Recyclage et valorisation des déchets ménagers

MIQUEL (Gérard)

RAPPORT 415 (98-99) - OFFICE PARLEMENTAIRE D'EVALUATION DES CHOIX SCIENTIFIQUES ET TECHNOLOGIQUES

Table des matières

• INTRODUCTION
• PREMIÈRE PARTIE
  
  DONNÉES DE BASE
  • I. PRÉSENTATION GÉNÉRALE
    • A. DONNÉES STATISTIQUES
      • 1. La production de déchets
        • a) Observations de méthode
        • b) Évaluations
        • c) Comparaisons internationales
      • 2. La composition des déchets
    • B. LA VALORISATION DES DÉCHETS
      • 1. Les modes de traitement des déchets
        • a) La situation en France
        • b) Comparaisons internationales
      • 2. La valorisation
        • a) La valorisation, qu'est-ce que c'est ?
        • b) La valorisation pour quoi faire  ?
  • II. CADRE JURIDIQUE ET RÉGLEMENTAIRE
    • A. LA RÉGLEMENTATION EUROPÉENNE
      • 1. État de la réglementation européenne
      • 2. Observations
        • a) Aucun texte n'a été imposé à la France
        • b) La réglementation ne suffit pas et, parfois, ne s'impose pas
    • B. LA RÉGLEMENTATION NATIONALE
      • 1. État de la réglementation
        • a) Présentation
        • b) Principaux textes
      • 2. Observations
        • a) Observations d'ordre politique
        • b) La faiblesse des objectifs chiffrés.
  • III. DONNÉES ÉCONOMIQUES ET FINANCIÈRES
    • A. ASPECTS ÉCONOMIQUES ET SOCIAUX
      • 1. Les activités éco-industrielles1313 Cette partie est rédigée, pour l'essentiel, à partir des informations et notes de conjoncture réalisées par le BIPE pour le compte du ministère de l'Aménagement du territoire et de l'Environnement, de l'ADEME et de la Caisse des dépôts et consignations, Ecoloc 1998, et de la note pour le Comité de conjoncture sur Les activités éco-industrielles, décembre 1998
      • 2. Les dépenses des collectivités locales dans la gestion des déchets
      • 3. L'emploi
        • a) Repères quantitatifs
        • b) Aspects qualitatifs
    • B. ASPECTS FINANCIERS
      • 1. Les coûts de gestion
      • 2. Le financement
        • a) Le financement par les communes
        • b) Les perspectives du financement communal
        • c) La taxe générale sur les activités polluantes
        • d) Le financement par les industriels
      • 3. Les aides
        • a) Les aides de l'ADEME aux équipements des communes
        • b) Les aides des organismes agréés au fonctionnement des équipements de collecte et d'élimination des déchets ménagers
  • IV. PRÉALABLES ET COMPLÉMENTS À LA VALORISATION
    • A. LA POLITIQUE DE PRÉVENTION
      • 1. Situation
        • a) Présentation générale
        • b) Résultats
      • 2. Perspectives
    • B. LA COLLECTE
      • 1. Situation
        • a) Présentation générale
        • b) La collecte séparative
        • c) Les déchetteries
        • d) Indications de coûts
        • e) Comparaisons internationales
      • 2. Perspectives
        • a) Une poursuite de l'effort d'équipement
        • b) Le (faux) débat " collecte porte à porte " ou " apport volontaire "
        • c) L'évolution des équipements
        • d) La multiplication des lieux de collecte
        • e) La réorganisation probable des structures de collecte
        • f) L'extension du champ des produits collectés
• DEUXIÈME PARTIE
  
  LES MODES DE TRAITEMENT
  • I. MISE EN DÉCHARGE, STOCKAGE ET FERMENTATION
    • A. LA MISE EN DÉCHARGE
      • 1. Situation
        • a) Présentation générale
        • b) Description sommaire
      • 2. Perspectives
        • a) L'échéance du 1er juillet 2002
        • b) La future directive européenne
    • B. LA VALORISATION DES PRODUITS ORGANIQUES PAR MÉTHANISATION (BIOGAZ)
      • 1. Présentation
        • a) Le biogaz
        • b) La valorisation du biogaz
      • 2. Perspectives
        • a) Un gisement presque totalement inexploité
        • b) Des nouvelles techniques prometteuses
        • c) Un marché émergent
        • d) Le traitement : " mécano biologique "
    • C. LA VALORISATION DES PRODUITS ORGANIQUES PAR COMPOSTAGE
      • 1. Présentation
        • a) Données techniques
        • b) Le compostage aujourd'hui
      • 2. Perspectives
        • a) Un gisement considérable, encore inexploité
        • b) Les ouvertures possibles sont nombreuses
        • c) Les conditions de la réussite
    • D. LA VALORISATION DES INERTES
      • 1. Présentation
      • 2. Perspectives
  • II. L'INCINÉRATION
    • A. SITUATION
      • 1. Présentation générale
        • a) Données de base
        • b) Les données techniques
      • 2. L'incinération, mode majeur de traitement des déchets
        • a) L'importance de l'incinération dans le traitement des ordures ménagères
        • b) État du parc d'incinération
      • 3. Les nouvelles techniques d'incinération. l'incinération en four à " lit fluidisé "
        • a) Présentation
        • b) Appréciation
    • B. L'APPROCHE ENVIRONNEMENTALE
      • 1. Présentation
        • a) L'évolution politique
        • b) Les émissions et résidus d'incinération
        • c) Les normes
      • 2. Les dioxines
        • a) Aspects techniques
        • b) Les normes
    • C. ASPECTS ÉCONOMIQUES ET FINANCIERS
      • 1. Les coûts
        • a) Présentation générale
        • b) Les éléments du coût
        • c) Résultats
      • 2. Éléments de discussion
        • a) La vulnérabilité des coûts de traitement
        • b) Seuils de viabilité et effets d'échelle6767 Partie rédigée à partir d'une communication de M. N. Delaroche, Beture Environnement, Communication Euroform, juin 1997.
    • D. LES MODES DE VALORISATION LIÉS À L'INCINÉRATION
      • 1. La valorisation énergétique
        • a) Rappels
        • b) La valorisation énergétique
      • 2. La valorisation des mâchefers
        • a) Les mâchefers issus d'incinération
        • b) Le traitement des mâchefers
        • c) La valorisation des mâchefers
        • d) Perspectives : Des potentialités de développement importantes
        • e) Perspectives : un accompagnement nécessaire
      • 3. La valorisation des REFIOM
        • a) Les REFIOM
        • b) La valorisation des REFIOM ?
  • III. LA THERMOLYSE8989 Partie rédigée en collaboration avec M. le Professeur André Fontana, directeur du service de Chimie générale et industrielle, et le Docteur C. Gisèle Jung, de l'Université libre de Bruxelles.
    • A. PRÉSENTATION
      • 1. Description
        • a) Le composant solide
        • b) Les gaz
      • 2. Les traitements complémentaires
        • a) Le traitement des gaz
        • b) Les premiers traitements du résidu carboné en fin de thermolyse
      • 3. Les différents procédés
    • B. DISCUSSION CRITIQUE
      • 1. Les inconvénients
        • a) Des premiers pas hésitants
        • b) L'utilisation des résidus carbonés
      • 2. Les avantages
        • a) Premier argument : le marché
        • b) Deuxième argument : la technique
        • c) Troisième argument : une technique propre
        • d) Quatrième argument : un coût de traitement compétitif
        • e) Cinquième argument : le temps
      • 3. Thermolyse et incinération
• TROISIÈME PARTIE
  
  LES FILIÈRES
  • I. LES GRANDES FILIÈRES " MATÉRIAUX "
    • A. LE VERRE
      • 1. Situation
        • a) Gisement. Collecte
        • b) Le traitement. Le recyclage
        • c) Les avantages du recyclage
        • d) Comparaisons internationales
      • 2. Perspectives
        • a) Améliorer la collecte
        • b) Nouveaux marchés et nouveaux gisements
        • c) Le tri par teinte ?
        • d) Les difficultés prévisibles
    • B. LE PAPIER CARTON
      • 1. Situation
        • a) La récupération
        • b) Le recyclage
      • 2. Perspectives
        • a) La concurrence des plastiques
        • b) Les avancées technologiques
        • c) La récupération
        • d) Les limites de la récupération
        • e) L'inconnue du prix du papier
        • f) Le " serpent de mer " des journaux gratuits
    • C. L'ACIER
      • 1. Situation
        • a) Le gisement
        • b) La récupération
        • c) La valorisation
      • 2. Perpectives
        • a) Le travail sur la filière en général
        • b) La collecte des ferrailles
    • D. LES MÉTAUX NON FERREUX116116 Voir également le chapitre suivant sur l'aluminium, principal MNF
      • 1. Situation
      • 2. Perspectives
        • a) Une tendance au développement du recyclage
        • b) Une amélioration des taux de collecte
        • c) La diversification des modes de valorisation
        • d) Les difficultés
    • E. L'ALUMINIUM
      • 1. Situation
        • a) Le gisement
        • b) La récupération
        • c) La valorisation
      • 2. Perspectives
        • a) Une amélioration de la collecte
        • b) Limites
    • F. LES PLASTIQUES
      • 1. Situation
        • a) Présentation générale
        • b) La collecte des emballages ménagers
        • c) La valorisation énergétique
        • d) La valorisation matière
        • e) Résultats récapitulatifs
      • 2. Perspectives
        • a) La nouvelle configuration
        • b) L'élargissement du gisement récupérable
        • c) La valorisation chimique
        • d) Les plastiques mélangés
  • II. LES FILIÈRES DES PRODUITS EN FIN DE VIE
    • A. LES EMBALLAGES
      • 1. Situation
        • a) Présentation
        • b) Les résultats
      • 2. Perspectives
        • a) Les objectifs
        • b) Discussion
    • B. LES PILES
      • 1. Situation
        • a) Présentation générale
        • b) Le traitement des piles
        • c) Les difficultés rencontrées
      • 2. Perspectives
        • a) Les motifs de satisfaction
        • b) Les risques
    • C. LES HUILES
      • 1. Situation
        • a) Présentation générale
        • b) Le gisement
        • c) La collecte
        • d) Le traitement des huiles usagées
        • e) Le soutien économique de la filière
      • 2. Perspectives
        • a) Les critiques du système d'affectation de la taxe
        • b) La place croissante des collectivités locales dans la collecte
        • c) L'élargissement des possibilités de valorisation
    • D. LES MÉDICAMENTS
      • 1. Situation
        • a) Le gisement
        • b) La collecte
        • c) La valorisation
      • 2. Commentaires et perspectives
        • a) Les motifs de satisfaction
        • b) Limites ou interrogations
    • E. LES NOUVEAUX CRÉNEAUX
      • 1. Les véhicules hors d'usage
        • a) Présentation
        • b) Perspectives
      • 2. Les produits électriques et électroniques
      • 3. Les textiles
• CONCLUSION
• ANNEXES

OFFICE PARLEMENTAIRE D'ÉVALUATION

DES CHOIX SCIENTIFIQUES ET TECHNOLOGIQUES

RAPPORT


sur

LES NOUVELLES TECHNIQUES DE RECYCLAGE ET DE VALORISATION
DES DÉCHETS MÉNAGERS ET DES DÉCHETS INDUSTRIELS BANALS

par

M. Gérard MIQUEL,

Sénateur

et

M. Serge POIGNANT,

Député

Environnement.

INTRODUCTION

___

Le dossier des déchets est arrivé à maturité. Les directives européennes ont fixé des résultats à atteindre, les lois françaises ont défini des obligations, les techniques ont évolué, les connaissances se sont améliorées, les industriels sont préparés, les " citoyens consommateurs " sont disposés à adopter de nouvelles règles de comportement, les collectivités locales sont prêtes. Tout contribue au changement. C'est aujourd'hui l'heure des choix.

A la demande du groupe socialiste du Sénat, mais cela aurait pu être d'un autre groupe, car ce dossier dépasse les clivages politiques -comme en témoigne la présence de deux rapporteurs de sensibilité différente-, l'Office parlementaire d'évaluation des choix scientifiques et technologiques a choisi de s'investir dans ce domaine.

Une première étude avait été conduite par l'Office, il y a plusieurs années^1(*), mais depuis, le contexte a radicalement changé. Pendant longtemps, l'alternative était simple. Le gestionnaire de déchets n'avait d'autre choix que celui de les mettre en décharge ou de les incinérer, de les éloigner ou de les brûler, avec ou sans récupération d'énergie, mais surtout s'en débarrasser, sans trop s'occuper des conséquences qui, à terme, pouvaient survenir. La " valorisation matière ", qui consiste au " réemploi, au recyclage ou à toute autre action visant à obtenir, à partir des déchets, des matériaux réutilisables ", était certes une voie toujours citée, mais en réalité bien peu suivie. Faute de collecte appropriée, faute de traitement adapté dans des conditions économiques satisfaisantes, faute peut-être aussi, de volonté claire. L'Office a donc jugé utile de présenter à l'opinion les nouvelles possibilités de traitement des déchets.

Mais comment trouver sa place dans un domaine où les rapports, les études sont déjà extrêmement nombreux, où l'information est continue, où les nouveautés sont incessantes ? Comment rédiger un rapport qui ne soit pas seulement un rapport de plus ?

Pour trouver cette place, ou, du moins, tenter de le faire, l'Office n'avait qu'à respecter scrupuleusement les termes de la mission qui lui a été définie par la loi : " L'Office a pour mission d'informer le Parlement des conséquences des choix de caractère (...) technologique ". A travers le Parlement, c'est l'ensemble de l'opinion et de ses représentants, notamment les élus locaux, qui est visé.

Ce rapport n'a donc pas pour objet d'étudier l'ensemble de ce secteur. Il a pour seule ambition de présenter des options, d'ouvrir l'éventail des possibilités, d'éclairer les choix de ceux qui s'interrogent encore, mais qui ont la volonté d'agir dans ce domaine.

Cette mission nous a conduits à organiser plus de soixante auditions et entretiens, et des dizaines de visites sur le terrain en France et en Allemagne, notamment. Ce travail n'aurait surtout pu être réalisé sans la contribution décisive du comité d'experts qui nous accompagnait pendant toute cette période (voir annexe 1). Nous voudrions ici remercier tout spécialement M. le Professeur André Fontana, directeur du service de Chimie générale et industrielle de l'Université libre de Bruxelles, ainsi que son adjointe, Mme Gisèle Jung, qui nous ont accompagnés sans discontinuité, avec une courtoisie constante et une efficacité remarquable.

Ce rapport intervient à un moment où la France est à la croisée des chemins. Trois éléments principaux doivent être pris en compte : technique -c'est l'objet même du présent rapport -, mais aussi social et politique.

Sur le plan social, nous constatons qu'en dépit des appréhensions les plus pessimistes, la collecte sélective est un succès. Les Français ont montré qu'ils pouvaient, qu'ils savaient et qu'ils voulaient participer. Tout cela n'est pas une idée, encore moins une idéologie, mais une réalité, que l'élu doit prendre en compte.

Sur le plan politique, nous considérons que l'environnement sera l'un des défis majeurs du siècle prochain, et qu'à l'heure où le politique (le système, les hommes...) est décrié, l'environnement est aussi une occasion exceptionnelle de restaurer la fonction politique. C'est un domaine où les choix des responsables sont attendus, visibles, déterminants, où le consommateur peut être actif, acteur et partenaire, c'est-à-dire en un mot, citoyen.

La politique des déchets est donc un défi à relever et une chance à saisir.

PREMIÈRE PARTIE

DONNÉES DE BASE

___

I. PRÉSENTATION GÉNÉRALE

A. DONNÉES STATISTIQUES

1. La production de déchets

a) Observations de méthode

Comment mesurer les déchets ? En dépit de repères simples, tant juridiques que pratiques, les déchets constituent des mélanges hétérogènes mal définis, complexes, variables, rendant les évaluations délicates. Les quatre difficultés principales portent sur :

 les définitions adoptées,

 l'assiette adaptée,

 le mode de calcul retenu,

 le périmètre envisagé.

 Les définitions : il y a " déchets et déchets ".

Les difficultés commencent avec les définitions des déchets. Les problèmes sont juridiques, pratiques. A quel moment un objet devient-il un déchet, à quel moment cesse-t-il de l'être ? La désintégration survient en effet dans tous les cas, mais dans des délais extrêmement variables, entre quelques semaines (déchets verts, feuilles mortes...) et plusieurs milliers d'années (verre).

Par ailleurs, un objet peut être un déchet pour celui qui s'en débarrasse, et un produit valorisable qui a une valeur marchande pour celui qui le collecte ou qui l'assemble. Ainsi, les deux litres d'huile de vidange sont un déchet pour l'automobiliste, mais les deux tonnes d'huiles récupérées sont vendues en combustible. Le seul fait d'avoir rassemblé les déchets individuels a transformé le produit.

Autre exemple : le partage délicat entre ordures ménagères et déchets ménagers. On appelle en général " déchets ménagers " les déchets produits par les ménages, et " ordures ménagères " les déchets collectés dans le cadre des ramassages organisés par les municipalités. Les deux termes ne se recouvrent pas. Certains déchets ménagers, notamment en milieu rural, sont éliminés par les habitants eux-mêmes (brûlés dans les cheminées ou donnés aux animaux), tandis que les collectivités locales collectent également les déchets qui ne proviennent pas des ménages, mais des commerçants et artisans.

 L'assiette : " sec ou humide " ?

Il y a souvent une différence entre celui qui collecte un déchet et celui qui le reçoit ou qui le traite, car les deux ne calculent pas la même chose. La différence principale est entre le déchet brut, collecté, et le déchet propre et sec. Les déchets ménagers contiennent en moyenne 35 % d'eau. Pour certains déchets, la teneur en eau est beaucoup plus importante. Pour les boues de stations d'épuration par exemple, la teneur en eau varie entre 60 et 98 %. Les déchets solides sont donc considérablement réduits par le seul séchage. Il faut aussi compter avec le nettoyage, pour débarrasser les déchets entrant des impuretés et salissures... Tous ces phénomènes expliquent aussi les différences entre évaluations, notamment entre collectivités locales et industriels traitants^2(*).

 Le mode de calcul retenu : masse ou volume ?

Les déchets se mesurent en masse et non en volume. Les densités sont extrêmement variables selon les matériaux, et même selon les modes de collecte. Ainsi, la densité des ordures ménagères est de 150 à 200 kg/m³ en moyenne, quand elles sont dans des sacs et des poubelles, et de 400 à 600 kg/m³ quand elles sont compactées en bennes avec tassement. Les écarts sont tels que, pour simplifier, on mesure les déchets en masse, en tonnes.

Cette méthode peut, à elle seule, fausser les conclusions que l'on peut tirer de telle ou telle filière de collecte. Ainsi, le plastique a une densité deux fois moindre que la moyenne des ordures ménagères non compactées, soit de l'ordre de 100 kg/m³. Sa part dans le volume de ces déchets est d'environ un quart, alors que sa part dans la masse n'est que de 12 %. Cela a une grande importance sur l'appréciation des coûts de la collecte. Ramené à la masse, le coût de collecte des plastiques est élevé, voire exorbitant pour certains plastiques, si on les rapporte à la tonne collectée (comme les calages de plastique expansé, dont la densité est de l'ordre de 10 kg/m³, soit dix fois moindre que la densité moyenne des plastiques).

Aussi, pour obtenir un camion de dix tonnes d'ordures ménagères compactées, il faut deux camions d'ordures ménagères brutes, quatre camions de plastique, quarante camions de plastique expansé... Les coûts, calculés à la tonne, seraient évidemment différents si l'on calculait par rapport aux volumes collectés.

En dépit de ses insuffisances et imperfections, cette méthode de calcul en masse est aujourd'hui la seule utilisée. Si des évolutions sont possibles, et même souhaitables, cette situation doit aujourd'hui être considérée comme une donnée.

 Le périmètre envisagé

Pour mesurer les déchets, il faut définir au préalable un périmètre. S'intéresse-t-on aux déchets ménagers, aux déchets gérés par les collectivités locales, aux déchets produits en France, aux déchets traités en France, dont le périmètre est encore plus large puisqu'il inclut les importations de déchets -car l'on importe des déchets dans des quantités non négligeables (entre 600 et 700.000 tonnes par an)-. Même en excluant les déchets nucléaires, les frontières et les passerelles sont nombreuses. Les différentes évaluations communiquées ci-après donnent une idée de cette complexité.

b) Évaluations

Les évaluations courantes sur la production de déchets en France varient entre deux chiffres : 21 millions de tonnes et 600 millions de tonnes par an. On passe entre ces deux extrêmes par juxtapositions successives.

 Premier bloc. Les déchets ménagers et les déchets municipaux

 Les " déchets des ménages "

Il s'agit des déchets issus de l'activité domestique des ménages qui se composent de trois parts distinctes :

 les déchets provenant des collectes usuelles (19,2 millions de tonnes),

 les déchets provenant des collectes séparatives (1,6 million de tonnes),

 les déchets non collectés (auto-élimination) (0,3 million de tonnes).

L'ensemble représente 21,1 millions de tonnes par an, soit 352 kilos par habitant et par an, soit environ un kilo par jour et par habitant.

 Les déchets assimilés aux déchets ménagers

Il s'agit des déchets issus des commerces, de l'artisanat, des bureaux et de l'industrie, mais collectés dans les mêmes conditions que les déchets ménagers. Cette part est alors dite " assimilée aux déchets ménagers ". Elle représente 5,2 millions de tonnes.

 Les ordures ménagères

On appelle " ordures ménagères ", ou " déchets ménagers " au sens large, les déchets collectés qui résultent de l'activité domestique des ménages et des déchets assimilés. Il s'agit de l'évaluation la plus courante en France. Le montant est calculé par sommation des deux données précédentes (21,1 + 5,2), desquelles on retire la part de déchets auto-éliminée (- 0,3). L'ensemble représente 26 millions de tonnes, soit 434 kg/habitant et par an. Les étapes du calcul sont données dans le tableau ci-dessous :

Ce chiffre moyen de 434 kg par habitant et par an recouvre des situations très disparates selon les milieux géographiques et les densités de population. On distingue ainsi le milieu urbain, avec un gisement d'ordures ménagères et assimilés de 520 kg/habitant et par an, le milieu semi urbain, avec un gisement d'ordures ménagères et assimilés de 425 kg/habitant et par an, et le milieu rural, avec un gisement d'ordures ménagères et assimilés de 320 kg/habitant et par an.

