Mission

M. Auguste Cazalet

II. PRÉSENTATION DES PROGRAMMES

A. PROGRAMME 177 : PRÉVENTION DE L'EXCLUSION ET INSERTION DES PERSONNES VULNÉRABLES

Le programme « Prévention de l'exclusion et insertion des personnes vulnérables » se décline en quatre actions dont l'une, d'après la répartition présentée à titre indicatif par le bleu, concentre près de 86 % des moyens :

L'action n° 5 de ce programme, dotée de 11,05 millions d'euros l'an dernier, a été supprimée, les crédits correspondants figurant désormais sur le nouveau programme « Lutte contre la pauvreté : expérimentations ».

Par ailleurs, le schéma de déversement analytique fait apparaître une contribution du programme « Conduite et soutien des politiques sanitaires et sociales » à ces actions à hauteur de 164,18 millions d'euros .

Il convient également de rappeler que, de manière globale, ce programme a régulièrement fait l'objet de sous-dotations au cours des exercices antérieurs . Les crédits consommés au cours de l'exercice 2006 se sont ainsi élevés à 136,4 % des crédits inscrits en loi de finances initiale pour 2006, pour un taux de consommation très élevé (99,7 % des crédits ouverts) 1 ( * ) .

1. Les enjeux du programme

a) La prévention de l'exclusion

L'action n° 1 « Prévention de l'exclusion » (58 millions d'euros) contient essentiellement des aides spécifiques ou résiduelles en direction des personnes âgées ou handicapées , pour un montant de 41,07 millions d'euros au total (comme en 2007).

Votre rapporteur spécial s'interroge sur le rattachement de ces crédits à ce programme, alors qu'existe un programme « Handicap et dépendance ». Par ailleurs, l'examen du rapport annuel de performances pour 2006 faisait apparaître que ces crédits, destinés à faire face à des dépenses obligatoires, ont été insuffisants, ce qui a entraîné la formation d'une dette évaluée à près de 20,16 millions d'euros, dont 4,39 millions d'euros au titre de la seule année 2006. Votre rapporteur spécial souhaite donc que le gouvernement précise, à l'occasion de l'examen de la présente mission en séance publique, comment il entend remédier à cette situation et aborder l'exercice 2008.

Les autres crédits de cette action devraient être consacrés à des dispositifs en faveur des jeunes (12,54 millions d'euros contre 14,55 millions d'euros en 2007), des gens du voyage et de la lutte contre l'illettrisme (3,4 millions d'euros, soit le même montant qu'en 2007), ainsi qu'au financement à hauteur d'un million d'euros d'une aide au démarrage de 20 pôles d'accueil en réseau pour l'accès aux droits sociaux (PARADS).

b) Les actions en faveur des plus vulnérables

L'action n° 2 « Actions en faveur des plus vulnérables » (905 millions d'euros en AE et 855,8 millions d'euros en CP), qui comprend la majeure partie des crédits du programme, connaît une forte augmentation puisque les crédits inscrits en loi de finances pour 2007 s'établissaient à 788,8 millions d'euros.

Deux dépenses sont particulièrement importantes et appellent des remarques particulières :

- le financement des centres d'hébergement et de réinsertion sociale (CHRS) mobilisera, en 2008, 544,5 millions d'euros, contre 490,5 millions d'euros en 2007 ;

- les dispositifs d' hébergement d'urgence mobiliseront 198,7 millions d'euros en AE et 149,44 millions d'euros en CP (contre 136,5 millions d'euros en 2007).

Le tableau qui suit donne une vision d'ensemble des crédits consacrés aux CHRS et aux autres dispositifs d'hébergement, en mettant en parallèle les crédits consommés en 2006, les crédits votés en loi de finances pour 2007 et ceux prévus en projet de loi de finances pour 2008.

Source : commission des finances, d'après les données du rapport annuel de performances pour 2006 et des projets annuels de performances pour 2007 et 2008

Ces dispositifs doivent notamment être analysés à la lumière des engagements pris dans le cadre du plan d'action renforcé pour les sans-abris (PARSA) et de la loi instituant le droit opposable au logement (DALO), qui a entraîné l' ouverture de 70 millions d'euros de crédits supplémentaires en avril 2007, par voie de décret d'avance , afin de financer 2 ( * ) l'extension des horaires des centres d'hébergement d'urgence pour un accueil de 17 heures à 9 heures du matin et vingt-quatre heures sur vingt-quatre les week-ends, la transformation de places d'hébergement d'urgence en places de stabilisation, la transformation de places d'hébergement d'urgence en places de centres d'hébergement et de réinsertion sociale, et l'accélération du programme de création de maisons-relais.

Les engagements pris dans le cadre du plan d'action renforcé pour les sans-abris (PARSA) et de la loi instituant le droit opposable au logement (DALO)

Le PARSA vise à construire un dispositif nouveau composé de places d'hébergement restructurées et de solutions nouvelles d'hébergement et de logements :

- 6.000 places d'hébergement de stabilisation par transformation de places d'urgence ;

- 4.500 places de CHRS, notamment par transformation de places d'urgence ;

- 9.000 places de maisons relais, s'ajoutant aux 3.000 places actuellement installées ;

- 1.600 places mises à disposition sur le programme LogiRelais ;

- 3.000 logements du parc social public prioritairement proposés aux publics sortant de CHRS ;

- 4.000 logements dans le parc privé conventionné essentiellement au profit de personnes sortant de CHRS.

Cela correspond à un total de 27.100 places de solutions pérennes, dont majoritairement des places nouvelles et 10.500 places d'urgence transformées .

Par ailleurs l'article 2 de la loi n° 2007-290 du 5 mars 2007 instituant le droit au logement opposable et portant diverses mesures en faveur de la cohésion sociale fixe des objectifs chiffrés pour les communes en matière d'hébergement d'urgence sous peine de pénalités financières.

Ces objectifs quantitatifs sont doublés d'objectifs qualitatifs :

- les horaires d'ouverture dans les centres d'hébergement d'urgence sont d'ores et déjà pour partie étendus. Cette extension se poursuivra dans le courant de l'année 2007 ;

- des expérimentations sont encouragées (prise en charge des personnes accompagnées d'animaux, habitat adapté, location d'appartements dans le parc privé par des associations) ;

- une action de soutien aux métiers de l'urgence est conduite (groupe de travail engagé avec les associations et les organismes de la formation).

Source : circulaire DGAS/1A/LCE n° 2007-90 du 19 mars 2007 relative à la mise en oeuvre d'un principe de continuité dans la prise en charge des personnes sans-abri

(1) Les CHRS

Les CHRS constituent, avec les centres d'hébergement d'urgence et les places de stabilisation, l'un des moyens d'accueil des personnes sans domicile. L'accueil dans un CHRS vise à élaborer et à mettre en oeuvre un projet d'insertion et une sortie vers un logement autonome et l'emploi.

On compte, au total, 33.466 places de CHRS au 30 juin 2007. Près de 140.000 personnes ont été accueillies en CHRS en 2005 .

Le coût moyen d'une place en CHRS est estimé à 15.457 euros par an en métropole et à 17.257 euros en outre-mer . Il s'agit d'un coût élevé par rapport aux autres formules d'hébergement , qui étaient évaluées à : 7.800 euros pour une place d'hébergement d'urgence ; 10.400 euros pour une place d'hébergement d'urgence avec horaires étendus ; 11.700 euros pour une place de stabilisation ; 6.023 euros pour une nuit d'hôtel ; 3.250 euros pour une place hivernale ; 5.840 euros 3 ( * ) pour une place en maisons-relais. Ce coût s'explique essentiellement par l'accompagnement social mis en oeuvre. Toutefois, il a été indiqué à votre rapporteur spécial que des différences très importantes de coût pouvaient exister entre les centres, ce qui justifierait une étude approfondie.

