MM. Alain Lambert, Jean-Pierre Masseret, Gérard Miquel, Yvon Collin et Mme Fabienne Keller
XI. PROGRAMME 174 « ENERGIE ET MATIÈRES PREMIÈRES »
A. UN NOUVEAU PROGRAMME DONT L'UNITÉ N'APPARAÎT PAS D'EMBLÉE
1. Les changements de périmètre
Le programme 174 « Energie et matières premières » résulte de la fusion de l'ancienne action 1 « Politique de l'énergie et des matières premières » du programme 134 « Développement des entreprises » et de l'ancien programme 174 « Passifs financiers miniers » de la mission « Développement et régulation économiques ». Par ailleurs, les anciennes actions 2 et 3 du programme 174 ont été fusionnées (cf. schéma ci-dessous).
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Nomenclature 2007 Ministère de l'économie, des finances et de l'industrie |
Nomenclature 2008 Ministère de l'écologie, du développement et de l'aménagement durables |
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Programme 134 « Développement des entreprises » |
Programme 174 « Energie et matières premières » |
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Action 1
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Action 1
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Programme 174
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Action 1
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Action 2
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Action 2
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Action 3
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Action 3
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Action 4 « Prestations à certains retraités des mines » |
Action 4 « Prestations à certains retraités des mines » |
Sources : réponses au questionnaire
Sont ainsi regroupées dans un même programme l'essentiel des missions de la direction générale de l'énergie et des matières premières (DGEMP), désormais placée sous l'autorité du ministre chargé de l'écologie, et les missions confiées à la direction de l'action régionale, de la qualité et de la sécurité industrielle (DARQSI) au titre des passifs financiers miniers.
Votre rapporteur spécial considère que l'unité du programme est avant tout thématique , et qu'une solide compartimentation continue d'isoler la mission de pilotage de la politique énergétique (action 1) des différents aspects de la gestion de l'après-mines (actions 2 à 4). Les deux finalités poursuivies par le programme , qui consistent d'une part à garantir aux consommateurs la disponibilité en énergie et en matières premières, et d'autre part à gérer les conséquences de l'arrêt de l'exploitation minière, ressortissent en effet à des problématiques fondamentalement différentes.
2. Composition du programme
Le programme est doté de 908.052.786 euros en autorisations d'engagement et de 907.337.758 euros en crédits de paiement. La répartition des crédits entre actions est très inégale :
- l' action 1 , qui regroupe l'ensemble des activités de l'Etat visant à satisfaire les besoins des consommateurs en énergie et matières premières, constitue 6 % de la dotation du programme , avec 50,437 millions d'euros de crédits de paiement ;
- l' action 2 , visant à limiter les conséquences dommageables des exploitations minières pour la sécurité des biens et des personnes , est dotée de 46,2 millions d'euros de CP, soit 4,9 % du programme ;
- l' action 3 représente 1 % de la dotation totale (soit 10,7 millions d'euros), et concerne la gestion des procédures de travaux de mise en sécurité des sites, l'expropriation et l'indemnisation qui en résulte ;
- l'action 4 est enfin nettement prépondérante : avec 800 millions d'euros de crédits de paiement, elle constitue 88,1 % du programme et finance les prestations versées aux retraités des mines , ainsi que la tutelle de l'Agence nationale pour la garantie des droits des mineurs (ANGDM) et de la Caisse autonome nationale de sécurité sociale dans les mines (CANSSM).
Il résulte également de cette structure une très forte proportion de dépenses d'intervention, qui représentent 91 % des crédits de paiement du programme, essentiellement concentrées sur l'action 4, et correspondant aux prestations servies aux anciens mineurs par l'ANGDM .
3. Des moyens essentiellement budgétaires
Une approche en coûts complets , soit après consolidation des crédits inscrits au programme et de crédits concourant à ses objectifs mais imputés sur d'autres programmes, majore la dotation du programme de 33.287.506 euros , qui correspondent essentiellement :
1) aux crédits de personnel inscrits au programme « Conduite et pilotage des politiques de l'écologie, du développement et de l'aménagement durables » de la mission, pour 26.122.138 euros , soit 310 équivalents temps plein (188,34 à la DGEMP et 121,59 au sein des directions régionales de l'industrie, de la recherche et de l'environnement) ;
2) aux crédits concourant à la définition stratégique des politiques du ministère, à la modernisation, au pilotage des réseaux scientifique et technique, à l'inspection des services, à la communication et à la gestion financière.
L'analyse des coûts révèle en outre que c'est l'action 1 « Politique de l'énergie et des matières premières » qui est le plus concernée par les déversements en provenance d'autres programmes : sa dotation est majorée de 60 % en raison de l'importante quantité de personnels qu'elle mobilise.
Enfin, le programme se caractérise par un montant nul de fonds de concours et attributions de produits, des dépenses fiscales modestes (100 millions d'euros au titre de l'exonération de taxe intérieure de consommation sur les produits pétroliers pour auto-consommation de produits pétroliers dans les raffineries) et des opérateurs dont les ressources extrabudgétaires atteignent 168,1 millions d'euros , essentiellement concentrées sur l'Agence nationale pour la gestion des déchets radioactifs.
Des crédits essentiellement budgétaires
Source : commission
des finances, d'après le projet annuel de performance annexé au
projet de loi de finances pour 2008
B. « AMÉNAGER » LE DISPOSITIF D'ÉVALUATION DE LA PERFORMANCE
L'intégration du programme au sein de la mission « Ecologie, développement et aménagement durables » n'a, pour l'heure, produit d'inflexion notablement environnementale que dans la définition de ses priorités stratégiques, mentionnant la lutte contre le changement climatique.
