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L'avenir de la montagne : un développement équilibré dans un environnement préservé (tome 2 : auditions)

 

Rapport d'information n° 15 (2002-2003) de M. Jean-Paul AMOUDRY, fait au nom de la mission commune sur la politique de la montagne, déposé le 9 octobre 2002

Disponible au format Acrobat (2,1 Moctets)

N° 15

SÉNAT

SESSION ORDINAIRE DE 2002-2003

Annexe au procès-verbal de la séance du 9 octobre 2002

RAPPORT D'INFORMATION

FAIT

au nom de la mission commune d'information (1) chargée de dresser un bilan de la politique de la montagne et en particulier de l'application de la loi du 9 janvier 1985, de son avenir, et de ses nécessaires adaptations,

Par M. Jean-Paul AMOUDRY,

Sénateur.

TOME I : RAPPORT

(1) Cette mission commune d'information est composée de : M. Jacques Blanc, président ; M. Jean-Paul Amoudry, rapporteur ; MM. Auguste Cazalet, Jean-Pierre Vial, Michel Moreigne, Mme Josette Durrieu, M. Pierre Hérisson, vice-présidents ; MM. Gérard Bailly, Jean-Paul Émin, François Fortassin, Mme Josiane Mathon, M. André Rouvière, secrétaires ; M. Jean-Paul Alduy, Mme Michèle André, MM. Jean-Pierre Bel, Roger Besse, Jean Boyer, André Ferrand, Charles Ginésy, Georges Gruillot, Pierre Jarlier, Philippe Leroy, Paul Loridant, Jean-Pierre Masseret, Paul Natali, Roger Rinchet, Bernard Saugey, Daniel Soulage.

Aménagement du territoire.

PROPOSITIONS DE LA MISSION COMMUNE D'INFORMATION

PROMOUVOIR UNE DÉMARCHE CONCERTÉE POUR LA PROTECTION DU PATRIMOINE NATUREL

Proposition n° 1 : Déléguer par voie de convention la gestion des parcs nationaux aux collectivités territoriales.

Proposition n° 2 : Veiller, en cas de chevauchement de territoires, à ce que la politique du pays respecte les orientations de protection et de développement du parc naturel régional.

ENCOURAGER UNE GESTION INTÉGRÉE DES HAUTS BASSINS VERSANTS

Proposition n° 3 : Déconcentrer la procédure d'élaboration d'un contrat de rivière, au niveau du préfet coordonnateur de bassin.

Proposition n° 4 : Elaborer des schémas d'aménagement par bassin versant, dans la concertation, le consensus et la co-responsabilité pour fixer les objectifs à atteindre à moyen terme.

Proposition n° 5 : Etablir pour chaque bassin versant un système intégré d'observation et de monitoring fiable et représentatif et constituer des bases de données.

RELANCER UNE POLITIQUE FORESTIÈRE VALORISANTE

Proposition n° 6 : Appliquer l'article 32 de la loi du 9 juillet 2001 d'orientation sur la forêt reconnaissant en zone de montagne à une association foncière forestière un droit de délaissement sur des parcelles dont les propriétaires n'ont pu être identifiés.

Proposition n° 7 : Instaurer un droit de préemption au profit des communes, au moment de la mise en vente de parcelles forestières ayant vocation de forêt et de protection d'intérêt général.

Proposition n° 8 : Conforter les financements de l'ADEME en faveur de projets soutenant le bois-énergie.

Proposition n° 9 : Soutenir financièrement les actions menées par l'OEFM en faveur des forêts de montagne.

RENFORCER LA POLITIQUE DE PRÉVENTION DES RISQUES NATURELS

Proposition n° 10 : S'engager sur une hausse raisonnable des crédits d'entretien et d'investissements RTM.

Proposition n° 11 : Préciser les participations financières des différents services de l'Etat aux missions remplies pour leur compte par les services RTM.

Proposition n° 12 : Prendre en compte le « surcoût montagne » dans l'élaboration des PPR.

Proposition n° 13 : Instaurer une commission de concertation consultée lors de l'élaboration du plan de prévention des risques naturels, dans laquelle siègent des représentants des communes.

Proposition n° 14 : Définir un périmètre pertinent pour l'élaboration d'un PPR.

SOUTENIR UNE AGRICULTURE DE QUALITÉ ET COMPENSER LES SERVICES A L'ENVIRONNEMENT

Proposition n° 15 : Sans bouleverser les modalités de calcul et d'attribution de l'indemnité compensatoire de handicaps naturels (ICHN) retenues dans notre pays, renforcer la souplesse du dispositif et notamment permettre l'augmentation des primes versées aux 25 premiers hectares afin de favoriser les petites exploitations.

Proposition n° 16 : Conformément à une logique de projet et d'entreprise agricole, mettre l'accent sur les aides à l'installation des jeunes agriculteurs sous forme de prêts à taux réduits, en complément des dotations actuelles dont le montant est nécessairement limité.

Proposition n° 17 : Revaloriser les aides à l'investissement de l'agriculture de montagne qui sont la clef de son avenir et de sa création de valeur ajoutée, et réviser régulièrement les plafonds des aides, afin d'éviter un alourdissement excessif du poids des investissements sur les agriculteurs.

Proposition n° 18 : Soutenir la mise aux normes des exploitations de montagne qui ne bénéficient pas du programme de maîtrise des pollutions d'origine agricole (PMPOA) afin de ne pas entraver leur nécessaire modernisation et leur éligibilité aux aides européennes.

Proposition n° 19 : Veiller à l'efficacité de la mise en oeuvre de la nouvelle prime herbagère agri-environnementale (P.H.A.E.) et, s'agissant de son montant, à la réduction de l'écart entre les subventions aux différentes formes d'alimentation du bétail.

Proposition n° 20 : Poursuivre la réduction du différentiel d'aide constaté entre l'hectare agricole montagnard et l'hectare agricole en zone de plaine.

Proposition n° 21 : Lever les obstacles de la réglementation européenne au développement de l'agriculture biologique en montagne.

Proposition n° 22 : Soutenir prioritairement les initiatives de structuration de filières de production et de transformation qui sont la clef d'une meilleure répartition de la valeur ajoutée des produits de montagne.

Proposition n° 23 : Maintenir le principe de l'introduction en agriculture d'une logique de projet d'entreprise et d'innovation, au moyen du contrat territorial d'exploitation (CTE), auquel souscrivent les exploitants de montagne ; tout en réduisant les lourdeurs administratives du dispositif initial.

Proposition n° 24 : Déplafonner en zone de montagne le volet économique des CTE pour prendre en compte le surcoût des investissements.

Proposition n° 25 : Etudier la mise en place d'une « dotation sylvo-pastorale » comprise ou non dans les mécanismes actuels de dotation globale de fonctionnement et de dotation de solidarité rurale attribuées aux collectivités locales.

Proposition n° 26 : Approfondir les notions de droits d'utilisation des surfaces collectives et définir un cadre national « CTE estives » pour les groupements pastoraux et les associations foncières pastorales exploitant elles-mêmes.

Proposition n° 27 : Elaborer un statut spécifique des surfaces à usage pastoral permettant d'élargir la vocation de ces espaces naturels au multi-usage.

Proposition n° 28 : Approfondir la réflexion sur les signes de qualité ou les mentions valorisantes susceptibles de mieux promouvoir l'identification des productions à base d'herbe.

Proposition n° 29 : Mettre fin à l'introduction des grands prédateurs incompatibles avec l'activité pastorale.

Proposition n° 30 : Préserver les quotas laitiers et augmenter les droits à produire en zone de montagne en prévoyant une affectation prioritaire à l'installation des jeunes agriculteurs.

ENCOURAGER LE TOURISME DE MONTAGNE

Proposition n° 31 : Intensifier l'action collective en faveur des jeunes et relancer, en particulier, les classes de neige.

Proposition n° 32 : Promouvoir une image plus douce et plus accessible du tourisme de montagne qui ne se limite pas à l'élite sportive ou aux cascadeurs.

Proposition n° 33 : Développer les prestations annexes aux sports d'hiver et les produits culturels y compris les visites de sites industriels pour mieux valoriser le tourisme de découverte en Montagne.

Proposition n° 34 : Sauvegarder et valoriser le patrimoine culturel existant en moyenne montagne.

Proposition n° 35 : Développer l'agrotourisme à proximité des sites à fort potentiel touristique.

Proposition n° 36 : Renforcer l'accessibilité des stations et la qualité de l'interconnexion des infrastructures de transports dans les zones de montagne.

Proposition n° 37 : Exploiter les potentiels touristiques tout au long de l'année pour réduire le coût des séjours ; poursuivre l'étalement des vacances par un aménagement du calendrier scolaire au niveau européen.

Proposition n° 38 : Rendre plus attractifs les métiers du tourisme et améliorer les conditions de vie et de logement des personnels en zone de montagne par une meilleure affectation du prélèvement au titre du 1% logement.

Proposition n° 39 : Elaborer un plan de sauvetage des petites stations de ski associant l'Etat, les régions, les départements et les communes et les établissement publics de coopération intercommunale.

Proposition n° 40 : Stabiliser les exigences réglementaires d'encadrement des activités récréatives et adapter le dispositif relatif aux refuges de montagne.

CONFORTER LES SOUTIENS À L'ARTISANAT, L'INDUSTRIE ET LE COMMERCE

Proposition n° 41 : Fidéliser le personnel en s'inspirant des expériences réussies de recours au travail à temps partiel annualisé.

Proposition n° 42 : Créer des zones franches montagnardes répondant à des critères précis sur le modèle des zones franches urbaines.

Proposition n° 43 : Soutenir les progrès du thermalisme en montagne en prenant en compte toutes ses composantes, y compris la stabilité du régime de remboursement des cures thermales.

Proposition n° 44 : Prendre en compte, dans les décisions d'implantation d'établissements sanitaires et sociaux, la vocation particulière de la montagne dans ce domaine et accentuer la démarche de gestion prévisionnelle des emplois et des compétences ainsi que la mise en réseau des différents acteurs.

SORTIR DE L'IMPASSE DE LA PLURIACTIVITÉ

Proposition n° 45 : Mettre en place un « numéro vert » de renseignements et un site internet consacrés aux pluriactifs.

Coordonner étroitement ce dispositif tourné vers l'usager avec une cellule interministérielle ayant vocation à analyser tous les aspects économiques, sociaux, fiscaux et éducatifs de la pluriactivité ainsi qu'à proposer les évolutions nécessaires.

