, Limoges et Strasbourg.

IV. LE CAS PARTICULIER DU COMPTE D'AFFECTATION SPÉCIALE « CINÉMA, AUDIOVISUEL ET EXPRESSION RADIOPHONIQUE LOCALE »

A. LES MOYENS DU PRÉSENT COMPTE

1. La progression de + 4,5 % des crédits du CAS

Le compte d'affectation spécial (CAS) « Cinéma, audiovisuel et expression radiophonique locale » bénéficiera, en 2008, de 553,53 millions d'euros en autorisations d'engagement et en crédits de paiement, soit une progression de 4,5 % par rapport à 2006.

La progression des recettes du CAS s'explique notamment par l'élargissement de la taxe pesant sur les éditeurs et les distributeurs de services de télévision aux opérateurs de téléphonie mobile et aux fournisseurs d'accès à Internet . Cette extension de l'assiette de la taxe, que votre rapporteur spécial appelait de ses voeux, est prévue par l'article 35 de la loi du 5 mars 2007 relative à la modernisation de la diffusion audiovisuelle et à la télévision du futur.

Les tableaux suivants présentent les recettes des trois sections du CAS et les dépenses de ses trois programmes.

2. 151 millions d'euros de dépenses fiscales rattachées

Les dépenses fiscales rattachées à ce CAS s'élèvent à 151 millions d'euros , soit 27,3 % des crédits de paiement . Elles sont ainsi réparties :

- pour le programme 711 : 30 millions d'euros au titre de la déduction des souscriptions en numéraire au capital des SOFICA, et 50 millions d'euros au titre du crédit d'impôt pour dépenses de production d'oeuvres cinématographiques ;

- pour le programme 712 : 30 millions d'euros au titre de la déduction des souscriptions en numéraire au capital des SOFICA, 40 millions d'euros au titre du crédit d'impôt pour dépenses de production d'oeuvres audiovisuelles, et 1 million d'euros au titre du crédit d'impôt en faveur des distributeurs audiovisuels ;

- pour le programme 713 : aucune dépense fiscale ne lui est rattachée.

Notons qu'en 2006, les dépenses fiscales représentaient 19,6 % des crédits de paiement du CAS, et 28,3 % en 2007.

Enfin, pas plus qu'en 2006 et 2007, le produit de la dépense fiscale « Amortissement exceptionnel égal à 50 % du montant des sommes versées pour la souscription de titres de SOFICA », contribuant aux programmes 711 et 712, n'est évalué.

B. L'ÉVALUATION DE LA PERFORMANCE DU CAS

1. Les dépenses fiscales font l'objet d'un réel suivi

Après une modernisation du dispositif des SOFICA en 2006, qui a consisté à augmenter les flux de ressources vers la production indépendante, la loi de finances rectificative pour 2006 18 ( * ) a permis aux SOFICA de poursuivre de manière renforcée leur action de soutien à la création . La loi incite en effet les SOFICA à s'orienter fortement vers le financement du développement de projets et l'accompagnement en fonds propres de sociétés de production indépendantes .

Pour ce faire, la déduction du revenu imposable a été abandonnée au profit d'une réduction d'impôt du revenu net global au taux de 40 %, majoré de 20 % lorsque le souscripteur investit dans une SOFICA qui s'engage à réaliser au moins 10 % de ses investissements sous forme de souscription en capital dans les sociétés de production cinématographiques ou audiovisuelles indépendantes. Cette modification permet également d'ouvrir ce dispositif à une population plus large de souscripteurs.

Les dépenses fiscales au bénéfice des SOFICA semblent efficaces, dans la mesure où :

- les SOFICA favorisent le financement du cinéma indépendant , qui représente en moyenne 51 % de leurs investissements alors que l'objectif qui leur est fixé est de 35 % ;

- les SOFICA aident au renouvellement des talents , 41 % des premiers films français produits en 2006 ont été soutenus par des SOFICA, 23 premiers films ont été financés par des SOFICA en 2006 ;

- ces sociétés défendent la promotion de la langue française . En 2006, 72 des 78 films soutenus par des SOFICA étaient réalisés en langue française ;

- enfin, les SOFICA contribuent au maintien d' un haut niveau de production nationale , 23 films de plus qu'en 2005 ont été soutenus par ces sociétés en 2006.

Les crédits d'impôt cinéma et audiovisuel sont un instrument efficient de localisation de la production en France :

- ils ont généré des effets structurants pour les industries techniques du cinéma et de l'audiovisuel, et exercent un effet multiplicateur sur les emplois directs, tant sur les tournages qu'en post-production, ainsi que sur les emplois indirects dans l'ensemble de l'économie ;

- les semaines de tournage en France reprennent de l'importance par rapport aux semaines de tournage à l'étranger. Le nombre de semaines de tournage en France est passé de 72,5 % du nombre total de semaines de tournage en 2005 à 78,5 % en 2006 pour les oeuvres cinématographiques ;

- de même, les dépenses effectuées en France pour les films d'initiative française agréés sont passées de 75 % des dépenses totales en 2004 à 84 % en 2006 ;

- enfin, le temps de tournage en France des oeuvres audiovisuelles est passé de 85,4 % du nombre total de jours de tournage en 2004 à 89,9 % en 2005, puis 93,3 % en 2006.