Le plan d'action renforcé pour les sans-abris (PARSA) prévoyait, notamment, la transformation de 4.500 places d'hébergement d'urgence en places de CHRS. D'après les données du projet annuel de performances, les crédits inscrits sur ce programme au titre de l'année 2008 (544,5 millions d'euros), devraient permettre de financer 35.178 places, dont la transformation de 3.113 places d'urgence . Dans les réponses qu'il a adressées à votre rapporteur spécial, le ministère estime que le nombre de places transformées s'établirait à 4.400, compte tenu des transformations opérées en 2007. Votre rapporteur spécial souhaite que des précisions soient apportées sur ce point lors de l'examen de la présente mission en séance publique.

(2) L'hébergement d'urgence

Les crédits destinés au dispositif d'hébergement d'urgence font traditionnellement l'objet d'une sous-évaluation en loi de finances initiale et la situation ne s'est pas améliorée en 2007, comme l'indique le ministère de la ville et du logement dans la réponse qu'il a adressée à votre rapporteur spécial : « le montant des crédits accordé en LFI reste chaque année très inférieur à l'exécution constatée, ce qui conduit systématiquement à la prise de décrets d'avance en cours d'année interdisant toute programmation et toute rationalisation de la dépense. Ce cercle vicieux n'a pas pu être brisé en 2007. La LFI 2007 pour l'hébergement d'urgence est de 136,5 millions d'euros incluant 16 millions d'euros de mesures nouvelles. Or la consommation 2006 a été de 184,7 millions d'euros. Cette situation imposera la négociation d'un nouveau décret d'avances avant la fin de l'année pour faire face à l'évolution de la dépense 2007 ».

Dès lors, même si elle connaît une hausse, la dotation prévue pour 2008 (149,44 millions d'euros en CP), nettement inférieure aux crédits consommés en 2006, paraît une nouvelle fois insuffisante pour faire face aux besoins et nécessitera probablement l'ouverture de crédits complémentaires en cours d'année. Ceci apparaît d'autant plus net qu'une extension des horaires d'ouverture des places d'hébergement d'urgence est prévue, de même que la transformation de 6.000 places en places de stabilisation, ce qui induit une hausse des dépenses compte tenu du différentiel de coût (7.800 euros pour une place d'hébergement « classique », 10.400 euros pour une place d'hébergement d'urgence avec horaires étendus, 11.700 euros pour une place de stabilisation).

(3) Les maisons relais

Il convient également de signaler que les crédits destinés à financer les maisons-relais devraient connaître une hausse importante , passant de 21,27 millions d'euros en 2007 à 36,16 millions d'euros en 2008, ce qui devrait de financer 2.959 nouvelles places à mi-année en 2008 . Un effort important est donc consenti en ce domaine, puisque 2.337 places ont été créées en 2007. Au total, 8.505 places de maisons-relais devraient être ouvertes fin 2008, pour un objectif de 12.000 places prévu dans le cadre du PARSA.

Votre rapporteur spécial s'interroge toutefois sur la différence de traitement entre les places de maisons-relais créées avant le 1 er janvier 2007, financées à 12 euros par jour, et celles créées depuis cette date, financées sur la base d'un tarif journalier de 16 euros. Il souhaite que le gouvernement apporte des précisions sur ce point.

Au total, le projet de loi de finances pour 2008 traduit donc une très forte mobilisation en faveur des personnes les plus vulnérables , puisque ce sont 81,81 millions d'euros supplémentaires par rapport à 2007 qui sont inscrits pour ces trois postes de dépenses (CHRS, hébergement d'urgence, maisons-relais). Il semble toutefois que ces crédits se révèlent insuffisants pour faire face aux objectifs définis.

Votre rapporteur spécial tient, par ailleurs, à souligner la nécessité de fluidifier, de manière globale, la chaîne du logement, seul moyen véritable d'améliorer les conditions de vie de ces personnes et de maîtriser cette dépense très dynamique.

(4) Les autres mesures relevant de cette action

Parmi les autres mesures relevant de cette action, on relèvera que :

- 41 millions d'euros sont prévus pour l'aide au organismes qui logent temporairement des personnes défavorisées ;

- 2,8 millions d'euros sont inscrits au titre de l'action sociale en faveur des personnes prostituées ou en situation de risuqe ;

- 5,7 millions d'euros sont destinés à financer l'aide à la gestion locative sociale ;

- 30 millions d'euros sont prévus pour l'insertion et l'accompagnement social (essentiellement l'appui social individualisé). Ces crédits sont toutefois inférieurs aux crédits consommés en 2006 (32,77 millions d'euros) ;

- enfin, 5,1 millions d'euros au titre de l'aide alimentaire, contre 5,5 millions d'euros prévus en loi de finances pour 2007. Ce montant apparaît faible au regard des réalisations passées. L'exécution 2006 faisait apparaître une consommation des crédits bien supérieure à celle prévue en loi de finances initiale (17,54 millions d'euros pour 5,5 millions d'euros initialement prévus), ce qui avait conduit votre rapporteur spécial à proposer de majorer ces crédits lors de l'examen du projet de loi de finances pour 2007.

c) La conduite et l'animation de la politique de lutte contre l'exclusion

L'action n° 3 « conduite et animation de la politique de lutte contre l'exclusion » rassemble une faible masse de crédits (28,2 millions d'euros) au regard de l'ensemble du programme . Ils sont notamment destinés au financement de l'Institut de formation aux carrières administratives, sanitaires et sociales de Dieppe (1,68 million d'euros), de la formation continue des travailleurs sociaux et de la rémunération des stagiaires (3,43 millions d'euros), et de la contribution de l'Etat (12,47 millions d'euros) au Fonds de coopération de la jeunesse et de l'éducation populaire (FONJEP).

Par ailleurs, 10,6 millions d'euros seront consacrés à l'évaluation des politiques de lutte contre l'exclusion (1,9 million d'euros) et au soutien financier apporté à diverses associations oeuvrant dans ce secteur (8,7 millions d'euros).

d) Les actions en faveur des rapatriés

L'action n° 4 « Rapatriés » devrait rassembler, en 2008, 51 millions d'euros en AE et CP, contre 171 millions d'euros en 2007. Le tableau qui suit retrace l'évolution de l'effort de la Nation en faveur des rapatriés.

Cette forte diminution résulte essentiellement de la très importante baisse des crédits prévus pour le financement de l'allocation de reconnaissance versée aux harkis et aux veuves originaires d'Afrique du Nord, âgés de 60 ans et plus (12,3 millions d'euros, contre 116 millions d'euros en 2007). Les bénéficiaires de cette allocation peuvent opter, depuis l'entrée en vigueur de la loi du 23 février 2005 précitée, soit pour une augmentation de l'allocation - dont le montant a été porté à 2.903 euros au 1 er octobre 2006 -, soit pour le maintien de l'allocation à son montant antérieur (1.926 euros) avec versement d'un capital de 20.000 euros, soit pour une sortie en capital de 30.000 euros. Toutes les sorties en capital ont en effet été réglées entre 2005 et 2007, ce qui explique l'évolution des crédits.

Les hypothèses pour 2008 font état de 700 bénéficiaires d'une allocation majorée et 5.345 bénéficiaires d'une allocation à 1.926 euros. La diminution du nombre de bénéficiaires contribue également à l'évolution de ces crédits.

Par ailleurs, on notera que 24 millions d'euros sont prévus pour l'octroi d'un capital de 20.000 euros aux orphelins d'anciens supplétifs : 1.200 personnes seraient ainsi concernées en 2008. Il convient de noter que l'instruction des dossiers est désormais close et que cette dépense est donc également appelée à disparaître.

2. L'appréciation de la performance du programme

Ce programme comprend toujours un très grand nombre d'objectifs (13) et d'indicateurs (22), ce qui témoigne encore de difficultés de conception de l'appréciation de la performance.

Les indicateurs de performance associés au programme sont désormais presque tous complétés (seul l'indicateur 3.1 ne comporte aucune cible), mais plusieurs indicateurs ne permettent pas réellement de juger de la performance des crédits engagés au titre de ce programme.