Proposition n° 46 : Clarifier l'enjeu financier que représentent les pluriactifs pour les diverses caisses de protection sociale.

Proposition n° 47 : Prolonger, à titre transitoire, les possibilités de multiaffiliation offertes aux pluriactifs ayant une activité agricole.

Proposition n° 48 : Combattre une entrave majeure à la pluriactivité et à la « micro-activité » en réformant la cotisation maladie forfaitaire sur la base du principe de proportionnalité.

Proposition n° 49 : Simplifier l'exercice ponctuel d'activités indépendantes en s'inspirant du « chèque emploi service ».

Proposition n° 50 : Favoriser le développement des groupements d'employeurs en diffusant une information adaptée et en facilitant l'adhésion des collectivités locales et des personnes morales de droit public.

Proposition n° 51 : Assouplir, en faveur des pluriactifs et des saisonniers,  les conditions d'accès à la formation initiale et continue.

STRUCTURER L'AMÉNAGEMENT DES TERRITOIRES

Proposition n° 52 : Améliorer le cadre de la coopération locale en matière de services publics, en particulier en zone de montagne, ce qui pourrait notamment passer par :

- au niveau national, l'adoption de dispositions législatives et/ou la conclusion d'un accord-cadre (fixant notamment les modalités de participation des collectivités locales au financement du maintien des services publics concernés, ainsi que la manière dont l'Etat assurerait ce financement dans le cas des communes disposant d'un « projet de territoire ») ;

- dans le cas de La Poste, l'inclusion dans le prochain contrat de Plan Etat-La Poste des obligations en matière de maintien des bureaux de poste en zone de montagne, la mise en oeuvre des propositions des rapports Larcher de 1997 et 1999 et la réalisation d'expérimentations en zone de montagne.

Proposition n° 53 : Renforcer les moyens de la politique de développement des services de proximité en zone de montagne, et rendre cette politique plus favorable aux zones peu densément peuplées ainsi qu'au petit commerce traditionnel.

Proposition n° 54 : Réaliser rapidement la liaison Perpignan-Figueras.

Proposition n° 55 : Réaliser rapidement le TGV Lyon-Turin.

Proposition n° 56 : Imposer, par des dispositions législatives, le développement de l'itinérance, en particulier en zone de montagne.

Proposition n° 57 : Faciliter l'intervention des collectivités locales dans le domaine des télécommunications, en leur permettant de subventionner des opérateurs ou de jouer un rôle d'opérateur.

Proposition n° 58 : Expérimenter à grande échelle diverses solutions techniques (radio, satellitaire...) afin de favoriser la démocratisation de l'accès au haut débit en zone de montagne.

ADAPTER LES CONTRAINTES EN MATIÈRE D'URBANISME

Proposition n° 59 : Préciser par voie de circulaire certaines notions utilisées par la loi « montagne » (continuité ; adaptation, réfection et extension limitée des constructions existantes ; terres nécessaires au maintien et au développement des activités agricoles, pastorales et forestières ; patrimoine naturel et culturel montagnard ; chalet d'alpage).

Proposition n° 60 : Harmoniser par circulaire les modalités de retrait des certificats d'urbanisme par l'administration.

Proposition n° 61 : Supprimer la référence à la notion de hameau, ou faire préciser cette notion par les prescriptions particulières de massif.

Proposition n° 62 : Permettre la réalisation de travaux sur des chalets d'alpage, même en l'absence de raccordement à la voirie ou aux réseaux d'eau et d'électricité, moyennant l'instauration d'une servitude administrative, publiée aux hypothèques, interdisant l'utilisation du chalet l'hiver.

Proposition n° 63 : Dans les communes dépourvues de document d'urbanisme, autoriser la mise en place du permis de démolir par une délibération du conseil municipal.

Proposition n° 64 : Dans le cas des lacs de montagne, prévoir que les documents d'urbanisme peuvent, après réalisation d'une étude paysagère (soumise à enquête publique), pour la portion de la rive les concernant, déterminer la zone dans laquelle l'urbanisation est interdite, en respectant la contrainte d'une distance moyenne de la rive de 100 ou 300 mètres (selon que le lac concerné est soumis à la loi « montagne » ou à la loi « littoral »).

Proposition n° 65 : Prévoir que dans les communes de montagne où la pression urbanistique est faible (cette pression pouvant être évaluée par référence à des critères relatifs à la démographie et aux constructions de résidences secondaires), le conseil municipal et le préfet peuvent autoriser des constructions ou installations en-dehors des parties actuellement urbanisées de la commune.

Proposition n° 66 : Modifier le régime des remontées mécaniques sur les points suivants :

- remplacer la référence actuelle à un seuil financier, pour le déclenchement de la procédure UTN, par un seuil relatif aux nombres de skieurs concernés ;

- alléger le contenu des dossiers destinés à la demande d'autorisation et de construction ;

- préciser que les règles figurant dans la loi « montagne » concernent les seules remontées mécaniques dédiées au ski ou à des loisirs assimilés.

Proposition n° 67 : Préciser dans la loi quels équipements sont considérés comme UTN.

Proposition n° 68 : Adopter une disposition selon laquelle un SCOT peut prévoir une « enveloppe » de petites UTN.

Proposition n° 69 : Alléger la procédure UTN pour les petites opérations, les situations d'urgence, le remplacement d'installations de remontées mécaniques et, sous certaines conditions, les petites communes.

Proposition n° 70 : Mieux intégrer les commissions UTN aux comités de massif, et rendre obligatoire l'élaboration par chaque commission de règles générales destinées à guider son action.

Proposition n° 71 : Etudier l'éventualité d'une expérimentation en matière d'UTN.

Proposition n° 72 : Renforcer le rôle du service d'études et d'aménagement touristique en montagne (SEATM), afin de lui permettre d'apporter aux massifs une véritable assistance technique.

Proposition n° 73 : Confier aux comités de massif (dotés d'une commission d'urbanisme) l'élaboration des prescriptions particulières de massif, cette procédure étant mise en oeuvre dans le cadre de la future politique d'expérimentation en matière de compétence des collectivités locales.

Proposition n° 74 : Permettre aux prescriptions de massif, ou à défaut à certains documents d'urbanisme (SCOT et PLU), après réalisation d'une étude paysagère et avis conforme du préfet, d'adapter les règles d'urbanisme dans certains domaines (définition du hameau, travaux effectués sur les chalets d'alpage, urbanisation par rapport à la rive des lacs...).

RENFORCER LES MOYENS D'INTERVENTION DES COLLECTIVITÉS TERRITORIALES

Proposition n° 75 : Instaurer une dotation de fonctionnement minimale en faveur des petites communes de montagne.

Proposition n° 76 : Permettre aux collectivités locales de montagne de voir leurs contraintes spécifiques prises en compte dans la détermination du montant des dotations de l'Etat dont elles bénéficient, par un recours accru au critère de potentiel fiscal superficiaire, ou par l'instauration de critères environnementaux (surface toujours en herbe, superficie occupée par la forêt, importance du pastoralisme...), tout en prenant en compte les « externalités positives » pour les communes voisines (inverse du nombre de résidences secondaires ou de logements touristiques).

Proposition n° 77 : Renforcer l'aide de l'Etat aux collectivités locales de montagne en matière de collecte et de traitement des déchets.

Proposition n° 78 : Reprendre les règles de la circulaire de 1978 relatives au zonage du territoire dans une ou plusieurs normes juridiques opposables aux tiers (loi ou décret).

Proposition n° 79 : En ce qui concerne la viabilité hivernale :

- ne pas aller, en matière de temps de repos, au-delà de ce qu'exige l'application de la directive n° 93/104/CE du 23 novembre 1993 ;

- compenser le désengagement de l'Etat observé dans certains départements par une augmentation équivalente des dotations aux collectivités concernées.

Proposition n° 80 : Préciser, par voie de circulaire, l'éligibilité au FCTVA des investissements réalisés par les collectivités locales sur des immobilisations mises à la disposition de tiers, en particulier :

- dans le cas des télécommunications ;

- dans celui des chalets d'alpage et d'estives utilisés pour la production fromagère (appliquer le droit actuel, qui prévoit que les investissements concernés sont éligibles au FCTVA).

Proposition n° 81 : Prévoir l'instauration d'une servitude en cas d'installation de réseaux destinés à permettre la production de neige de culture.

Proposition n° 82 : Conforter les moyens techniques des collectivités locales et des opérateurs privés, par le recours à un conseil spécialisé chargé d'aider ces différentes collectivités à élaborer leur cahier des charges et à analyser les différentes offres.

Proposition n° 83 : Supprimer, dans le cas des services publics de remontées mécaniques, la disposition fixant aux contrats une durée maximale de 18 ou 30 ans, afin que le droit commun, défini par la loi « Sapin », s'applique (possibilité de prolonger une délégation de service public afin de permettre l'amortissement d'investissements matériels nécessaires et non prévus au contrat initial).

Proposition n° 84 : Adapter le régime des sections communales, afin notamment de favoriser leur « communalisation ».

Proposition n° 85 : Modifier l'article L.332-11-1 du code de l'urbanisme, afin de permettre aux communes d'instituer une participation pour une extension de réseau, même non accompagnée de la création d'une voie ou d'une extension d'une voie existante.

Proposition n° 86 : Adapter le régime de l'énergie réservée à l'ouverture à la concurrence du marché de l'électricité.

AFFIRMER L'IMPORTANCE DES MASSIFS EN TERMES D'AMÉNAGEMENT DU TERRITOIRE

Proposition n° 87 :

- Etudier la possibilité d'une révision de la carte PAT, afin de mieux prendre en compte les zones de montagne ;

- A défaut, instaurer, en faveur des zones de revitalisation rurale ne bénéficiant pas de la PAT, un régime particulier destiné à leur assurer un niveau d'aide analogue à celui de la PAT.

Proposition n° 88 : Envisager le regroupement dans un fonds spécialisé de l'ensemble des crédits du FNADT en faveur des massifs.

Proposition n° 89 : Améliorer la coordination des CPER et des conventions interrégionales de massif.

Proposition n° 90 : Etudier la possibilité de régionaliser, à titre expérimental, les crédits communautaires utilisés en faveur de la montagne.

Proposition n° 91 : Créer de véritables « zones franches de montagne », en s'inspirant éventuellement de la « zone franche de Corse », pour les zones de montagne souffrant des plus graves handicaps.