Votre rapporteur spécial estime que le dispositif de performance, et singulièrement l'objectif 1 « Maîtriser l'énergie en réduisant la consommation et en développant l'usage des énergies renouvelables », pourra opportunément être étoffé afin d'être à la hauteur des enjeux écologiques en matière de consommation énergétique.
La création du programme entraîne par ailleurs une refonte partielle du dispositif d'objectifs et d'indicateurs associés à la précédente nomenclature. On notera principalement :
- la création d'un indicateur associé à l'objectif 2 (Mettre en sécurité l'ensemble du territoire minier en maîtrisant les coûts et les délais de réalisation), relatif au nombre de défaillances sur les installations hydrauliques de sécurité ;
- la suppression d'un indicateur relatif au pourcentage des expropriations réglées à l'amiable .
C. LA JUSTIFICATION AU PREMIER EURO
La politique menée dans le cadre du programme semble budgétairement soutenable puisque, après correction par les services du ministère des données erronées figurant sur le projet annuel de performances pour 2008, le solde des engagements non couverts par des paiements passe de 49,2 millions d'euros au 31 décembre 2006 à 43,9 millions d'euros au 31 décembre 2008.
Cette tendance résulte du fait que le programme consiste essentiellement à financer des passifs miniers ayant vocation à se résorber dans le temps.
1. Des dépenses contraintes
La contrepartie directe en est le caractère très fortement contraint de la gestion des crédits . Votre rapporteur spécial observe en effet que les caractéristiques propres à l'action 4 « Prestations à certains retraités des mines » aboutissement à ce que 88 % des crédits du programme constituent des dépenses obligatoires . Ces dépenses concernent :
1) 788,5 millions d'euros de prestations servies par l'ANGDM aux mineurs retraités et à leurs ayants droit ;
2) 39 millions d'euros de subventions à la Caisse autonome nationale de sécurité sociale dans les mines au titre du remboursement par l'Etat des dépenses de pensions anticipées découlant de plans sociaux mis en place dans diverses exploitations minières ;
3) 17 millions d'euros de remboursements annuels à la Caisse nationale des industries électriques et gazières au titre des pensions qu'elle sert aux agents français des établissements publics, offices d'électricité et du gaz d'Algérie, du Maroc et de Tunisie.
2. Une priorité donnée à la prévention
La prévention des problèmes de sécurité des biens et des personnes liés à l'après-mines font l'objet d'un effort particulier à travers :
1) le passage de 7 à 20 millions d'euros en AE et CP de la subvention au département prévention et sécurité minière (DPSM) du Bureau de recherches géologiques et minières, dont la mission de surveillance des installations hydrauliques de sécurité et de prévention des risques miniers couvrira l'ensemble du territoire métropolitain à compter du 1 er janvier 2008 ;
2) la réalisation d'une cartographie des risques présentés par les anciennes concessions minières sur le territoire par le groupement d'intérêt public GEODERIS, associant l'INERIS et le BRGM (7 millions d'euros en AE et CP).
D. LES OPÉRATEURS DU PROGRAMME
1. L'ANGDM et la dissolution de Charbonnages de France
Votre rapporteur spécial retient de la partie « Opérateurs » du projet annuel de performance 2008 l'impact de la dissolution de Charbonnages de France sur la situation de l'Agence nationale pour la garantie des droits des mineurs (ANGDM) .
Cette dissolution, intervenant le 31 décembre 2007, aura notamment pour conséquence la reprise par l'ANGDM de tous les droits sociaux des anciens salariés et les obligations sociales de l'employeur pour tous les actifs 29 ( * ) encore inscrits à l'effectif de l'entreprise .
Celle-ci entraînera une majoration de 205 millions d'euros de la subvention versée par l'Etat à l'agence et la création de 17 équivalents temps plein travaillés (ETPT) résultant de la reprise de certains personnels de Charbonnages de France.
2. La montée en puissance des missions de l'ANDRA
Il convient enfin de relever l'augmentation de la subvention budgétaire allouée à l'Agence nationale pour la gestion des déchets radioactifs (ANDRA), qui passe de 1,88 million d'euros en exécution 2006 à 4,465 millions d'euros en prévision 2008 (AE = CP).
Cette augmentation résulte de la prise en charge par l'ANDRA des déchets du « nucléaire diffus » et du traitement des sites pollués, en application de la loi de programme du 28 juin 2006 relative à la gestion durable des matières et déchets radioactifs.
L'ANDRA bénéficie par ailleurs en 2007 :
- de 89,1 millions d'euros de ressources fiscales issues de la taxe additionnelle de recherche à la taxe sur les installations nucléaires de base ;
- de 72,3 millions d'euros de ressources propres tirées de la rémunération versée par les producteurs de déchets pour les centres de stockage de déchets en exploitation.
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Principales observations de votre rapporteur
spécial
1. Le programme 174 ne présente pas de réelle unité et juxtapose les crédits de pilotage de la politique énergétique de la DGEMP à ceux intéressant, au sens large, l'après-mines. 2. Le rattachement du programme à la mission « Ecologie, développement et aménagement durables » devra se traduire par un dispositif d'évaluation de la performance intégrant davantage les impératifs environnementaux. 3. La répartition des crédits entre les actions est très inégale, et traduit l'écrasante prépondérance des dépenses du financement des prestations des retraités des mines. 4. Le traitement des passifs miniers se traduit par une gestion très contrainte des crédits du programme, interdisant tout véritable redéploiement. 5. La situation des opérateurs du programme est fortement impactée, en 2008, par la dissolution de Charbonnages de France et la montée en puissance des missions de l'ANDRA. |
* 29 4.000 salariés dispensés d'activités sont encore inscrits à l'effectif.