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L'information économique aux Etats-unis

 

Rapport d'information n° 326 (2000-2001) de M. Joël BOURDIN, fait au nom de la délégation du Sénat pour la planification, déposé le 15 mai 2001

Disponible au format Acrobat (1 Moctet)

N° 326

SÉNAT

SESSION ORDINAIRE DE 2000-2001

Annexe au procès-verbal de la séance du 15 mai 2001

RAPPORT D'INFORMATION

FAIT

au nom de la délégation du Sénat pour la planification (1) sur l'information économique aux États-Unis,

Par M. Joël BOURDIN,

Sénateur.

(1) Cette délégation est composée de : M. Joël Bourdin, président ; MM. Serge Lepeltier, Marcel Lesbros, Georges Mouly, Jean-Pierre Plancade, vice-présidents ; Mme Odette Terrade, M. Pierre André, secrétaires ; Mme Janine Bardou, MM. Alain Hethener, Patrick Lassourd, Henri Le Breton, Daniel Percheron, Roger Rinchet, Gérard Roujas, Alain Vasselle, membres.

Parlement - États-Unis - Information économique et sociale - Accès aux documents administratifs - Banque de France - Budget - CADA - Congrès - Congressional Budget Office - CBO - Cour des Comptes - Études économiques - Évaluation des politiques publiques - Finances publiques - Fiscalité - General Accounting Office - GAO - Indicateurs de performance - INSEE - Mécénat - Mobilité - Modèles économiques - offices parlementaires - Pluralisme - Prévisions et projections économiques - Réserve fédérale - Fed - Statistiques - Think Tank - Transparence.

Où pourrions-nous trouver ailleurs de plus grandes espérances et de plus grandes leçons ? Ne tournons pas nos regards vers l'Amérique pour copier servilement les institutions qu'elle s'est données, mais pour mieux comprendre celles qui nous conviennent, moins pour y puiser des exemples que des enseignements, pour lui emprunter les principes plutôt que les détails de ses lois.

Alexis de Tocqueville

De la démocratie en Amérique

INTRODUCTION

I. L'ORIGINE DE CE RAPPORT D'INFORMATION : LE CONSTAT DES CARENCES DE L'INFORMATION ÉCONOMIQUE EN FRANCE

A. L'AFFAIRE DITE DE « LA CAGNOTTE FISCALE » EN 1999

Les articles 14 et 15 de la Déclaration des droits de l'Homme et du Citoyen de 1789 énoncent respectivement que « tous les citoyens ont le droit de constater, par eux-mêmes, ou par leurs représentants, la nécessité de la contribution publique, de la consentir librement, d'en suivre l'emploi et d'en déterminer la quotité, l'assiette, le recouvrement et la durée » et que « la Société a le droit de demander compte à tout agent public de son administration ».

Pourtant, à la suite de l'affaire dite de la « cagnotte fiscale » en 1999, les travaux de la commission des finances du Sénat constituée en commission d'enquête sur le fonctionnement des services de l'État dans l'élaboration des projets de lois de finances et l'exécution des lois de finances1(*) ont mis en évidence « la volonté délibérée du gouvernement de ne pas faire état, ni de transmettre à la représentation nationale des informations [sur la situation des finances publiques] pourtant en sa possession », voire de « fausser » l'information sur les comptes publics, «  la sincérité budgétaire [n'étant pas] pas l'une des premières préoccupations du ministère de l'économie des finances et de l'industrie ».

Ces pratiques sont d'ailleurs rituellement dénoncées par la Cour des Comptes dans son rapport annuel sur l'exécution des lois de finances.

De même, les documents obtenus par cette commission d'enquête lors des contrôles sur pièces et sur place qu'elle a effectués au ministère de l'économie et des finances ont établi que les « chiffrages » du coût de certaines mesures fiscales diffusés par le ministère étaient parfois « guidés par des considérations politiques ».

Ces pratiques ne sont pas nouvelles.

Elles sont rendues possibles par deux phénomènes qui se renforcent mutuellement : la « culture du secret » du ministère de l'économie et des finances, d'une part, le manque de contre-expertise indépendante en matière fiscale, d'autre part.

B. UN MALAISE PLUS ANCIEN ET PLUS PROFOND

En fait, le malaise ressenti par le Parlement en matière d'information économique est plus ancien et plus profond, et va au delà des seules questions fiscales.

Dès 1995, la mission d'information commune de l'Assemblée nationale sur l'information du Parlement2(*) avait ainsi plus généralement souligné les difficultés résultant pour le Parlement de « son absence d'autonomie quant aux instruments lui permettant de se forger un jugement ».

Ces difficultés ont d'ailleurs été illustrées par les polémiques qui ont entouré en 1998 les débats relatifs à la réduction de la durée légale du travail. En effet, la commission d'enquête du Sénat sur les conséquences économiques, sociales et financières des « 35 heures » a alors estimé3(*) que le gouvernement présentait de manière « tronquée » les résultats des études qu'il avait alors demandées à la quasi-totalité des institutions disposant de modèles macro-économétriques.

A une moindre échelle, la délégation du Sénat pour la planification, qui commande régulièrement depuis près de vingt ans à des organismes extérieurs au Sénat des études, des projections et des simulations réalisées à l'aide de modèles macro-économétriques, rencontre des problèmes d'offre croissants.

En effet, la dynamique de coopération technique engagée au cours des années 1980 avec des administrations comme l'INSEE s'est progressivement interrompue à partir du milieu des années 1990, et l'offre d'expertise indépendante des administrations publiques demeure extrêmement limitée.

C. UN MALAISE QUI DÉPASSE TRÈS LARGEMENT LE CADRE DU PARLEMENT

En fait, le sentiment d'un manque d'information économique et sociale fiable ou indépendante déborde très largement le cadre des assemblées parlementaires.

En premier lieu, l'État lui-même est confronté aux carences de ses propres systèmes d'information.

Les tentatives de réforme de l'État achoppent ainsi souvent sur le manque d'indicateurs fiables relatifs aux effectifs, aux dépenses et aux résultats des administrations publiques.

Les rapports particuliers de la Cour des Comptes sur la fonction publique de l'État4(*) ont ainsi mis en évidence « la faiblesse des moyens de pilotage global de l'emploi public, l'insuffisante connaissance de la situation réelle des effectifs, la fréquente transgression des règles juridiques fondamentales concernant les rémunérations, plus particulièrement les indemnités » , « les documents budgétaires ne [donnant] pas au Parlement une information complète et exacte sur la situation réelle des emplois et des rémunérations ».

A un autre niveau, le rapport relatif aux troisièmes contrats de plan État-Régions réalisé en l'an 2000 par notre collègue Pierre André au nom de la délégation du Sénat pour la planification5(*) a montré que les évaluations des politiques publiques locales entreprises dans le cadre des contrats de plan se heurtaient à l'inadaptation de notre système statistique et à des difficultés d'accès aux données de l'INSEE, ainsi qu'au manque d'offre d'expertise compétente, les centres de recherche universitaire s'étant peu mobilisés et les consultants privés éprouvant souvent des difficultés à s'approprier la culture administrative des partenaires des contrats de plan.

Par ailleurs, le manque de contre-expertise économique indépendante nourrit également des mouvements de défiance de l'opinion publique, comme l'illustrent les controverses récurrentes relatives à « la pensée unique » ou aux modalités de l'enseignement de l'économie, ainsi que le succès du pamphlet de Viviane Forrester sur « l'horreur économique ».

En particulier, le manque de contre-expertise finit par saper la confiance des économistes comme des média6(*) dans nos institutions statistiques, comme l'illustrent les interrogations récurrentes sur la fiabilité des méthodes de l'INSEE et plus généralement sur l'aptitude de notre système statistique à appréhender les transformations de notre environnement économique et social, d'autant plus que l'INSEE « est un gros paquebot qui a du mal à prendre des virages », comme le reconnaît l'un de ses directeurs7(*).

Enfin, le manque de contre-expertise place les services d'études des ministères dans une situation délicate lorsqu'ils publient des travaux sur des sujets sensibles, notamment dans leurs propres revues scientifiques.

En effet, au lieu de constituer une contribution au débat parmi d'autres, les travaux des services d'études des ministères sont parfois les seules études disponibles sur certains sujets. Et cette configuration renforce la tentation pour les ministres de tutelle d'intervenir sur le choix et sur la présentation des études ou de repousser la publication de certains travaux.

Les syndicats CFDT et CGT de l'INSEE, de la direction de la programmation et du développement du ministère de l'éducation nationale et de l'administration centrale du ministère de l'emploi et de la solidarité se sont ainsi plaints, dans le cadre d'une lettre ouverte adressée le 22 novembre 1999 au bureau du Conseil national de l'information statistique, des pressions politiques qui seraient exercées sur certains statisticiens publics.

Cette lettre ouverte affirmait en effet que : « ces derniers temps, la statistique publique a été mise à rude épreuve au ministère de l'éducation nationale comme à celui de l'emploi et de la solidarité. Chacun dans son style et à des degrés divers, les ministres ont pris leurs aises avec la rigueur scientifique de leurs services statistiques... les données produites par leurs services ont été au mieux présentées de façon biaisée, au pire tronquées et manipulées ».

Ces événements ont un lien commun : ils suggèrent que l'information économique et sociale ne répond pas, aujourd'hui, en France, aux aspirations et aux besoins des responsables publics, des chercheurs et des citoyens.

Ce constat invite à une relecture détaillée du rapport commandé en 1978 par le Président de la République, M. Valéry Giscard d'Estaing, à M. René Lenoir, alors secrétaire d'État.

D. RAPPEL DES AMBITIONS DU RAPPORT LENOIR-PROT (1979)

1. Le constat dressé en 1979

a) La disproportion des moyens entre les organismes indépendants et les administrations en matière de prévision économique

Le rapport8(*) remis au Président de la République en juin 1979 par M. René Lenoir, et co-signé par M. Baudoin Prot, inspecteur des finances, est issu d'un intense travail de réflexion collective : les deux auteurs se sont en effet appuyés sur les contributions de six groupes de travail, sur les résultats de plusieurs missions ad hoc de l'inspection générale des finances et sur la consultation de près de trois cents personnes.

A bien des égards, ce rapport fut ainsi l'un des plus exhaustifs jamais entrepris en matière d'information économique en France.

Les conclusions tirées par ce rapport à l'issue d'un « tour d'horizon » des organismes publics et privés d'analyse et de prévision économiques étaient claires.

En premier lieu, ce rapport soulignait la « disproportion des moyens » entre d'un côté, l'ensemble des organismes privés de prévision économique (deux cents personnes au total) ; de l'autre, le « tripôle administratif » constitué par la direction de la prévision (380 personnes à la fin de 1978), la direction des synthèses de l'INSEE (143 personnes en 1978) et les services économiques du commissariat général du plan (188 personnes en 1978). Cette disproportion des moyens était d'ailleurs « aggravée par la proximité [de l'administration] des sources statistiques »9(*). En outre, elle s'était amplifiée au cours des années 1970.

Les rapporteurs estimaient ainsi que la prévision économique était du ressort d'un « oligopole administratif »10(*) dirigé par des experts appartenant à une même « famille intellectuelle »11(*), et ils ajoutaient12(*) que « personne, hors de l'État n'a fait l'effort de bâtir un instrument de grande dimension. L'université - à quelques brillantes exceptions près - est absente des études de macro-économie. Les institutions financières travaillent pour elles-mêmes. Des équipes proches des entreprises occupent des créneaux particuliers : REXECO et le COE13(*) font des études de conjoncture sans modélisation, le BIPE14(*) des études sectorielles. Cet apport extra-administratif est de qualité : mais aucune équipe n'a la taille critique pour peser dans le débat. Alors que la réflexion sur l'avenir est essentielle pour tous, les activités de prévision ne sont pas l'affaire de tous comme aux États-Unis ou en Allemagne. La qualité du débat démocratique s'en trouve altérée ».

b) L'impérieuse nécessité du pluralisme

Le rapport et ses annexes soulignaient pourtant que le pluralisme des études économiques :

- « est une condition du progrès scientifique » : l'analyse économique progresse largement par contradiction ;

- est une condition de la crédibilité des économistes, de la qualité du dialogue social et de la confiance du public dans les administrations économiques : à défaut d'un pluralisme suffisant, leur rôle n'est pas clair, puisqu'on « leur demande et qu'on leur reproche à la fois d'être l'avocat des objectifs du gouvernement »15(*). Rédigée par un inspecteur des finances, l'annexe n°11 au rapport estimait d'ailleurs légitime16(*) que « les prévisions économiques publiées par le gouvernement contiennent une part volontariste », c'est à dire diffèrent des comptes techniques établis par les experts publics, afin de modifier les anticipations des agents économiques au travers d'un effet d'annonce ;

- enfin, « peut contribuer à élargir la gamme des questions sur lesquelles porte le débat, à générer un certain consensus sur des questions d'importance nationale... [et] peut-être à marquer la fin de la discussion sans bases concrètes, c'est à dire l'entrée de la politique dans l'âge adulte, comme le montrent quelques exemples étrangers [dont les États-Unis] »17(*).

Ces analyses sur le rôle du pluralisme sont évidemment toujours d'actualité.

2. Les conclusions du rapport Lenoir-Prot

A partir des constats précédents, le rapport concluait à l'impérieuse nécessité de renforcer le pluralisme des prévisions économiques.

a) Les conditions nécessaires au bon fonctionnement d'un organisme indépendant d'analyse et de prévision économique

Pour ce faire, le rapport observait tout d'abord qu'un organisme devait respecter un certain nombre de conditions pour contribuer effectivement à des débats publics de qualité18(*) :

- la taille : « une vingtaine de personnes sont nécessaires pour la seule prévision macro-économique, une cinquantaine si l'on ajoute des études. Il en découle un coût de fonctionnement de l'ordre de 5 à 10 millions de francs [valeur 1978] par an » ;

- la durée : « la montée en puissance d'un tel organisme exige au moins trois ans. Une certaine pérennité doit être assurée aux chercheurs » ;

- la qualité : « elle doit être équivalente à celle des spécialistes de l'INSEE. C'est une question de niveau de rémunération, niveau qui conditionne aussi des échanges ultérieurs avec l'administration » ;

- la cohérence : « une équipe composée de chercheurs de formation variée doit se former autour d'un directeur dont la compétence doit être reconnue et l'indépendance assurée » ;

- l'accès aux sources : « des instituts indépendants de l'administration doivent avoir accès comme elle aux statistiques de l'INSEE, aux informations sur le crédit, la monnaie, la balance des paiements, le déficit budgétaire et son mode de financement » ;

- l'indépendance : « elle est une condition de l'autorité morale des futurs instituts comme de leur valeur aux yeux des partenaires sociaux. Leur statut peut y pourvoir ».

b) Les propositions visant à développer le pluralisme de l'expertise économique

Concrètement, le rapport formulait plusieurs suggestions plus ou moins alternatives visant au total à favoriser la création de trois instituts de conjoncture indépendants (un institut universitaire, un institut d'obédience syndicale et un institut d'obédience patronale) :

- créer un ou deux organismes nouveaux financés par des subventions et des contrats publics, statutairement indépendants, et bénéficiant de transferts d'expertise de la part de l'administration ;

- renforcer les moyens de REXECO et du COE ;

- créer un institut « abrité derrière le Conseil économique et social ».

Par ailleurs, le rapport préconisait de doter les assemblées parlementaires de services d'études économétriques et de mettre les modèles macro-économétriques de l'INSEE et de la direction de la prévision à la disposition du public, ainsi que de développer des rencontres informelles entre experts de différents milieux.

E. DES AMBITIONS POUR PARTIE INACHEVÉES

1. La création de deux instituts indépendants

Le rapport Lenoir-Prot ne devait pas rester sans suite. Deux nouveaux instituts indépendants furent ainsi créés dans les années qui suivirent : l'institut de recherche économiques et sociales (IRES) et l'observatoire français des conjonctures économiques (OFCE).

a) L'IRES

L'institut de recherches économiques et sociales (IRES) fut créé en 1982 avec pour mission de répondre aux besoins exprimés par les organisations sociales représentatives dans le domaine de la recherche économique et sociale.

L'organisation et le fonctionnement de l'IRES

L'IRES est statutairement une association régie par la loi de 1901, dont le conseil d'administration comprend neuf membres représentants des organisations syndicales représentatives (la CFDT, la CFTC la CGC, la CGT, la FEN et FO), neuf personnalités scientifiques désignées par ces organisations syndicales et quatre représentants du Premier ministre.

L'IRES employait en l'an 2000 une trentaine de personnes (dont 19 chercheurs), pour un tiers des fonctionnaires mis à disposition, et disposait d'une dotation sur crédits budgétaires de 20 millions de francs.

Cette dotation est complétée à hauteur d'un dixième environ par les ressources issues de conventions de recherche avec des ministères (surtout avec le ministère de l'emploi), avec la Commission européenne, avec la fondation européenne pour le développement des relations professionnelles, et, plus rarement, avec des grandes entreprises comme France Telécom. Ces travaux de recherche sont alors facturées au coût marginal.

Ces ressources sont utilisées pour un tiers environ pour financer le fonctionnement et les travaux conduits par les chercheurs de l'IRES, et pour les deux autres tiers à subventionner des études réalisées directement par les organisations syndicales.

L'IRES diffuse des documents de travail, ainsi que trois publications : la Revue de l'IRES (quadrimestrielle, environ 2.000 exemplaires), Chronique internationale (bimestrielle) et la Lettre de l'IRES (trimestrielle, gratuite, environ 2.400 exemplaires).

Les travaux de recherche de l'IRES, actuellement dirigé par M. Jacques Freyssinet, bénéficient d'une grande réputation scientifique et irriguent largement les réflexions des organisations syndicales, ainsi que les analyses du ministère de l'emploi et de la solidarité.

Cependant, en dépit de collaborations ponctuelles avec le Conseil d'analyse économique et avec l'Assemblée nationale, l'IRES n'a pas pour mission de nourrir un large débat public plus large et n'organise, par exemple, qu'une conférence de presse par an.

En outre, les études de l'IRES demeurent formulées de manière très prudente et cantonnées à certains thèmes particuliers (l'emploi, les revenus salariaux, les relations professionnelles et le travail), à l'exception notamment de l'analyse macro-économique.

L'IRES n'est donc pas l'institut syndical de conjoncture, de vulgarisation et d'analyse économique tous azimuts auquel pouvait songer le rapport Lenoir-Prot, et, malgré des moyens et des missions comparables, son audience médiatique demeure sans commune mesure avec celle d'un Think Tank américain de dimension et d'inspiration analogues comme l'Economic Policy Institute (cf. chapitre XI).

b) L'OFCE

En revanche, l'observatoire français des conjonctures économiques (OFCE) est sans doute l'institution française dont le rôle et l'organisation s'apparentent le plus à ceux des Think Tanks américains.


L'organisation et le fonctionnement de l'OFCE

L'OFCE fut créé en janvier 1981 au sein de la fondation nationale des sciences politiques (FNSP), par une convention passée entre le Premier ministre et le président de la fondation, avec pour missions, selon le décret du 11 février 1981, « d'étudier scientifiquement et en toute indépendance la conjoncture de l'économie française, ses structures et son environnement extérieur, notamment européen, d'effectuer des comparaisons avec les économies étrangères, de formuler dans la mesure où il l'estimera possible, des prévisions économiques, à court, moyen et long terme ».

Le budget annuel de l'OFCE est d'environ 22 millions de francs. Ce budget provient pour l'essentiel (94 % en 1999) d'une subvention versée par les services du Premier ministre dans le cadre d'une convention pluriannuelle (6 ans) renouvelable par tacite reconduction.

Cette subvention, qui s'est élevée à 20,54 millions de francs en 1999, transite par la FNSP, dont le conseil d'administration est garant de l'indépendance de l'OFCE.

Cette subvention est complétée par la rémunération des études réalisées à la demande d'autres institutions publiques ou privées, qui leur sont facturées au coût marginal (pour un total de 0,84 million de francs en 1999).

Par ailleurs, les recettes tirées de la vente des publications représentent un peu moins de 2 % du budget de l'institut. Elles ne couvrent d'ailleurs pas entièrement les frais de fabrication, de distribution, de publicité et de gestion des abonnements.

Ces diverses ressources permettaient en 1999 à l'OCFE de disposer de 45 emplois, dont une trentaine de chercheurs. Certains d'entre eux sont détachés de la fonction publique, mais la plupart sont recrutés sur des contrats de droit privé.

L'indépendance institutionnelle de l'OFCE repose sur son statut original au sein d'une fondation de droit privé, sur le mode de désignation de son président (nommé par le président de la FNSP avec toutefois l'agrément du Premier ministre) et sur le prestige personnel de ses présidents successifs (M. Jean-Marcel Jeanneney, ancien ministre, de 1981 à 1989, puis M. Jean-Paul Fitoussi, professeur des universités, depuis 1989).

Le président de l'OFCE est responsable de son fonctionnement général, de ses travaux et de ses publications. Par ailleurs un conseil scientifique délibère sur l'utilisation des moyens et l'orientation des travaux. Il est composé, outre du président, de cinq membres de droit (le gouverneur de la Banque de France, le commissaire au plan, le président du Crédit national, le directeur général du CNRS, le directeur général de l'INSEE) et de cinq membres élus par des organismes à vocation scientifique. En outre, un comité consultatif de vingt membres, élus pour moitié par le conseil scientifique et pour moitié par le Conseil économique et social, procède deux fois par an à l'examen critique des publications de l'OFCE. Ces deux organes renforcent l'indépendance de l'institution.

L'OFCE anime aujourd'hui très largement les débats publics en matière d'économie, de finances publiques et de politiques sociales. En effet, l'OFCE s'assigne pour objectif « de mettre au service du débat public en économie les fruits de la rigueur scientifique et de l'indépendance universitaire », comme l'y invitait le Premier ministre en 198919(*).

Pour ce faire, l'OFCE s'efforce de publier des informations aussi « lisibles » que celles publiées par les administrations, et de réaliser des travaux en prise avec l'actualité économique et sociale.

Outre des prévisions et des projections économiques, l'OFCE publie ainsi fréquemment des analyses de politiques publiques, notamment une étude d'impact de chaque loi de finances. De même, l'OFCE porte un regard critique sur certaines statistiques publiques.

Enfin, l'OFCE s'attache à donner la plus large diffusion possible à ses travaux, notamment en diffusant des communiqués de presse ou en organisant des conférences de presse à l'occasion de la publication de ses principaux travaux.

L'OFCE emploie d'ailleurs une chargée de communication qui, à l'instar des services de communication des Think Tanks américains, s'efforce de mettre ses chercheurs en relation avec des journalistes et les aide à publier des articles d'opinion, non sans succès puisque l'OFCE et ses chercheurs ont été cités dans les média plus de 400 fois en 1999.

Enfin, l'OFCE réalise fréquemment des études pour des organismes publics ou privés. En particulier, l'OFCE réalise chaque année des projections économiques de moyen terme à la demande de la délégation du Sénat pour la planification. Toutes ces études sont ensuite intégralement publiées dans les revues de l'institut.

Au total, l'OFCE joue un rôle analogue à celui des principaux Think Tanks américains et apporte une contribution appréciée à la pluralité des analyses économiques.

On peut toutefois noter que l'OFCE ne répond que partiellement aux six conditions énoncées par le rapport Lenoir-Prot (taille suffisante, durée, cohérence, qualité, accès aux sources, indépendance).

En premier lieu, les ressources budgétaires de l'OFCE sont relativement fragiles et irrégulières. Quoique, en principe, inscrites dans le cadre d'une convention pluri-annuelle, elles doivent en effet être renégociées chaque année, et certaines régulations budgétaires ont parfois obligé l'OFCE à réduire ses effectifs20(*).

De plus, ces ressources ne permettent pas à l'OFCE d'offrir des rémunérations comparables à celles de la fonction publique : malgré des efforts récents de revalorisation des chargés d'études, la rémunération offerte par l'OFCE à un jeune docteur est environ moitié à un tiers moindre que celle proposée par la direction de la prévision. Certes, cet écart est pour partie compensé par les facilités de publications et par la notoriété que confère l'institution. Il se traduit cependant par un turnover relativement élevé.

Enfin, au contraire de la plupart des Think Tanks américains, l'OFCE n'a pas accès aux données budgétaires, fiscales et sociales détaillées dont disposent les administrations publiques. Par exemple, lorsqu'ils effectuent des travaux de projection à moyen terme à la demande de la délégation du Sénat pour la planification, les experts de l'OFCE ne peuvent réaliser des projections détaillées du compte des administrations publiques analogues à celles qui sont faites par la direction de la prévision, faute notamment de données suffisamment précises.

2. Malgré de réels progrès en termes de pluralisme, l'analyse économique demeure largement un oligopole public

a) Les moyens des institutions indépendantes demeurent modestes

Il est difficile d'effectuer un tour d'horizon exhaustif des cellules d'analyse économique dont disposent l'ensemble des institutions publiques et privées, et cette États-Unis ne s'y essaiera pas.

Cependant, si l'on excepte la création de l'IRES et de l'OFCE, il semble bien que le paysage institutionnel ait relativement peu changé au cours des vingt dernières années en matière d'études et de prévisions économiques indépendantes.

A titre d'illustration, on peut souligner que le « panel de conjoncture » constitué par le Conseil d'analyse économique ne rassemblait en 1998 que les représentants de quatre institutions indépendantes parmi lesquelles, outre l'OFCE, trois institutions qui existaient déjà en 1978, et dont les moyens ont eu depuis lors tendance à stagner :

- issu de la fusion entre REXECO et l'IPECODE, l'institut REXECODE21(*) emploie aujourd'hui 19 personnes, dont 10 économistes et 4 statisticiens, contre 15 personnes pour le seul REXECO en 1978.

REXECODE est une association qui a pour objectif premier de répondre aux besoins d'information et de prévision économique de ses adhérents (entreprises, organismes professionnels et institutions publiques, dont le Sénat). Ceux-ci versent des contributions annuelles qui constituent la principale ressource de l'association.

Par ailleurs, quelques membres « associés », parmi lesquelles des organisations patronales et des grandes entreprises versent des cotisations de « soutien », qui permettent à l'institut de nourrir le débat public au travers de la diffusion d'une revue trimestrielle, dont la publication s'accompagne d'une conférence de presse.

Au total, REXECODE dispose ainsi d'un budget d'une dizaine de millions de francs, dont quelques pour cents seulement proviennent des administrations publiques, et ne bénéficie d'aucun statut fiscal privilégié : prestataire de services à des entreprises, REXECODE est considéré par l'administration fiscale comme une association à but lucratif.

Malgré ces moyens relativement modestes, l'offre d'expertise de REXECODE est très appréciée. 

En effet, l'institut est en mesure de réaliser des études spécifiques très opérationnelles à la demande d'entreprises ou d'institutions publiques. Par exemple, REXECODE a récemment réalisé une évaluation comparative des systèmes d'information statistique sur les administrations publiques dans quatre pays industrialisés, dont la France22(*). Ces études sont en principe facturées au coût complet ;

- le bureau d'études et de prévisions économiques (BIPE) est un cabinet de consultants qui propose des analyses conjoncturelles originales à un réseau d'entreprises et d'institutions publiques adhérentes, et qui réalise des études économiques à la demande. Le BIPE s'est ainsi principalement spécialisé dans les études sectorielles. Par exemple, le BIPE a récemment remis à la délégation du Sénat pour la planification une étude relative à la contribution du secteur automobile à l'économie française. Le BIPE emploie aujourd'hui environ 75 personnes (contre 72 en 1978) ;

- le centre d'observations économiques (COE) de la chambre de commerce et d'industrie de Paris (CCIP) a été fondé en 1957, afin notamment de réaliser des prévisions économiques. Le COE emploie aujourd'hui 21 personnes, dont 9 économistes et 4 statisticiens, contre un total de 30 personnes en 1978.

Le COE effectue aujourd'hui des analyses conjoncturelles, des prévisions de court terme et des simulations réalisées à l'aide du modèle macro-économétrique multinational OEF. Le COE conduit également des enquêtes statistiques sur les comportements d'épargne et de consommation des ménages, ainsi que sur l'image relative des produits français, cette dernière enquête étant étroitement suivie par les entreprises. En outre, le COE a construit plusieurs indicateurs conjoncturels originaux, par exemple un indicateur de risque d'inflexion de la conjoncture et un indicateur de l'évolution du commerce mondial.

Ces travaux sont principalement diffusés au travers d'une lettre mensuelle (tirée à 4.500 exemplaires). Ils connaissent un large écho au delà du réseau consulaire. Bénéficiant d'une certaine indépendance à l'intérieur de la CCIP, qui dispose par ailleurs d'un service d'études et que ses travaux n'engagent aucunement, le COE a ainsi développé un partenariat avec la commission européenne pour la construction d'un modèle sectoriel et conduit parfois des études à la demande d'institutions publiques.

En particulier, le COE a réalisé à la demande de la délégation du Sénat pour la planification des « variantes » à l'aide de son modèle macro-économétrique. En outre, le COE participe au développement d'un réseau international d'instituts de conjoncture.

Au total, les moyens cumulés de ces trois instituts s'élèvent aujourd'hui à 115 personnes, contre 120 personnes en 1978.

Quant au GAMA, qui était en 1978 le principal centre universitaire en matière de macro-économie, il a vu les moyens qui lui étaient alloués s'effondrer.

Au total, les effectifs cumulés des principales institutions indépendantes d'études et de prévisions économiques ne dépassent toujours pas 200 personnes.

Comme le soulignait ainsi en 1992 le Conseil économique et social23(*), les moyens des instituts économiques indépendants demeurent donc globalement insuffisants.

b) Les administrations publiques ont renforcé leurs moyens d'expertise économique

Parallèlement, les administrations publiques ont plutôt renforcé leurs moyens d'expertise économique.

Certes les effectifs de la direction de la prévision du ministère de l'économie et des finances se sont réduits (environ 240 personnes aujourd'hui, contre près de 380 en 1978), de même que ceux du Commissariat général du plan (160 personnes aujourd'hui contre 188 en 1978), tandis que ceux de la direction des synthèses de l'INSEE ont un peu augmenté (environ 170 personnes aujourd'hui, contre 143 en 1978).

Au total, les moyens du « tripôle administratif » identifié par le rapport Lenoir-Prot se sont donc contractés (environ 600 personnes aujourd'hui, contre près de 700 en 1978).

Cependant, plusieurs ministères ont développé des services d'études importants.

Par exemple, le ministère de l'emploi et de la solidarité dispose aujourd'hui de deux grandes directions d'études : la direction de l'animation de la recherche et des études statistiques (DARES), créée en 1992, en matière d'emploi (environ 170 personnes) et la direction de la recherche, des études, de l'évaluation et des statistiques (DREES), créée par le décret du 30 novembre 1998, en matière de santé et de protection sociale (environ 160 personnes).

De même, le ministère de l'aménagement du territoire et de l'environnement s'est récemment doté d'une cellule de prospective et d'une direction de l'évaluation environnementale et des études économiques.

Ces directions ont été le plus souvent créées à partir des structures administratives existantes, ce qui rend difficile les comparaisons intertemporelles. Mais il semble bien que les moyens d'expertise de l'administration se soient globalement accrus.

Il s'agit d'ailleurs là d'une évolution souhaitable dès lors que les transformations de l'environnement économique et social invitent à passer d'une administration de commandement à une administration d'expertise, d'impulsion et de coordination.

En outre, le développement des directions d'études et de recherche dans les autres ministères que celui de l'économie et des finances a puissamment contribué à diversifier l'expertise administrative et à renforcer le pluralisme des analyses économiques au sein des administrations publiques : la France connaît ainsi désormais un certain pluralisme administratif.

c) Cependant, le pluralisme des analyses économiques s'est accru

Par ailleurs trois autres évolutions ont contribué au développement du pluralisme de la production de l'information économique.

En premier lieu, la Commission européenne et les organisations internationales comme l'Organisation pour la coopération et le développement économique (OCDE) exercent une influence croissante sur les débats économiques nationaux au travers de leurs analyses comme de leurs statistiques.

En second lieu, les débat publics en matière économique et sociale sont désormais animés par un nombre croissant de « conseils » et d'institutions publiques plus ou moins autonomes qui ont pour mission d'établir des ponts entre la recherche académique et les responsables publics, à l'instar de l'observatoire de la pauvreté et de l'exclusion, du CSERC, du Conseil d'analyse économique (créé en 1997) ou du Haut conseil de l'évaluation de l'école (créé en l'an 2000).

Ces institutions constituent des forums d'échange très actifs. Elles stimulent le développement d'études statistiques originales. Leurs commandes favorisent le développement de recherches universitaires appliquées. Enfin, elles catalysent la diffusion des analyses des experts de l'administration et leurs rapports rencontrent donc, à juste titre, une large audience médiatique.

Certains domaines connaissent ainsi de ce fait des débats publics intenses. Par exemple, le Conseil d'analyse économique, le CSERC et l'observatoire de la pauvreté et de l'exclusion ont tous les trois publié des rapports relatifs aux inégalités et aux politiques publiques de lutte contre l'exclusion, en s'appuyant sur l'expertise de leurs membres, sur les contributions de leurs propres services, mais aussi sur les analyses de la direction de la prévision, de la DARES et de la DREES.

A certains égards, ces institutions organisent ainsi la publicité des débats d'experts publics.

Enfin, au delà de ces deux premières évolutions, il convient de souligner que les économistes des grandes institutions financières participent aujourd'hui plus largement que par le passé aux débats publics en matière économique : la presse reproduit ainsi fréquemment les analyses, les prévisions et les opinions des responsables des départements d'étude économique des grandes banques.

De même, ces derniers jouent un rôle institutionnel important dans les débats relatifs à la conjoncture et aux perspectives économiques. A titre d'illustration, le panel de conjoncture du Conseil d'analyse économique rassemblait ainsi en 1998 les représentants de dix institutions financières, en sus des représentants des quatre organismes indépendants précités, et de ceux de l'INSEE, de la direction de la prévision, de la direction de l'animation de la recherche et des études statistiques (DARES) du ministère de l'emploi, du commissariat général du plan et de la Banque de France, ainsi qu'un économiste d'entreprise et un économiste de fédération d'employeurs.

Ce rôle accru des économistes de marché résulte sans doute de l'importance croissante des variables et des institutions financières pour l'économie française, mais il s'explique aussi sans doute par le désengagement de l'État du secteur bancaire.

Au total, le pluralisme de l'information économique et sociale a sans doute progressé depuis 1978.

En particulier, l'oligopole administratif dénoncé par le rapport Lenoir-Prot est battu en brèche en matière d'analyses macro-économiques, de modèles macro-économétriques et de prévisions économiques. L'une des grandes carences identifiées en 1978 a donc été comblée, notamment sous l'impulsion de M. Raymond Barre, alors Premier ministre.

Cependant, l'écart entre les moyens d'analyse économique de l'administration et ceux des institutions indépendantes ne s'est pas vraiment réduit au cours des vingt dernières années : l'administration rassemble toujours près des trois-quarts des moyens d'expertise économique et l'analyse économique demeure largement un oligopole administratif.

Le rôle joué par les économistes de banque est d'ailleurs limité. En effet, si les économistes de banque contribuent aux débats publics, leurs préoccupations premières sont toutefois relativement restreintes à la prévision des variables susceptibles d'affecter les taux de change, les taux d'intérêt, les cours boursiers et la solvabilité des agents endettés.

En outre, le rôle joué par les économistes de banque dans les débats publics est ambivalent, puisqu'il n'est pour partie que le reflet de la faiblesse des institutions économiques indépendantes, qui se traduit par un manque évident de contre-expertise dans certains domaines.

3. Un manque d'expertise indépendante dans certains domaines

En effet, la France manque encore de contre-expertise indépendante, sinon d'expertise, dans des domaines essentiels, notamment :

- en matière fiscale, tout d'abord. Comme le soulignait en 1995 M. Michel Taly, chef du service de la législation fiscale (SLF), lors de son audition par la mission d'information commune de l'Assemblée nationale sur l'information du Parlement24(*), « il n'existe pas, dans le domaine fiscal, l'équivalent de ce qui existe pour la macro-économie ».

Cette situation résulte notamment du monopole dont dispose le ministère de l'économie et des finances en matière de fichiers de données fiscales.

Ce monopole est préjudiciable à la qualité de l'expertise publique en matière fiscale. En effet, comme l'ajoutait M. Michel Taly lors de cette même audition, « quand on a des hésitations et des doutes, notamment sur les hypothèses, il vaudrait mieux que cela soit contradictoire. C'est une discussion que mes collègues de la direction de la prévision et de l'INSEE ont [en matière macro-économique] avec l'OFCE, par exemple, que nous nous n'avons pas ».