2. La similitude des indicateurs de performance des programmes 711 et 712

Votre rapporteur spécial note que des améliorations ont été apportées aux objectifs et indicateurs du CAS en 2007. Ceux-ci sont désormais stabilisés.

Pour mémoire, le choix des objectifs et des indicateurs de performance du programme 711 s'est fondé sur deux considérations :

- conforter l'efficacité globale de l'action du CNC au service du cinéma ;

- répondre aux mutations les plus récentes qui affectent les conditions de financement, de création, de production et de diffusion du cinéma.

Les objectifs sont donc les suivants :

- favoriser le succès du cinéma français en France et à l'étranger ;

- contribuer à la qualité et à la diversité de la création cinématographique ;

- diffuser le cinéma français sur l'ensemble du territoire ;

- favoriser l'attractivité du territoire national ;

- favoriser la diversité de l'offre et l'exposition de la création française en vidéo et sur les nouveaux supports de distribution (vidéo à la demande, internet et mobile).

Pour le programme 712, le CNC s'est fixé trois objectifs :

- consolider l'industrie des programmes audiovisuels ;

- enrichir l'offre de programmes et soutenir l'innovation audiovisuelle ;

- et favoriser l'attractivité du territoire national.

La proximité des indicateurs des programmes 711 et 712 confirme la perception de votre rapporteur spécial du caractère quelque peu artificiel de la séparation des missions du CNC en deux programmes .

C. VERS LA DISPARITION DU CAS ? L'AFFECTATION DIRECTE DES TAXES DU CAS AU CNC

Les taxes qui alimentent le soutien à l'audiovisuel et au cinéma sont affectées au présent CAS, dont le ministre de la culture et de la communication est ordonnateur et dont le comptable assignataire est le receveur général des finances de Paris.

1. Les inconvénients du système actuel

Cette architecture présente de réels inconvénients :

- les programmes 711 et 712 sont budgétairement étanches alors qu'ils traitent d'industries qui se sont considérablement rapprochées, de mécanismes de soutien similaire (aide automatique, aide sélective) et d'actions parfois communes (relocaliser les tournages en France par exemple). Le Comité interministériel d'audit des programmes a relevé l'ensemble de ces arguments dans un rapport d'avril 2007 et a regretté, comme votre rapporteur spécial, la dichotomie artificielle des deux programmes. La numérisation de la production et de la diffusion rend obsolète une séparation des politiques de soutien par support de destination (la salle, l'écran de télévision). Il convient au contraire d'encourager les créateurs à opérer sur tous les supports ;

- les capacités de réaction du CNC sont ralenties par cette structure de CAS. En effet, il serait utile, au cours de l'année, de pouvoir procéder à une régulation entre les sections du CAS selon les évolutions de la fréquentation ou des recettes de la télévision et du cinéma ;

- sur le plan comptable , si le CNC retrace dans son bilan depuis 2007 l'ensemble de ses dettes (constituée par les droits de tirage non encore exercés des bénéficiaires de soutien), il ne peut faire de même pour ses créances. En outre, la comptabilisation des recettes affectées au CAS se fait sur la base de la seule constatation des encaissements ; et non des droits constatés . Cela contribue donc à déséquilibrer structurellement la structure financière du CNC.

2. Economie et rationalisation des procédures grâce à l'affectation directe des taxes au CNC

L'affectation directe des taxes au CNC, sans passer par un CAS, présenterait de nombreux avantages :

- notamment la fusion des programmes 711 et 712 dans le budget opérationnel du CNC. Il serait dès lors possible de passer d'une logique verticale, par support de diffusion , à une logique horizontale , fondée sur les étapes de la création (écriture, production, distribution) ;

- la réduction des délais administratifs et comptables de circulation de la ressource et la comptabilisation complète des actifs et des passifs du CNC selon une comptabilité d'engagement et non de caisse ;

- et enfin, la réduction des financements budgétaires alloués au CNC pour contribuer à son fonctionnement à due concurrence des produits financiers supplémentaires liés à une trésorerie accrue.

Cette réforme semble d'ores et déjà amorcée car depuis le 1 er janvier 2007, le CNC recouvre directement la taxe sur les entrées en salle (dite « TSA ») et qu'à compter du 1 er janvier 2009, il est prévu de lui confier le recouvrement de la taxe sur les services de télévision (dite « TST »), selon les informations fournies par les services du ministère de la culture. Ces mesures sont justifiées par les gains de productivité qui peuvent être réalisés à l'occasion de ce transfert de responsabilité 19 ( * ) .

3. Les préalables à la réforme

Un certain nombre de difficultés se posent, même si toutes peuvent trouver une solution.

La première difficulté réside dans la sortie du CAS actuel des deux programmes 711 et 712. En effet, seul subsisterait au sein du CAS le Fonds de soutien à l'expression radiophonique locale (FSER), programme 713. Or, la LOLF ne permet pas l'existence de missions mono-programme . Le rattachement du FSER à la mission « Cinéma et audiovisuel », en complétant son intitulé en conséquence, a relevé de la pure convention lors du passage à la LOLF, comme le reconnaissent les services du ministère de la culture et de la communication. Il serait sans doute possible de rattacher le FSER à un autre CAS , ou une autre mission.