 Les déchets municipaux

On ajoute à la quantité précédente, les autres déchets collectés par les municipalités. Leur grande diversité, la marge d'appréciation laissée aux collectivités pour collecter ou non certains déchets (déchets industriels banals, déchets automobiles...), expliquent qu'il n'y a aucun chiffrage exhaustif dans ce domaine, et que les évaluations éventuelles ne sont jamais concordantes. Les chiffres suivants sont communiqués sous toutes réserves, et ne servent qu'à donner un ordre de grandeur pour fixer les idées. On distingue ainsi :

 Les autres déchets des ménages qui, en raison de leur poids ou de leur volume ne peuvent être pris en compte par les collectes usuelles. Il s'agit d'une part des inertes (résidus de travaux et bricolage) et des encombrants ou " monstres " (cuisinières, réfrigérateurs hors d'usage, sommiers...). Cette partie est difficile à évaluer, car une fraction non négligeable reste encore abandonnée " dans des décharges sauvages ", tandis qu'une petite partie prend aujourd'hui la direction des déchetteries organisées à cet effet. On estime ce premier volet à environ 4,5 millions de tonnes. Les déchets des ménages incluent d'autre part des déchets ménagers spéciaux, qui normalement, ne sont pas collectés avec les déchets courants (piles, huiles de vidange...)

 Les déchets provenant de l'entretien des espaces verts (parcs et jardins), soit 1 million de tonnes, sans compter l'entretien des autres espaces publics touristiques (plages...).

 Les déchets de nettoiement (marchés et voies publiques).

 Les déchets liés à l'automobile (carcasses, pneus et huiles usagés) : environ 2 millions de tonnes

 Les déchets de l'assainissement collectif, notamment les boues engendrées par les stations d'épuration des eaux usées domestiques (9 millions de tonnes) et les déchets de curage des réseaux (1 million de tonnes).

Au total, et sous les réserves rappelées ci-dessus, l'ensemble des " déchets municipaux hors déchets ménagers " peut être estimé entre 15 et 20 millions de tonnes par an, ce qui fait, au total, des déchets municipaux compris entre 40 et 45 millions de tonnes.

 Deuxième bloc. Les déchets industriels

Les activités industrielles produisent 150 millions de tonnes de déchets, dont :

 30 millions de tonnes de déchets industriels banals, assimilables aux ordures ménagères, et relevant du même traitement ;

 18 millions de tonnes d'éléments polluants nécessitant des traitements spéciaux, d'où le nom de " déchets industriels spéciaux " ;

 plus de 100 millions de tonnes d'inertes (déblais, gravats...).

Il y a cependant, dans ce domaine, des écarts considérables selon les sources, comme en témoigne la comparaison de ces deux documents rédigés par la même agence, mais à cinq ans d'intervalle.

 Troisième bloc. Les déchets agricoles

Les activités agricoles génèrent 400 millions de tonnes de déchets par an, dont :

 25 millions de tonnes de l'industrie agro-alimentaire,

 65 millions de tonnes des cultures,

 280 millions de tonnes de l'élevage.

L'ensemble peut être représenté dans le schéma ci-après :

c) Comparaisons internationales

Les mêmes difficultés se retrouvent amplifiées pour établir des comparaisons internationales. Là encore, celles-ci ne peuvent servir qu'à établir des repères. Le critère le plus adapté est celui du montant par habitant. On constate alors que la production de déchets est, en général, plutôt liée à la richesse du pays, mais avec des exceptions notables, tant dans les pays riches que dans les pays pauvres.

La France se situe dans une position moyenne parmi les pays développés. Un Français produit deux fois moins de déchets qu'un Américain (755 kilos par an, soit près de 2 kilos par jour et par personne), dix fois plus qu'un habitant d'un pays en développement. En Europe, la France se situe dans une position moyenne, légèrement supérieure à l'Allemagne ou au Royaume Uni, largement inférieure aux pays nordiques, Norvège ou Finlande.

2. La composition des déchets

Bien connaître la composition des ordures ménagères est capital pour déterminer les modes de tri et de traitement qui seront les mieux adaptés. Plus de la moitié des ordures ménagères (déchets ménagers et assimilés collectés dans les tournées de ramassage organisées par les collectivités locales) sont constituées de déchets putrescibles et de papiers cartons. Les emballages représentent 40 % des ordures ménagères, le verre, fait unique en Europe, plus de 13 %.

La composition des déchets est variable selon les pays, sans qu'il puisse être établi une corrélation stricte avec les richesses. Néanmoins, on constate que, dans l'ensemble, la part des putrescibles (nourriture, déchets de jardin...) est surtout dominante dans les pays les moins avancés, et que la part des papiers journaux s'accroît dans les pays développés (jusqu'à représenter 43 % des déchets en Californie...). La position singulière de la France se caractérise par l'importance du verre dans les ordures ménagères, supérieure à tous les autres pays du monde.

B. LA VALORISATION DES DÉCHETS

1. Les modes de traitement des déchets

a) La situation en France

En 1995, près de 95 % de la population française était desservie par des installations de traitement ou par des décharges autorisées recevant plus de 3.000 tonnes de déchets par an.

Le stockage reste le principal mode d'élimination de ces déchets. En 1995, près de la moitié des ordures ménagères a été stockée dans des décharges et/ou des centres d'enfouissement technique (CET) réglementés. Environ 40 % des ordures ménagères ont été incinérées en 1995.

Le compostage et les autres traitements biologiques concernent un peu plus de 7 % des tonnages traités (essentiellement des ordures ménagères).

b) Comparaisons internationales

2. La valorisation

a) La valorisation, qu'est-ce que c'est ?

" Valoriser : donner de la valeur à quelque chose " Peut on se satisfaire de cette définition et s'applique-t-elle aux déchets ?^3(*) Malgré des avancées législatives , la valorisation reste un concept ambigu qui se définit surtout par opposition à l'élimination qui, par définition, se contente de faire disparaître. Mais est-ce un objectif principal, secondaire, à quel moment peut - on estimer qu'il y a bien eu valorisation...?

La notion est apparue dans les textes en 1989^4(*), mais les textes de référence sont la directive cadre européenne de 1991^5(*) et la loi française du 13 juillet 1992 aux termes de laquelle la valorisation consiste dans " le réemploi, le recyclage ou toute autre action visant à obtenir, à partir des déchets, des matériaux réutilisables ou de l'énergie ". Il y aurait donc une valorisation matière qui doit permettre de réutiliser les éléments constitutifs du déchet en les intégrant dans le circuit économique, et une valorisation énergétique, sans que le législateur ait fixé une priorité entre les deux.

Il convient de mesurer les inconvénients qu'il y a, à juxtaposer ces deux types de valorisation qui si elles sont complémentaires, peuvent aussi devenir contradictoires, car il peut y avoir en réalité " cannibalisation " d'une technique par une autre. Le développement d'une technique -l'incinération- empêche, par un mouvement en spirale, tout développement de l'autre -la valorisation matière-.

Tout procédé de traitement coûte cher, mais les effets d'échelle sont importants en particulier pour l'incinération avec valorisation énergétique. Il faut donc, dans cette logique, construire grand et collecter beaucoup, pour parvenir à des coûts satisfaisants. La " valorisation matière " suit la même loi, appliquée cette fois à la baisse, puisque moins on fait de valorisation, plus elle coûte cher, et moins on peut en faire. Au total, même si tous les rapports l'évoquent, même si beaucoup de responsables tentent de la développer, la " valorisation matière " des déchets impose une grande détermination politique.

Selon l'ADEME, les différents sens de la valorisation sont les suivants :

Encadré n° 1

Récupération et valorisation

Les définitions de l'ADEME

___

La valorisation consiste dans " le réemploi, le recyclage ou toute autre action visant à obtenir, à partir des déchets, des matériaux réutilisables ou de l'énergie " (loi du 13 juillet 1992).

Récupérer un déchet, c'est le sortir de son circuit traditionnel de collecte et de traitement. Par exemple, mettre des bouteilles ou des journaux dans un conteneur spécial, au lieu de les jeter à la poubelle. La récupération, qui suppose une collecte séparée ou un tri, se situe en amont de la valorisation qui consiste, d'une certaine façon, à redonner une valeur marchande à ces déchets. La valorisation s'effectue par divers moyens.

Le recyclage est la réintroduction directe d'un déchet dans le cycle de production dont il est issu, en remplacement total ou partiel d'une matière première neuve. Par exemple, prendre des bouteilles cassées, les refondre, et en faire des bouteilles neuves.

Le réemploi : c'est un nouvel emploi d'un déchet pour un usage analogue à celui de sa première utilisation. C'est, en quelque sorte, prolonger la durée de vie du produit avant qu'il ne devienne un déchet. Par exemple, la consigne des bouteilles, à nouveau remplies après leur nettoyage.

La réutilisation consiste à utiliser un déchet pour un usage différent de son premier emploi, ou à faire, à partir d'un déchet, un autre produit que celui qui lui a donné naissance. Par exemple, utiliser des pneus de voiture pour protéger la coque des barques ou chalutiers.

La régénération consiste en un procédé physique ou chimique qui redonne à un déchet les caractéristiques permettant de l'utiliser en remplacement d'une matière première neuve. C'est le cas, par exemple, de la régénération des huiles usées ou des solvants, ou du papier qui est à la fois recyclé et régénéré par le désencrage.

La valorisation énergétique consiste à utiliser les calories contenues dans les déchets, en les brûlant et en récupérant l'énergie ainsi produite pour, par exemple, chauffer des immeubles ou produire de l'électricité. C'est l'exploitation du gisement d'énergie que contiennent les déchets.

Source : ADEME, Les déchets en France

b) La valorisation pour quoi faire  ?

 Quelques raisons d'y croire

Disons le clairement, valoriser les déchets est avant tout un choix politique, un choix de société. A chaque époque correspond un choix de traitement des déchets. Comme certains ont préféré mettre leurs déchets en décharge plutôt qu'au fond des bois, ou ont choisi de les brûler plutôt qu'ils s'entassent et pourrissent à proximité de nos villes, nous pensons que l'époque appelle aujourd'hui un changement d'attitude. Plus positive, plus économe, plus responsable.

Les déchets constituent un produit qu'il faut utiliser au mieux de nos possibilités du moment. La valorisation est non seulement utile, mais aussi souhaitable. Toute l'activité humaine consiste à créer des richesses en partant d'un produit pour en fabriquer un autre, en transformant les choses pour en créer de nouvelles. Le déchet peut être ce produit qu'il faut savoir utiliser et transformer pour en faire un matériau utile, une véritable " matière première secondaire ".

Car utiliser un déchet c'est préserver les matières premières naturelles. Les déchets peuvent ainsi se substituer aux importations de matériaux. C'est aussi, bien souvent, réaliser une économie en termes financiers. Il existe de très nombreux cas où utiliser un déchet est moins coûteux pour tout le monde qu'utiliser une matière première naturelle (le verre, l'aluminium, par exemple). De plus, dans un grand nombre de cas, les dépenses de traitement sont réparties entre la collectivité et la filière industrielle, et, si la dépense totale est la même, le financement est plus équilibré.^6(*)

Dans ce domaine comme dans beaucoup d'autres, il est indispensable d'anticiper. Anticiper l'évolution de la réglementation, de la demande sociale, des marchés, en particulier celui de l'énergie. Aujourd'hui, les prévisionnistes mettent en garde l'opinion mondiale sur l'illusion de l'énergie à bon marché, et donnent à la planète un demi siècle de répit. Au delà, ou le monde manquera de sources d'énergie fossile ou son utilisation sera plus coûteuse. Certes les découvertes de gisements ne sont pas terminées, mais l'extraction et le transport du pétrole notamment seront de toutes façons plus coûteux (cf. les nouvelles réserves de l'Asie centrale dont l'acheminement en Europe passe nécessairement par des régions instables). Sans que l'on sache quand ni comment, l'augmentation des matières premières est inévitable. C'est cette capacité de projection qui paraît déterminante, et même être un devoir politique.

Nous pensons donc que valoriser les déchets, c'est une façon de s'engager sur l'avenir. C'est parfois ce qui manque le plus en politique. Gérer ses déchets est une garantie et une assurance sur l'avenir. Tous ces arguments sont parfaitement connus et ne méritent pas qu'on s'y étende davantage.

 Partir des besoins ou partir du gisement ?

Une critique fréquente consiste à dire qu'il ne faut pas partir du déchet, pour voir ce que l'on peut en faire, mais que la seule attitude possible est de partir du marché, et voir alors si le déchet peut être utilisé . Ainsi, dans les deux cas précités, le verre et l'aluminium, les industriels ont naturellement récupéré les déchets puisque la fabrication de verre et d'aluminium à partir de matériaux usagés coûtait moins cher que la même fabrication à partir de matière première naturelle. C'est ce qu'on appelle " partir du marché ", c'est à dire faire une analyse de coûts, chercher une matière première et s'apercevoir que l'utilisation des déchets est non seulement parfaitement valable mais en plus, moins coûteuse que la fabrication à partir de la matière vierge.

Nous pensons toutefois que cette attitude parfaitement rationnelle pour une entreprise, ne peut fonder une véritable gestion des déchets qui ne se limite pas à un calcul de court terme mais impose comme on l'a dit, de se projeter sur l'avenir. Dans ce domaine, le seul marché ne paraît pas suffisant pour faire émerger des solutions de fond. En outre, contrairement à l'argument présenté ci dessus, il existe de très nombreux exemples, où la réussite est partie du déchet ou du sous-produit lui même. Ainsi, la valorisation énergétique ou la valorisation des mâchefers en technique routière ne sont pas les premiers buts de l'incinération, mais les incinérateurs ont, à juste titre, cherché à valoriser la chaleur et les matériaux qu'ils avaient produits.^7(*) Dans ce cas, la démarche est bien partie du gisement , du sous produit (chaleur) ou du déchet (mâchefer) pour chercher la valorisation.

La même démarche peut inspirer les collectivités locales aujourd'hui. En dépit de certaines appréhensions, la collecte sélective est un succès. Les français ont montré qu'ils pouvaient, qu'ils voulaient trier leurs déchets, qu'ils pouvaient, qu'ils voulaient participer. Les collectivités locales se trouvent aujourd'hui devant de grandes masses de déchets propres parfois imprévus (objets en plastiques de toutes sortes dans les conteneurs réservés aux emballages, bois dans les déchetteries...). L'élu est donc confronté à un triple défi : tenir compte des contraintes économiques, mais aussi répondre aux attentes des administrés et anticiper les évolutions.

Ce sont ces raisons qui fondent la politique de recyclage. Mais bien évidemment, cette politique doit partir des contextes locaux (dispersion de l'habitat, habitudes culturelles différentes en milieu urbain et en milieu rural...), ainsi que de la géographie industrielle et des initiatives locales. Car il est préférable d'avoir un gisement à proximité d'une industrie, plutôt qu'être obligé de traverser la France pour envoyer des déchets dans la seule usine susceptible des les traiter aujourd'hui. L'élu doit d'abord connaître son gisement et se demander où sont les industries qui peuvent utiliser et valoriser les matières premières secondaires, proposées par les collectivités locales ?

Histoire, géographie, économie, environnement, culture... tous les ingrédients sont là pour faire de la politique des déchets un projet national et une politique majeure du prochain siècle.

II. CADRE JURIDIQUE ET RÉGLEMENTAIRE

La gestion des déchets est de plus en plus encadrée par un ensemble de textes formant un écheveau complexe et peu accessible suscitant, dans le meilleur des cas, réserves et perplexité, quand ce n'est pas craintes ou hostilité. Plusieurs conclusions se dégagent des auditions : la réglementation est mal connue, trop fluctuante, mais ni suffisante... ni toujours indispensable. Compte tenu de la grande confusion qui règne, il est nécessaire de distinguer la réglementation qui relève du cadre juridique européen et la réglementation purement nationale.

A. LA RÉGLEMENTATION EUROPÉENNE

Il est hélas banal de rappeler combien les institutions européennes et leur fonctionnement sont en France mal connus. Faute d'efforts pour la comprendre, l'Europe est jugée lointaine, compliquée, souvent contraignante, parfois manipulée par quelques États quand ce n'est pas par quelques lobbies... L'implication de l'Europe dans les questions d'environnement et, en particulier dans la gestion des déchets, n'échappe pas à la règle. La plupart de nos correspondants ont évoqué la réglementation européenne et, surtout, les projets en cours, que bien peu, en vérité, connaissent avec précision.

Il paraît indispensable de faire le point sur cette question, tant les a priori et approximations sont nombreux.

1. État de la réglementation européenne

La réglementation européenne applicable aux déchets figure dans l'encadré page suivante.

A deux exceptions près (un règlement sur le transfert des déchets et une recommandation sur l'élimination des vieux papiers), la réglementation européenne prend la forme de directives^8(*), forme de législation à deux étages qui fixe des objectifs à atteindre, laissant le soin aux États membres de prendre les mesures appropriées pour y parvenir (article 189 du Traité).

Encadré n° 2

La réglementation européenne en matière de déchets

(hors déchets nucléaires)

___

I. Réglementations horizontales (tous déchets ou par installation)

 Directive cadre 75/442/CEE du Conseil du 15 juillet 1975, relative aux déchets (JOCE 25 juillet 1975)

modifiée par la directive 91/156/CEE du 18 mars 1991 (JOCE 26 mars 1991)

complétée par une décision de la Commission 94/3/CE du 20 décembre 1993, établissant une liste de déchets dont le détenteur a l'obligation de se défaire (JOCE 3 janvier 1994)

 Directive 91/689/CEE du Conseil du 12 décembre 1991, relative au déchets dangereux (JOCE 31 décembre 1991)

complétée par une décision du Conseil (94/904/CE) du 22 décembre 1994, établissant une liste de déchets dangereux (projets de modification en cours) (JOCE 31 décembre 1994)

 Règlement 259/93 du Conseil du 1^er février 1993, concernant la surveillance et le contrôle des transferts de déchets à l'entrée et à la sortie de la Communauté européenne (modifications régulières) (JOCE 6 février 1993)

 Directive 89/369/CEE du 8 juin 1989, concernant la prévention de la pollution atmosphérique en provenance des installations nouvelles d'incinération des déchets municipaux (JOCE 14 juin 1989)

 Directive 89/429/CEE du Conseil du 21 juin 1989, concernant la réduction de la pollution atmosphérique en provenance des installations existantes d'incinération des déchets municipaux (JOCE 15 juillet 1989)

 Directive 94/67/CE du 16 décembre 1994, concernant l'incinération des déchets dangereux (JOCE 31 décembre 1994)

 Proposition de directive sur l'incinération des déchets municipaux (actuellement soumise pour avis au comité des régions).

II. Réglementations verticales (par types de déchets)

 Directive 75/439/CEE du Conseil du 16 juin 1975, concernant l'élimination des huiles usagées (JOCE 18 juin 1975)

 Recommandation 81/972/CEE du Conseil du 3 décembre 1981, concernant la réutilisation des vieux papiers et l'utilisation des papiers recyclés (JOCE 10 décembre 1981)

 Directive 86/278/CEE du Conseil du 12 juin 1986, relative à la protection de l'environnement et des sols lors de l'utilisation des boues d'épuration en agriculture (JOCE 4 juillet 1986)

 Directive 91/157/CEE du Conseil du 18 mars 1991, relative aux piles et accumulateurs contenant certaines matières dangereuses (JOCE 26 mars 1991)

 Directive 94/62/CE du Parlement et du Conseil du 20 décembre 1994, relative aux emballages et aux déchets d'emballages (JOCE 31 décembre 1994)

 Directive 96/59/CE du Conseil du 16 septembre 1996, concernant l'élimination des PCB et PCT (JOCE 24 septembre 1996)

III. Perspectives

Il est important de distinguer les propositions et les projets. Une proposition de directive, présentée par la Commission, est un acte juridique, officiel, publié au JOCE. Un projet est une réflexion en cours sur un sujet. Des informations complémentaires peuvent être obtenues auprès des services de la Commission (DG XI).

 Proposition de directive du Conseil, sur l'incinération des déchets, présentée par la Commission le 29 octobre 1998 (doc. COM (98) 558 final)



Proposition de directive du Conseil relative à la mise en décharge des déchets, présentée par la Commission le 10 mars 1997 ( doc. COM (97) 105 final, JOCE 24mai 1997)

 Proposition de directive du Parlement européen et du Conseil, relative au marquage des emballages, présentée par la Commission le 25 novembre 1996 (doc. COM (96) 191 final)

 Proposition de directive du Conseil, relative aux véhicules hors d'usage, présentée par la Commission le 3 juillet 1997 (doc. COM (97) 358 final)

 Projet de directive sur les déchets électriques et électroniques.

 Projet de directive sur les piles et accumulateurs (toutes piles).

 Projet de directive sur les déchets domestiques dangereux.

 Projet de directive sur le compostage et l'amendement des boues.

En marge de cette réglementation, l'Union a également établi en 1996/1997, une nouvelle " stratégie communautaire pour la gestion des déchets " qui fait suite à une première stratégie adoptée en 1989/1990.^9(*).

Les dispositions relatives aux déchets sont, pour l'essentiel, des éléments de la politique de l'environnement et relèvent, par conséquent, de l'article 130 S du Traité. Le rôle du Parlement européen n'a cessé de s'étendre depuis les premiers pas de la politique environnementale en 1975, où il n'était que consulté pour avis (une lecture). Un pas décisif est intervenu en 1992 avec le Traité de Maastricht et le passage à la procédure de coopération (deux lectures). Le Traité d'Amsterdam constitue la troisième étape importante puisque la plupart des mesures liées à l'environnement, notamment celles concernant les déchets, seront désormais prises en codécision Parlement européen / Conseil (trois lectures).

2. Observations

Cette réglementation appelle plusieurs observations :

a) Aucun texte n'a été imposé à la France

Il y a, dans l'esprit de nos compatriotes, une méfiance générale, due le plus souvent à la méconnaissance, à l'égard des textes européens, comme s'ils étaient venus d'ailleurs.

Jusqu'à ces dernières années, la plupart de ces directives, -dont les plus anciennes- relevaient du seul Conseil, composé des ministres des États membres. A une exception près, ces directives ont toutes été adoptées à l'unanimité. La seule exception concerne la directive " emballage " (le Danemark, les Pays-Bas et l'Allemagne ayant voté contre, considérant que les normes prévues n'étaient pas assez sévères). Ainsi, tous les gouvernements depuis 1975 ont approuvé les dispositions initiées au niveau européen.

Concernant l'initiative, quelques précisions doivent être apportées. " Directives téléguidées ", " services manipulés " au profit de quelques-uns, habitués à des normes sévères et espérant profiter d'une réglementation jugée plus contraignante par les autres pour placer leurs techniques ou leurs produits... Beaucoup de choses ont été dites, entendues ou sous-entendues, qui sont souvent des fantasmes qu'il convient de lever.

Il n'est pas possible de retracer l'origine précise de chaque texte, mais il est vraisemblable que tous les cas de figure coexistent. La fameuse norme d'émission de dioxine applicable aux incinérateurs a été expressément demandée par les Pays-Bas en 1994, les premiers à avoir mis en évidence des traces de dioxine dans le lait des vaches à proximité d'incinérateurs. Des parlementaires européens, des ministres, des commissaires impliqués et influents ont pu également initier tel ou tel texte. Les industriels eux-mêmes sont parfois les plus ardents partisans d'une réglementation européenne, de peur d'avoir à faire face à quinze législations différentes. C'est ainsi que des négociations sur les voitures en fin de vie, sur les produits électriques et électroniques se sont engagées à partir des demandes des industriels eux-mêmes.