Proposition n° 92 : Etudier l'opportunité de rattacher le Morvan au Massif central.

Proposition n° 93 : Instaurer une présidence du comité de massif par le seul président de la commission permanente.

Proposition n° 94 : Améliorer la composition et le mode de fonctionnement des comités de massif, et leur donner davantage de moyens humains et financiers.

Proposition n° 95 : Afin de réconcilier les régions et les comités de massif, faire de ces derniers des instances décentralisées de réflexion, de proposition et de coordination entre régions se partageant un même massif.

Proposition n° 96 : Transformer les comités de massif en syndicats mixtes ouverts.

Proposition n° 97 : Déconcentrer davantage les pouvoirs de l'administration au niveau des commissariats de massif, notamment en matière de gestion des crédits, et accroître les moyens (en particulier humains) des commissariats de massif.

Proposition n° 98 : Obtenir la reconnaissance du handicap de la montagne au niveau communautaire.

AVANT-PROPOS

En décrétant cette année 2002, « Année des Montagnes du Monde », l'Assemblée générale des Nations Unies a utilement pointé le caractère d'extrême diversité des terres d'altitude, au moment où les pratiques simplificatrices de la communication contemporaine soumettent la montagne à quelques clichés réducteurs, à l'usage de nos sociétés urbaines : « espace de détente et loisirs », « poumon de verdure et d'oxygène », « cimes enneigées équipées pour les sports d'hiver... ».

En effet, la réalité est tout autre, et la montagne est faite de diversité, presqu'à l'infini :

- diversité des montagnes du monde, que la consistance géologique, comme les latitudes, les climats, et les hommes qui les habitent rendent si différentes.

- diversité des montagnes de France : « humides » au Nord, « sèches » au Sud ; ici, siège d'une monoactivité agricole, là riche d'une pluriactivité agro-industrielle ou agro-touristique ; montagnes encore et toujours frappées par l'exode quand d'autres sont soumises aux flux importants des populations saisonnières ou des véhicules en transit ; haut-plateaux herbageux si différents des aiguilles surplombant névés et glaciers ; montagnes métropolitaines, ou massifs insulaires de la Méditerranée, de l'Océan Indien ou de la Mer des Caraïbes.

Et pourtant, malgré cette extraordinaire et si riche diversité, les montagnes de France, qui couvrent 28 % de son territoire, où vit 13,5 % de la population nationale, offrent de très nombreux points communs, qui sont autant de questions posées aux responsables politiques.

*

* *

* Une agriculture, activité traditionnelle, dont le niveau de soutien public est inférieur à celui de la moyenne nationale, réalité en totale contradiction avec les principes de légitime compensation du « handicap montagne » affirmés depuis plusieurs décennies par la législation française ;

* Une industrie, souvent fortement enracinée, qui revendique de continuer à vivre dans une montagne incapable de lever, seule, les handicaps de l'enclavement, et qui ressent un fort déficit de solidarité nationale sur cette question essentielle ;

* Un tourisme, dont l'essor est freiné par une absence de politiques fiscales et sociales adaptées à la saisonnalité, et par le manque récurrent de réponse au besoin de créer un véritable régime de la pluriactivité ;

* La quasi inexistence de politiques nationales et européennes pour régler la question de la traversée des massifs frontaliers ou proches des pays voisins : l'Allemagne, la Suisse, l'Italie, l'Espagne ; cette situation infligeant aux populations sédentaires les nuisances causées par une forte croissance du trafic routier et ne laissant entrevoir à échéance raisonnable aucune perspective de solutions alternatives susceptibles d'apaiser les tensions locales ;

* Des initiatives environnementalistes, telles la réintégration de grands prédateurs, prises sans concertation avec les responsables locaux et au mépris des activités ancestrales, comme le pastoralisme, avivent le sentiment que les « grandes » décisions concernant la montagne relèvent d'un processus centralisé, voire « colonial » ;

* La lente, mais apparemment inéluctable disparition de services : publics, médicaux, et privés, disparition qui dans beaucoup de massifs entraîne puis accroît la dévitalisation démographique.

*

* *

Telles sont, sans forcer le trait, quelques manifestations du sentiment très largement ressenti et exprimé par les habitants des montagnes, en charge de responsabilités socioprofessionnelles, électives, et même associatives.

Cette réalité ne devrait pas manquer de surprendre et d'interroger tous ceux qui, avec les Parlementaires ayant voté à l'unanimité la loi dite « montagne » du 9 janvier 1985, avaient mis tant d'espoirs dans cette loi d'auto-développement, de compensation des handicaps, d'équilibre entre développement et protection de la nature, en un mot, dans cette loi d'authentique décentralisation.

La déception aujourd'hui est à la mesure de l'oubli dans lequel est tombée cette loi, s'agissant de la plupart de ses dispositions, à l'exception de l'une d'entre elles, mais de taille celle-là : l'urbanisme.

En effet, la référence à la loi « montagne » est quotidiennement faite pour justifier l'application stricte par l'Etat, de quelques principes organisant l'inconstructibilité des terres de montagne (avec au besoin, l'aide en renfort du tribunal administratif), si bien que cette loi est devenue la pomme de discorde permanente entre tant d'élus locaux et de représentants de l'Etat, Préfets et DDE.

Devenue le chiffon rouge des collectivités territoriales, propriétaires et autres acteurs de l'aménagement, la loi « montagne » n'a pu, dans le même temps, faire reconnaître les mérites et atouts que le législateur avait placés en elle : parce que tant de décrets d'application ne sont jamais parus ; parce qu'en peu de temps, le Fonds interministériel d'aménagement de la montagne (FIAM) a fondu comme neige au soleil ; parce que le louable principe de maîtrise par les collectivités territoriales de leur développement est contrecarré par l'application du droit de la concurrence aux délégations des services publics de transports par remontées mécaniques ; parce que l'équilibre voulu entre les objectifs de développement et de protection de la nature a été rompu au profit du second ; parce que les comités de massifs ont échoué sur les récifs du centralisme renaissant et du découpage régional.

*

* *

Ce rapide état des lieux, qui explique pourquoi, ainsi qu'on l'a dit, la loi « montagne » est tombée dans l'oubli, traduit aussi une crise, dont il n'est pas exagéré de dire qu'elle est profonde, et que, pour concerner la montagne, elle n'en constitue pas moins une question prioritaire à l'échelle du territoire national dans son ensemble. Autrement dit, si les montagnards sont intéressés au premier chef par l'avenir de la montagne, ce défi concerne aussi, à l'évidence, la société française tout entière.

Ce défi doit également intégrer l'évolution annoncée des politiques communautaires. Les inflexions ou les réaménagements en profondeur de la politique des fonds structurels ou de la politique agricole commune auront des répercussions significatives sur l'aménagement et le développement des zones de montagne. L'avenir des territoires de montagne en Europe passe par la reconnaissance, au niveau communautaire, de leurs spécificités et la définition d'une politique transversale adaptée.

C'est pourquoi, conformément à sa vocation constitutionnelle de représentant des collectivités territoriales de la République, le Sénat a jugé nécessaire de provoquer réflexions et débats sur la situation de la montagne française.

A cet effet, la Haute Assemblée a institué en février 2002 une mission commune d'information, composée de sénateurs issus de tous les massifs montagneux, et représentants des différentes sensibilités politiques.

La mission s'est mise au travail, sans retard, afin de déposer ses conclusions avant la fin de cette année internationale des montagnes.

D'avril à septembre, elle a conduit au Sénat près de 50 auditions au cours desquelles elle a entendu quelque 80 spécialistes et acteurs de la vie en montagne.

Elle s'est également appuyée sur les travaux très complets de l'instance d'évaluation de la politique de la montagne1(*)

Elle a, en outre, visité les massifs de la France métropolitaine. Au cours de ces déplacements, environ 40 auditions ont été menées, réunissant au total quelque 400 élus locaux, professionnels, responsables des services publics et milieux associatifs. Elle a naturellement bénéficié, avec notre collègue Pierre Jarlier, secrétaire général de l'Association des élus de la montagne, d'un relais privilégié pour connaître la position des élus locaux.

Regrettant que les délais impartis ne lui aient pas laissé le temps de se rendre en Corse et dans les DOM, la mission a néanmoins longuement auditionné à Paris, les représentants des montagnes françaises insulaires.

Enfin, elle s'est rendue à Bruxelles pour échanger avec les responsables des cinq directions concernées par les « politiques-montagne ».

La mission remercie l'ensemble des personnes qui ont bien voulu apporter leurs contributions et permis ainsi de nourrir de façon très « vivante » l'information sur les réalités actuelles de la montagne et l'analyse entreprise par le présent rapport.

INTRODUCTION : DIVERSITÉ ET SPÉCIFICITÉS
DES ZONES DE MONTAGNE

La situation économique des zones de montagne présente une forte hétérogénéité.

Avant de décrire cette hétérogénéité, il convient de souligner que cette situation économique est également mal connue.

Ainsi que l'a affirmé M. François Philizot, directeur adjoint au délégué de la DATAR, lors de son audition par la mission commune d'information : « Il n'existe pas aujourd'hui d'approche statistique coordonnée, cohérente sur les espaces de montagne. Il y a certes une géographie des zones de montagne, mais notre appareil statistique ne contient aujourd'hui aucun regroupement systématique sur la montagne. L'INSEE ne sort notamment aucune statistique identifiée autour de l'idée de montagne : ses statistiques respectent le découpage traditionnel des départements, des régions, par zones d'emploi ».

La dernière étude réalisée sur le sujet, le rapport du Commissariat général du Plan et du Conseil national de l'évaluation sur la politique de la montagne2(*), date de 1999, et ses données les plus récentes concernent l'année 1996.

Les chiffres indiqués dans les développements qui suivent proviennent de cette étude (les principaux d'entre eux sont synthétisés dans le tableau ci-après), mais les analyses sont celles de votre mission d'information.

 

Zone montagne

Espace de référence

Total France

Alpes du Nord

Alpes du Sud

Corse

Jura

Massif central

Pyrénées

Vosges

Superficie (km2)

124.000

396.300

543.966

17.684

17.680

8.013

6.375

52.871

15.314

4.364

Dont SAU %

32,9

53,4

52,6

24,4

16,0

13,5

37,3

49,2

18,8

16,1

Dont forêt %

33,3

25,2

23,5

32,8

34,9

40,6

41,6

29

31,3

62,9

Dont alpages %

8,8

2,4

2,3

9,0

18,7

16,1

3,3

1,6

22,9

0,6

Population (1990) (milliers hab.)