La seconde difficulté réside dans la nécessité, avant d'affecter directement des taxes au CNC, de le réformer, afin de le doter, comme le demande le ministère du budget d'un conseil d'administration 20 ( * ) . Ceci permettrait également d'améliorer les capacités de réaction du CNC : les dispositifs de soutien , aujourd'hui définis par un ensemble de décrets et arrêtés, pourraient être modulés par simple délibération du conseil d'administration. Selon les informations communiquées à votre rapporteur spécial lors de ses auditions préparatoires au débat sur le projet de loi de finances pour 2008, cette réforme, de nature législative, pourrait être présentée au Parlement en 2008.

L'affectation directe des taxes du CAS au CNC ferait ainsi l'objet d'une mesure en loi de finances rectificative pour 2007 , que votre rapporteur spécial soutiendra , dans l'attente de la réforme de la gouvernance du CNC, courant 2008.

D. UN FONDS DE SOUTIEN À L'EXPRESSION RADIOPHONIQUE LOCALE (FSER) RÉNOVÉ

1. La réforme des subventions

Créé en 1982 comme un élément essentiel de la politique de libéralisation des ondes , le Fonds de soutien à l'expression radiophonique locale (FSER) a pour objet de permettre aux radios associatives locales d'assurer leur mission sociale de proximité 21 ( * ) , grâce à différentes subventions .

Celles-ci 22 ( * ) sont attribuées par le ministre de la culture et de la communication aux radios locales associatives lorsque leurs ressources publicitaires sont inférieures à 20 % de leur chiffre d'affaires total. Chaque année, environ 600 radios associatives locales bénéficient des aides du FSER.

Le financement et le fonctionnement du FSER ont connu plusieurs réformes, dont la dernière est entrée en vigueur le 28 février 2007 23 ( * ) . Désormais, les services de radio peuvent se voir accorder trois subventions à caractère automatique (subvention d'installation, subvention d'exploitation et subvention d'équipement) ainsi qu'une subvention à caractère sélectif (subvention sélective à l'action radiophonique).

La subvention d'installation est accordée aux services de radio nouvellement autorisés par le Conseil supérieur de l'audiovisuel, en vue de contribuer au financement des dépenses nécessaires au démarrage de l'activité radiophonique. Son montant ne peut excéder 16.000 euros (contre 15.250 euros dans le régime précédent) et elle ne pourra être accordée qu'une seule fois.

La subvention d'exploitation est attribuée aux services de radio qui en feront la demande au plus tard le 15 avril de l'année suivant celle de la clôture de l'exercice. Son montant est déterminé par application d'un barème fixé par arrêté conjoint des ministres chargés de la culture et du budget 24 ( * ) .

La subvention d'équipement est destinée à financer, à hauteur de 50 % au plus, les projets d'investissement en matériel radiophonique d'un service de radio dans la limite de 18.000 euros (15.250 euros auparavant). Cette subvention est quinquennale et pourra faire l'objet de deux demandes par période de cinq ans dans la limite financière précitée 25 ( * ) .

Enfin, la subvention sélective , introduite par la réforme de 2006, aide les radios à s'engager dans des domaines essentiels pour l'intérêt général, tels que la consolidation des emplois, la lutte contre les discriminations, les actions culturelles et éducatives, les efforts en faveur de l'environnement et du développement local, etc. Cette subvention se substitue à la possibilité qui existait de majorer la subvention de fonctionnement. Son barème est fixé par l'arrêté du 13 juin 2007, précité. Elle représente au plus 25 % des subventions de fonctionnement .

2. Un effet bénéfique : l'absence de déficit à l'avenir

Cette nouvelle typologie des aides s'accompagne d'un recentrage des travaux de la commission du FSER sur les seules demandes de subvention sélective , les autres subventions (installation, équipement et exploitation) ayant désormais un caractère automatique . En approfondissant son examen des dossiers, la commission pourra valoriser de manière plus précise les actions prises en compte au titre de la subvention sélective, en fonction de critères plus précis et plus nombreux (7 contre 5 précédemment).

Il faut souligner qu'à partir de l'exercice 2007 , et grâce à l'entrée en vigueur de la réforme du FSER, le fonds ne pourra plus être déficitaire . En effet, l'enveloppe allouée à la subvention sélective à l'action radiophonique sera déterminée en fonction des crédits disponibles au titre de l'exercice en cours, une fois que l'ensemble des aides automatiques aura été accordé.

ANNEXE 1 :
RÉPONSE DU MINISTÈRE DE LA CULTURE
À LA QUESTION N° 47 DE VOTRE RAPPORTEUR SPÉCIAL, SUR L'ÉTAT DE LA POLITIQUE DU PATRIMOINE

L'exécution budgétaire a été, au cours des trois exercices 2004, 2005 et 2006, fortement contrainte par l'insuffisance des crédits de paiement disponibles au regard des besoins sur l'action 1 (patrimoine monumental et archéologique) du programme « Patrimoines », qui ont conduit à verser des crédits supplémentaires en cours d'année pour régler les impayés et permettre la poursuite de certains chantiers . Le déficit entre besoins de crédits de paiement et dotations budgétaires n'a cependant pas été compensé, ce qui a, tout au long de ces deux années, engendré des interruptions ou des différés d'opérations sur tout le territoire.