En outre, ce monopole conduit à un soupçon permanent à l'encontre des chiffrages de mesures fiscales réalisés par le ministère de l'économie et des finances ;

- en matière budgétaire. A titre d'exemple, l'OFCE n'est pas en mesure de détailler les projections du compte des administrations publiques qu'il effectue chaque année pour le compte de la délégation du Sénat pour la planification. Comme le soulignait M. Michel Didier, directeur de REXECODE, lors de son audition par la commission des finances du Sénat le 30 janvier 200125(*), cela résulte là encore de ce que « l'information sur les calculs budgétaires reste peu accessible aux institutions indépendantes » ;

- en matière d'évaluation des politiques publiques, notamment des politiques publiques locales, comme l'a souligné le Sénateur Pierre André dans son rapport d'information relatif aux troisièmes contrats de plan État-Régions26(*) (1994-1999). Les commissions et délégations parlementaires rencontrent ainsi parfois de réelles difficultés lorsqu'elles souhaitent confier des évaluations scientifiques à des organismes indépendants ;

- en matière d'analyse micro-économique appliquée, comme le relevait dès 1995 M. Edmond Malinvaud, ancien directeur général de l'INSEE, lors de son audition par la mission d'information commune de l'Assemblée nationale sur l'information du Parlement27(*). Par exemple, la France ne dispose guère d'expertise indépendante en matière d'analyse économique des politiques de (dé)régulation dans certains secteurs comme les télécommunications ;

- en matière de prospective ;

- en matière de politiques et d'institutions européennes comparées, en particulier en matière budgétaire et fiscale. Pourtant, les processus de concurrence et d'harmonisation fiscale nous invitent à développer une connaissance approfondie de la fiscalité de nos partenaires européens ;

- enfin, en matière de politiques de l'éducation, malgré la création en l'an 2000 du Haut conseil pour l'évaluation de l'école. Par contraste, on peut en effet souligner que le débat relatif à l'éducation est nourri aux États-Unis par les enquêtes et les analyses de plusieurs dizaines d'institutions indépendantes.

Comme le suggérait déjà le rapport Lenoir-Prot, et comme le confirment les exemples développés supra ce manque de contre expertise indépendante des administrations freine le progrès scientifique, altère le dialogue social, brouille les enjeux politiques et conduit à des débats publics « sans fondements ».

II. LES OBJECTIFS DE CE RAPPORT D'INFORMATION : EXAMINER DANS QUELLE MESURE LES ÉTATS-UNIS CONSTITUENT UN MODÈLE

A. LES ÉTATS-UNIS SONT SOUVENT CITÉS EN EXEMPLE EN MATIÈRE D'INFORMATION ÉCONOMIQUE

Dans ce contexte, et dans le cadre de ses travaux de réflexion sur la réforme de l'ordonnance organique relative aux lois de finances, la commission des finances du Sénat a souhaité prendre du recul en étudiant les pratiques des autres pays industrialisés en matière d'information économique, à l'instar de la démarche engagée par le rapport Lenoir-Prot.

Pour ce faire, la commission des finances a commandé à l'institut REXECODE28(*) une étude comparative relative à l'information statistique disponible sur les administrations publiques dans quatre pays : l'Allemagne, les États-Unis, la France et le Royaume-Uni.

Les principaux enseignements de cette étude, annexée au rapport de la commission des finances du Sénat sur « les lacunes de l'information statistique relative aux administrations publiques »29(*) sont rappelés dans l'encadré ci-après.

Les principaux enseignements de l'étude de REXECODE annexée au rapport de la commission des finances du Sénat sur « les lacunes de l'information statistique relative aux administrations publiques »

L'information statistique disponible sur les administrations serait dans l'ensemble moins bonne qu'aux États-Unis, ainsi que, dans une moindre mesure, au Royaume-Uni et en Allemagne.

En particulier les statistiques infra-annuelles sur les finances publiques et sur les effectifs de la fonction publique seraient en France sensiblement en deçà de celles des autres pays étudiés, et la publication de séries statistiques rétrospectives sur les finances publiques serait lacunaire en France.

Par ailleurs, selon REXECODE, le développement d'une comptabilité patrimoniale de l'État semblerait « plus avancé dans les autres grands pays qu'il ne l'est à l'heure actuelle pour la France ».

En conclusion, REXECODE formulait plusieurs suggestions, dont certaines pourraient être immédiatement concrétisées :

- la création d'une revue mensuelle d'information statistique sur les finances publiques ;

- la publication et le respect d'un calendrier prévisionnel de diffusion des statistiques relatives aux comptes publics, comme c'est d'ores et déjà le cas pour les statistiques relatives à la comptabilité nationale ;

- le développement de l'accès des tiers et en particulier, des instituts d'étude et de recherche indépendants aux administrations financières ;

- la diffusion aux centres de recherche indépendants des fichiers de données permettant d'effectuer des simulations fiscales alternatives ;

- le développement de programmes de recherches comparatives, confiés à des équipes universitaires et à des instituts de recherche indépendants, sur les méthodes, les coûts et les résultats des administrations publiques des grands pays industrialisés.

Parallèlement, la commission des finances du Sénat a souhaité disposer d'informations comparatives plus générales sur l'organisation d'ensemble de l'information économique dans d'autres pays principaux pays industrialisés.

Elle a sollicité pour ce faire la délégation du Sénat pour la planification.

En effet, la délégation du Sénat pour la planification constitue déjà un observatoire privilégié de l'information économique en France, compte tenu notamment de ses relations de travail soutenues avec la plupart des principaux organismes français d'études et de prévisions économiques.

Ce rapport d'information s'est centré sur un seul pays : les États-Unis.

Ce choix s'imposait assez naturellement.

Certes, les États-Unis sont à tous égards moins proches de la France que ne le sont, par exemple, l'Allemagne, le Royaume-Uni ou l'Italie, de sorte que leurs pratiques et leurs institutions sont beaucoup moins transposables.

Néanmoins, les États-Unis sont souvent cités en exemple dans les débats relatifs à l'information économique.

Lors de son audition par la commission d'enquête du Sénat sur le fonctionnement des services de l'État pour l'élaboration et l'exécution des lois de finances, M. Christian Sautter, ancien ministre de l'économie et des finances a ainsi mis en exergue la qualité de l'expertise indépendante en matière fiscale aux États-Unis : « vous me permettrez d'insister sur un point. Aux États-Unis - je ne suis pas choqué de les citer - des centaines d'universitaires travaillent sur les finances publiques. Des universitaires ont des modèles de calcul des recettes fiscales et ils font des études sur la fiscalité. Je l'ai dit brièvement dans mon exposé introductif, la recherche universitaire [française] porte trop peu sur les finances publiques »30(*).

De même, les « offices » d'expertise, de contrôle et d'évaluation du Congrès des États-Unis sont souvent évoqués par des responsables politiques de toutes tendances comme des modèles à suivre pour renforcer les moyens d'information et de contrôle du Parlement.

Par exemple, lors d'un entretien au journal Le Monde, M. Jack Lang, ministre de l'éducation nationale estimait ainsi que la voie à suivre pour « un meilleur équilibre des pouvoirs et un renforcement des droits des citoyens » serait « la voie de parlementarisation, avec le retour d'une forme de souveraineté législative et de vrais moyens de contrôle budgétaire, à l'image du Congrès américain »31(*).

Si les institutions américaines comme le General Accounting Office (GAO), le Congressional Budget Office (CBO) ou les Think Tanks sont souvent mentionnées en France, elles n'en demeurent pas moins largement méconnues, faute notamment d'information détaillée publiée à ce jour en français.

Ce rapport vise à combler cette lacune.

Compte tenu des débats en cours, et du rapport précité de la commission des finances du Sénat sur les lacunes de l'information statistique sur les administrations publiques, ce rapport s'est centré sur trois thèmes :

- l'information économique du Congrès des États-Unis, avec une présentation d'ensemble des moyens d'information du Congrès (chapitre I), puis des monographies détaillées (chapitres II à V) sur le service des études du Congrès (CRS), sur les offices d'expertise du Congrès en matière budgétaire (le Congressional Budget Office, CBO) et fiscale (le Joint Committee on Taxation, JCT) et sur l'organe d'audit et de contrôle des administrations rattaché au Parlement (le General Accounting Office, GAO), enfin une synthèse relative aux relations complexes entre ces offices et les organes politiques du Congrès (chapitre VI) ;

- l'organisation du système statistique public (chapitre VII) et des services d'analyse économique des administrations fédérales (chapitre VIII), ainsi que la diffusion et la transparence de leurs travaux (chapitre IX) ;

- le rôle de la banque centrale, des institutions financières privées, des universités et des Think Tanks dans les débats de politique économique (chapitres X et XI).

Ce rapport s'intéresse plus particulièrement à la production et à la première diffusion de l'information économique. Il n'aborde donc ni le rôle de retraitement et de rediffusion de l'information économique par les grands médias, ni les problèmes de réception de cette information par les citoyens, pour partie liés à leur formation initiale en économie. Ces sujets mériteraient pourtant une analyse approfondie.

De même, ce rapport a pris le parti de se limiter à l'information économique destinée à éclairer les décisions publiques, à l'exclusion notamment de la recherche « fondamentale » en matière d'économie ou de statistiques, et surtout de l'information économique destinée à éclairer les décisions des entreprises.

En revanche, cette étude est relativement détaillée. En effet, en matière d'organisation administrative, les enseignements les plus utiles, parce que les plus transposables, résident souvent dans le détail des procédures.

Concrètement, votre rapporteur s'est rendu aux États-Unis du 25 septembre au 2 octobre 2000, puis il a « épluché » la documentation recueillie, notamment les rapports des offices du Congrès.

Il en résulte un rapport « d'étonnement », dans une perspective résolument comparatiste.

B. COMPARAISON N'EST PAS RAISON

Le lecteur aura souvent la tentation de transposer directement certaines pratiques ou institutions.

Cependant, comparaison n'est pas raison.

En effet, les États-Unis et la France ne sont pas des pays de taille similaire. Les États-Unis sont quatre fois et demi plus peuplés que la France, et le PIB de l'économie américaine est environ sept fois plus élevé que celui de l'économie française.

Cet effet de taille joue beaucoup en matière d'analyse économique, puisqu'il permet spontanément des économies d'échelle et une plus grande pluralité : les États-Unis peuvent disposer d'un plus grand nombre d'institutions économiques indépendantes en y consacrant une moindre part de leurs ressources.

De même, les moyens du Congrès des États-Unis sont sans commune mesure avec ceux des assemblées parlementaires françaises. Pour n'en donner qu'un seul exemple, on peut ainsi souligner que le nombre total des assistants (près de 6.500) des seuls membres de la Chambre des Représentants est supérieur au nombre cumulé des parlementaires français, de leurs assistants et de l'ensemble des fonctionnaires de l'Assemblée nationale et du Sénat.

Par ailleurs les organisations françaises et américaines en matière d'information et de d'analyse économiques s'inscrivent dans des traditions constitutionnelles différentes. Le Congrès des États-Unis est ainsi mieux informé que les assemblées parlementaires françaises parce qu'il dispose de pouvoirs bien plus étendus que ceux du Parlement « rationalisé » de notre cinquième République : il reçoit spontanément plus d'informations et il a davantage de moyens d'accéder aux informations qui lui manquent.

Enfin, les Américains n'ont pas le même rapport culturel à l'information que les Français. La transparence des administrations publiques américaines trouve ainsi son reflet dans la pratique américaine consistant à raconter assez spontanément sa vie ou à faire part, sans réticences, du montant de ses revenus. Inversement, comme le soulignait l'un des diplomates français rencontrés, le mensonge et la dissimulation en matière politique sont vigoureusement condamnés aux États-Unis alors qu'ils sont souvent perçus en Europe comme un signe d'habileté en politique.

Ces trois faisceaux de facteurs expliquent que l'étude des institutions économiques américaines ne fournit pas toujours des modèles directement transposables en Europe, même si elles nous conduit à prendre davantage conscience des lacunes de l'information économique et sociale nécessaire à la qualité du débat démocratique en France.

C. CEPENDANT, L'ÉTUDE DE L'INFORMATION ÉCONOMIQUE AUX ÉTATS-UNIS EST RICHE D'ENSEIGNEMENTS

Malgré les limites précédentes, l'étude détaillée de l'information économique aux États-Unis est riche d'enseignements pour les débats sur l'information économique en France.

En premier lieu, ce rapport pourra parfois réduire certains mythes ou certains complexes, par exemple en montrant que les instruments d'analyse économique dont disposent les institutions américaines ne sont parfois guère éloignés de ceux des administrations françaises.

Inversement, à l'instar de la lumière rasante, qui accroît la vision des contrastes et les reliefs, les éclairages latéraux apportés par l'examen des pratiques et des institutions américaines peuvent mettre en relief les singularités et les dysfonctionnements de l'information économique en France.

De plus cet examen met en lumière des pratiques originales et intéressantes. Certaines de ces pratiques sont sans doute transposables. D'autres ne le sont sans doute pas, sauf changements culturels et constitutionnels majeurs.

Quoi qu'il en soit, ce rapport d'information espère apporter une contribution utile aux débats en cours

Votre rapporteur espère aussi que cette description détaillée des institutions d'information économique aux États-Unis suscitera dans un premier temps l'envie, puis dans un second temps la volonté de renforcer l'expertise indépendante en matière de choix publics.

PREMIÈRE PARTIE :


LES MOYENS D'INFORMATION ÉCONOMIQUE

DU CONGRÈS
CHAPITRE PREMIER :

LE CONGRÈS DES ÉTATS-UNIS : UN PARLEMENT PUISSANT, DONC BIEN INFORMÉ

I. QUELQUES APERÇUS DU CONGRÈS ET DE LA PROCÉDURE PARLEMENTAIRE AUX ÉTATS-UNIS

Avant d'exposer de manière détaillée les moyens d'information économique dont dispose le Congrès des États-Unis, il convient sans doute de planter le décor, c'est à dire de donner un bref aperçu des principes constitutionnels américains, ainsi que des prérogatives, de l'organisation et du fonctionnement du Congrès32(*).

A. LES PRINCIPES CONSTITUTIONNELS AMÉRICAINS

Imprégnés de la philosophie politique libérale du 18ème siècle, notamment des idées de Locke et de Montesquieu, les Constituants américains étaient méfiants vis à vis du pouvoir, perçu davantage comme un mal nécessaire à la vie en société que comme un instrument de progrès. Cette appréhension, qui traverse encore aujourd'hui la culture politique américaine, contraste avec la vision européenne, notamment française, d'un Etat guidant le peuple vers un avenir meilleur.

En conséquence, les Constituants américains ont jeté les fondements de trois principes constitutionnels destinés à limiter la concentration du pouvoir  : la séparation des pouvoirs, l'équilibre des pouvoirs et des contre-pouvoirs et le fédéralisme.

Les trois pouvoirs législatif, exécutif et judiciaire sont séparés aux États-Unis.

Concrètement, le Président ne peut dissoudre aucune des deux chambres du Congrès, tandis que le Congrès ne peut pas renverser l'administration présidentielle, même s'il peut mettre le Président en accusation dans le cadre de la procédure d'impeachment.

En outre, le Congrès dispose du monopole de l'initiative législative : le Président des États-Unis ne peut pas formellement déposer des projets de loi.

Il peut, certes, effectuer des recommandations. Le discours annuel du Président sur l'état de l'Union contient ainsi des dizaines de suggestions de législation rédigées par les administrations fédérales, qui sont ensuite transmises à des parlementaires (en général des présidents de commission), susceptibles de les déposer en des termes identiques dans chaque chambre.

De même, certains Présidents s'investissent fortement dans la procédure législative, persuadant en personne les parlementaires indécis : ce fût par exemple le cas du Président Clinton pour la ratification de l'accord de libre échange Nord Atlantique (ALENA ou NAFTA en anglais).

Néanmoins, l'exécutif n'est aucunement maître de l'ordre du jour des assemblées. En outre, contrairement à la pratique constitutionnelle française, les ministres n'exposent pas le point de vue du gouvernement dans l'hémicycle.

En d'autres termes, les protagonistes des débats parlementaires ne sont pas le gouvernement, sa majorité et l'opposition, mais les seuls parlementaires. En outre, l'exécutif est constitutionnellement requis de mettre en oeuvre fidèlement (faithfully) les lois votées par le Congrès.

Cette configuration institutionnelle, dans laquelle le pouvoir exécutif ne peut formellement éclairer le législateur, explique que le Congrès ait sans doute davantage besoin d'information que d'autres parlements.

Le pouvoir législatif du Congrès est toutefois limité.

En premier lieu, le pouvoir législatif du Congrès est expressément limité par le contrôle de constitutionnalité exercé par la Cour suprême des États-Unis.

En particulier, le dixième amendement à la Constitution dispose que « les pouvoirs qui ne sont pas délégués aux États-Unis par la Constitution ni refusés par elle aux États, sont réservés aux États respectifs ou au Peuple », et la Cour Suprême interprète cette disposition de manière de plus en plus large : depuis 1995, elle a censuré en tout ou partie d'une vingtaine de textes législatifs qui facilitaient les procédures judiciaires contre les États fédérés ou qui restreignaient de facto leurs prérogatives, comme le Gun-free School Zones Act, une loi qui interdisait les armes à feu autour des écoles.

Au delà du rôle de contre-pouvoir exercé depuis près de deux siècles par la Cour Suprême, les États-Unis, comme, dans une moindre mesure, la France, confient également de plus de plus en plus au système judiciaire le soin de trancher des débats de société, comme l'illustrent les procédures judiciaires engagées par des États fédérés ou par l'administration fédérale contre des fabricants de tabac ou d'armes à feu.

Par ailleurs, le Président des États-Unis dispose d'un droit de veto sur tous les textes adoptés par le Congrès.

Pour contrecarrer un veto présidentiel, le Congrès doit alors adopter de nouveau le texte concerné à la majorité des deux-tiers dans chaque chambre, ce qui est extrêmement difficile à réunir : le Président dispose donc d'un réel pouvoir de blocage. Le veto présidentiel est cependant d'un maniement délicat.

En effet, il s'agit d'un veto global, c'est à dire sur l'ensemble du texte : le Président ne peut pas opposer son veto à une ou plusieurs dispositions ponctuelles des textes qui sont soumis à sa signature.

Plus généralement, il convient de souligner que la séparation des pouvoirs n'est pas stricte. En effet, les différents pouvoirs se recoupent largement afin d'assurer l'équilibre des pouvoirs et des contre pouvoirs, d'une part, de favoriser la coopération entre les différentes institutions, d'autre part.

Outre l'institution du veto présidentiel, on peut ainsi signaler que la distinction entre le pouvoir réglementaire et le pouvoir législatif n'est pas claire. Certes, la Cour suprême a jugé inconstitutionnelle en 1983 la procédure apparue dans les années 1930, consistant à déléguer à l'exécutif la faculté de légiférer par ordonnances soumises à la ratification du Congrès.

Néanmoins, en sens inverse, le Congressional Review Act de 1996 dispose que les agences fédérales doivent informer le Congrès de la publication de nouveaux règlements et que le Congrès dispose alors de soixante jours pour apposer son veto sous la forme d'une résolution adoptée dans les mêmes termes par les deux chambres.

Procéduralement complexe, et sujet à son tour au veto présidentiel, ce veto législatif n'a jamais été mis en oeuvre : sur les douze mille règlements soumis au Congrès entre 1996 et 1999, seuls sept ont donné lieu à des propositions de résolution, et aucune de ces propositions n'a été adoptée par les deux chambres33(*). Néanmoins, cette procédure fournit au Congrès des informations utiles sur l'activité réglementaire de l'exécutif.

De même, l'autorité du Président des États-Unis sur les administrations fédérales est étroitement limitée par la précision de la législation, qui contient souvent des directives très détaillées ; par le contrôle étroit du Congrès sur le fonctionnement de l'administration ; enfin par la procédure de confirmation des nominations.

En effet, si le Président dispose d'un pouvoir d'initiative en matière de nomination et pourvoit librement son cabinet, la désignation des ministres, ainsi que des plus hautes personnalités du monde judiciaire et de l'administration (à partir de l'équivalent de chef de service) ne devient effective qu'après ratification par le Sénat à la majorité des deux-tiers.

Cette procédure de confirmation n'est aucunement une formalité : près de la moitié des nominés confirmés entre 1984 et 1999 ont du attendre plus de cinq mois avant de pouvoir prendre leurs fonctions, et beaucoup ont vécu leurs auditions de confirmation comme un véritable procès.

En effet, les nominés doivent justifier de leur probité personnelle, mais aussi de leur gestion passée : les fonctionnaires qui n'ont pas mis en oeuvre les préconisations du Congrès dans le cadre de leurs précédentes fonctions, ou qui n'ont pas accédé avec diligence à des demandes d'information du Congrès, passent ainsi de « mauvais moments », d'autant plus que ces auditions sont publiques, et que les parlementaires cherchent souvent à s'y montrer à leur avantage en adoptant un ton résolument critique. De même, les Sénateurs profitent souvent de ces auditions pour extorquer aux nominés des engagements précis en termes de gestion.

La procédure de confirmation constitue donc un levier considérable pour l'information et le contrôle du Congrès sur les administrations fédérales, en incitant les hauts fonctionnaires à la transparence et à la coopération vis à vis des parlementaires, et surtout en ancrant l'idée que l'administration n'est pas au service de l'exécutif, mais des citoyens, et doit donc rendre des comptes à leurs représentants.

Au total, les occasions de conflit entre l'exécutif et le Congrès sont fréquentes.

Au cours des années 1981-2000, ces conflits furent d'ailleurs d'autant plus intenses que le Président et la Chambre des représentants ont été pendant dix-huit ans sur vingt de bords politiquement opposés : la majorité de la Chambre fut démocrate sans interruption de 1954 à 1994, notamment pendant les mandats présidentiels de R. Reagan (1981-1989) et de G. Bush (1989-1993), puis les deux chambres du Congrès furent républicaines pendant les trois quarts du mandat de B. Clinton (1993-2000).

En d'autres termes, les États-Unis ont connu vingt années de cohabitation quasiment ininterrompue.

La configuration observée depuis l'élection de G.W. Bush (Présidence et Congrès tous deux républicains, même si la majorité républicaine du Sénat ne tient qu'à la voix supplémentaire du vice-Président, qui est aussi le Président de droit du Sénat) est ainsi historiquement atypique.

Quoi qu'il en soit, le Président et le Congrès disposent l'un contre l'autre d'un pouvoir d'empêchement.

L'opinion publique est alors à la fois le témoin, l'enjeu et l'arbitre de leurs conflits. Elle en est l'enjeu et le témoin car les débats parlementaires sont publics et largement diffusés à la télévision. Elle en est aussi l'arbitre, car la partie qui utilise son pouvoir de blocage sans parvenir à convaincre l'opinion publique du bien fondé de sa position est politiquement perdante.

En conséquence, le Congrès et le Président sont souvent condamnés à s'entendre, de sorte que les débats législatifs sont souvent très pragmatiques.

B. LES POUVOIRS DU CONGRÈS

Malgré les limites exposées ci-dessus, les pouvoirs du Congrès des États-Unis apparaissent particulièrement étendus, surtout si on les compare à ceux du Parlement français.

Outre le monopole de l'initiative législative, la maîtrise du calendrier parlementaire et la procédure de confirmation des nominations présidentielles, on peut en effet souligner que le Congrès dispose d'une partie du pouvoir judiciaire, au travers de la procédure d'impeachment visant au jugement et la destitution du Président, du vice-Président ou de tout fonctionnaire civil, pour trahison ou concussion, ainsi que pour les « autres crimes ou délits majeurs » (high crimes or misdemeanors).

La mise en accusation doit être décidée à la majorité simple par la Chambre des Représentants, et le jugement est ensuite prononcé par le Sénat, où une majorité des deux-tiers est requise pour toute condamnation.

Au cours de l'histoire des États-Unis, un Sénateur et quatorze fonctionnaires (dont un Juge à la Cour suprême et douze juges fédéraux) ont été ainsi mis en accusation.

En outre, trois Présidents ont « fait les frais » de la procédure : Andrew Johnson, acquitté à une voix de majorité en 1868, Richard Nixon, qui préféra démissionner en 1973 après que la commission des lois de la Chambre eut adopté par un vote bi-partisan trois résolutions d'Impeachment, enfin Bill Clinton, finalement acquitté par le Sénat.

Notons que les chefs d'accusation peuvent paraître relativement bénins à des Européens : le Président Clinton était ainsi principalement accusé de parjure, d'entrave à la justice et de subornation de témoins. Cependant, le mensonge et l'abus de pouvoir sont considérés comme des actes particulièrement graves dans la culture politique et dans le droit américains.

Par ailleurs, le Congrès dispose en principe de l'intégralité du pouvoir en matière budgétaire et fiscale (cf. chapitre III).

En outre, le Congrès, qui partage en principe l'initiative de la révision de la Constitution avec les assemblées des États, l'exerce seul en pratique, par un vote à la majorité des deux-tiers dans chaque chambre (onze amendements à la Constitution depuis 1900).

De plus, le Congrès exerce de larges prérogatives en matière de défense nationale : aux termes du War Powers Act adopté en 1973, après trois ans de batailles législatives et après que le Congrès eut passé outre à un veto présidentiel, le Congrès doit être informé de toute intervention militaire extérieure dans un délai de 48 heures, et les opérations extérieures ne peuvent se poursuivre au delà de 60 ou 90 jours, selon les cas, sans que le Congrès ne les approuve par une résolution formelle.

Par surcroît, le Sénat dispose de pouvoirs de contrôle et de blocage étendus en matière de politique étrangère, notamment parce qu'il doit ratifier les traités à la majorité des deux-tiers et parce que cette procédure de ratification échoue fréquemment.

Comme le Congrès vote également fréquemment des sanctions commerciales à des fins politiques, il peut parfois mettre en oeuvre une véritable politique étrangère distincte de celle promue par le Président et le ministère des affaires étrangères (par exemple vis à vis de la Chine).

Si cette configuration est parfois paralysante, elle ne dessert d'ailleurs pas toujours les États-Unis, le Président pouvant exciper des réticences prévisibles du Congrès pour arracher à partenaires des concessions supplémentaires.

De manière plus anecdotique, on peut également mentionner que le Congrès n'est pas contraint par un principe constitutionnel d'égalité devant la loi : il peut donc légiférer pour des personnes physiques ou morales nominativement identifiées, par exemple pour leur accorder un régime fiscal plus favorable ou pour leur offrir le droit de résidence aux États-Unis ou la nationalité américaine.

Tombée en relative désuétude après des scandales retentissants, (sauf pour quelques sportifs de haut niveau), cette faculté connut de nouveau l'attention du public en janvier 2000 lorsque plusieurs membres du Congrès déposèrent des résolutions visant à offrir le droit de résidence ou la citoyenneté américaine à Elian Gonzalez, jeune garçon de six ans sauvé par les gardes côtes du naufrage où sa mère avait péri en fuyant Cuba, mais que son père, resté à Cuba, réclamait (et obtiendra).

Enfin, on peut signaler que chaque Chambre du Congrès est juge de l'élection de ses membres.

C. LES MEMBRES DU CONGRÈS

Les membres du Congrès des États-Unis sont relativement peu nombreux : 435 Représentants élus pour deux ans à la Chambre, et 100 Sénateurs (deux par Etat) élus pour six ans et renouvelables par tiers tous les deux ans.

Ils concentrent donc à titre individuel des pouvoirs exceptionnellement étendus.

En contrepartie, ils sont tenus de se consacrer exclusivement à leurs fonctions de parlementaires. Cette obligation résulte d'un régime très strict d'incompatibilités fixé par l'article 1er de la Constitution, qui interdit notamment la nomination des parlementaires à toutes les autres fonctions publiques officielles, notamment locales.

Le règlement de chacune des deux chambres requiert d'ailleurs la présence des parlementaires.

En pratique, leur présence effective au Congrès est nécessaire car les scrutins publics sont relativement nombreux, les majorités sont souvent étroites et la délégation du droit de vote en séance publique est interdite.

En outre, le règlement de chaque chambre requiert en principe un quorum de plus de 50 % des membres. L'une des tactiques d'obstruction les plus prisées par la minorité du Sénat consiste d'ailleurs à demander la vérification du quorum : il faut parfois plus d'une heure pour rassembler les 51 Sénateurs nécessaires, et si le Sénat découvre officiellement qu'il n'a pas le quorum, il doit ajourner ses travaux ou adopter une résolution demandant au Sergeant-at-Arms du Sénat de requérir la présence des Sénateurs absents, au besoin par la force, cette dernière mésaventure étant effectivement survenue à de vénérables présidents de commission.

Le développement de la retransmission télévisée des séances permet toutefois aux parlementaires de limiter leur présence physique dans l'hémicycle : leurs collaborateurs suivent les débats, et leur indiquent quand ils doivent se « précipiter » en séance publique pour aller voter dans le délai imparti (le plus souvent quinze minutes).

Par ailleurs, les membres du Congrès, notamment les Représentants, qui sont soumis à réélection tous les deux ans, consacrent une part croissante de leur temps à des activités de fund raising afin de financer des campagnes électorales de plus en plus onéreuses.

En outre, les membres du Congrès reviennent pour la plupart chaque semaine dans leur circonscription, ne demeurant souvent à Washington que du lundi soir au vendredi matin, de sorte que l'activité législative se concentre de facto sur trois jours par semaine, et sur une partie de l'année seulement.

Malgré cela, les parlementaires américains exercent leurs prérogatives de manière très active. En outre, le système électoral américain confère une forte prime aux sortants, de sorte que leur rythme de renouvellement est modeste : les membres du Congrès accumulent ainsi souvent une réelle expertise, d'autant plus que le nombre élevé de commissions et de sous-commissions (plus de deux cents) les invite à se spécialiser.

D. LA FRAGMENTATION DU POUVOIR AU SEIN DU CONGRÈS

Si le Congrès apparaît comme un pouvoir particulièrement puissant, il s'agit toutefois d'un pouvoir divisé.

En effet, le fonctionnement interne du Congrès et, à l'intérieur du Congrès, le fonctionnement de chaque chambre, reproduit le principe d'équilibre des pouvoirs et des contre-pouvoirs.

· En premier lieu, la Chambre des Représentants et le Sénat disposent, à l'exception de procédures spécifiques (impeachment, affaires étrangères notamment), des mêmes prérogatives législatives : les propositions de loi doivent être adoptées en des termes identiques par les deux chambres, y compris en matière budgétaire, sans qu'une l'une ou l'autre des chambres puisse avoir le dernier mot.

En outre, les propositions de lois peuvent être examinées et amendées simultanément par les deux chambres : l'examen des textes n'est donc pas séquentiel comme en France.

Lorsque les deux chambres ont adopté des versions différentes d'un même texte, elles peuvent convoquer une commission mixte paritaire, qui a tous pouvoirs pour rédiger un texte de compromis, soumis ensuite au vote des deux chambres.

En pratique, près de 90 % des textes adoptés ne passent pas en commission mixte paritaire, soit qu'une chambre ait adopté conforme le texte proposé par l'autre chambre (c'est le cas pour les deux-tiers des textes finalement adoptés), soit que la navette ait permis la résolution des différences.

· Le pouvoir est également divisé à l'intérieur de chaque chambre .

Certes le Speaker de la Chambre des Représentants et le leadership de la majorité au Sénat disposent de pouvoirs étendus, et croissants, notamment en matière d'ordre du jour et d'organisation des travaux en séance plénière.

Cependant, le Congrès compte plus de deux cents commissions et sous-commissions permanentes (chaque parlementaire étant membre en moyenne d'une demi-douzaine de commissions ou sous-commissions à la Chambre et d'une douzaine au Sénat), qui disposent de prérogatives étendues.

Ainsi, les amendements des commissions permanentes (aujourd'hui au nombre de 16 au Sénat et 19 à la Chambre, auxquelles s'ajoutent 4 commissions conjointes), ont priorité en séance publique, et leurs avis y sont très fréquemment suivis.

En outre, les propositions de lois ne peuvent pas en principe être examinés en séance publique si elles ne l'ont pas été préalablement en commission. Cette règle, qui ne peut être tournée que par des procédures complexes et rarement réussies, permet notamment aux présidents de commission d'enterrer des propositions de loi en ne les inscrivant pas à l'ordre du jour de leur commission.

Les lois relatives aux droits civils furent ainsi durablement bloquées dans les années 1950 et 1960 par des présidents de commission démocrates du sud (ségrégationnistes), à une époque où le président d'une commission était coutumièrement le membre le plus ancien du parti majoritaire, de sorte qu'une fois en poste il était inamovible, sous réserve bien sûr de sa réélection au Congrès. Cette règle a été récemment supprimée.

La balkanisation du pouvoir au sein du Congrès est encore accrue par la multiplication, notamment à l'initiative du leadership de la majorité, de groupes d'études ad hoc plus ou moins informels concurrençant de facto certaines commissions, ainsi que par les conflits entre commissions.

En effet, les compétences des commissions sont fréquemment enchevêtrées.

En particulier, la procédure budgétaire distingue a priori des commissions dépensières (Authorization committees), chargées d'examiner le principe et les contours des politiques publiques, et des commissions responsables de l'examen respectivement des crédits, des recettes, et des équilibres budgétaires.

Cependant, les sous-commissions de la commission de chaque chambre en charge des crédits tendent souvent à légiférer au fond, donc à empiéter sur les compétences des commissions « dépensières ».

· Par ailleurs, les droits de la minorité sont remarquablement garantis au Congrès. Le chef de la minorité de chaque commission (Ranking minority member) dispose ainsi des mêmes prérogatives que le président de la commission en matière de saisine des agences du Congrès, de conduite des auditions ou de communication de documents. Il dispose du choix du recrutement d'au moins un tiers des collaborateurs politiques de la commission. Il peut imposer l'audition par la commission de certaines personnes de son choix. Les membres individuels des commissions bénéficient également d'un temps de parole garanti de cinq minutes lors des auditions.

En outre, à l'exception des commissions mixtes paritaires, les rapports des commissions doivent obligatoirement reproduire les observations éventuelles de tous les minoritaires qui le souhaitent. Le règlement intérieur de chacune des deux chambres précise également que ces rapports doivent contenir certaines informations d'intérêt général, comme les estimations de coût réalisées par le Congressional Budget Office (CBO) ou diverses études d'impact. Ces rapports reproduisent aussi le plus souvent les auditions préalables de la commission, les commentaires écrits transmis par les administrations fédérales concernées, ainsi que des annexes techniques (tableaux comparatifs, notes techniques).

Par ailleurs, si la majorité dispose d'un vaste arsenal pour maîtriser les débats à la Chambre (par exemple la limitation du nombre d'amendements), il n'en est pas de même au Sénat, où la minorité, voire même des Sénateurs agissant à titre individuel, peuvent freiner, sinon bloquer les débats.

A titre d'exemple de techniques d'obstruction (filibuster) on peut signaler que les orateurs ne peuvent être interrompus au Sénat s'ils continuent de parler (le record - plus de 24 heures d'affilée - appartenant à un Sénateur opposé à aux droits civiques) ; que les Sénateurs peuvent a priori déposer des amendements sans lien avec le texte examiné ; enfin, qu'il est toujours possible à un Sénateur d'interrompre les débats en demandant la vérification et le respect du quorum.

La menace du recours à ces diverses techniques d'obstruction constitue ainsi à la fois un moyen efficace pour contraindre la majorité à renoncer à des dispositions controversées, et une invite au compromis.

· Enfin, pour compléter cet exposé de la fragmentation du pouvoir au sein du Congrès, il convient de souligner que le système partisan est beaucoup plus souple qu'en France et que la discipline de vote partisane est relativement lâche, notamment au Sénat.

En effet, les partis ne disposent guère de moyens de pression sur les membres du Congrès, qui se déterminent souvent en fonction de considérations politiques locales ou de convictions personnelles. A titre d'exemple, on peut ainsi mentionner que dix Représentants démocrates ont voté en mars 2001 en faveur du programme fiscal annoncé par le Président Bush et soutenu par les républicains.

Il n'est d'ailleurs pas rare qu'un parlementaire change d'avis en cours de séance après un discours particulièrement convaincant, et il est fréquent que les débats en séance publique s'accompagnent de tentatives fébriles de persuasion des indécis de la part des leaderships républicains et démocrates de chaque chambre.