4.338

22.941

56.562

959

303

112

298

1.931

331

329

Densité (hab./km2)

34,9

21,6

104,1

54,2

17,2

13,9

46,8

36,5

21,6

75,5

Evolution annuelle 1982/1990

+ 0,35

+ 0,65

+ 0,51

+ 1,41

+ 1,52

+ 0,52

+ 0,90

- 0,21

- 0,06

- 0,39

Dont solde migratoire

+ 0,30

+ 0,48

+ 0,10

+ 0,92

+ 1,49

+ 0,86

+ 0,38

- 0,06

+ 0,42

- 0,53

Dont solde naturel

+ 0,04

+ 0,17

+ 0,41

+ 0,52

+ 0,03

- 0,36

+ 0,53

- 0,15

- 0,48

+ 0,13

% de 20 ans

24,9

27,1

26,5

27,4

23,6

21,2

28,3

24,0

20,7

26,1

% + de 60 ans

20,0

22,0

23,6

17,5

24,8

28,1

18,6

26,1

30,7

21,8

Part en 1990 des personnes venues depuis 1982 d'un autre département (%)


13,0


15,0


16,2


15,9


20,4


19,1


14,6


10,5


15,0


7,5

Part parmi les actifs (%)

13,5

15,2

17,4

16,2

20,9

18,9

16,2

10,6

15,2

7,7

Part parmi les retraités (%)

7,3

7,5

7,7

6,8

13,2

18,3

4,4

6,2

10,2

3,8

Taux d'activité (1990) (%)

42,9

42,5

44,4

46,4

43,1

36,1

46,8

41,3

40,4

43,5

Secteur primaire (%)

9,7

11,6

5,7

4,3

8,4

12,5

6,7

13,5

13,3

3,9

Secteur secondaire (%)

33,4

34,6

30,1

35,8

22,0

21,1

49,2

32,6

26,0

48,4

Secteur tertiaire (%)

58,3

53,8

64,2

59,9

69,6

63,5

44,1

53,9

60,8

47,7

Taux de chômage 1990 (%)

9,2

10,4

10,9

6,7

9,8

14,1

5,8

10,3

12,3

9,4

Evolution actifs occupés 1982/1990 (%)

+ 2,3

+ 4,0

+ 3,1

+ 14,0

+ 10,4

+ 3,0

+ 10,1

- 4,0

- 4,1

- 2,2

Variation des emplois existant sur place 1982-1990 (%)

0

0

+ 3,1

+ 12,4

+ 6,1

- 2,1

+ 3,8

- 5,1

- 3,8

- 8,7

Evolution emplois salariés secteur privé 1989/1994

                   

Créativité d'établissements (étab. Créés ou repris dans la période 1980/1988 p 1000 hab.)


- 1,2


nd


+ 3,1


+ 4,9


+ 6,5


nd


- 2,9


- 1,5


+ 6,2


- 0,2

 

8,5

6,7

7,0

13,0

11,3

11,1

7,3

6,4

9,1

6,5

Capacité d'accueil touristique (1000 lits)

4.815,7

10.415,2

19.043

1.328,1

732,9

299,3

173,0

1.354,6

739,2

188,6

Dont résidence secondaire (%)

48,9

55,4

54,0

41,8

52,9

41,0

52,0

59,4

41,7

46,2

Emplois hôtellerie + restauration (% du total en 1990)

4,6

3,0

3,4

5,9

7,3

7,2

3,9

3,2

6,4

4,0

Evolution 1989/1994 (%)

+ 17,6

+ 13,0

+ 15,1

+ 20,7

+ 10,2

nd

+ 3,8

+ 14,0

- 31,6

+ 15,2

Logements construits 1982/1990 (%)

15,8

14,2

12,8

23,5

18,9

17,9

13,9

11,4

16,6

11,1

Enclavement de 1er niveau 1988 (par rapport à 7 services de base (km)


2,5


1,7


1,7


1,9


3,0


3,9


2,2


2,5


2,5


1,0

Evolution de l'enclavement 1980/1988 (%)

9,6

17,2

14,7

7,1

1,2

- 7,7

8,0

17,5

10,9

10,5

Enclavement de 2e niveau 1988 (par rapport à un ensemble de services élaborés) (km)


17,9


11,9


11,8


13,5


23,2


25,9


12,0


18,3


17,5


9,1

Evolution de l'enclavement 1980/1988 (%)

- 4,9

- 3,2

- 3,9

- 5,3

- 9,7

- 5,9

- 0,5

- 3,8

- 4,0

- 1,2

Revenu imposable moyen 1990 (euros)

10565

11281

12653

12562

11159

9406

11845

9498

9665

11007

% de communes sans école primaire

9

7

6

7

10

22

13

7

19

7

Source : Conseil national de l'évaluation, Commissariat général du Plan, La politique de la montagne, rapport d'évaluation, 1999.

Cadrage socio-économique et démographique des zones de montagne (zonage agricole-1996-toutes communes)

A. UNE FORTE HÉTÉROGÉNÉITÉ ENTRE MASSIFS ET AU SEIN DES MASSIFS

La forte hétérogénéité des zones de montagne se manifeste tout d'abord entre les différents massifs.

La situation économique des massifs peut être évaluée par une comparaison des revenus imposables moyens. Cet indicateur semble d'autant plus pertinent que, selon la loi n° 85-30 du 9 janvier 1985 relative au développement et à la protection de la montagne : « la politique de la montagne a pour finalité de permettre aux populations locales et à leurs élus (...) d'établir (...) la parité des revenus et des conditions de vie entre la montagne et les autres régions ».

Selon le critère du revenu par habitant, il est possible d'établir la typologie suivante.

1. Deux zones bénéficiant d'atouts économiques diversifiés : les Alpes du Nord et le Jura

Tout d'abord, l'ensemble Alpes du Nord3(*)-Jura est plus développé que la moyenne des zones rurales hors montagne, avec des revenus imposables moyens de 12.500 euros et 12.000 euros respectivement en 1990 (contre 11.000 euros pour les zones rurales hors montagne).

Ce sont les massifs dont le taux de chômage est le plus faible (respectivement 6,7 % et 5,8 % en 1990, pour une moyenne de 10,4 % dans les zones rurales hors montagne).

Ils figurent également (avec les Alpes du Sud) parmi les plus dynamiques sur le plan démographique (+1,4 % et +0,9 % respectivement de 1982 à 1990).

a) Les Alpes du Nord : tourisme et villes moyennes dynamiques

 L'économie des Alpes du Nord est caractérisée par la place très importante occupée par le tourisme.

Ainsi, en 1990 la restauration et l'hôtellerie employaient 5,9 % de la population active dans les Alpes du Nord (la moyenne de la zone montagne française étant de 4,6 %).

Les emplois indirects sont eux aussi importants, en particulier dans le domaine du tertiaire marchand.

Le tourisme joue également un rôle déterminant dans la nature des activités industrielles. En effet, trois départements concentrent l'essentiel de celles liées aux sports d'hiver et à l'alpinisme : la Haute-Savoie (équipements de ski, de matériel d'alpinisme et de vêtements de montagne), la Savoie (dameuses et remontées mécaniques) et l'Isère (skis et remontées mécaniques)4(*). Il convient cependant de souligner que la part de la main-d'oeuvre employée par le secteur secondaire (35,8 % en 1990) est dans les Alpes du Nord analogue à celle observée dans l'ensemble des zones de montagne (33,4 % en 1990). Le tourisme semble donc influencer la nature de l'activité industrielle, plus que son poids en terme de main-d'oeuvre employée.

 Le massif des Alpes du Nord bénéficie également d'un réseau de petites villes dans les basses vallées. Les villes sont en effet, par nature, le lieu privilégié de l'activité économique, et leur situation économique est généralement meilleure que celle des zones rurales.

b) Le Jura : une forte présence industrielle

Le tourisme joue en revanche un faible rôle dans le cas du Jura. Ainsi, la restauration et l'hôtellerie n'y employaient en 1990 que 3,9 % de la population active, ce qui en faisait, avec le Massif central, le massif où ces activités étaient les moins développées.

L'économie du Jura repose en fait sur l'activité industrielle. Il s'agit du massif le plus industrialisé : en 1990, 49,2 % de la population active était employée dans le secteur secondaire. L'industrie, diffuse, est localisée dans sa partie sud.

2. Les autres massifs connaissent des difficultés économiques

La situation des autres massifs est en revanche moins favorable que celle de la moyenne des zones rurales hors montagne.

a) Des massifs dans la moyenne des zones de montagne : Vosges, Alpes du Sud

Tout d'abord, jouxtant au nord et au sud l'ensemble Alpes du Nord-Jura, on trouve des massifs moins développés que la moyenne des zones rurales hors montagne, mais qui s'inscriront en 1996 dans la moyenne des zones de montagne : Vosges, Alpes du Sud (revenu imposable par habitant de 11.000 euros, contre une moyenne de 10.500 euros).

Ces massifs ont un taux de chômage inférieur à la moyenne des zones rurales hors montagne (respectivement 9,4 % et 9,8 % en 1990, contre 10,4 % en moyenne).

(1) Les Vosges : une région industrielle en mutation

Les Vosges sont dans leur quasi-totalité une région industrielle en mutation, utilisant une main-d'oeuvre souvent peu qualifiée. Ainsi, le secteur secondaire y employait en 1990 48,4 % de la population active, ce qui en faisait le massif le plus industrialisé après le Jura.

Ce massif est celui qui se dépeuple le plus rapidement (diminution de la population de 0,4 % de 1982 à 1990, en raison d'un solde migratoire fortement négatif).

(2) Les Alpes du Sud : un environnement d'excellence

Les Alpes du Sud sont quant à elles organisées en trois zones concentriques : la haute montagne est une zone de « grand tourisme », sa périphérie, désertifiée et enclavée, s'efforce de développer une activité analogue, et les Préalpes sont une zone rurale démographiquement attractive et comprenant 25 % d'agriculteurs (contre 11,6 % dans l'ensemble des zones de montagne).

b) Les Pyrénées : le massif le moins homogène

Les Pyrénées sont le massif le moins homogène : la haute montagne est une zone de grand tourisme, sa partie orientale bénéficie d'une activité touristique moins développée et sa partie occidentale est constituée de régions agricoles en difficulté.