En 2006, les DRAC ont été confrontées, jusqu'à l'automne, à une situation de pénurie puisque les dotations en crédits de paiement qui leur avaient été allouées pour les travaux de restauration sur le patrimoine monumental ne couvraient que 50 % de leurs demandes . Dans ces conditions, les répercussions de la situation de pénurie sur le déroulement des chantiers se sont aggravées par rapport à 2005. On pouvait dénombrer, au 1 er juillet 2006, environ 70 chantiers interrompus ou susceptibles de l'être avant la fin de l'année et 250 chantiers retardés .

S'agissant des monuments appartenant à l'Etat, on dénombrait des interruptions de chantier sur les cathédrales de Strasbourg, de Bayonne, de Chartres, d'Orléans, de Moulins, de Rouen et de Nantes, sur l'abbaye de Clairvaux, la villa Cavroix, le château de Chambord, le château de Chaumont, le palais Jacques-Coeur à Bourges, le château de Compiègne ou le château de Coucy. Parmi les monuments n'appartenant pas à l'Etat, le château de Sully (71), l'église de Sens Saint Savinien, les collégiales de Bueil et de Montrésor, l'abbatiale de Saint-Benoît-sur-Loire, l'église Saint-Maclou à Rouen, l'église Saint-Maurice à Lille, l'église de Saint Germer de Fly (60) étaient concernés.

De nombreuses opérations remarquables ou urgentes étaient retardées ou différées sur des monuments historiques appartenant à l'Etat, comme celles portant sur la tour de la cathédrale de Nevers, la façade ouest de la cathédrale de Sens, les portails occidentaux de la cathédrale de Bourges, la façade du transept sud de la cathédrale de Chartres, la façade occidentale de la cathédrale de Tours, le portail nord de la façade occidentale de la cathédrale de Reims, les verrières de la Sainte-chapelle de Paris, la tour de la cathédrale de Rodez, les parties hautes de la cathédrale de Bayeux, les remparts du Mont-Saint-Michel, le portail des libraires, les clochetons de la flèche et la mise en sécurité des accès de la cathédrale de Rouen, les couvertures de la cathédrale d'Angers, le grand Perron et la crypte de la cathédrale de Mende, le cloître de la cathédrale de Beauvais, les caveaux de la cathédrale de Nice, ou la façade occidentale de la cathédrale de Chambéry.

S'agissant des monuments n'appartenant pas à l'Etat, beaucoup étaient en attente de travaux importants, différés faute de moyens. C'était notamment le cas de l'ancienne prison de Guingamp, l'église Saint-Léger à Troyes, la basilique de Cléry-Saint-André, le temple Sainte-Marie et l'église Saint-Louis en l'Isle à Paris, l'ancienne cathédrale de Saint-Lizier, la villa de Séviac à Montréal du Gers, le collège Champollion à Figeac, l'abbaye de Juaye-Mondaye (14), l'église de Verneuil (27), les remparts de Guérande, les châteaux vieux et neuf à Laval, la villa E 1027 à Roquebrune, l'église Notre-Dame du Bourg à Digne, l'église Saint-Maurice à Vienne ou le couvent de la Tourette à Eveux (69).

Cette situation difficile a amené le Gouvernement à prendre, en septembre 2006 , une mesure de dégel des crédits correspondant à la réserve dite « législative » de 5 % des dotations, appliquée en début d'exercice budgétaire. Ce dégel a permis un abondement immédiat des dotations des DRAC à hauteur de 20 millions d'euros au bénéfice des monuments appartenant à l'Etat.

Par ailleurs, une seconde mesure était prise par l'affectation pour 2007 au CMN d'une part du produit de la taxe sur les droits de mutation à titre onéreux, plafonnée à 70 millions d'euros , avec effet rétroactif sur l'exercice 2006. Ainsi, une ressource cumulée atteignant 140 millions d'euros a pu être dégagée pour l'exercice 2007. Cette ressource affectée est destinée à garantir le financement des travaux de restauration sur les monuments appartenant à l'Etat, le CMN se voyant par ailleurs doter, suite à une modification de ses statuts, de la compétence de maître d'ouvrage sur les monuments nationaux et pouvant se voir confier la maîtrise d'ouvrage sur les autres monuments de l'Etat affectés au ministère de la culture.

En 2007, l'essentiel du produit de cette taxe, soit 125 millions d'euros sur 140 millions d'euros, a été affecté, via des conventions de reversement passées entre le CMN et l'Etat, à titre de crédits de paiement au financement d'opérations pour lesquelles des autorisations d'engagement avaient déjà été mises en place . Sur ces 125 millions d'euros, 85 millions d'euros ont été affectés aux DRAC , pour le financement des opérations qui avaient dû être interrompues ou différées au cours des derniers exercices, le solde ayant été affecté au Service national des travaux (19 millions d'euros) et à l'EMOC (21 millions d'euros) (opérations Grand Palais et Palais de Chaillot).