Ces rappels n'ont d'autre but que de tenter de mettre fin aux fantasmes. La réglementation européenne est la nôtre.

b) La réglementation ne suffit pas et, parfois, ne s'impose pas

 Tout d'abord, le choix de la directive laisse aux États membres " la compétence quant à la forme et aux moyens " de parvenir aux objectifs et aux résultats à atteindre. Cela renvoie aux questions bien connues que sont la transposition et l'application.

Dans l'ensemble, les directives européennes ont été transposées et appliquées. Plus ou moins bien. Les contentieux restent exceptionnels^10(*), mais la situation n'est pas satisfaisante sur de nombreux points. Concernant la valorisation, vos rapporteurs ne peuvent que constater -avec regret- que tout était déjà dit... en 1975.

Directive (75/442/CEE) du Conseil du 15 juillet 1975

relative aux déchets (extraits)

__

Art. 3 -. Les États membres prennent les mesures appropriées pour promouvoir la prévention, le recyclage et la transformation des déchets, l'obtention à partir de ceux-ci de matières premières et, éventuellement, d'énergie, ainsi que toute autre méthode permettant la réutilisation des déchets.

Art. 6 -.  Les autorités compétentes sont tenues d'établir aussitôt que possible un ou plusieurs plans portant notamment sur les types de déchets à éliminer (...), les sites (...), les mesures susceptibles d'encourager la rationalisation de la collecte, le tri et le traitement des déchets (...).

Ainsi, une orientation était fixée dès 1975, avec le succès relatif que l'on sait. De même, des plans étaient demandés et n'ont pas été réalisés. La compétence des collectivités locales dans ce domaine ne constitue pas un argument suffisant pour justifier ce retard. La Suède, dès son adhésion, a immédiatement adressé à la Commission plus de trois cents plans régionaux.

Les arguments et les prétextes masquent mal ce qu'il faut bien appeler un relatif désintérêt de la nation dans son ensemble pour ces questions.

 Ensuite, la réglementation ne suffit pas sans l'effort et l'implication de tous. " L'intendance suivra... " mais, en l'espèce, ni l'intendance ni les responsables élus, ni les opérateurs privés n'ont toujours suivi. Cette situation est parfaitement résumée dans une formule de Mme Corinne Lepage, alors ministre de l'Environnement : " Il ne suffit pas de décréter qu'un type de déchets présente des risques pour l'environnement pour que des circuits de gestion de ces déchets se mettent spontanément en place. "

Non, les circuits ne se sont pas mis spontanément en place. Sans doute est-il plus facile de laisser faire les habitudes, que de regarder en face ses responsabilités. Ce qui suppose une énergie, une volonté et le courage d'organiser, d'innover, d'oser et de se projeter dans l'avenir.

 Enfin, la réglementation ne s'impose pas toujours. Plusieurs filières, et non des moindres, se sont organisées et ont réussi sans cadre réglementaire étroit. Le verre, le papier, l'aluminium sont recyclés alors que les obligations légales ou réglementaires sont rares. Pour les autres produits, il faut souvent une " révolution culturelle " de la part des industriels comme de l'opinion publique, pour s'engager dans la voie du recyclage. Pourtant, le déchet est aussi un produit, une matière première et une source de richesse à qui veut s'en saisir. Au risque de se salir les mains et de prendre des risques, mais au bout du compte, les démarches économique et écologique, loin de s'opposer se rejoignent souvent et se complètent. Quelques-uns l'ont compris avant les autres.

B. LA RÉGLEMENTATION NATIONALE

Dans aucun État la réglementation nationale ne " plaque " la réglementation européenne, conformément d'ailleurs au principe même des directives laissant chaque État libre de prendre les mesures appropriées, les mieux adaptées au cadre juridique, géographique, historique, institutionnel qui est le sien. Les textes français sont, par conséquent, presque toujours différents des textes européens, même quand ils s'y rapportent expressément.

1. État de la réglementation

a) Présentation

Le mot réglementation est ici utilisé dans son sens large, de disposition fixant des normes ou des obligations, puisque, en vérité, l'essentiel est issu de dispositions législatives, et seulement accessoirement, de dispositions réglementaires, voire infra réglementaires.

Encadré n° 3

La réglementation française en matière de déchets

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I. Réglementations horizontales (tous déchets ou par installation)

 Loi n° 75-633 du 15 juillet 1975, relative à l'élimination des déchets et à la récupération des matériaux (JO 16 juillet 1975)

précisée par le décret n° 77-151 du 7 février 1977 (JO du 20 février 1977) et la circulaire du 18 mai 1977 relative au service d'élimination des déchets des ménages (JO du 9 juillet 1977)

 Loi n° 76-663 du 19 juillet 1976 relative aux installations classées pour la protection de l'environnement (JO 20 juillet 1976)

 Circulaire du 21 octobre 1981 relative au service d'élimination des déchets des ménages

 Loi n° 88-1261 du 30 décembre 1988 sur l'élimination et le transit de certaines catégories de déchets (modifie la loi de 1975) (JO 4 janvier 1989)

 Loi n° 92-646 du 13 juillet 1992 relative à l'élimination des déchets ainsi qu'aux installations classées pour la protection de l'environnement (modification des lois de 1975 et 1976) (JO 14 juillet 1992) Cette loi prévoit de réserver la mise en décharge aux seuls déchets ultimes, à compter du 1^er juillet 2002.

 Loi n° 95-101 du 2 février 1995 relative au renforcement de la protection de l'environnement (JO 3 février 1995)

 Décret n° 96-1008 du 18 novembre 1996 relatif aux plans d'élimination des déchets ménagers (JO 24 novembre 1996)

 Circulaire du 28 avril 1998 du ministre de l'Environnement sur la mise en oeuvre de plans départementaux d'élimination des déchets ménagers et assimilés

II. Réglementations verticales (par types de déchets)

 Décret n° 97-1133 du 8 décembre 1997 relatif à l'épandage des boues issues du traitement des eaux usées (JO 10 décembre 1997)

complété par l'arrêté du 8 janvier 1998 fixant les prescriptions techniques (transposition des directives 75/442/CEE et 86/278/CEE) (JO 31 janvier 1998)

 Décret n° 79-981 du 21 novembre 1979 sur la récupération des huiles usagées (JO 23 novembre 1979)

 Circulaire du 26 avril 1993 du ministre de l'Environnement tendant à encourager les communes à orienter les vieux papiers vers des filières de récupération

 Décret n° 92-377 du 1^er avril 1992 portant application pour les déchets résultant de l'abandon des emballages de la loi n° 75-633 du 15 juillet 1975, (dit décret sur les emballages ménagers)

 Décret n° 94-609 du 13 juillet 1994 relatif aux déchets d'emballage dont les détenteurs ne sont pas les ménages (JO 21 juillet 1994), précisé par la circulaire n° 95-49 du 13 avril 1995

 Décret n° 99-374 du 12 mai 1999 relatif à la mise sur le marché des piles et accumulateurs et à leur élimination (JO 16 mai 1999). Ce décret abroge le Décret n° 97-1328 du 30 décembre 1997 relatif à la mise sur le marché des piles et accumulateurs contenant certaines matières dangereuses

b) Principaux textes

 La loi du 15 juillet 1975

La loi du 15 juillet 1975, promulguée -notons-le, et ce n'est sûrement pas un hasard - le même jour que la directive européenne, reste le texte de base en matière d'élimination des déchets. Rappelons, une fois encore, que tout était dit.

 D'abord, la compétence des communes ou de leurs groupements : " Les communes, ou les groupements constitués entre elles, assurent (...) l'élimination des déchets des ménages. Ces collectivités assurent également l'élimination des autres déchets définis par décret qu'elles peuvent, eu égard à leurs caractéristiques et aux quantités produites, collecter et traiter sans sujétions techniques particulières. " (art. 12).

Ces deux dispositions sont aujourd'hui codifiées aux articles L.1222-13 et L.1222-14 du code des collectivités territoriales. La compétence des communes concerne ainsi ce qu'on appellera par la suite " les déchets ménagers et assimilés ".

 Ensuite, le principe de  récupération : " L'élimination des déchets comporte les opérations de collecte, transport, stockage, tri et traitements nécessaires à la récupération des éléments et matériaux réutilisables ou de l'énergie... " (art. 2). " Des décrets en Conseil d'État peuvent réglementer les modes d'utilisation de certains matériaux, éléments ou formes d'énergie, afin de faciliter leur récupération ou celle des matériaux et éléments qui leur sont associés dans certaines fabrications. La réglementation peut porter notamment sur l'interdiction de certains traitements, mélanges ou associations avec d'autres matériaux, ou sur l'obligation de se conformer à certains modes de fabrication " (art. 16).

" Le Gouvernement peut, en vue de contribuer à la sauvegarde de l'environnement (...) fixer la proportion minimale de matériaux ou éléments récupérés qui doit être respectée pour la fabrication d'un produit ou d'une catégorie de produits. " (art. 17).

 La loi fixe également quelques-unes des modalités de financement. Les communes ont notamment la possibilité de créer une redevance spéciale pour les déchets. Un établissement public chargé de contribuer au financement d'opérations concernant la récupération des déchets est également créé -l'Agence nationale pour la récupération et l'élimination des déchets (ANRED)- transformé, quelques années plus tard, en Agence de l'environnement et de la maîtrise de l'énergie (ADEME).

 La loi du 13 juillet 1992

La loi de 1992 a pour objectif de moderniser la politique globale des déchets. Elle complète la loi de 1975 par trois apports fondamentaux. Elle comporte un principe, une obligation et trois définitions.

 Un principe de prévention : les dispositions de la loi ont pour objet de prévenir ou réduire la production et la nocivité des déchets.

 Une obligation : à compter du 1^er juillet 2002, les installations d'élimination de déchets par stockage ne seront autorisées à accueillir que des déchets ultimes. Ainsi, la loi de 1992 est-elle connue pour être celle qui " met fin à la mise en décharges ".

Si le principe des plans d'élimination des déchets avait été posé en 1975, la loi de 1992 a précisé le contenu et les procédures de ce plan. Chaque département doit être couvert par un plan départemental ou interdépartemental d'élimination des déchets ménagers ou assimilés. Ces plans tendent à la création d'ensembles coordonnés d'installations d'élimination des déchets, et énoncent les priorités à retenir pour atteindre les objectifs de la loi précitée (prévention, valorisation...). Il a été précisé plus tard que ces plans doivent prévoir les installations nouvelles nécessaires et les modalités permettant à la fois de réduire au minimum les distances de transport, les volumes à transporter, ainsi que de valoriser au mieux les déchets concernés (question écrite n° 38.055, JO AN 29 juillet 1996, p. 4146).

 La loi comporte enfin trois définitions qui seront utiles par la suite :

 la valorisation des déchets. Le mot apparaît pour la première fois dans la loi française. La valorisation des déchets consiste dans " le réemploi, le recyclage ou toute autre action visant à obtenir, à partir de déchets, des matériaux réutilisables ou de l'énergie " ;

 les déchets industriels spéciaux qui, en raison de leur propriétés dangereuses figurent sur une liste fixée par décret, et ne peuvent être déposés dans des installations de stockage recevant d'autres catégories de déchets ;

 les déchets ultimes qui sont " les déchets résultant ou non du traitement d'un déchet qui n'est plus susceptible d'être traité dans des conditions techniques et économiques du moment, notamment par extraction de la part valorisable ou par réduction de son caractère polluant et dangereux ".

 Cette loi a été précisée par plusieurs circulaires successives, dont la plus récente est la circulaire du 28 avril 1998 dite " circulaire Voynet ". Ce texte rappelle, d'une part que " l'objectif de résorption des décharges (...) devait être fermement maintenu. " Il manifeste, d'autre part, une volonté de réorientation des plans en faveur du recyclage. " Cette réorientation doit se traduire par un aménagement des objectifs antérieurement définis de façon à intégrer davantage de recyclage matière et organique et, ainsi, de limiter le recours à l'incinération et au stockage aux seuls besoins. "

 Le " décret emballages "

Le décret du 1^er avril 1992 met en place une réglementation spécifique concernant l'élimination des déchets résultant de l'abandon d'emballages. Il met en oeuvre les dispositions des directives européennes de 1975 et 1991 (directive 75/442 du 15 juillet 1975, modifiée par la directive 91/156 du 18 mars 1991). Le dispositif vise à éliminer les déchets d'emballages dont les détenteurs finaux sont les ménages. Ainsi, les emballages non ménagers sont-ils exclus du champ d'application du décret.

Le principe est que le producteur, l'importateur ou le responsable de la première mise sur le marché du produit est tenu de pourvoir ou contribuer à l'élimination des déchets d'emballages. Ainsi, n'y a-t-il pas d'obligation de valorisation, mais une seule obligation de reprise. Ils peuvent donc récupérer et éliminer eux-mêmes les emballages (système de consignation) ou contribuer à un système collectif.

Le décret laisse les voies ouvertes quant à la nature dudit système collectif, et quant aux modes de traitement (recyclage des matériaux ou récupération d'énergie).

2. Observations

a) Observations d'ordre politique

 La législation sur les déchets traduit une grande continuité et une ambition raisonnable. On observera tout d'abord que ce dossier dépasse les clivages politiques traditionnels. Depuis la loi de 1992, véritable déclencheur de l'action sur les déchets, plusieurs ministres se sont succédés, mais tous, peu ou prou, ont poursuivi la même politique. Il y a parfois des inflexions, parfois des impulsions, mais la direction générale est la même. Ainsi, la " loi Lalonde " de 1992 et la " circulaire Voynet " de 1998 se complètent-elles, et participent-elles à la même politique qu'ont suivi, en leur temps, les ministres successifs de l'environnement via le " plan Royal ", la " loi Barnier " et la " circulaire Lepage "...

On observera que l'ambition reste raisonnable, que les choix des modes de traitement sont ouverts et que la responsabilité repose sur les élus locaux qui, collectivement, doivent adopter un plan départemental.

b) La faiblesse des objectifs chiffrés.

 Sauf exception, les contraintes sont mesurées. La loi ne fixe une contrainte nationale et une échéance précise que sur les seules décharges. Pour le reste, la loi elle même ne fixe pas d'objectif chiffré. On ne retrouve des indications chiffrées que dans les textes d'accompagnement, parfois de façon purement fortuite.

Comme ce fut le cas en 1991, au détour d'une question écrite. " L'objectif que s'est assigné le Gouvernement dans le cadre du plan national pour l'environnement, qui a fait l'objet d'un débat parlementaire le 9 octobre 1990, est de faire passer le taux de recyclage global, hors matériaux de construction, des matières premières industrielles, d'un tiers actuellement (1991), à la moitié en l'an 2000, soit 50 % de plus en moyenne ".^11(*)

Depuis, d'autres précisions ont été apportées mais toujours hors des textes législatifs ou réglementaires. C'est notamment le cas de la " circulaire Voynet " précitée qui précise que " l'objectif national retenu est qu'à terme, la moitié de la production des déchets dont l'élimination est de la responsabilité des collectivités soit collectée pour récupérer des matériaux en vue de leur réutilisation, de leur recyclage, pour un traitement biologique ou pour l'épandage agricole ".

C'est aussi le cas de l'arrêté d'agrément d'Éco-Emballages et d'Adelphe puisqu'un objectif de 75% des déchets d'emballages ménagers a été fixé par l'État.

 On notera que, contrairement à la France qui fixe peu de chiffres et un objectif " à terme " sans préciser lequel, l'Union européenne et certains États ont adopté des législations générales plus rigoureuses, en se fixant des objectifs chiffrés et des échéances précises,

L'Union européenne s'est engagée dans des programmes spécifiques précis. Le cinquième programme d'action environnemental, adopté en 1992, prévoit pour l'an 2000 d'arriver à 50 % de recyclage/réutilisation pour le papier, le verre et les plastiques. En ce qui concerne le recyclage et la valorisation des emballages, les objectifs précis à atteindre d'ici 2001 ont été fixés par la directive européenne du 20 décembre 1994. A savoir : valorisation de 50 à 65 % en poids des déchets d'emballages, et recyclage de 25 à 45 % en poids des déchets d'emballages, avec un minimum en poids de 15 % pour chaque matériau d'emballages.

Il s'agit certainement d'une tendance lourde puisque les nouvelles propositions de directives comportent toutes des indications chiffrées (proposition de directive sur la mise en décharge, proposition de directive sur les véhicules hors d'usage par exemple...).

La législation française actuelle est, par conséquent, encore peu contraignante au regard d'autres réglementations.

Encadré n° 4

La législation californienne en matière de déchets

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Le cadre légal : l'AB 939

En matière d'environnement, la Californie se pose volontiers en leader. L'État s'implique de plus en plus sur l'eau, l'air, la surpopulation, les déchets...

Adoptée par l'État de Californie en 1989, l'AB (Assembly Bill) 939 et sa modification AB 2494, imposent que chaque municipalité réduise (" divert ") 25 % des déchets mis en décharge en 1995, et 50 % en 2000. Des amendes très importantes sont prévues en cas de non respect (jusqu'à 10.000 $ par jour). C'est ce qu'on appelle le taux de diversion.

Cette diversion n'est pas, à proprement parler, un taux de recyclage (la diminution peut aussi être réalisée par une réduction du volume des déchets à la source), mais dans les faits, on assimile souvent taux de diversion et taux de recyclage. Le recyclage préserve les ressources naturelles, réduit la pollution, due notamment à l'exploitation minière, et augmente la durée de vie des décharges existantes.

Cette loi de l'État de Californie est mise en oeuvre dans les 58 counties et les villes de l'État

Nota : L'option est aujourd'hui entre mise en décharge et recyclage. Nulle part, il n'est question d'incinération. Le sujet, le mot même, sont tabou, associés à " an emotional toxicity ".

Les résultats

L'ensemble des déchets représente 52 millions de tonnes chaque année (pour les seuls déchets ménagers, 2 kg par jour et par personne, soit 730 kg par an, contre 430 en France). L'objectif vise donc à " divertir ", retirer des décharges, 26 millions de tonnes par an. On mesure alors l'ampleur du défi.

La loi fédérale fixant l'objectif de 50 % de diversion a été très controversée au début, puis a été complètement intégrée.

Le taux de diversion est passé, en Californie, de 17 % en 1989, à 32 % en 1997, alors que la moyenne nationale dans l'ensemble des États-Unis est de 27 %. Certaines villes ont des objectifs et des résultats bien supérieurs. Quarante-trois territoires ont même déjà atteint le seuil de 50 %.

Conformément à la législation californienne, la cité de Los Angeles a entrepris un programme de diversion (recyclage), dit SBRE (Source : Reduction and Recycling Element), qui fixe des objectifs supérieurs à ceux de la loi californienne : 36 % en 1995, 60 % en 2005. Si l'objectif de la ville sera difficilement atteint, l'objectif de la loi californienne le sera : le taux de diversion était de 46,6 % en 1997.

Il convient cependant d'observer que des réglementations trop strictes ont aussi des effets pervers. D'une part les coûts sont souvent sans commune mesure avec les prix français, d'autre part, les contraintes conduisent parfois à des effets inattendus, comme par exemple exporter ses déchets vers des pays, voisins ou éloignés, à coûts et contraintes inférieures (transferts de déchets d'Allemagne vers la France par exemple).

 Observations d'ordre juridique

Loi d'avant-garde, et sans doute trop en avance sur son temps, la loi de 1975 n'a guère été appliquée. Mais elle a laissé son empreinte dans ce qui tend à devenir un droit des déchets. Droit aussi complexe que flou, tant les imprécisions sont nombreuses.

 Première imprécision : les déchets industriels banals (DIB)

Dès 1975, il était convenu que la compétence des communes ne pouvait s'arrêter aux seuls déchets des ménages, mais concernait également les autres déchets " définis par décret, qu'elles peuvent, eu égard à leurs caractéristiques et aux quantités produites, collecter et traiter sans sujétion particulière ".

Cette assimilation a d'abord concerné les seuls déchets commerciaux et artisanaux " qui peuvent être éliminés sans sujétion technique particulière et sans risque pour les personnes et l'environnement " (décret du 7 février 1977). Bien que ne figurant pas explicitement parmi les déchets assimilables définis réglementairement, les déchets industriels banals ont été progressivement associés par voie de circulaire aux déchets ménagers ou, plutôt, en quelque sorte, " assimilés aux déchets assimilables ".

En dépit d'une méthodologie douteuse (extension d'une compétence et d'une obligation communale par voie de circulaires !), les DIB sont, aujourd'hui, pleinement intégrés au " paysage des déchets municipaux ". Les DIB ont été définis par une circulaire du 1^er mars 1994 comme suit : " L'appellation usuelle de déchets industriels banals (DIB) désigne les déchets issus des entreprises (commerce, artisanat, industrie, services) qui, par leur nature, peuvent être traités ou stockés dans les mêmes installations que les déchets ménagers ".

Les DIB restent donc sujet à débat. Des contentieux existent, et l'approche en est avant tout pragmatique. Cette nécessaire adaptation a été formellement reconnue par la deuxième circulaire du 14 mars 1998 qui laisse à la collectivité intéressée la tâche de définir son périmètre : " Les collectivités n'ont pas de responsabilité concernant les déchets industriels banals et les déchets du BTP, sauf s'ils sont collectés dans le cadre du service public dans les limites que se fixent les collectivités elles-mêmes. Ainsi donc pour le dimensionnement des opérations de collecte et de traitement des déchets ménagers et assimilés, la prise en compte éventuelle des déchets non ménagers relève de la responsabilité et de la décision des collectivités. "

 Deuxième imprécision : les déchets ultimes

La notion est apparue avec la loi du 13 juillet 1992 qui définit le " déchet ultime " comme tout déchet " résultant ou non du traitement d'un déchet, qui n'est plus susceptible d'être traité dans des conditions techniques et économiques du moment, notamment par extraction de sa part valorisable ou par réduction de son caractère polluant ou dangereux ". Sitôt apparue, cette notion n'a cessé d'être controversée. En raison non seulement de son caractère instable dans le temps (un déchet " ultime " hier, peut ne plus l'être demain, l'évaluation dépendant du progrès technologique), mais aussi dans l'espace (" Un déchet ultime pour un producteur, ne l'est pas pour un autre ". Tout dépend du coût que chacun estime acceptable.) Ce doute a été accru par une évolution des conceptions de l'administration, puisqu'en 1996, la conception dominante était d'assimiler les déchets ultimes aux résidus d'incinération. Un premier revirement a eu lieu en 1997, afin d'éviter que l'incinération ne devienne de fait un traitement obligé avant la mise en décharge, confirmé et amplifié en 1998 puisque la " circulaire Voynet " consacre de longs développements sur cette question, et combine une définition " matière " et une définition " locale ". " Le déchet ultime pouvant être mis en décharge au delà de juillet 1992, se définit comme la fraction non récupérable des déchets, et non comme le seul résidu d'incinération. (...) Le déchet ultime est propre à chaque périmètre d'élimination des déchets ménagers et assimilés, pour tenir compte des objectifs et des possibilités de récupération et de traitement (propre à chaque territoire)."