Ainsi, les chiffres moyens ne reflètent que très partiellement la réalité de ce massif (revenu imposable de 10.000 euros en 1996 et taux de chômage de 12,3 % en 1990, stagnation de la population).

c) Des massifs moins favorisés que la moyenne des zones de montagne : Massif central, Corse

Les autres massifs sont moins développés que la moyenne des zones de montagne : Massif central et Corse (revenu imposable de 9.500 euros par habitant en 1990).

Ce sont ceux dont le taux de chômage est le plus élevé (respectivement 10,3 % et 14,1 % en 1990, contre 9,2 % pour l'ensemble des zones de montagne).

De 1982 à 1990 la population a diminué dans le cas du Massif central (- 0,21 %) et augmenté dans celui de la Corse (+ 0,52 %). Cependant le Massif central est (avec les Vosges) le seul massif à avoir un solde migratoire négatif (- 0,06 %).

(1) Le Massif central : des régions agricoles en difficulté

Le Massif central est presque exclusivement constitué de régions agricoles en difficulté, souvent très enclavées.

(2) La Corse : une opposition entre centre et périphérie

La Corse quant à elle est composée d'une partie centrale agricole en crise, entourée de zones urbaines et zones touristiques.

3. Une forte hétérogénéité entre cantons

A un niveau plus microéconomique, il convient de souligner l'existence d'une forte hétérogénéité entre cantons.

Le rapport du Commissariat général du Plan et du Conseil national de l'évaluation sur la politique de la montagne5(*) propose à cet égard une typologie intéressante, synthétisée dans le tableau ci-après.

TYPOLOGIE DES CANTONS DE MONTAGNE SELON
LE RAPPORT D'ÉVALUATION DE LA POLITIQUE DE LA MONTAGNE (1999)

Désignation

Principales caractéristiques

Principales localisations

Grand tourisme confirmé

Importance de la capacité d'accueil touristique

Fortes proportions d'emplois dans l'hôtellerie et la restauration

Alpes du NE

Une partie des Pyrénées

Cantons les plus touristiques du Sud de la Corse

Développement diversifié

Groupe rural « classique » (environ 30 habitants/km², 25 % d'agriculteurs)

Attractivité démographique

Principalement les Préalpes du Sud

Economie et démographie fragiles

Groupe rural « classique » (environ 30 habitants/km², 25 % d'agriculteurs).

Population en déclin

Essentiellement le Massif central

Forte influence urbaine

164 habitants/km², population jeune, emploi et population en forte croissance (+2 % et +12,8 % par an), 1/3 d'industrie, 2/3 de tertiaire, revenus supérieurs à la moyenne nationale, tourisme peu important

Cantons comportant les principales petites villes qui animent les massifs ou situés dans les basses vallées (notamment dans les Alpes du Nord).

Cantons désertifiés en conversion touristique

Faible densité de population (11 habitants/km²).

Stagnation démographique à cause de l'âge élevé de la population

Fort enclavement.

Importance du tourisme, moindre cependant que dans le cas du 1er groupe et incapable d'entraîner l'ensemble de l'économie.

Etage agro-forestier des montagnes sèches, où les deux saisons touristiques sont souvent compromises, et le handicap de la pente très difficile pour l'agriculture.

Exemples : certaines régions du Massif central (rebord du Vivarais et des Cévennes, cantons isolés du Limousin et de l'Auvergne), régions des Alpes du Sud périphériques des régions de grand tourisme, chaînes pré-pyrénéennes.

Industrie en difficulté

Forte place de l'emploi industriel (main-d'oeuvre faiblement qualifiée, recul sensible de l'emploi non compensé par le secteur tertiaire).

Enclavement moindre que la moyenne nationale.

Faible développement du tourisme.

Quasi-totalité du massif vosgien, sud du Jura, Bugey, basse vallée de la Maurienne, monts du Beaujolais, vallée de la Dore, sites industriels anciens du Massif central, de la vallée de l'Ariège et des cantons du piémont pyrénéen.

Très agricoles à très forts handicaps

Extrême spécialisation agricole (44 % de l'emploi).

Recul de l'emploi dans tous les secteurs.

Territoires fortement enclavés : Massif central, Corse centrale, 7 cantons des Pyrénées.

Source : Conseil national de l'évaluation, Commissariat général du Plan, La politique de la montagne, rapport d'évaluation, 1999.

B. UN DOUBLE ENSEIGNEMENT

La mission commune d'information estime qu'il est possible de tirer de cette hétérogénéité un double enseignement.

1. Quelles sont les différences entre la montagne et les autres zones rurales ?

Tout d'abord, la montagne présente par rapport aux autres zones rurales de fortes spécificités.

a) De fortes spécificités

La loi n° 85-30 du 9 janvier 1985 relative au développement et à la protection de la montagne6(*) fonde la délimitation des zones de montagne sur l'existence de fortes pentes et de conditions climatiques difficiles.

Ce constat ne doit pas dissimuler le fait que les conditions naturelles et historiques varient fortement d'une montagne à une autre.

b) Des problématiques parfois non spécifiques à la montagne

Cependant, certaines des difficultés rencontrées par les zones de montagnes peuvent également se rencontrer sur le reste du territoire.

(1) Des zones rurales en difficulté

Tout d'abord, certains cantons de montagne sont avant tout des cantons ruraux en difficulté. Ainsi, de nombreux cantons de montagne ont une population active constituée pour 25 % d'agriculteurs.

Ces cantons sont dans une situation difficile. Tous ont un faible revenu par habitant. Parmi eux, certains sont démographiquement attractifs (ce qui concerne principalement les Préalpes du Sud), d'autres en déclin démographique (ce qui est essentiellement le cas de nombreux cantons du Massif central).

Malgré certaines spécificités montagnardes (comme le type d'activité agricole), ces cantons présentent de fortes similitudes avec d'autres zones rurales en difficulté.

(2) Des zones industrielles en crise

De même, il existe en montagne des zones industrielles en crise, telles qu'on peut en rencontrer ailleurs sur le territoire national.

Tel est le cas de la quasi-totalité du massif vosgien, du sud du Jura, du Bugey, de la basse vallée de la Maurienne, des monts du Beaujolais, de la vallée de la Dore, des sites industriels anciens du Massif central, de la vallée de l'Ariège et des cantons du piémont pyrénéen.

2. Comment expliquer les écarts de développement entre zones de montagne ?

Plusieurs facteurs permettent d'expliquer les écarts de développement entre zones de montagne.

a) Les zones au revenu par habitant le plus faible sont celles qui emploient la plus forte proportion d'agriculteurs

Tout d'abord, un élément essentiel semble être l'importance du secteur primaire (c'est-à-dire agricole) dans les massifs les moins développés. En effet, alors que celui-ci représentait, en 1990, 9,7 % de la population active dans les zones de montagne (soit légèrement moins que dans les zones rurales hors montagne, où ce taux est de 11,6 %), il était de 12,5 % en Corse, 13,3 % dans les Pyrénées et 13,5 % dans le Massif central (pour un taux compris entre 3,9 % et 8,4 % pour les autres régions).

b) Les principaux facteurs d'inégalité de développement industriel entre les zones de montagne : l'enclavement et la faible densité de population ?

Ensuite, la faible densité de population et son corollaire, l'enclavement, constituent peut-être le principal facteur explicatif des écarts de développement industriel (mais pas de revenu par habitant) entre zones de montagne.

 Contrairement à ce que l'on pourrait attendre, la densité de population ne semble pas empêcher un revenu par habitant élevé.

D'une manière générale, la corrélation entre densité de population et revenu imposable par habitant est faible. Ainsi, les Vosges et les Alpes du Sud avaient en 1990 un revenu imposable moyen analogue (de l'ordre de 11.000 euros par an), alors que les Vosges étaient, de loin, le département le plus densément peuplé (75,5 habitants au km²), et que seule la Corse avait une densité de population plus faible que les Alpes du Sud (17,2 habitants au km²).

En fait, l'enclavement semble principalement gêner la constitution d'industries, en réduisant les possibilités d'économies d'échelle par la réunion d'une main-d'oeuvre importante sur un même lieu de production. Ainsi, les zones à faible densité de population sont victimes d'un cercle vicieux : le faible développement industriel renforce la faible densité de population, ce qui incite les industries à s'installer ailleurs.

La faible densité démographique est à son tour génératrice d'enclavement, faute d'infrastructures de transports appropriées. Ainsi s'instaure un cercle vicieux, l'enclavement suscité par la faible densité démographique aggravant cette dernière.

Le graphique ci-après permet de mettre en évidence ce phénomène. Ainsi, la Corse et les Alpes du Sud, massifs dont l'industrie est la moins développée, sont aussi les massifs les moins densément peuplés. D'autres phénomènes entrent cependant en jeu : ainsi, le développement industriel du Jura est identique à celui des Vosges, alors que sa densité de population est nettement inférieure. Ces écarts par rapport à la tendance ne remettent cependant pas en cause la pertinence de l'analyse.

DENSITÉ DE POPULATION (1990) ET MAIN-D'OEUVRE EMPLOYÉE
DANS LE SECTEUR SECONDAIRE (1996)

Densité de population

(hab./ km²)

Main-d'oeuvre employée dans le secteur secondaire (en % de la population active)

Source : données figurant dans le rapport du Conseil national de l'évaluation, Commissariat général du Plan, La politique de la montagne, rapport d'évaluation, 1999.

 La faible densité de population peut cependant se révéler dramatique dans le cas de zones dépourvues d'activité de services, en particulier touristique.

Ainsi, elle constitue l'une des causes essentielles de l'existence de zones que le rapport du Conseil national de l'évaluation et le Commissariat général du plan qualifie de « très agricoles à très forts handicaps ».

Ces cantons, caractérisés par une extrême spécialisation agricole (44 % de l'emploi) et un recul de l'emploi dans tous les secteurs, sont essentiellement ceux du Massif central et de la Corse centrale, ainsi que quelques cantons des Pyrénées (principalement occidentales).

c) Le principal facteur de développement du secteur tertiaire : le tourisme

Le tourisme s'affirme comme le principal facteur de développement du secteur tertiaire, comme l'indique le graphique ci-après.

Emplois de l'hôtellerie et de la restauration et emplois du secteur tertiaire

(1996)

(en % de la population active)

Hôtellerie+restauration

Secteur tertiaire

Source : Conseil national de l'évaluation, Commissariat général du Plan, La politique de la montagne, rapport d'évaluation, 1999.