Sur le total des crédits débloqués en 2006 et des crédits de la taxe affectée consacrés aux opérations retardées ou interrompues dans les DRAC, soit 105 millions d'euros, environ 60 millions d'euros bénéficient à des travaux sur les cathédrales, représentant une centaine d'opérations.

Parmi les travaux les plus marquants ainsi relancés, peuvent être notamment signalées les opérations portant sur le bas-côté nord de la cathédrale de Strasbourg, la verrière haute et le transept sud de la cathédrale de Chartres, l'achèvement de la création de vitraux dans la cathédrale de Nevers, la tour nord et les chapelles de la cathédrale d'Orléans, le portail ouest de la cathédrale de Bourges, la rose de la façade occidentale de la cathédrale de Tours, le portail nord de la façade occidentale de la cathédrale de Reims, la consolidation de la façade occidentale de la cathédrale de Châlons-en-Champagne, les parties basses du chevet de la cathédrale de Limoges, le clocher de la cathédrale de Rodez, le choeur et le trésor de la cathédrale de Montauban, les parties hautes et la mise aux normes électriques de la cathédrale de Bayeux, la façade occidentale de la cathédrale de Nantes, les façades la cathédrale Sainte-Marie Majeure de Marseille, la façade occidentale de la cathédrale de Chambéry, la tour sud-ouest de la cathédrale de Lyon.

Si les mesures prises à l'automne 2006 ont permis une remise à niveau pour ce qui concerne les monuments appartenant à l'Etat, il n'en va pas de même s'agissant des monuments n'appartenant pas à l'Etat, pour lesquels les demandes de crédits de paiement des directions régionales n'ont pu être honorées en 2007 qu'à 60% . La situation demeure dans ces conditions très tendue pour cette catégorie de monuments en 2007, notamment en Alsace, Champagne-Ardenne, Ile-de-France, Pays-de-Loire, Midi-Pyrénées, Picardie, ou Rhône-Alpes, et ne permet pas de résorber tous les retards induits par l'insuffisance de crédits des exercices précédents.

S'agissant des nouvelles opérations programmées en 2007 sur les monuments appartenant à l'Etat, elles bénéficient, pour les travaux dont la maîtrise d'ouvrage restera assurée par les DRAC en vertu de conventions de mandat passées entre l'Etat et le CMN, de 68,2 millions d'euros (dont 34,547 millions d'euros sur les monuments de l'Etat non gérés par le CMN, et 32,7 millions d'euros sur les monuments nationaux) d'autorisations d'engagement dont l'ouverture est gagée sur le produit de la taxe affectée au CMN au titre des exercices 2007 et suivants (dont 13 millions d'euros au titre de 2007).

L'engagement de ces nouvelles opérations a toutefois été un peu retardé par la nécessité de mettre au point les circuits complexes de cette nouvelle procédure de financement alors que le CMN ne dispose pas encore des capacités de maîtrise d'ouvrage (délais d'établissement des conventions de mandat, délais de versement des fonds par le CMN et de rattachement de ces fonds au Ministère) et, pour ce qui concerne les monuments nationaux, par les délais de parution des arrêtés de remise en dotation de ces monuments au CMN, sans lesquels il ne peut mettre en oeuvre sa compétence de maître d'ouvrage et affecter les financements correspondant au programme de travaux.

Grâce à cette mesure, il n'y a pas eu en 2007 d'arrêts de chantiers mais au contraire reprise de certains chantiers interrompus les années précédentes, dans un climat que la pérennité de la ressource a rendu plus confiant.

ANNEXE 2 :
LE MUSÉE D'ABOU DABI

Le 6 mars 2007 a été signé, entre le gouvernement de la République française et le gouvernement des Emirats Arabes Unis, un accord relatif au musée universel d'Abou Dabi .

I. UN PROJET AMBITIEUX

Aux termes de cet accord, les parties décident la création, à l'horizon 2012 , d'un musée universel destiné à favoriser le dialogue des cultures entre l'Orient et l'Occident . Il présentera des oeuvres majeures dans les domaines de l'archéologie, des Beaux-Arts et des arts décoratifs. Bien que l'accent sera mis sur la période classique, le musée sera ouvert à toutes les périodes de l'histoire de l'art, y compris à l'art contemporain, ainsi qu'à toutes les aires géographiques. Il fera appel aux techniques les plus innovantes en matière de muséographie et devra répondre, à tout moment, aux critères de qualité et à l'ambition scientifique et muséographique du musée du Louvre.

Le musée créé aura une superficie de 24.000 m2 , dont 6.000 m 2 consacrés aux collections permanentes et 2.000 m 2 aux expositions temporaires. Il comprendra des réserves suffisantes pour l'organisation des prêts et des expositions temporaires, ainsi que pour l'accueil de la future collection permanente ; un auditorium destiné à accueillir une programmation culturelle pluridisciplinaire, un centre de ressources pédagogique , scientifique et de recherche , des espaces pédagogiques pour adultes et enfants, des équipements de confort et d'accueil du public, ainsi qu'un atelier de conservation et de restauration .