Certains objectifs sont mentionnés car il s'agit d'objectifs transversaux du document de politique transversale « Inclusion sociale » mais cela ne contribue pas à assurer la lisibilité des actions conduites.

Les principales observations de votre rapporteur spécial
sur le programme 177 : « Prévention de l'exclusion et insertion des personnes vulnérables »

1) Le présent projet de loi de finances se traduit par un effort budgétaire très significatif en faveur des personnes vulnérables mais les crédits inscrits seront vraisemblablement insuffisants pour faire face aux besoins, notamment s'agissant de l'hébergement d'urgence ou de l'aide alimentaire.

2) L'examen du rapport annuel de performances pour 2006 fait apparaître que les crédits consacrés aux aides spécifiques ou résiduelles en direction des personnes âgées ont été insuffisants, ce qui a entraîné la formation d'une dette évaluée à près de 20,16 millions d'euros fin 2006, votre rapporteur spécial souhaite que le gouvernement précise, à l'occasion de l'examen de la présente mission en séance publique, comment il entend remédier à cette situation et aborder l'exercice 2008.

3) L'appréciation de la performance du programme reste difficile. Un travail important de définition d'objectifs et d'indicateurs en nombre plus ciblé reste à faire.

B. PROGRAMME 304 : LUTTE CONTRE LA PAUVRETÉ : EXPÉRIMENTATIONS

Le programme « Lutte contre la pauvreté : expérimentations » est un nouveau programme , qui rassemble 40 millions d'euros en AE et CP, répartis en deux actions, ainsi que le montre le tableau suivant :

En outre, le schéma de déversement analytique figurant dans le projet annuel de performances fait apparaître une contribution du programme support à hauteur de 1,22 million d'euros .

1. Les enjeux du programme

a) L'expérimentation du revenu de solidarité active

Le principal objet de ce programme est le financement des expérimentations du revenu de solidarité active (RSA), prévues par la loi n° 2007-1223 du 21 août 2007 en faveur du travail, de l'emploi et du pouvoir d'achat 4 ( * ) : 25 millions d'euros sont ainsi prévus à ce titre. On rappellera que le RSA est une allocation comblant le différentiel entre, d'une part, un revenu garanti , correspondant à la somme d'un minimum forfaitaire (le niveau actuel du RMI sans activité) et d'une part variable proportionnelle aux revenus d'activité (par exemple équivalente à 70 % des revenus d'activité), et d'autre part, l'ensemble des ressources de l'individu.

Les crédits inscrits à ce titre seraient ainsi répartis :

- 2,2 millions d'euros pour l'expérimentation en faveur des bénéficiaires de l'allocation de parent isolé, auxquels il faut ajouter 1,8 million d'euros au titre de l'accompagnement dans l'emploi ;

- 16,5 millions d'euros pour l'expérimentation en faveur des bénéficiaires du RMI (sur la base d'un co-financement par l'Etat à hauteur de 50 %) ;

- 2 millions d'euros pour l'animation du dispositif et l'appui accordé par l'Etat aux départements expérimentateurs ;

- 2,5 millions d'euros au titre de l'évaluation de cette expérimentation, qui prendrait la forme d'une enquête « face à face » réalisée auprès d'un échantillon de 4.000 à 6.000 bénéficiaires.

Si le coût de cette évaluation peut paraître élevé, votre rapporteur spécial la juge toutefois nécessaire, d'une part en raison de l'inexistence d'indicateurs fiables (cf. infra ), d'autre part compte tenu du coût que pourrait représenter une éventuelle généralisation du dispositif (entre 3 et 8 milliards d'euros suivant les estimations retenues). Il est dès lors essentiel de disposer d'une évaluation fine de l'efficacité de ce dispositif.

b) Les autres expériences en matière sociale et d'économie sociale

Les crédits prévus à ce titre s'élèvent à 15 millions d'euros , en progression de près de 4 millions d'euros par rapport à 2007.

Ces crédits viennent essentiellement alimenter le fonds d'innovation et d'expérimentation sociale (13 millions d'euros) . Le projet annuel de performances se montre lacunaire sur la finalité et l'efficacité de ces crédits : « le fonds d'innovation et d'expérimentation sociale accompagne le développement d'expérimentations en anticipation et en appui des politiques publiques en faveur de l'intégration et de la solidarité. Il bénéficie d'un abondement significatif de + 5 millions d'euros, pour permettre, à travers une nouvelle série d'appels à projets, de susciter des initiatives de terrain conformes aux orientations expérimentales définies par le gouvernement, qui feront l'objet d'une évaluation systématique ». Or les objectifs et indicateurs associés à ce programme ne permettent pas de justifier une telle augmentation des crédits (cf. infra ). Votre rapporteur spécial proposera donc un amendement venant réaffecter une partie de la hausse de ces crédits au profit de l'aide alimentaire.

2. Des indicateurs en gestation

Ce programme comprend cinq indicateurs de performance pour quatre objectifs. Seul un indicateur fait l'objet d'une cible en 2008.

Dès lors, en l'absence de renseignement concernant le RSA, aucune analyse de la performance s'appuyant sur les indicateurs ne sera possible sur cet exercice, ce que votre rapporteur spécial regrette.

S'agissant de l'indicateur renseigné (« Part des expérimentations d'actions publiques innovantes luttant contre la pauvreté évaluées positivement au regard des objectifs fixés »), la cible retenue pour 2008 (33 %) apparaît médiocre et ne paraît justifier l'augmentation constatée des crédits . En conséquence, et compte tenu des besoins existant par ailleurs, votre rapporteur spécial vous proposera de réduire de 2 millions d'euros les crédits alloués au fonds d'innovation et d'expérimentation sociale et de transférer ces crédits vers le programme « Prévention de l'exclusion et insertion des personnes vulnérables », afin de financer l'aide alimentaire.

Les principales observations de votre rapporteur spécial
sur le programme 304 : « Lutte contre la pauvreté : expérimentations »

1) Votre rapporteur spécial regrette que seul un indicateur de performance ait été renseigné. Il estime que des cibles auraient dû être fixées pour les autres indicateurs.

2) L'évaluation de la mise en place du RSA constitue un enjeu essentiel , compte tenu du coût potentiel d'une généralisation de ce dispositif. Il est donc nécessaire de disposer d'une évaluation détaillée de son efficacité.

3) Aucun élément ne permettant de justifier l'augmentation prévue des crédits en faveur du fonds d'innovation et d'expérimentation sociale, votre rapporteur spécial vous propose de réduire de 2 millions d'euros les crédits qui lui sont alloués et de transférer ces crédits vers le programme « Prévention de l'exclusion et insertion des personnes vulnérables », afin de financer l'aide alimentaire.

C. PROGRAMME 106 : ACTIONS EN FAVEUR DES FAMILLES VULNÉRABLES

Le programme « Actions en faveur des familles vulnérables » rassemble 1,29 milliard d'euros, répartis en trois actions, ainsi que le montre le tableau suivant :

S'il n'est pas abondé par voie de concours, il convient de relever que ce programme devrait bénéficier de la contribution du programme « Conduite et soutien des politiques sanitaires et sociales » , qui devrait s'élever à près de 27,5 millions d'euros , d'après le schéma de déversement analytique présenté dans le projet annuel de performances.

1. L'accompagnement des familles dans leur rôle de parents

Avec 23 millions d'euros, l'action n° 1 « Accompagnement des familles dans leur rôle de parents » couvre deux types de dépenses : d'une part, l'octroi de subventions aux associations intervenant au niveau national en faveur de la famille et de l'enfance ; d'autre part, les actions menées par les services déconcentrés (Points Informations Familles, Réseaux d'Ecoute, d'Appui et d'Accompagnement des Parents, Maisons des adolescents, accompagnement à la scolarité, insertion sociale des jeunes...). Les actions menées à l'échelon national devraient mobiliser 2 millions d'euros et les actions déconcentrées 21 millions d'euros, dont 13,6 millions d'euros pour le soutien à la parentalité.