Ce phénomène s'explique notamment par le fait que les emplois de l'hôtellerie et de la restauration suscitent le développement d'autres services.

Il convient de distinguer les zones de grand tourisme confirmé (Alpes du nord-est, une partie des Pyrénées, cantons les plus touristiques du sud de la Corse) de celles s'efforçant de développer leur activité touristique (certaines régions du Massif central -rebord du Vivarais et des Cévennes, cantons isolés du Limousin et de l'Auvergne-, régions des Alpes du Sud périphériques des régions de grand tourisme, chaînes pré-pyrénéennes).

PREMIÈRE PARTIE -

MAÎTRISER, METTRE EN VALEUR ET PROTÉGER LES ÉLÉMENTS DU PATRIMOINE NATUREL

La montagne figure parmi les grandes richesses patrimoniales de la France. Elle est le symbole même d'une nature riche et préservée et la diversité de ses ressources naturelles, de la faune et de la flore constitue un atout inestimable. Les éléments physiques qui la caractérisent, comme l'altitude, la pente et le climat se déclinent de manière très diversifiée d'un massif à l'autre. D'où la variété des paysages, façonnés de longue date par l'activité humaine et la richesse du patrimoine naturel montagnard. Mais cette nature est également soumise à une forte pression humaine qui la rend écologiquement vulnérable. Il importe de protéger de façon dynamique les espaces et les milieux naturels, de chercher à valoriser les ressources naturelles, tout en prenant en compte les risques naturels qui sont plus fréquents en zone de montagne qu'ailleurs.

I. PROMOUVOIR UNE DÉMARCHE CONTRACTUELLE ET CONCERTÉE POUR PRÉSERVER LE PATRIMOINE NATUREL

Comme l'ont souligné de nombreux interlocuteurs, l'exceptionnelle biodiversité des zones de montagne fait l'objet d'une large protection, ce qui localement entraîne des superpositions de zonages et de réglementations parfois préjudiciables à la lisibilité des objectifs poursuivis.

Dans ces conditions, la tentation d'accroître encore la réglementation des activités ou de recourir à des outils de protection pour gérer les milieux peut constituer une atteinte à l'esprit de liberté et de responsabilité propre à la montagne.

Il faut, à l'inverse, encourager les démarches contractuelles de cogestion sur des objectifs précis.

A. UNE RICHESSE PATRIMONIALE LARGEMENT RECONNUE

1. Une protection étendue de l'espace montagnard

L'article 1er de la loi « montagne » précise que la politique de la montagne assure : « la protection des équilibres biologiques et écologiques, la préservation des sites et des paysages, la réhabilitation du bâti existant et la promotion du patrimoine naturel ».

Les diverses législations de protection qui ont structuré le dispositif de protection des milieux naturels et des paysages ont été largement appliquées en zone de montagne. Il s'agit notamment de la loi n° 60-708 du 22 juillet 1960 créant les parcs nationaux, de la loi n° 93-24 sur la protection et la mise en valeur des paysages, sur les parcs naturels régionaux, et de la loi n° 76-629 du 10 juillet 1976 sur la protection de la nature créant les réserves naturelles.

Ainsi on estime qu'en 1996, 89 % de la surface du territoire couverte par une protection forte (parcs nationaux, réserve intégrale et réserve naturelle) se situe en zone de montagne.

30 % de la superficie montagnarde est protégée contre 12 % en moyenne nationale et 20 % des communes de montagne sont concernées par un parc national ou régional, une réserve naturelle volontaire, un arrêté de protection de biotope ou une forêt de protection.

Il faut noter également que la mise en oeuvre de la procédure d'autorisation des unités touristiques nouvelles (UTN) a entraîné, le plus souvent en compensation des autorisations accordées, l'intervention de 91 mesures de protection, dont 21 réserves naturelles, 53 classements de sites, 11 classements en forêt de protection et 7 arrêtés de biotope.

PATRIMOINE NATUREL DE LA MONTAGNE
(TABLEAU COMPARATIF ENTRE MONTAGNE, PLAINE ET LITTORAL)

 

Ensemble du territoire

Zone de montagne

Zone de plaine

Zone littorale

Superficie

5 433 965 km2

118 971 km2

21,9 %

417 983 km2

76,8 %

7 011 km2

1,3 %

Végétaux (1)

434 espèces

196 espèces

45,2 %

227 espèces

52,3 %

79 espèces

18,2 %

Mammifères (2)

53 espèces

46 espèces

86,8 %

43 espèces

81,1 %

-

-

(1) Espèces végétales protégées (arrêté du 20 janvier 1982 modifié) une espèce peut être présente dans plusieurs zones)

(2) Mammifères protégés (arrêté du 17 avril 1981 modifié) (une espèce peut être présente dans plusieurs zones).
Source : L'évaluation de la politique de la montagne 1999.

2. La multiplicité des outils de protection recensés en montagne

a) Les parcs nationaux

Sur les sept parcs nationaux existants, cinq intéressent le patrimoine montagnard et ont été mis en place entre 1963 et 1989. Quatre sont situés en haute montagne (Vanoise, Ecrins, Mercantour, Pyrénées) alors que le Parc des Cévennes est situé en moyenne montagne et abrite une activité économique traditionnelle.

L'ensemble des zones centrales -qui bénéficient de la protection la plus forte- représente moins de 1 % du territoire national et moins de 4 % du territoire montagnard. Pour les zones périphériques, les pourcentages sont respectivement de moins de 2 % et moins de 8 %. La population concernée par les parcs nationaux s'élève à 200.000 habitants, soit 0,4 % de la population totale.

b) Les réserves naturelles

Sur les 150 réserves naturelles installées sur le territoire, qui concernent 536.210 hectares, 40 se situent en zone de montagne (80.713 hectares protégés).

Cet outil tend à la préservation de la reconstitution de populations d'espèces animales ou végétales ou d'habitats en voie de disparition, de formations géologiques, géomorphologiques ou spéléologiques remarquables. Le choix des nouvelles réserves repose sur les inventaires scientifiques réalisés. Les réserves sont l'un des instruments permettant à la France de satisfaire à ses obligations communautaires ou résultant d'une convention internationale.

Le régime des réserves naturelles vient d'être modifié dans le sens d'une plus grande décentralisation par les dispositions de la loi n° 2002-92 du 22 janvier 2002 sur le statut de la Corse et la loi n° 2002-276 du 27 février 2002 relative à la démocratie de proximité.

Le nouveau dispositif s'articule désormais autour de trois régimes distincts :

- les réserves naturelles nationales, dont le classement relève de la compétence de l'Etat, la gestion étant confiée par voie de convention, à un organisme gestionnaire. Un comité consultatif présidé par le préfet, composé de représentants des propriétaires, des collectivités territoriales, des administrations concernées ainsi que des associations de protection de la nature donne son avis sur la gestion et le fonctionnement de la réserve. Le financement de la gestion des réserves est essentiellement assuré par l'Etat, les collectivités territoriales participant dans certains cas, notamment aux dépenses d'investissement ;

- les réserves naturelles régionales ; depuis la loi du 27 février 2002 précitée, les régions peuvent classer en réserve naturelle régionale, à la demande des propriétaires ou à leur initiative, des espaces présentant un intérêt pour la protection des milieux ;

- les réserves naturelles corses relèvent désormais de la compétence de la collectivité territoriale de Corse.

c) Les parcs naturels régionaux

Créés en 1967 à l'initiative de la DATAR, les parcs naturels régionaux, au nombre de 40, concernent près de 12 % du territoire national et comptent environ 3,5 millions d'habitants. Parmi eux, 19 sont concernés par des massifs et sont situés principalement en moyenne montagne, à l'exception du parc du Queyras.

Sur les parcs en projets, deux sont situés en territoire de montagne : les Pyrénées catalanes et le Territoire des Mille-vaches en Limousin.

d) Les arrêtés de protection de biotopes

L'arrêté de protection de biotope, mis en place par la circulaire du 27 juillet 1990 relative à la protection des biotopes nécessaires aux espèces vivant dans les milieux aquatiques tend à assurer la préservation d'habitats nécessaires à la survie d'espèces protégées.

L'arrêté de protection de biotope est pris par le préfet du département après avis de la commission départementale des sites et il n'est pas soumis à enquête publique. De manière informelle, l'avis des conseils municipaux est demandé, mais le préfet peut passer outre à un refus. L'arrêté fixe les mesures permettant la conservation des biotopes et à ce titre peut interdire ou réglementer certaines activités. A priori, il concerne des espaces relativement restreints.

L'arrêté de protection de biotope ne doit pas être confondu avec une réserve naturelle, et les contraintes qui résultent de sa mise en oeuvre ne doivent pas être trop lourdes.

Interrogée sur cet outil de protection, lors de son audition par la mission commune d'information, Mme Claudine Rysberg, chargée de mission à la direction des études économiques et de l'évaluation environnementale du ministère de l'Ecologie et du développement durable, a considéré que l'arrêté de biotope est un outil « qui doit être manié avec précaution et utilisé à bon escient -sur un territoire relativement restreint- pour protéger une espèce qu'elle soit animale ou végétale. Dans la mesure où il peut déboucher sur d'autres types de protection, il constitue un outil d'attente. Cela fait précisément sa singularité en même temps que sa faiblesse, dans la mesure où il paraît possible d'envisager d'emblée d'autres types de protection plus pérennes et en quelque sorte mieux gérés ».

B. DES OUTILS DE PROTECTION QUI DOIVENT S'INSCRIRE DANS UNE DÉMARCHE DE DÉVELOPPEMENT DURABLE

1. Vers une utile évolution de la politique des parcs nationaux

a) Une organisation juridique fortement centralisée

La procédure de création d'un parc national est conduite par le ministère en charge de la protection de l'environnement et le territoire est classé en parc national par décret en Conseil d'Etat. L'emplacement du parc est inscrit dans le Plan local d'urbanisme en qualité de servitude d'utilité publique opposable aux tiers.

Le parc national est géré par un établissement public administratif, dont le directeur nommé par le ministre dispose d'un pouvoir de police dans l'intérêt de la protection de la nature. Le fonctionnement du parc est assuré par un conseil d'administration composé de représentants des administrations concernées, des collectivités locales, du personnel et de personnalités qualifiées.

Lors de son audition devant la mission commune d'information, M. Bernard Glass, ingénieur général du génie rural des eaux et forêts à l'Inspection générale de l'Environnement a relevé que « le partage politique des parcs nationaux n'est pas à la hauteur de ce qu'il pourrait être ».