La maîtrise d'oeuvre de la conception du musée est confiée à M. Jean Nouvel, architecte, notamment du musée du Quai Branly.

II. LES PRINCIPAUX ASPECTS JURIDIQUES DE L'ACCORD

A. L'AGENCE INTERNATIONALE DES MUSÉES DE FRANCE OU FRANCE MUSEUMS

L'accord international prévoit la mise en place d'une personne morale de droit français, dénommée Agence internationale des musées de France ou France Museums , société par actions simplifiée, émanation de l'Etat et de plusieurs musées participants 26 ( * ) .

Celle-ci adressera des recommandations et des avis s'agissant du projet scientifique et culturel du musée, sa stratégie de développement, la maîtrise d'ouvrage et la réalisation des travaux, la constitution des collections permanentes auxquelles le gouvernement des Emirats Arabes Unis consacrera un budget annuel moyen de 40 millions d'euros, ainsi que la formation de l'équipe de direction et du personnel à qualifications spécifiques du musée.

B. LA PROGRAMMATION DES EXPOSITIONS TEMPORAIRES ET LES PRÊTS D'oeUVRES DES COLLECTIONS PUBLIQUES FRANÇAISES

Le gouvernement français s'est engagé, à partir de l'ouverture du musée et pour 15 ans, à organiser chaque année des expositions temporaires de qualité internationale dans les conditions précisées par l'accord signé. A compter de la 16 ème année après l'ouverture du musée et jusqu'au terme du présent accord, soit 30 ans , la partie émirienne sera responsable du programme d'expositions temporaires, qui devra être d'une qualité scientifique et culturelle comparable au programme d'expositions temporaires mis en oeuvre par l'agence durant les quinze premières années .

Sous réserve du respect des normes de sécurité et de conservation des oeuvres qu'il aura prescrites, le gouvernement français s'est également engagé, à partir de l'ouverture du musée et pour une durée de 10 ans, à présenter dans les galeries du musée d'Abou Dabi, sans discontinuité et par rotation, des objets issus des collections publiques françaises , d'une qualité comparable à celle des oeuvres présentées au Musée du Louvre et dans les grands musées français. Une « part raisonnable » de ces oeuvres sera issue des collections du Louvre.

Il est précisé que les oeuvres ainsi prêtées sont réputées insaisissables sur le territoire des Emirats Arabes Unis. Ces derniers prendront les mesures nécessaires au plan national pour garantir cette insaisissabilité. Si les autorités françaises considèrent qu'un risque pèse sur la sécurité des oeuvres, elles pourront procéder au rapatriement sans délai de l'ensemble des oeuvres prêtées.

C. LES CONDITIONS D'UTILISATION DU NOM « LOUVRE »

L'autorisation d'usage du nom du Musée du Louvre est consentie pour une durée de 30 ans et six mois à compter de la signature de l'accord. Les parties contractantes conserveront au projet un caractère exclusif : aucune opération identique ou analogue comportant le droit d'utilisation du nom du Louvre ne sera réalisée pendant la durée de l'accord dans les pays suivants : autres émirats des Emirats Arabes Unis, Arabie Saoudite, Koweït, Oman, Bahreïn, Qatar, Egypte, Jordanie, Syrie, Liban, Iran et Irak.

Les modalités et conditions de l'usage de cette dénomination font l'objet d'une convention d'application spécifique signée le même jour que l'accord. En cas de manquement, le gouvernement français pourra mettre en demeure les autorités émiriennes de prendre les mesures nécessaires pour garantir le respect des conditions d'utilisation du nom Louvre. En l'absence de mise en oeuvre de ces mesures, le gouvernement français pourra procéder au retour immédiat des oeuvres prêtées, retirer l'autorisation d'usage du nom du Musée du Louvre ou résilier sans délai l'accord.

III. LES CONDITIONS FINANCIÈRES DE L'ACCORD

Le montant global de l'accord est évalué à près d'un milliard d'euros , réparti comme suit :

- 164,5 millions d'euros versés sur 30 ans à l'Agence internationale des musées de France, par le gouvernement des Emirats Arabes Unis, en contrepartie des prestations prévues par l'accord ;

- 265 millions d'euros versés directement aux musées participants (l'annexe jointe à la présente note en retrace l'échéancier) : 75 millions d'euros au titre de la « contribution de soutien aux musées français » pour la programmation des expositions temporaires et 190 millions d'euros sur 10 ans au titre des prêts d'oeuvres, hors expositions temporaires ;

- 120 millions d'euros consacrés à l'organisation des expositions temporaires ;

- 400 millions d'euros versés à l'établissement public du musée du Louvre, pour l'utilisation du nom Louvre, selon l'échéancier suivant :

150 millions d'euros 30 jours après la signature de l'accord ;

62,5 millions d'euros à l'ouverture du musée ;

62,5 millions d'euros 5 ans après l'ouverture du musée ;

62,5 millions d'euros 10 ans après l'ouverture ;

62,5 millions d'euros après l'ouverture.

- et 25 millions d'euros versés à l'établissement public du Louvre au titre du mécénat.