2. Le soutien en faveur des familles monoparentales

L'action n° 2 « Soutien en faveur des familles monoparentales » rassemble l'essentiel des crédits du programme ( 1,02 milliard d'euros, contre 910 millions d'euros en 2007 ).

Ces crédits sont, en totalité, destinés à assurer le financement de l'allocation parent isolé (API).

D'après les informations présentées dans le « bleu » budgétaire, cette allocation se décompose en :

- l'API longue (80 % des allocataires), perçue par les parents qui élèvent seuls un ou plusieurs enfants de moins de trois ans ;

- l'API courte (20 % des allocataires), perçue par les parents qui élèvent seuls un ou plusieurs enfants de plus de trois ans.

Les crédits demandés pour 2008 traduisent une réévaluation nécessaire, compte tenu de l'invalidation des hypothèses retenues lors de l'élaboration du projet de loi de finances pour 2007 , comme le montre le graphique qui suit :

Source : commission des finances du Sénat, d'après les projets annuels de performances pour 2007 et 2008

Source : projet annuel de performances « Solidarité et intégration » pour 2007

On observe ainsi que le nombre de bénéficiaires devrait augmenter plus que prévu en 2007, et surtout que le coût moyen est bien plus élevé qu'initialement envisagé. L'hypothèse de diminution du montant moyen de l'API versée s'expliquait par la mesure de subsidiarité de l'API et l'alignement du forfait logement de l'API sur celui du revenu minimum d'insertion (RMI). Au total, l'insuffisance de crédits au titre de l'exercice 2007 pourrait s'élever à 151 millions d'euros.

Les crédits consacrés au financement de l'API sont donc plus réalistes, puisqu'ils sont majorés de 110 millions d'euros, mais il convient de noter que les hypothèses retenues demeurent très volontaristes.

Elles intègrent, notamment, deux mesures d'économies très substantielles (162,5 millions d'euros au total) :

- la mesure de subsidiarité de l'API par rapport aux autres prestations sociales instaurées en loi de finances pour 2007, qui est en réalité largement un transfert de charges vers la CNAF ;

- une mesure nouvelle à hauteur de 20 millions d'euros, par le biais du renforcement des contrôles prévu par l'article 51 du présent projet de loi de finances, qui fait l'objet d'un commentaire détaillé à la fin du présent rapport.

Par ailleurs, ces hypothèses intègrent également les effets induits, sur le stock de bénéficiaires, par les mesures destinées à favoriser la sortie de cette allocation (intéressement et contrats aidés).

La réévaluation de la dotation prévue pour 2008 constitue donc un effort important et améliore la sincérité budgétaire, mais il n'est pas pour autant garanti qu'elle suffise à combler la totalité des besoins.

3. La protection des enfants et des familles

La quasi totalité des crédits de l'action n° 3 « Protection des enfants et des familles » (250,7 millions d'euros au total) est consacrée au financement des dispositifs de tutelle et curatelle d'Etat ( 244,5 millions d'euros contre 203,5 millions d'euros en 2007 ).

Une expérimentation reposant sur l'attribution aux services tutélaires d'une dotation globale de financement est actuellement en cours. Elle devrait permettre une meilleure maîtrise de l'évolution du nombre de mesures de tutelle et de curatelle, de même que la mise en place d'indicateurs d'activité et de coûts.

Cette forte revalorisation des crédits destinés au financement des tutelles et curatelles d'Etat apparaît bienvenue compte tenu des insuffisances constatées en 2006 et 2007 , comme le montre le tableau qui suit.

D'après les données communiquées à votre rapporteur spécial par le ministère du travail, des relations sociales et de la solidarité, l'exercice 2007 a débuté dans des conditions plus favorables que celui de l'année 2006, le montant des dettes de l'année antérieure étant moins élevé (11,5 millions d'euros au lieu de 49,4 millions d'euros), mais la fin de la fin de l'exercice pourrait être difficile , en l'absence de dispositions destinées à couvrir les dettes prévues (34,5  millions d'euros).

Le ministère indique ainsi que « les mesures prises au cours de l'année 2006, pour résorber les dettes résultant de l'année 2005, devront vraisemblablement être reconduites en 2007. Elles ont consisté à utiliser notamment une partie des crédits affectés à l'allocation de parent isolé afin d'apurer les difficultés de trésorerie des services tutélaires, nées d'une interruption des versements par l'Etat dès le début du second semestre 2005. Le recours à des fonds de concours a constitué l'autre moyen utilisé pour réduire les dettes au cours de l'exercice 2006 ».

Votre rapporteur spécial souhaite que l'examen de la présente mission en séance publique permette au gouvernement de préciser ses intentions en la matière. En tout état de cause, il ne peut que se réjouir de l'effort mené en 2008 pour réajuster la dotation inscrite en projet de loi de finances .

Les autres crédits inscrits sur cette action, de bien moindre ampleur, servent à financer l'Agence française de l'adoption (4 millions d'euros) et le GIP « Service national d'accueil téléphonique de l'enfance en danger » (2,18 millions d'euros).

Les principales observations de votre rapporteur spécial
sur le programme 106 : « Actions en faveur des familles vulnérables »

1) Le présent projet de loi de finances se traduit par une réévaluation bienvenue des crédits inscrits au titre de l'allocation de parent isolé et des tutelles et curatelles d'Etat.

2) Il convient toutefois de rester prudent s'agissant de l'analyse de la dotation inscrite au titre de l'API, compte tenu des hypothèses d'économies retenues et de l'erreur d'appréciation commise lors de la préparation du projet de loi de finances pour 2007.

D. PROGRAMME 157 : HANDICAP ET DÉPENDANCE

Le programme « Handicap et dépendance » mobilise 8,1 milliards d'euros , répartis en six actions, comme le montre le tableau suivant :

Outre un abondement de 20 millions d'euros par voie de fonds de concours, le schéma de déversement analytique fait apparaître une contribution importante du programme « Conduite et soutien des politiques sanitaires et sociales » aux actions menées dans le cadre de ce programme, puisqu'elle s'élève à 192,3 millions d'euros .

1. Les enjeux du programme

a) L'incitation à l'activité professionnelle

Les crédits de l'action n° 2 « incitation à l'activité professionnelle », qui représentent 28,9 % des crédits du programme, recouvrent deux types de dépenses :

- le financement des établissements et services d'aide par le travail (ESAT) , qui mobilise plus de 1,33 milliard d'euros : ces crédits devraient permettre de financer 114.811 places, dont 2.000 nouvelles places financées à mi-année (après 2.500 nouvelles places financées à mi-année en 2007), pour un coût annuel moyen de la place en ESAT évalué à 11.698 euros 5 ( * ) (contre 11.596 euros en 2007) ;

- le financement de l'aide au poste , dans le cadre de la garantie de ressources pour travailleurs handicapés (GRTH), qui représente un coût de plus d'un milliard d'euros en 2008, pour un complément annuel moyen de 8.806 euros par place en ESAT (contre 8.771 euros en 2007). L'année 2007 a été marquée par l' entrée en vigueur de la réforme de la GRTH au 1 er janvier 2007 : ceci doit, d'une part, permettre d'aligner la situation des travailleurs ayant un taux d'incapacité inférieur à 80 % sur celle des travailleurs dont le taux d'incapacité est supérieur à 80 %, d'autre part, faire en sorte que l'essentiel des ressources disponibles des travailleurs de CAT soit fonction de leur activité, et non de leur taux d'incapacité.