E. LA PROCÉDURE PARLEMENTAIRE : UNE COURSE CONTRE LA MONTRE DANS UN LABYRINTHE PARSEMÉ D'EMBÛCHES

La fragmentation du pouvoir au sein du Congrès s'accompagne d'une grande complexité des règles de procédure, pour la plupart vieilles d'un siècle et demi (comme l'obligation de principe de lire à la tribune chaque texte trois fois).

Pour s'en convaincre, il suffit de remarquer que le règlement de la Chambre pour le 106ème Congrès (1999-2000) occupait 1.335 pages, contre 291 pages de petit format pour le règlement de l'Assemblée nationale en France. En outre, le règlement de la Chambre est complété par plusieurs dizaines de volumes de précédents.

De plus, le règlement du Sénat (1.038 pages et un volume de précédents) est nettement différent de celui de la Chambre, alors que les règlements des deux assemblées sont relativement proches en France.

Enfin, ces règlements sont continuellement changés et adaptés au cas par cas (creative ruling), notamment à la Chambre, où la commission du règlement peut proposer des procédures d'examen différentes pour chaque texte d'autant plus que la Cour suprême n'exerce presque aucun contrôle de constitutionnalité sur la procédure parlementaire.

Ces changements ont le plus souvent pour objectif de restreindre les droits de la minorité, afin d'accélérer les débats.

Plus encore qu'en France, la procédure parlementaire s'apparente en effet à une course contre la montre aux États-Unis.

Cela résulte notamment de ce que les textes législatifs sont plus nombreux (une dizaine de milliers de textes déposés par législature et 200 à 300 textes adoptés par an, contre une centaine de textes promulgués par an en France), plus techniques et plus longs (19 pages en moyenne sur la période 1996-1999).

En outre, la législature - le Congrès - ne dure que deux ans en principe, et même un peu moins en pratique : les textes législatifs doivent donc être adoptés de manière conforme par les deux chambres en moins de deux ans, sinon le processus législatif doit être intégralement repris (dépôt, auditions, passage en commission, examen en séance publique dans chaque chambre, puis commission mixte paritaire).

La pression du temps, ainsi que la complexité et la souplesse des règles favorisent évidemment les parlementaires les plus aguerris, mais aussi les manoeuvres et les compromis en coulisses : alors même que toutes les étapes de l'examen d'un texte (y compris les auditions, l'examen en commission et les conférences mixtes paritaires) sont ouvertes à la presse et au public, et souvent télévisées, le processus législatif demeure ainsi parfois difficilement compréhensible pour les parlementaires eux-mêmes.

A titre d'illustration, on peut ainsi souligner que chaque fin de législature voit l'adoption à la hussarde de textes fourre-tout, longs parfois de plusieurs centaines de pages, où des marchandages fébriles ont introduit nombre de dispositions controversées (les megabills).

Enfin, la complexité des débats parlementaires est encore renforcée parce que les parlementaires recourent fréquemment à diverses astuces, comme de durcir un texte en commission afin d'en favoriser le rejet en séance publique ; de fusionner des textes afin d'éviter le veto présidentiel ou de préconiser le rejet de dispositions adoptées par l'autre chambre, auxquelles on est pourtant favorable, dans le seul but de pouvoir ensuite les « lâcher » en échange de contreparties en commission mixte paritaire.

Ces manoeuvres, qui expliquent largement l'image assez négative du Congrès auprès du grand public, culminent d'ailleurs en commission mixte paritaire.

En effet, ces commissions mixtes paritaires, qui fixent à chaque fois leur propre règlement intérieur, disposent en pratique d'une grande latitude pour rédiger un texte de compromis entre les textes adoptés par l'une et l'autre assemblée.

Cette latitude conduit parfois à des résultats surprenants, comme l'inclusion de « cavaliers » qui n'avaient été discutés dans aucune des deux chambres.

A titre d'exemple, la commission mixte paritaire réunie à l'automne 1999, un mois après le commencement de l'année fiscale, pour trouver un texte de compromis sur le budget du district fédéral de Columbia (0,4 milliard de dollars) y a introduit un long cavalier proposant un compromis pour l'ensemble des dépenses budgétaires en matière d'emploi et de santé (313 milliards de dollars), le texte de la commission mixte paritaire étant ensuite adopté conforme par les deux chambres afin d'éviter la fermeture de certaines administrations fédérales.

Au total, le processus parlementaire s'apparente ainsi à une course contre la montre dans un labyrinthe parsemé d'embûches.

Les parlementaires ont donc constamment besoin d'informations, notamment sur l'état d'avancement des propositions qu'ils soutiennent.

Ils disposent pour ce faire de ressources humaines étendues.

F. UNE ORGANISATION ADMINISTRATIVE ORIGINALE

Les parlementaires peuvent s'appuyer sur quatre niveaux de ressources humaines : leurs collaborateurs personnels, les collaborateurs des commissions, les collaborateurs des partis au sein de chaque chambre, enfin les fonctionnaires du Congrès.

· En premier lieu, les parlementaires perçoivent une dotation globale substantielle pour la rémunération de leurs collaborateurs politiques personnels et pour leurs frais généraux (abonnements, frais de transports et de représentation, mailings, location de bureaux dans leurs circonscription). En l'an 2000, cette dotation s'élevait à 987.000 dollars par an pour les membres de la chambre des Représentants. Pour les Sénateurs, elle est plus élevée et dépend de la population de leur Etat.

Avec cette dotation, les parlementaires peuvent notamment embaucher des collaborateurs politiques, qu'ils recrutent librement, mais qui ne peuvent en principe les aider pour leurs campagnes électorales.

Les Représentants sont limités à 18 collaborateurs permanents plus quatre non-permanents. En moyenne, ils employaient 14,6 collaborateurs en l'an 2000. Pour leur part, les sénateurs disposaient en moyenne de 35 staffers en l'an 2000 (contre trois pour les parlementaires français).

Les parlementaires sont ainsi de véritables chefs de PME, et, au total, les parlementaires employaient environ 10.000 collaborateurs politiques en l'an 2000.

La rémunération des staffers des personal offices est très lâchement encadrée : d'un côté, elle doit dépasser le salaire minimum (5,15 dollars par heure depuis 1997, soit un peu moins de 10.000 dollars par an pour un temps complet) ; de l'autre, elle ne peut excéder le plafond prévu pour les rémunérations dans la fonction publique (136.759 dollars annuels en l'an 2000).

Le Chief of staff d'un membre du Congrès est en moyenne un quadragénaire bien rémunéré (117.000 dollars par an en moyenne pour les Chiefs of staff des Sénateurs, et 98.000 dollars par an en moyenne pour ceux des Représentants), selon les données rassemblées par la Congressional Management Foundation, une organisation sans but lucratif qui propose divers services aux parlementaires pour les aider à gérer leur personnel et leur budget.

Cependant, à l'exception parfois des deux ou trois principaux cadres du staff, la plupart des autres staffers des parlementaires sont relativement mal rémunérés : de l'ordre de 25.000 à 45.000 dollars par an pour ceux des Représentants.

En moyenne, ils sont donc relativement jeunes (souvent moins de 30 ans, presque toujours moins de 40 ans) et leur turnover est élevé.

Les staffers des parlementaires bénéficient toutefois de délégations de pouvoir importantes et d'un statut reconnu.

· En second lieu, les commissions disposent d'équipes propres (les committee staffers), qui peuvent parfois comprendre plus d'une centaine de personnes (contre au plus une quarantaine pour les commissions permanentes des assemblées en France).

Contrairement à la France, les staffers des commissions ne sont pas des fonctionnaires parlementaires astreints à la neutralité politique et à un strict devoir de réserve, mais des collaborateurs politiques, recrutés à la Chambre pour deux-tiers par la majorité de la commission (en pratique, par le président de la commission) et pour un tiers par la minorité de la commission. Le règlement intérieur du Sénat prévoit pour sa part que la répartition des staffers doit être proportionnelle à la répartition partisane au sein de l'assemblée (50-50 depuis janvier 2001)

Chaque commission comprend donc deux équipes de staffers partisans.

Il incombe alors aux staffers de la majorité, en principe plus nombreux, de remplir les tâches dévolues dans les assemblées françaises aux fonctionnaires du service des commissions (préparation des auditions, organisation matérielle des travaux, préparation des rapports), tandis que les staffers de la minorité aident les parlementaires de la minorité à affiner leur stratégie et à choisir les personnes auditionnées dans les créneaux réservés à la minorité, puis préparent les auditions et rédigent leurs opinions dissidentes.

Hiérarchisées, les équipes de staffers sont placées le plus souvent sous les autorités directes respectives du président et du chef de la minorité de chaque commission : au contraire des fonctionnaires du service des commissions au Sénat français, elles ne constituent donc pas toujours une source d'expertise technique à la disposition des parlementaires individuels, notamment s'ils sont en désaccord avec le chef de leur parti au sein de la commission ou s'ils sont membres d'une autre commission.

Les staffers des commissions bénéficient de délégations de pouvoir étendues. Par exemple, le président et le chef de la minorité de chaque commission peuvent parfois demander à leurs staffers respectifs d'interroger les personnes auditionnées. De même, ce sont souvent les staffers qui négocient les compromis techniques.

Les fonctions de staffer de commission sont donc enviées : le chef du staff de la majorité d'une commission importante peut bénéficier d'un prestige analogue à celui du directeur ou du directeur-adjoint d'un cabinet ministériel en France.

· Par ailleurs, le leadership de chacun des deux partis politiques dispose de ses propres staffers, qui s'apparentent aux collaborateurs des groupes politiques et aux membres du cabinet du Président dans les assemblées françaises.

Ces staffers ne sont toutefois pas très nombreux (de l'ordre d'une grosse centaine par chambre, soit un ordre de grandeur légèrement supérieur à celui des effectifs cumulés des groupes et de la présidence dans les assemblées françaises), ce qui reflète la faible centralisation du pouvoir au sein du Congrès.

Le rôle de ces staffers est pourtant crucial : ce sont souvent eux qui sont chargés de proposer des astuces de procédure pour accélérer ou pour bloquer les débats.

· Enfin, le Congrès emploie près d'une quinzaine de milliers de fonctionnaires de carrière recrutés sur des critères exclusivement professionnels (soit cinq fois plus que le parlement français).

L'organisation de la fonction publique parlementaire est sensiblement différente aux États-Unis.

En effet, moins d'un cinquième de ces fonctionnaires sont spécifiquement affectés à l'une ou l'autre chambre, pour y exercer des tâches de gestion ou d'organisation matérielle.

Pour le reste la fonction publique parlementaire est bicamérale.

Les forces de police du Congrès, les services d'impression et de distribution et les services de l'architecte du Capitole sont ainsi conjoints, ce qui est d'ailleurs logique puisque les deux chambres occupent le même bâtiment, et ne sont séparées que par la rotonde du Capitole, qui abrite les commissions mixtes paritaires.

Ces services, ainsi que la bibliothèque du Congrès, qui joue aux États-Unis le rôle de notre Bibliothèque nationale, sont ainsi placés sous l'autorité de commissions mixtes paritaires permanentes (Joint committees).

De même, les agences du Congrès travaillent simultanément pour les deux chambres. Cette configuration prévient la duplication des moyens, et concourt sans doute à la qualité de l'expertise disponible. Cette configuration tend aussi à accroître l'indépendance de ces agences vis à vis de chacune des deux chambres.

Notons que les fonctionnaires parlementaires américains sont astreints à un devoir de neutralité politique dans l'exercice de leurs fonctions, et que ce principe est appliqué de manière beaucoup plus rigide qu'en France.

En effet, sauf exceptions, les fonctionnaires parlementaires américains ne participent pas à la réalisation de documents de nature politique. Par exemple, les commentaires politiques des rapports parlementaires sont en principe préparés par les staffers des commissions, même si des fonctionnaires du Congrès peuvent rédiger les parties techniques de ces rapports. De même, les fonctionnaires du Congrès ne préparent pas, en principe, des supports de communication politique (communiqués de presse, discours, etc.).

Les fonctionnaires du Congrès peuvent toutefois être détachés comme staffer pour une durée n'excédant pas un an.

Par contraste, on peut rappeler que les fonctionnaires parlementaires français sont conduits à rédiger des documents politiques pour des parlementaires de tout bord.

Si elle peut apparaître plus claire, l'organisation des tâches au sein du Congrès n'est cependant pas sans inconvénients.

En effet, la distinction fonctionnelle expertise technique / expertise politique conduit les fonctionnaires du Congrès à multiplier les documents écrits et les briefings formels à destination des staffers politiques, sans que l'utilité immédiate de ces travaux soit toujours assurée.

II. VUE D'ENSEMBLE DES MOYENS D'INFORMATION DU CONGRÈS

A. UN PARLEMENT PUISSANT, DONC UN AFFLUX D'INFORMATIONS

De manière générale, le Congrès étant puissant, il est spontanément soumis à un afflux d'informations.

En premier lieu, les staffers des parlementaires et des commissions sont continûment démarchés par la dizaine de milliers de lobbyists opérant à Washington, alors que les professionnels représentant des entreprises ou des groupes de pression ne sont que quelques centaines en France, et s'adressent principalement au gouvernement et aux administrations.

Souvent difficiles à distinguer de ceux des lobbyists, tant ils tendent de plus en plus à promouvoir des idées politiques, les travaux des Think Tanks, sont également envoyés de manière assez systématique aux parlementaires.

De même, les départements ministériels, les agences fédérales et surtout l'administration présidentielle sont en contact étroit avec les membres du Congrès et leurs staffers. En effet l'exécutif a besoin du Congrès pour faire avancer ses projets. Il n'est d'ailleurs pas rare que le Président des États-Unis saisisse son téléphone pour convaincre un par un des Sénateurs réticents.

Enfin, les membres du Congrès jouent, comme les parlementaires français, un rôle de médiation entre leurs électeurs et l'administration, et le courrier parlementaire constitue une source précieuse d'information. Ce rôle peut d'ailleurs aller relativement loin : le président de la commission du budget de la chambre a récemment ouvert un site internet invitant le public à faire état de gaspillages de deniers publics.

Compte tenu par ailleurs du nombre de leurs collaborateurs, les parlementaires reçoivent ainsi un volume considérable d'informations, et les commissions du Congrès sont en mesure de suivre très étroitement les activités des administrations fédérales de leur ressort.

En fait, les membres du Congrès éprouvent plutôt des difficultés à gérer et à hiérarchiser l'afflux d'informations qui leur sont destinées, et qui sont pour la plupart politiquement orientées, d'où leur appétence pour des synthèses objectives telles qu'en produisent des agences du Congrès.

B. DES POUVOIRS DE CONTRÔLE ÉTENDUS

Au delà de l'information qui leur parvient spontanément, les membres du Congrès disposent de pouvoirs de contrôle étendus.

Le pouvoir de contrôle du Congrès est en effet traditionnellement considéré comme un prolongement direct du pouvoir de légiférer, dans la mesure où ces contrôles permettent in fine d'améliorer la législation : la première grande enquête parlementaire date d'ailleurs de 1792. Elle portait alors sur la conduite de la guerre contre les Indiens.

Ce pouvoir de contrôle a été formalisé et délégué aux commissions permanentes dans le cadre des Legislative Reorganization Acts de 1946 et de 1970.

Les commissions permanentes ont d'ailleurs non seulement le droit, mais aussi le devoir de suivre la mise en oeuvre des lois dont elles ont eu à connaître, et, par extension, le fonctionnement des administrations concernées. Les commissions permanentes doivent ainsi établir un programme de contrôle et en publier périodiquement des compte rendus.

Pour ce faire, les commissions disposent de prérogatives étendues. En particulier, elles peuvent assigner des témoins à comparaître et les obliger à déposer sous serment, y compris si ces témoins sont des fonctionnaires. Le refus de déposer ou de transmettre des documents est un délit passible d'un an de prison, et le Congrès a engagé près de trois cents procédures judiciaires sur ce fondement depuis 1945. L'obligation de déposer n'exclut cependant pas le droit des témoins à bénéficier de la protection du 5ème amendement, qui interdit l'utilisation de leurs propos dans toutes les actions judiciaires ultérieures.

En pratique, les commissions peuvent sub-déléguer leurs missions de contrôle à des sous-commissions permanentes. De même, les chambres du Congrès peuvent constituer des commissions d'enquête.

La Cour suprême a fixé des limites au pouvoir d'enquête du Congrès : le Congrès ne peut en effet enquêter que s'il y a un intérêt législatif à le faire et si la fin justifie les moyens. En particulier, depuis la décision Watkins v. US, postérieure aux années sombres du maccarthysme, le Congrès ne peut enquêter à la seule fin d'exhiber des faits et les droits des témoins sont protégés comme devant tout tribunal (les témoins peuvent donc être assistés de leur avocat).

En pratique, ce pouvoir d'enquête demeure toutefois très large.

Par ailleurs, le Congrès a multiplié les institutions ou les procédures destinées à assurer un contrôle automatique du fonctionnement des administrations publiques, en sus du General Accounting Office, l'équivalent américain de la Cour des Comptes, dont les activités seront détaillées chapitre V.

C'est ainsi le Congrès, et non l'administration fédérale, qui a créé des inspections internes statutairement indépendantes dans près d'une soixantaine de départements ministériels et d'agences fédérales (y compris la CIA). Leurs rapports et leurs programmes de travail sont transmis au Congrès.

De même, le Congrès a adopté en 1993 le Government Performance and Results Act qui oblige depuis 1996 les principales agences fédérales et les principaux départements ministériels à préparer des rapports de performance annuels et des plans stratégiques soumis au Congrès et au Président.

En pratique, ces documents semblent à ce jour relativement formels. Déclinés unité par unité au sein de chaque agence, ils constituent toutefois un outil de réflexion interne et un levier de changement. En outre, les plans stratégiques contiennent des engagements qui, même formulés en des termes relativement généraux, obligent les administrations concernées à rendre publiquement des comptes. Ces documents ont également permis au Congrès d'identifier certaines redondances, ce travers étant aux États-Unis la contrepartie du démembrement de l'administration en agences autonomes.

Enfin, la procédure budgétaire s'avère souvent un puissant instrument de contrôle du fonctionnement des administrations fédérales. Lors des auditions organisées par les commissions dépensières ou par les sous-commissions en charge de leurs crédits, les responsables des agences fédérales sont en effet soumis à des questions inquisitoriales, et doivent justifier de l'existence et de l'efficacité de leurs administration, comme de la conformité des politiques publiques dont ils ont la charge avec l'intention du législateur. Il n'est alors pas rare que les crédits d'une administration ou d'un programme soient minorés, ou bien que le Congrès adopte des cavaliers budgétaires restreignant ou interdisant explicitement à des administrations la poursuite de certaines de leurs activités.

Au total, les organes du Congrès disposent en principe de moyens de contrôle étendus.

Le nombre et l'intensité des contrôles se sont d'ailleurs accrus au cours des années 1990, en lien notamment avec :

- la dégradation de la situation des finances publiques ;

- l'impopularité croissante des administrations fédérales à la suite de la révélation d'abus commis par la CIA, le FBI ou l'administration fiscale ;

- la défiance croissante du Congrès envers l'exécutif à la suite de l'Irangate, et plus généralement le durcissement de la « cohabitation » entre le Congrès et le Président ;

- enfin, la couverture médiatique croissante dont bénéficiaient ces investigations.

Notons toutefois que ces contrôles, surtout lorsqu'ils sont effectués directement par des organes politiques du Congrès, et non pas par le General Accounting Office (GAO), se heurtent à de réelles difficultés, de sorte que les parlementaires se plaignent souvent du peu d'effets pratiques de leurs investigations.

Ces difficultés proviennent des réticences de l'exécutif.

Mais ces difficultés résultent aussi du fonctionnement du Congrès. Il est en effet difficile à des parlementaires de formuler des recommandations directement opérationnelles et d'en suivre étroitement la mise en oeuvre. En outre, le manque de continuité, d'unité et de cohérence du Congrès ne lui permettent pas toujours de surmonter l'inertie de l'administration, d'autant plus que les intérêts des commissions sont divergents. Par exemple, les commissions dépensières tendent à multiplier les taxes affectées, qui contournent le contrôle exercé par les commissions des crédits.

Enfin, la fragmentation de l'administration en agences autonomes dont les missions s'enchevêtrent, et l'externalisation croissante de missions de service public à des acteurs privés, rendent plus délicate la recherche de « responsables ». S'agissant par exemples des retards ou des surcoûts relatifs aux programmes d'armement, le Congrès peine parfois à démêler les responsabilités relatives des différentes administrations et des entreprises privées concernées.

 Au total, même aiguillonné par les média, le Congrès ne peut pas toujours imposer sa « volonté ».

C. UN ACCÈS PRESQUE ILLIMITÉ À L'INFORMATION PUBLIQUE

Au delà des pouvoirs de contrôle à proprement parler, il convient de souligner que les membres du Congrès disposent, aussi bien collectivement qu'individuellement, d'un accès quasiment illimité à l'information publique.

En vertu du Freedom of Information Act (cf. chapitre IX) les parlementaires et leurs staffers ont ainsi accès, comme tous les citoyens, à la plupart des documents administratifs.

En outre, des membres du Congrès et certains de leurs staffers disposent d'habilitations individuelles (clearances) pour les documents classés comme confidentiels pour des motifs de sécurité nationale.

Enfin, il est en pratique difficile à une agence fédérale de ne pas répondre à des demandes de renseignements ou d'explications de la part d'un membre du Congrès, ou bien de lui refuser l'accès physique à ses locaux, même s'il n'est pas formellement investi de prérogatives de contrôle.

Prévalent en effet aux États-Unis les idées selon lesquelles une administration fédérale ne peut pas refuser à un parlementaire des documents élaborés avec l'argent des contribuables, d'une part ; les administrations doivent en permanence rendre des comptes aux citoyens, d'autre part.

A l'extrême, les membres du Congrès peuvent donc procéder à titre individuel à des contrôles sur place impromptus des administrations fédérales. Cette pratique est d'ailleurs d'autant plus fréquente qu'elle trouve souvent un écho très favorable dans les media.

Lorsqu'ils sont confrontés à des administrations peu coopératives, les parlementaires peuvent à titre individuel saisir le GAO d'une demande d'audit, ou proposer des contrôles parlementaires à leurs commissions et sous-commissions. Enfin, ils n'hésitent pas à organiser une conférence de presse pour stigmatiser les administrations concernées.

A ces prérogatives individuelles s'ajoutent les pouvoirs dévolus aux organes collectifs du Congrès.

Les commissions et sous-commissions du Congrès disposent ainsi d'un budget propre leur permettant de commander des études ou des audits à des institutions du secteur privé, parfois pour un coût élevé (de l'ordre d'une dizaine de millions de francs).

Les commissions compétentes en matière financière peuvent également demander à la Réserve fédérale de réaliser des rapports à titre gracieux et de transmettre des informations détaillées (mais non nominatives), relatives à la situation du système bancaire.

Le Congrès préfère toutefois adopter des dispositions législatives imposant à l'exécutif de déposer des rapports périodiques ou ponctuels. La défiance croissante du Congrès envers la gestion des administrations publiques s'est d'ailleurs traduite par la multiplication des rapports au Congrès - près de 4 000 par an - , notamment des rapports relatifs à la mise en oeuvre effective de dispositions législatives ou à l'amélioration du management public. Confronté à une certaine inertie, le Congrès a pu ainsi imposer au ministère de la Défense de déposer tous les trente jours un rapport relatif à l'état d'avancement de la réorganisation des directions du Pentagone. Le ratio coût-efficacité de ces rapports est toutefois très inégal.

Enfin, les Représentants peuvent déposer des résolutions d'enquête (resolutions of inquiry), dont l'adoption par la Chambre contraint le Gouvernement à transmettre au Congrès toute la documentation factuelle en sa possession sur des sujets précis.

Par exemple, la Chambre des Représentants a demandé au Président Clinton en 1995, au moment de la crise mexicaine, de transmettre à la commission compétente pour le système bancaire, sous quatorze jours, un grand nombre de documents relatifs l'utilisation du fonds de stabilisation des changes par le Trésor, à l'économie mexicaine ou au fonctionnement interne de la banque centrale du Mexique. Près de quatre mille pages de documents, dont près de cinq cent pages de documents confidentiels, ont été ainsi transmis.

D. LE RÔLE ÉMINENT DES AUDITIONS

Parmi les divers instruments d'information et de contrôle dont dispose le Congrès, il convient sans doute de s'attarder quelque peu sur les auditions (hearings).

Le déroulement de ces auditions est en effet sensiblement différent au Congrès des États-Unis de ce qu'il est dans les assemblées françaises :

- les commissions et sous-commissions peuvent auditionner des fonctionnaires (en pratique jusqu'à l'équivalent d'un sous-directeur) sans avoir à solliciter l'autorisation de leur hiérarchie, et sans que celle-ci puisse le cas échéant se substituer aux personnes convoquées ;

- la procédure d'audition est relativement formalisée, les personnes auditionnées devant souvent transmettre au préalable un témoignage écrit (testimony), qu'elles paraphrasent oralement au début de leur audition ; les personnes, autres que les fonctionnaires, auditionnées à la Chambre des Représentants devant également transmettre un curriculum vitae et la liste de tous les contrats et de toutes les subventions fédérales qu'ils ont reçus au cours des deux dernières années ; les parlementaires (et par délégation les staffers des commissions) disposant tous (par ordre d'ancienneté le plus souvent) de temps minima pour interroger les personnes auditionnées sous la forme de questions-réponses, etc.

- les auditions peuvent être déconcentrées, notamment dans les administrations concernées (field auditions). Elles peuvent aussi réunir plusieurs personnes aux points de vue opposés (panel auditions). Lors d'auditions relatives à Microsoft, Bill Gates fût ainsi directement confronté à ses plus vifs détracteurs et à ses principaux concurrents. Notons aussi que les auditions peuvent porter sur des faits instruits concomitamment dans le cadre de procédures judiciaires (ce qui n'est pas le cas des commissions d'enquête en France) ;

- le choix du nombre des auditions et des personnes invitées est pour l'essentiel du seul ressort du président de la commission ou de la sous-commission, qui peut ainsi multiplier les auditions pour freiner l'adoption d'un texte, ou bien n'auditionner que des personnes favorables au texte. Cependant, la minorité de la commission peut dans certains cas imposer des auditions complémentaires : à la Chambre, la minorité peut ainsi fixer l'ordre du jour d'une journée d'auditions ;

- mentir est un acte grave aux États-Unis, et mentir sous serment est un délit. Rappelons ainsi que le principal grief formulé à l'encontre du Président Clinton fut d'avoir menti et cherché à dissimuler des faits. On peut aussi rappeler que le bureau du Président des États-Unis est enregistré en permanence et que ce dernier ne peut en principe détruire aucun document, afin de faciliter d'éventuelles enquêtes, d'une part, de nourrir les archives nationales, d'autre part.

Il s'agit là à l'évidence d'une différence culturelle majeure entre les États-Unis et l'Europe, où le mensonge et la dissimulation peuvent être considérés en matière politique comme « des beaux-arts ».

Cette différence provient peut-être de ce que les États-Unis demeurent imprégnés de valeurs religieuses. Elle peut aussi résulter de ce que les Américains ont une vision de la politique moins cynique, ou plus naïve, que les Européens.

Quoi qu'il en soit, il en résulte que les personnes auditionnées ne peuvent guère mentir ou se dérober aux questions. Une telle attitude pourrait ainsi briser la carrière d'un fonctionnaire, alors que les commissions du Parlement français sont parfois traitées de manière presque désinvolte par certains fonctionnaires auditionnés.

- enfin, les auditions sont en principe ouvertes au public, à la presse, à la radio et aux chaînes de télévision, sauf exceptions visant notamment à sauvegarder la sécurité nationale ou l'honneur des personnes auditionnées.

Cette publicité incite les parlementaires à une posture agressive vis à vis des personnes auditionnées, notamment lorsqu'elles incarnent des administrations peu populaires.

Dans certains cas, les staffers des commissions consacrent ainsi non seulement beaucoup d'énergie à ciseler des questions précises, mais aussi à préparer les réponses probables des personnes auditionnées, ces trames de réponses permettant aux membres du Congrès d'identifier les tentatives de dissimulation.

Parallèlement, les personnes invitées préparent leurs auditions avec le plus grand soin, n'hésitant pas à s'entraîner lors de simulations.

Au total, les auditions constituent en principe un puissant moyen d'information et de contrôle. A titre d'exemple, les affaires du Watergate en 1973 et de l'Iran contra gate en 1987 furent ainsi largement révélées à l'occasion de l'audition par le Congrès de membres du cabinet du Président des États-Unis.

La publicité des auditions constitue également un puissant levier de communication pour les administrations ou les groupes d'intérêt invités à s'exprimer. Les économistes conviés aux auditions du Congrès en retirent notamment un certain prestige.

Cependant, la publicité et le formalisme des auditions présentent aussi certains inconvénients.

En premier lieu, nombre d'auditions se transforment en shows médiatiques, soit parce que les membres du Congrès se servent de l'audition de stars du sport ou du cinéma pour attirer l'attention du public sur certains sujets, soit parce qu'ils auditionnent des « victimes » individuelles pour donner à dessein un contenu émotionnel à leurs travaux.

Des commissions du Congrès ont ainsi pu auditionner, derrière un paravent, des personnes victimes de « persécutions » de la part de l'administration fiscale, ou bien « auditionner » des enfants de dix ans dont les parents avaient perdu le bénéfice de prestations sociales.

En outre, le rôle d'information de ces auditions est parfois limité.

Bien souvent, les membres du Congrès se sont forgés leur opinion au préalable dans le cadre de discussions informelles et la présentation préliminaire d'un témoignage transmis préalablement par écrit est assez fastidieuse : sauf lorsque les auditions présentent un intérêt polémique ou médiatique, l'assiduité des membres du Congrès est ainsi limitée, et les auditions sont hachées par les aller et retours des parlementaires vers l'hémicycle pour voter ou pour répondre à des demandes de quorum. En outre, les compte rendus d'auditions (annexés aux rapports des commissions) sont parfois des documents de travail d'une utilité modeste.

E. LES AGENCES DU CONGRÈS : UNE EXPERTISE OBJECTIVE

A l'évidence, le Congrès reçoit spontanément, ou peut aisément se procurer, des masses considérables d'information.

La plupart de ces informations sont toutefois biaisées, au service d'intérêts particuliers, et les membres ou les organes du Congrès éprouvent souvent des difficultés à les hiérarchiser, à les confronter, à les jauger, ou à les démêler.

Le Congrès a donc besoin de services qui réalisent des synthèses, des analyses ou des études a priori objectives et non partisanes.

En matière d'information économique, ce rôle est exercé par quatre agences ou services bicaméraux relativement indépendants des organes politiques du Congrès :

- le Service des Etudes du Congrès (Congressional Research Service ou CRS), qui emploie au total près de 700 personnes pour produire des études et des synthèses sur l'ensemble des sujets d'intérêt législatif ;

- le bureau du budget du Congrès (Congressional Budget Office, CBO), qui emploie 232 personnes pour réaliser des projections des finances publiques, ainsi que des estimations du coût des propositions de lois ;

- le staff de la commission mixte paritaire permanente en charge de la fiscalité (Joint Committee on Taxation), qui emploie près de 60 personnes pour conseiller les membres du Congrès en matière de fiscalité, pour contrôler l'administration des impôts et pour réaliser des estimations de l'impact des propositions de loi fiscales sur les recettes publiques ;

- enfin, le General Accounting Office (GAO), c'est à dire littéralement l'Office général de comptabilité, en fait l'homologue américain de la Cour des Comptes. Le GAO, qui emploie près de 3.200 personnes est une institution indépendante, mais rattachée au Congrès, et travaillant pour une large part sur saisine des parlementaires.

L'existence de ces institutions est bien connu en France, et leur prestige y est grand.

En revanche, le fonctionnement concret de ces institutions demeure méconnu, notamment parce qu'il est très peu documenté en français.

Les chapitres qui suivent en proposent donc des monographies très détaillées.

F. LE RÉSULTAT : DES DÉBATS RELATIVEMENT TECHNIQUES

En guise de conclusion de ce chapitre, on peut souligner que la qualité de l'information du Congrès rejaillit pour partie sur la qualité des travaux parlementaires.

Mieux informés, davantage secondés, les membres du Congrès font souvent preuve d'une grande technicité : leurs propositions sont relativement précises et opérationnelles.

En particulier, les débats du Congrès relatifs à la politique économique sont traditionnellement argumentés et pragmatiques.

Ce pragmatisme est d'ailleurs renforcé par le fait que l'éventail des idées politiques représenté au Congrès soit relativement modéré.

Ce pragmatisme trouve également son origine dans une vision moins idéaliste des politiques publiques : les Américains partent du principe que les administrations publiques sont imparfaites et souvent mal informées, donc peuvent se tromper en toute bonne foi, et non pas, comme les Français, de l'idée que l'Etat a raison et ne fait d'erreur que s'il est trahi. Dès lors, ils acceptent plus facilement la remise en cause et la réorientation des politiques publiques.

Ce pragmatisme tend toutefois à s'éroder en raison de la polarisation croissante de la vie politique américaine (cf. chapitre VI).

CHAPITRE II :

LE SERVICE DES ETUDES DU CONGRÈS (CRS)

I. LA MISSION DU CRS  : L'INFORMATION TOUS AZIMUTS DU CONGRÈS

A. LE CRS : UN CENTRE D'EXPERTISE AU SERVICE DU CONGRÈS

Comme votre rapporteur l'a exposé précédemment, les commissions du Sénat et de la Chambre des Représentants ne s'appuient pas sur des secrétariats composés de fonctionnaires parlementaires, mais sur des groupes de collaborateurs partisans, les « staffers », au service respectivement de la majorité et de la minorité de chaque commission.

Les staffers sont souvent des juristes de haut niveau. Cependant, ils sont rarement de véritables spécialistes et sont davantage des conseillers politiques chargés de définir les stratégies politiques respectives de la majorité et de la minorité de leur commission, que des experts susceptibles d'éclairer les débats parlementaires.

En outre les staffers travaillent souvent dans l'urgence, ce qui ne leur permet pas toujours d'étudier certains sujets en profondeur.

Pour s'informer, les commissions et sous-commissions du Congrès et leurs staffers, ainsi que les sénateurs, les représentants et leurs collaborateurs, peuvent recourir au service des études du Congrès, le CRS (Congressional Research service).

Issu d'un service de la Bibliothèque du Congrès créé en juillet 1914, (le Library of Congress's Legislative Reference Service), qui a changé de nom et gagné en autonomie en 1970, le CRS abrite en effet plus de sept cents fonctionnaires chargés de réaliser des études ou des recherches documentaires, et d'analyser les projets et les propositions de loi, à la demande des commissions, des parlementaires ou de leurs staffers.

Les missions dévolues au CRS recoupent ainsi pour partie les tâches qui sont assignées par le règlement intérieur du Sénat français aux fonctionnaires parlementaires du service des commissions, du service des affaires européennes, du service des études et du service des collectivités territoriales, et, dans une moindre mesure, du service de la bibliothèque, des archives et de la documentation étrangère et de la division des lois du service de la séance.

Néanmoins, l'organisation et le rôle pratique du CRS sont très différents de ceux des services précités du Sénat français.

Pour en faciliter la compréhension, il convient d'exposer successivement les activités du CRS selon deux approches complémentaires, détaillant dans un premier temps les produits et les services offerts par le CRS, avant d'examiner la contribution du CRS à la procédure parlementaire.

B. LES SERVICES OFFERTS PAR LE CRS

Explicitement organisé autour d'une approche « orientée-client », le CRS offre à ses « clients », c'est à dire les commissions et leurs staffers, ainsi que les parlementaires et leurs assistants, une vingtaine de produits et de services aux contours bien délimités.

1. La production de rapports et de notes d'information sur des thèmes d'actualité

La principale activité du CRS consiste à réaliser des rapports d'information et des dossiers documentaires sur des thèmes d'actualité législative : près de mille rapports et dossiers ont été réalisés en 1999, et plus de trois mille titres étaient disponibles à la fin de 1999, pour une diffusion totale de 750.000 exemplaires par an.

Ces prestations écrites sont en fait déclinées sous la forme de quatre produits différents : les rapports pour le Congrès, les notes à diffusion restreinte, les dossiers documentaires et les lettres d'information.

· Les rapports pour le Congrès (CRS Reports) présentent une synthèse d'un sujet d'intérêt législatif.

Comme les compétences du Congrès sont très étendues, les sujets abordés sont extrêmement divers, depuis l'autisme jusqu'aux relations franco-américaines.