Dans son récent rapport d'information 27 ( * ) , votre rapporteur spécial a indiqué qu'il sera attentif au fait que ces sommes soient allouées exclusivement au musée du Louvre et aux musées français qui prêteront des oeuvres, précisant qu'« il ne saurait être question que ces fonds soient utilisés directement par le ministère de la culture et de la communication, ni que les subventions pour charge de service public soient réduites à due concurrence des versements effectués par le gouvernement des Emirats Arabes Unis ». Cette nouvelle source de financement sera sans doute un facteur de développement de l'autonomie déjà très importante de l'établissement public du musée du Louvre. En 2006, 60 % des ressources du musée du Louvre étaient constituées de subventions pour charge de service public (soit 112,8 millions d'euros) et 40 % de ressources propres (soit 73,9 millions d'euros) 28 ( * ) .

Echéancier des contreparties financières versées à l'ensemble des musées participant au projet « Le Louvre d'Abou-Dabi »*

(en millions d'euros)

Années

Expositions temporaires
" Contribution de soutien aux musées français "
[sur 15 ans, art. 10 et 15 de l'accord]

Prêts hors expositions temporaires
[sur 10 ans, art. 11 et 15 de l'accord intergouvernemental, et annexe p. 22 sur échéancier]

TOTAL
directement perçu par les musées participants

Pour mémoire :
Organisation des expositions temporaires

Pour mémoire :
Budget de l'Agence France Museums

2007

0

0

0

5,09

2008

0

0

0

11,06

2009

2,5

5

7,5

0

13,93

2010

2,5

10

12,5

0

13,30

2011

2,5

20

22,5

0

13,18

2012
(ouverture du musée)

5

26

31

8

13,81

2013

5

24

29

8

13,33

2014

5

21

26

8

7,63

2015

5

18

23

8

7,42

2016

5

16

21

8

7,34

2017

5

15

20

8

7,09

2018

5

12

17

8

6,84

2019

5

7

12

8

6,64

2020

5

5

10

8

6,64

2021

5

4

9

8

6,22

2022

5

7

12

8

6,41

2023

5

0

5

8

5,76

2024

2,5

0

2,5

8

5,56

2025

2,5

0

2,5

8

4,43

2026

2,5

0

2,5

8

2,79

Total

75

190

265

120

164,46

Source : Musée du Louvre

* Pour mémoire, le Musée du Louvre recevra 400 millions d'euros pour l'utilisation du nom Louvre et 25 millions d'euros au titre du mécénat

AMENDEMENT
PRÉSENTÉ PAR VOTRE COMMISSION DES FINANCES

PROJET DE LOI DE FINANCES POUR 2008

ARTICLES DEUXIÈME PARTIE

MISSION « CULTURE »

N°

1

7 NOVEMBRE 2007

A M E N D E M E N T

présenté par

M. Yann GAILLARD

au nom de la Commission des Finances

_________________

ARTICLE ADDITIONNEL APRÈS L'ARTICLE 41

I. Après l'article 41, insérer un article additionnel ainsi rédigé :

Dans un délai de 6 mois à compter de la publication de la présente loi, le gouvernement transmet au Parlement un rapport sur l'évaluation des résultats de l'expérimentation de gratuité des musées et monuments historiques mise en oeuvre du 1 er janvier au 30 juin 2008. Ce rapport précise les coûts de l'expérimentation pour les services et établissements publics concernés, ainsi que la composition du public accueilli durant la période précitée.

II. En conséquence, faire précéder le début de cet article de la mention :

Culture

OBJET

Votre rapporteur spécial note qu'aucun des documents budgétaires transmis dans le cadre de l'examen du projet de loi de finances pour 2008 ne fait état de la réforme la plus profonde qui sera mise en oeuvre l'année prochaine : la gratuité des musées .

Conformément au souhait exprimé pendant la campagne présidentielle, le gouvernement a mis en place une expérimentation de la gratuité dans un certain nombre de musées nationaux dépendant des ministères de la culture et de la communication, de la défense et de l'enseignement.

Le financement de l'expérimentation n'est pas prévu dans le projet de loi de finances pour 2008. L'évaluation du coût pour les musées concernée n'a pas encore été transmise à votre rapporteur spécial, malgré ses demandes aux services du ministère.

Il apparaît aujourd'hui que cette expérimentation devrait être financée à enveloppe constante , par redéploiement des crédits. Votre rapporteur spécial estime que les musées qui seront concernés devraient bénéficier d'une exonération de mise en réserve des crédits en 2008, à titre exceptionnel.

Votre rapporteur spécial vous propose d'adopter un amendement visant à prévoir la transmission d'un rapport d'information établi par le Gouvernement pour le Parlement à l'issue de la première période d'expérimentation, afin que les assemblées puissent se prononcer sur les orientations à retenir pour étendre ou non la gratuité. Le rapport précisera les coûts de l'expérimentation pour les services et établissements publics concernés, ainsi que la composition du public accueilli durant la période précitée, afin qu'il soit possible de déterminer si la gratuité permet réellement d'attirer un public nouveau.

* 1 Soit l'augmentation entre les CP ouverts en loi de finances initiales (LFI pour 2007 : 2,687 milliards d'euros), et les CP ouverts en LFI pour 2008, moins les 70 millions d'euros destinés au CMN : 2,701 milliards d'euros.