Depuis le 1 er janvier 2007, les travailleurs handicapés perçoivent une rémunération garantie composée d' une part financée par l'ESAT , qui ne peut être inférieure à 5 % du SMIC et d' une part financée par l'Etat qui ne peut excéder 50 % du SMIC. Cette rémunération est servie dès l'admission en période d'essai du travailleur handicapé, sous réserve de la conclusion d'un contrat de soutien et d'aide par le travail. Elle est maintenue pendant toutes les périodes de congés et d'absences autorisées. Le montant de l'aide au poste compensé par l'Etat varie en fonction du niveau de la part de rémunération versé par l'ESAT. A ce jour, la rémunération moyenne servie directement par les ESAT est égale à 12,5 % du SMIC.

b) Le financement des ressources d'existence

L'action n° 3 « ressources d'existence » rassemble près de 5,72 milliards d'euros , soit à elle seule 47,4 % des crédits de la mission , ce qui correspond au financement de deux dispositifs :

- le Fonds spécial d'invalidité (FSI) , la dotation qui lui accordée en 2008 pour financer l'allocation supplémentaire d'invalidité s'élevant à 308 millions d'euros, sur la base de 118.000 bénéficiaires 6 ( * ) ;

- l'allocation adulte handicapé (AAH) , dont le coût atteint près de 5,41 milliards d'euros en 2008 . Le graphique qui suit retrace l'évolution du nombre de bénéficiaires et du montant mensuel moyen de l'AAH.

On observe que les prévisions se sont révélées erronées en 2006 et 2007 , le nombre de bénéficiaires ayant tendance à être surévalué et le montant moyen sous-évalué. La révision des prévisions se traduit, ces deux années, par un réajustement à la hausse des dépenses. En 2006, un abondement d'un montant de 42,5 millions d'euros était intervenu en cours de gestion, par redéploiement au sein du même programme, ce qui avait permis d'assurer le financement de la prestation et de dégager un solde positif de 6,65 millions d'euros, contribuant au remboursement des avances consenties par la CNAF. En 2007, le dépassement de crédits prévus devrait atteindre 39,6 millions d'euros.

A cet égard, on peut constater que l'augmentation des crédits prévue pour 2008 apparaît très limitée, puisqu'elle s'établit à + 0,25 % par rapport au tendanciel de dépenses 2007.

Evolution du nombre de bénéficiaires et du montant mensuel moyen de l'AAH

Source : commission des finances du Sénat, d'après le projet annuel de performances « Solidarité, insertion et égalité des chances » pour 2008

Votre rapporteur spécial est sceptique quant à l'hypothèse retenue pour le taux d'évolution du montant moyen mensuel de l'allocation, très faible : + 0,9 %, alors que l'hypothèse d'évolution du nombre de bénéficiaires n'apparaît pas manifestement surévaluée cette année.

Dès lors, compte tenu des réalisations passées, il n'est pas certain que le montant de la dotation inscrite sur ce programme parvienne à satisfaire les besoins. Le projet annuel de performances indique certes que des économies sont prévues à hauteur de 60 millions d'euros, par le biais de la lutte contre la fraude et le renforcement du contrôle de la subsidiarité de l'AAH par rapport aux avantages vieillesse (il s'agit alors pour l'essentiel d'un transfert de charges et non d'une économie nette), mais cela sera probablement insuffisant. Toutefois, ainsi que le montre l'exemple de l'exercice 2006, des redéploiements pourraient intervenir en cours de gestion pour faire face aux besoins.

Votre rapporteur spécial souhaite donc que le gouvernement apporte des précisions sur la crédibilité des hypothèses retenues lors de l'examen de la présente mission en séance publique.

c) Les autres dépenses du programme

Environ 14,1 millions d'euros sont consacrés à l' action n° 1 « Evaluation et orientation personnalisée des personnes handicapées », qui correspond au financement du fonctionnement des sites pour la vie autonome.

L' action n° 4 « compensation des conséquences du handicap », qui rassemble 22,4 millions d'euros (contre 85,7 millions d'euros de CP en 2007), contribue au financement des instituts nationaux des jeunes sourds et jeunes aveugles (13,78 millions d'euros), ainsi que des subventions d'investissement à destination des établissements pour personnes handicapées (8,3 millions d'euros en AE et 1,7 million d'euros en CP). Cette action ne finance plus, en revanche, les services auxiliaires de vie à destination des personnes handicapées et les fonds de compensation gérés par les maisons départementales des personnes handicapées, ce qui explique la forte diminution des crédits.

L' action n° 5 « personnes âgées » comporte 17 millions d'euros en autorisations d'engagement et 8 millions d'euros en crédits de paiement. Ces crédits sont destinés au financement d'associations et, pour l'essentiel (15 millions d'euros en AE et 6 millions d'euros en CP), de subventions d'investissement pour les établissements accueillant des personnes âgées.

L'action n° 6 « pilotage du programme » (6 millions d'euros) a pour objet d'assurer le financement de subventions à certaines associations nationales oeuvrant en faveur des personnes handicapées et des centres régionaux d'aide à l'enfance et à l'adolescence, ainsi que des centres d'information sur la surdité.

2. Les objectifs et indicateurs

L'appréciation de la performance reste dans la plupart des cas très difficile, en l'absence de données précises relatives aux réalisations des années antérieures. Un important travail reste à réaliser en la matière.

La principale observation de votre rapporteur spécial
sur le programme 157 : « Handicap et dépendance »

La prévision de dépenses au titre de l'allocation adulte handicapé (AAH) doit faire l'objet de justifications complémentaires de la part du gouvernement, les hypothèses retenues apparaissant très optimistes au regard des réalisations antérieures.

E. PROGRAMME 183 : PROTECTION MALADIE

Le programme « Protection maladie » rassemble 513 millions d'euros répartis en trois actions, ainsi que le montre le tableau suivant :

Ce programme ne devrait recevoir aucune contribution par voie de fonds de concours. En revanche, le schéma de déversement analytique fait apparaître une contribution du programme « Conduite et soutien des politiques sanitaires et sociales » qui s'élève à 5,1 millions d'euros (contre 5,82 millions d'euros en 2007).

1. Une nouvelle baisse de la contribution au Fonds de financement de la couverture maladie universelle complémentaire

L'action n° 1 « Accès à la protection maladie complémentaire » retrace la contribution d'équilibre versée par l'Etat au Fonds de financement de la protection complémentaire de la couverture universelle du risque maladie (CMU-C). Celle-ci connaît une nouvelle forte baisse, puisqu'elle s'établira à 50 millions d'euros en 2008, contre 114,66 millions d'euros en 2007, 323,53 millions d'euros en 2006 et 660,58 millions d'euros en 2005.

Cette évolution s'explique par le fait que le fonds de financement de la CMU-C est de plus alimenté par des taxes affectées : le produit de la taxe sur les alcools de plus de 25° lui a été transféré en 2005, puis une fraction de 1,88 % du droit de consommation sur les tabacs en 2006. Dans le cadre d'un jeu de renvois particulièrement complexe 7 ( * ) , la loi de finances pour 2007 avait poursuivi ce mouvement en lui affectant, par son article 41, une fraction supplémentaire de droit de consommation sur les tabacs, qui serait dorénavant portée à 4,34 %. Le graphique qui suit rend compte de cette évolution.

L'évolution de la structure des recettes du fonds de financement de la CMU-C

(en millions d'euros)

Note : ce graphique ne prend pas en compte la dotation versée par la CNAMTS afin de financer le dispositif d'aide à l'acquisition d'une complémentaire de santé.

Source : commission des finances du Sénat, d'après les données du fonds de financement de la CMU-C et du projet annuel de performances « Solidarité, insertion et égalité des chances » pour 2008

Cette affectation croissante de taxes au fonds de financement de la CMU-C a ainsi permis de réduire la dotation d'équilibre versée par l'Etat. On note également une reprise sur fonds de roulement de 19 millions d'euros, qui permet de contenir cette subvention en 2008. Au total, selon les projections du projet annuel de performances, les dépenses du fonds devraient atteindre 1,63 milliard d'euros en 2008 , hors aide à l'acquisition d'une complémentaire santé (ACS). Au total, on devrait ainsi compter environ 4,79 millions de bénéficiaires de la CMU complémentaire .

Par ailleurs, les dépenses au titre de l'aide à l'acquisition d'une complémentaire santé se sont élevées à 40,17 millions d'euros en 2006 et devraient atteindre 60 millions d'euros en 2007. En mai 2007, 275.000 bénéficiaires avaient utilisé leur attestation de droit à l'ACS auprès d'un organisme complémentaire.