 Troisième imprécision : la valorisation

Au terme de la loi de 1992, la valorisation consiste dans " le réemploi, le recyclage ou toute autre action visant à obtenir, à partir des déchets, des matériaux réutilisables ou de l'énergie " ; il existe donc deux types de valorisation : la " valorisation matière " et la " valorisation énergétique ". Sans doute complémentaires, mais quelquefois substituables^12(*)

 Quatrième imprécision : la notion même de déchet

La notion actuelle définie par la loi de 1975 combine deux critères. Un critère physique : " Tout résidu de production, de transformation et d'utilisation, toute substance, tout matériau ou produit ". Un critère subjectif : puisqu'il faut que le propriétaire de ces résidus, matériaux ou " plus généralement ces biens meubles " l'ait " abandonné " ou le " destine à l'abandon ".

Il ne semble pas que cette notion soit parfaitement adaptée aujourd'hui. La notion d'abandon, en particulier, n'est plus pertinente. Elle ne rend pas compte des traitements que peuvent subir les déchets, en vue d'une opération de valorisation. Il n'y a, de toute évidence, pas " abandon " d'un déchet qui, par la suite, peut trouver une valeur.

Le seul fait de regrouper les déchets suffit parfois à leur donner cette valeur. Une huile usagée est un déchet pour le consommateur qui l'" abandonne ". Collectée par un ramasseur, elle devient alors un produit qui a une valeur marchande, qui peut être utilisé dans une cimenterie par exemple.

Un résidu qui peut être recyclé ou valorisé est-il vraiment un déchet ? Ou plutôt, à quel moment cesse-t-il d'être un déchet ?

Nombre de déchets sont en vérité de véritables matières premières secondaires, tout aussi utiles que des matières premières vierges.

Une nouvelle définition devrait prendre en compte cette nouvelle dimension économique. Elle devrait également prendre acte du contexte culturel. On le verra, dans la plupart des cas, les communications fondées sur le recyclage ont été des échecs, car le déchet est un mot qui fait peur. Beaucoup de professionnels s'efforcent de requalifier leurs produits pour éviter le regard et le refus qu'il comporte. Le déchet suscite la crainte, la peur même. Il est rejeté en quelque sorte deux fois.

De nouvelles définitions seraient certainement bienvenues.

III. DONNÉES ÉCONOMIQUES ET FINANCIÈRES

A. ASPECTS ÉCONOMIQUES ET SOCIAUX

L'activité déchets est un secteur en pleine expansion. L'évolution, la fréquentation et le nombre de stands aux salons spécialisés sont des signaux parmi d'autres d'un intérêt croissant pour ces questions.

Le salon Pollutec consacré aux équipements, technologies et services de l'environnement pour l'industrie et les collectivités locales, a été créé en 1974. Il existe deux éditions distinctes qui se tiennent en alternance : une édition purement industrielle, qui se tient à Paris, une édition élargie aux collectivités locales, qui se tient à Lyon depuis 1986. Depuis son installation à Lyon, la fréquentation a " explosé " depuis dix ans. En 1986, le Salon occupait un hall d'exposition, il en occupe dix aujourd'hui. Même si la progression s'est ralentie, elle demeure très importante, entre + 15 et + 20 % tous les deux ans.

Fréquentation du Salon Pollutec

Ce courant, que l'on peut percevoir à de très nombreuses autres occasions peut être apprécié par deux indicateurs :

 l'activité économique,

 l'activité des collectivités locales.

1. Les activités éco-industrielles13(*)

Le terme d'éco-industrie recouvre les industries travaillant directement dans le secteur des équipements liés à l'environnement (eau, déchets, air, sol...), depuis l'écran antibruit ou les poubelles, jusqu'à la station d'épuration ou l'usine d'incinération. Le marché des éco-industries est de l'ordre de 150 milliards de francs en 1999, dont plus de la moitié dans le domaine de l'eau. Le secteur des déchets est, depuis deux ans, l'un des plus dynamiques (+ 11 % en deux ans), et représente un chiffre d'affaires de 30 milliards de francs, soit 30 % du total des éco-industries.

Il s'agit d'un phénomène général en Europe où certains pays souffrent d'une déficience globale de capacité de traitement, et recourent encore de façon massive à la mise en décharge, malgré des installations hors normes ou non contrôlées. L'effort financier pour remettre à niveau ces dispositifs et trouver des solutions alternatives devrait, par conséquent, être très important dans ces pays (Italie et Espagne^14(*), notamment...).

Ce secteur est sensible à la conjoncture générale et à la réglementation, qui peut avoir un effet d'accélérateur et/ou de freinage selon les domaines. La révision de plans départementaux d'élimination des déchets ménagers (voir ci-après le cadre réglementaire) demandée en mai 1998, illustre ce phénomène, en entraînant à la fois une nouvelle poussée des collectes sélectives, et une grande incertitude sur les projets d'incinération. Les évolutions internes sont donc très contrastées.

Quelques domaines méritent une attention particulière : la collecte sélective, l'incinération, la récupération, car chacun d'eux traduit une évolution spécifique :

 la collecte sélective est désormais acceptée, c'est aujourd'hui un fait social, allant presque de soi ;

 l'incinération est, sinon compromise, du moins ralentie par l'évolution réglementaire ;

 les métiers liés à la récupération restent, eux, totalement dépendants de la conjoncture économique internationale.

 La collecte sélective, dans ses différentes composantes (collecte par bacs séparés, déchetterie , centres de tri...) est assurément l'activité la plus dynamique des trois dernières années (On attend encore une hausse de 33 % du chiffre d'affaires en 1998/1999). Non seulement, le coût relativement élevé par rapport à la collecte traditionnelle est compensé par les aides à l'investissement et au fonctionnement (attribuées par l'ADEME et Éco-Emballages), mais la collecte sélective est, à juste titre, considérée comme un " point de passage obligé " pour une partie des déchets.

Cette situation s'est traduite par un activisme marqué des principaux acteurs (industriels et équipementiers) du secteur qui se sont engagés massivement dans l'exploitation de centres de transfert et de centres de tri. On attend toutefois un repli progressif à partir de l'an 2000, dû à une maturité du marché.

 L'incinération a été, de toute évidence, le plus sensible à la demande de révision des plans départementaux. En 1997/1998, de nombreux appels d'offres ont été annulés ou retardés ou remis en cause (Vitry, Marseille, Lille, Vesoul...). Selon le BIPE, le marché devrait rester stable, voire repartir en 1999, sous l'effet des reports de décisions freinées ces deux dernières années. La construction des usines d'incinération d'ordures ménagères (UIOM) représentait un marché d'un peu moins de deux milliards de francs en 1997. Même si l'évaluation totale est très sensible aux variations unitaires (de l'ordre de 300 millions de francs l'unité...), le marché avait chuté de près de moitié entre 1996 et 1998.

On reviendra en détail sur les procédés d'incinération, mais on peut, à ce stade, formuler trois observations générales.

Tout d'abord, la remise en cause de la légitimité du traitement par incinération a été accélérée par la prise en compte de la problématique des dioxines. Cette problématique est réelle, mais la passion qui lui est associée, voire la sanction qui en résulte, sont souvent excessives. Il y a, dans certains pays, une opposition totale, frénétique, émotionnelle à ce type de traitement. Pourtant les moyens existent pour réaliser des traitements thermiques sans risque pour la santé humaine, au moins dans l'état des connaissances actuelles. Il ne faut donc pas opposer systématiquement incinération et autres modes de traitement, comme la valorisation matière, par exemple. Les différents modes de traitement sont, en réalité, complémentaires, adaptés à des situations locales, des contextes historiques ou géographiques particuliers. Il n'y a pas de solution unique, ni même privilégiée. Il n'y a que des solutions adaptées au cas par cas.

Ensuite, toute décision n'est pas exempte d'effet induit, et parfois pervers. Ainsi, l'étude du BIPE montre, contre toute attente, que " les fermetures d'usines obsolètes devraient produire à court terme un effet de transfert des tonnages qu'elles traitaient vers la mise en décharge, effet qui devrait se manifester pleinement en 1999 ". Cette situation, pour le moins paradoxale, ne devrait être évidemment que provisoire, puisque la fin de la mise en décharge, comme procédé courant d'élimination des déchets, est programmée pour le 1^er juillet 2002. Ce rappel a pour but de montrer que, dans ce domaine comme ailleurs, les effets d'une décision ne sont jamais simples et univoques, mais sont souvent imprécis et contradictoires.

Enfin, la stabilisation attendue en France devrait être plus que largement compensée par un développement massif dans les autres pays d'Europe. De nombreux pays se trouvent en effet confrontés à la saturation des sites de mise en décharge existants et à l'impossibilité d'en ouvrir de nouveaux. Même s'ils ont, par ailleurs, choisi de nouvelles orientations, ils reconnaissent que le recyclage matériaux ne pourra suffire à la gestion intégrale du problème. Dans ces pays, comme l'Espagne ou l'Italie par exemple, la seule alternative de masse à la mise en décharge paraît être l'incinération. Dans ce secteur, marqué par l'internationalisation des marchés, les groupes français^15(*) ont d'ailleurs réussi à se positionner sur ces zones.

 La récupération. Contrairement aux deux domaines précédents, les métiers liés à la récupération sont intimement liés à la conjoncture économique internationale. L'année 1998 s'est traduite par un effondrement de la plupart des prix mondiaux des matières premières et des matières de récupération (matières premières secondaires) lié à la crise asiatique (diminution de la demande), au développement des capacités de production (dans les pays émergents) et à la percée de nouveaux acteurs (exportation massive des pays de l'ancienne URSS). Les cours de la plupart des produits ont chuté (papier, plastique, acier, huiles...). Il faut donc reconnaître que le contexte est peu favorable au recyclage.

Cette appréciation doit cependant être compensée par la prise en compte du fait qu'on estime en général que, dans ce domaine, les cycles sont courts. Pour certains produits, ils sont directement liés à l'activité économique du moment, comme c'est le cas pour les vieux papiers, par exemple, dont la demande amplifie les variations du PIB. Pour d'autres produits, il faut attendre que les capacités de production s'adaptent à la demande. Le phénomène est particulièrement frappant pour le plastique.

Le prix des plastiques est très volatile. Depuis quelques années, ce prix a beaucoup baissé. On ne peut préjuger du prix des matières premières qui dépend de quantités de facteurs internationaux. Pour le PE et le PP, les prix évoluent dans une fourchette comprise entre 3,00 F/3,10 F et 6,50 F/6,80 F/kg. Les producteurs estiment que le prix d'équilibre est autour de 4,00 F/4,50 F. En ce moment, le prix est déstabilisé par la crise en Asie. Il y a une dizaine de fabricants de matières plastiques dans le monde. La baisse de la consommation en Asie a entraîné une suroffre qui a fait baisser le prix. Une variation de 5 % sur un marché entraîne un déséquilibre sur le marché mondial. On estime en général que les cycles du plastique sont courts, de l'ordre de deux, trois ans, le temps que l'offre s'adapte à la demande, et il est vraisemblable que les prix vont remonter avant l'an 2000.

2. Les dépenses des collectivités locales dans la gestion des déchets

Aidées par la progression des ressources fiscales et la baisse des taux, les collectivités locales affichent des perspectives très volontaristes dans le domaine de l'environnement en général et, plus particulièrement, dans la gestion des déchets qui représente aujourd'hui près du quart de l'ensemble des dépenses des collectivités locales dans l'environnement, et devrait être le secteur le plus dynamique. Selon l'ADEME, alors que les collectivités locales et les industriels ont engagé 16 milliards de francs d'investissements dans la politique de revalorisation des déchets depuis 1992, près de 20 milliards de francs d'investissements seraient dores et déjà programmés sur la période 1999/2001, dont plus de 5 milliards de francs cette année.

Ce mouvement devrait s'accompagner de deux effets induits.

 Tout d'abord, les collectivités locales s'attendent à une croissance relativement forte (7 % par an) du coût de traitement qui passerait de 585 F par tonne en 1993 à 820 F et 1.150 F en 2003, soit un quasi doublement en dix ans. Si ce chiffrage n'est qu'une estimation, une hausse paraît prévisible. Pour le BIPE, " la croissance du coût de la gestion d'une tonne d'ordures ménagères serait, d'après les collectivités enquêtées, essentiellement liée à la construction de nouveaux équipements d'incinération, renchérie par un effet de qualité conséquent (procédés d'incinération plus chers, équipements de capacité plus importante, projets plus globalisés, normes d'émission plus strictes, notamment en matière de dioxines...), au renchérissement de la mise en décharge (raréfaction de l'offre, augmentation de la taxe, nouveaux traitements, notamment pour les lixiviats), et à la mise en place de collectes sélectives (avec un phénomène sensible d'anticipation de la réglementation) ".

 Ensuite, 70 % des collectivités locales estiment que ce mouvement s'accompagnera de créations d'emplois .

3. L'emploi

a) Repères quantitatifs

Les collectivités locales, responsables de l'élimination des déchets, sont évidemment les plus directement concernées par les emplois induits par la valorisation des déchets. Selon une enquête de l'AMF, plus de la moitié des communes (56 %) créeront de un à cinq emplois ; 14 % des communes représentant les trois quarts de la population devraient créer plus de cinq emplois.

Les conséquences sur l'emploi sont principalement liées à la collecte et au tri. Selon une étude de l'ADEME, à prix égal, la collecte séparative génère dix fois plus d'emplois que l'incinération, trente fois plus que la mise en décharge. La collecte séparative entraîne une augmentation des personnels de l'ordre de 5 à 10 % variable selon la densité de l'habitat^16(*).

Si la collecte elle-même n'apporte que peu de changements en termes d'emplois, le tri, qui est un complément indispensable, induit des mouvements plus significatifs.

Selon cette étude, le nombre d'emplois créés pour une collectivité de 100.000 habitants générant 420 kg/habitant/an, serait compris entre 20 et 35, selon le tonnage collecté. Le passage d'une collecte en mélanges avec mise en décharge, à un traitement par incinération, entraîne quant à elle une augmentation du coût de 18 % et une augmentation de l'emploi de 15 %. L'adjonction d'une filière de valorisation matière entraîne une augmentation du coût de 10 % (soit moitié moindre), et une augmentation de l'emploi de 25 % (soit moitié plus).

Cette appréciation sur le potentiel d'emplois doit cependant être nuancée. D'une part, la recherche de gains de productivité devrait limiter le nombre de créations d'emplois. Deux voies sont a priori ouvertes : l'une portant sur la collecte, l'autre sur le tri.

Concernant la collecte, la productivité est considérablement améliorée par le ramassage semi-automatique. Outre l'effet direct et immédiat (passage d'une collecte manuelle par équipe de trois -un conducteur et deux agents- à une collecte semi-automatisée, le conducteur pilotant de sa cabine l'opération de collecte), l'amélioration des conditions de travail est incontestable.

Lors d'une mission organisée par Éco-Emballages aux États-Unis, les responsables de la gestion des déchets de la ville de San Diego ont ainsi estimé que la suppression des " ripeurs " pour ne garder qu'un seul conducteur avait " économisé " soixante-quinze emplois et avait réduit très sensiblement le nombre d'incidents liés aux manipulations : les blessures-accrochages, problèmes musculaires ont été ramenés de vingt-cinq par mois à un ou deux.

Pour des raisons culturelles (habitudes), pratiques (disposition et étroitesse des voies, voitures en stationnement), économiques et financières (renouvellement récent du parc de camions de ramassage, adaptés aux collectes sélectives...), l'automatisation de la collecte n'est guère envisageable en France, au moins à court et moyen terme.

En revanche, des potentialités demeurent au stade du tri. De l'avis de tous les responsables interrogés ayant " testé " plusieurs formules, le meilleur tri est celui qui combine tri automatique^17(*) et tri manuel dans une combinaison adaptée à chaque centre.

b) Aspects qualitatifs

Ces emplois induits par la mise en place de collectes sélectives peuvent correspondre, pour partie, à des situations d'insertion (chômeurs de longue durée, " RMistes " en fin de droits,...). Elle offre de nouveaux métiers (" animateur déchets ", surveillant de déchetterie...), de nouvelles formations (formation au dialogue avec les usagers, mise en place d'un CAP/BEP de " valoriste "), voire de nouvelles chances à une fraction de la population (emplois en sortie d'incarcération^18(*)...). C'est en quelque sorte une " seconde vie " pour le produit, et une " seconde chance " pour l'homme. La valorisation n'a alors jamais aussi bien porté son nom.

Il faut cependant convenir que ces métiers sont souvent peu valorisants, et " durs " physiquement, voire éprouvants, notamment dans les centres de tri où certains employés peuvent trier, par sélection sur un tapis roulant, jusqu'à une tonne de déchets par heure. Certaines visites de centre de tri ont laissé de fortes, voire de douloureuses impressions, mais le travail sur chaîne de tri reste un travail sur chaîne, avec un défilement continu de déchets recyclables.

 Les pathologies liées au tri

Le tri est un métier dur qui présente, en outre, certains risques qui ne peuvent être ignorés. Sans omettre la dimension psychologique -car il n'est pas possible de mettre quelqu'un sur une ligne de tri, ou de dire à quiconque qu'il sera sur une ligne de tri pendant vingt ans- le tri manuel entraîne deux risques non négligeables : les lésions musculaires, les contaminations.

 Les lésions musculaires. Pour un " valoriste ", ou un agent de tri, l'opération consiste à sélectionner visuellement l'objet à trier sur un tapis roulant (bouteille en PVC ou en PET, journaux, magazines...) et le rejeter dans un opercule qui se trouve soit en face du poste de travail (tri frontal), soit sur le côté du poste de travail (tri latéral). L'objet sélectionné tombe alors dans une benne qui ne contient normalement que des objets de même nature et de même composition. Le chargement répond, par conséquent, aux prescriptions techniques minium (PTM) nécessaires à la réutilisation ou la valorisation matière ultérieure.

La limite entre l'automatisme et l'automate est cependant étroite, et les équipes tournent sur plusieurs postes afin de maintenir la vigilance et d'éviter le passage de l'un à l'autre. Il n'en demeure pas moins que les gestes sont là. Le tri frontal entraîne 2.500 gestes (identiques) à l'heure. Le tri bilatéral entraîne 1.200 gestes à l'heure, avec rotation du corps, et déplacement latéral. Avant toute décision, il convient de réfléchir attentivement à l'ergonomie des installations, pour minimiser les gestes et les problèmes musculaires (déchirures, tensions ligamentaires...).

 Les risques de souillures et de contamination. En une heure, près de quatre tonnes de déchets sont triés sur un tapis roulant. Impossible de tout voir dans un tel foisonnement. Les risques majeurs concernent les coupures (boites) et, surtout, les piqûres liées aux rejets de seringues, avec parfois des risques de contamination (hépatite B).

Il n'existe pas de réglementation générale sur la prévention et les soins, qui relèvent de chaque centre. Le protocole courant est de prévoir un traitement (vaccination anti-tétanos...) chaque fois qu'un agent a été blessé ou piqué, mais le traitement peut être trop tardif. Le risque concerne surtout l'hépatite B.

Il y a un vide juridique sur ce point. Dans aucun centre, il n'existe de vaccination obligatoire. L'opposition des personnels, pourtant les plus directement concernés, les difficultés pratiques et le coût financier constituent des obstacles sérieux à la mise en oeuvre de cette mesure. Ni les unes, ni les autres, ne sont pourtant rédhibitoires. Une amélioration est souhaitable.

Encadré n° 5

La vaccination des personnels de tri ?

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 Les risques de blessure et de contamination en centre de tri, sans être très importants, ne doivent pas être sous-estimés. Ces risques, qui sont liés aux coupures (verre, boites acier...) et aux piqûres, concernent principalement le tétanos et l'hépatite B. Les risques de contamination sont néanmoins limités par des protections manuelles (gants obligatoires), et les conditions même de transmission (l'hépatite B se transmet par contact direct avec le sang). Par ailleurs, du fait de l'engouement dans les années 1996/1997, on estime qu'un tiers de la population française est aujourd'hui vacciné contre l'hépatite B. Cet engouement a toutefois été stoppé net à la suite d'informations sur de possibles complications et effets pervers de cette vaccination.

 Il n'existe aujourd'hui, aucune obligation de vaccination des personnels des centres de tri. Cette disposition n'est pas spécifique à cette catégorie, puisque la vaccination n'est obligatoire que dans deux cas. D'une part les enfants (vaccination contre la diphtérie, le tétanos, la poliomyélite, dite " DT Polio ", ainsi que la tuberculose), d'autre part, les personnels de santé (article L.10 du code de Santé publique). Pour ces derniers, la vaccination concerne le " DT Polio " auquel s'ajoute, pour le personnel de laboratoires, la vaccination contre la typhoïde, et, pour les personnels de santé " travaillant dans des établissements de prévention ou de soins " (ce qui exclut les professions libérales), la vaccination contre l'hépatite B, depuis 1991 (loi du 18 janvier 1991),. Les étudiants en médecine ont la même obligation (vaccination " DT Polio " et hépatite B). Les rappels sont nécessaires tous les dix ans environ.

 Pour les autres groupes ou professions, il n'existe pas d'obligation, mais seulement des recommandations prévues dans deux cas.

Il y a tout d'abord les dispositions du code du travail relatives à la protection des travailleurs contre les risques liés à l'exposition des agents biologiques (dispositions du décret n° 94-354 du 4 mai 1994, transposant les directives CEE n° 90-676 du 26 novembre 1990 et n° 93-88 du 12 octobre 1990).

Art. R.231-63-2.- " Le chef d'établissement établit, après avis du médecin du travail, une liste des travailleurs qui sont exposés à des agents biologiques (infectieux) (...) constituant un danger sérieux pour les travailleurs. (...) Cette liste (...) est communiquée au médecin du travail. "

Art. R.231-65-1.- (...) " Le chef d'établissement recommande, s'il y a lieu et sur proposition du médecin du travail, aux travailleurs non immunisés contre le ou les agents biologiques pathogènes auxquels ils sont ou peuvent être exposés, d'effectuer, à sa charge, les vaccinations appropriées. "

Il existe, d'autre part, une recommandation du Conseil supérieur d'hygiène de France qui, dans un avis de juin 1996, a précisé les groupe à risques pour lesquels la vaccination est recommandée.