* 2 Le nombre d'ETPT prévu en LFI 2007 était de 11.542, soit une réduction de 286 ETPT, mais des ajustements se sont produits en cours d'année car les tableaux du « bleu » décomptent seulement 274 ETPT en moins par rapport à 2007.

* 3 Rapport d'information de M. Yann GAILLARD, fait au nom de la commission des finances, n° 384 (2006-2007) du 12 juillet 2007.

* 4 Cf. annexe 1.

* 5 Le versement de la dotation exceptionnelle a été effectué au titre de 2005.

* 6 Loi n° 2006-1666 du 21 décembre 2006.

* 7 Fonds européen de développement régional.

* 8 Visite à la DRAC d'Amiens le 12 novembre 2006, visite à la DRAC de Rouen le 3 avril 2007, visite à la DRAC de Bordeaux les 12 et 13 avril 2007, visite à la DRAC de Caen le 5 juillet 2007.

* 9 Soit 70 millions d'euros au titre de la gestion 2006 et 70 millions d'euros au titre de la gestion 2007.

* 10 Rémunérations, part des crédits de formation, part des crédits informatiques, crédits de fonctionnement et d'entretien des SDAP, etc.

* 11 Rapport d'information de M. Yann Gaillard, fait au nom de la commission des finances, n° 440 (2004-2005) - 29 juin 2005.

* 12 La Joie par les livres a été créée en 1963 par un mécène privé, qui souhaitait ouvrir aux enfants d'un quartier populaire un lieu inspiré par le modèle anglo-saxon de lecture publique. En 1972 l'Etat reprend l'initiative et la Joie par les livres est rattachée au ministère de l'Education nationale, était alors créée l'association des Amis de la Joie par les Livres (AJPL) afin de favoriser la poursuite d'expériences entreprises par la JPL et lui apporter une aide matérielle. Au 1 er janvier 1997, la Joie par les livres est rattachée à la direction du livre et de la lecture. Celle-ci charge alors l'association de gérer la Joie par les livres, jusqu'à la mise en place d'un nouveau statut. La Joie par les livres est également subventionnée par le ministère des affaires étrangères.

* 13 L'action 7-224 regroupe les crédits e rémunération des agents affectés en direction de l'administration générale, DRAC et SDAP, les crédits d'action sociale, les crédits de formation, d'informatique, d'études et de communication, le crédits de fonctionnement et d'entretien de l'administration centrale, des DRAC et des SDAP, et les crédits de fonctionnement des établissements constructeurs, tels que l'EMOC.

* 14 Les loyers budgétaires sont payés par le ministère de la culture au titre des locaux qu'il occupe et dont l'Etat est propriétaire. L'inscription de ces crédits sur le budget de chaque ministère a pour but d'identifier la valeur locative des locaux occupés par les administrations et d'inciter à rationaliser les dépenses immobilières.

* 15 Loi n° 2003-709 du 1 er août 2003 relative au mécénat, aux associations et aux fondations.

* 16 Article 102.

* 17 Cf. l'annexe n° 10 au projet de loi de finances pour 2008, de MM. François Marc et Michel Moreigne, rapporteurs spéciaux de la mission « Direction de l'action du gouvernement », fait au nom de la commission des finances.

* 18 Article 102.

* 19 A cet égard, aucun gain de productivité ne saurait être dégagé par le transfert au CNC du recouvrement de la taxe sur la vidéo, celle-ci étant recouvrée à l'occasion du recouvrement de la TVA.

* 20 Rappelons que le CNC dispose à ce jour d'un comité financier, auquel participent les tutelles de l'établissement (ministère de l'économie, des finances et de l'emploi et ministère de la culture et de la communication).

* 21 Cette mission est entendue comme le fait de favoriser les échanges entre les groupes sociaux et culturels, l'expression des différents courants socioculturels, le soutien au développement local, la protection de l'environnement ou la lutte contre l'exclusion (article 29 de la loi n° 86-1067 du 30 septembre 1986 relative à la liberté de communication).

* 22 Ces aides sont prévues par l'article 80 de la loi du 30 septembre 1986 précitée.

* 23 Décret n° 2006-1067 du 25 août 2006 pris pour l'application de l'article 80 de la loi du 30 septembre 2006 précitée.

* 24 Arrêté conjoint du 13 juin 2007.

* 25 La subvention fait l'objet de deux versements, le premier correspondant à 60 % de l'aide accordée sur la base des devis transmis par la radio, et le second, correspondant au solde, et versé au vu des factures attestant de la réalisation du projet d'équipement.

* 26 Notamment : l'établissement public du musée du Louvre, l'établissement public du musée du Quai Branly, le Centre national d'art et de culture Georges Pompidou, l'établissement public du musée d'Orsay, l'établissement public du musée et du domaine national de Versailles, l'établissement public du musée des arts asiatiques Guimet, l'établissement public du musée Rodin, l'établissement public du musée du domaine national de Chambord, la Réunion des musées nationaux, la Cité de la musique.

* 27 Rapport d'information n° 384 (2006-2007).

* 28 Source : projet annuel de performances pour 2007 de la mission « Culture ».