De même, ces rapports sont de nature variées : synthèses sur un sujet d'actualité (par exemple l'adhésion de la Chine à l'Organisation mondiale du commerce), sur une politique publique (par exemple les politiques de prévention du tabagisme), sur un dispositif fiscal (par exemple les allégements d'impôt en faveur des aveugles), sur la procédure législative, sur les pouvoirs du Congrès (par exemple en matière de rémunération du Président des États-Unis), sur le statut des parlementaires ou sur l'activité législative du Congrès dans un domaine particulier ; analyses juridiques ; bibliographies (par exemple sur l'histoire des Afro-américains) ; études historiques ; chronologies (par exemple sur les attentats contre des ambassades américaines) ; séries statistiques (par exemple sur la rémunération des magistrats) ; voire annuaires (par exemple des lobbyistes et des groupes d'intérêt) ou listes des nominations et de décorations décidées par l'administration Clinton.

Corollairement, la dimension de ces Reports for Congress est très inégale : certains sont des 2-pages factuels, tandis que d'autres, comme les analyses des budgets des départements ministériels, peuvent se déployer sur 50 ou 60 pages très denses.

Un exemple de CRS Report for Congress

« Les crédits adoptés pour le budget 2001 de la défense »

Ce document de 44 pages « serrées », commence par un encart d'une dizaine de lignes destinées à situer le rapport dans le cadre de la procédure budgétaire et à en préciser le contenu et les limites, puis par un résumé d'une page, une table des matières détaillée et, thème par thème, la liste et les coordonnées téléphoniques des experts compétents du CRS compétents.

Après un nouvel encart relatif aux dernières négociations entre les deux chambres et l'administration présidentielle, le corps du document expose ensuite successivement les grandes lignes de la procédure, une vue d'ensemble du budget initialement demandé par l'exécutif, les principaux points d'accord à ce jour, et surtout, programme par programme, les grands enjeux et les thèmes de débat.

Il ressort d'ailleurs nettement de la lecture de ce document que la présentation du budget programme par programme est source de clarté pour le législateur, comme pour le citoyen, et facilite un vote éclairé : en matière d'investissement militaire, le législateur américain se prononce ainsi, et débat, grand programme d'armement par grand programme d'armement.

Enfin le rapport se conclut par un rappel de la législation et des résolutions récentes, une liste d'une soixantaine de rapports du CRS, du CBO et du GAO, une quinzaine de références de sites internet officiels et des tableaux récapitulatifs.

Comme tous les travaux écrits du CRS, ces rapports doivent toutefois répondre à trois critères : neutralité, précision et utilité.

En conséquence, ces rapports sont régulièrement actualisés, parfois quotidiennement au fur et à mesure des résolutions adoptées par l'une ou l'autre chambre du Congrès, puis ils sont retirés de la distribution dès lors qu'ils ne sont plus pertinents ou plus utiles.

Tous les rapports sont ainsi précisément datés et certains rapports comportent ainsi un chapeau d'une dizaine de lignes relatif aux derniers développements du débat (Last Update).

De même, la réalisation de nouveaux rapports est décidée par le CRS en fonction de leur utilité pour les débats législatifs.

Le programme de travail du CRS s'ajuste ainsi à la demande exprimée par le Congrès, avec une priorité accordée aux commissions, aux sous-commissions et au travail législatif des parlementaires individuels.

Cependant, aucune demande émanant d'un membre du Congrès ne reste sans réponse, et l'attention portée par le CRS au traitement équitable et impartial des requêtes individuelles est l'un des facteurs clefs de son succès.

En outre, le CRS développe une stratégie d'offre, en réalisant de sa propre initiative des rapports d'information sur des thèmes susceptibles de venir prochainement en débat.

En 1999, le CRS a ainsi produit 905 nouveaux Reports for Congress, et au total près de 3.000 titres étaient disponibles à la fin de 1'année.

Ces rapports sont téléchargeables depuis le site intranet du Congrès, et diffusés sur support papier sur simple demande auprès des parlementaires, de leurs assistants et des autres agences et services du Congrès, qui peuvent également obtenir par fax 24 heures sur 24 les rapports de moins de six pages.

Le CRS est exclusivement au service du Congrès. Le CRS ne diffuse donc de sa propre initiative aucun de ses Reports for Congress auprès du grand public. En particulier, le CRS ne dispose d'aucun site internet propre, contrairement au GAO et au CBO, mais seulement d'un site intranet accessible aux membres du Congrès.

Cependant, la confidentialité de ses rapports est très relative. Tout d'abord, les parlementaires et leurs assistants peuvent librement en faire état. En outre, les commissions concernées peuvent décider la publication de certains rapports. En particulier, la plupart des rapports du CRS relatifs à la procédure législative et au statut des parlementaires sont publiés et diffusés sur le site internet du Congrès. On peut toutefois noter que les rapports du CRS ne sont toutefois publiés et distribués que par l'intermédiaire du Congrès.

· Au delà des Reports for the Congress, le CRS diffuse trois autres types de documents :

- des notes à diffusion restreinte, les Congressional Distribution Memoranda. Proches dans leur esprit des Reports for Congress, ces rapports s'en distinguent toutefois par les thèmes traités, susceptibles de n'intéresser qu'un nombre restreint de lecteurs (normalement moins de 50), et pour une période de temps limitée, de sorte qu'une diffusion plus large paraît peu utile.

Ces Congressional Distribution Memoranda sont toutefois clairement distingués des notes confidentielles (Confidential Memoranda, cf. infra) et ont d'ailleurs vocation à devenir des Reports for Congress si le nombre de personnes intéressées s'élargit ;

- des dossiers documentaires, les Info Packs, au nombre de 114 à la fin de 1999. Disponibles sur support papier, ces dossiers se composent d'une sélection de travaux du CRS, d'un choix d'articles et de références bibliographiques. Ils ont pour objectif premier d'aider les assistants des parlementaires à répondre aux courriers des électeurs ;

- enfin, des lettres d'information sans périodicité régulière, les Issue briefs, qui présentent en 16 pages au maximum une synthèse sur des thèmes d'actualité perçus comme d'importance majeure pour le Congrès.

En particulier, les Issue Briefs présentent fréquemment des projets et propositions de loi, en détaillant la législation en vigueur, la chronologie des débats législatifs et les principaux thèmes encore en discussion, et en proposant le plus souvent une courte bibliographie.

En matière économique, les Issue Briefs proposent également des synthèses sur des sujets sensibles pour le législateur américain, comme la situation des échanges extérieurs ou les relations économiques nippo-américaines (cf. l'encadré ci-après).

Un exemple d'Issue Brief  :

« Situation et perspectives des relations économiques entre les États-Unis et le Japon »

Ce document de 11 pages en format PDF, daté du 21 septembre 2000 et disponible sur le site internet du Congrès, commence par une table des matières hypertexte, c'est à dire avec des liens directs vers chacune des sous-parties, un résumé d'une page et un encart relatif aux derniers développements, qui évoque notamment l'annonce le 14  septembre 2000 par la Maison Blanche de sanctions contre les pêcheurs japonais, accusés de violations des accords internationaux relatifs à la protection des cétacés, ainsi que les menaces de rétorsions japonaises.

Le corps du document expose ensuite avec clarté et concision, de manière neutre, descriptive et plutôt bienveillante vis-à-vis du Japon, dont le point de vue est toujours rappelé :

- les principales interdépendances économiques entre le Japon et les États-Unis, une vue d'ensemble des tensions entre ces deux pays et les principaux thèmes de préoccupation du Congrès (une page au total) ;

- les tendances des relations commerciales nippo-américaines (en une page) ;

- les difficultés de l'économie japonaise (une page) ;

- les principaux enjeux des relations économiques bilatérales (4 pages au total sur l'acier, l'application des accords commerciaux relatifs à l'assurance, au verre et à l'automobile, la déréglementation du secteur financier au Japon, l'ouverture du Japon aux investissements étrangers) ;

- une synthèse des négociations multilatérales en cours et un résumé des perspectives (une page et demie).

Enfin, le rapport établit des liens avec deux résolutions, respectivement introduite à la Chambre en février 1999 et adoptée par le Sénat en mai 2000, ainsi qu'avec sept autres rapports du CRS.

Comme les Reports for Congress, les Issue Briefs sont mis à jour dès que les événements l'exigent (notamment à chaque étape de la procédure législative), et sont en principe destinées au Congrès, mais sont ensuite largement diffusées au grand public, notamment via le site Internet du Congrès.

Au cours de l'année fiscale 1999, 54 nouvelles Issue Briefs ont été réalisées et 182 Issue Briefs étaient disponibles à la fin de 1999.

2. Une expertise à la disposition des parlementaires

Les experts du CRS ont vocation à répondre aux questions des commissions et de leurs staffers, ainsi que des parlementaires et leurs assistants, sous diverses formes bien normalisées, qui se rapprochent des tâches confiées, au sein du Sénat français, aux fonctionnaires du service des commissions :

- des notes confidentielles (Confidential Memoranda) peuvent être préparées sur des sujets particuliers. En particulier, les juristes du CRS réalisent, sur demande, l'analyse technique des articles des projets et propositions de loi ou des amendements en discussion. Sauf autorisation expresse, ces notes ne sont diffusées qu'au demandeur. Sous réserve de l'accord de ce dernier, elles peuvent toutefois être transformées en Report for Congress ;

- des travaux d'écriture politique (Directed Writing), c'est à dire des notes argumentaires construites pour valider le point de vue du demandeur. Ces travaux sont assez peu fréquents, dès lors que les parlementaires disposent d'équipes d'assistants très étoffées. En tout état de cause, ces travaux, qui comportent matériellement une mention « directed writing », ne peuvent être cités comme des analyses du CRS ;

- des dossiers pour les délégations du Congrès en mission à l'étranger (les Briefing Books). Fort logiquement, ces dossiers comportent les mêmes éléments que les dossiers réalisés pour les délégations du Sénat français en mission à l'étranger par le service des relations internationales, par les fonctionnaires de la commission des affaires étrangères ou par les secrétaires exécutifs des groupes d'amitié sénatoriaux : note de cadrage, notes d'information sur le pays visité et sur l'état des relations bilatérales, « éléments de langage » pour les entretiens.

A la différence du Parlement français, le Congrès des États-Unis dispose toutefois de prérogatives autonomes en matière de politique étrangère, et impulse parfois des politiques en contradiction avec les souhaits de l'administration présidentielle et du département d'Etat (notamment en matière d'organisations internationales).

En conséquence, les dossiers préparés pour les délégations parlementaires américaines reflètent les intérêts particuliers du Congrès, alors que les dossiers préparés pour les parlementaires français le sont pour l'essentiel à partir de la documentation transmise par les services du Quai d'Orsay ;

- des formations individuelles pour les assistants des commissions et des parlementaires (Individual Staff Briefings), soit sur la procédure législative, soit sur des thèmes ou des textes en discussion en séance plénière comme en commission ;

- enfin et surtout des réponses téléphoniques. Tous les spécialistes du CRS sont directement accessibles au téléphone pour les staffers des commissions et les assistants des parlementaires, et répondent aux demandes les plus diverses (statistiques, noms, éléments de cadrage ou d'analyse, consultations). En 1999, 39.000 demandes ont été traitées, soit un peu plus d'une centaine en moyenne par analyste.

3. Des formations et des séminaires collectifs pour les assistants des commissions et des parlementaires

Au cours de l'année fiscale 1999, le CRS a organisé 16 séminaires sur la procédure législative et 161 séminaires et « conférences » (Briefings) sur le budget ou sur des thèmes d'actualité, comme les élections allemandes, la procédure d'impeachment, les interactions entre concentration et concurrence dans le secteur agricole, la violence à l'école, l'administration du district fédéral de Columbia ou le financement de la recherche médicale.

Ces séminaires ou conférences, d'une durée d'une heure et demie à trois jours, où interviennent conjointement les spécialistes du CRS et des experts extérieurs, sont principalement destinés aux assistants des commissions et des parlementaires (une cinquantaine en moyenne par séminaire).

En particulier, le CRS organise chaque année en début de session un séminaire de trois jours au cours duquel sont passés en revue l'ensemble des thèmes anticipés comme « législativement actifs » au cours de la session.

De même, le CRS organise deux fois par an, en mars et en septembre, des séminaires d'une journée, les Federal Law Updates, relatifs à l'actualité législative et jurisprudentielle.

Outre ces activités d'information et de formation continue, le CRS a organisé en janvier 1999 à Williamsburg en Virginie un séminaire réservé aux Représentants nouvellement élus, comportant notamment une présentation des grands débats législatifs en cours et une explication détaillée des procédures parlementaires.

De même, le CRS organise à destination des nouveaux assistants des commissions et des parlementaires des conférences de formation initiale sur le fonctionnement du Congrès, la procédure législative et les textes en discussion.

4. Des services de documentation et d'information électronique

Le CRS réalise chaque semaine, et adresse aux membres du Congrès qui le souhaitent, par e-mail ou par fax, un bulletin hebdomadaire, le Legislative Alert, qui recense l'ensemble des textes à l'ordre du jour à la Chambre et au Sénat, ainsi qu'une sélection des travaux du CRS afférents. Sous forme électronique, ce bulletin propose depuis l'été 1999 des liens avec les versions intégrales des textes en discussion et des rapports du CRS.

De même, le CRS développe depuis peu des supports documentaires électroniques, les Electronic Briefing Books, qui rassemblent dans un document hypertexte unique les rapports du CRS, des dossiers documentaires et des références de sites extérieurs relatifs à un sujet assez large (comme la réforme de la sécurité sociale, la fiscalité, le financement des campagnes électorales ou le terrorisme). A ce jour, une dizaine de ces portails ont été réalisés.

De même, dans le cadre de la discussion budgétaire, le CRS met en ligne une présentation détaillée des crédits demandés et des crédits adoptés, actualisée quotidiennement, et accompagnée de plus de 300 liens hypertexte avec des documents relatifs à la législation, à la procédure budgétaire, au budget et aux agences fédérales concernées.

Ces supports électroniques ont entièrement remplacé en 1999 l'ancien système StatsLine qui proposait un message téléphonique préenregistré, actualisé chaque semaine, détaillant en quelques minutes un petit nombre d'indicateurs macro-économiques (l'inflation, le déficit fédéral, le PIB, le nombre de mises en chantiers de logements, les taux d'intérêt à long terme, le taux de chômage et le solde commercial).

Par ailleurs, le CRS met des bases de données statistiques à la disposition des parlementaires, de leurs assistants et des autres agences du Congrès. En outre, le CRS a coordonné la création au sein du Congrès d'un système de recherche documentaire sur l'information législative, le Legislative Information System (L.I.S.), opérationnel depuis 1999 et dont les services de la Librairie du Congrès assurent la gestion et l'entretien technique.

Enfin, ce sont les services du C.R.S qui assurent la formation des utilisateurs (assistants des commissions et des parlementaires, fonctionnaires) de cette documentation électronique.

5. Des services de documentation audiovisuelle et de traduction

Le service audiovisuel du CRS réalise et diffuse auprès des membres du Congrès, des assistants ou des fonctionnaires des cassettes vidéo ou audio relatives au droit constitutionnel et à la procédure parlementaire (par exemple sur la procédure d'impeachment ou sur la procédure de nomination à la Cour suprême) : une trentaine de titres étaient ainsi disponibles à la fin de 1999. Ce même service audiovisuel produit également deux heures de programmes quotidiens pour les télévisions internes de chacune des chambres.

Par ailleurs, les interprètes et les traducteurs de la division des affaires étrangères, de la défense et du commerce du CRS appuient les services du protocole, d'une part ; offrent aux parlementaires, en interne, des services de traduction en français, en allemand, en grec, en italien, en latin et en portugais, d'autre part. D'autres services de traduction, notamment vers l'espagnol sont accessibles via le recours à des prestataires extérieurs.

A l'origine, ces services de traduction ont été développés en vue de traduire en langue étrangère des discours de parlementaires en mission ou de traduire en américain des documents étrangers.

En fait, ces services sont aujourd'hui de plus en plus utilisés par les parlementaires désireux de diffuser une lettre bilingue à leurs électeurs (notamment américain / espagnol) ou de faire traduire en espagnol des discours électoraux. Comme les activités de traduction vers l'espagnol sont sous-traitées, et que l'enveloppe allouée à ces activités est limitée, cela se traduit désormais par un rationnement de l'offre : à la fin de l'année fiscale 1999, faute de crédits, il n'était ainsi plus possible aux parlementaires d'obtenir des traductions en espagnol.

6. Des résumés de la législation

Le CRS a statutairement la responsabilité des tâches de suivi de la législation qui sont confiées au sein du Sénat français aux fonctionnaires de la division des lois du service de la séance et de la division de l'information du service de la communication.

Le CRS réalise ainsi un résumé non partisan de tous les projets et de toutes les propositions de loi ou de résolutions, ainsi que le suivi détaillé et l'indexation de tous les textes introduits devant le Congrès depuis 1973.

Ces données sont disponibles sur le site intranet du CRS et accessibles via le système LIS, avec, pour les textes les plus importants, des liens hypertextes vers des sources d'information complémentaires.

Enfin, la division les lois du CRS publie un ouvrage de référence en matière de droit constitutionnel, intitulé « Analyse et interprétation de la Constitution des États-Unis » (The Constitution of the United States of America - Analysis and Interpretation), et communément connu comme « la Constitution annotée » (Constitution Annotated).

C. LA CONTRIBUTION DU CRS À L'ACTIVITÉ LÉGISLATIVE

L'énumération des productions et des services du CRS est impressionnante.

Il est toutefois évidemment difficile d'apprécier avec certitude dans quelle mesure ces productions et services concourent effectivement à l'activité législative : l'intérêt de ce type de services d'appui n'est d'ailleurs souvent perceptible pour l'usager lui même que lorsque ces services s'arrêtent.

Il semble cependant qu'au delà de ses services purement documentaires, le CRS apporte une contribution significative à l'ensemble des missions du Congrès des États-Unis, dès lors notamment que le CRS est étroitement associé à toutes ses activités.

1. La diffusion d'une expertise et d'une culture communes

En premier lieu, la formation des nouveaux parlementaires et des nouveaux assistants par le CRS, et plus généralement les efforts d'information du CRS sur le fonctionnement - extrêmement complexe - du Congrès, concourent sans doute à la constitution d'une culture et de références communes parmi les parlementaires.

Par ailleurs, il a déjà été souligné que le niveau technique des débats parlementaires était relativement élevé, notamment en matière économique et financière, et le CRS n'y est sans doute pas étranger.

S'agissant par exemple de l'appréciation de la politique budgétaire, la note de conjoncture du CRS souligne ainsi que le ratio déficit courant / PIB constitue un indicateur « inférieur » et met en avant la notion de déficit structurel et le ratio déficit structurel / PIB, alors que cet indicateur, qui permet d'appréhender l'orientation de la politique budgétaire indépendamment des effets de la conjoncture sur les recettes et sur les dépenses publiques, ne se diffuse encore que timidement en France.

2. L'appui aux délégations à l'étranger et aux missions de contrôle

Le CRS assiste le Congrès dans ses missions de contrôle de l'exécutif.

Par exemple, lors du conflit du Kosovo, le CRS constitua une équipe pluridiciplinaire chargée d'actualiser chaque matin un site intranet dédié, de rédiger des notes dans les délais les plus brefs à la demande des commissions et sous-commissions intéressées, et surtout de suivre l'éventualité d'une déclaration de guerre ou de l'invocation par le Congrès de la résolution sur les pouvoirs de guerre (War Powers Resolution).

En outre, les experts du CRS contribuent largement à la préparation des missions du Congrès à l'étranger, et parfois accompagnent les délégations parlementaires.

Le CRS constitue ainsi pour le Congrès un instrument essentiel pour contrôler et parfois pour contrecarrer la politique étrangère de l'exécutif.

De même, les services du CRS fournissent une assistance technique aux commissions et à leurs staffers dans leurs missions de contrôle du fonctionnement des administrations.

Par exemple, en 1999, les analystes du CRS ont préparé pour les staffers d'une commission de la Chambre les questionnaires détaillés qui leur ont permis d'établir des faits de mauvaise gestion au sein de l'administration des douanes.

3. La préparation des auditions et des procédures de confirmation des nominations

Les experts du CRS contribuent souvent à la préparation des auditions en réalisant des notes ad hoc ou en rédigeant des questionnaires, transmis aux commissions concernées et à leurs staffers.

En particulier, les services du CRS préparent les auditions de confirmation des nominations proposées par le Président des États-Unis. Par exemple, la division des affaires étrangères, du commerce et de la défense du CRS prépare des dossiers documentaires et des propositions de questionnaires détaillés pour les auditions de confirmation des nouveaux ambassadeurs.

Les services du CRS constituent d'ailleurs la mémoire du Congrès en matière de contrôle des hauts fonctionnaires, puisqu'ils sont en mesure, à l'occasion de ces auditions de confirmation, de reprocher à certains fonctionnaires leur manque de coopération et de transparence passé vis à vis du Congrès.

Enfin, les experts du CRS eux-mêmes sont parfois - mais rarement, par choix - formellement auditionnés par les commissions et sous-commissions du Congrès, lorsqu'ils ont réalisé des travaux originaux (par exemple, en 1999, sur les équilibres financiers de long terme de la Sécurité sociale).

4. L'amélioration technique des textes

La contribution majeure du CRS au fonctionnement du Congrès concerne évidemment la préparation et l'examen des textes législatifs.

En effet, au travers notamment de briefings, parfois quotidiens, les experts du CRS aident les staffers des commissions et les assistants des parlementaires à rédiger les propositions de textes.

Par la suite, le CRS réalise des comparaisons des différentes propositions. Ces comparaisons se situent dans leur esprit entre les tableaux comparatifs réalisés par les fonctionnaires des services des commissions de l'Assemblée nationale et du Sénat français et les observations des parlementaires désignés comme rapporteurs par leur commission. En effet, les comparaisons réalisées par le CRS comportent un contenu analytique.

Plus généralement, les services du CRS réalisent souvent l'étude technique des dispositifs ou des amendements proposés. Par exemple, à l'occasion de l'examen de propositions de réforme de l'assurance maladie, le CRS a analysé leurs conséquences en matière de contentieux patients/ institutions et a produit des estimations de la consommation de médicaments et des dépenses induites.

Ces études techniques conduisent d'ailleurs parfois le CRS à identifier les options qui s'offrent au législateur et à réaliser un bilan du pour et du contre de chacune de ces options, sans pour autant conclure, puisque le CRS n'a pas le droit de faire des préconisations.

5. Les renseignements en séance

Enfin, le CRS contribue aux débats en séance plénière, en fournissant des éléments techniques pour les interventions des parlementaires, d'une part, en répondant aux questions de fait qui peuvent être soulevées, d'autre part.

Les experts du CRS s'organisent en effet pour répondre aux préoccupations exprimées en séance publique, et, lors des séances, un fonctionnaire du CRS est en effet présent dans l'hémicycle, avec pour mission de répercuter immédiatement les questions adressées par les parlementaires.

Il est même arrivé que le CRS recherche un renseignement dont l'orateur du moment a besoin avant la fin de son discours : au cours d'un débat relatif au budget des services commerciaux à l'étranger, le CRS a pu ainsi répondre à la demande d'un orateur qui demandait le nombre d'attachés commerciaux au Japon pour pouvoir étayer sa démonstration.

6. Conclusion : un service des études étroitement associé au processus législatif

En conclusion, le CRS apparaît comme une institution extrêmement singulière : il s'agit en effet d'un service d'études, indépendant, mais très impliqué dans l'ensemble des activités du Congrès et de la vie des parlementaires.

A l'instar des compétences du Congrès, les sujets abordés par le CRS sont ainsi extrêmement divers.

A titre d'exemple, on peut ainsi mentionner que le CRS s'est intéressé en 1999 à la répression contre le mouvement Falun Gong en Chine, aux conséquences du nouveau recensement sur la carte électorale, aux conséquences du bogue de l'an 2000 pour la sécurité intérieure ou aux programmes de réintroduction des ours grizzlis.

De manière générale, les travaux du CRS recouvrent cependant les principaux thèmes de préoccupation du Congrès :

- en matière sociale, la réforme du système de santé, les retraites, les politiques d'aide aux familles et aux enfants34(*), les politiques d'incitation à l'activité, l'immigration, la performance de l'enseignement primaire et secondaire, la violence des jeunes, le contrôle des armes ou l'immigration ;

- en matière d'affaires étrangères, de commerce et de défense, les régimes de sanctions commerciales, les catastrophes et les conflits régionaux, les relations avec la Chine et avec la Russie, la lutte contre la prolifération des armements, les programmes d'armement, la lutte contre le terrorisme et le trafic de drogue ;

- en matière budgétaire et financière, le budget et la conjoncture économique, la politique monétaire, la réglementation et la supervision bancaires, la gestion du district fédéral de Columbia, la gestion des agences fédérales et la réforme de la fiscalité ;

- en matière juridique, le financement des campagnes électorales, les droits civils, les minorités et les politiques de discrimination positive, la séparation des pouvoirs, l'application des lois, les libertés publiques et les processus de nomination ;

- enfin, en matière économique, les perspectives énergétiques, l'agriculture, la protection de l'environnement, le changement climatique et la réglementation relative aux activités de réseau (transports, électricité, eau, notamment).

Notons, s'agissant des rapports économiques, budgétaires, financiers ou sociaux, que l'approche des sujets diffère des rapports réalisés en France sur ces mêmes thèmes :

- la perspective retenue est souvent beaucoup plus longue (l'équivalent des notes de conjoncture comporte ainsi des données rétrospectives sur une dizaine d'années), sans qu'il soit possible de déterminer s'il s'agit là d'un trait culturel, le fruit de la prudence de l'auteur ou bien un biais destiné à accroître la durée de vie des documents et à faciliter leur actualisation ;

- les analyses économiques mettent surtout l'accent sur le comportement des agents privés et sur les équilibres de long terme (notamment sur l'évolution de la productivité du travail et sur l'équilibre épargne/investissement), et non pas sur les politiques publiques conjoncturelles ;

- enfin, les analyses économiques s'attachent souvent à détailler les effets redistributifs des mesures ou des évolutions étudiées, sans associer pour autant un contenu normatif à l'évolution des inégalités.

II. DES OBJECTIFS CONFLICTUELS : L'UTILITÉ ET LA NEUTRALITÉ

A. LES OBJECTIFS ASSIGNÉS AU CRS

Le « contrat d'objectifs » du CRS est organisé autour de trois grands types d'objectifs :

- l'utilité des travaux du CRS pour le Congrès, qui doivent donc être orientés-clients, c'est à dire pertinents, fiables, opportuns, réactifs et aisément accessibles aussi bien matériellement qu'intellectuellement ;

- l'objectivité des travaux du CRS Parmi les cinq « valeurs » du CRS figurent ainsi, au delà du service au client et de la qualité totale, « une intégrité sans compromis », le « respect mutuel » (entre les fonctionnaires du CRS, d'une part, les parlementaires et leurs assistants, d'autre part) et la « diversité » (des opinions notamment). En outre, les travaux du CRS doivent être neutres, c'est à dire notamment non partisans ;

- une organisation et une gestion efficientes, afin d'obtenir le meilleur service au coût le plus faible possible, ce qui passe, notamment, par la chasse aux doublons et aux redondances en matière d'information.

Cela se traduit également en principe par le refus de la part du CRS de conduire des études qui seraient du ressort du CBO ou du GAO

Ces objectifs, qui se traduisent en premier lieu par des efforts exceptionnels d'accessibilité des travaux du CRS, sont pour partie cohérents, mais ils sont aussi, pour partie, conflictuels.

B. DES EFFORTS EXCEPTIONNELS D'ACCESSIBILITÉ

1. La diffusion des services du CRS : un réel indicateur de performance

Les produits du CRS ne sont diffusés sur support papier que sur demande, et ne sont pour l'essentiel accessibles sous forme électronique qu'à la suite d'une démarche active (abonnement à une liste de diffusion, consultation du site ou des bases de données).

Cette solution présente un coût administratif, puisque le CRS doit répondre chaque année à plusieurs dizaines de milliers de demandes de documents, sous diverses formes (courriers, fax, téléphone, courrier électronique) et dans des délais très brefs. En outre, le CRS doit développer une politique d'information active sur ses produits.

Cette organisation constitue toutefois une source d'économies d'impression, et présente plusieurs avantages :

- elle donne au CRS de réels indicateurs de performance, puisque la diffusion de ses documents répond à la loi de l'offre et de la demande. Ces indicateurs de diffusion constituent d'ailleurs pour le CRS davantage un atout qu'une contrainte, puisqu'ils lui permettent de justifier son existence auprès d'un Congrès enclin à réduire ses moyens ;

- elle stimule ainsi les efforts du CRS en matière d'accessibilité, de qualité et d'utilité de ses produits ;

- enfin, elle facilite la pratique consistant à actualiser très régulièrement les rapports : d'un côté, il serait en effet impossible au CRS de rediffuser intégralement les rapports après chaque mise à jour ; de l'autre, sachant que les rapports sont régulièrement remis à jour, les parlementaires et leurs assistants se les procurent quand ils en ont l'utilité.

Au total, cette organisation explique sans doute pour partie les efforts d'accessibilité, tant matérielle qu'intellectuelle, déployés par le CRS

2. Des efforts d'accessibilité matérielle

· Le CRS s'efforce en premier lieu d'accroître la disponibilité de ses documents.

On peut ainsi rappeler que la très grande partie des analyses et des informations produites ou rassemblées par le CRS sont accessibles sous forme électronique sur le site internet du CRS (dont l'accès est réservé aux membres et au personnel du Congrès).

Par ailleurs, le système électronique CRS-Fax-on-Demand permet aux parlementaires et à leurs assistants de demander par téléphone 24 heures sur 24 l'envoi immédiat par fax à Washington de tous les rapports du CRS de moins de six pages postérieurs à 1993, ainsi que des invitations aux séminaires.

Enfin, le centre de documentation du CRS répond en principe sous 24 heures aux demandes de documentation des parlementaires et de leurs assistants, qui s'effectuent désormais majoritairement par e-mail.

· En second lieu, les experts du CRS sont en principe disponibles pour répondre directement par téléphone à toutes les questions formulées par les parlementaires et surtout par leurs assistants.

A l'instar des notes de conjoncture réalisées par la division des études macro-économiques du Sénat français, les rapports du CRS sont ainsi tous signés par leur auteur, de sorte que les parlementaires ou leurs assistants peuvent lui soumettre des questions complémentaires.

Plus généralement, le CRS développe un système électronique (ISIS) visant à permettre aux parlementaires et à leurs assistants d'identifier le ou les fonctionnaires qui ont traité une demande de renseignement, quelle qu'en soit la nature.

· Par ailleurs, le CRS organise chaque semaine à destination des assistants, des fonctionnaires et des stagiaires du Congrès des formations relatives aux modalités d'utilisation de ses services et de ses outils.

· Enfin, le CRS porte une attention constante à ses délais de réponse et son organisation s'efforce de concilier réactivité et qualité, ce qui suppose d'ailleurs le plus souvent un effort d'anticipation des principales questions. A titre d'exemple, à l'occasion de la procédure lancée contre le président Clinton, le CRS a organisé un important séminaire sur la procédure d'impeachment.

Le CRS publie donc des indicateurs de délais : tous types confondus (demandes de rapports ou de briefings, recherches documentaires et consultations téléphoniques), 48 % des questions ont ainsi reçu satisfaction dans la journée en 1999, 88 % sous sept jours, et 98 % sous un mois, toutes les questions obtenant par ailleurs finalement une réponse.

3. Des efforts d'accessibilité intellectuelle

Les documents d'information réalisés par le CRS sont relativement austères, et s'apparentent en cela aux rapports réalisés en France par la Cour des Comptes : il s'agit en effet de documents agraphés, monochromes, sauf pour la page de couverture (qui est noire et bleue), à la calligraphie serrée, avec de nombreuses notes de bas de page, des tableaux et presque jamais de graphiques.

· A la lecture ces documents sont pourtant d'une très grande clarté, aussi bien dans la construction que dans le détail.

Tous les concepts employés sont ainsi définis en termes simples. Par exemple, le CRS Report for Congress de 12 pages relatif à l'orientation de la politique monétaire consacre 6 pages à rappeler ce qu'est la politique monétaire, en quoi elle est importante, quels sont les indicateurs de la politique monétaire et comment interpréter les variations des taux d'intérêt.

Les principales définitions sont d'ailleurs reprises dans les résumés des rapports. Tous les documents du CRS sont en effet précédés d'un résumé, commencent par des éléments de cadrage très généraux et comportent lorsqu'il y a lieu un rappel des compétences du Congrès sur le sujet traité, ainsi qu'une chronologie des débats parlementaires sur le thème traité et des textes proposés ou adoptés, de sorte que les rapports du CRS constituent de réels outils de travail pour les commissions, les parlementaires et leurs assistants.

Un exemple de CRS Report for Congress

« Les banques de développement multilatérales : enjeux pour le 106ème Congrès »

Ce rapport de 18 pages commence par un sommaire analytique, un résumé d'une page, un encart de dix lignes précisant les derniers développements législatifs et la liste des rapports du CRS sur des thèmes connexes.

Ensuite, le rapport rappelle de manière aussi simple que précise ce que sont les banques multilatérales de développement (comme la Banque mondiale), comment elles sont organisées et quels types de concours elles accordent (en trois pages).

Puis le rapport rappelle la participation des États-Unis à ces institutions, en précisant les administrations fédérales impliquées (une page), et détaille les prérogatives du Congrès, la procédure budgétaire d'allocation de crédits à ces institutions, ainsi que l'ensemble des textes et résolutions relatifs à ces institutions discutés au Congrès au cours des deux dernières années (en quatre pages au total).

Enfin, le rapport expose les principaux débats relatifs à ces institutions en cours au Congrès (la restructuration des institutions financières internationales, la contribution des États-Unis à ces institutions, les institutions financières internationales et la dette des pays en développement, les institutions financières internationales et la lutte contre la pauvreté).

Pour chacun de ces débats, le rapport résume les résolutions qui ont été déposées ainsi, le cas échéant que les déclarations des commissions compétentes, de l'administration fédérale, du G 7, etc.

Pour les débats les plus tranchés, le rapport liste enfin « le pour et le contre » : s'agissant par exemple, de la question « les États-Unis doivent-ils faire transiter leur aide au développement par des institutions multilatérales ? » , le rapport expose quatre séries d'arguments favorables (comme le fait que les coûts de gestion des institutions financières internationales soient limités et que ces institutions concourent à la formation d'une économie mondiale conforme aux intérêts des États-Unis) et trois séries d'arguments opposés (comme le fait que les institutions multilatérales ne prennent pas en compte des enjeux essentiels, comme la protection de l'environnement, ou, qu'elles favorisent l'hypertrophie du secteur public en prêtant pour des projets agrées par les autorités publiques).

Il est à noter que le rapport liste l'ensemble de ces arguments, sans les hiérarchiser, les discuter ou les confronter les uns aux autres.

Enfin, le rapport se conclut par des références bibliographiques, précisant notamment comment accéder aux publications et aux sites internet de chacune des organisations concernées, puis détaillant les références des textes en discussion.

De même, les analyses techniques vont droit à l'essentiel, et partent toujours de détails concrets, à l'instar du CRS Report for Congress relatif au commerce extérieur américain qui commence par l'évocation du café (importé) que les Américains boivent chaque jour.

· Concision et simplicité se traduisent parfois par certains raccourcis. Le CRS Report for Congress relatif aux relations franco-américaines présente la politique économique impulsée par le Gouvernement de M. Lionel Jospin à partir de 1997 en des termes proches de ceux que nous utilisons traditionnellement pour décrire les politiques économiques de pays en développement fidèles aux prescriptions du Fonds monétaire international : « il a accentué les efforts pour mettre un terme à la corruption dans la vie politique, l'administration et les affaires, et il a cherché à ouvrir davantage l'économie aux investissements étrangers, en raison notamment des pressions exercées par l'Union européenne ».