Avis du Conseil supérieur d'hygiène de France concernant la vaccination contre l'hépatite B (avis des 17 et 23 juin 1998). Le comité préconise la vaccination (3 doses de type 0 - 1 - 6 mois) de certains groupes à risques. Sont classés parmi les groupes à risques : " Les personnes qui, dans le cadre d'activités professionnelles, (...) sont susceptibles d'être en contact direct (...) et/ou être exposées au sang et autres produits biologiques, soit directement (contact direct, projections), soit indirectement (manipulation et transport (...) de déchets). Les professions et activités concernées sont les suivantes : (...), éboueurs, (...).

Cette liste est donnée à titre indicatif et ne prétend pas être exhaustive. L'intérêt de la vaccination doit être évalué par la médecine du travail de l'entreprise (...). "

 Ainsi, aujourd'hui, le chef d'établissement " recommande " et le Conseil supérieur d'hygiène de France " préconise " des vaccinations appropriées.

Seule une modification du code de Santé publique par la voie législative pourrait imposer une obligation de vaccination (sous forme d'un article additionnel après l'article L.10 dudit code, étendant à de nouvelles catégories les obligations précitées).

Quelles seraient les conséquences financières d'une telle décision ?

 Coût d'un vaccin " DT Polio " (1 injection rappel) : 43 F

 Coût d'un vaccin hépatite B (3 injections) : 80 F x 3 = 240 F

 Vacation de trois heures : 3 vacations pour 3 injections = 1000 F x 3 = 3000 F

Soit un minimum de 17.000 F pour un centre comportant 50 personnes exposées.

B. ASPECTS FINANCIERS

1. Les coûts de gestion

Les quantités produites et les conditions de gestion des déchets ont radicalement changé en une génération, entraînant une explosion des coûts de gestion. Selon le Conseil économique et social, les coûts auraient été multipliés par vingt en quarante ans, soit de 16 F à un minimum de 350 F par an pour une mise en décharge. Ce mouvement devrait se poursuivre dans les années à venir, tant du fait des exigences nouvelles de traitement qu'en raison des restrictions apportées à la mise en décharge. Cette perspective inquiète souvent les élus et les administrés. L'Association des maires de France (AMF) et l'ADEME ont donc commandé une étude très complète qui, sans nier cette augmentation prévisible, tempère néanmoins les inquiétudes.

 Premier constat. Une très grande diversité des coûts selon les caractéristiques de l'habitat

Les coûts de gestion peuvent être calculés soit par habitant, soit par tonne traitée. Dans les deux cas, les coûts dépendent fortement des caractéristiques de l'habitat.

Par ailleurs, il convient de distinguer le coût total et le coût net pour la collectivité, déductions faites d'une part des recettes liées à la vente des matériaux triés, et répondant aux prescriptions techniques minimum (PTM), d'autre part des aides et subventions reçues à l'équipement ou en fonctionnement.

Ce coût se répartit comme suit :

Nota : Les chiffres ci-dessus n'incluent ni la gestion des autres déchets municipaux (encombrants, déchets verts, déchets dangereux...) dont les coûts sont estimés entre 50 et 80 F par habitant et par an, ni le traitement des boues d'épuration.

 Deuxième constat. Une augmentation prévisible des coûts, mais très variable selon les collectivités

Toutes les études s'accordent sur une augmentation prévisible des dépenses de gestion des déchets ménagers.

" La gestion des déchets municipaux coûte de plus en plus cher et absorbe une part croissante du budget des communes. " (ADEME, Déchets municipaux : les chiffres clefs, février 1998)

" La mise en oeuvre de collectes séparatives entraîne des investissements nouveaux, et l'adoption d'une organisation complexe de collecte qui entraîne une augmentation des coûts de fonctionnement. " (ADEME, Déchets municipaux : les chiffres clefs, février 1998)

" Dans le contexte réglementaire 2002, la collectivités locales connaîtront une augmentation de leur coût. " (Étude SOFRES pour le compte de l'AMF et de l'ADEME)

" Le Conseil économique et social observe une montée des charges relatives à l'enlèvement et au traitement des déchets pour les habitants et pour les collectivités locales. " (Conseil économique et social, La gestion des déchets ménagers, 1999)

En revanche, seules quelques études apportent quelques nuances, pourtant essentielles et indispensables.

Tout d'abord, l'augmentation sera d'autant plus importante que la collectivité est en retard et n'a pas entrepris, en son temps, les efforts de modernisation qui s'annonçaient comme inévitables. Il existe encore, il faut le rappeler, de nombreux incinérateurs qui ne sont pas aux normes aujourd'hui réservées aux nouvelles constructions, mais dont chacun savait depuis longtemps qu'elles s'appliqueraient un jour à toutes les installations. Il existe encore, il faut le rappeler, des mises en décharge dans des conditions limites, voire illégales. Il est alors certain que, dans ces conditions, la seule mise en conformité entraînera une hausse massive de 80 à 350 F la tonne pour l'enfouissement, et de 150 à 550/600 F pour l'incinération, sans compter les autres opérations.

On observera seulement, comme le fait d'ailleurs le Conseil économique et social, qu'" une décharge (mal) gérée pour 80 F induit un coût environnemental (pollution, réhabilitation) renvoyé sur les générations futures, que l'on peut estimer entre 110 et 200 F par tonne ". Cette première hausse n'est alors pas autre chose que le prix de la responsabilité.

 Troisième constat. Les coûts peuvent être minorés par quelques précautions élémentaires

Il faut tout d'abord porter une attention particulière à la logistique. La logistique qui comprend les opérations de collecte et de transport, représente entre un tiers et deux tiers du coût de gestion des déchets ménagers. L'amélioration de la logistique, par une réduction des coûts de transport et/ou de personnels (près de 40 % du coût total), paraît nécessaire.

 Une bonne étude préalable est nécessaire. Des apports plus faibles que les estimations initiales majorent considérablement le coût final. Des apports en collecte sélective inférieurs de 30 % aux prévisions entraînent une hausse de 15 % des coûts de gestion (50 F par habitant et par an). Une diminution de 10 % du taux d'utilisation d'une UIOM se traduit par une augmentation du coût d'incinération de l'ordre de 8 %, soit 4 % pour l'ensemble des coûts de gestion.

 L'effet d'apprentissage est important. En phase de démarrage d'une collecte sélective, le coût est lié aux sous utilisations d'équipements et aussi aux investissements immatériels annexes (études et communication). Pour la phase de pré-lancement, le coût de communication oscille entre 10 et 30 F par habitant. En phase de lancement, le coût annexe est de 30 à 70 F par habitant. Ces coûts disparaissent ou sont notablement réduits par la suite.

Enfin, le développement d'une collecte sélective performante peut entraîner une baisse non négligeable des coûts de gestion. " Dans certains cas, le budget annuel de gestion des ordures ménagères peut être réduit. La mise en place d'une collecte sélective performante des recyclables secs (avec de bons apports en quantité et en qualité) peut permettre de réduire, dans certains contextes, le budget annuel de gestion des ordures ménagères d'une collectivité locale (...). Les expériences de terrain existant aujourd'hui permettent d'observer qu'une augmentation du niveau de captage jusqu'à des valeurs moyennes ou élevées peut s'accompagner d'une baisse des coûts techniques de collecte et de tri. L'augmentation simultanée du soutien à la tonne triée vient renforcer cette baisse des coûts. "

 L'impact des aides est fondamental. Parfois critiquées comme inutiles -puisque les collectes sélectives et les valorisations existent aussi dans des pays à économie libérale comme les États-Unis- ou même dangereuses -puisqu'elles " faussent " les règles du marché et orientent les décisions des gestionnaires en faisant abstraction des réalités du marché-, les aides publiques sont non seulement incontournables, mais aussi parfaitement justifiées.

Peu de systèmes de collecte sélective et de valorisation sont aujourd'hui compétitifs sans l'aide publique, tant en investissements (ADEME), qu'en fonctionnement. Néanmoins, ce mécanisme permet de réunir toutes les parties prenantes du système d'élimination. Non seulement l'industriel fabricant qui, conformément au principe du " pollueur payeur " participe au financement de l'élimination de ses produits (en versant ses contributions à Éco-Emballages qui redistribue aux collectivités gestionnaires), mais aussi le consommateur citoyen qui paye directement au moins une partie du coût précédent (la contribution est répercutée tout ou partie sur les prix de vente des produits) et indirectement par le biais de ses impôts^19(*).

Le système est donc très complet et parfaitement fondé. Ainsi, les financements des aides sont-ils issus de prélèvements sur l'industriel, le consommateur, le contribuable, l'habitant d'une commune. Ainsi, sont mises à contribution toutes les facettes d'une seule et même personne : le consommateur citoyen.

2. Le financement

a) Le financement par les communes

 Présentation

La gestion et l'élimination des déchets ménagers et assimilés incombe aux communes. Les communes et les établissements de coopération intercommunale compétents dans l'enlèvement et le traitement des ordures ménagères ont le choix entre deux modes de financement : le financement par la fiscalité locale, générale ou spécifique, le financement par la redevance, à la charge des usagers du service.

 Le financement fiscal

Le financement fiscal peut être assuré par les ressources globales du budget communal ou par une ressource fiscale spécifique. La taxe d'enlèvement des ordures ménagères (TEOM)^20(*).

La TEOM, instituée par le conseil municipal, ou l'autorité délibérante compétente, est due par les personnes assujetties à la taxe foncière sur les propriétés bâties, et recouvrée dans les mêmes conditions.

Des financements complémentaires sont possibles. Tout d'abord, le produit peut être inférieur au coût réel du service, auquel cas, le solde est financé par les ressources générales du budget.

La commune (ou l'assemblée délibérante de l'établissement public de coopération intercommunale) doit également établir une " redevance spéciale sur les déchets ménagers " destinée au financement du service d'élimination des déchets issus d'activités professionnelles assimilables aux déchets ménagers (art. L.2333-78 du Code général des collectivités territoriales). Depuis le 1^er janvier 1993, cette redevance est obligatoire. La redevance est calculée en fonction du service rendu et, notamment, de la quantité de déchets éliminés. Cette combinaison taxe / redevance est inhabituelle. La commune peut exonérer une entreprise de la TEOM, auquel cas la redevance spéciale finance l'intégralité du coût du service. Enfin, la commune peut fixer une redevance spécifique pour les terrains de camping (art. L.2333-77 du Code général des collectivités territoriales).

En 1993, la TEOM a été appliquée dans 13.666 communes et 245 groupements de communes. Elle a concerné 45,3 millions d'habitants. Elle a rapporté 15,6 milliards de francs, soit 344 francs par habitant.

 Le financement par redevance

Le conseil municipal, ou l'assemblée délibérante compétente, peut également instituer une redevance d'enlèvement des ordures ménagères (REOM)^21(*). La redevance n'est pas un prélèvement fiscal, mais est la contrepartie financière du service rendu. Son produit doit donc équilibrer le montant total des dépenses du service d'élimination des déchets. Il ne peut y avoir aucun financement complémentaire.

Avec la redevance, c'est l'usager qui est visé, et non plus le propriétaire.

La redevance est directement perçue par la commune, mais est relativement délicate à appliquer. Le montant individuel doit correspondre au coût réel du service fourni. L'adéquation n'est pas toujours facile à apprécier, et les contentieux ne sont pas rares. Notamment dans le cas de résidences comportant plusieurs habitants, ou de résidences secondaires, il faut trouver un mode de calcul qui soit aussi proche que possible du service rendu. Les assiettes servant à une autre imposition ou les repères statistiques (consommation d'eau) imaginés comme base de calcul à la redevance ont été censurés par le juge administratif. Un habitant peut être exonéré s'il n'utilise pas les services de la commune.

En 1996, la REOM a été appliquée à 11.926 communes et 138 groupements, correspondant à 8,1 millions d'habitants. Elle a rapporté 1,42 milliard de francs, soit 177 francs par habitant.

Les trois quarts de la population contribuent au service d'élimination des déchets par une fiscalité spécifique.

b) Les perspectives du financement communal

 Un toilettage nécessaire

Le dispositif actuel peut être amélioré sur trois points.

D'une part, quelque soit le mode adopté, le financement est assuré par des taxes ou redevances d'enlèvement des ordures ménagères. Cette formulation est évidemment vieillie, puisque le service assuré par les collectivités locales concerne la collecte, mais aussi le tri et le traitement, en un mot la gestion des ordures ménagères. Une nouvelle formulation s'impose, plus conforme à la pratique.

On observera que l'élimination était la seule visée par la loi et la directive de 1975 sur " l'élimination des déchets " précisément, mais que depuis 1991, d'autres notions sont apparues dans les textes relatifs aux déchets (directive de 1991, loi de 1992), notamment celle de valorisation. Il est temps de faire prendre acte au Code général des impôts et au Code général des collectivités territoriales de ces évolutions.

D'autre part, le dispositif actuel ne tient pas compte des modes de collecte. Que la collecte soit en mélange ou sélective, le montant recouvert est le même. Ni la TEOM, ni la REOM ne poussent à faire le tri. Le système est même pervers, puisqu'on peut imaginer que la collecte sélective étant plus coûteuse que la collecte en mélange, la redevance soit majorée en conséquence, ce qui revient à pénaliser le trieur !...

En ne prenant pas en compte les modalités de collecte, le système actuel est sclérosant, il freine ou empêche même toute évolution. Il paraît indispensable que ceux qui réduisent leurs déchets, et qui trient leurs déchets, puissent bénéficier d'un " retour ", y compris financier, sous forme d'allégement des charges.

Enfin, le problème de la contribution des producteurs de déchets assimilés aux déchets ménagers est mal résolu. Bien qu'elle soit normalement obligatoire depuis 1993, la redevance spéciale n'est pas appliquée partout. Le problème n'était pas trop grave lorsqu'il ne s'agissait que des déchets des commerçants et artisans, mais les déchets industriels banals (DIB) ont été assimilés et englobés dans le même " lot ", sans être définis au préalable. Or, quelque soit l'acceptation retenue, le montant des déchets industriels banals augmente avec l'extension des zones industrielles et des zones dites " artisanales " -qui sont souvent de petites zones industrielles - le caractère artisanal étant surtout lié au nombre d'emplois -. Ainsi, les zones de collecte se sont étendues et les volumes se sont accrus.

Certes, les difficultés portent sur la capacité à mesurer les déchets engendrés par entreprise puisque la redevance doit correspondre au service rendu, mais, devant les nouveaux volumes et les nouvelles responsabilités des communes, il est désormais impératif d'appliquer les financements prévus.

 Une liberté de choix à maintenir concernant le partage taxe/redevance

On connaît les difficultés de l'arbitrage entre un financement par redevance, qui lie le montant demandé au service rendu mais qui est difficile à mettre en oeuvre, car il suscite des contentieux et des changements brutaux dans les dépenses, et le financement par taxe, totalement aveugle. La taxe est perçue à un montant donné, quelque soit le volume des déchets pris en compte. Un retraité isolé ou une famille nombreuse, une personne faisant son compost au fond de son jardin ou s'alimentant à l'américaine par " boites boisson " par centaines et plats préparés, une personne s'efforçant de porter chaque jour ses déchets propres et secs aux bornes d'apport volontaire ou mettant le tout à la poubelle, paieront la même taxe, simplement parce que leur taxe foncière est la même !... Il n'y a aucun lien entre le déchet et l'impôt, entre l'usager et le service. Le système de TEOM ne favorise ni la responsabilité, ni la prise de conscience. La TEOM est également un frein à la coopération intercommunale puisque deux habitants de deux communes voisines ne paieront pas le même service au même prix, simplement parce que l'évaluation de l'assiette de leur taxe diffère d'une commune à une autre.

Chaque système a ses avantages et plus encore ses inconvénients. Les élus locaux arbitrent le plus souvent entre ces derniers qui sont les plus manifestes aux yeux de l'opinion.

Il paraît important de rétablir, d'une façon ou d'une autre le lien entre le coût du service et son paiement. Ce mouvement est souhaitable Jusque là, la redevance a été surtout appliquée aux communes rurales, en particulier dans les départements de l'Est et du Sud de la France. Mais ce lien avec la ruralité s'estompe. Des communes ou groupements de communes de 20 à 25.000 habitants commencent à se tourner vers la REOM.

Il ne faut cependant pas nier les difficultés de mise en place de la redevance, notamment en termes sociaux. En effet, d'une part la redevance pénalise les familles nombreuses et le basculement d'un système à un autre peut s'avérer délicat en entraînant des modifications importantes, sans tenir compte des capacités contributives. D'autre part alors que la collecte sélective démarre et semble fonctionner dans de bonnes conditions, il ne paraît pas opportun de " casser " la mécanique par une réforme fiscale qui pourrait annuler tous les efforts

Il peut arriver que la redevance entraîne, pour certains, une majoration des prélèvements, mais le consommateur, le contribuable pourront comprendre, et finalement accepter cette évolution, si on leur présente et si on leur explique les chiffres. Avec un " parler vrai ", on peut alors avoir de vrais chiffres. Cela suppose du courage et de la transparence, mais cela permet d'avoir des citoyens partenaires.

Les difficultés d'évaluation du service rendu peuvent également être limitées par l'introduction de systèmes de pesée^22(*).

c) La taxe générale sur les activités polluantes

Comme on le verra, les collectivités locales sont soutenues dans leurs efforts d'équipement par les aides publiques de l'ADEME et les soutiens d'organismes privés agréés. Ces soutiens seront discutés ci après. Mais l'aide publique est aussi financée au moyen de taxes dont l'importance est croissante et qu'il convient de présenter.

 Présentation

Jusqu'en 1999, l'ADEME était principalement financée par des taxes fiscales et parafiscales^23(*) dont l'objet était de taxer les émissions polluantes. dont le rôle était principalement (à 80 %) de financer la réalisation d'équipements des communes dans la gestion des déchets. Le système a été profondément modifié en 1999. La taxe générale sur les activités polluantes (TGAP) s'est substituée aux cinq taxes existantes. Les changements portent sur  la nature, l'assiette et la perception de la taxe,

 La nature de la ressource. Tout d'abord, la TGAP est un impôt qui alimente le budget de l'État. Il n'y a plus de lien direct entre la taxe et l'agence. Le produit fiscal est perçu par l'État qui reverse à l'ADEME les crédits équivalents à ceux qu'elle aurait perçus dans le régime antérieur.

 L'assiette de la taxe. La taxe est due par tout exploitant d'une installation de stockage de déchets ménagers et assimilés (art. 266 sexies du CGI). Elle est assise sur le poids des déchets réceptionnés. Sur la base de 60 F la tonne (avec un montant minimal de 3.000 F par installation). Le régime est identique pour les exploitants d'une installation de déchets industriels spéciaux, par incinération, stockage, traitement physico-chimique... Dans ce second cas, le tarif est toutefois différencié selon les modes de traitement (60 F la tonne pour une station d'élimination, 120 F la tonne pour une installation de stockage). Il existe aussi d'autres faits générateurs liés aux émissions polluantes, mais qui ne sont pas directement liés aux déchets.

 La perception de la taxe. Ce lien, qui faisait l'un des succès et fondait l'une de légitimité de l'ADEME, est d'autant plus distendu que la taxe sera dorénavant recouvrée par les services des Douanes. Ainsi, les services des Douanes doivent-ils collecter des ressources qui seront, par la suite, affectées à l'environnement et aux collectivités locales. Il existe, toutefois, un régime dérogatoire, provisoire, pour l'année 1999, puisque les anciennes taxes restent prélevées par l'ADEME, versées au budget, et reversées sous forme de crédits budgétaires.

 Observations

Cette mesure, présentée comme une amorce d'une refonte de la fiscalité environnementale, ne va pas sans susciter certaines appréhensions et regrets.

La première est la disparition d'un lien direct entre l'ADEME et son financement. L'ADEME était financée par des contributions assises sur les pollutions, et finançait des équipements des collectivités locales pour améliorer leur gestion des déchets. Ce lien est rompu puisque la TGAP est un impôt qui alimente le budget de l'État, ce dernier versant à l'ADEME une dotation budgétaire. Or, d'une part, chacun sait que les contributions sont d'autant moins mal acceptées que le " parcours " du produit fiscal peut être suivi 

La deuxième est la crainte d'un décalage entre les recettes encaissées et la dotation reversée à l'ADEME. Il ne s'agit pas d'une pure hypothèse d'école puisque il a été annoncé qu'une " écotaxe " (et la TGAP est la première des " écotaxes ") pourrait financer la diminution de la TVA. Tout lien entre la taxe et la gestion des déchets serait évidemment rompu et l'ADEME serait alors marginalisée face aux enjeux financiers que représente la compensation de la TVA.

Si tel était le cas, le Parlement ne dispose en effet d'aucun moyen pour majorer une dépense publique. Le Parlement est ligoté par l'article 40 de la Constitution, qui interdit tout amendement qui aurait pour conséquence la création ou l'aggravation d'une charge publique. Aucune compensation n'est possible, le Parlement ne pouvant gager une majoration, ou une perte, par une recette nouvelle, ou une économie sur une autre dépense. Ce premier risque, exclu à court terme, ne peut être exclu à moyen terme.

Troisièmement, le barème a pu être discuté. Certains industriels ont regretté que la taxe, assise sur le poids des déchets reçus par les exploitants de décharges, ne soit pas différenciée selon le mode de traitement des déchets en amont. Ils estiment qu'un barème différencié selon l'importance de la valorisation aurait été incitatif et aurait encouragé à développer celle ci. Malgré tout l'intérêt que nous portons à cet objectif, nous ne pouvons suivre cette logique. En effet, d'une part il ne faut pas oublier que, bientôt, tous les déchets seront valorisé, d'autre part qu'une éventuelle diminution du barème aurait pour conséquence de réduire un produit fiscal qui constitue une ressource importante pour aider les investissements des collectivités locales dans le domaine des déchets. Nous considérons également que l'objectif des industriels a été en grande partie satisfait par la baisse de la TVA (ramenée du taux normal de 20,6% au taux minoré de 5,5%) sur les opérations de collecte, de tri sélectif et de traitement des déchets ménagers, ce qui constitue un soutien autrement plus efficace qu'une modulation du barème de mise ne décharge.^24(*)

Quatrièmement, il faut s'interroger sur la pertinence de l'assiette choisie aujourd'hui. L'interrogation porte sur l'exemption des décharges internes. Un grand nombre d'industriels disposent de décharges internes qui servent à leurs propres déchets, évitant ainsi les frais de transport, le coût du service et la taxe, liés à la mise en décharge contrôlée. Certes, tous les industriels ne se contentent pas de mettre leurs déchets en tas ou dans un simple trou dans l'enceinte de l'usine, et contrôlent de plus en plus étroitement leurs déchets (ne serait ce que pour éviter les campagnes destructrices, en termes d'image et de notoriété, en cas d'abus et de " dérapage "), il n'en demeure pas moins que cela existe.