2. L'aide médicale de l'Etat : une revalorisation de la dotation qui pourrait ne pas être suffisante

Les crédits destinés à assurer le financement de l'aide médicale de l'Etat (AME), qui ont longtemps été sous-évalués, connaissent enfin une revalorisation, pour s'établir à 413 millions d'euros, contre 233,48 millions d'euros en 2007.

Ainsi qu'il a précédemment été relevé, ces sous-évalutions ont entraîné la formation de dettes de l'Etat à l'égard de la sécurité sociale. La situation a toutefois été assainie, avec le remboursement de 5,1 milliards d'euros intervenu en octobre 2007, correspondant au montant des créances accumulées par la sécurité sociale au 31 décembre 2006. Les dettes dues au financement de l'aide médicale de l'Etat représentaient ainsi 920 millions d'euros au 31 décembre 2006. Votre rapporteur spécial note toutefois que les dettes ne sont pas pour autant soldées : en effet, les crédits inscrits en 2007 devraient se révéler très insuffisants pour faire face aux besoins (468 millions d'euros en tendance), ce qui nécessitera un ajustement en projet de loi de finances rectificative.

Le montant de 413 millions d'euros prévu pour 2008 se décompose en :

- 25 millions d'euros pour l'aide médicale humanitaire et les évacuations sanitaires de l'hôpital de Mayotte ;

- 40 millions d'euros pour les soins urgents, pour des dépenses réelles d'environ 55 millions d'euros en 2006 et 2007 ;

- enfin, 348 millions d'euros pour le financement de l'AME de droit commun. Ce montant est bâti sur une hypothèse d'économie de 102 millions d'euros au total par rapport au tendanciel de dépenses évalué à 450 millions d'euros, intégrant la mise en oeuvre d'une participation forfaitaire des bénéficiaires de l'AME, la non prise en charge des médicaments en cas de refus du bénéficiaire de l'AME d'accepter la substitution par un produit générique, et l'extension du contrôle médical aux bénéficiaires de l'AME.

Votre rapporteur spécial observe que le tendanciel de dépenses paraît même plus élevé que celui retenu par le projet annuel de performances, comme le montre le tableau qui suit :

S'il se félicite du rebasage de la dotation opéré en 2008, votre rapporteur spécial est sceptique quant à la capacité de l'Etat à réaliser des économies à hauteur de 102 millions d'euros. Il souhaite que l'examen des crédits de la présente mission en séance publique permette au gouvernement de chiffrer précisément les économies attendues.

3. Le maintien de la contribution de l'Etat au Fonds d'indemnisation des victimes de l'amiante (FIVA)

Comme en 2006 et 2007, une contribution de 50 millions d'euros de l'Etat au Fonds d'indemnisation des victimes de l'amiante (FIVA) est inscrite en 2008 sur l'action n° 3 de ce programme.

Le FIVA a été institué par l'article 53 de la loi de financement de la sécurité sociale pour 2001 afin de procéder à la réparation intégrale des préjudices subis par les personnes ayant obtenu la reconnaissance d'une maladie professionnelle occasionnée par l'amiante ou par les personnes ayant été directement exposées à l'amiante.

Depuis sa création effective, en juillet 2002, et jusqu'au 31 mai 2007, le fonds a fait 32.784 offres d'indemnisation et le montant des indemnisations versées s'élève à 1,43 milliard d'euros. Entre juin 2006 et mai 2007, le FIVA a enregistré 22.681 demandes d'indemnisation. Il a enregistré 49.547 demandes depuis janvier 2005.

La contribution de l'Etat au financement de ce fonds n'a pas été systématique au cours des années passées, ainsi que le montre le tableau qui suit 8 ( * ) .

L'annexe 8 au projet de loi de financement de la sécurité sociale pour 2008 évalue à 507 millions d'euros les charges du FIVA en 2008 et ses produits à 399 millions d'euros, compte tenu des 315 millions d'euros versés en application de l'article 56 et des 50 millions d'euros inscrits sur la mission « Solidarité, insertion et égalité des chances ». L'année 2008 devrait donc être marquée par une nouvelle diminution du fonds de roulement du FIVA , estimé à 205 millions d'euros fin 2007 et à 97 millions d'euros fin 2008 par l'annexe précitée.

Si la dotation versée par l'Etat porte reconnaissance de la responsabilité de l'Etat dans la tragédie de l'amiante, comme l'a souhaité la mission commune d'information du Sénat 9 ( * ) , cette dotation n'apparaît pas forcément nécessaire d'un point de vue budgétaire, compte tenu du niveau prévisionnel du fonds de roulement du FIVA. Votre rapporteur spécial estime que ces crédits pourraient ainsi faire l'objet de redéploiements en cours d'année, afin de faire face aux besoins de financement de l'aide médical de l'Etat , si les économies attendues ne devaient pas être au rendez-vous.

Les principales observations de votre rapporteur spécial
sur le programme 183 : « Protection maladie »

1) La nouvelle diminution de la subvention versée par l'Etat au fonds de financement de la CMU-C traduit le financement accru de ce fonds par taxes affecté et la réalisation d'un effort de maîtrise des dépenses par le biais de la réduction des réserves ;

2) Le rebasage de la dotation prévue au titre de l'aide médicale de l'Etat constitue une amélioration importante de la budgétisation initiale de cette dépense. Le programme d'économies censé assurer une budgétisation correcte de cette dépenses apparaît toutefois très optimiste et devra faire l'objet de précisions lors d l'examen des crédits de cette mission en séance publique ;

3) Si la dotation versée par l'Etat porte reconnaissance de la responsabilité de l'Etat dans la tragédie de l'amiante , elle n'apparaît pas forcément nécessaire d'un point de vue budgétaire, compte tenu du niveau prévisionnel du fonds de roulement du FIVA. Elle pourrait ainsi faire l'objet de redéploiements en cours d'année, en cas de dérapage des dépenses d'aide médicale de l'Etat.

F. PROGRAMME 137 : EGALITÉ ENTRE LES HOMMES ET LES FEMMES

Le programme « Egalité entre les hommes et les femmes » est le plus faible de la mission en termes de masse de crédits : 28,5 millions d'euros, répartis en cinq actions, comme le montre le tableau qui suit :

Il devrait également bénéficier d'une contribution de 587.966 euros du programme « Conduite et soutien des politiques sanitaires et sociales », selon le schéma de déversement analytique présenté dans le projet annuel de performances. En revanche, aucun fonds de concours n'est attendu, alors que 360.000 euros avaient été prévus en 2007.

1. Les enjeux du programme

a) Les effectifs inclus dans le programme

Votre rapporteur spécial relève que les crédits de ce programme comprennent les dépenses de personnel : 200 ETPT sont ainsi rémunérés par ce programme (soit une diminution de 2 ETPT par rapport à 2007) auxquels il faut ajouter 24 ETPT mis à disposition (+ 6 ETPT par rapport à 2007) et 5 collaborateurs extérieurs.

Le montant de 10,66 millions d'euros inscrit sur l'action soutien n° 5, se répartit en 9,64 millions d'euros de dépenses de rémunération des personnels et 1,02 million d'euros de dépenses de fonctionnement et de loyers.

b) Les autres éléments stables du programme

Les dépenses d'intervention prévues pour 2008 (17,84 millions d'euros) correspondent à la reconduction globale des moyens prévus dans le cadre de la loi de finances pour 2007.

Votre rapporteur spécial observe toutefois que ces crédits font systématiquement l'objet d'annulations (annulations de 2,75 millions d'euros en 2004, un million d'euros en 2005 et 2006, 900.000 euros en CP en 2007).