· Néanmoins, la clarté s'accompagne toujours d'une certaine exhaustivité. Par exemple, ce même CRS Report for Congress sur les relations franco-américaines présente une synthèse extrêmement réussie de la situation politique française, de l'histoire et des valeurs de la France, qui « comme les États-Unis, croît qu'elle a un rôle spécial dans le monde » ; puis propose une analyse bienveillante de la perception française des États-Unis, du Congrès et de l'Union européenne ; développe longuement les enjeux de la présidence française de l'Union européenne, les grands débats transatlantiques (relations commerciales entre l'Union européenne et les États-Unis, rôle de l'OTAN, politique européenne de sécurité et de défense) ou la restructuration des forces armées françaises ; dresse un panorama des politiques étrangères respectives de la France et des États-Unis région par région et de la relation spéciale entre la France et les États-Unis ; enfin conclut par un petit guide opérationnel à l'usage des parlementaires :

« Pour ceux qui au Congrès... souhaitent préserver le leadership américain et la primauté de l'OTAN dans les affaires de sécurité européenne, les efforts de la France pour construire une Union politique et une défense européenne effective pourraient réduire le rôle et l'influence des États-Unis sur le continent. Pour ceux qui souhaitent une plus grande contribution des autres pays aux maintien de la paix, au financement des institutions internationales et à l'aide au développement, l'influence et la politique française soutiennent le plus souvent les intérêts américains et réduisent les besoins de dépenses des États-Unis. Pour ceux qui souhaitent un meilleur partage du fardeau au sein de l'OTAN, l'initiative européenne de défense recèle à tout le moins la possibilité d'une capacité militaire européenne accrue. Enfin, pour ceux qui souhaitent réduire la présence militaire américaine en Europe, et corollairement les responsabilités des États-Unis pour la stabilité de l'Europe, l'initiative européenne de défense, largement impulsée par la France, pourrait servir un jour les intérêts des États-Unis si elle contribue à la stabilité d'une région du monde cruciale pour le commerce et l'investissement des États-Unis ».

En outre, les documents du CRS sont toujours extrêmement précis. Ainsi, le rapport précédent est nourri de nombreuses déclarations de responsables politiques français et européens, pour la plupart très récentes, empruntées à des revues internationales, à des historiens français, aux journaux Le Monde, Libération, Le Figaro et International Herald Tribune, aux communiqués de presse de la présidence de l'Union européenne, mais aussi aux sites internet de la présidence de la République, du Premier ministre, des ministères de la Défense et des Affaires étrangères, voire aux comptes rendus d'audition devant les commissions de l'Assemblée nationale.

· Enfin, la rigueur et la technicité ne sont jamais sacrifiées à la clarté. Le CRS Report for Congress relatif à l'orientation de la politique monétaire contient ainsi de longs développements sur le contenu en information des agrégats monétaires, qui sont beaucoup plus approfondis que les publications de la Banque de France ou de la Banque centrale européenne.

De même, le CRS Report for Congress sur le coût de l'euro pour les États-Unis évoque longuement le seigneuriage (l'avantage résultant de la détention de monnaie nationale à l'étranger) et les difficultés de politique monétaire résultant des changements de comportement induits pour les agrégats monétaires, alors que ces thèmes sont peu présents dans les débats européens relatifs à l'Union économique et monétaire.

Au total, l'observateur est frappé par la qualité des rapports du CRS.

C. LA RECHERCHE D'OBJECTIVITÉ : ATOUT OU HANDICAP ?

1. Une recherche constante d'objectivité

Le CRS a statutairement pour mission de réaliser des travaux non-partisans et objectifs. La capacité à conduire des travaux objectifs est ainsi l'un des principaux critères de recrutement des analystes.

· S'agissant des travaux écrits, ce souci d'objectivité se traduit également en principe par des exigences de forme et de fond :

- la rédaction des travaux du CRS est toujours policée et mesurée. En outre, la plupart des travaux du CRS ne font aucune référence aux opinions des groupes de pression et, en matière économique, ne citent pratiquement jamais d'économistes, mais seulement des arguments, à l'appui de telle ou telle thèse ;

- les experts de CRS ne font en principe jamais de préconisations en matière de politique publique, même si ce principe souffre de menues exceptions lorsque l'analyse débouche sur des conclusions incontestables. Par exemple, le CRS Report for Congress relatif au coût de l'euro pour les États-Unis remarque que les États-Unis pourraient accroître la « portabilité du dollar », donc l'utilisation du dollar comme monnaie de réserve et les recettes de seigneuriage international, en émettant des billets d'une valeur unitaire plus élevée (500 $) ;

- la présentation des arguments ou des pour et des contre d'une proposition parlementaire doit être équilibrée. Il convient de souligner que c'est d'ailleurs cet attachement du CRS, non seulement à l'objectivité, mais aussi à l'exposition équilibrée des principaux points de vue, qui constitue la spécificité et la difficulté de ses travaux. En effet, les conclusions des Think Tanks, par exemple, reflètent toujours plus ou moins un point de vue particulier.

S'agissant des documents écrits, le respect de ces exigences se traduit par une procédure relativement élaborée. En effet, chaque expert soumet successivement ses notes et rapports :

- à la critique scientifique de ses collègues (peer review), qui le conduit souvent à réécrire pour partie son texte, à la suite de débats parfois passionnés ;

- à son chef de division (l'équivalent d'un responsable de secrétariat au Sénat), chargé plus particulièrement de vérifier l'objectivité, l'expression et la construction de l'analyse ;

- enfin à un comité de lecture permanent de trois fonctionnaires (review office) qui relit tout les documents et décide de leur objectivité, donc de leur diffusion. Parallèlement, ce comité de lecture est également chargé d'évaluer et d'anticiper les thèmes d'études susceptibles d'intéresser le Congrès.

· S'agissant des consultations orales, notamment téléphoniques, ce souci d'objectivité et d'équilibre se traduit également par une grande prudence. En effet, même lors d'entretiens relativement brefs, les experts du CRS doivent en principe toujours proposer un large éventail de points de vue.

En outre, ils sont censés ne jamais révéler leurs conclusions personnelles, même lorsqu'elle leur est expressément demandée, ce qui doit d'ailleurs être relativement frustrant pour les deux parties, même si c'est sans doute indispensable au maintien de la crédibilité institutionnelle du CRS.

· De même, quoique les experts du CRS puissent en principe publier à l'extérieur, leurs articles doivent spécifier que leur contenu ne correspond qu'aux vues de leur auteur et non pas à celles du CRS ; ils doivent recueillir l'autorisation préalable de leur hiérarchie ; et celle-ci peut s'opposer à la publication d'éditoriaux ou d'articles trop partisans.

· Enfin le CRS ne répond pas aux questions jugées de nature politique. Par exemple, le CRS ne renseignera jamais un parlementaire sur les activités d'un de ses collègues, alors même que cette information est évidemment publique.

2. Les inconvénients paradoxaux de l'objectivité

· L'objectivité des experts du CRS ne les empêche aucunement de tirer de leurs analyses des conclusions scientifiques décapantes et susceptibles de prendre certains parlementaires à rebrousse poil.

Par exemple, un rapport du CRS d'une quarantaine de pages réalisé en août 2000 et comparant le cycle de croissance 1991-2000 aux cycles économiques précédents s'amusait à reproduire de nombreuses citations des responsables économiques en poste au cours des années 1960-1990, comme celle du secrétaire au Trésor, M. James Baker déclarant en 1985 « je ne crois pas que nous devions accepter le fait qu'il y aura encore des cycles [donc des récessions] à l'avenir »  (alors que l'économie américaine connaîtra une récession en 1991), pour jeter un regard critique sur les prédictions optimistes des responsables actuels. Rétrospectivement, le ralentissement de l'économie américaine au premier trimestre 2001 donne d'ailleurs en l'espèce raison aux experts du CRS.

De même un CRS Report for Congress relatif au déficit de la balance des paiements américains en récuse méthodiquement diverses explications, comme le dumping qui serait exercé par les producteurs étrangers sur le marché intérieur américain, la contrainte de débouchés résultant d'une faible croissance dans les pays étrangers, ou les barrières à l'importation de produits américains dans les pays étrangers, en indiquant que ces explications auraient du s'accompagner d'une dépréciation du dollar, et non l'inverse. Puis l'auteur expose que le déficit de la balance des paiements et l'appréciation du dollar s'expliquent conjointement par un afflux exogène de capitaux vers les États-Unis, ce qui correspond d'ailleurs à l'analyse développée par nombre d'économistes français, comme ceux de la Caisse des dépôts et consignations.

En l'espèce, le CRS prend toutefois explicitement le contrepied d'un rapport récemment publié sous l'autorité du secrétaire d'Etat pour le commerce extérieur (U.S. Trade Representative), qui imputait les déficits extérieurs américains aux barrières commerciales mises en place par les partenaires commerciaux des États-Unis. La tonalité de l'étude du CRS est toutefois relativement neutre, et l'analyse ne se réfère pas aux débats politiques éventuellement suscités par la publication de ce dernier rapport.

· En matière d'analyse économique, il est cependant relativement rare de pouvoir trancher les débats d'actualité et les études du CRS apparaissent le plus souvent d'une extrême prudence.

En premier lieu, ces études sont souvent très largement descriptives. Par exemple, la note de conjoncture du CRS présente de manière assez détaillée l'évolution des principaux indicateurs macro-économiques (croissance du PIB, taux de chômage, inflation, etc.) au cours des huit dernières années, ainsi que les prévisions réalisées par le CBO, par l'Office of Management and Budget de l'exécutif, et par trois instituts privés, mais ne se risque aucunement à préciser les liens entre ces indicateurs (ainsi entre l'inflation et l'épargne ou entre les taux d'intérêt et l'investissement), au contraire par exemple des notes de conjoncture réalisées par la division des études macro-économiques du Sénat, qui s'efforcent de donner une vision dynamique de l'activité économique.

En second lieu, ces études semblent à l'observateur français étonnement peu conclusives.

Cela tient sans doute pour partie à des conceptions différentes de l'objectivité en matière économique35(*). Nourris de rationalité cartésienne et de l'idéal rousseauiste de l'intérêt général, les Français sont souvent persuadés qu'il existe une vérité en matière économique et qu'elle se situe au centre. Dans ce contexte, l'objectivité consiste à réaliser une synthèse nuancée des différents arguments.

A l'inverse, les Américains reconnaissent que l'économie est le lieu privilégié d'affrontement d'intérêts légitimes, mais pour partie contradictoires. Dans ce contexte, l'objectivité consiste à refléter les différents arguments ou points de vue sans les hiérarchiser.

Dès lors qu'ils abordent des questions controversées, les experts du CRS listent ainsi les principaux arguments « raisonnables », le pour et le contre (pros and cons), sans soupeser la pertinence relative de ces arguments.

En particulier, les rapports économiques du CRS invoquent très rarement des études économétriques disponibles pour valider ou invalider certains arguments.

De même, ces rapports sont très strictement circonscrits à leur sujet, alors même que certains développements complémentaires pourraient paraître nécessaires.

Par exemple, le CRS Report for Congress relatif aux coûts de l'inflation présente de manière exceptionnellement claire les principaux éléments du coût de l'inflation, mais sans jamais évoquer les avantages éventuels de l'inflation.

En outre, ce rapport ne fait aucune mention des études économétriques relatives aux liens empiriques entre croissance du PIB et inflation. Certains de ces travaux, comme ceux de Robert J. Barro font pourtant partie du socle de références attendues en France d'un étudiant36(*).

Enfin, ce rapport ne fait aucune allusion aux débats contemporains relatifs aux coûts de la désinflation et au niveau optimal d'inflation, alors même que ces questions, longuement discutées au Sénat en mai 1999 à l'occasion du colloque organisé par la délégation pour la planification, ont également animé la communauté des économistes américains et les pages « opinions » des principaux journaux.

Dans ces conditions, il est permis de se demander si la recherche d'objectivité de ces rapports ne réduit pas leur utilité finale pour le Congrès.

En effet, si les travaux du CRS peuvent incontestablement éclairer les parlementaires, ils ne leur offrent guère de prise pour bâtir une argumentation ou un discours.

En d'autres termes, les rapports du CRS éclairent la scène, mais ne cherchent pas à l'animer, au contraire par exemple des rapports d'information du Sénat et de l'Assemblée nationale en France, qui ouvrent souvent de nombreuses pistes de réflexion.

Ce phénomène est d'ailleurs parfois renforcé en matière économique par le souhait des parlementaires de ce que l'impact concret et immédiat des politiques économiques sur leurs circonscriptions respectives reçoive la même attention que les enjeux macro-économiques généraux.

III. DES MOYENS À LA HAUTEUR DES MISSIONS

A. DES MOYENS HUMAINS CONSIDÉRABLES

Au cours de l'année fiscale 1999, le CRS disposait de 747 emplois budgétaires en équivalent-temps plein et de crédits à hauteur de 67,1 millions de dollars, soit près de 0,5 milliard de francs ou plus d'un tiers de l'ensemble du budget du Sénat français.

Ces crédits sont accordés par le Congrès sur la base du budget détaillé qui lui est soumis par le directeur du CRS.

Ce budget fut abondé à hauteur de 0,5 million de dollars par des contributions en provenance de fondations privées (Robert Wood Johnson Foundation, Henry Luce Foundation et Teresa and H. John Heinz Foundation) et destinées pour l'essentiel à cofinancer certains séminaires.

Ces dotations sont affectées à plus de 90 % aux charges de personnel. En effet, le CRS occupe des locaux - étonnement modestes au demeurant - mis à disposition par le Congrès. En outre, le CRS s'appuie largement sur le fonds documentaire de la bibliothèque du Congrès. Le coût complet de fonctionnement du CRS est donc nettement supérieur.

Conformes à la grille de rémunération commune à l'ensemble des agences fédérales, (General service Scale), les rémunérations offertes au personnel du CRS sont toutefois relativement modestes, puisque le coût salarial moyen est de l'ordre de 80.000 dollars par an.

De même, le salaire net des analystes s'étage entre 36.550 et 114.200 dollars par an. En parité des pouvoirs d'achat, sur la base d'un dollar égal à 6,50 francs, soit près d'un euro, cela correspond à un salaire net annualisé de 20.000 francs par mois pour un analyste débutant et de 62.000 francs par mois pour un expert de très haut niveau.

Certes, ces rémunérations nettes sont partiellement compensées par des régimes de retraite, d'assurance maladie et de congés relativement généreux. En outre, les fonctionnaires du CRS bénéficient de garanties statutaires en matière d'emploi et de programmes de formation interne ambitieux. De plus, les analystes du CRS exercent des fonctions intellectuellement stimulantes et socialement prestigieuses.

Enfin les fonctionnaires du CRS bénéficient, comme c'est souvent le cas des employés américains, de distinctions honorifiques internes (en « reconnaissance de leurs contributions exceptionnelles » , 360 Awards ont été décernés aux fonctionnaires du CRS en 1999, dont 355 Special Achievement Awards, 1 Meritorious Service Award, 1 Distinguished Service Award et 3 Superior Service Award).

Néanmoins, commes celles de leurs collègues des administrations d'Etat, leurs rémunérations sont sensiblement en deçà des rémunérations offertes par le secteur privé pour certaines formations, notamment pour les juristes (la filière d'excellence aux États-Unis, alors que les études économiques connaissent une certaine déshérence, la plupart des diplômes étant d'ailleurs décernés à des étudiants étrangers) : un jeune diplômé d'une faculté de droit prestigieuse peut espérer un salaire net d'embauche supérieur à 50.000 dollars par an, et un juriste confirmé, plus de 150.000 dollars par an.

Il s'ensuit que le CRS ne parvient pas toujours à attirer les meilleurs étudiants dans ces disciplines, même si chaque ouverture de poste suscite toujours un afflux de candidatures et si le CRS peut attirer des juristes particulièrement intéressés par la recherche ou par les affaires publiques.

En revanche, les rémunérations offertes par le CRS aux diplômés en sciences sociales sont généralement plus élevées que celles proposées aux professeurs des universités dans les matières correspondantes, ce qui explique d'ailleurs le pourcentage élevé de chercheurs du CRS disposant d'un diplôme de niveau master ou doctorat dans ces disciplines.

Quoi qu'il en soit le recrutement à titre permanent des analystes du CRS s'effectue, sous l'autorité du directeur du CRS, à deux niveaux :

- des jeunes diplômés de l'université. Pour améliorer son recrutement initial, le CRS organise ainsi des séances d'information dans les universités et les Colleges à travers tout le pays ;

- et des experts confirmés (dix à vingt ans d'expérience professionnelle) : universitaires, chercheurs en poste dans des Think Tanks ou fonctionnaires de l'exécutif.

Notons que le CRS recrute également un volant d'agents à titre temporaire.

Il s'agit d'un recrutement au mérite, qui prend notamment en compte, outre les capacités intellectuelles et les qualités relationnelles, l'aptitude à la réalisation de travaux « objectifs ».

Sans mettre en oeuvre pour autant des politiques de quotas ou de discrimination positive, le CRS s'attache, dans le cadre de sa politique de recrutement, à offrir des opportunités égales aux femmes et les membres de minorités ethniques, de manière à ce que la composition de ses effectifs reflète celle de la population. Le rapport annuel du CRS détaille d'ailleurs l'ensemble des recrutements en fonction du sexe et de l'appartenance à une minorité.

Pour diversifier son recrutement initial, le CRS, privilégie ainsi les séances d'information dans les universités « qui ont une concentration importante d'étudiants appartenant à une minorité », offre à leurs étudiants des stages d'été de pré-recrutement, et encourage par ailleurs officiellement les candidatures de personnes appartenant à des minorités.

On peut également noter que le taux de rotation (turnover) du personnel du CRS est relativement faible. La plupart des mouvements au sein de l'équipe de direction sont ainsi liés à des départs à la retraite. Cela a longtemps résulté de ce que les plans de retraite des fonctionnaires du CRS n'étaient pas compatibles avec ceux du secteur privé, comme c'est d'ailleurs toujours le cas pour les fonctionnaires des assemblées parlementaires en France : un fonctionnaire partant dans le secteur privé perdait donc une partie de la valeur actualisée de ses droits à retraite. Cette situation fut toutefois récemment corrigée.

Enfin, le personnel du CRS est assez syndiqué (la réorganisation du service résulte ainsi d'un accord direction/syndicat) et, au regard des standards français, relativement féminisé, y compris au plus haut niveau : à la fin de 1999, cinq des quatorze principaux cadres étaient en effet des femmes.

B. UNE ORGANISATION PLURIDISCIPLINAIRE

En 1999, le CRS a connu une profonde réorganisation, à budget constant, qui visait deux objectifs :

- une réactivité accrue et une meilleure adaptation de ses produits et services aux besoins des parlementaires ;

- une utilisation plus intensive des nouvelles technologies de l'information et de la communication pour la collecte, l'analyse et la diffusion de l'information.

Concrètement, le CRS s'articule désormais autour de cinq divisions thématiques :

- droit et affaires constitutionnelles (American Law). Outre les thèmes qui seraient en France de la compétence de la commission des lois du Sénat, cette division s'occupe notamment de droit du travail, de droit de la concurrence, de droit de l'environnement et des politiques en faveur des minorités ;

- affaires sociales et intérieures (Domestic Social Policy). Outre les thèmes qui seraient en France de la compétence de la commission des affaires sociales du Sénat, cette division s'occupe également de l'enseignement, de l'immigration et du contrôle des armes ;

- administration publique et finance (Government and Finance). Cette division s'occupe de la conjoncture économique, du budget, de la politique monétaire, de la régulation financière et de la fiscalité, mais aussi du management des agences fédérales, de la gestion du district fédéral de Columbia, des directives présidentielles (Presidential Orders) et du financement des campagnes électorales ;

- affaires économiques et scientifiques (Resources, Science, and Industry). Outre les thèmes qui seraient en France de la compétence de la commission des affaires économiques et du plan du Sénat, cette division s'occupe également de protection de l'environnement ;

- enfin, affaires étrangères, défense et commerce (Foreign Affairs, Defense, and Trade). Il est à noter qu'au Congrès des États-Unis le commerce extérieur n'est pas à proprement parler un sujet économique, ni même sectoriel, mais bien un sujet de politique étrangère : lors de la dernière législature (soit en deux ans), les parlementaires ont en effet déposé plus d'une centaine de propositions de loi visant à étendre ou à restreindre les régimes de sanctions commerciales imposés à de nombreux pays ou zones économiques, le plus souvent pour des raisons politiques. La division des affaires étrangères, de la défense et du commerce du CRS propose ainsi son expertise aux parlementaires désireux de proposer des régimes de sanction exemptant certains produits (comme les médicaments) ou de trouver des alternatives aux sanctions commerciales.

Ces cinq divisions thématiques sont appuyées d'une division des recherches documentaires, des renseignements et de la diffusion (Information Research Division), de trois bureaux de moyens (affaires budgétaires et administration ; ressources humaines ; développement des systèmes d'information) et de deux bureaux transversaux  qui se situent aux deux extrémités de la chaîne de production du CRS :

- le bureau de la coordination (Office of Research Operations) est chargé de recevoir et de ventiler les demandes de travaux transmises par les commissions, les parlementaires et leurs assistants, d'organiser ou de coorganiser les séminaires et les conférences, enfin, d'établir des statistiques relatives aux demandes des parlementaires, à l'offre et à l'audience des travaux du CRS, enfin à la productivité du service ;

- le bureau de la politique générale et du contrôle de qualité (Office of Policy and Quality Insurance) abrite le comité de lecture (Office of Review), réalise l'audit et le contrôle interne du service, et assure la diffusion électronique des travaux. Notons que ce triptyque permet notamment au CRS un contrôle étroit de tous les documents mis en ligne sur son site, de manière à éviter le type de mésaventure survenu en France au Conseil Constitutionnel en janvier 2001.

Enfin, le CRS s'efforce de mettre en oeuvre une approche pluridisciplinaire, en associant notamment juristes et économistes (par exemple en matière de régulation financière) et en promouvant la coopération entre les divisions thématiques.

Par exemple, l'étude de textes visant à exonérer les médicaments et les produits alimentaires de certains régimes de sanctions est conduite en coopération par des experts de la division des affaires étrangères, de la défense et du commerce, de la division des affaires sociales et de la division des affaires économiques.

C. DES MOYENS TECHNIQUES TOUTEFOIS RELATIVEMENT LIMITÉS

Au regard de ses moyens humains, les moyens techniques mis en oeuvre par le CRS apparaissent relativement limités.

· Certes, le CRS est adossé à la plus importante bibliothèque du monde, la Bibliothèque du Congrès.

Par ailleurs, le CRS possède des logiciels de recherche documentaire performants.

En outre, le CRS dispose d'accès à des bases de données statistiques, et est abonné aux deux instituts privés Data Resources Inc. (DRI) et Wharton Econometric Forecasting Associates Group (WEFA), qui diffusent des bases de données, des analyses, des simulations et des prévisions économiques.

Enfin, le CRS dispose en interne d'un vaste panel d'expertises, y compris en matière d'économétrie ou de modélisation économique.

· Néanmoins, le CRS n'utilise en interne aucun modèle macroéconométrique. Le CRS préfère en effet commander des simulations à l'institut privé sous contrat DRI Ces commandes sont d'ailleurs peu fréquentes : lorsque le recours à des simulations réalisées à l'aide de modèles macro-économétriques apparaît pertinent, le CRS se contente en effet le plus souvent d'actualiser des travaux antérieurs ou de citer des travaux déjà publiés.

S'agissant par ailleurs des perspectives économiques, le CRS s'appuie principalement sur les prévisions réalisées par l'OCDE, le FMI ou le CBO.

De même, les travaux du CRS s'adossent rarement sur des modélisations microéconomiques ou des calculs économétriques extérieurs, et plus rarement encore sur des modèles ou des calculs économétriques internes.

En outre, la plupart des simulations réalisées sont extrêmement simples, et consistent principalement en l'utilisation de tableurs à partir de bases de données fiscales ou sociales.

Enfin, il est à noter que le CRS ne dispose pas à proprement parler de systèmes d'information géographique.

Au total, le CRS réalise ainsi beaucoup plus des synthèses que des travaux originaux. Cela ne résulte d'ailleurs évidemment pas des préférences personnelles de ses experts, mais bien des souhaits et des besoins des membres du Congrès.

Il convient d'ailleurs de rappeler que le nom de ce service (Congressional Research Service) est un faux-ami : le terme américain de Research correspond plutôt à des travaux appliqués, c'est à dire à nos « études », cependant que le terme français de « recherche » se traduirait plutôt par le terme Studies.

· En fait, à l'instar de celle des services des commissions des assemblées parlementaires françaises, l'expertise du CRS repose avant tout sur l'expérience et sur la capacité de ses fonctionnaires à obtenir des informations fiables.

Les analystes du CRS s'efforcent ainsi de nouer des relations privilégiées avec leurs homologues des administrations fédérales. Par exemple, les experts de la division des affaires étrangères, de la défense et du commerce entretiennent des contacts étroits avec les fonctionnaires du Trésor, du département du commerce et du département d'Etat, ainsi qu'avec certaines ambassades étrangères, puis s'efforcent de recouper l'information ainsi obtenue.

Il est à d'ailleurs noter que le CRS ne dispose en tant que tel d'aucune prérogative spécifique en matière d'accès à l'information publique. Néanmoins, comme il a déjà été souligné, les administrations fédérales sont, en général, relativement enclines à satisfaire les demandes de renseignement émanant du Congrès.

CHAPITRE III :

LE CONGRESSIONAL BUDGET OFFICE (CBO)

I. LA COMPLEXITÉ DE LA PROCÉDURE BUDGÉTAIRE AMÉRICAINE

Les missions du Congressional Budget Office (CBO), c'est à dire littéralement du bureau du budget du Congrès, sont étroitement liées aux caractéristiques et à la complexité de la procédure budgétaire américaine. Pour appréhender le rôle du CBO, il convient donc d'en rappeler les principaux traits.

A. LA PROCÉDURE BUDGÉTAIRE AVANT LA RÉFORME DE 1974

1. Les grands principes de la procédure budgétaire fédérale aux États-Unis : un jeu de pouvoirs et de contre-pouvoirs

Le Congrès des États-Unis joue un rôle plus actif dans l'élaboration et l'exécution du budget que les assemblées parlementaires de la plupart des pays européens : si le Congrès travaille à partir des propositions budgétaires du Président, il modifie souvent le montant des crédits, supprime ou ajoute des programmes et parfois supprime, crée ou modifie des impôts.

L'article premier et le seizième amendement de la Constitution des États-Unis confient en effet au Congrès le « pouvoir du portefeuille » (power of the purse).

Notons d'emblée que ce pouvoir est divisé entre les deux chambres du Congrès, aucune d'entre elles ne pouvant avoir le dernier mot.

Ce pouvoir est également limité par la Cour suprême, juge de constitutionnalité. En particulier, le Congrès doit respecter le principe d'égalité devant les charges publiques, et ne peut théoriquement imposer les États fédérés à raison de leurs activités ou propriétés.

Enfin, ce pouvoir peut être contrecarré par le droit de veto du Président des États-Unis. Une fois adoptés conformes par les deux chambres, les textes législatifs sont en effet transmis au Président, qui a dix jours pour les signer, ce qui leur donne force exécutoire, ou pour apposer son veto, qui ne peut être contourné que par un vote à la majorité des deux tiers dans chaque chambre.

A défaut de décision du Président à l'issue de ces dix jours, les textes sont promulgués si et seulement si le Congrès est en session. Cependant, si la fin de la législature est intervenue dans l'intervalle, le Président peut les «  conserver » par devers lui sans les promulguer : c'est le veto de poche (pocket veto), auquel le Congrès ne peut s'opposer, et les textes concernés devront être entièrement réexaminés par la législature suivante.

Le veto présidentiel est relativement fréquent, mais il est d'usage difficile s'agissant des treize lois qui composent le budget. Il s'agit en effet d'un veto tout ou rien : le Président peut s'opposer à l'ensemble du texte, mais pas à l'une de ses dispositions.

Ce principe a d'ailleurs été vigoureusement réaffirmé par la Cour suprême.

Dans le cadre de son « contrat avec l'Amérique », et afin de faciliter la maîtrise des dépenses publiques, la majorité républicaine du Congrès avait en effet accordé en 1996 au Président Clinton (démocrate) un droit de veto sur toutes les dépenses budgétaires, sous réserve de la sauvegarde de la sécurité nationale et de l'information du Congrès dans un délai de cinq jours, ce dernier pouvant alors surmonter le veto présidentiel à la majorité des deux-tiers.

Cependant, la Cour suprême a estimé en 1998 que la loi portant création de ce veto ligne à ligne (Line-item Veto Act), par laquelle le Congrès avait limité ses propres prérogatives, était inconstitutionnelle.

Au total, ce jeu de pouvoirs et contre-pouvoirs contraint le Congrès et le Président à trouver un terrain d'entente au terme d'un bras de fer dont certaines politiques publiques, voire les fonctionnaires (à qui il est arrivé de n'être pas payés au début de l'année fiscale, faute d'accord, ni sur le budget définitif, ni même sur des mesures de continuation), peuvent être les otages et dont l'opinion est le témoin.

2. Une procédure budgétaire complexe et conflictuelle

A grands traits, la procédure budgétaire peut être séparée en quatre étapes identiques en France et aux États-Unis :

- la préparation d'une proposition de budget par l'exécutif ;

- le vote du budget par le législatif ;

- l'exécution du budget par l'exécutif ;

- le contrôle de l'exécution du budget par le législatif (cette dernière phase sera exposée en détail dans le cadre de la présentation du GAO).

Notons que la notion de budget est toutefois plus large aux États-Unis qu'en France, car le « budget fédéral américain » englobe aussi les dépenses fédérales de protection sociale.

La préparation du budget par l'exécutif est cependant similaire dans nos deux pays, si ce n'est qu'elle commence beaucoup plus tôt aux États-Unis.

En effet, l'Office of Management and Budget (OMB) de l'administration du Président, qui joue en l'espèce un rôle analogue à celui de la direction du Budget en France, rassemblera et analysera à partir de l'été 2000 les demandes des agences et des départements fédéraux pour l'année fiscale 2002, qui commencera le 1er octobre 2001.

Les derniers arbitrages présidentiels sont ensuite traditionnellement rendus avant Noël, soit environ neuf mois avant le début de l'année fiscale, contre quatre à cinq mois en France, et le Président soumet au Congrès sa proposition de budget entre le premier lundi de janvier et le premier lundi de février.

Le Congrès dispose alors en principe de huit ou neuf mois pour adopter le budget, ce qui signifie concrètement que la procédure budgétaire occupe le Congrès presque toute l'année.

L'examen du budget par le Congrès est par ailleurs extrêmement complexe. En effet, la procédure budgétaire n'est pas précisée par la Constitution, mais par une sédimentation de textes législatifs et surtout de règles internes et de coutumes propres à chaque chambre, parfois vieilles de deux siècles et par surcroît fréquemment remises en cause par des résolutions ponctuelles.

S'agissant en premier lieu des recettes, il convient ainsi de préciser que leur examen relève d'une commission distincte de celles compétentes en matière de dépenses.

S'agissant en second lieu des dépenses, qui se présente comme un ensemble de lois sectorielles distinctes, il convient tout d'abord de distinguer les dépenses dites discrétionnaires (discretionnary spending, environ 30 % des dépenses), qui font l'objet d'un examen approfondi, des dépenses dites obligatoires ou directes (mandatory spending ou direct spending, soit environ 70 % des dépenses, pour l'essentiel des dépenses de protection sociale et le service de la dette publique), qui font l'objet de procédures distinctes.

La procédure budgétaire relative aux dépenses discrétionnaires est dédoublée à l'intérieur de chaque chambre :

- en principe, chaque programme doit d'abord être autorisé pour une période de temps limitée (le plus souvent un an, parfois plus), dans le cadre de lois d'Authorization, examinées dans chaque chambre par les commissions sectorielles compétentes (les commissions « dépensières », Authorization Committees, dont le nombre et les compétences diffèrent d'une chambre à l'autre), puis adoptées en termes identiques par les deux chambres.

Ces lois donnent en principe une base légale à l'existence des programmes ou des agences concernés, en fixent les missions, et proposent un montant indicatif de dépenses ;

- dans un second temps, chaque programme ou agence se voit allouer des crédits dans le cadre de treize lois d'Appropriation, qui sont examinées par les treize sous-commissions sectorielles de la commission des crédits de chaque assemblée (Appropriation Committee), ces dernières jouant ainsi un rôle de gardien des deniers publics face aux commissions dépensières, analogue à certains égards au rôle exercé en France par les commissions des finances de chaque assemblée.

En revanche, les dépenses obligatoires ne sont examinées que par les commissions sectorielles concernées. Près de 70 % des dépenses, en particulier le paiement des intérêts sur la dette publique et le financement de programmes autorisés à titre permanent (notamment les grands programmes sociaux et le régime général de retraite), suivent ainsi une procédure d'examen simplifiée.

Pour appréhender pleinement la complexité de la procédure, il convient toutefois d'ajouter que :

- les crédits votés sont bien sûr des crédits budgétaires, susceptibles d'être étalés sur plusieurs années (les États-Unis n'appliquent pas le principe d'annualité budgétaire) ;

- la distinction Authorization - Appropriation n'a aucun fondement constitutionnel ou législatif et cette distinction est largement contournée, par exemple au travers de l'introduction de cavaliers budgétaires (riders) par les commissions d'examen des crédits dans les lois relatives aux crédits (les lois d'Appropriation), ou à l'inverse au travers de la création de fonds extrabudgétaires à l'initiative des commissions sectorielles afin d'éviter le contrôle des commissions d'examen des crédits.

Dans certains cas, il est alors possible à des parlementaires de solliciter un rappel au règlement, mais le respect du règlement peut être écarté (waived) par un vote majoritaire de la chambre concernée.

Ces artifices de procédure peuvent s'appliquer à des programmes très importants : en 1998, le Président de la commission des transports de la Chambre des Représentants réussit ainsi à soustraire de l'examen de la commission des crédits l'ensemble du financement des routes nationales.

Au total, l'examen du budget par le Congrès se traduit ainsi par de multiples conflits internes entre commissions et sous commissions, où les manoeuvres procédurales sont monnaie courante.

3. Une procédure budgétaire inerte

On peut également souligner que cette procédure budgétaire est extraordinairement inerte. En particulier, il ne peut guère y avoir de politique budgétaire conjoncturelle à proprement parler :

- les prévisions macro-économiques sur lesquelles repose la proposition de budget du Président sont établies près d'un an avant le commencement de l'année fiscale, et les prévisions macro-économiques du Congrès, sur lesquelles sont assis les débats budgétaires sont réalisées par le CBO près de huit mois avant le commencement de l'année fiscale, puis gelées, de sorte que le débat budgétaire peut se poursuive pendant un semestre sur la base de prévisions économiques éventuellement démenties par l'évolution de la conjoncture ;

- la mise en oeuvres de restrictions budgétaires en cours d'exécution est techniquement et politiquement très difficile aux États-Unis, de sorte qu'une « régulation » conjoncturelle des dépenses analogue celle pratiquée à grande échelle en France à partir de 1993, y est aujourd'hui peu envisageable ;

- enfin, les réformes de 1990 et de 1997 ont limité la faculté du Congrès d'adopter des dépenses supplémentaires en cours d'année fiscale.

Ces considérations expliquent notamment le fait que les débats budgétaires sont proportionnellement moins centrés qu'en France sur la conjoncture, et davantage sur les effets structurels des politiques publiques.

En particulier, les offices du Congrès s'investissent beaucoup moins dans le suivi de la conjoncture économique, que dans la réalisation de travaux de projection et de modélisation à moyen et à long termes.

B. LA RÉFORME DE LA PROCÉDURE BUDGÉTAIRE DE 1974

1. Une tentative de réponse aux dysfonctionnements de la procédure budgétaire

A mesure que les détournements de procédure se multipliaient, la procédure budgétaire devenait de plus en plus éclatée. In fine, les lois de finances telles qu'adoptées par le Congrès résultaient d'un processus tellement fragmenté que plus personne n'en avait de vision d'ensemble.

Pourtant, toutes les réformes envisagées jusqu'en 1974 avaient échoué, car elles auraient remis en cause les prérogatives de certains présidents de commissions. Or ceux-ci étaient d'autant plus puissants qu'ils étaient systématiquement choisis sur le seul critère d'ancienneté (le membre le plus ancien du parti majoritaire au sein chaque commission). Une fois en place, et compte tenu du faible taux de renouvellement des parlementaires, ils étaient donc assurés d'être pratiquement à vie alternativement président et responsable de la minorité de leur commission, et pouvaient d'ailleurs, au Sénat, cumuler deux présidences.