Or, ces déchets, comme les autres, ont la vie longue. Souvent plus longue que celle des exploitations industrielles. Et l'expérience montre qu'il arrive - souvent -, que les collectivités locales se trouvent devant la responsabilité de traiter des " sites orphelins ", abandonnés après la fermeture de l'usine. Les collectivités doivent alors traiter les eaux, les lixiviats, le ruissellement, les pollutions... Toutes ces opérations représentent des coûts importants qu'il est impossible de récupérer sur une entreprise en faillite ou en difficulté. Il y a donc un transfert de charge et de responsabilité, de l'industriel sur la collectivité locale. Une taxation des décharges internes inciterait les entreprises à de meilleurs contrôles et permettrait de mieux répartir les coûts à la fois dans le temps et entre agents économiques. Sans nier les conséquences et les coûts qu'entraînent les réglementations environnementales (notamment dans le contexte de concurrence internationale avec des pays qui n'ont pas les mêmes contraintes et obligations), il paraît utile de réfléchir, en France et au niveau communautaire, à cette possibilité.

Enfin, cette modification ne constitue qu'un pas encore bien timide vers une réforme plus ambitieuse de la fiscalité de l'environnement. La TGAP a été présentée comme une amorce de refonte du système fiscal environnemental qui comptait alors, rappelons-le, soixante-quinze taxes différentes, et compte encore, après réforme, soixante-et-onze taxes différentes...

Or, la fiscalité de l'environnement n'a pas seulement pour but de produire des ressources, mais aussi de modifier des comportements. Elle fait partie des fiscalités incitatives. Cet objectif n'est guère atteint dans le système actuel qui, en réalité, cumule de nombreux inconvénients. "Que cherche-t-on : accroître les ressources publiques ou diminuer les atteintes à l'environnement ?. Dans le premier cas, il faut des taux bas et des assiettes larges, dans le second, il faut des assiettes étroites très précisément définies et des taux élevés, mais ces deux logiques ne sont pas compatibles "^25(*). L'annonce d'un éventuel financement de la baisse des charges sociales par une " éco-taxe " ne peut qu'augmenter le trouble.

d) Le financement par les industriels

 Présentation

Il ne faudrait pas croire que la gestion des déchets repose exclusivement sur la contrainte et que le coût est financé uniquement par l'impôt. Les industriels ont pris leur part de responsabilité et, de façon plus ou moins spontanée, ont mis en place des structures de collecte et de gestion des déchets. Deux formules peuvent être suivies. Tout d'abord, les industriels peuvent de leur propre initiative s'organiser eux-mêmes, établir des filières, s'engager sur des objectifs (la récupération des huiles ou les engagements des constructeurs automobiles sur les véhicules usagés par exemple). Une autre possibilité consiste à passer par la voie d'organismes agréés. Cette formule est appliquée aux déchets d'emballages. Le décret du 1^er avril 1992 rend responsable le producteur de déchets d'emballages ménagers de leur élimination. Il peut alors soit prendre en charge directement les emballages usagés (consigne, circuits et emplacements réservés), soit faire prendre en charge les emballages usagés par un organisme ou une entreprise agréée. Ce décret est à l'origine de la naissance des sociétés Adelphe, Éco-Emballages et de l'association Cyclamed. Dans les deux cas, le système est financé par les industriels fabricants et distributeurs.

Concernant Éco-Emballages, principale société intervenant dans le secteur des emballages, les ressources proviennent, en quasi totalité, des contributions de producteurs, importateurs et distributeurs d'emballages, selon un barème lié pour l'essentiel au chiffre d'affaires, mais faisant intervenir également les possibilités de recyclage des matériaux^26(*). Le paiement de la contribution est formalisée par le " point vert " qui figure sur les emballages^27(*). Plus de 500 millions de francs ont été collectés en 1998.

En 1999, le principe du doublement du barème de base a été adopté, et certains emballages, non recyclables dans les conditions actuelles, ont un tarif doublé par rapport au barème de base^28(*). Ces nouveaux tarifs devraient entrer en vigueur en 2000. La ressource prévue pour 2002 serait de 2 milliards de francs

 Discussion

On le verra, le système Éco-Emballages est de loin le plus opérationnel, le plus efficace, le plus développé . Mais il n'a pas que des avantages. Le tri vise à rendre les emballages recyclables. Ainsi, les efforts pour envisager d'autres modes de valorisation (qui ne soient pas des emballages) ou pour collecter d'autres matériaux qui peuvent être valorisés tout aussi bien que les emballages (collecte des fermentescibles par exemple), ne sont pas encouragés et sont même dissuadés. C'est le risque lié à un financement professionnel.

Le principe du " pollueur payeur " n'est encore que très partiellement appliqué. Il n'a été intégré ni dans la fiscalité locale, ni dans les filières industrielles et commerciales alors que, dans le même temps, chacun constate une augmentation des coûts de traitement. Une nouvelle organisation des financements fondée sur un meilleur partage des coûts doit être mise en place.

Toute proposition doit, nous semble-t-il, être fondée sur quelques idées de base, simples et claires :

 Tout d'abord, il n'est plus possible de mettre un produit sur le marché, quel qu'il soit, sans se soucier de son devenir en fin de vie.

 Ensuite, si les collectivités locales restent bien responsables des services d'élimination des déchets, c'est à la filière de production et de commercialisation (industriel fabricant, importateur ou distributeur) de financer la plus grande part des coûts de valorisation.

 La plus large souplesse doit être laissée dans les modalités de récupération et de financement.

Il est bien évident que, en dépit de la concurrence, une partie de ces coûts sera répercutée sur le consommateur. La menace d'une hausse prévisible du prix des produits, doit être appréciée avec mesure. Le consommateur est-il prêt à payer 5 ou 10 centimes pour éliminer le mercure et retraiter les métaux lourds contenus dans les piles ? Est-il prêt à payer 4 francs par pneu pour que les pneus soient recyclés au lieu d'être mis en décharge ? Nous pensons que oui. Le système de consigne, malgré son image désuète, ne peut être écarté. On peut imaginer qu'un consommateur verse une prime de 20 ou 50 francs lorsqu'il achète un téléviseur, un magnétoscope ou un ordinateur, qui lui sera retournée lorsqu'il rendra son matériel en fin de vie, mais qui permettra de traiter les tubes et les écrans de télévision chargés en métaux lourds. 

La réflexion n'en est qu'à ses débuts, mais progresse rapidement. On peut citer notamment la solution préconisée par le Conseil économique et social (rapport du CES : La gestion des déchets ménagers, 1999).

" Le Conseil économique et social propose une organisation du financement du service public d'élimination des déchets ménagers reposant sur :

 une contribution des entreprises qui mettent sur le marché des produits de consommation. Ces contributions doivent permettre de couvrir l'essentiel des coûts d'élimination des déchets et produits en fin de vie (internalisation des coûts) ;

 une forte diminution en corollaire de la fiscalité locale directe.

L'organisation proposée ne se conçoit que pour les communes ayant engagé une politique de collecte sélective.

L'opérationalité de ces mesures est visualisée sur l'organigramme ci-après. "

Proposition d'organisation du financement du service public d'élimination des déchets ménagers formulée par le Conseil économique et social

3. Les aides

Les aides proviennent de trois sources différentes :

 les autres collectivités locales,

 l'État, par l'intermédiaire de l'ADEME,

 les organismes privés, agréés par les pouvoirs publics, et investis d'une mission d'intérêt général en vue de favoriser la collecte sélective des déchets valorisables.

Les aides des autres collectivités locales sont citées ici pour mémoire. Selon une étude de l'Association des présidents de conseils généraux (APCG), rapportée par le Conseil économique et social, soixante-dix conseils généraux ont mis en place une politique spécifique d'aide aux communes pour la gestion des déchets. Les conseils régionaux se sont également engagés dans ce domaine, notamment le conseil régional d'Ile-de-France (210 millions de francs en 1998). Le soutien porte sur la réalisation d'équipements, la réhabilitation de décharges, les études, la communication.

a) Les aides de l'ADEME aux équipements des communes

L'ADEME (Agence de l'Environnement et de la maîtrise de l'énergie) est un établissement public à caractère industriel et commercial, sous la triple tutelle des ministères de l'Environnement, de l'Industrie et de la Recherche, créé en 1990 par la fusion des anciens organismes existants. Financée par des taxes, l'Ademe aide les collectivités dans la réalisation d'équipements de gestion des déchets. Tant le financement (voir supra ) que les dépenses de l'Agence appellent toutefois des observations critiques.

 Les dépenses

Jusqu'en 1998, le produit fiscal des différentes taxes alimentait un fonds de modernisation de gestion des déchets (FMGD). Du fait du relèvement périodique des taux, les ressources -et par conséquent les dépenses- de l'ADEME ont considérablement augmenté au cours de ces dernières années (le produit fiscal est passé de 633 MF à 1.202 MF entre 1994 et 1997).

En cinq ans, entre 1994 et 1998, plus de deux milliards de francs ont été reversés au soutien aux équipements des collectivités locales. Les aides sont variables en fonction des filières de traitement : aides élevées en amont des filières (collectes sélectives, déchetteries, compostage, aides plus faibles ou nulles sur l'incinération et la mise en décharge). Les aides étaient réparties après avis du comité consultatif de modernisation de la gestion des déchets ménagers (CCMGD). Les montants des aides ont été plusieurs fois modifiés et s'établissaient comme suit (avril 1999)

 Les critiques du système

L'ADEME a réalisé un travail exceptionnel dans l'amélioration des connaissances sur les déchets. Plusieurs observateurs, y compris officiels, reconnaissent que les engagements du début des années 1990, -sans remonter à 1975- ont été pris dans un contexte de grande méconnaissance du secteur. Gisements, coûts, modalités, rien n'était vraiment connu, et tout restait à faire. L'ADEME l'a fait, et son travail d'analyse statistique est remarquable. Néanmoins, plusieurs critiques d'inégale importance peuvent être formulées sur le fonctionnement de l'ADEME.

En premier lieu, sur le plan formel, on observera que l'ancienne CCMGD a disparu avec la réforme de la TGAP mais qu'elle n'a pas été remplacée. Les aides de l'ADEME restent néanmoins décidées, selon les seuils, après consultation d'un comité national ou régional d'attribution auxquels participent les représentants des administrations et les élus. Dans un avis, le Conseil économique et social estimait que " l'absence de représentation des associations de consommateurs (dans l'ancienne CCMGD) méritait d'être corrigée lors de la nouvelle instance qui serait chargée de la remplacer ". Vos rapporteurs soutiennent cette suggestion qui n'a pas encore reçu d'application.

En second lieu, il a souvent été souligné que, au moins jusqu'en 1998, " le produit des taxes était parfois loin d'avoir été entièrement engagé et que l'ADEME plaçait ainsi cet excédent " en placements financiers (de préférence aux aides aux collectivités locales). On peut donc se demander, après d'autres, si tel était bien la vocation de l'Agence.

En troisième lieu, on peut aussi regretter que l'ADEME n'ait pas eu de ligne directrice claire dans les soutiens qu'elle accordait aux collectivités locales. On peut donc s'étonner des changements de politiques brutaux qui consistent à majorer fortement les taux de soutiens (pour faire taire les critiques précédentes), jusqu'à 50 % des dépenses d'investissements, avant de voir, l'année d'après, qu'une telle position n'était pas tenable, et être alors obligé de revenir à des taux de soutiens plus modérés. Dans ce domaine particulièrement, les collectivités locales ont surtout besoin de visibilité et non d'une politique en " coups d'accordéon ", ravageuse en termes d'image et d'efficacité. En d'autres termes, il eut mieux valu fixer des taux d'aide à 30% et s'y tenir, plutôt que d'afficher des pointes à 50 % pour les abandonner aussitôt.

Mais surtout, la critique principale porte sur les aides elles mêmes. Face à l'échéance de 2002, les soutiens aux investissements devaient céder la priorité à la recherche. Il fallait avant tout expérimenter des voies nouvelles, qualifier les produits issus de nouveaux modes de valorisation. A quelques années à peine de 2002, un grand nombre de filières se trouvent aujourd'hui devant des blocages, faute de maîtrise suffisante des processus, de connaissances, de garanties et de contrôles adaptés. Le compost est-il un déchet ou un engrais ? A quel moment une boue traitée change-t-elle de statut ? Le mâchefer est-il utilisable en génie civil ? Les REFIOM d'incinérateur à lits fluidisés sont-elles valorisables en l'état ? Comment valoriser des gisements considérables qui se trouvent dans nos poubelles et nos décharges (le plastique, le béton des démolitions...) ?... Un grand nombre de techniques innovantes sont subordonnées à des réponses à des questions de ce type. C'était le rôle de l'ADEME de participer à l'innovation. C'est aujourd'hui presque trop tard. Mais c'est aussi, incontestablement, une occasion manquée.

b) Les aides des organismes agréés au fonctionnement des équipements de collecte et d'élimination des déchets ménagers

La mise en oeuvre de la politique de gestion des déchets ménagers, et plus particulièrement des emballages, fait également intervenir des partenaires privés, sociétés ou associations, agréés par les pouvoirs publics. Ces organismes se sont vu confier une mission d'intérêt général en collectant des financements et en redistribuant des aides, en favorisant la collecte et la valorisation des emballages. Trois organismes ont été agréés :

 Adelphe, dont la compétence porte essentiellement sur le verre ;

 Cyclamed, dont la compétence porte uniquement sur les médicaments ;

 et, surtout, Éco-Emballages, puissante et efficace organisation à compétence générale. Toute la collecte sélective mise en place dans les communes repose sur les aides d'Éco-Emballages (aides aux tonnes triées valorisables).

  Les soutiens d'Éco-Emballages

Depuis quatre ans (1996/1999), 80 % des dépenses d'Éco-Emballages sont affectées au soutien de la collecte, ainsi qu'au tri et à la valorisation des emballages ménagers, les 20 % restants étant consacrés à la communication, à la recherche, au fonctionnement... Près de 900 millions seront reversés aux collectivités locales en 1999.

Devant l'augmentation massive des soutiens, la situation financière d'Éco-Emballages s'est radicalement transformée. Jusqu'en 1997, les recettes ont été supérieures aux dépenses. La situation a basculé en 1998, et surtout en 1999, car les recettes annuelles ne couvrent qu'à peine plus de 50 % des dépenses envisagées (le solde étant par conséquent financé sur les produits antérieurs, puisque pendant cinq ans les dépenses annuelles étaient inférieures aux recettes.) Cette situation n'est évidemment que provisoire, et Éco-Emballages a adopté le principe d'un doublement en 2000 de son tarif applicable aux producteurs et distributeurs d'emballages.

Ce système a cependant des effets contradictoires.

Le premier effet, positif, est d'impliquer les producteurs et distributeurs dans la filière recyclage, et de limiter leur production d'emballages (pour réduire leur contribution) et surtout de développer la collecte sélective qui a démarré, progressé et réussi grâce aux soutiens d'Éco-Emballages .

Le second effet, plus discutable, est d'introduire sur certains produits (en particulier le verre) un système en boucle, autocentré sur les emballages (production d'emballages consommation récupération tri retour au fabricant production d'emballages), ce qui a aussi pour effet de concentrer l'attention des industriels sur leurs propres emballages et leurs propres besoins. Ce qui limite par conséquent les innovations visant à élargir la gamme des produits collectés ou des valorisations possibles, hors emballages. (voir également ci-après, " Discussion sur la collecte ")

IV. PRÉALABLES ET COMPLÉMENTS À LA VALORISATION

La valorisation des déchets n'est qu'une étape d'un processus complet dont on ne connaît vraiment ni le début (où commence la production d'un déchet), ni la fin (tous les matériaux finissent par se désagréger dans des périodes plus ou moins longues, allant de quelques semaines à plusieurs milliers d'années), et surtout dont les ramifications sont multiples : culturelles, financières, industrielles, techniques, logistiques, juridiques. Il paraît impossible d'appréhender la question des déchets avec exhaustivité.

Ainsi, plusieurs " impasses " ont été faites. C'est notamment le cas des aspects purement juridiques de la gestion des déchets et des structures intercommunales adaptées. Non que ces sujets ne soient pas importants, ils le sont, mais soit ils sont relativement connexes par rapport à la question centrale de la valorisation, soit ils ont été abondamment et excellemment traités par ailleurs, et en tout état de cause échappent au champ de l'Office. D'autres dossiers ne sont, hélas, que survolés ou entrouverts. C'est notamment le cas de la politique de prévention et de la politique de collecte, pourtant toutes deux fondamentales.

A. LA POLITIQUE DE PRÉVENTION

Conformément au souhait exprimé par plusieurs membres de l'office, quelques développements sont consacrés à la politique de prévention, sujet consensuel s'il en est, dont la nécessité est reconnue par tous. La présentation qui suit reste toutefois sommaire, non que le sujet ne soit pas important -il l'est-, mais parce qu'il est relativement connexe par rapport à la mission centrale qui a été confiée à l'Office, et parce qu'il n'appelle pas vraiment des bases scientifiques et technologiques, mais plutôt des bases culturelles de société.

En France, la production de déchets augmente de près de 2 % par an. Cette évolution est-elle inéluctable ? Et si le concept de société à " zéro déchets " est aussi illusoire que celui d'une " guerre à zéro mort ", peut-on, tout au moins, réduire ou stabiliser le volume ? Il faut, sur ce point, faire la part entre le souhaitable et le possible, et examiner ce dernier sans fatalisme, mais avec lucidité.

Malgré quelques initiatives exemplaires, l'expérience et l'ampleur du défi invitent à contenir les ambitions aussi louables soient-elles.

1. Situation

a) Présentation générale

La prévention à la source consiste à réduire le volume des déchets (diminution du nombre et du poids des emballages, par exemple), et/ou réduire les impacts environnementaux des déchets produits (diminuer ou éliminer les substances toxiques dans un produit : piles à 0 % de mercure par exemple).

Dans la majorité des cas, la réduction de volume diminue les coûts de traitement. Selon le rapport de la " Cellule Prospective " du ministère de l'Environnement (dit " rapport Dron "), une politique de prévention qui réduirait du quart la production de déchets ménagers et assimilés en 2000 diminuerait les dépenses de gestion des déchets de plus de moitié ".

Dans la grande majorité des cas, l'impact environnemental est également atténué, même si le même rapport observe que " la réduction du volume n'est pas le remède universel susceptible de guérir de tous les maux. (...) Ainsi une réduction en volume consécutive par exemple à une obligation de réemploi, pourrait se traduire par une production supplémentaire de polluants dans un autre secteur " (exemple : consigne obligatoire générant des dépenses de transport pour réaffecter le produit, après consommation, au lieu de production).

Les exceptions ou contre-indications ne remettent pas en cause l'intérêt évident à limiter les déchets. La nécessité d'engager des programmes de réduction des déchets a été d'ailleurs affirmée dès 1975, et systématiquement réaffirmée depuis.

Directive (75/442/CEE) du Conseil du 15 juillet 1975

relative aux déchets (extraits)

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Art. 3 -. " Les États membres prennent les mesures appropriées pour promouvoir la prévention (...) des déchets. (...) Ils informent la Commission de tout projet concernant la diminution des quantités de certains déchets ".

b) Résultats

Sauf exception, les résultats sont on ne peut plus mitigés, depuis 1975, date de la première directive européenne et de la première grande loi française sur les déchets. En France, la production de déchets augmente de près de 2 % par an (290 kilos par habitant il y a vingt ans, 360 kilos en 1990 et 430 kg en 1996). Sauf exception, cette évolution est générale en Europe, et même s'accélère au cours des années récentes (+ 25 % en France ou en Suisse en dix ans ; + 38 % en Italie ; + 18 % en Autriche...).

Sur les quinze pays de l'Union européenne, seule l'Allemagne est parvenue à stabiliser, voire à réduire pendant un moment, la quantité de déchets produite.

La production des déchets suit des grandes tendances de fond liées aux habitudes ou aux types de consommation qui sont des données culturelles ou de civilisation (papier informatique...). Pour ne donner qu'un seul chiffre, on ne peut qu'être frappé par le fait que, en dépit d'une amélioration constante de la qualité des eaux courantes, la consommation d'eaux minérales se soit accrue en France de 27 % en dix ans pour atteindre 5,54 milliards de litres, soit 83 litres par habitant (133 litres en Italie).

Dans la compétition économique entre industriels et distributeurs, l'emballage est également un élément de concurrence. L'emballage fait la marque. La marque fait l'emballage (Perrier, Orangina...). Un produit doit se voir pour se vendre, et sa présentation renvoie à des notions de service, de sécurité, de propreté... La recherche d'économies passe aussi souvent par le développement de promotions et, par conséquent, d'achats groupés (lots) réunis par des " sur-emballages " qui sont autant de déchets imposés.

Autant de tendances lourdes qui peuvent peut-être être infléchies, mais ne seront pas renversées.

La recherche de la diminution du volume des déchets peut être obtenue tant par une action sur les emballages proprement dits (suppression des sur-emballages, diminution du volume et du poids, recharges...) que par une amélioration du produit lui-même qui génère ainsi beaucoup moins de déchets.

Quelques exemples illustrent parfaitement ces deux voies.

 Première voie. La réduction des emballages. Cette réduction peut porter sur le nombre et le poids des emballages. Tel est notamment le cas de la société L'Oréal qui s'est engagée très tôt dans une politique de réduction du volume des emballages, tant pour des raisons de coût, que de stratégie commerciale/communication. En moyenne, le poids des emballages a été divisé par deux en dix ans.

L'exemple le plus frappant est celui de la suppression de la cale (blister) plastique des échantillons de soins Lancôme. Cette seule mesure a économisé (dans le monde) 59 tonnes de plastique, 110 tonnes de cartons. Le volume de transport a été réduit de 2000 palettes, 40 camions. Cette diminution du poids peut prendre d'autres formes. La simple impression en recto verso, et le fait de rédiger la notice de soins d'un produit de la gamme Vichy Laboratoire en deux langues, au lieu de trois, a entraîné une économie de plus de 4 tonnes de papier. La société a également choisi, depuis peu, d'utiliser des matériaux recyclés (l'emballage du shampooing " one 2 one " aux États-Unis incorpore 25 % de produits recyclés). L'action principale réside aujourd'hui dans l'optimisation des épaisseurs et du poids des emballages. La diminution du poids des flacons entraîne des économies substantielles...

Autre exemple, la société Procter et Gamble a lancé en 1989 la formule des " éco-recharges ". Le succès fut alors mitigé, les distributeurs ne répercutant pas la baisse des prix sur le consommateur. Après plusieurs mises en demeure, la baisse a été répercutée, et le succès a démarré. Aujourd'hui, sur les lessives, un tiers des ventes sont en " éco-recharges ". Une " éco-recharge " représente une économie d'emballages de 75 % par rapport à un emballage rigide, ce qui représente pour le groupe une économie de 3.500 tonnes de cartons.