Au cours des déplacements effectués dans les massifs, votre rapporteur a pu entendre de nombreux élus faire état de désaccords voire d'oppositions permanents entre la direction du parc national et les représentants des collectivités territoriales au sein du conseil d'administration.

Si l'objectif de protection d'espaces naturels sensibles particulièrement remarquables a été atteint par les parcs nationaux, il n'y a pas réellement de mise en place d'une politique concertée de préservation, de développement et d'aménagement du territoire.

Pour donner un second souffle à cet outil de protection remarquable, qui bénéficie d'une labellisation internationale, il convient de réfléchir à une évolution de ses règles de gestion afin que les collectivités territoriales y soient réellement associées. Les annonces faites par le Gouvernement7(*) « pour décentraliser la gestion du patrimoine naturel » s'inscrivent dans cette démarche et doivent être appuyées.

Proposition n° 1. : Déléguer par voie de convention la gestion des parcs nationaux aux collectivités territoriales

b) Garantir la mise en oeuvre d'une politique de développement en zone périphérique

La réglementation sur le territoire d'un parc national est adaptée à chacun d'entre eux. Le décret de création réglemente ou interdit un certain nombre d'activités énumérées par la loi pour éviter l'altération de l'aspect, de la composition et de l'évolution du milieu naturel. Le décret peut édicter des contraintes particulières dans certaines zones, qui deviennent des réserves intégrales, afin d'assurer une protection plus grande de la faune et de la flore.

Enfin, le décret peut prévoir la délimitation d'une zone périphérique autour du parc dans laquelle sont prévues des mesures pour « permettre un ensemble de réalisations d'ordre social, économique et culturel tout en rendant plus efficace la protection de la nature dans le parc » (article L. 331-15 du code de l'environnement).

Ce texte là est manifestement insuffisant, selon M. Philippe Huet, pour garantir la mise en oeuvre d'une politique de développement en zone périphérique.

Il importe en effet de définir plus précisément les axes structurants d'une politique plus complémentaire entre zone centrale et zone périphérique, avec l'objectif, pour les parcs nationaux, de participer plus activement au développement local.

2. Conforter la contribution des parcs naturels régionaux au développement local

a) Des territoires pilotes, pionniers du développement durable

La démarche du parc naturel régional s'inscrit dans une démarche partenariale qu'il convient de souligner. Les régions prennent l'initiative de la démarche, les collectivités territoriales s'engagent sur un projet de développement durable sur un territoire dont l'identité repose sur un patrimoine naturel commun, et l'Etat prononce, par décret, le classement, ce qui autorise l'utilisation de la dénomination « parc naturel régional » et de l'emblème du parc, marque déposée à l'Institut national de la propriété industrielle (INPI).

Fondée sur la notion de contrat et de libre adhésion, la démarche s'appuie sur une charte approuvée par les collectivités territoriales et l'Etat qui fixe les principes de l'aménagement du territoire du parc pour une durée de dix ans. Le renouvellement du classement est prononcé selon la même procédure. La gestion du parc est assurée par un syndicat mixte.

L'article L. 333-2 du code de l'environnement précise que « les parcs naturels régionaux situés dans les massifs de montagne constituent un instrument exemplaire au service de la protection de l'équilibre biologique et de la préservation des sites et paysages ».

Comme le rappelait M. Jean-Paul Fuchs, président de la Fédération nationale des Parcs naturels régionaux, les actions plus particulièrement menées pour répondre à cet objectif portent sur :

« - le maintien d'une agriculture vivante et gestionnaire de l'espace par la mobilisation des procédures et aides financières en faveur du pastoralisme ;

- la reconquête de l'espace agricole et des actions en faveur de la diversité biologique des boisements pour lutter contre les conséquences de la déprise agricole ;

- des mesures en faveur d'un tourisme de qualité misant sur la richesse environnementale et paysagère ;

- la concertation avec les associations de sports de pleine nature et les guides professionnels et des actions de sensibilisation des participants pour le respect de « codes de bonnes pratiques » ;

- la maîtrise de la pénétration des espaces naturels les plus sensibles ;

- l'appui à la création ou à la rénovation d'hébergements diffus, intégrés au paysage et respectant les contraintes environnementales ;

- la préservation d'espèces animales emblématiques, comme le vautour, le gypaète, le lynx et le loup ».

b) Une structure à préserver en zone de montagne

D'un point de vue géographique, il convient de souligner que la grande majorité des parcs de montagne est généralement centrée sur de petits massifs en intégrant les parties hautes des piémonts.

De ce fait, beaucoup d'entre eux voient leur périmètre concerné par plusieurs pays organisés autour des villes et bassins d'emplois périphériques ou des fonds de vallée, à l'exception du Parc du Queyras, qui est totalement inclus dans le pays du Briançonnais.

M. Jean-Paul Fuchs s'inquiétait ainsi : « le risque est donc de voir la cohérence et la lisibilité du projet de territoire, porté par le parc, éclatées par des dynamiques différentes, selon chaque pays. Si une réflexion particulière n'est pas engagée par les collectivités pour différencier les missions du parc ou du pays sur le territoire commun, deux approches différentes du développement pourraient s'affronter, à terme :

- un développement résolument « durable », fondé sur une identité patrimoniale, porté par le Parc ;

- un développement par rapport aux pôles urbains, tirant les entreprises dans les vallées et faisant des espaces de montagne des zones d'habitat résidentiel ou de récréation, porté par les pays ».

Comme le prévoit l'article 22 de la loi n° 99-533 du 25 juin 1999 portant loi d'orientation de développement et d'aménagement du territoire, « si le territoire du pays recouvre une partie du territoire d'un parc naturel régional, la reconnaissance de la dernière entité constituée nécessite la définition préalable, par convention entre les parties concernées, des missions respectives confiées aux organismes de gestion du parc naturel régional et du pays sur les parties communes. La charte du pays et les actions qui en découlent doivent être, sur les parties communes, compatibles avec les orientations de protection, de mise en valeur et de développement définies par la charte du parc naturel régional en application de l'article L. 333-1 du code de l'environnement ».

Il convient de veiller à ce qu'il soit fait une juste application de cette disposition afin de ne pas porter atteinte à la cohérence des parcs naturels de montagne.

La recherche de la compatibilité entre les orientations de chaque structure doit résulter d'un accord entre les parties concernées qui se traduit par une convention.

Comme le soulignait M. Jean-Paul Fuchs, devant la mission commune d'information, « l'organisation des collectivités territoriales en pays ne pose pas de difficultés aux parcs, lorsque le Conseil régional s'investit clairement dans sa compétence d'aménagement du territoire, en tenant compte de ses parcs, et contractualise avec ces derniers sur la base d'un projet global au même titre qu'avec les pays ».

Proposition n° 2. : Veiller, en cas de chevauchement de territoires, à ce que la politique du pays respecte les orientations de protection et de développement du parc naturel régional.

3. Des initiatives décentralisées s'inscrivant dans une démarche concertée

Lors des déplacements qu'elle a effectués dans les massifs, la mission commune d'information a visité ou eu connaissance d'initiatives innovantes en matière de protection de l'environnement, qui s'inscrivent dans une logique de gestion locale participative.

a) Des exemples de la diversité des démarches locales
(1) L'institution patrimoniale du Haut Béarn

Depuis 1994, les trois vallées au Haut-Béarn d'Ossau, d'Aspe et de Barétons se sont engagés dans un nouveau mode de gestion de leur territoire et de leur patrimoine naturel à travers la signature avec l'Etat d'une charte de développement durable. Se sont ainsi engagés les maires de vingt communes, l'Association des éleveurs et transhumants des Trois Vallées, la Fédération départementale des chasseurs, le Conseil général des Pyrénées Atlantiques et le Conseil régional d'Aquitaine.

Pour appliquer la charte, a été créée l'Institution patrimoniale du Haut-Béarn, syndicat mixte ou siègent les maires des vingt communes, cinq conseillers généraux et trois conseillers régionaux. Les décisions du syndicat s'appuient sur les avis du Conseil de gestion patrimoniale, instance de concertation et de proposition où siègent les élus, des personnalités qualifiées (des représentants des administrations de l'Etat, de l'Office national des forêts, de l'Office national de la chasse et de la faune sauvage, des fonctionnaires territoriaux du Conseil général et du Conseil régional ainsi que des représentants des « valléens » -bergers, chasseurs, pêcheurs, associations de protection de la nature socio-professionnels-). Une équipe de gestion prépare les dossiers et met en oeuvre les décisions du syndicat mixte.

Le champ d'intervention de cette structure couvre l'agropastoralisme, la forêt, la gestion cynégétique et la gestion de la faune et de l'ours en particulier.

Les clefs de la réussite de cette démarche tiennent au partage par l'Etat du pouvoir de gestion du territoire avec les acteurs économiques locaux dans le cadre d'un contrat d'objectifs et à la démarche concertée avec tous.

(2) La SAFER Lozère

Lors de son déplacement dans le Massif central, la mission commune d'information a eu connaissance d'une démarche innovante et concertée, menée par la SAFER-Lozère, en partenariat avec la Chambre d'agriculture, tendant à analyser l'impact des activités d'élevage sur la conservation de la faune et de la flore. Les territoires géographiques pris en compte sont situés dans les montagnes du sud du Massif central à des altitudes supérieures à 1.200-1.300 m.

L'objectif du programme financé sur des crédits LIFE-environnement portait d'abord sur le diagnostic à établir sur les conséquences de l'arrêt de la transhumance, de la suppression des petits élevages et de la forte déprise agricole. Le constat analyse l'impact négatif de la progression de l'enfrichement et des milieux qui se referment sur la biodiversité, sur les risques d'incendie et sur la désintégration du tissu social de ces territoires.

Une fois le diagnostic établi, le programme a mis en place, sous forme contractuelle, des aides aux éleveurs qui s'engagent à réexploiter ces territoires.

La SAFER-Lozère a joué un rôle d'animation foncière en aidant les éleveurs à se grouper dans des groupements pastoraux, pour louer des espaces à des associations foncières pastorales, ou encore des biens sectionnaux ou communaux.

Les éleveurs adhérents de ces groupements s'engagent, à travers un plan de gestion, à une utilisation raisonnée de l'espace. Ils ont bénéficié -sur 2001-2002- de mesures agrienvironnementales pour financer le démarrage du programme.