Deux facteurs ont toutefois catalysé une réforme de grande ampleur en 1974 :

- la guerre du Vietnam s'était traduite par une dégradation de la situation des finances publiques qui semblait difficilement maîtrisable dans le cadre des procédures en vigueur ;

- le Président Nixon (républicain), en conflit avec le Congrès (à majorité démocrate), avait pratiqué en 1972 et 1973 des annulations de dépenses (Impoundments) à grande échelle, afin de faire échec à des programmes sociaux adoptés par le Congrès, et alors que les annulations de dépenses avaient jusqu'alors constitué un instrument de gestion administrative, et non pas une forme de veto.

2. La création de commissions du budget et du CBO

Le Congressional Budget and Impoundment Control Act de 1974 poursuivait donc deux objectifs : améliorer la coordination de la procédure budgétaire, d'une part, réaffirmer le contrôle du Congrès sur l'exécution du budget, d'autre part.

S'agissant du second point, c'est à dire du contrôle de l'exécution du budget, le Congressional Budget and Impoundment Control Act de 1974 dispose notamment que les crédits votés ne peuvent être rapportés par l'administration présidentielle que dans le cadre d'une procédure formalisée qui requiert l'accord, au moins tacite, du Congrès.

S'agissant du premier point, c'est à dire de la coordination de la procédure budgétaire proprement dite, notons d'emblée que la réforme de 1974 n'a supprimé aucune des commissions ou sous commissions existantes, et n'a guère réduit leurs prérogatives.

Cependant, cette réforme a doté le Congrès de plusieurs instruments nouveaux :

- un calendrier d'examen du budget. En pratique, le respect des différentes étapes de ce calendrier est toutefois limité, et la plupart des lois relatives aux crédits ne sont pas promulguées avant le début de l'année fiscale, qui s'engage grâce à des « lois de continuation » , à l'instar des douzièmes prévisionnels de notre Quatrième République ;

- une commission du budget dans chaque chambre, distincte des commissions sectorielles, d'une part, de la commission des crédits et de la commission compétente en matière de recettes, d'autre part ;

- une résolution budgétaire conjointe : au sein de chacune des deux chambres, la commission du budget est chargée de préparer une proposition de budget précisant le niveau des recettes, ainsi que le niveau de vingt grands agrégats de dépenses. Ces propositions doivent ensuite être soumises à chaque chambre.

Les discussions relatives à ces résolutions sont régies par des dispositions spécifiques, qui visent à faciliter l'adoption d'un texte dans des délais relativement brefs. Au Sénat, les débats sont ainsi limités à 55 heures et les amendements proposant des cavaliers budgétaires sont interdits, ce qui prévient les tentatives d'obstruction (filibustering).

Les résolutions adoptées par chacune des deux chambres sont le plus souvent différentes. Une commission mixte paritaire prépare alors un budget de compromis, qui doit être en principe adopté conforme par chaque chambre avant le 15 avril pour l'année fiscale commençant le 1er octobre.

Notons que ce budget de compromis répartit les dépenses en vingt agrégats correspondant à la nomenclature utilisée par l'Office of Management and Budget de l'administration présidentielle, mais qui ne recoupent pas la subdivision en treize secteurs adoptée par le Congrès.

Ces budgets de compromis doivent donc être redécoupés en treize fractions par les commissions des crédits des deux assemblées. Les deux présidents des commissions des crédits de chaque chambre et les vingt-six présidents des treize sous-commissions  des crédits de chaque chambre forment d'ailleurs ensemble ce que les observateurs appellent le « collège des cardinaux » en raison de l'obscurité et des marchandages qui entourent ce partage.

Au total, cette résolution budgétaire fixe ainsi des plafonds en matière de dépenses discrétionnaires, pour chaque secteur et pour chaque commission dépensière et ce, pour une période glissante de cinq ans.

Ces plafonds s'appliquent non seulement aux dépenses discrétionnaires adoptées dans le cadre des lois de finances initiales, mais aussi à toutes les dépenses qui pourraient être induites par de nouvelles dispositions législatives, d'où la nécessité de mesurer l'impact budgétaire de ces dispositions.

Ce rôle de scoring, c'est à dire littéralement de tenue du score ou de chiffrage a été dévolu à une nouvelle agence bicamérale et non partisane, le Congressional Budget Office ou CBO.

le CBO est donc principalement chargé d'évaluer l'impact budgétaire de tous les textes soumis à la discussion, et de tenir des tableaux récapitulatifs, afin de déterminer dans quelle mesure l'adoption de ces textes ne conduirait pas au dépassement des plafonds prévus par la résolution budgétaire conjointe.

Notons que le CBO joue le rôle du tableau de marquage et des arbitres assistants sur un terrain de football : il affiche le score et signale les fautes, mais n'a aucune autorité directe sur les joueurs (en l'espèce les parlementaires).

En effet, la résolution budgétaire conjointe n'est pas d'application directe et automatique. Le respect de cette résolution doit donc être le cas échéant soulevée en séance par un parlementaire dans le cadre d'une motion d'ordre (point of order).

En outre, comme toutes les règles internes à la Chambre et au Sénat, l'application des plafonds résultant de la résolution budgétaire conjointe peut être ponctuellement écartée par un vote (waiver). En l'espèce, cette dernière procédure est toutefois rendue plus difficile par des conditions particulières.

Au Sénat, si elle est soulevée, l'application de la résolution budgétaire conjointe ne peut ainsi être écartée que par un vote de soixante sénateurs (sur cent). Il est ainsi coutumier de voir les sénateurs s'employer à rallier soixante de leurs collègues dans l'hémicycle pour permettre la mise en oeuvre d'une mesure consensuelle, mais qui conduirait aux dépassements des plafonds prévus par la résolution budgétaire conjointe.

Quoi qu'il en soit, ces plafonds ne concernent a priori que les dépenses nouvelles ou discrétionnaires, c'est à dire ni les recettes, ni les dépenses obligatoires, notamment en matière sociale.

Or les dépenses « obligatoires » qui représentent déjà plus des deux-tiers du budget, sont souvent plus dynamiques que les autres : sans efforts de maîtrise spécifiques, elles tendraient rapidement à évincer les dépenses discrétionnaires.

Le Congressional Budget and Impoundment Control Act de 1974 a donc prévu une procédure optionnelle relative aux dépenses obligatoires et aux recettes.

Cette procédure est dite de « réconciliation », parce qu'elle vise à réconcilier le budget global (le tout) avec la somme des dépenses (les parties) et avec les recettes. Elle n'est mise en oeuvre que certaines années.

Concrètement, le recours à cette procédure contraint la plupart des commissions à proposer des coupes budgétaires ou des hausses de recettes d'un montant donné dans les programmes de leur compétence. Ces propositions sont rassemblées, sans modifications substantielles, par la commission du budget, qui dépose alors une proposition de loi « omnibus » (Omnibus Reconciliation Bill), examinée selon des modalités accélérées qui court-circuitent le débat parlementaire habituel (par exemple, la durée totale des débats est limitée à 20 heures au Sénat).

Cette procédure fût presque d'emblée détournée de son objectif par commissions proposant des paquets de mesures conduisant globalement à une hausse du déficit public, profitant de ce que la commission chargée du budget n'avait pas le droit de proposer des modifications de fond et de ce que cette procédure simplifiée permettait de faire adopter discrètement des projets controversés.

A partir de 1985, la Byrd Rule (du nom d'un Sénateur de l'Etat de Virginie occidentale) a donc précisé que les propositions de chaque commission doivent en outre conduire à une réduction du déficit.

Notons que cette procédure de « réconciliation » suppose une volonté politique forte et conjointe de la part des leaders de la majorité de chaque chambre, qui doivent plus ou moins faire violence aux présidents de commission. Cette procédure a donc été principalement utilisée dans des contextes idéologiques marqués, comme en 1981, après l'accession de Ronald Reagan à la présidence, ou en 1995, après la prise de contrôle du Congrès par les Républicains.

Le premier exemple fut d'ailleurs un succès, surtout pour le Président Reagan : le Congrès endossa la responsabilité politique de coupes budgétaires à hauteur de 130 milliards de dollars sur trois ans, alors même que ces coupes n'étaient pas toujours populaires.

En revanche, la seconde tentative fut un fiasco : le Président Clinton opposa son veto au budget adopté par le Congrès, et le conflit qui s'ensuivit, caractérisé par la fermeture de plusieurs administrations fédérales et le blocage de la paie de nombreux fonctionnaires, tourna finalement à l'avantage du Président, qui apparut moins dogmatique que le Congrès.

Enfin, on peut noter que cette procédure de réconciliation suppose là encore l'intervention du CBO, qui doit évaluer dans quelle mesure les propositions d'économies formulées par les présidents de commissions répondent aux objectifs quantifiés qui leur ont été assignés.

Au total, et contrairement à une idée reçue, le CBO a au moins autant pour fonction de réguler le fonctionnement interne du Congrès, que de renforcer l'expertise du Congrès face à l'exécutif.

Les évaluations du CBO sont donc parfois davantage un point de procédure qu'un instrument de rationalisation des politiques publiques.

C. LES RÉFORMES DE LA PROCÉDURE BUDGÉTAIRE DE 1990 ET DE 1997

1. L'échec de la réforme de 1974

Le bilan de la réforme de 1974 n'est guère flatteur.

Certes, le Congrès a récupéré une vision d'ensemble du budget et les débats budgétaires ont un petit peu gagné en clarté. En outre, le Congrès peut désormais efficacement contrôler les régulations budgétaires.

Néanmoins, la procédure de contrôle des régulations budgétaires est excessivement rigide : il suffit en effet qu'une seule des deux chambres s'oppose à une mesure d'annulation de crédits pour que Président soit obligé de déléguer les crédits prévus.

Surtout, la tentative de rationalisation et de globalisation de la procédure a largement échoué : très éclatée, la procédure budgétaire demeure peu lisible et très lente (entre 1975 et 1989, un seul budget avait été adopté dans les délais prévus).

Enfin, la réforme de 1974 n'a permis de prévenir ni la dégradation de la situation des finances publiques au cours des années 1980, ni la hausse de la part des dépenses « obligatoires » dans les dépenses publiques, c'est à dire la réduction des marges de manoeuvre budgétaires.

2. De nouvelles procédures de maîtrise des dépenses publiques

En conséquence, la Maison Blanche et le Congrès se sont accordés en octobre 1990 sur une nouvelle procédure, introduite d'ailleurs dans un Omnibus Reconciliation Act : le Budget Enforcement Act, reconduit et amendé en 1993 et en 1997.

En premier lieu, le Budget Enforcement Act de 1997 prévoit des plafonds pour les dépenses discrétionnaires, déclinés par grandes masses de dépenses, et ce pour chacune des années 1998-2002.

En pratique, toute hausse des dépenses discrétionnaires doit donc être gagée par une baisse d'un montant équivalent.

Si le Congrès dépasse les plafonds prévus, le Président est alors en droit de réduire d'un montant correspondant les dépenses discrétionnaires de son choix, cette procédure dite de « séquestre » étant gérée par l'Office of Management and Budget, sous le contrôle du CBO.

Notons que les plafonds peuvent être amendés par le législateur, mais que cet amendement pourrait encourir un veto présidentiel : en d'autres termes, les plafonds ne peuvent guère être modifiés qu'avec l'accord du Congrès et du Président.

Par ailleurs, le Budget Enforcement Act soumet les dépenses « obligatoires » (entitlements) à une procédure semblable (système pay-as-you-go ou PAYGO) : les baisses de recettes ou les hausses de dépenses permanentes doivent être gagées.

Dans le cas contraire, le Président peut là encore engager une procédure de séquestre consistant à réduire les crédits alloués aux nouveaux programmes de son choix (les crédits alloués aux programmes existants à la date d'entrée en vigueur de la loi ne pouvant pas être réduits).

3. Des procédures désormais inadaptées ?

Le Budget Enforcement Act (BEA) de 1990 et ses amendements successifs ont sans doute favorisé la maîtrise des finances publiques américaines au cours des années 1990 : une fois les plafonds de dépenses fixés, il était en effet politiquement difficile au Congrès ou au Président d'engager un bras de fer avec l'autre partie pour accroître les dépenses publiques.

Néanmoins, comme toutes les règles de procédure législative aux États-Unis, les dispositions du BEA ont été rapidement tournées. En effet, le BEA prévoit diverses clauses de sauvegarde. En particulier, les plafonds prévus peuvent être dépassés en cas d'urgence, sans que cette notion soit précisée. Après avoir été utilisée pour financer la guerre du Golfe, puis pour répondre à diverses catastrophes naturelles, cette clause fut ainsi évoquée pour le financement du dernier recensement décennal ou pour des travaux d'entretien au Pentagone.

Plus généralement, les dispositions du BEA avaient exclusivement pour objectif de réduire les déficits publics. A bien des égards, le dynamisme de l'économie depuis 1995 et le redressement inespéré des finances publiques ont pris le Congrès de court.

En effet, les deux grands partis politiques sont relativement divisés quant à l'usage qui doit être fait des excédents budgétaires actuels : réduire les impôts ? réaugmenter les investissements publics et/ou les dépenses militaires ? désendetter l'Etat fédéral et éventuellement accumuler des excédents en prévision des conséquences du vieillissement démographique sur les dépenses sociales ?

En outre, l'absence de réelle coordination des choix budgétaires ne permet guère au Congrès de définir une politique cohérente en la matière, et les procédures budgétaires en vigueur ne sont plus adaptées : s'agissant par exemple du budget 2001, le président Clinton n'a tout simplement pas tenu compte des plafonds de dépenses prévus par le Budget Enforcement Act, et, après s'y être tenu dans le cadre de sa résolution budgétaire conjointe, le Congrès a du rapidement relever ces plafonds à des niveaux plus réalistes.

Le retournement de la situation conjoncturelle des finances publiques donne d'ailleurs une acuité particulière à la mission de conseil du Congrès assignée au CBO.

La présentation du CBO s'attachera ainsi successivement à exposer ses missions de conseil du Congrès, avant de détailler ses missions statutaires d'évaluation de l'impact budgétaire des textes législatifs.

II. LES MISSIONS DE CONSEIL DU CBO

A. L'APPUI À LA PRÉPARATION DU BUDGET DU CONGRÈS

1. Les prévisions macro-économiques de court terme

Le Congressional Budget and Impoundment Control Act de 1974 impose au CBO la réalisation périodique de rapports destinés au Congrès, relatifs aux perspectives économiques et budgétaires à l'horizon de cinq ans.

Le CBO dispose ainsi d'une équipe d'environ 25 macro-économistes chargés pour l'essentiel de préparer des prévisions et des projections macro-économiques trois fois par an : un compte central fin janvier, puis une révision de ce compte en mars ou en avril dans le cadre de l'examen de la proposition de budget du Président ; enfin, une dernière révision (Update) en juillet ou en août.

En pratique, l'horizon de ces projections a été porté à 10 ans.

Il s'agit là d'une activité essentielle, car les prévisions et les projections du CBO servent de cadre de référence aux projections de recettes, de dépenses et de déficit du Congrès.

En particulier, les prévisions et les projections de la croissance économique établies par le CBO au début du premier semestre servent de référence officielle pour la résolution budgétaire conjointe adoptée par le Congrès en avril.

Le CBO distingue à cette occasion les prévisions économiques de court terme (18 à 24 mois), des projections de l'économie à moyen terme (3 à 10 ans), et réalise parfois des scénarios alternatifs.

Pour ses prévisions de court terme, et à l'instar par exemple de la direction de la Prévision en France, le CBO combine :

- le recours à des techniques économétriques et à des indicateurs avancés. Par exemple, le CBO s'efforce d'anticiper l'évolution trimestrielle de la consommation à partir des statistiques mensuelles relatives aux ventes au détail ;

- l'utilisation des prévisions et des variantes réalisées à l'aide de modèles macro-économétriques, pour l'ensemble de leurs clients, par trois instituts privés (Data Resources incorporated - DRI -, Macroeconomic Advisers et WEFA), ces derniers ne réalisant toutefois que très rarement études spécifiques à la demande du CBO ;

- plus généralement, les analyses produites par les conjoncturistes du secteur privé ;

- les appréciations de ses conseillers économiques (qui se réunissent deux fois par an) ;

- enfin et surtout les jugements d'expert de ses propres économistes. Les prévisions de court terme du CBO sont ainsi pour l'essentiel des prévisions d'experts (à l'instar de celles réalisées en France par REXECODE) et non des prévisions fondées sur l'utilisation d'un modèle macro-économétrique (à l'instar de celles réalisées en France par l'OFCE).

Notons que les prévisions du CBO, comme celles des autres instituts de conjoncture américains, attachent une grande importance aux variables financières internes, notamment les taux d'intérêt, et se soucient relativement peu de l'évolution de l'environnement international, notamment des taux de change.

Sur un total de treize pages en double colonne, le chapitre relatif à la conjoncture du rapport du CBO de juillet 2000 ne consacre ainsi qu'une quinzaine de lignes en simple colonne (soit environ 1 % du total) à l'environnement international et à l'évolution du dollar. De même, cette note ne comporte aucun chiffre relatif au taux de change du dollar, au volume des exportations et des importations ou à la croissance d'une économie d'un pays étranger. Il s'agit là d'une différence majeure avec les notes de conjoncture réalisées par la division des études macro-économiques du service des Etudes du Sénat.

Inversement, ce même rapport consacre de longs développements à la prévision des taux d'intérêt à court terme et à long terme, c'est à dire notamment à la prévision de la politique monétaire.

Le CBO publie régulièrement une évaluation rétrospective et comparative de la qualité de ses prévisions économiques.

Il résulte en premier lieu des évaluations publiées37(*) en juillet 2000 sur les prévisions à deux ans réalisées entre 1976 et 1998 que les prévisions du CBO se rapprochent de celles des autres économistes du secteur public, et sont donc plus prudentes (moins optimistes) que la moyenne des prévisions des cinquante conjoncturistes du secteur privé rassemblées chaque mois dans le Blue Chip Economic Indicators.

En conséquence, les économistes du CBO, comme ceux de l'exécutif et de la Réserve fédérale, ont systématiquement (et davantage que les conjoncturistes du secteur privé) sous estimé les prévisions de croissance sur la période 1996-2000, parfois à hauteur de 1 ou 2 points de PIB.

Par ailleurs, selon le CBO, ses propres prévisions sont sur longue période « presque aussi justes » que le « consensus » (la moyenne) de celles des économistes du secteur privé, et « légèrement plus justes » et moins biaisées que celles de l'exécutif.

Au cours de la dernière décennie, les prévisions de croissance du PIB, d'inflation, de taux d'intérêt ou de revenus du CBO se sont en fait fort peu écartées de celles de l'administration fédérale (de l'ordre de 0,2 point en moyenne pour le PIB, soit un écart sensiblement inférieur à celui des révisions statistiques ex post du PIB).

L'ordre de grandeur de l'écart de prévision de croissance entre le CBO et l'administration est d'ailleurs nettement inférieur à l'ordre de grandeur de leurs erreurs de prévision (0,8 point de PIB pour le CBO en moyenne absolue sur deux années glissantes sur la période 1982-1998). Le CBO et l'administration se sont ainsi trompés de concert, notamment à chaque inflexion de la croissance : comme leurs collègues européens, les économistes américains ne parviennent pas à prévoir la date ou l'ampleur des retournements de la conjoncture.

Selon les économistes du CBO, il s'agit là d'ailleurs d'un résultat heureux. En effet, lorsque les prévisions de croissance du CBO et de l'administration diffèrent nettement, comme ce fut notamment le cas dans les années 1980 (où l'écart pour les prévisions de croissance atteignit parfois près d'un point de PIB), ces prévisions deviennent un enjeu politique fort et le débat budgétaire entre le Congrès et l'administration n'y gagne ni en sérénité, ni en clarté.

Les économistes de l'Office of Management and Budget (OMB) de l'exécutif soulignent également que même de modestes écarts de prévisions de croissance économique entre le CBO et l'OMB peuvent brouiller les discussions en les transformant en débats d'experts, parce que ces écarts ont mécaniquement des répercussions sur les projections de recettes, de dépenses et de déficit publics.

On peut d'ailleurs souligner que les économistes de l'administration et ceux du Congrès, qui disposaient exactement des mêmes informations, ont tous largement sous-estimé les recettes fiscales au cours des dernières années, parce qu'ils n'ont su anticiper ni l'ampleur des plus-values imposables, ni les évolutions de la distribution des revenus (qui s'est déformée au profit des contribuables les plus aisés, proportionnellement plus imposés).

2. Les projections macro-économiques de moyen terme

Au delà d'un horizon de deux ans, c'est à dire concrètement de l'année en cours et de l'année fiscale à venir, le CBO n'essaie pas de prévoir les fluctuations conjoncturelles de l'activité.

En d'autres termes, le CBO ne réalise pas des prévisions au delà de deux ans, mais une projection de certains agrégats économiques (le PIB, l'inflation, les taux d'intérêt) à partir des tendances de moyen et de long terme de la main d'oeuvre, de la productivité du travail et du taux d'épargne, et ce, sans recourir à un modèle macro-économétrique.

En pratique, les projections du CBO s'appuient sur une estimation du PIB potentiel et de la croissance potentielle à partir :

- d'une prévision du nombre d'heures travaillées, cette prévision dépendant des évolutions respectives de la population active et du taux de chômage à partir duquel l'inflation accélère (le CBO calcule explicitement ce taux, le « NAIRU », à partir de la structure démographique de la population active38(*), de l'écart de la productivité par rapport à sa tendance, ainsi que des prix de l'énergie et de l'alimentation) ;

- d'une prévision du stock de capital, à partir des évolutions de taux d'investissement, du prix et du rythme de déclassement des investissements, ainsi que du taux d'épargne ;

- enfin, des tendances de long terme du progrès technique, supposé exogène (le CBO ne prenant pas en compte à ce jour l'idée que « la nouvelle économie » ait pu introduire une rupture de tendance en matière de progrès technique).

Le niveau du PIB potentiel ainsi obtenu est minoré par prudence, afin de tenir compte de l'écart observé en moyenne entre le PIB et son potentiel.

Au total, il s'agit là de projections fondées sur une vision néo-classique, qui appréhende l'économie comme s'écartant plus ou moins d'un sentier de croissance de long terme prédéterminé par l'évolution des facteurs socio-démographiques et par la tendance passée du progrès technique.

Le CBO s'appuie ensuite de manière similaire sur des analyses néo-classiques (sans recours à un modèle macro-économétrique d'ensemble) pour préciser l'évolution de certaines variables essentielles à la détermination des assiettes fiscales. Par exemple, le CBO relie l'évolution des revenus d'activité à celle de la productivité marginale du travail.

La qualité prédictive de ces projections est limitée.

Certes, le CBO indique que ses propres projections à cinq ans sont un peu plus justes que celles de l'administration.

Néanmoins, les projections de moyen long terme du CBO, comme celles de l'administration, apparaissent rétrospectivement avoir nettement surestimé la croissance dans la décennie 1980 (en raison de l'ampleur de la récession de 1982).

Inversement, ces projections de long terme ont fortement sous estimé la croissance au cours des années 1990. A titre d'exemple, le CBO estimait en 1996 la croissance potentielle sur la période 1996-2007 à environ 2,1 % l'an. Or la plupart des économistes du secteur privé estiment aujourd'hui la croissance potentielle de l'économie américaine entre 3 et 4 % l'an, sinon plus.

En conséquence, le CBO a tenu un discours qui s'est révélé rétrospectivement beaucoup trop pessimiste quant à l'évolution des déficits budgétaires.

Notons par ailleurs que ces projections sont statutairement réalisées à législation constante, mais qu'elles prennent en compte l'impact prévisible des changements récents de législation. Par exemple, les projections du CBO ont retenu dès janvier 1997 l'hypothèse selon laquelle les réformes de la protection sociale intervenues en 1997 (le bénéfice de certaines prestations d'aide sociale étant désormais limité à cinq années sur une vie entière) devait conduire à une augmentation du taux de participation sur le marché du travail (donc du PIB potentiel).

Il convient enfin d'indiquer que le CBO réalise parfois des projections alternatives. En particulier, entre 1995 et 1997 le CBO a incorporé à son rapport annuel des scénarios « normés » dans lesquels le budget était ramené à l'équilibre à partir de 2002, alors que les projections tendancielles du CBO prévoyaient des déficits continus.

La vertu pédagogique et la portée politique de ses travaux étaient claires. En effet, dans les équations néoclassiques du CBO, toute épargne publique supplémentaire (c'est à dire toute baisse du déficit public), et toute baisse de la dette publique, se traduisent mécaniquement par une baisse des taux d'intérêt, tant à court terme qu'à long terme, estimée en 1997 par le CBO à 0,7 point pour une baisse du déficit de 2 points de PIB. Cette baisse des taux d'intérêt stimule l'investissement privé, donc la croissance. La détente des taux d'intérêt réduit alors la charge de la dette publique, tandis que l'accélération de la croissance augmente les recettes publiques. Au total, dans les travaux du CBO, la réduction des déficits publics s'autoentretient et favorise la croissance (à hauteur de 0,1 point par an pendant 10 ans).

De manière similaire, le CBO a publié dès août 1998 des simulations selon lesquelles la réduction des excédents budgétaires freinerait significativement la croissance39(*).

Notons que ces enchaînements reposent sur des hypothèses, comme une forte sensibilité des taux d'intérêt au niveau du déficit public et une forte sensibilité du taux d'épargne et du taux d'investissement aux taux d'intérêts, qu'il est difficile de valider empiriquement dans les pays européens considérés isolément.

En effet, dans un pays comme la France, les taux d'intérêt et le niveau de l'investissement productif dépendent largement de la situation économiques des autres pays de l'Union et de la politique monétaire de la Banque Centrale européenne : en tout état de cause la réduction des déficits publics dans un seul des pays de l'Union européenne exercerait donc un impact sur le taux d'intérêt, l'épargne et l'investissement dans ce pays bien inférieur à l'impact d'une mesure similaire aux États-Unis.

Au total, les mécanismes sur lesquels reposent les simulations du CBO ne sont pas guère reflétés dans les modèles macro-économétriques français, où une réduction du déficit public se traduit le plus souvent par une baisse du PIB à court et à moyen terme.

3. Les projections budgétaires

A partir des prévisions et des projections macro-économiques précédentes, le CBO réalise des projections des dépenses publiques par programmes et par type de dépenses (discrétionnaires ou obligatoires).

Initialement fixé à l'année fiscale suivante, puis porté successivement à 3 ans et à 5 ans, l'horizon de ces projections est aujourd'hui de 10 ans, mais les économistes du CBO avouent que cet horizon lointain, qui requiert des hypothèses peu réalistes, est « inconfortable ».

Les projections des dépenses obligatoires (sécurité sociale, assurance maladie par exemple) sont réalisées à législation constante, c'est à dire qu'elles indiquent quel seraient le coût des différents programmes si aucune nouvelle décision n'était prise au cours de la période de projection.

En revanche, les projections des dépenses discrétionnaires régies par des lois annuelles d'Appropriations sont fondées à court terme (c'est à dire pour l'année en cours et les cas échéant, l'année suivante) sur les crédits déjà votés, et à moyen terme sur les limites prévues dans le cadre du Balanced Budget Act de 1997.

En pratique, le CBO propose toutefois trois références (baselines), soit, par ordre de dépense décroissant : le maintien du niveau actuel des dépenses discrétionnaires en volume, le maintien du niveau actuel des dépenses discrétionnaires en valeur, enfin le respect des plafonds encore plus restrictifs prévus par le Balanced Budget Act. Il s'agit donc de projections « normées ».

Ces projections servent ensuite aux commissions du budget de chaque chambre pour la préparation de leurs résolutions budgétaires annuelles, puis au Congrès pour la préparation de sa résolution budgétaire conjointe et des directives adressées aux commissions dépensières.

Ces projections servent également de référence pour l'évaluation du coût des nouvelles mesures législatives : l'évaluation de l'impact budgétaire de telle ou telle mesure de réforme du système de santé dépendra ainsi des projections de dépenses retenues comme référence.

Le CBO réalise par ailleurs des projections des recettes publiques. et en déduit une projection du déficit public.

Les projections de dépenses, de recettes et de déficit sont actualisées au fur et à mesure de l'évolution de la législation au travers de « tableaux de pointage ».

Par ailleurs, l'ensemble des projections budgétaires du CBO sont réactualisées tous les trimestres, au travers de la publication d'un rapport d'une centaine de pages sur papier glacé, intitulé The Budget and Economic Outlook, qui présente la conjoncture économique et les dernières projections budgétaires, et qui est souvent accompagné en annexe d'études rétrospectives ou de descriptions détaillées des méthodes du CBO

A titre d'exemple, le rapport de juillet 2000 présentait en annexe les méthodes du CBO en matière de projections de la population active.

D'un trimestre à l'autre, les révisions peuvent être importantes. A titre d'exemple, le rapport de juillet 2000 réévaluait la projection d'excédent budgétaire pour l'année fiscale en cours de 179 à 232 milliards de dollars, soit une réévaluation de 53 milliards de dollars (0,6 % du PIB).

De même, le rapport de juillet 2000 réévaluait la projection d'excédent budgétaire pour l'année fiscale 2010 de 634 à 853 milliards de dollars, soit une réévaluation de 219 milliards de dollars (1,4 % du PIB projeté pour 2010), l'excédent projeté pour 2010 atteignant 5,5 % du PIB en 2010 et la dette publique nette étant annulée en projection dès 2008 (l'Etat fédéral étant ensuite créancier net).

Le rapport s'efforce d'expliquer ces révisions. En fait celles-ci ne résultent que pour une faible part (quelques pour cents à long terme) des changements de législation intervenus au cours du trimestre. Ces révisions proviennent plutôt (pour près de moitié à court terme, pour les deux tiers à long terme) de « l'effet de base » résultant de la réévaluation du PIB pour l'année en cours et des prévisions de croissance pour l'année suivante. Enfin, ces révisions s'expliquent aussi largement (pour près de moitié à court terme, pour un tiers à long terme) par la modification des hypothèses « techniques » retenues par les économistes du CBO, notamment en matière de sensibilité des recettes fiscales au PIB.

Au total ces changements trouvent donc leur origine dans les évolutions des appréciations des économistes du CBO et de la Commission conjointe des impôts. Sous peine d'assujettir les débats parlementaires à ces évolutions, le Congrès ne peut prendre en compte ces révisions trimestrielles. En conséquence, seules les projections réalisées en janvier sont retenues comme référence pour les débats budgétaires, les révisions d'avril et de juillet n'ayant le plus souvent qu'un caractère indicatif.

4. L'analyse de la proposition de budget du Président et de propositions alternatives

Chaque année, à la demande de la commission du Sénat en charge des crédits, le CBO réalise pour le mois d'avril un rapport relatif à la proposition de budget du Président.

Dans le cadre de ce rapport, le CBO s'efforce principalement d'analyser l'impact budgétaire des propositions du Président à partir de ses propres hypothèses économiques et techniques.

Rappelons en effet que les prévisions de recettes et de dépenses formulées dans le cadre du budget du Président reposent sur d'autres hypothèses, notamment macro-économiques, que celles qui sont ensuite retenues par le Congrès. Cela signifie très concrètement que des montants de dépenses ou de recettes différents ne reflètent pas nécessairement des choix politiques divergents.

Il est donc indispensable que les propositions budgétaires du Président soient en quelque sorte « traduites » dans le cadre d'analyse du Congrès, d'où l'importance de ce rapport annuel.

Le rapport annuel du CBO d'analyse de la proposition de Budget du Président pour 2001 (avril 2000)

Il s'agit d'un rapport de 120 pages sur papier glacé, y compris une quinzaine de pages de résumé, et dont la couverture reproduit un histogramme relatif à l'évolution de la « dette détenue par le public » (c'est à dire la dette publique fédérale) sur la période 2000-2005 selon les trois scénarios de référence retenus par le CBO et le budget (plus dispendieux) proposé par le Président.

Les économistes du CBO ayant contribué au rapport (une soixantaine) sont cités en annexe, mais le rapport est présenté comme un rapport du CBO et est introduit par un message du directeur du CBO.

Outre des annexes techniques, le rapport comporte trois parties, que l'on pourrait logiquement présenter comme suit :

- le quatrième et dernier chapitre propose une comparaison des prévisions et des projections économiques respectives de l'administration présidentielle et du CBO. En l'espèce, les prévisions de croissance étaient identiques à court terme (+ 3,3 % pour la croissance du PIB en l'an 2000), et ne différaient à moyen terme que par le profil de croissance retenu (le CBO retenant une accélération continue de la croissance du PIB entre 2003 et 2010, tandis que l'administration présidentielle retenait l'hypothèse d'un profil de croissance en « U inversé », culminant en 2005). Notons que les prévisions de croissance du PIB du CBO et de l'administration pour l'an 2000 étaient pareillement plus pessimistes que celles du consensus des conjoncturistes du secteur privé (+ 3,3 % contre + 4,1 %), ces dernières apparaissant rétrospectivement plus justes (la croissance du PIB pourrait approcher + 5 % en l'an 2000) ;

- les premier et deuxième chapitres présentent de manière assez neutre les propositions budgétaires du Président, en détaillant notamment ses propositions de réformes en matière de sécurité sociale, en indiquant quels en seraient les effets selon les hypothèses retenues par le CBO et en expliquant les différences d'estimation entre le CBO et l'administration présidentielle. Notons que le CBO expose de manière transparente les hypothèses sous-jacentes à ses chiffrages, notamment en matière d'éligibilité et de comportements des bénéficiaires de prestations sociales. Néanmoins, le CBO ne propose pas de chiffrages à partir d'hypothèses alternatives.

Au total, ces chapitres s'apparentent dans leur esprit au rapport annuel sur les perspectives macro-économiques réalisé avant l'examen du budget en première lecture au Sénat par la délégation à la planification, mais le CBO dispose de moyens et de données sans rapport avec ceux de la délégation, de sorte que ses analyses sont beaucoup plus détaillées en matière de finances publiques ;

- le troisième chapitre analyse les propositions du Président pour assurer la solvabilité à long terme de divers « fonds » , notamment les fonds de réserve de certains régimes de retraite et d'assurance-maladie. Ces chapitres s'apparentent aux rapports de la Cour des Comptes : le ton est relativement neutre, mais l'analyse est très critique. Par exemple, le CBO souligne que les propositions du Président auraient peu d'effet sur la solvabilité du fonds d'invalidité des mineurs de charbon, tout en se traduisant par des jeux d'écriture et des transferts de charge au détriment du budget général.

Outre ce rapport annuel, le CBO est sollicité par les commissions du Congrès pour l'estimation de plans budgétaires alternatifs.

Enfin, les principaux dirigeants du CBO sont fréquemment auditionnés par les commissions du Congrès sur ses projections économiques et budgétaires.

5. Les projections de très long terme

A l'instar notamment du GAO, le CBO estime que l'horizon de dix ans est insuffisant pour illustrer les effets sur le budget fédéral des changements démographiques qui sont projetés pour les États-Unis.

On peut en effet rappeler que la majorité des dépenses du budget fédéral, hors service de la dette, sont des dépenses sociales qui relèveraient en France des régimes de sécurité sociale : le budget fédéral recoupe ainsi à la fois nos lois de finances et nos lois de financement de la sécurité sociale.

En conséquence, le CBO prépare chaque année depuis 1996 un rapport annuel proposant des projections à très long terme (30 ans au départ, 75 ans depuis l'an 2000) des grands agrégats budgétaires et étudiant les principaux effets de réformes d'envergure.

Comme les autres projections du CBO ces travaux ne s'appuient pas sur un modèle macro-économétrique, mais sur la combinaison de jugements d'experts et d'un ensemble de « maquettes » de l'économie, d'inspiration théorique néo-classique.

S'agissant des dix premières années de ces projections à long terme, le CBO retient évidemment ses propres projections à dix ans. Pour les années suivantes, le CBO retient des hypothèses prudentes en matière de croissance économique. S'agissant des projections de dépenses, le CBO s'appuie par ailleurs sur les calculs effectués par les administrations sociales fédérales, modifiés le cas échéant pour tenir compte des hypothèses macro-économiques du CBO.

Notons que ces projections à long terme semblent dupliquer très largement les projections à 75 ans réalisées par ailleurs par le GAO Les données utilisées étant identiques, les hypothèses semblables et les modélisations d'inspiration similaire, les résultats et les « leçons » de ces travaux sont très proches, au point que l'intérêt de cette redondance ne saute pas aux yeux de l'observateur.

B. L'EXPERTISE À LA DEMANDE EN MATIÈRE BUDGÉTAIRE ET FINANCIÈRE

1. La procédure de saisine

Il incombe également au CBO de réaliser des travaux à la demande des membres du Congrès sur des politiques publiques ou sur des questions relatives au budget fédéral ou à l'économie.