La réduction des emballages est aussi l'intérêt des fabricants et des distributeurs. Désormais, la plupart cherchent " l'optimisation dimensionnelle ", génératrice d'économies d'emballages, donc d'économies de déchets, donc d'économies de dépenses. Attention toutefois à ne pas être un " maximaliste forcené ", car les emballages ont des fonctions essentielles qui ne doivent pas être oubliées. L'emballage donne des informations sur le produit, le protège ,et est un élément de concurrence entre les marques.

 Deuxième voie. L'amélioration du produit par une diminution de sa nocivité, par un allongement de sa durée d'utilisation. Là encore, de gros progrès ont été faits soit par l'édiction de contraintes réglementaires (piles à 0 % de mercure...), soit par la seule concurrence qui peut aussi entraîner une diminution des déchets. Ainsi, les durées d'utilisation des pneus, ou des huiles de vidange ont été multipliées respectivement par trois et par six en vingt ans. Ce qui génère par conséquent autant de déchets en moins.

2. Perspectives

Quelques succès, réels ou anecdotiques, ne peuvent faire oublier que, globalement, les évolutions sont décevantes. Autant des transformations importantes peuvent être constatées dans l'approche de la gestion des déchets, autant le dossier de la prévention, pour majeur qu'il soit, ne paraît pas être arrivé à maturité. Faut-il se résigner ? Assurément pas. Trois pistes peuvent être évoquées.

 Première piste. L'initiative privée

Tout d'abord, les professionnels doivent avoir une réflexion technique, sur les conséquences de leurs choix en matière d'emballages et de déchets. Cela joue dans plusieurs sens.

D'une part, toutes les conséquences de l'évolution technologique n'ont pas été tirées en matière d'emballages. La pratique des " sur-emballages ", des lots pour achats groupés, ne paraît plus indispensable dès lors que les outils informatiques en caisse permettent tout aussi bien de calculer les réductions. Dans le même ordre d'idées, on ne peut que saluer l'initiative de quelques grands distributeurs pour limiter la fourniture de sacs plastiques et tenter d'infléchir les comportements des consommateurs. Il faut également mentionner les initiatives du Cercle national du Recyclage et du Conseil national de l'emballage qui ont travaillé, avec les professionnels, sur la diminution, en volume et en poids, des emballages.

D'autre part, innovation technique -dans la composition des produits- et recherche dans les filières de recyclage sont loin d'être complémentaires, et peuvent même s'opposer. Comme on le verra, la famille des plastiques s'agrandit chaque mois de plusieurs plastiques différents. Chaque grande catégorie a ses spécificités chimiques propres, et est donc aujourd'hui traitée séparément. C'est ainsi que se sont mises en places, souvent avec difficulté, quelques filières, notamment la filière de recyclage des bouteilles en PET. Certains plastiques connus (PVC, PET...), de nouveaux plastiques utilisés en emballage sont introduits sur le marché, mais ne peuvent être recyclés, et sont même incompatibles avec les précédents, et doivent être triés. La surenchère technique, poussée par la surenchère en termes de marketing, limite les chances de réussite des procédés de recyclage antérieurs et les rend même plus coûteux (tri supplémentaire).

Les choses se compliquent avec l'arrivée des nouveaux matériaux, matériaux composites mélangeant plusieurs matières (plastique, carton, aluminium en trois couches, comme dans les " tetra pack "), ou matériaux innovants. Ces matériaux sont la plupart du temps incompatibles avec les anciens, et doivent donc être retirés du circuit du recyclage précédent. Ainsi, un nouveau plastique peut être à la fois impossible à recycler (parce que le volume est encore trop faible pour que la filière soit économiquement rentable), et constituer un handicap pour les filières existantes (parce qu'il impose un tri complémentaire qui majore le coût du recyclage).

Cette description n'est nullement un cas d'école et correspond à la mise sur le marché d'une nouvelle bouteille de la marque Pampryl, avec un nouveau plastique incompatible avec les plastiques usuels. Quand, de surcroît, les professionnels et les consommateurs délivrent à ce nouveau plastique " l'oscar de l'emballage 1997 ", il y a de quoi être désemparé par ces contradictions et ces incohérences.

Un message double est un message trouble. On ne peut à la fois encourager la filière qui ose le recyclage et encourager les produits qui ne le sont pas (ou pas encore).

 Deuxième piste. La réglementation. La réduction des volumes par la contrainte fiscale.

Il existe un principe, adopté il y a plus de dix ans, souvent délicat à mettre en oeuvre, mais toujours d'actualité : le principe du " polluant payeur ".

Traité CE

Art. 130 R (§ 2) -.   " L'acti vité de la Commission en matière d'environnement est fondée sur les principes de précaution et d'action préventive, sur le principe de correction, par priorité à la source, des atteintes à l'environnement, sur le principe du « pollueur payeur ». " (Acte unique européen de 1986)

De plus en plus, les fabricants incorporent dans leurs prix de vente un prix d'élimination. Les sommes ainsi récupérées sont utilisées pour financer les circuits de collecte, les coûts de valorisation. Cette taxation a également pour effet indirect de limiter les volumes. S'il est un secteur pour lequel cette limitation se fait attendre, c'est celui de la distribution de prospectus publicitaires dans les boites aux lettres qui n'a encore reçu qu'une réponse partielle et non satisfaisante^29(*).

 Troisième piste : l'éducation et la formation

Cette piste n'est rappelée que pour mémoire, tant elle est évidente. Une action du quotidien sans cesse renouvelée. En Allemagne par exemple, les consommateurs vident leurs caddies de courses aussitôt après l'achat et se débarrassent des emballages dans le magasin. Les distributeurs ont tôt fait de comprendre et de s'adapter à cette évolution et limitent à leur tour les emballages.

Autre exemple, à la fois modeste et courageux, ce simple affichage dans le parc naturel du Mercantour, sur la durée de vie des déchets^30(*). Une simple invitation/ incitation à prendre conscience de ses propres gestes. Une initiative utile qui pourrait très facilement être suivie non seulement dans tous les autres parcs naturels mais aussi dans toutes les communes et les écoles de France.

La longue vie des déchets

B. LA COLLECTE

1. Situation

a) Présentation générale

Il n'y a pas de recyclage sans une bonne récupération des produits à recycler, c'est-à-dire sans une collecte adaptée. Au départ, les intérêts de chacun sont opposés. L'intérêt du collecteur est d'aller au plus simple et au moins coûteux. Les déchets sont collectés en vrac -" en mélange "-, dans des sacs poubelles, par les services de ramassage des ordures. L'intérêt des professionnels du recyclage est, dans la plupart des cas, d'avoir des produits les plus " propres " possible, et en tout cas, des produits mono-matériaux -le verre, le papier, le métal...- si possible séparés. Naturellement, la collecte de produits " purs " ou " quasi purs " est impossible. Il n'y a pas de collecte séparative sans tri. Les bouteilles en verre comprennent toujours du papier, de la colle, des bouchons... Le papier contient de l'encre, des agrafes... Mais, plus le produit est livré homogène, et plus la valorisation sera facile pour la société. Il y a donc un équilibre à trouver, voire un arbitrage à opérer entre le possible et le souhaitable

L'équilibre a été trouvé par la " collecte sélective ". Ainsi, à côté de la collecte traditionnelle des ordures en mélange, du porte à porte, il existe plusieurs formes de collecte séparative :

 la collecte séparative en porte à porte qui récupère une sélection de produits recyclables, au premier rang desquels les emballages ;

 la collecte par " apport volontaire " dans des colonnes, dans des conteneurs spécifiques, en ville, qui récupèrent les produits recyclables directement liés aux ordures ménagères ;

 les déchetteries, éloignées des villes. Les déchetteries reçoivent des déchets qui, pour la plupart, ne seraient pas traités par les services de ramassage traditionnels.

Dans tous les cas, les produits collectés doivent être regroupés (centres de transfert), puis triés (centres de tri), puis une nouvelle sélection des matériaux est opérée respectant une qualité minimum satisfaisant aux " prescriptions techniques minimales " (PTM), afin de pouvoir être utilisés par la suite dans des filières de recyclage.

b) La collecte séparative

Les collectes séparatives consistent à collecter, dans un ou plusieurs bacs ou conteneurs, les produits valorisables, en particulier les emballages. Les collectes séparatives peuvent être en " porte à porte " avec un ou plusieurs conteneurs individuels, ou en apport volontaire, dans des " bennes " ou " colonnes " situés à des emplacements étudiés en centre ville ou en périphérie, de façon à permettre une desserte satisfaisante de la population, sans avoir trop d'inconvénients. Les collectes séparatives peuvent être à un, deux, trois, quatre voire cinq flux. Un flux correspond en général à un bac ou à un conteneur, mais deux opérations test ont été lancées avec succès pour une collecte avec un conteneur divisé en deux bacs, donc deux flux.

Dans la plupart des programmes de collecte sélective, la collecte peut être en porte à porte (PAP), en apport volontaire (AV), ou en mixte (avec un partage entre collecte PAP/AV, selon les zones desservies).

Encadré n° 6

Les conteneurs

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60 % de la population française est équipée de conteneurs, soit 9 à 10 millions de conteneurs. En 1999, la France comptera 27 millions de trieurs en collecte séparative, ce qui représente 3,5 millions de conteneurs individuels et 70.000 conteneurs en " colonnes " d'apport volontaire.

Pour donner un ordre de grandeur, le prix des conteneurs est de 250 F pour un bac de 120 litres, 280 F pour un bac de 280 litres, 1.300 F pour un bac de 660 litres.

Le marché des bacs, qui représente de l'ordre de 2,5 milliards de francs, est partagé entre une douzaine d'industriels, dont les trois principaux réalisent près de 90 % de l'ensemble (Plastic Omnium 47 %, CITEC (filiale d'un groupe allemand) 25 %, Temaco (filiale de SITA) 15 %).

Dans 70 % des cas, la collecte sélective en porte à porte a lieu avec un bac unique, mais il existe aussi d'autres formules, soit sous forme de petits bacs ou de caissettes individuelles (Cette formule, bien que relativement dépassée, et ne facilitant pas la mécanisation, existe dans le Sud de la France), soit sous forme de conteneurs à deux compartiments (avec cloison séparative) : un compartiment pour le verre, un compartiment pour les autres " " propres et secs ". (Cette formule est testée avec succès dans la communauté urbaine de Lille et dans le périmètre du SITCOM de Rambouillet).

Sans nier l'intérêt de cette dernière formule qui donne des résultats très encourageants, la collecte des recyclables avec un bac unique donne également satisfaction. On peut même considérer que la séparation interne a des coûts induits qu'il ne faut pas négliger (camions spécifiques, entretien plus complexe), sans éviter pour autant le tri ultérieur en centre de tri.

Nous aurons par conséquent tendance à privilégier la solution de facilité, avec collecte des produits recyclables hors verre (collectés en apport volontaire), en bac unique, qui permet un geste simple et, par conséquent, un message simple. Mais le dossier reste ouvert, car l'important n'est évidemment pas le nombre de bacs, mais la volonté de tous de s'en servir...

Les résultats en matière de collecte sont très directement liés aux initiatives, aux efforts et aux soutiens financiers apportés par les organismes agréés. Il faut saluer particulièrement Éco-Emballages, qui a superbement fait décoller la collecte sélective. Partant de rien en 1993, plus des deux tiers de la population devrait être desservie dix ans plus tard en 2002. (voir aussi troisième partie)

Les produits ainsi collectés ne sont pas suffisamment homogènes et doivent faire l'objet d'un tri pour satisfaire aux " prescriptions techniques minimum " (PTM) imposées par les organismes agréés pour que les produits puissent être récupérés et valorisés par les filières correspondantes. On observera que cette étape est indispensable, même en cas de collecte séparative très fine (type 4 ou 5 flux). Cette opération s'opère en centres de tri. Le tri peut être " positif " ou " négatif ". L'opération de " tri négatif " consiste à extraire d'un flux les déchets indésirables pour ne conserver en fin de tri qu'une fraction résiduelle valorisable.

c) Les déchetteries

 Présentation

Une déchetterie est un lieu d'apport de déchets, gardé, ouvert aux particuliers et, éventuellement, aux artisans et commerçants. Leur vocation est de recevoir des matériaux qui ne peuvent être collectés par les services de ramassage courants, à cause de leur nature (huiles), de leur taille (équipements ménagers, coupes de bois...) et de leur quantité (gravats...). Le nombre de déchets sélectionnés varie selon l'implantation et l'importance de la déchetterie, mais la majorité comporte cinq à sept bennes ou modules (avec, par ordre de priorité des déchets sélectionnés triés, les métaux, le papier carton, le verre, les déchets verts, les gravats, puis, loin derrière, le bois, les pneus, les huiles...).

En 1996, la France comptait 1.438 déchetteries desservant 31,5 millions d'habitants. Depuis 1992, il s'ouvre plus de 200 nouvelles déchetteries par an. Le parc a donc " explosé " en quelques années, comme il est indiqué dans le tableau ci-après :

En 1996, les déchetteries ont collecté 3,8 millions de tonnes de déchets. Le succès des déchetteries est lié :

 à la diversité de la formule. La déchetterie est un concept modulable en fonction de la localisation, des caractéristiques et de l'importance de la population et des déchets. Il faut bien connaître le flux des déchets avant de s'engager dans un investissement, mais une fois le flux connu, il existe une solution adaptée à chaque situation. Le coût d'une déchetterie (investissement hors aide) est compris entre 240.000 F et 1,9 million de francs.

 à l'adaptation à la demande. Les déchetteries répondent à un besoin latent de la part de la population, totalement inassouvi jusque là. Que faire notamment des gravats et des " monstres " (équipements électroménagers hors d'usage) ? La déchetterie permet un tri, et évite surtout, -hélas en partie seulement- les décharges sauvages aussi nocives qu'affligeantes. A la condition qu'elle soit accessible. Mais les règles de comportement sont aujourd'hui parfaitement connues. (La notion de " population à 10 mn " définit le rayon d'action de la déchetterie. On estime qu'au delà, le particulier est peu incité à se déplacer.)

L'incidence sur l'emploi ne peut être oubliée. Le personnel est indispensable à la bonne marche d'une déchetterie pour assurer la surveillance, le nettoyage, le contrôle des déchets et l'assistance aux particuliers, car la qualité du tri est très importante. En 1996, les déchetteries employaient 2.176 personnes, soit 1.100 équivalents temps plein.

 Les limites

 Première limite. En dépit d'une progression constante, les volumes collectés restent faibles (3,8 millions de tonnes) et les fréquentations restent occasionnelles : 0,8 visite par habitant et par an. Encore ne s'agit-il que d'une moyenne, puisqu'on observe, une fois encore, un décalage important entre les zones urbaines et les zones rurales. Les habitants des zones rurales ont cinq fois plus de déchetteries que les habitants des zones urbaines (0,5 visite par an et par habitant).

Le succès d'une déchetterie est également très dépendant de sa situation et de son organisation. Encore plus que la qualité, le gardiennage, la disponibilité du site est capitale au succès d'une déchetterie qui peut tout simplement dépendre des jours et heures d'ouverture, notamment en fin de semaine !...

 Deuxième limite. La déchetterie n'est pas l'antichambre de la valorisation. Elle répond parfaitement à son objectif prioritaire qui est de recevoir les matériaux non collectés par ailleurs, mais près de la moitié des déchets collectés vont en décharge. La fraction valorisée n'est que de 40 %... Ces proportions sont logiques puisque les gravats et inertes représentent à eux seuls près du tiers des déchets collectés.

d) Indications de coûts

 Les coûts de collecte proprement dits

Les coûts majeurs de collecte varient dans une fourchette large, comprise entre 350 et 1.350 francs par tonne, selon le type d'habitat et les modes de collecte.

Encore, ne s'agit-il que de moyennes, les prix, là encore donnés à titre indicatif, dépendent surtout des modes de collecte sélective choisis (entre un flux, c'est-à-dire tous matériaux confondus, et quatre flux, chaque correspondant à un matériau déterminé).

 Les coûts de tri

Les produits collectés par collecte séparative doivent ensuite être triés pour satisfaire une prescription technique minimum (PTM) qui leur permette d'être ensuite repris et valorisés par les différentes filières.

Les coûts de tri s'échelonnent entre 750 et 1.100 francs par tonne. Ce coût est imputable pour 50 à 60 % aux dépenses en personnel, 20 % aux investissements, 10 % à la gestion des refus de tri, qui sont généralement incinérés (coût moyen d'incinération : 560 F/tonne). Avant incinération, les déchets sont également dirigés vers des centres ou plates-formes de transferts, qui permettent de regrouper les déchets. Chaque étape entre la collecte et le traitement final impose évidemment un coût supplémentaire.

e) Comparaisons internationales

La France a choisi une formule de collectes qui se caractérise par une certaine diversité, une bonne intégration des équipements dans le paysage urbain, l'absence de contraintes. D'autres systèmes sont naturellement concevables. Chaque pays, chaque région doit s'adapter au contexte local. La disponibilité des équipements est une étape, mais ce sont les habitudes individuelles et les mentalités des collectivités qui font le succès ou non des opérations.

Autres pays, autres moeurs, autres systèmes, comme en témoignent les deux exemples qui suivent.

 Le système américain

Au début des années 1990, les États-Unis se sont engagés dans une politique volontariste de valorisation et de réduction des déchets mis en décharge, conditionnée par une collecte adaptée. En Californie, qui se veut un modèle dans le domaine du recyclage, la collecte est semi-automatique. Selon les villes, il existe deux, trois ou quatre poubelles séparées par matériaux (avec une poubelle spécifique pour les journaux et revues, compte tenu de l'importance et de la valeur du gisement). Elles sont disposées sur le trottoir, à même la chaussée. Le chargement est latéral et automatique (prise du bac par une griffe, montée du bac par crémaillère ou système hydraulique, déversement dans la benne de ramassage et repose). Les opérations sont pilotées par les conducteurs de camions. Mais, dans certaines villes, comme à San José, les déchets verts sont déposés à même le sol, en vrac, sur la chaussée. Ces méthodes ne sont possibles que grâce à la largeur des voies, et ne sont guère transposables en France. Autre différence, dès lors que la collecte est automatisée, les bacs doivent être disposés d'une certaine façon pour permettre le versement. Cela impose une discipline stricte et un système de surveillance et de pénalités très strict. En cas d'inobservation des règles par l'habitant, plusieurs procédures peuvent être enclenchées : notice, lettre de rappel, rappel téléphonique, voire amende, et même prison...

Quelle est l'incidence du passage d'une collecte manuelle à une collecte automatique ?

Bien que cette transformation radicale ne soit guère possible en France, ne serait-ce que pour des raisons de largeur de voies, il peut être intéressant de tirer les conclusions des rares expériences dans ce domaine. L'exemple choisi est la ville américaine de San Diego (100.000 conteneurs en ramassage automatique).

Les avantages constatés par le passage à la collecte automatique sont les suivants :

 une forte augmentation de la productivité (+ 18 % en tonnages collectés, + 32 % de maisons collectées par rapport à un ramassage manuel) ;

 une forte augmentation de la sécurité (moins de fatigue, de problèmes musculaires, quasi disparition des blessures) ;

 une diminution du nombre de camions ;

 une diminution importante du nombre des personnels ;

 un très haut degré de satisfaction des usagers ;

 une économie substantielle en fonctionnement (de l'ordre de 20 % sur l'ensemble de la période). Ainsi, l'investissement de départ est amorti à 90 % par l'économie réalisée en dix ans sur le fonctionnement.

 Le système allemand

L'Allemagne est certainement l'un des pays à avoir le plus développé des systèmes de collecte séparative.

Une grande partie de la politique environnementale de l'Allemagne est axée sur le recyclage des déchets. La logistique mise en place a redéfini l'usager, désormais " producteur-trieur " de ses ordures ménagères. Le décret du 12 juin 1991 impose au citoyen allemand de faire lui-même le tri de ses ordures ménagères. Équipé de plusieurs poubelles sélectives, il s'est facilement plié à cette nouvelle contrainte, avec le civisme et la discipline qui caractérisent la mentalité allemande. Les collectes selon le type de déchets ménagers sont nombreuses.

La collecte est la clé du recyclage et de la valorisation. Ces deux exemples ne sont pas choisis au hasard. C'est parce que la collecte était importante dans ces deux pays -États-Unis, Allemagne- que les entreprises de recyclage y sont souvent aussi les plus performantes et les plus novatrices.

2. Perspectives

a) Une poursuite de l'effort d'équipement

 La poursuite de l'équipement des collectivités locales en collecte séparative

Sans atteindre le taux de croissance record de ces dernières années, la collecte séparative et l'équipement des collectivités locales devraient croître jusqu'en 2002. De grandes villes du sud-ouest ou de la région parisienne ne disposent pas de conteneurs (ni en collecte mélangée, ni en collecte sélective). Dans trois ans, le marché changera de nature, et deviendra plus un marché de renouvellement que d'équipements. Mais le marché restera tiré par la pratique individuelle : 3,5 millions de poubelles de collecte séparative pour 60 millions d'habitants. La marge de croissance reste large.

Selon une enquête de l'Association des Maires de France, les trois quarts des maires ont répondu qu'ils augmenteraient leurs dépenses d'investissements dans la gestion des déchets dans les cinq prochaines années. Plus de 60 % d'entre eux se sont décidés en faveur des collectes sélectives et des déchetteries, préalables à la valorisation. La hiérarchie de choix est donnée dans le tableau ci-après.

Encadré n° 7

Question : " Avez-vous l'intention de mettre déjà en place une collecte sélective ? "

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% de réponses Population

favorables représentée

 Le verre 96 % 98 %

 Les journaux et magazines 74 % 89 %

 Le carton 65 % 83 %

 Le plastique 62 % 79 %

 Les déchets ménagers toxiques 54 % 75 %

 Les déchets ménagers fermentescibles 50 % 71 %

 L'acier/l'aluminium 48 % 68 %

Nota : Le pourcentage indiqué correspond au pourcentage des collectivités locales qui, ayant préalablement indiqué qu'elles augmenteraient leurs dépenses concernant les déchets, se sont prononcées en faveur de l'équipement considéré.

Source : Enquête PANEL AMF sur les déchets, 1997. (Panel de 1188 communes)

 La poursuite du maillage du territoire en déchetteries

Même ralentie, l'augmentation du parc de déchetteries devrait se poursuivre. Les inégalités entre régions, et plus encore entre départements, sont excessives, et une amélioration est indispensable. En 1996, ni la Corse, ni les DOM, à l'exception de la Réunion, n'avaient de déchetterie. Pour un nombre d'habitants comparable, la Seine-Saint-Denis compte dix-sept fois moins de déchetteries que la Loire-Atlantique. Il y a autant de déchetteries dans le Lot que dans les Hauts-de-Seine qui comptent dix fois plus d'habitants. Les retards doivent être comblés.