L'essentiel des crédits d'intervention sert à l'octroi de subventions à diverses associations, notamment le Centre national d'information sur les droits des femmes et des familles (CNIDFF - 970.364 euros), le Collectif féministe contre le viol (300.000 euros), la fédération nationale solidarité femmes (660.000 euros, auxquels il faut ajouter 200.000 euros destinés à financer le numéro téléphonique « violences conjugales info »), l'association européenne contre les violences faites aux femmes au travail (241.000 euros) ou encore le Mouvement français pour le planning familial (213.000 euros). Les subventions accordées aux autres associations sont d'un montant moyen beaucoup plus faible (6.042 euros dans le cadre de l'action n° 1, 6.971 euros pour les associations financées au niveau local dans le cadre de l'action n° 3).

De manière générale, votre rapporteur spécial s'interroge sur l'appréciation de la performance des actions conduites par les associations, desquelles dépend la politique du ministère en ce domaine . La justification au premier euro reste à cet égard très lacunaire, notamment s'agissant de l'action n° 1.

Par ailleurs, l'action du ministère passe également par le biais de contrats signés avec les entreprises (contrats d'égalité professionnelle et contrats pour la mixité des emplois). L'impact de ces dispositifs est toutefois faible, ce qui incite à s'interroger sur leur pertinence. On comptait ainsi, en 2007, 24 contrats d'égalité professionnelle (pour un montant moyen de 13.750 euros) et 40 contrats pour la mixité des emplois (pour un coût moyen de 5.250 euros). Le nombre de contrats d'égalité professionnelle devrait rester stable en 2008, tandis que celui des contrats pour la mixité des emplois devrait être porté à 130.

De même, votre rapporteur spécial s'interroge sur la pertinence des crédits inscrits sur l'action n° 4 « Articulation des temps de vie », la justification au premier euro étant encore plus réduite que celle présentée l'an dernier, qui était déjà très insuffisante. Ces crédits, d'un montant très faible (230.000 euros) visent, selon les données du projet annuel de performances :

- à mener des actions de formation des responsables à la problématique de l'articulation des temps de vie dans l'optique de l'égalité professionnelle, pour favoriser l'évolution de l'organisation dans les entreprises ainsi que celle des modes de garde des enfants ;

-  à financer des projets innovants de garde des jeunes enfants ainsi que des actions qui visent à renforcer la pratique sportive des femmes à travers des actions de communication valorisant les performances des femmes dans le sport et le soutien à des initiatives locales d'adaptation de l'offre sportive aux femmes.

Cette problématique est, sans conteste, essentielle. Toutefois, compte tenu de la faiblesse des sommes en cause, votre rapporteur spécial doute fort de la valeur ajoutée de ces crédits , alors que la Caisse nationale d'allocations familiales dépensera 11,17 milliards d'euros en 2008 au titre de la prestation d'accueil du jeune enfant (PAJE) (et 114,3 millions d'euros en 2007 dans le cadre du fonds de financement des crèches), mesures dont il convient de souligner l'importance et l'intérêt.

2. Les objectifs et indicateurs

L'indicateur relatif au taux de réponses des permanences téléphoniques nationales montre que des progrès considérables doivent encore être accomplis, ce que ne prévoient pas les cibles prévues pour 2008.

Ensuite, comme l'avait déjà demandé votre rapporteur spécial l'an dernier, l'indicateur relatif au coût des centres d'information sur les droits des femmes mériterait d'être complété par les données en valeur absolue de l'évolution du coût moyen de ces centres.

Les principales observations de votre rapporteur spécial
sur le programme 137 : « Egalité entre les hommes et les femmes »

1) L'appréciation de la performance des actions conduites par les associations subventionnées, desquelles dépend la politique du ministère, n'apparaît pas évidente et un travail important de justification au premier euro doit être mené ;

2) Compte tenu de ces insuffisances de la justification au premier euro - parfois plus nettes encore que l'an passé - et des annulations systématiques dont fait l'objet ce programme, votre rapporteur spécial vous proposera de transférer un million d'euros de ce programme vers le programme « Prévention de l'exclusion et insertion des personnes vulnérables », afin de permettre le financement de places de stabilisation, notamment en faveur des femmes victimes de violences.

G. PROGRAMME 124 : CONDUITE ET SOUTIEN DES POLITIQUES SANITAIRES ET SOCIALES

Le programme « Conduite et soutien des politiques sanitaires et sociales » est un programme support qui rassemble 1,07 milliard d'euros répartis en six actions, comme le montre le tableau qui suit :

Ce programme devrait bénéficier de 1,15 million d'euros de fonds de concours.

Il convient de relever que la quasi-totalité des crédits de ce programme sert les autres programmes de cette mission ou des missions « Immigration, asile et intégration », « Santé », « Sécurité sanitaire » et « Travail et emploi ». En effet, les crédits propres de ce programme, après déversement analytique, ne représentent plus que 120,19 millions d'euros, soit seulement 11,2 % du total.

1. Les enjeux du programme

a) Le plafond d'emplois

Le plafond d'emplois autorisé pour 2008 s'élève, pour l'ensemble de la mission « Solidarité, insertion et égalité des chances », à 14.537 ETPT , contre 15.134 ETPT en 2007 (- 777 ETPT).

Sur ce total, 14.337 ETPT relèvent du programme « Conduite et soutien des politiques sanitaires et sociales » (contre 14.859 ETPT en 2007, soit une diminution de 522 ETPT).

Cette forte baisse apparente doit être relativisée dans la mesure où plusieurs changements de périmètre doivent être pris en compte :

- le transfert de certains emplois vers la mission « Immigration, asile et intégration » (239 emplois auparavant rattachés à ce programme sont ainsi concernés, ainsi que les 73 ETPT qui étaient auparavant inscrits sur le programme « Accueil des étrangers et intégration ») ;

- un transfert de 173 emplois vers les maisons départementales des personnes handicapées ;

- un transfert de 11 ETPT vers le centre national de gestion des personnels hospitaliers ;

- un transfert de 12 ETPT vers le ministère du budget (11 ETPT) et le ministère de la culture (1 ETPT).

Le non-remplacement d'un départ à la retraite sur deux entraîne, par ailleurs, une diminution de 86,5 ETPT, qui est la seule baisse réelle des effectifs prévue pour 2008. L'économie attendue est évaluée à 2,4 millions d'euros (hors compte d'affectation spéciale « Pensions »).

Il convient d'ajouter à ce plafond d'emplois 511 ETPT et 705 effectifs physiques rémunérés par les opérateurs , hors plafond d'emplois du ministère, au titre de l'ensemble des programmes de cette mission. Votre rapporteur spécial souhaite que les comptabilisations d'effectifs soient, à l'avenir, toutes exprimées en ETPT.

La ventilation analytique présentée dans le projet annuel de performances fait apparaître que 491 ETPT se rattachent à l'état-major de l'administration sanitaire et sociale et 332 aux statistiques, études et recherches, 703 au pilotage de la sécurité sociale et 2.781 au soutien de l'administration sanitaire et sociale. L'essentiel des personnels se rattachent aux actions « gestion des politiques sociales » (4.480 ETPT) et « gestion des politiques sanitaires » (5.550 ETPT). Ces derniers personnels relèvent en fait des missions « Santé » et « Sécurité sanitaire ».

Les dépenses de personnel s'élèvent, au total, à 788,76 millions d'euros, ce qui représente 73,6 % des crédits du programme .

b) Les autres éléments notables du programme

Parmi les crédits restants, votre rapporteur spécial voudrait souligner que :

- les dépenses informatiques s'établissent à 27,37 millions d'euros en AE et CP ;

- les crédits demandés pour les loyers s'établissent à 41,71 millions d'euros pour l'administration centrale et à 31,77 millions d'euros de CP pour les services déconcentrés ;

- les opérations de réhabilitation du siège du ministère de la santé (site Ségur-Fontenoy) se traduisent par une forte appréciation de la valeur de l'immeuble : estimé à 150 millions d'euros avant travaux (165 millions d'euros ont été engagés), sa valeur serait comprise entre 500 et 600 millions d'euros. Ces dépenses sont toutefois inscrites sur le compte d'affectation spéciale « Gestion du patrimoine immobilier de l'Etat ». Un immeuble a également été vendu pour une valeur de 101,2 millions d'euros, dont 85 % devraient revenir au ministère chargé de la santé ;

- l'Ecole nationale de la santé publique recevra, en 2008, une subvention de 11 millions d'euros, contre 11,7 millions d'euros en 2007. Le ministère a indiqué que cette baisse des crédits d'Etat pourrait être compensée soit par d'éventuels excédents de l'exercice 2007, soit par un prélèvement de sur le fonds de roulement. Au total, le budget prévisionnel de l'ENSP devrait s'élever à 56,1 millions d'euros en fonctionnement et à 11 millions d'euros en investissement, en hausse par rapport à 2007 (49,5 millions d'euros en fonctionnement et 8 millions d'euros en investissement).