Le CBO est statutairement requis d'accorder la priorité aux saisines émanant des commissions du budget de la Chambre et du Sénat, puis successivement aux demandes des commissions des crédits, à celles des autres commissions permanentes, enfin aux requêtes individuelles, ces dernières ne pouvant pas toujours être satisfaites.

En pratique, la plupart des saisines émanent des commissions, (soit qu'elles proviennent du président de la commission, soit qu'elles proviennent du ranking member de la minorité de la commission), ainsi que des leaders respectifs de l'un ou de l'autre parti à la Chambre et au Sénat.

Lorsque les saisines émanent du président ou du ranking minority member d'une commission, elle peuvent être écrites ou orales. En revanche, le CBO demande que les saisines effectuées par des parlementaires à titre individuel soient écrites.

Le délai de traitement de ces saisines est variable : de quelques jours ou quelques semaines pour les questions ponctuelles, jusqu'à un an, sinon davantage, pour les études d'une certaine ampleur.

Les productions écrites du CBO sont par ailleurs classifiées en fonction de leur origine :

- les travaux prescrits par la loi, parmi lesquelles les projections économiques et budgétaires détaillées précédemment, et l'analyse par le CBO de la proposition de budget du Président sont des rapports (reports) ;

- les études (studies) du CBO sont les travaux réalisés à la demande du président ou du responsable de la minorité d'une chambre, d'une commission ou d'une sous-commission ;

- les CBO papers sont les travaux réalisées à la demande d'autres parlementaires ou des documents d'information publiés par le CBO de sa propre initiative (par exemple, le CBO a publié en 1998 un paper d'une vingtaine de pages relatif à ses méthodes de modélisation) ;

- enfin, les notes (memorandums) répondent aussi bien à des saisines formelles qu'à des requêtes plus informelles, mais concernent le plus souvent des sujets très étroits ou très techniques.

La classification des documents induit des procédures légèrement différentes en matière de supervision, de contrôle interne, de publication et de diffusion.

A ces modes de restitution écrite peuvent s'ajouter ou se substituer des auditions de responsables du CBO. Ces auditions consistent le plus souvent pour l'essentiel à paraphraser oralement un document écrit préparé à l'avance (testimony), et rendu public à l'issue de l'audition. Ce sont généralement le directeur du CBO ou son adjoint qui sont auditionnées, même si des analystes peuvent parfois « témoigner » sur des sujets techniques.

Enfin, le CBO répond parfois à des demandes ponctuelles de manière moins formelle, notamment au travers de courriers (rendus publics), d'envois de dossiers documentaires ou de briefings : par exemple, à la demande de la commission du budget du Sénat le CBO a réalisé en juin 2000 un briefing relatif à la « nouvelle économie », puis mis en ligne sur son site le parcours bibliographique qui avait servis de trame à cet exposé.

Un exemple de courrier publié par le CBO :

le courrier du directeur du CBO au président de la sous-commission des crédits du commerce, de la justice, de l'intérieur et des agences connexes,
en date du 1er février 2001

Dans ce courrier d'un page et demie, mis en ligne sur le site web du CBO, le directeur du CBO répond au président d'une sous commission qui lui demandait son appréciation sur un rapport commandé par cette sous-commission au cabinet Ernst & Young.

Vu de France, la question posée à Ernst & Young semble bien un problème de pays riche : faut-il ou non infléchir la politique « un juge - une salle d'audience » ?

En substance, la réponse d'Ernst & Young est plutôt négative, et contredit des rapports antérieurs tant du CBO que du GAO qui estimaient possible de promouvoir le partage des salles d'audience sans que cela ne rallonge les délais des procédures judiciaires.

Sans surprise, l'appréciation du CBO sur le rapport des consultants est plutôt réservée, le CBO estimant notamment que leur rapport ne contient aucune donnée nouvelle et ne s'appuie pas sur des données suffisantes.

La conclusion du CBO rejoint d'ailleurs celle du GAO auquel la même question avait été posée, et qui avait, de même, mis sa réponse en ligne sur son site internet.

2. Des travaux non-partisans

Le CBO est en principe un service professionnel indépendant et non-partisan, qui produit les analyses objectives dont le Congrès a besoin dans le cadre de la procédure budgétaire, mais qui ne fait aucune recommandation politique.

En pratique, nombre de travaux du CBO ont toutefois un fort contenu politique, par exemple lorsque le CBO se fait de facto l'avocat de politiques budgétaires restrictives et du maintien du niveau actuel des excédents publics.

De manière générale, le pas est ainsi souvent aisé à franchir entre les conclusions analytiques des travaux du CBO et des préconisations de politique économique, comme le montre l'exemple ci-après, et les rapports du CBO ont souvent une influence importante sur les décisions politiques.

La note du CBO de mars 2000 relative aux causes et aux conséquences des déficits extérieurs40(*)

A la demande de la commission des finances du Sénat, le CBO a publié en mars 2000 une note d'une dizaine de pages relative aux causes et aux conséquences des déficits extérieurs, et aux politiques qui pourraient être mises en oeuvre pour les réduire.

En préface, sont identifiés l'auteur de la note et ses supérieurs hiérarchiques, mais aussi l'ensemble des personnes ayant matériellement ou intellectuellement contribué à ce travail (assistante statisticienne, relecteur, secrétaire, informaticien chargé de la mise en ligne, référents internes et externes, etc.). La préface invite par ailleurs le lecteur à adresser d'éventuelles questions directement à l'auteur.

Claire, simple, directe, la note est remarquablement pédagogique. L'approche retenue est essentiellement analytique : l'auteur expose les mécanismes, mais sans faire référence à des théories ou à des études économiques. Si l'on excepte deux graphiques, les données chiffrées sont rares. Par ailleurs, l'auteur s'inscrit d'emblée dans une périodicité longue, c'est à dire que son analyse remonte jusqu'aux années 1970. Ces deux dernières caractéristiques ont sans doute pour avantages de dédramatiser les enjeux d'une part, d'éviter que la note ne se périme rapidement, d'autre part.

Le plan adopté est simple : l'auteur expose dans un premier temps ce qu'est la balance des transaction courantes et d'où viennent les déficits actuels (la faiblesse de l'épargne, le dynamisme de la conjoncture et le niveau élevé de l'investissement). Ensuite, l'auteur se demande dans quelle mesure ce déficit affecte la croissance, pour conclure assez logiquement qu'il est préférable que l'investissement soit financé par l'étranger plutôt que d'être rationné.

Enfin, l'auteur analyse à grands traits les politiques qui pourraient être envisagées pour réduire le déficit courant (subventions à l'exportation, barrières à l'importation, politique de change, etc.), pour finalement conclure que le déficit courant devrait de toute façon se réduire spontanément au cours de la prochaine décennie.

En conclusion, la note préconise ainsi explicitement une politique de « douce insouciance » (benign neglect).

La note surprend d'ailleurs l'observateur européen par la faible importance accordée au taux de change en particulier, et à l'environnement économique international des États-Unis en général.

Notons enfin que ce document aurait également fort bien pu être produit par le CRS.

3. Une expertise diversifiée

Statutairement, la compétence du CBO est limitée aux questions relatives au budget fédéral et à l'économie : le mandat du CBO est donc en principe plus étroit que ceux du CRS et du GAO.

En pratique, les questions relatives au budget fédéral et à l'économie touchent évidemment à la quasi-totalité des politiques publiques.

A titre d'exemple, on peut indiquer qu'au cours des dernières années, le CBO a publié des travaux :

- en matière fiscale sur l'évolution relative des assiettes de l'impôt sur le revenu et des taxes sur la consommation ; sur les interactions entre le système fiscal et le mariage ; sur la fiscalité des OPCVM ; sur les effets potentiels d'une réforme de la fiscalité des institutions sans but lucratif ;

- en matière de politique économique générale, sur l'impact de la fiscalité sur l'offre de travail ; sur la privatisation des régimes de retraite publics ; sur les effets potentiels de différents scenarii de remise à plat de la fiscalité, ces derniers travaux s'efforçant de prendre en compte des effets de retour macro-économiques des réformes fiscales envisagées ;

- en matière de politiques sociales, sur les enjeux pour l'administration fédérale d'un accord financier entre le gouvernement et les producteurs de cigarettes ; sur les scenarii alternatifs de réforme du système de santé ; sur la limitation dans le temps du bénéfice de l'assistance sociale ; sur une revue empirique des liens entre régimes de retraite et taux d'épargne ; sur des politiques alternatives en matière d'allocations familiales et d'aide à l'enfance ; sur l'impact de la diffusion des médicaments génériques sur les prix et les marges des entreprises pharmaceutiques ;

- en matière de politiques sectorielles, sur les procédures de vente aux enchères de fréquences électromagnétiques ; sur les propositions de réforme du financement des routes nationales ; sur les subventions fédérales à l'équipement des écoles et des bibliothèques en nouvelles technologies de l'information et de la communication ; sur la conciliation entre le fédéralisme et la protection de l'environnement, notamment pour la protection de l'eau et de la couche d'ozone ; sur les politiques américaines de promotion des droits des salariés dans les pays en développement ; sur les enjeux du changement climatique pour le budget fédéral ;

- en matière de sécurité nationale, sur la restructuration des forces militaires d'active et de réserve ; sur le bilan coût/avantages de l'existence de points de vente au détail sur les bases militaires américaines ; sur le maintien d'une dissuasion nucléaire efficace en cas d'abandon des essais nucléaires ; sur les aides au logement pour les militaires ; sur les options relatives au développement du programme « avion sans pilote » ; sur les capacités de projection des forces militaires américaines et le rôle des porte-avions ; sur les liens entre aide extérieure et développement ; sur les enjeux techniques et budgétaires des projets de défense anti-missiles, etc.

Comme on peut le voir, les travaux du CBO débordent ainsi très largement les études économiques et budgétaires stricto sensu, et recoupent en fait largement les missions dévolues au CRS et au GAO.

L'approche du CBO est toutefois légèrement différente : moins prudent dans ses analyses que le CRS, le CBO s'attache peut-être davantage à l'évaluation du coût budgétaire et des effets (re)distributifs des politiques étudiées, mais ne formule en principe aucune recommandation explicite, contrairement au GAO.

Un exemple d'étude du CBO :

l'étude de juin 1997 relative au mariage et à l'impôt sur le revenu

(For Better or for Worse : Marriage and the Federal Income Tax)

Il s'agit d'un rapport d'environ 120 pages dont la couverture superpose la photo d'un couple de mariés et une feuille de déclaration de revenus. Les deux auteurs principaux du rapport, ainsi que tous les autres contributeurs (relecteurs, secrétaires, éditeurs, etc.), sont nominalement cités dans la préface signée par la directrice du CBO.

Très clair, très pédagogique, émaillé d'exemples types, précédé d'un résumé d'une quinzaine de pages, et suivi de huit annexes techniques, le corps de l'étude expose tout d'abord d'où viennent les biais fiscaux (tantôt positifs, tantôt négatifs) liés au mariage, leur signification et l'histoire du traitement des couples mariés au regard de l'impôt fédéral sur le revenu depuis sa création en 1913. Le lecteur français pourra d'ailleurs noter que les dispositifs d'aide à la reprise d'activité (notamment l'Earned Income Tax Credit, l'E.I.T.C.) constituent une source majeure de biais fiscal.

Ensuite, l'étude exploite des fichiers fiscaux pour évaluer l'ampleur et la distribution des pénalités et des bonus fiscaux liés au mariage (en fonction notamment du niveau de revenu des couples et de la distribution des revenus au sein des couples), puis pour montrer que ces biais fiscaux ont tendance à s'accroître en raison des évolutions socio-démographiques en cours.

Enfin, l'étude discute en une ou deux pages à chaque fois les effets redistributifs de six mesures envisageables pour réduire les pénalités fiscales liées au mariage.

Les annexes proposent notamment des données statistiques sur les couples mariées et non mariés, sur le traitement fiscal des couples mariés dans des pays étrangers et au regard des taxes sur le revenu perçues par les États fédérés.

Comme il est habituel dans ce type d'études aux États-Unis, l'approche retenue est résolument pragmatique et ne comporte aucun jugement de valeur sur le mariage. En particulier, les auteurs ne préconisent ou ne proposent aucune politique visant explicitement à favoriser la nuptialité.

Par ailleurs, le CBO a réalisé des dizaines de rapports sur les concepts et les procédures relatives à la comptabilité nationale et au budget fédéral.

Par exemple, le CBO a réalisé des études sur les mécanismes de contrôle des dépenses obligatoires ou sur les implications des réformes budgétaires de 1997.

Mais le CBO a également publié des travaux relatifs à l'évolution de l'emploi public ; à la comparaison des salaires entre le public et le privé ou au traitement des investissements informatiques et en comptabilité nationale.

Là encore, ces derniers travaux empiètent a priori nettement sur les compétences du GAO

III. LES MISSIONS STATUTAIRES D'ÉVALUATION DU CBO

A. LE POINTAGE DES TEXTES LÉGISLATIFS

1. Les finalités de l'évaluation de l'impact budgétaire des textes législatifs

Les titres III et IV du Congressional Budget Act de 1974 assignent pour mission au CBO de procéder de manière objective, non-partisane et indépendante au « pointage » (scoring) de l'impact budgétaire sur cinq ans au moins de toutes les propositions de textes législatifs (autres que les propositions de loi relatives aux crédits, les Appropriations Bills) examinés par des commissions du Congrès, et susceptibles de modifier le niveau des dépenses ou des recettes fédérales.

Ces estimations doivent être jointes aux rapports préparés par les commissions concernées. En pratique, les staffers des commissions concernées doivent donc alerter le CBO avant l'examen de ces textes en commission, au nombre de 100 à 200 par an.

Ensuite, ces estimations sont entièrement révisées à chaque étape de la procédure législative, pour tenir compte des amendements éventuels apportés aux propositions de texte, soit en commission, soit en séance plénière de l'une ou l'autre chambre.

Par ailleurs, le CBO a la responsabilité de fournir des estimations de dépenses effectives aux commissions du Congrès en charge des crédits. En effet, les chiffres contenus dans les lois d'autorisation budgétaire (Appropriations) sont des montants de crédits budgétaires, de sorte que les dépenses effectives, qui en résultent peuvent être inférieures ou décalées dans le temps.

Enfin, à la demande des présidents ou des responsables de la minorité des commissions compétentes au fond, des commissions du budget de la chambre et du Sénat, ainsi que les leaders de la majorité et de la minorité de chaque chambre, le CBO peut également préparer des estimations préliminaires de l'impact budgétaire de tout ou partie des propositions de textes qui sont envisagées, mais pas encore déposées. Par exemple, le CBO peut proposer une estimation du coût budgétaire d'un amendement encore à l'étude.

De même, dans la mesure où ses ressources le lui permettent, le CBO estime le coûts des propositions de textes ou des amendements que des parlementaires envisagent de déposer à titre personnel.

Ces estimations de coût servent deux finalités.

En premier lieu, ces estimations servent au Congrès à « faire respecter [en interne] sa résolution budgétaire conjointe ».

En effet, le CBO collationne ces estimations dans le cadre de tableaux de pointage, qui permettent de suivre l'impact budgétaire de toutes les propositions de loi à chaque étape de la procédure législative, depuis leur examen en commission jusqu'à leur promulgation, et qui permettent au Congrès de savoir dans quelle mesure les dispositions adoptées ou étudiées sont compatibles avec les limites aux dépenses discrétionnaires prévues par la loi, avec sa résolution budgétaire annuelle, et avec les plafonds alloués à chaque commission dépensière.

Concrètement, les tableaux de pointage relatifs aux dépenses « discrétionnaires » recensent en effet pour chacune des treize fonctions (agriculture, transports, opérations étrangères, eau et énergie, intérieur, trésor et service postal, défense, district fédéral de Columbia, etc.) couvertes par les commissions dépensières compétentes au fond et par les treize sous-commissions correspondantes de la commission des crédits :

- les plafonds fixés dans le cadre de la résolution budgétaire conjointe , tant en terme de crédits autorisés (Appropriations), qu'en terme de dépenses effectives (Outlays) ;

- le niveau total des crédits autorisés et des dépenses effectives, en distinguant les crédits non exceptionnels des crédits « exceptionnels » (c'est à dire qui ont vocation à ne pas être pris en compte dans les plafonds prévus) tels qu'ils résultent des derniers actes législatifs (passage en commission, adoption par une chambre en séance plénière ou commission mixte paritaire) ;

- enfin, la différence entre les montants précédents, souvent significative, notamment pour les budgets civils.

Rappelons que les crédits sont débattus simultanément dans les deux chambres, d'une part, que ces tableaux de pointage recensent l'impact budgétaire de l'ensemble des textes en discussion, d'autre part. En conséquence, le CBO établit un tableau de pointage pour chaque chambre.

Comme il a été souligné supra, ces limites ne sont pas d'application directe et automatique, puisque leur respect doit être soulevé au travers un rappel au règlement et peut être repoussé sous certaines conditions. Lorsque ses estimations suggèrent qu'une mesure législative conduirait au dépassement des plafonds de dépenses prévus, le CBO se contente d'ailleurs d'informer les staffers des commissions concernées, mais ne formule aucun jugement quant à la mise en oeuvre d'un rappel au règlement.

S'agissant ainsi du budget 2001, les plafonds initialement prévus ne seront pas respectés : non seulement les dépenses finalement votées dépassent de plusieurs pourcents les plafonds prévus, mais s'y ajoutent par surcroît des dépenses « exceptionnelles » dans onze secteurs sur treize, pour un montant total d'une dizaine de milliards de dollars.

Néanmoins, les estimations de coût réalisées par le CBO font désormais partie intégrante du processus législatif et les commissions s'y réfèrent de plus en plus.

Au delà de son mandat légal de pointage, le CBO joue donc un rôle croissant de conseil en amont du dépôt des textes. En particulier, les commissions demandent souvent au CBO comment régler les paramètres de leurs propositions de lois ou de leurs amendements de manière à atteindre un objectif donné en termes de dépenses ou d'économies budgétaires.

2. Les modalités d'évaluation par le CBO de l'impact budgétaire des textes législatifs

Précisons que le CBO n'étudie lui même l'impact des propositions de textes législatifs sur les recettes fédérales qu'en matière de droits de douane. S'agissant de l'impact des mesures fiscales en matière de recettes d'impôts sur le revenus et sur la propriété, d'impôts sur les sociétés, de droits d'accises et de droits d'enregistrement, le CBO est légalement contraint de retenir les estimations des fonctionnaires de la commission conjointe des impôts (Joint Committee on Taxation), dont le rôle est détaillé au chapitre IV.

Pour le reste, le CBO est tenu de réaliser ses évaluations de manière indépendante et impartiale.

En pratique, pour estimer le coût d'une nouvelle mesure, le CBO part de ses propres projections de base des dépenses et des recettes relatives aux programmes en vigueur.

Ensuite, une centaine d'analystes spécialisés utilisent leur expérience et leur jugement d'expert pour formuler des hypothèses vraisemblables quant au comportement des agents économiques concernés (par exemple, pour estimer le nombre de collectivités locales qui chercheraient à bénéficier d'un nouveau programme fédéral subventionnant des politiques locales de protection de l'environnement).

A partir de ces hypothèses, de micro-simulations réalisées à l'aide de fichiers de données fiscales et sociales, de calculs économétriques, de modélisations, et de nouveaux jugements d'experts, ils publient alors des estimations de coût.

Les estimations utilisées dans le cadre de la procédure législative ne sont jamais « dynamiques », c'est à dire qu'elles ne prennent jamais en compte les effets de retour d'une mesure donnée sur les recettes ou les dépenses fiscales. Par exemple, ces estimations ne prennent pas en compte l'idée selon laquelle des allégements fiscaux ciblés sur un secteur d'activité pourraient relancer l'activité de ce secteur, donc l'emploi et les recettes fiscales et sociales.

Comme le suggèrent par ailleurs les exemples détaillés plus loin, ces estimations sont évidemment fragiles, alors même qu'elles peuvent avoir des conséquences politiques importantes en suggérant que la mesure préconisée par un parlementaire influent de la majorité est trop coûteuse pour pouvoir être adoptée. Ces estimations sont donc fréquemment contestées, et les responsables du CBO sont « bombardés » d'appels de la part de parlementaires ou de staffers qui cherchent à influencer les estimations.

Dans certains cas, les hypothèses retenues sont d'ailleurs déterminantes. Par exemple, à partir d'hypothèses dissemblables sur le comportement des entreprises concernées, le CBO et l'administration fédérale ont récemment publié des estimations prévisionnelles de recettes très différentes pour la vente aux enchères de fréquences hertziennes et ces différences techniques sont devenues un enjeu politique majeur.

Le CBO estime alors que le meilleur moyen de se protéger de ces influences n'est pas de s'isoler, mais de pratiquer une grande transparence et de « parler à tout le monde », aussi bien à l'intérieur du Congrès qu'au dehors.

Le Congressionnal Budget Act de 1974 dispose d'ailleurs que le CBO doit publier les fondements de ses estimations, et le CBO interprète de manière extensive, publiant en principe l'ensemble des hypothèses et des méthodes utilisées dans ses chiffrages, et se tenant à la disposition des parlementaires concernés, comme de leurs staffers, pour toute précision méthodologique. Le CBO est donc transparent sur ses méthodes.

En second lieu, le CBO s'efforce de désamorcer les incompréhensions en amont, comme en aval.

En aval, le CBO s'attache ainsi à publier des notes de chiffrage claires et faciles à comprendre.

En amont, lorsqu'un texte est officiellement déposé, les experts du CBO prennent l'attache des staffers des commissions ou des parlementaires qui en sont à l'origine, afin de s'assurer qu'ils en ont bien interprété la rédaction. Ces contacts informels permettent d'ailleurs également aux analystes du CBO d'obtenir des indications relatives au calendrier parlementaire, donc à leurs délais de travail.

En outre, le CBO peut réaliser des estimations confidentielles pour des propositions de texte qui n'ont pas encore été rendu publics, et peut réaliser, à la demande, des estimations préliminaires dans des délais relativement brefs. Ces procédures sont d'ailleurs fort utiles aux parlementaires, car elles permettent parfois d'identifier les défauts de conception ou de rédaction de leurs propositions.

Au total, les parlementaires les plus prudents peuvent donc largement éviter le camouflet que risque de constituer une estimation formelle du CBO suggérant que leur proposition de loi ou d'amendement est excessivement coûteuse.

In fine, la meilleure protection du CBO est toutefois sa réputation d'indépendance, d'intégrité et de qualité.

Le CBO s'enorgueillit ainsi de son label et de sa réputation d'indépendance, qui sert à la fois de ciment interne, et d'image externe.

Par ailleurs, le CBO attache un grand prix à la sauvegarde de sa réputation académique : ses estimations de coût sont ainsi soigneusement révisées en interne, et sont parfois soumises à titre officieux à des experts extérieurs avant leur diffusion.

Néanmoins, les dirigeants du CBO soulignent que leur tâche est de plus en plus ardue. Les textes législatifs sont en effet de plus en plus complexes, et il est difficile de démêler les impact budgétaires de mesures politiquement sensibles comme la hausse du salaire minimum ou le relèvement des quotas d'immigration.

Dans certains cas, le CBO estime d'ailleurs que certains textes sont « non chiffrables », comme le sont en France de nombreuses mesures fiscales recensées dans le bleu budgétaire des Voies et moyens.

B. LA PRÉPARATION DES RAPPORTS DE SÉQUESTRE ET L'ÉVALUATION DE L'IMPACT DES TEXTES LÉGISLATIFS SUR LES AUTRES COLLECTIVITÉS PUBLIQUES

1. La préparation des rapports de séquestre

Rappelons qu'en vertu du Balanced Budget Act de 1997, c'est à dire de la loi visant à équilibrer le budget afin d'appliquer les accords passés en 1990, 1993 et 1997 entre le Congrès et le Président, l'Office of Management and Budget (OMB) de l'administration présidentielle peut annuler des crédits votés, c'est à dire littéralement les placer sous séquestre, dans deux cas : lorsque les limites fixées pour les dépenses discrétionnaires sont dépassées, ou lorsqu'une législation relative à des dépenses ou à des recettes permanentes augmente le déficit.

L'annulation des crédits votés est alors du seul ressort de l'OMB.

Cependant, le Balanced Budget Act de 1997 prévoit que le CBO doit préparer chaque année trois « rapports de séquestre » à destination du Congrès et de l'OMB Ces rapports ne sont pas contraignants pour l'OMB : ils n'ont qu'une valeur de recommandation et de référence. Ces rapports permettent toutefois en principe au Congrès d'exercer un contrôle vigilant sur les calculs de séquestre effectuées par l'OMB.

Par ailleurs, le Balanced Budget Act de 1997 exige que le CBO informe le Congrès lorsque le CBO ou l'OMB prévoient pour l'année suivante une récession (c'est à dire une croissance du PIB négative pendant deux trimestres consécutifs), ou bien lorsque les statistiques du Département du Commerce (qui établit la comptabilité nationale) font état d'un taux de croissance annualisé inférieur à 1 % en volume au cours des deux derniers trimestres.

Sous réserve de l'accord du Président, qui a droit de veto, le Congrès peut alors décider de ne pas tenir compte des règles relatives au plafonnement des dépenses et du déficit.

Ces procédures semblent toutefois tombées en désuétude depuis que le budget affiche des excédents croissants.

2. L'estimation de l'impact budgétaire des textes législatifs sur les autres collectivités publiques

L'Unfunded Mandates Reform Act de 1995, entré en vigueur le 1er janvier 1996, impose au CBO de signaler si une proposition de texte législatif imposerait des coûts direct aux autres collectivités publiques (États fédérés, tribus, collectivités locales) ou au secteur privé ; d'estimer le cas échéant ces coûts lorsqu'ils sont susceptibles de dépasser un certain seuil sur une période de cinq ans ; enfin d'évaluer les dépenses fédérales qui seraient éventuellement nécessaires pour couvrir ces coûts.

Ces estimations doivent être effectuées au moment de l'examen des textes en commission, et jointes aux rapports des commissions concernées.

Ces estimations ne portent que sur les coûts directs résultant d'obligations expresses.

Là encore, ces estimations du CBO peuvent servir de fondement à des « points d'ordre », c'est à dire à des rappels au règlement. Par exemple, à la Chambre des représentants, chaque parlementaire peut soulever un point d'ordre contre toute mesure législative fédérale qui impose des coûts directs aux autres collectivités publiques ou au secteur privé supérieurs à 50 millions de dollars par an. Ce point d'ordre doit alors être débattu immédiatement, à raison de dix minutes au total pour les orateurs pour et dix minutes pour les orateurs contre. Il est ensuite mis au vote, et peut donc être repoussé.

Là encore, ces études d'impact du CBO ont donc surtout un rôle procédural.

A la demande d'une commission, le CBO peut toutefois étudier l'impact pour les autres collectivités publiques et pour le secteur privé de propositions de loi ou d'amendements qui n'ont pas encore été déposés.

C. QUELQUES EXEMPLES D'ESTIMATIONS RÉALISÉES PAR LE CBO

Sauf lorsqu'ils sont réalisées à titre indicatif pour des propositions de loi qui n'ont pas encore été déposées ou rendues publiques, les chiffrages du CBO sont publics. Ils sont notamment mis en ligne sur le site internet du CBO (www.cbo.gov).

A titre d'illustration, l'encadré ci-après reproduit in extenso la traduction d'une estimation du CBO.

« Estimation de coût du CBO 

8 juin 2000

La proposition de loi déposée à la Chambre des Représentants n°4079 (H.R. 4079)

Objet : demander au Comptroller General du GAO de conduire un audit extensif des fraudes au département de l'Education

(telle que rapportée par la commission de l'Education et du travail de la Chambre des Représentants le 25 mai 2000)

La proposition de loi H.R. 4079 imposerait au GAO la réalisation d'un audit financier d'une partie du département de l'Education. Sous réserve du vote des crédits nécessaires, le CBO estime que la mise en oeuvre de cette proposition coûterait environ un million de dollars en 2001. Parce que l'adoption de la proposition de loi H.R. 4079 n'affecterait pas les recettes ou les dépenses reconductibles, la procédure pay-as-you-go ne serait pas applicable.

A partir des informations transmises par le GAO, le CBO estime que l'audit demandé coûterait entre 800,000 et 1,000,000 de dollars. Parce que l'audit devrait être achevé dans les six mois suivant la promulgation de la loi, son champ serait relativement restreint. Il serait limité à la direction en charge des programmes d'aide financière aux étudiants et il serait concentré sur les mesures dont la mise en oeuvre serait, selon le GAO, la plus susceptible de conduire à des erreurs. Les réflexions préliminaires du GAO suggèrent que cet audit limité nécessiterait l'équivalent de trois ans de travail-homme (par exemple, six personnes à temps plein pendant six mois), ainsi que la réalisation de certaines tâches par des consultants extérieurs.

La proposition de loi H.R. 4079 ne contient aucune obligation pour les autres collectivités publiques ou pour le secteur privé, telles que définies par l'Unfunded Mandates Reform Act de 1995, et n'aurait aucun impact sur le budget des États fédérés, des collectivités locales ou des tribus.

Le Contact au CBO est Paul Cullinan. Cette estimation a été approuvée par Peter H. Fontaine, adjoint au sous-directeur pour les analyses budgétaires. »

Notons, dans le cas d'espèce, que la proposition de loi est au fond assez surprenante. En effet, le Congrès n'a en principe nul besoin d'adopter un texte législatif pour demander au GAO la réalisation d'audits. Peut être faut-il donc voir dans cette proposition un signe d'exaspération du parlementaire concerné à l'encontre du GAO, réticent à conduire les travaux souhaités, ce qui transparaît d'ailleurs dans l'analyse du CBO.

Plus généralement, les estimations de coût du CBO sont toujours structurées de manière identique à celle traduite ci-dessus : les références du texte concerné, un résumé d'au plus une quinzaine de lignes, l'estimation de l'impact budgétaire pour l'Etat fédéral, les estimations éventuelles des coûts pour les collectivités locales et le secteur privé, enfin les noms des auteurs des estimations et du superviseur exécutif.

On peut remarquer que l'identification des auteurs directs des estimations est susceptible de les soumettre à des pressions de la part des parlementaires concernés. Les experts du CBO, même aux niveaux hiérarchiques les plus modestes, sont ainsi fréquemment en contact direct avec les parlementaires, à la différence par exemple des experts du GAO.

Il convient également de rappeler que seuls les coûts directs sont estimés. S'agissant par exemple d'une proposition de loi dont l'objet était de subventionner la réalisation de travaux de réhabilitation de petits ouvrages hydrauliques (H.R. 728, novembre 1999), sous réserve notamment que les autorités locales prennent en charge au moins 35 % du coût des travaux, le CBO estime que, quoique probable, le surcroît de dépenses induit pour les collectivités locales par cette mesure serait volontaire, et ne rentre donc pas dans le cadre de l'Unfunded Mandates Reform Act de 1995.

Enfin, les estimations de coût du CBO sont de contenu analytique et de taille très variable (d'une page à plusieurs dizaines de pages, en fonction de la complexité du sujet).

A titre d'exemple, l'estimation d'une proposition de loi portant modification de plusieurs programmes relatifs à la prévention de la violence et de la consommation de drogue en milieu scolaire, au financement de l'innovation pédagogique et aux bourses scolaires, pour un coût total estimé par le CBO à 14 milliards de dollars sur six ans, est un document d'une dizaine de pages.

Ce document propose d'ailleurs des estimations détaillées de l'impact budgétaire de cette proposition pour une dizaines de sous-programmes, année par année d'ici 2006, en distinguant les crédits budgétaires des dépenses effectives, d'une part, en distinguant deux hypothèses d'actualisation, d'autre part.

Ce document repose toutefois sur une longue série d'hypothèses conventionnelles, relatives notamment à la date de promulgation de la loi, au rythme de montée en charge des dispositifs, au maintien de certains programmes existants, etc. En outre, certaines estimations s'appuient explicitement sur les analyses de l'administration fédérale.

IV. LE FONCTIONNEMENT DU CBO

A. LES RELATIONS ENTRE LE CBO ET L'OFFICE OF MANAGEMENT AND BUDGET (OMB)

1. Une confrontation institutionnelle, parfois stérile

Le CBO, c'est à dire le bureau du budget du Congrès, et l'Office of Management and Budget, c'est à dire le bureau du budget du Président, qui exerce notamment les fonctions dévolues en France à la direction du budget, sont évidemment placés en situation de confrontation institutionnelle.

Rappelons en effet que les vingt-cinq dernières années ont été marquées par de longues périodes de cohabitation, notamment entre 1994 et l'an 2000 (avec un Congrès à majorité républicaine et un Président démocrate). En outre, même lorsque le Président provient du même parti que la majorité des deux chambres du Congrès, ce dernier est extrêmement jaloux de ses prérogatives.

Or, les prévisions et les projections respectives du CBO et de l'OMB jouent un rôle déterminant dans la procédure législative : des différences d'analyse entre le CBO et l'OMB peuvent ainsi conduire à des conflits politiques sans issue.

Par exemple, lors du premier mandat du Président Reagan, les prévisions de croissance économique de l'OMB étaient beaucoup plus optimistes que celles du CBO, ces dernières conduisant donc de facto à un certain scepticisme quant à l'efficacité de la politique économique de relance par les dépenses militaires et les allégements massifs d'impôt préconisée par R. Reagan (les Reaganomics). Ces divergences se sont traduites par de fortes pressions sur le CBO de la part du Sénat (républicain) et du Président, et le CBO s'est finalement rallié à contre-coeur aux analyses de l'OMB. A posteriori, les réserves du CBO sont toutefois apparues fondées, de sorte que la crédibilité du CBO s'en trouva renforcée.

Si le CBO peut être conduit à céder à la pression politique lorsque le Président et le Congrès sont du même bord, il n'en est toutefois pas de même en période de cohabitation. S'agissant de l'analyse des propositions de réforme du système de santé formulées par le président Clinton au milieu des années 1990, alors que le Congrès était à majorité républicaine, le point de vue du CBO a logiquement prévalu sur celui de l'OMB : en effet les estimations de l'OMB n'ont qu'une valeur indicative, alors que celles du CBO jouent un rôle déterminant dans le cadre de la procédure parlementaire.

Cependant, le CBO et l'OMB s'efforcent de manière générale de réduire leurs divergences d'analyse, afin de ne pas « polluer » le débat politique par des divergences d'expert.

Ce dialogue est facilité par le fait que le CBO et l'OMB disposent exactement des mêmes données, contrairement à la situation française actuelle, où le ministère de l'Economie et des Finances ne transmet au Parlement les données en sa possession qu'avec parcimonie et retard.

Ce dialogue est également facilité par les liens étroits qui se sont tissés entre le CBO et l'OMB.

2. Une concurrence cordiale, parfois féconde

Les experts respectifs du CBO et de l'OMB sont en relation téléphonique étroite, parfois quotidienne, afin de confronter leurs analyses. En outre, lorsque des divergences d'analyse sont susceptibles d'avoir une incidence politique, des réunions techniques inter-institutions peuvent être organisées afin d'en comprendre l'origine.

Ces contacts s'effectuent le plus souvent au niveau des techniciens. En effet, un appel téléphonique du directeur de l'OMB à son homologue du CBO présenterait souvent une connotation politique.

Dans certains cas, les deux institutions peuvent toutefois organiser des rencontres à haut niveau, par exemple lorsque la conjoncture évolue rapidement, et que des prévisions budgétaires trop différentes pourraient devenir un enjeu politique.

Ces relations sont facilitées par le fait que les deux institutions utilisent des instruments semblables, et surtout par la mobilité des experts entre ces deux institutions, notamment de l'OMB vers le CBO, ce dernier offrant des rémunérations un peu plus élevées et un cadre de travail plus stable.

En effet, plus d'une dizaines d'experts du CBO (soit près d'un dizième de ses cadres) sont habituellement des anciens fonctionnaires de l'OMB. Par exemple, en septembre 2000, le numéro 2 (directeur adjoint) et le numéro 3 (executive associate director) du CBO avaient été employés comme fonctionnaires de carrière (non politiques) à l'OMB pendant respectivement 18 et 16 ans.

Cette mobilité est évidemment favorisée par le fait que la fonction publique américaine, au contraire de la fonction publique française, n'est pas cloisonnée en petits corps auxquels les fonctionnaires devront pour partie leur carrière ; en d'autres termes, les anciens fonctionnaires de l'OMB passés au service du Congrès n'ont plus aucun lien statutaire ou même de solidarité corporatiste avec leur administration d'origine.