C'est une situation de fait que les collectivités ont aujourd'hui à gérer. Certaines ont engagé des réflexions afin de valoriser ces " nouveaux " gisements (bois déchiqueté, utilisé comme support pour amendement organique, plâtre utilisé en substitution de gypse en cimenteries...).

La déchetterie est en quelque sorte un outil de dialogue en direct entre la collectivité et le citoyen qui permet de suivre et d'anticiper la demande sociale.

b) Le (faux) débat " collecte porte à porte " ou " apport volontaire "

Les collecteurs en apport volontaire, dit improprement " bornes " ou " colonnes " ou " igloos " (au Canada) exigent une démarche personnelle et un acte fort de volontariat (puisqu'il faut se déplacer avec ses bouteilles vides...). Cette formule donne une collecte faible, mais soignée (les matériaux sont bien triés). Le coût est aujourd'hui accessible, mais les problèmes d'environnement sont importants (inconvénient d'ordre esthétique, odeurs, bruit, guêpes en été...). L'emplacement et la propreté sont capitaux à la réussite de l'apport volontaire.

L'avantage en termes de coûts, a priori plus limité que l'apport volontaire (puisqu'il y a moins de bornes, donc moins d'arrêts), doit cependant être nuancé par le fait que les nouvelles propositions de bornes en apport volontaire sont beaucoup plus coûteuses que les précédentes (une borne enterrée revient à 60.000 F, soit dix fois plus qu'une borne normale) et que, de plus en plus, le coût d'investissement sera complété par des coûts d'entretien.

La collecte séparative en porte à porte donne une collecte importante, mais moins soignée (mélange des produits dans des bacs prévus pour une autre affectation). Le geste est plus facile. Elle est un complément simple à la poubelle classique et n'impose pas d'effort particulier, sauf celui de mettre les bons matériaux dans les bons bacs. Plusieurs questions se posent alors.

 Première difficulté. Le nombre de conteneurs différents

Faut-il un, deux, trois bacs différents (en sus de la poubelle principale) ? Même si certains pays ont choisi d'avoir des collectes sélectives très fines, il convient d'être prudent dans ces choix. Il y a tout d'abord des problèmes de place. Dans les quartiers anciens, les maisons et immeubles n'étaient pas conçus pour avoir deux, trois ou quatre poubelles, et il n'est guère possible de multiplier les bacs^31(*). Par ailleurs, la diversité entraîne aussi la complexité et les risques de se tromper. On estime qu'il est imprudent de dépasser trois poubelles ou trois bacs différents.

Comme se le demande l'un de nos interlocuteurs, " Combien d'informations peuvent «digérer» les gens ? ". A trois poubelles, on constate que beaucoup de personnes s'interrogent encore pour savoir ce qu'il faut mettre dedans. Au delà, on va au devant du risque de se tromper, le message est confus. C'est pire encore lorsque les gens sont rappelés à l'ordre car, alors, tout s'arrête. Le problème se pose notamment pour les plastiques qui gênent le message sur la collecte. Les habitants ne comprennent pas pourquoi ils doivent mettre une bouteille et pas un pot de yaourt. Or, dès que le message est confus, cela bloque la participation des gens. Ils sont souvent de bonne volonté, mais quand on leur dit " Non, il ne faut pas mettre ça ! ", alors, ils arrêtent tout. "

 Deuxième difficulté. L'arbitrage volume/tri

La collecte en porte à porte donne des volumes beaucoup plus importants que la collecte en apport volontaire, mais les produits collectés doivent impérativement être triés pour parvenir aux prescriptions techniques minimum.

On peut aussi noter que des bornes d'apport volontaire bien placées peuvent avoir des résultats très satisfaisants pour un moindre coût. Les performances de collecte par mode de collecte qui sont données dans le tableau ci-dessous, montrent que si, en moyenne, les performances des bornes d'apport volontaire sont très inférieures au porte à porte, les résultats obtenus par les 10 % meilleurs de chaque catégorie ne sont plus très éloignés.

La diversité des techniques permet de trouver une solution adaptée à chaque situation. Car, en réalité, les choix ne sont pas cloisonnés. En zone rurale, l'expérience montre que l'une des meilleures formules consiste en bacs de regroupements avec apport volontaire pour cinq ou six maisons : les produits collectés sont équivalents à ceux qui résulteraient du vrai porte à porte, mais le nombre d'arrêts est considérablement réduit et les coûts sont allégés.

Dans tous les cas, le choix des collectivités doit s'appuyer sur une étude fine de la composition et des volumes des déchets collectés. Sur dix-neuf millions d'habitants desservis par des systèmes de collecte sélective, 60 % sont en apport volontaire, 40 % sont en collecte porte à porte. On considère que les proportions devraient s'inverser dans les cinq prochaines années.

Il ne faut pas oublier que les aides d'Éco-Emballages sont liées à la performance de collecte (il n'y a pas de distinction entre les deux systèmes), et, par conséquent, il existe des réserves importantes de montée en puissance des collectes porte à porte, qui permettent de collecter des tonnages supérieurs.

c) L'évolution des équipements

En matière d'équipements des collectivités locales en conteneurs, quatre évolutions sont attendues :

 l'amélioration des services liés à la collecte en apport volontaire,

 l'amélioration des services liés à la collecte en porte à porte,

 le retour de la collecte en sacs,

 la recherche d'une meilleure cohérence de la part des collectivités locales.

 L'amélioration des services liés à la collecte en apport volontaire

Cette amélioration passe par la recherche d'une meilleur intégration des bornes d'apport volontaire dans les sites.

Cette intégration peut passer tout d'abord par une amélioration des colonnes elles-mêmes : telles l'inflammabilité, la solidité, la présentation. Les projets les plus avancés concernent les conteneurs enterrés qui éviteront les pollutions visuelles et sonores. Le coût est cependant encore élevé : de l'ordre de 60.000 F par implantation (travaux de génie civil compris), soit dix fois le prix d'un conteneur normal.

 L'amélioration peut également concerner des services liés à l'entretien. Il y a un lien direct entre les performances de collecte et la propreté des sites d'apport volontaire. Ceux-ci n'ont pas toujours bonne presse : on se plaint de nuisances diverses (guêpes, notamment, en été). " Le sale attire le sale ", et très vite le site devient un repoussoir. Chacun connaît ces exemples de bennes ou de colonnes dégorgeantes de déchets et de verres brisés. Le mauvais entretien, comme la mauvaise implantation, sont des moyens radicaux de tuer les meilleures initiatives et de dire, avant même de lui donner une chance, " La collecte sélective ne marche pas ".

Le parc doit être régulièrement entretenu. De plus en plus souvent les sociétés proposent à cet effet des contrats d'entretien et de lavage. Nul doute que la propreté améliorerait la productivité des collectes, et éviterait de basculer trop rapidement d'un système de collecte partagée entre apport volontaire et porte à porte, à un système tourné quasi exclusivement vers la collecte en porte à porte.

 L'amélioration des techniques du porte à porte " l'informatique embarquée "

Le dispositif consiste à doter les conteneurs individuels de " puces " d'identification électroniques permettant, dans un premier temps, une meilleure gestion du parc (comptage, étude de poids, fréquence, entretien...). Le contrôle de la qualité de tri par le " ripeur " est facilité, et peut entraîner des réactions immédiates (sensibilisation par les " ambassadeurs de tri "...).

Un tel système est aujourd'hui en vigueur dans plusieurs pays d'Europe, aux Pays-Bas en totalité, dans quelques collectivités en Allemagne, en Belgique, et prochainement, en Suède et en Italie.

Dans un second temps, l'identification électronique pourrait également permettre une facturation individuelle, en fonction du poids collecté. Bien qu'elle soit au fondement même du choix des collectivités belge et allemande, cette idée ne paraît pas " mûre " en France. Un certain nombre de risques ont été évoqués. Tout d'abord, le système paraît plus adapté en milieu rural qu'en milieu dense, où il est difficile d'individualiser les conteneurs. Ensuite, les craintes sont liées au risque de voir les habitants charger la poubelle de leur voisin, afin d'éviter de payer le ramassage... Un tel risque paraît largement surestimé, en revanche, il ne peut être exclu que le système de facturation à la pesée ne bloque le développement de la collecte sélective et n'ait pour conséquence de " déplacer " les déchets dans les fossés ou dans les squares...

Ces menaces, réelles ou virtuelles, illustrent surtout une réserve d'ordre culturel à l'encontre d'un mouvement vers l'individualisation des coûts, alors que la culture collective milite au contraire en faveur d'un partage et d'une communautarisation des dépenses. Nul doute que s'il entre un jour en vigueur, ce système suscitera alors un débat intense dans le pays... La pesée individuelle et la facturation personnalisée sont cependant en cours de test en Alsace, dans une communauté de communes regroupant environ 10.000 habitants, et en Loire Atlantique dans une commune de 6.000 habitants.

 Le retour de la collecte en sacs

Les collectivités locales ont longtemps préféré la collecte sélective en bacs. Mais, face aux performances nettement supérieures de la collecte en sacs (les taux de refus seraient inférieurs de moitié avec un sac transparent par rapport à la collecte en bacs), la collecte en sacs transparents , réservée jusque là aux petites collectivités tend à se mettre en place y compris dans les zones urbanisées. Le gain en termes de coût d'investissement (en bacs) en entretien, et en qualité est cependant compensé en partie par une opération supplémentaire à l'arrivée en centre de tri puisqu'il faut alors recourir à des "ouvre-sacs" en tête de chaîne de tri. Deux opérations sont en cours de test : l'ouvreur laser, et le crible à étoiles en test à Fouesnant. Le coût de la machine est de 350 à 400.000 francs (53.000 à 61.000 euros).

 La recherche d'une plus grande cohérence des comportements de la part des collectivités locales

La société Plastic Omnium est le principal industriel opérant dans le secteur des bacs de collecte. Quelques-unes de ses déconvenues récentes méritent d'être rappelées.

 Le recyclage des matières plastiques. Bien que l'incorporation de matières plastiques recyclées ne soit ni obligatoire, ni même avantageuse en termes de prix (au contraire, un bac 100 % recyclé coûte plus cher qu'un bac en matière vierge), la société a choisi d'utiliser, pour des raisons stratégiques, des matières plastiques recyclées pour la fabrication de ses bacs.

Le plastique recyclé entre dans la composition des nouveaux bacs à hauteur de 25/30 % en moyenne (c'est une moyenne, certains bacs peuvent être fabriqués à 100 % en matière recyclée, d'autres à 10/15 %). Ce recyclage est réalisé par l'usine de Creuset qui représente un investissement de 30 millions de francs : 6 à 7.000 tonnes de PE et de PP sont ainsi utilisées chaque année. Le plastique utilisé provient, pour l'essentiel, des fûts de l'industrie chimique et des anciens bacs.

Pendant un moment, il y avait une communication spécifique sur ce sujet, du type " bac contenant 25 % (voire 100 %) de produits recyclés ". Les réactions des collectivités et des particuliers étaient, dans l'ensemble, négatives. La pratique s'est poursuivie, mais cette communication a été abandonnée.

 Les concurrences déloyales. La société est en concurrence avec d'autres sociétés françaises et européennes pour fournir les bacs de collecte. Or, toutes les sociétés ne respectent pas les mêmes règles. C'est notamment le cas de l'utilisation du cadmium, qui est normalement interdite. Hélas, les collectivités locales, bien que rien ne les y oblige, choisissent de plus en plus en fonction du prix, et prennent parfois ces bacs " illégaux ". La société Plastic Omnium est alors en porte à faux, car ou bien elle perd des marchés contre des sociétés qui ne respectent pas les normes IFNOR, ou bien elle engage des procédures contre la collectivité qui n'a pas respecté les normes. Mais, quand elle gagne, elle perd quand même le client, et peut-être même d'autres clients potentiels voisins. Le cas s'est produit à Pontoise. La société a attaqué le syndicat. Celui-ci a perdu, et a réattribué le marché ... à une autre société.

Il serait bon que les règles soient rappelées, et que les mêmes règles soient appliquées par tous, du moins en France (ce pourrait être le rôle de l'AMF de communiquer sur ce point).

d) La multiplication des lieux de collecte

Quelques collectivités locales ont depuis longtemps " donné l'exemple " en mettant en place des collectes sélectives et leurs efforts ont souvent été couronnés de succès. Le mouvement est lancé et ne s'arrêtera pas. Déjà une vingtaine de collectivités locales expérimentent la collecte séparative sur les fermentescibles. Mais d'autres lieux et d'autres institutions peuvent également être concernés. Si les administrations dans leur ensemble ne sont guère performantes, en dépit de gisements considérables (notamment les papiers), quelques-unes ont choisi une autre attitude. C'est notamment le cas des armées.

Encadré n° 8

La collecte et le traitement des déchets ménagers

et des déchets industriels banals dans le port militaire de Brest

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La collecte sélective des déchets ménagers et des déchets industriels banals dans les armées, et en particulier dans la Marine, s'est accélérée depuis 1997. L'exemple choisi est celui du port militaire de Brest.

Les déchets des navires

La Marine s'est engagée à appliquer la convention international MARPOI de protection de l'environnement, bien que celle-ci ne s'applique pas aux bâtiments militaires. Ainsi, pour toute sortie en mer de plus de 24 heures :

 les déchets alimentaires sont broyés ("pulpeur") et rejetés à la mer à plus de 12 nautiques des côtes ;

 les plastiques, les papiers cartons, le bois, les métaux sont broyés, compactés et stockés (chaque matériau séparément) ;

 le verre est stocké.

A terre, les déchets sont déchargés, déposés dans des conteneurs. Le verre, le carton, les bouteilles plastique sont vidés périodiquement, et acheminés vers une déchetterie de la communauté urbaine de Brest qui les accepte à un tarif inférieur à celui de l'incinération.

Les déchets dans le port militaire

L'organisation est la suivante :

 La direction des travaux maritimes est chargée de la collecte des déchets ménagers et des déchets industriels banals. Elle dispose, à cet effet, d'une déchetterie dédiée aux déchets industriels banals, triés par catégorie (bois, ferrailles, peinture et solvants, piles...).

 Le commissariat est chargé de la collecte des hydrocarbures (eaux noires...).

 La direction de la construction navale est chargée de la collecte des déchets industriels spéciaux (acides...).

Appréciation

Malgré une organisation complexe (trois services différents selon la nature des déchets), ces initiatives témoignent d'une évolution importante des attitudes et des états d'esprit.

Une fois triés, les produits collectés sont, soit enlevés gratuitement -pour le bois par exemple, le collecteur récupère une partie du gisement (1100 palettes par an) et réinsère les palettes saines dans le circuit professionnel-, soit enlevées par un récupérateur après paiement par la Marine (le récupérateur ayant été choisi après appel d'offre, et étant en général celui ayant proposé le tarif le plus bas).

On observera toutefois que, pour un service et des produits identiques, la Marine américaine, au lieu de payer pour l'enlèvement, se fait payer les produits triés. Ainsi, la base navale de San Diego récupère-t-elle 50 types de métaux, dont 12 types d'aluminium, sans compter les cartons, papiers, verre, palettes... Tous ces matériaux sont achetés par les industriels de la récupération -y compris les bidons d'huile usagée (40 dollars la tonne)-. La base navale américaine a même acquis une machine qui compresse les filtres d'huile. L'huile est récupérée, et les filtres sont eux aussi vendus (25 dollars la tonne).

Une situation encore un peu imaginable en France. Ainsi, la Marine nationale a fait un grand pas, mais elle ne peut le faire seule. Ce n'est pas encore demain qu'un industriel français réussira à vendre ses bidons d'huile usagés. Il est déjà bien satisfait quand il réussit à trouver quelqu'un qui l'en débarrasse gratuitement. Dans une génération, peut-être ?...

e) La réorganisation probable des structures de collecte

La collecte des emballages est aujourd'hui partagée entre plusieurs sociétés agrées : Éco-Emballages, Adelphe qui ne fut longtemps compétente que sur le seul secteur du verre avant d'étendre son champ à tous les types d'emballages, et l'association Cyclamed, sur les médicaments. La façon dont Éco-Emballages, notamment, a su encourager la mise en place de la collecte sélective est exceptionnelle. Tous ces organismes ont rempli leur mission et doivent donc être salués.

Quelques interrogations demeurent. Faut-il encourager chaque secteur d'activité à avoir son propre organisme sa propre structure de collecte et de soutien ? En d'autres termes après un Éco-Emballages, un " Éco-verre " et un " Éco-médicaments " aurons-nous un " Éco-pneus ", un " Éco-télévision ", un " Éco-produits blancs " ?... Il y a là un risque dont il faut être conscient.

Cette juxtaposition se justifie d'autant moins quand deux sociétés se trouvent sur le même marché avec des prix et des conditions de soutiens identiques, comme c'est le cas entre Éco-Emballages et Adelphe. Adelphe a été créée en réponse à une inquiétude face au modèle allemand de récupération par consigne. La consigne des bouteilles de vin par exemple aurait été ingérable à traiter en France et il était impératif d'éviter à tout prix un tel système. La réponse a donc été Adelphe et un système souple identique à celui d'Éco-Emballages. L'objectif a été atteint. La menace de la consigne paraît définitivement exclue. Dès lors, peut-être est-il temps de se demander si le maintien de deux sociétés est toujours justifié alors qu'elles ont un but, des modalités d'intervention et des prix identiques. Nous n'en sommes pas convaincus. Éco-Emballages a prouvé sa maîtrise et ses capacités, et s'il n'en fallait qu'un...

f) L'extension du champ des produits collectés

La collecte organisée, soutenue par Éco-Emballages, est une réussite. Elle présente, néanmoins, certains inconvénients qui pourraient s'avérer être des handicaps pour l'avenir de la valorisation.

Il faut, en effet, rappeler que la collecte séparative d'Éco-Emballages est une collecte destinée aux emballages, et financée par les fabricants d'emballages. Les fabricants cotisent, les collectivités locales collectent (avec un soutien d'Éco-Emballages), puis trient, afin de respecter des prescriptions techniques minimum qui leur permettront de bénéficier du soutien financier d'Éco-Emballages. Ce tri n'ayant pas d'autre objet que celui de sélectionner des emballages... qui, parfois, retournent aux fabricants. Ce système a deux inconvénients.

D'une part, il est quasi fermé aux autres collectes, c'est à dire aux collectes de produits qui ne sont pas des emballages. Pour la simple raison qu'Éco-Emballages perçoit des contributions sur les fabricants et distributeurs d'emballages, et n'a, par conséquent, aucune raison de collecter les autres produits pour lesquels elle n'a rien perçu. Ainsi, à l'exception des journaux et magazines collectés avec les emballages, Éco-Emballages n'a aucun intérêt à s'occuper de produits qui ne sont pas de son champ. C'est en particulier le cas de la fraction fermentescible des déchets ménagers qui représentent pourtant une part majeure des quantités de déchets, et pour lesquels les potentialités de valorisation sont importantes (compostage et méthanisation^32(*)).

D'autre part, le système mis en place n'est que peu réceptif aux innovations visant à valoriser autrement qu'en emballages. Le système autocentré est conçu sur une règle simple : " je paye et je récupère " (d'où des PTM très stricts pour faciliter le réemploi). En faisant éventuellement sortir l'emballage collecté de son usage jugé prioritaire par le fabricant (refaire des emballages), le producteur continue de payer, mais ne récupère plus rien. Il y a bien sûr, là encore, des exceptions (recyclage des bouteilles plastiques en fibres textiles). Mais, dans l'ensemble, on ne peut pas dire que le système soit très porté à l'innovation externe qui pourrait consister par exemple à alléger la PTM, utiliser des plastiques (films, objets et non plus seulement bouteilles et flacons) pour d'autres utilisations (matériaux de jardin, BTP...).

Éco-Emballages a été, et reste, une chance, car la société a fait preuve de son dynamisme et de son efficacité. On peut se demander néanmoins si, à l'avenir, d'autres modes d'organisation ne sont pas envisageables. La collecte des fermentescibles et la diversification de l'utilisation des produits collectés seront les enjeux des prochaines années.

DEUXIÈME PARTIE

LES MODES DE TRAITEMENT

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I. MISE EN DÉCHARGE, STOCKAGE ET FERMENTATION

A. LA MISE EN DÉCHARGE

1. Situation

a) Présentation générale

 Contexte politique

La mise en décharge a été longtemps la solution de facilité, la moins coûteuse et la plus répandue, de traiter les déchets. Les décharges sont, depuis 1992, au centre de toutes les polémiques liées au traitement des déchets, et la situation en dix ans s'est radicalement transformée. Deux textes fondamentaux sont l'expression de ce bouleversement.

 la loi du 13 juillet 1992 qui fixe l'interdiction de la mise en décharge des déchets bruts au 1^er juillet 2002, en réservant les décharges aux seuls déchets ultimes dont on aurait tiré toutes les possibilités de valorisation, et en décidant l'instauration des plans départementaux d'élimination des déchets ménagers et assimilés ;

 l'arrêté du 9 septembre 1997 qui réglemente étroitement les conditions d'exploitation des " centres de stockage des déchets ménagers et assimilés ", dits aussi " décharges de classe II " ou " centres d'enfouissement technique " (CET), appellation moins négative que " décharge ".

On compte 6.700 décharges traditionnelles^33(*), dont 5.000 décharges brutes (non autorisées) et 1.100 de classe II. Mais les décharges d'hier (à 20 F la tonne), n'ont plus rien à voir avec les décharges d'aujourd'hui qui coûtent 250 à 600 F la tonne.

Jusqu'à ces dernières années, les décharges ont présenté de nombreux inconvénients et dangers : nuisances multiples, incidence sur les émissions de méthane et de gaz carbonique (CO₂) contribuant à l'effet de serre, impact sur l'état du sol et les eaux souterraines (par le phénomène de lixiviation, d'écoulement des liquides)... En outre, leur présence et leurs coûts ne pouvaient que décourager le recours à d'autres modes d'élimination des déchets présentant pourtant moins de risques pour l'environnement.

 Importance de la mise en décharge

En 1997, 48 % des déchets municipaux allaient en décharge. C'est donc encore en France le premier moyen de traitement des déchets.

Actuellement, la mise en décharge est utilisée comme une méthode de gestion des déchets dans tous les États. Son importance varie selon les pays, selon les conditions géographiques (au Japon, par exemple, il n'y a pratiquement pas de décharge, faute d'espace), géologiques (le sol argileux facilite les décharges au Royaume Uni, en limitant notamment les dépenses d'étanchéité) ou historiques.

La France serait dans une position moyenne, proche de celle de l'Allemagne (43 %). D'autres pays comme l'Espagne (83 %), le Royaume-Uni (85 %), l'Islande (99 %) utilisent les décharges comme moyen de traitement privilégié. On notera également que les particularités propres à chaque pays se retrouvent également en ce qui concerne les tarifs puisque le tarif de mise en décharge des déchets ménagers, hors produits toxiques, s'échelonne dans une fourchette extrêmement large comprise entre 24 F ... et 1.250 F la tonne.