2. L'appréciation de la performance

Les objectifs et indicateurs associés au programme « Conception et soutien des politiques sanitaires et sociales » apparaissent dans l'ensemble bien définis.

Votre rapporteur spécial relève l'effort de maîtrise des dépenses de fonctionnement, retracé par les indicateurs 8.1 et 8.2, ainsi que l'amélioration du délai de pourvoiement des emplois.

Il observe, en revanche, la piètre performance du contrôle exercé dans le cadre de la directive nationale d'orientation : les réalisations et les cibles fixées pour 2008 ne témoignent à cet égard d'aucune volonté d'amélioration, ce qui est regrettable. Dans le cas de la prévention de la légionellose, les cibles sont même inférieures aux réalisations 2006.

Il note que les indicateurs relatifs à l'impact des campagnes nationales et à l'effet de levier de la subvention au GIP Esther auprès des partenaires sont également médiocres .

Par ailleurs, deux évolutions retracées par les indicateurs de performance apparaissent inacceptables :

- l'objectif de dépassement moyen du délai de transposition des directives communautaires, serait maintenu à 19 mois, soit un niveau plus élevé qu'en 2006 (11,5 mois). Or votre spécial tient à souligner que quatre affaires sont pendantes au titre des articles 226 et 228 du traité instituant la Communauté européenne, au titre de la mission « Solidarité, insertion et égalité des chances » et 19 au titre de la mission « Santé » ;

- le délai moyen d'application des lois et des ordonnances s'allongerait (10 mois, contre 7,2 mois en 2005 et 2007 et 9,4 mois en 2006).

Afin d'avoir un débat avec le gouvernement sur cette évolution, votre rapporteur spécial vous proposera, à titre conservatoire, de réduire de 500.000 euros les crédits de l'action n° 6 « Soutien de l'administration sanitaire et sociale ».

Les quatre affaires pendantes au titre des articles 226 et 228 CE, relevant de la mission « Solidarité, insertion et égalité des chances »

Une première affaire concerne le régime de retraite des clercs de notaire qui a donné lieu à une plainte contre la France devant la CJCE pour non-transposition de la directive 96/97 refondue dans la directive 2006/54. La procédure en est au stade de la demande d'information, en date du 1/12/2006, à laquelle la France a répondu le 6/02/2007. Aucune provision n'a été faite pour cette affaire, qui devrait trouver son règlement avec la réforme des régimes spéciaux.

Une deuxième affaire concerne le régime de pensions des industries électriques et gazières (IEG) et plus particulièrement la bonification pour enfants pour la retraite anticipée (infraction 2005/5150). Il s'agit aussi d'un problème lié à la non-transposition de la directive 96/97 refondue dans la directive 2006/54. La procédure en est au stade de la mise en demeure. Une première mise en demeure a été faite par la Commission européenne le 18/10/2006 et une réponse de la France a été apportée le 21/12/2006. Une mise en demeure complémentaire est intervenue le 29/06/2007 et la France prépare actuellement une réponse complémentaire (en cours de finalisation). Comme pour l'affaire précédente, aucune provision n'a été faite pour cette affaire, qui devrait trouver son règlement avec la réforme des régimes spéciaux.

Une troisième affaire concerne le salaire annuel moyen (SAM) de base qui sert au calcul de la pension de vieillesse du régime général des salariés et dont les conditions de détermination sont incompatibles, au regard de l'article 39 du TCE sur la libre circulation des travailleurs, avec l'alignement des régimes dans le cas de carrières mixtes en France et en Allemagne (infraction 2005/4968). La procédure en est à la mise en demeure qui date du 27/06/2007. La France prépare une réponse à la Commission européenne. Aucune provision n'a été faite pour cette affaire qui en est au début de la procédure pré-contentieuse et qui devrait trouver son règlement l'année prochaine dans la loi de financement de la sécurité sociale pour 2009.

Une quatrième affaire concerne la reconnaissance du diplôme de conseiller en économie sociale et familiale rendue nécessaire par la directive 2005/36 relative aux qualifications professionnelles (infraction 1999/5320). La procédure en est à l'avis motivé, lequel date du 19/12/2005 et auquel la France a répondu le 3 juillet 2007. La transposition législative de la partie concernée de la directive ayant été faite (cf. art. 28 de la loi n° 2007-293 du 5 mars 2007 réformant la protection de l'enfance), il reste aux partenaires sociaux de chacune des conventions collectives du champ à insérer une clause portant application des dispositions législatives adoptées. Aucune provision n'a été faite pour cette affaire.

Les principales observations de votre rapporteur spécial
sur le programme 124 : « Conduite et soutien des politiques sanitaires et sociales »

1) Les crédits propres de ce programme, après déversement analytique, ne représentent plus que 128,92 millions d'euros, soit seulement 11,2 % du total.

2) Votre rapporteur spécial ne peut qu'inciter le ministère à porter une attention toute particulière au suivi de certains indicateurs assez médiocres. L'évolution prévue pour les délais de transposition des directives communautaires et d'application des lois n'apparaissant pas acceptable, votre rapporteur spécial vous proposera, à titre conservatoire, de réduire de 500.000 euros les crédits de l'action n° 6 « Soutien de l'administration sanitaire et sociale ».

* 1 Se reporter sur ce point à l'analyse de votre rapporteur spécial sur l'exécution 2006, au sein du rapport n° 393 (2006-2007), tome II de notre collègue Philippe Marini, rapporteur général.

* 2 Données issues du rapport de motivation du gouvernement relatif au décret n° 2007-524 du 6 avril 2007 portant ouverture et annulation de crédits à titre d'avance.

* 3 Sur la base du tarif de 16 euros utilisé pour les places créées en 2007. Le tarif retenu pour les places existantes au 31 décembre 2006 est fixé à 12 euros, soit un coût annuel de 4.380 euros.

* 4 Pour une présentation détaillée du revenu de solidarité active, se reporter au rapport n° 404 (2006-2007) de notre collègue Philippe Marini, rapporteur général, sur le projet de loi en faveur du travail, de l'emploi et du pouvoir d'achat.

* 5 La structure de coût fait apparaître que celui-ci est dû pour 76,3 % aux dépenses de personnel et pour 23,7 % aux autres dépenses de fonctionnement.

* 6 Le montant annuel cumulé de la pension d'invalidité, des ressources personnelles du demandeur et de l'allocation supplémentaire d'invalidité est fixé à 7.635,53 euros pour un célibataire et à 13.374,16 euros pour un couple.

* 7 On se reportera avec profit au commentaire de notre collègue Philippe Marini, rapporteur général, sur l'article 23 du projet de loi de finances pour 2007, au sein de son rapport général, Tome II, fascicule 1, n° 78 (2006-2007).

* 8 Pour une analyse détaillée des mesures en faveur des victimes de l'amiante, se reporter au rapport pour avis n° 60 (2006-2007) de notre collègue Jean-Jacques Jégou sur le projet de loi de financement de la sécurité sociale pour 2007.

* 9 « Le drame de l'amiante en France : comprendre, mieux réparer, en tirer les leçons pour l'avenir », rapport d'information n° 37 (2005-2006) de nos collègues Gérard Dériot et Jean-Pierre Godefroy.