Les relations étroites entre le CBO et l'OMB ne préviennent toutefois pas toutes les divergences d'analyse, d'autant plus que les principaux responsables de l'OMB sont des collaborateurs politiques du Président, donc que les analyses de l'OMB peuvent présenter un biais politique.

Néanmoins, ces relations permettent de réduire les divergences techniques, pour mettre en lumière les divergences qui résultent d'appréciations « politiques ».

L'existence du CBO constitue ainsi un frein puissant à la tentation du gouvernement de faire preuve d'un optimisme excessif ou de solliciter les chiffrages budgétaires afin de faciliter ses choix politiques.

Plus généralement, la concurrence entre les deux institutions est mutuellement stimulante, et constitue une indéniable source de transparence : le CBO et l'OMB sont fortement incités à expliciter leurs méthodes pour convaincre du bien fondé de leurs estimations respectives.

B. LES MOYENS DE FONCTIONNEMENT DU CBO

1. Une petite organisation, richement dotée

En l'an 2000, le CBO disposait de 232 postes équivalent-temps-plein (ETP) et d'un budget propre de 26,1 millions de dollars, soit environ 170 millions de francs sur la base d'une parité de pouvoir d'achat 1 dollar = 6,50 francs.

Ce budget, qui ne rend pas compte des coûts complets de fonctionnement du CBO, était consacré à hauteur de 87 % à la rémunération du personnel, et à hauteur de 5 % aux dépenses informatiques, ce dernier poste ayant toutefois par le passé représenté jusqu'à 28 % du budget du CBO.

On peut noter que la masse salariale moyenne du CBO est relativement élevée : près de 98.000 dollars par an et par ETP (environ 640.000 francs par an), contre 80.000 dollars par an au CRS.

Cela résulte d'une politique délibérée du CBO consistant à attirer les meilleurs analystes en leur offrant des rémunérations attractives.

En effet, au contraire de la quasi-totalité des agences fédérales et des autres offices du Congrès, le CBO n'a pas à suivre la grille salariale commune à l'ensemble de l'administration fédérale (avec une quinzaine de niveaux, auxquels correspondent à chaque fois une dizaine d'échelons).

Le directeur du CBO dispose ainsi d'une grande latitude en matière de rémunération initiale et d'évolution de carrière.

Cela permet d'instaurer une certaine souplesse en matière de rémunérations sans devoir recourir, comme en France, à des systèmes opaques de primes aux fondements réglementaires incertains.

A titre d'exemple, et sur la base d'une parité de pouvoir d'achat 1 dollar = 6,50 francs, le CBO offrait en mars 2001 des rémunérations nettes suivantes41(*), selon qualifications :

- 30.000 à 40.000 dollars par an (soit 16.000 à 22.000 francs par mois) pour un jeune analyste assistant de niveau bac + 4 (Bachelor degree) ;

- 40.000 à 65.000 dollars par an (soit 22.000 à 35.000 francs par mois) pour un analyste débutant de niveau doctorat ou proche ;

- 65.000 à 95.000 dollars par an (soit 35.000 à 51.000 francs par mois) pour un micro-économiste de niveau doctorat + expérience professionnelle d'au moins deux ans ;

- jusqu'à 125.000 dollars (soit 68.000 francs par mois), c'est à dire la rémunération maximale prévue par la législation fédérale, pour un sous-directeur (responsable de la division de la sécurité nationale).

A ces rémunérations attractives s'ajoutent, selon le site internet du CBO « un vaste ensemble d'avantages sociaux, destinées à enrichir une rémunération compétitive, ainsi qu'un environnement de travail unique et convivial ». L'objectif du CBO est en effet d'être au moins aussi attractif que l'OMB.

Après la liste détaillée des offres d'emplois, le site internet du CBO énumère d'ailleurs ces avantages sociaux, parmi lesquels :

- un « excellent » régime de vacances, soit 4 semaines par an pour les nouveaux employés + 10 jours fériés + 13 jours de « permission maladie »42(*) + jusqu'à 12 jours de permission d'absence pour raisons familiales ;

- des horaires de travail souples ;

- une protection sociale favorable (santé, assurance vie) ;

- l'accès au régime de retraite du Congrès, qui ouvre des droits après cinq ans d'ancienneté, et permet (pour les fonctionnaires recrutés avant 1984) un départ à la retraite (à taux proportionnel) à partir de 20 ans d'ancienneté ;

- un fonds de pension abondé par l'employeur jusqu'à hauteur de 5 % du salaire net ;

- des « facilités pour les pratiques religieuses » (et les fêtes religieuses) ;

- un accès privilégié à la bibliothèque du Congrès ;

- des services de santé, de garderie et d'assistance sociale sur place ;

- des douches et des casiers sur place (pour les joggers notamment), et des clubs de football (européen) et de softball ;

- des aides aux transports ;

- enfin, l'appartenance « à une organisation prestigieuse fière de sa réputation professionnelle, de ses méthodes de travail coopératives et de ses valeurs favorables à la vie de famille  (family-friendly) ».

Notons que le CBO est une agence composée majoritairement d'économistes, et que près des trois quarts de son personnel (hors fonction de soutien) dispose au moins d'un diplôme de niveau master ou équivalent, et près de 30 % d'un doctorat (Ph.D).

Les experts du CBO sont recrutés sur des critères exclusivement professionnels, à deux niveaux :

- parmi les jeunes diplômés en économie ou en sciences politiques ;

- parmi des experts confirmés issus du secteur privés, des Think tanks, et surtout de l'administration fédérale. La plupart des postes de direction sont ainsi pourvus par recrutement externe.

A titre d'exemple, s'agissant des cadres de direction du CBO en poste en septembre 2000 :

- le directeur-adjoint avait été économiste au GAO (1972-1980), puis à l'OMB (1980-1998), puis vice-président d'un cabinet de consultants avant de rentrer comme n°2 au CBO en 1999 ;

- le directeur (l'équivalent d'un sous-directeur) chargé des affaires générales avait travaillé plus de vingt ans au GAO avant d'être recruté au CBO ;

- la directrice associée chargée de la recherche avait précédemment occupé divers postes à l'OMB, dans les services du Conseil des conseillers économiques du Président, et dans plusieurs ministères ;

- le sous-directeur chargé des études macro-économiques est entré au CBO en 1979 après avoir travaillé quelques années dans un institut de modélisation privé ;

- entré au CBO en 1998, le sous-directeur chargé des études fiscales avait été successivement économiste au GAO, économiste en chef du staff de la minorité à la commission du budget de la Chambre des représentants, et chef d'unité au CRS.

Ces exemples de parcours, que l'on pourrait multiplier, suggèrent une mobilité importante entre les différentes agences du Congrès, et entre les agences du Congrès, les administrations fédérales et les universités et Think tanks, ainsi qu'une mobilité réelle, mais plus réduite, de et vers le secteur privé, d'une part, de et vers des postes « politiques », d'autre part.

On peut d'ailleurs signaler que nombre d'économistes du CBO poursuivent ensuite des carrières plus lucratives dans le secteur privé ou dans des universités prestigieuses.

Relativement simple, l'organisation du CBO est par ailleurs quasiment inchangée depuis sa création en 1975 :

- le bureau du directeur est assisté d'un bureau de « l'avocat général » (general counsel) du CBO, qui est notamment chargé des affaires juridiques, ainsi que d'une sous-direction chargée des affaires générales, de la communication et de la diffusion ;

- les missions en cascade du CBO sont ensuite exercées par sept sous-directions thématiques. Les travaux des sous-directions chargées respectivement des projections budgétaires et des projections fiscales s'appuient ainsi sur les projections réalisées par la sous-direction chargée des études macro-économiques. Puis ces travaux servent de référence aux estimations de coût réalisées par quatre sous-directions sectorielles (affaires économiques, affaires sociales, sécurité nationale, études spéciales et fonction publique).

2. Un accès privilégié aux données fiscales et sociales

Le CBO dispose en principe d'un accès complet à l'ensemble des données et fichiers en la possession de l'administration fédérale, que le CBO s'emploie et parvient presque toujours, à obtenir de manière « coopérative », c'est à dire sans recourir à des voies de droit ou à des pressions politiques.

Le CBO peut ainsi s'appuyer ainsi sur des fichiers de données fiscales et sociales très détaillés.

En matière d'impôt sur le revenu, le CBO dispose ainsi d'un échantillon de plus de 100.000 déclarations annuelles « anonymisées » analogue à celui compilé en France par la direction générale des impôts pour son usage exclusif. Cet échantillon permet en principe de simuler l'impact budgétaire et les effets redistributifs des principales mesures fiscales, mais ne permet pas d'en appréhender les effets économiques.

En outre, le CBO peut s'appuyer sur des fichiers de données longitudinales, c'est à dire sur des échantillon glissants de contribuables identiques (anonymisés) suivis plusieurs années consécutives. Ces données longitudinales permettent en principe de suivre le comportement des contribuables, donc d'essayer d'appréhender les effets économiques des mesures fiscales.

Enfin, le CBO accède aux fichiers de données compilés par l'administration fiscale (l'Internal Revenue Service, ou IRS) sur des sujets spécifiques, par exemple en matière de plus-values (cf. encadré ci-après).

Un exemple d'étude du CBO à partir de fichiers de données fiscales

« Les perspectives en matière de distribution des actifs et de réalisation
des plus-values »43(*)

A la demande du Ranking minority member (c'est à dire du chef de la minorité) de la commission du budget du Sénat, le CBO a publié en mai 1997 un rapport de près de 80 pages comportant des indications détaillées relatives :

- à la distribution (par niveau de revenu et par âge) et à la composition (actifs immobiliers, actifs professionnels, actifs financiers) des patrimoines et des plus values latentes des ménages américains ;

- à la distribution et à la composition des plus values imposables réalisées par les ménages américains sur longue période.

L'enjeu de cette étude était important. Les plus values représentent en effet une part croissante du revenu des ménages américains. Cette étude sera d'ailleurs suivie de travaux du CBO visant à apprécier l'ampleur des plus values latentes « possédées » par les ménages.

Cette première étude du CBO s'appuyait sur l'analyse et le retraitement de fichiers établis pas l'administration fiscale :

- un échantillon annuel de près de 100.000 déclarations fiscales (sur une centaine de millions), constitué de manière à réunir une proportion supérieure de contribuables les plus aisés. Ce fichier permet d'observer de manière assez précise la composition des revenus au cours d'une année donnée, ainsi que l'évolution globale de la composition des revenus d'une année sur l'autre. En revanche, comme les contribuables retenus dans l'échantillon changent d'une année sur l'autre, ces fichiers ne fournissent guère d'information sur l'évolution des comportements individuels. En outre, ces fichiers ne permettent pas d'appréhender de manière détaillée la nature des plus values taxables. En France, la direction générale des impôts établit un fichier similaire, qui est utilisé par la direction de la législation fiscale ;

- un panel de 20.000 contribuables suivis pendant dix ans sur la période 1979-1988, qui fournit en l'espèce des informations détaillées sur la fréquence des plus values réalisées pour un même contribuable, c'est à dire sur la distribution des plus-values au cours du temps. Comme toutes les données de ce type, ce fichier est toutefois difficile à exploiter parce que nombre d'observations ne sont pas renseignées sur l'ensemble des dix années, l'administration fiscale n'ayant pu collecter de manière exhaustive toutes les données pour tous les contribuables concernés et pour chaque année. En outre, ce fichier ne semble pas avoir été complété par l'adjonction de nouveaux contribuables (immigrés, jeunes ménages), de sorte que sa représentativité s'est un peu altérée ;

- un fichier de données détaillées relatives aux plus values (portées sur des états annexes à la déclaration de revenus) d'un panel de 13.000 contribuables ayant déclaré des plus values immobilières, mobilières ou professionnelles en 1985, suivis ensuite tous les quatre ans. Ce fichier comporte des informations détaillées relatives aux transactions (classées en 21 catégories) ayant donné lieu à plus value imposable. Il souffre toutefois des mêmes imperfections (problème des erreurs et omissions, biais de représentativité, non prise en compte des changements de situation familiale) que le fichier précédent.

Malgré leurs limites, ces deux derniers fichiers furent en l'espèce particulièrement utiles pour la réalisation de l'étude demandée au CBO.

Il n'existe pas de fichiers fiscaux semblables en France.

Au total, il convient de souligner que le CBO dispose de l'ensemble des fichiers compilés par l'administration fiscale, alors que le Parlement n'a pas à ce jour, en France, un libre accès aux statistiques comparables établies par la direction générale des impôts. Aux États-Unis, ces fichiers sont par surcroît disponibles pour les chercheurs privés, sous une forme il est vrai moins détaillée.

Par ailleurs, les données recueillies sont plus riches aux États-Unis. Rappelons ainsi que l'administration fiscale française, au contraire de son homologue américaine, n'établit pas de fichiers de données longitudinales, et ne réalise pas d'études statistiques ad hoc sur une base régulière.

Cela s'explique pour partie par trois caractéristiques du système fiscal américain :

- les règles relatives à l'impôt sur le revenu sont relativement plus simples aux États-Unis qu'en France, notamment parce que nombre d'exemptions, de régimes particuliers ou d'exemptions fiscales ont été supprimées au cours des vingt dernières années, en contrepartie de baisses de taux ;

- les déclarations d'impôt sur le revenu sont plus précises aux États-Unis qu'en France ;

- enfin, les contraintes qui pèsent sur l'administration fiscale aux États-Unis en matière de fichiers informatiques sont moins contraignantes que celles imposées par la C.N.I.L. en France. Aux États-Unis, certaines données fiscales individuelles sont d'ailleurs publiques, cette publicité trouvant son origine dans l'idée selon laquelle payer ses impôts est un acte civique, qui doit être soumis au contrôle des autres citoyens-contribuables, d'une part ; dans la faible réticence des Américains à ce que leurs revenus soient connus, d'autre part.

Ces facteurs ne suffisent cependant pas à expliquer que l'information économique recueillie par l'Internal Revenue Service soit plus complète : en fait, l'administration fiscale française ne se préoccupe traditionnellement guère de mettre en place les systèmes d'information nécessaires à l'évaluation économique de la fiscalité.

On peut notamment s'étonner de ce que le projet Copernic de refonte des systèmes d'information de l'administration fiscale française soit presque exclusivement destiné à améliorer la performance de la direction générale des impôts en tant que chargée du recouvrement de l'impôt, et ne semble aucunement prévoir, à ce jour, le développement d'outils de nature à favoriser l'appréciation des effets économiques de l'impôt.

Quoi qu'il en soit, on peut signaler qu'au delà de ces données fiscales, le CBO recueille parfois des données d'origine privée (notamment des données d'entreprises).

Cependant, le CBO ne dispose pas des fichiers et des bases de données lui permettant d'effectuer des simulations en matière de fiscalité locale, qui ne ressort d'ailleurs pas de ses compétences.

Par ailleurs, le CBO réunit deux fois l'an un conseil scientifique, composé notamment de ses anciens directeurs et d'une vingtaine d'autres économistes prestigieux (comme A. Auerbach, M. Boskin, M. Feldstein, R. Gordon, G. Mankiw, W. Niskanen, W. Nordhaus, J. Taylor), chargés notamment de l'éclairer en matière de prévisions à court terme et de perspectives de croissance à long terme.

Au delà de ce conseil scientifique formel, le CBO s'appuie aussi souvent sur les conseils officieux et gracieux d'un réseau de correspondants au sein des Think tanks, des universités ou du secteur privé, ces correspondants étant d'ailleurs souvent des anciens experts du CBO.

Le CBO a ainsi conduit ses travaux de simulation et de modélisation à très long terme pour partie en partenariat avec des économistes universitaires.

En revanche, le CBO ne recourt qu'à titre exceptionnel à des expertises extérieures rémunérées.

Par exemple, les travaux précités du CBO sur le partage des salles d'audience dans les tribunaux ont été conduits par les analystes du CBO spécialistes des bâtiments administratifs.

En outre, et comme le suggèrent d'ailleurs la redondance de leurs travaux, le CBO n'avait jusqu'à une période récente guère de relations institutionnelles avec les autres agences ou services du Congrès, notamment le CRS et le GAO.

Enfin, au contraire notamment du GAO, le CBO n'a pas de contacts formels, et n'a parfois guère de contacts informels, avec les agences ou les départements ministériels concernés par ses chiffrages. En particulier, le CBO ne leur transmet pas des versions préliminaires de ses rapports dans le cadre d'une procédure contradictoire.

3. Un recours intensif à l'économétrie et à la modélisation économique

Comme votre rapporteur l'a déjà exposé, le CBO ne dispose pas en propre d'un modèle macro-économétrique analogue à ceux qu'exploitent en France la direction de la Prévision ou l'Observatoire français des conjonctures économiques (OFCE), notamment dans le cadre de leurs exercices de prévision à court et à moyen terme et pour simuler des mesures de politique économique.

· Néanmoins, les travaux d'expertise du CBO s'appuient largement :

- sur des modélisations simples du fonctionnement d'ensemble de l'économie américaine, notamment pour simuler les effets de très long terme de politiques budgétaires alternatives. Trop rustiques, ces modèles ne sont toutefois pas utiles pour l'étude de la conjoncture, et ne permettent pas de simuler des mesures fiscales complexes ;

- sur une utilisation intensive de techniques économétriques. Le CBO utilise par exemple des équations économétriques pour prévoir respectivement les recettes d'impôt sur les sociétés, les bénéfices de la Réserve fédérale et les droits d'accise.

Certaines de ses simulations économétriques sont très imprécises et doivent donc être largement amendées à l'aide de jugement d'experts. Par exemple, l'écart type de la prévision à court terme des plus values taxables par rapport à la réalité au cours des dernières années est de 16 %, ce qui signifie que le CBO n'est en fait aucunement en mesure de prévoir l'évolution de ces plus values à l'aide d'équations économétriques. Il s'agit là d'ailleurs d'un constat logique, puisque le niveau des plus values taxables est étroitement corrélé à l'évolution des cours de la bourse et des prix de l'immobilier, par essence difficilement prévisibles ;

- un large éventail de modélisations théoriques plus ou moins ambitieuses, depuis le modèle élémentaire utilisé pour prévoir les recettes douanières à partir des prévisions d'importations, jusqu'à des modèles complexes (dits « d'équilibre général calculable ») pour apprécier les effets théoriques de réformes fiscales d'envergure sur l'ensemble de l'économie.

Parmi les travaux ponctuels, on peut notamment mentionner que CBO a construit un modèle destiné à relier les niveaux respectifs des prix et de la consommation de tabac, les recettes de taxes sur la tabac et l'évolution de la législation fédérale en matière de tabagisme ;

- des modèles de « micro-simulation » permettant d'effectuer des calculs à partir de fichiers de données fiscales ou sociales réelles.

En matière d'impôt sur le revenu, le CBO dispose ainsi d'un logiciel permettant de simuler de manière assez détaillée l'impact statique (sans effets de retour) de changements de la législation à partir d'un échantillon de déclarations de revenus.

Ce logiciel est complété d'un module permettant de simuler l'évolution de ce fichier, donc de réaliser des projections à moyen terme.

A ces logiciels s'ajoute en outre un modèle s'appuyant sur des données de comptabilité nationale, et donc prenant en compte les revenus des personnes qui, pour des raisons diverses, n'ont pas à remplir de déclarations de revenus.

Sur ce point, les capacités de simulation du CBO sont d'ailleurs plus étendues que celle de la direction de la législation fiscale en France.

En revanche, le CBO ne dispose pas de fichiers ou de modèles relatifs à la fiscalité locale (notamment à la TVA perçue au profit des États fédérés) ;

- enfin des modèles de micro-simulation dynamique, qui combinent le recours à des fichiers de données fiscales ou sociales réelles et à des techniques de simulation.

Par exemple, le CBO a récemment construit un modèle pour estimer le coût de diverses propositions visant à subventionner la prise en charge du risque-maladie pour les salariés au chômage. Ce modèle s'appuie sur des données individuelles détaillées relatives à un échantillon réel de salariées et compilées par le système statistique public, ainsi que sur la modélisation par le CBO du comportement des salariés concernés.

De même, le CBO dispose d'un modèle semblable simulant l'accumulation patrimoniale et le décès d'un échantillon de contribuables afin de prévoir les recettes ou de simuler des réformes en matière d'impôts sur les successions et les donations.

· Cette présentation appelle deux remarques :

- en premier lieu, le CBO est transparent quant à ses méthodes. Les caractéristiques de ses modèles sont ainsi publiques, et régulièrement soumises à des expertises techniques extérieures ;

- en second lieu, le CBO dispose de données et d'une expertise étendues en matière de dépenses sociales.

En matière d'assurance maladie publique (programme Medicare) le CBO dispose ainsi d'un fichier de donnés individuelles (évidemment « anonymisées ») détaillant les caractéristiques démographiques et économiques des bénéficiaires, ainsi que leurs dépenses de santé remboursables par grands agrégats (hospitalisation de longue durée, hôpital de jour, médecine de ville, etc.), et même des précisions relatives aux ordonnances. Ces fichiers sont actualisés chaque année, et sont notamment utilisés par le CBO pour réaliser des projections de dépenses, d'une part, pour estimer l'impact budgétaire de propositions de réforme, d'autre part.

En matière de retraites, le CBO s'efforce actuellement, en coopération avec les actuaires de l'administration de la sécurité sociale, de développer un modèle combinant l'ensemble des techniques précédentes, c'est à dire à la fois des micro-simulations dynamiques réalisées à partir de fichiers de données individuelles longitudinales, et une modélisation théorique du fonctionnement d'ensemble de l'économie. Cette combinaison permettrait de simuler dans un cadre cohérent les effets des propositions de réforme du régime général de retraites sur la croissance, sur l'évolution des revenus et sur leur distribution.

En particulier, si ces travaux sont conduits à bien, le CBO pourrait ainsi simuler dans quelle mesure les réformes proposées en matière de retraite sont susceptibles de modifier les revenus relatifs des actifs et des retraités, donc leurs comportements, notamment en matière d'épargne, donc la croissance, donc les revenus des agents, etc.

L'idée sous-jacente à ce type de travaux est claire : des régimes de retraite publics moins généreux réduiraient le besoin de financement des administrations publiques et soutiendraient le revenu des actifs, au détriment de celui des retraités, ce qui augmenterait le taux d'épargne des ménages, puisque les actifs épargnent en théorie proportionnellement plus. La hausse du taux d'épargne et la baisse du besoin de financement des administrations publiques favoriseraient alors la baisse des taux d'intérêt, donc le dynamisme de l'investissement et de la croissance. En retour, l'accélération de la croissance augmenterait le total des revenus disponibles, donc « le grain à moudre ». Ce type de réforme serait donc, à long terme, largement favorable à la plupart des ménages.

C. DES TRAVAUX PAR ESSENCE PUBLICS

1. Les procédures de diffusion interne

Les estimations de coût de propositions de loi qui n'ont pas encore été déposées ou rendues publiques peuvent demeurer confidentielles.

Pour le reste, toutes les autres estimations de coût et tous les travaux d'études du CBO sont publics.

Ces documents sont d'abord transmis à leurs destinataires sous la forme d'un courrier du directeur du CBO, de manière simultanée dans la mesure du possible.

Institution non-partisane, le CBO s'efforce d'assurer un égal accès à ses analyses pour toutes les parties concernées au sein du Congrès. En conséquence, sont officiellement destinataires de ses travaux :

- si la proposition étudiée ou la saisine émanent d'une commission,  le président et le chef de la minorité de cette commission ;

- les auteurs de la saisine, le président et le chef de la minorité de la commission compétente au fond, si la saisine émane d'un parlementaire individuel, ou de la commission du budget d'une des deux chambres ;

- et enfin, les signataires (sponsors) d'une proposition de loi si la demande d'estimation de son coût provient d'une commission ou d'autres parlementaires.

Le CBO adresse ensuite systématiquement un exemplaire de ses estimations et de ses travaux à tous les parlementaires.

Des exemplaires supplémentaires sont adressés aux parlementaires et à leurs staffers sur simple demande.

2. Les procédures de diffusion externe

Les travaux du CBO sont également largement diffusés auprès du public.

Le CBO adresse ainsi gratuitement un exemplaire de tous ses rapports, études, mémorandums et comptes rendus d'auditions à toute personne qui en fait la demande, des exemplaires supplémentaires pouvant être commandés à un prix modique auprès du « bureau d'impression du gouvernement des États-Unis » (U.S. Printing Office).

Le CBO ne diffuse pas auprès du grand public des copies écrites de ses estimations de coût. Ces estimations sont en effet trop nombreuses pour que cela soit aisément gérable. En outre, ces documents, relativement brefs, sont obligatoirement reproduits dans les rapports réalisés par les commissions compétentes.

Néanmoins, tous les travaux du CBO postérieurs à 1997, y compris ses estimations de coût, ainsi que certaines études plus anciennes, sont disponibles sur son site internet (www.cbo.gov), sous quatre formats (HTML, PDF, postScript, WordPerfect).

Ce site offre son propre moteur de recherche, une liste de l'ensemble des publications du CBO depuis 1975, la faculté de s'inscrire sur une liste de diffusion automatique, ainsi que des liens avec les commissions du budget et les autres agences du Congrès, comme avec la plupart des grandes administrations fédérales et avec des organisations internationales (comme la Commission européenne).

Ouvert en 1997, le site du CBO est aujourd'hui l'un des sites fédéraux les plus fréquentés, notamment par les staffers des commissions et des parlementaires, mais aussi par les universitaires et par les journalistes.

CHAPITRE IV :

LA COMMISSION CONJOINTE DES IMPÔTS (JCT)

I. LES MISSIONS DE LA COMMISSION CONJOINTE DES IMPÔTS

Créée en 1926, la commission conjointe des impôts (Joint committee on taxation ou JCT) constitue avec la commission conjointe de la bibliothèque du Congrès (Joint committee on librairy) l'une des deux commissions les plus originales du Congrès.

La commission conjointe des impôts est en effet une commission mixte paritaire permanente, composée de cinq Sénateurs issus de la commission des finances du Sénat (trois de la majorité du Sénat et deux de la minorité) et de cinq Représentants issus de la commission des voies et moyens de la Chambre (trois de la majorité de la Chambre et deux de la minorité). Rappelons que la commission des finances du Sénat et la commission des voies et moyens de la Chambre sont les commissions du Congrès compétentes en matière de fiscalité.

Le code général des impôts et le Congressional Budget Act de 1974 assignent à cette commission les missions suivantes :

- le contrôle de l'organisation de l'administration fiscale (hors douanes) ;

- le contrôle de tous les remboursements d'impôts et abandons de créances fiscales au delà d'un million de dollars ;

- la recherche de propositions de simplification de la fiscalité ;

- la réalisation d'estimations de gains ou de pertes de recettes fiscales pour tous les textes examinées à la Chambre et au Sénat.

En matière de législation fiscale, la commission conjointe des impôts ne peut faire que des recommandations aux commissions compétentes de chaque chambre.

Pour le reste, la commission conjointe dispose des moyens de fonctionnement et de prérogatives procédurales étendues, en particulier la faculté de faire témoigner sous serment.

En outre, sous l'autorité de son président ou de son vice-président, la commission (en pratique le chef du secrétariat) peuvent demander ou saisir sur place tous les documents en la possession de l'administration fiscale, jusques et y compris les dossiers relatifs aux contrôles fiscaux individuels en cours.

Enfin, la commission conjointe des impôts dispose pour l'assister d'un staff original. En effet, alors que les staffers des commissions du Congrès sont normalement des collaborateurs politiques, les staffers de la commission conjointe des impôts sont des fonctionnaires recrutés sur une base professionnelle et non partisane, investis intuitu personae de prérogatives et de missions spécifiques, qui dépassent largement celles de la commission en tant qu'organe politique et qu'ils exercent de manière indépendante des pressions politiques.

II. LES MISSIONS DU STAFF DE LA COMMISSION CONJOINTE DES IMPÔTS

A. UN CORPS D'EXPERTS SPÉCIALISÉS EN MATIÈRE FISCALE

De manière générale, le staff de la commission conjointe des impôts constitue, à l'instar du CBO, un petit corps d'experts au service de l'ensemble du Congrès pour les seules questions fiscales.

Ces experts forment un corps non partisan réputé pour son indépendance et sa compétence technique. Le staff de la commission conjointe peut ainsi conduire des études indépendamment du calendrier législatif. De même, les fonctionnaires de la commission conjointe reçoivent directement les contribuables et les groupes d'intérêt concernés par des réformes législatives, à leur demande, à la demande des parlementaires ou de leur propre initiative. Enfin, ils entretiennent des liens étroits avec l'administration fiscale.

Au total, le personnel de la commission conjointe constitue souvent le bras armé du Congrès en matière de fiscalité.

La commission conjointe constitue également la mémoire du Congrès en matière de fiscalité, puisqu'elle est dépositaire de l'ensemble des archives du Congrès en matière de législation fiscale et dispose même d'une collection plus complète que celle de la bibliothèque nationale (Library of Congress).

B. UNE MISSION DE CONSEIL AU COURS DE LA PROCÉDURE LÉGISLATIVE

A l'instar des fonctionnaires du service des commissions du Sénat français, les fonctionnaires de la commission conjointe des impôts du Congrès jouent un rôle de conseil tout au long de la procédure législative, et ce, pour tous les textes fiscaux et pour l'ensemble du Congrès.

En premier lieu, ces fonctionnaires préparent des notes techniques (pamphlets) de quelques pages à plus d'une centaine de pages en vue des auditions des commissions de la Chambre et du Sénat en charge de la fiscalité (c'est à dire la commission des finances du Sénat et la commission des voies et moyens de la Chambre). En général, ces notes décrivent le droit existant et les propositions qui font l'objet des auditions ; elles sont ensuite rendues publiques et la commission conjointe distribue d'ailleurs sur demande aux parlementaires, à leurs collaborateurs et au public une copie de tous ses travaux depuis 1970.

Les fonctionnaires de la commission conjointe aident également les staffers de ces commissions (qui sont, pour leur part, des collaborateurs politiques) à préparer les questions soumises aux personnes auditionnées. Enfin, des fonctionnaires de la commission conjointe assistent aux auditions de la commission des finances du Sénat et de la commission des voies et moyens de la Chambre, où ils répondent le cas échéant aux questions qui leur sont transmises par les parlementaires ou par les collaborateurs de ces commissions.

En second lieu, les fonctionnaires de la commission conjointe aident l'ensemble des parlementaires qui le souhaitent à rédiger des propositions de loi fiscales. Cette aide comprend l'appui à la rédaction technique, ainsi que la préparation d'une description de la proposition. Cette aide peut comprendre la participation à des réunions avec les groupes d'intérêt ou les groupes d'électeurs concernés. En revanche, contrairement aux fonctionnaires du service des commissions du Parlement français, cette aide ne s'étend pas en principe à la préparation de documents « politiques ».

Ensuite, les fonctionnaires de la commission conjointe aident, selon la chambre où le texte est étudié, le président de la commission des finances du Sénat ou le président de la commission des voies et moyens de la Chambre, ainsi que les staffers de la majorité de ces commissions, à préparer l'examen en commission des textes fiscaux. En particulier, les fonctionnaires de la commission conjointe préparent des analyses de la législation proposée, notamment des estimations de coût, et aident à la rédaction de propositions alternatives.

Simultanément, les fonctionnaires de la commission conjointe aident le chef de la minorité et ses staffers, ainsi, le cas échéant, que des membres individuels de la commission des finances du Sénat ou de la commission des voies et moyens de la Chambre, à préparer des propositions alternatives, soit sous la forme d'amendements, soit sous la forme de textes entièrement différents.

Avant une réunion au cours de laquelle la commission des finances du Sénat ou la commission des voies et moyens de la Chambre examine au fond un texte fiscal, les fonctionnaires de la commission conjointe établissent un tableau comparatif de l'ensemble des amendements et des contre-propositions qui ont été formulés. Ils en réalisent également une brève description, ils en évaluent l'impact budgétaire et, s'agissant des principaux textes, ils en estiment les aspects redistributifs.

Le rôle des fonctionnaires de la commission conjointe des impôts est crucial lors des réunions de la commission des finances du Sénat ou de la commissions des voies et moyens de la Chambre consacrées à l'examen au fond un texte fiscal. A cette occasion, le Chief of staff de la commission conjointe siège en effet comme témoin et c'est souvent lui qui décrit les amendements et répond aux questions techniques des autres membres (ce rôle étant exercé par le rapporteur général de la commission des finances du Sénat français).

Par ailleurs, les fonctionnaires de la commission conjointe aident les collaborateurs de la majorité de la commission à rédiger le rapport de la commission, notamment en rédigeant l'ensemble des parties descriptives (correspondant aux deux premières parties des commentaires d'articles par le rapporteur général de la commission des finances au Sénat français), ainsi que les tableaux récapitulatifs éventuels.

Parallèlement, ils aident aussi les parlementaires et les collaborateurs de la minorité à préparer leurs amendements au texte adopté par la commission.

Lors des séances plénières de chaque chambre, des fonctionnaires de la commission conjointe des impôts sont présents dans l'hémicycle, où ils répondent aux questions éventuelles des parlementaires. Ils ont aussi préparé des estimations de coût pour les amendements susceptibles d'être déposés.

Après l'adoption éventuelle d'un texte par les deux chambres dans des termes différents, les fonctionnaires de la commission conjointe des impôts préparent des tableaux comparatifs pour la conférences mixte paritaire. Ils aident les membres de la commission mixte paritaire à préparer à l'avance des solutions de compromis.

Enfin, lors des commissions mixtes paritaires, le Chief of staff de la commission conjointe des impôts joue le même rôle formel de description et d'explication des enjeux techniques qu'en commission. En outre, les fonctionnaires de la commission conjointe ont la responsabilité des relevés de décision des conférences mixtes paritaires, qu'ils exposent non seulement aux autres parlementaires, mais aussi aux media.

Notons que les missions de conseil des fonctionnaires de la commission conjointe s'étendent aux conventions fiscales, qui doivent être ratifiées par le Sénat et y sont examinées par la commission des affaires étrangères. S'agissant des conventions fiscales, les fonctionnaires de la commission conjointe préparent ainsi des notes techniques, offrent des services de conseil, sont souvent formellement auditionnés pour présenter les conventions, préparent le rapport de la commission, enfin, aident à la rédaction de la résolution (et notamment des réserves) du Sénat.

Enfin, au delà de ces missions de conseil liées directement à l'activité législative, les fonctionnaires de la commission des impôts conjointe réalisent des rapports relativement généraux, soit sur demande de commissions, soit de leur propre initiative. Ces rapports ne sont pas signés par leurs auteurs, mais se présentent comme des rapports « préparés par le staff » de la commission des impôts conjointe.

A titre d'exemple, le staff de la commission des impôts conjointe a publié en février 2001, en vue d'auditions de la commission des finances du Sénat, un rapport d'une trentaine de pages présentant en une demi à une page l'ensemble des régimes d'incitation fiscale aux dépenses d'éducation initiale et de formation continue, ainsi que leur articulation, avec des annexes détaillant l'évolution du coût et du financement de l'enseignement supérieur, puis exposant de manière remarquablement claire les fondements théoriques des incitations fiscales à la formation, le traitement fiscal qui devrait être réservé aux dépenses individuelles de formation dans un monde idéal, enfin, l'analyse économique des régimes fiscaux actuellement en vigueur. Rédigé dans un style neutre, relativement technique, mais très clair, ce rapport ne formule aucune recommandation.

C. LES MISSIONS DE CONTRÔLE DE L'ADMINISTRATION FISCALE

1. La mission statutaire de contrôle des remboursements d'impôts

L'une des plus importantes missions assignées au staff de la commission conjointe des impôts consiste à vérifier si la législation fiscale soulève des difficultés d'interprétation ou d'application.

Cette mission emprunte pour l'essentiel un détour assez original : l'administration fiscale (l'Internal Revenue Service, IRS) est légalement obligée de soumettre un rapport écrit détaillé pour tous les remboursements (refunds) d'impôts au delà d'un million de dollars.

Le staff de la commission conjointe des impôts examine ces rapports, qui concernent surtout des entreprises, en concentrant son attention sur les aspects techniques des dossiers et sur les solutions retenues par l'IRS.

Cet examen permet au staff de la commission conjointe des impôts de se familiariser avec les aspects les plus concrets du droit fiscal et de détecter des difficultés de mise en oeuvre de la législation, par exemple des configurations où les contribuables bénéficient de crédits d'impôts imprévus.

Si ces difficultés proviennent de la rédaction de la législatio