Au total le programme a porté sur 700.000 euros pour le département de la Lozère et le nord de l'Hérault, financé comme suit :

- 40 % fonds LIFE-environnement ;

- 17 % ministère de l'Environnement et du développement durable ;

- 9 % Conseil régional Languedoc-Roussillon, à travers l'Agence méditerranéenne de l'environnement ;

- 6,7 % Office national des forêts ;

- 6,7 % Office national de la chasse et de la faune sauvage ;

- 20,7 % Parc national des Cévennes.

En juin 2002, huit groupements pastoraux étaient constitués, concernant 29 éleveurs qui utilisaient 2.900 ha pour faire transhumer 6.500 ovins.

En outre, une démarche qualité est engagée pour obtenir une certification de conformité pour l'Agneau de Lozère ainsi qu'une indication géographique protégée (IGP) au niveau communautaire.

b) Des démarches transfrontalières
(1) L'Espace Mont-Blanc

En 1989, les élus locaux de Savoie, de la région autonome du Val d'Aoste (Italie) et du canton du Valais proposent aux Etats la prise en charge, au niveau local, de la gestion et de la valorisation du massif du Mont-Blanc. Il est constitué un « espace » de coopération dénommé Espace Mont-Blanc.

Les entités adhérentes sont :

- pour la France, le syndicat intercommunal Espace nature Mont-Blanc qui rassemble quinze communes situées en Savoie et Haute-Savoie ;

- pour l'Italie, cinq communes de la région autonome du Val d'Aoste ;

- pour la Suisse, treize communes du Valais.

Au total 100.000 personnes sont concernées par la structure qui protège une superficie de 2.000 km² environ. Les organes décisionnels de la structure sont la conférence transfrontalière constituée de cinq membres par pays dont trois au moins, par délégation, doivent représenter les institutions régionales et locales, et la commission permanente.

Les activités de l'Espace Mont-Blanc sont cofinancées par chacune des entités et poursuivent les objectifs suivants : conservation d'un espace cultivé et d'une activité pastorale, sauvegarde de la nature et des paysages, encouragement à un tourisme respectueux des ressources et de l'environnement et enfin, limitation dans l'impact des transports et de leurs infrastructures.

(2) Le réseau alpin des espaces protégés

En 1994, la France, lors de sa présidence de la Convention Alpine, a fait valoir l'intérêt de constituer un réseau alpin des espaces protégés au niveau européen afin de contribuer à l'application du « protocole de la nature et entretien des paysages » de la Convention.

Le réseau rassemble l'ensemble des gestionnaires des espaces protégés des Alpes (parcs nationaux, parcs naturels régionaux, réserves naturelles...). Il permet une collaboration plus étroite entre l'Allemagne, l'Autriche, la France, l'Italie, la Principauté du Liechtenstein, la Slovénie, la Suisse et la Principauté de Monaco8(*).

En 2002, le réseau alpin concerne 300 espaces protégés de plus de 100 ha gérés par plus de 3.000 gestionnaires.

Les missions du réseau alpin sont définies par un comité de pilotage international, composé de représentants de tous les pays alpins. Toutes les décisions sont soumises à l'Assemblée générale qui se réunit tous les deux ans et des groupes de suivi nationaux encadrent le travail courant.

Les axes de travail prioritaire sont :

- protection et gestion des espaces protégés des Alpes ainsi que de leurs ressources naturelles, habitats et espèces en prenant en considération les conventions et directives internationales en vigueur, et notamment les dispositions pour la mise en place du Réseau Natura 2000 ;

- développement d'un tourisme maîtrisé en cohérence avec la conservation du patrimoine et le projet économique territorial ;

- soutien de l'agriculture et de la sylviculture de montagne concourant au maintien de la biodiversité ;

- sensibilisation, information et formation du grand public et de la population locale sur les enjeux naturels et culturels des Alpes ainsi que sur l'importance de la conservation et des actions engagées.

C. INSCRIRE LA MISE EN oeUVRE DE NATURA 2000 DANS UNE APPROCHE CONCERTÉE

1. Un dossier mal engagé

a) Les fondements de Natura 2000

 L'objectif de la directive « Habitats Naturels » est de contribuer à assurer la préservation de la diversité biologique européenne, principalement au moyen de la constitution d'un réseau écologique intitulé « Natura 2000 » de sites abritant les habitats naturels et les habitats d'espèces de faune et de flore sauvages d'intérêt communautaire.

La directive cherche à concilier cet objectif de protection avec les exigences économiques, sociales et culturelles des Etats membres. Ainsi, la désignation des sites entraînera pour les Etats membres une obligation de résultat, c'est-à-dire, selon la directive, le maintien ou la restauration des habitats naturels et des habitats d'espèces d'intérêt communautaire, dans un état de conservation favorable. Mais l'article 2, dans son paragraphe 3, précise qu'il est tenu compte tant des exigences économiques, sociales et culturelles que des particularités régionales et locales.

L'objectif de la directive est donc de mettre en place un réseau d'habitats dits d'intérêt communautaire en créant des Zones spéciales de conservation (ZSC) visant la conservation des 253 types d'habitats, des 200 espèces faunistiques et des 432 espèces végétales figurant dans ses annexes.

Ces habitats ou ces espèces sont soit en danger de disparition dans leur aire de répartition naturelle « et sont donc considérés comme prioritaires dans la directive », soit ont une aire de répartition naturelle réduite, sont menacés ou vulnérables ou enfin constituent des exemples remarquables des caractéristiques propres à l'une ou à plusieurs des six régions biogéographiques européennes.

La directive est complétée par six annexes :

annexe I : types d'habitats naturels d'intérêt communautaire dont la conservation nécessite la désignation de ZSC (basée sur la classification CORINE-biotopes) ;

annexe II : espèces animales et végétales d'intérêt communautaire dont la conservation nécessite la désignation de ZSC ;

annexe III : critères de sélection des sites susceptibles d'être identifiés comme sites d'importance communautaire et désignés comme ZSC ;

annexe IV : espèces animales et végétales d'intérêt communautaire qui nécessitent une protection stricte ;

annexe V : espèces animales et végétales d'intérêt communautaire dont le prélèvement dans la nature et l'exploitation sont susceptibles de faire l'objet de mesures de gestion ;

annexe VI : méthodes et moyens de capture et de mise à mort et modes de transport interdits.

La constitution de ce réseau fait l'objet d'une procédure détaillée prévue aux articles 4 et 5 de la directive et qui requiert une collaboration étroite entre la Commission européenne et les Etats membres : sur la base de listes nationales transmises par les Etats membres, la Commission doit établir la liste des sites d'intérêt communautaire que les Etats membres devront désigner ensuite en ZSC.

Le calendrier prévisionnel de la constitution du réseau « Natura 2000 » s'établissait ainsi :

- établissement d'une liste nationale de sites (1992-1995) ;

- établissement de la liste communautaire (1995-1998) ;

- incorporation des sites retenus au réseau « Natura 2000 » (1998-2004), et adoption des mesures de gestion, mais tous les Etats membres ont pris du retard dans la mise en oeuvre de la directive.

Il convient de rappeler que la directive 92/43/CEE « Habitats naturels » intègre également les zones de protection spéciale (ZPS) désignées au titre de la directive 79/409/CEE/Oiseaux sauvages. Ainsi, à compter de l'entrée en vigueur de la directive 92/43/CEE/»Habitats naturels», le 5 juin 1994, l'article 7 prévoit que les obligations découlant de l'article 6 paragraphes 2, 3 et 4 se substituent à celles de l'article 4, paragraphe 4 de la directive 79/409/CEE/Oiseaux sauvages et s'appliquent tant aux ZPS désignées à cette date qu'aux ZPS créées ultérieurement.

 L'article 6, paragraphes 1 et 2, donne compétence aux Etats membres pour définir les mesures appropriées permettant d'atteindre les objectifs définis à l'article 2, afin d'éviter notamment toute perturbation ou détérioration ayant des effets significatifs sur les espèces ou les habitats visés dans les annexes.

En conséquence, et tout en laissant aux Etats membres le soin de définir les moyens permettant d'atteindre les objectifs fixés, la directive prévoit de façon détaillée à l'article 6, paragraphes 3 et 4, la procédure d'évaluation de l'impact d'un projet sur l'environnement, lorsque ce projet est prévu dans une ZSC.

- Il s'agit de s'assurer que tout nouveau projet d'activités prend en compte effectivement les intérêts de conservation de la nature. Ceci passe par une évaluation appropriée des incidences du projet sur les objectifs de conservation du site et la consultation du public en cours de procédure.

- S'il est démontré que l'impact du projet porte préjudice à l'intégrité du site, les autorités nationales ne peuvent donner leur accord que sous certaines conditions :

* s'il est démontré qu'il n'existe pas d'autre solution ;

* si le projet répond à un intérêt public majeur qui peut être de nature sociale ou économique ;

* l'Etat doit alors adopter des mesures compensatoires pouvant, au besoin, prévoir la recréation du même type d'habitat sur le site ou ailleurs.

Enfin, lorsque le site abrite un type d'habitat naturel ou d'espèce prioritaire, le projet ne peut porter préjudice à l'intégrité du site que pour des considérations majeures liées à la santé de l'homme et à la sécurité publique.

En ce qui concerne le régime de protection des espèces, la présence de celles dotées d'un statut prioritaire justifie, en outre, la mise en place de mesures évitant toute perturbation et dérangement.

b) Les difficultés de constitution du réseau Natura 2000 en France
(1) Les très fortes oppositions rencontrées

 Comme le rappelait notre collègue Jean-François Le Grand dans son rapport d'information9(*) adopté par la Commission des Affaires économiques en avril 1997, le très mauvais contexte dans lequel a été mise en oeuvre la directive 92/43/CEE « Habitats naturels » explique le rejet unanime constaté, en 1996, contre ce texte, et ce parmi l'ensemble des acteurs du monde rural. Ainsi, relevait-il, on avait à faire à « un texte mal connu, mal interprété, une règle du jeu quasi inexistante, un défaut majeur de communication et à des réactions de défense de la part de certains se sentant pris au piège de l'intégrisme écologique prôné par quelques autres ».

 Lors de l'examen du projet de loi portant transposition par ordonnances de directives communautaires, le Sénat avait, sur proposition du rapporteur pour avis de la Commission des Affaires économiques10(*), adopté un amendement tendant à supprimer la directive « Habitats naturels » de la liste faisant l'objet du projet de loi d'habilitation.

Par ce vote, le Sénat entendait protester contre la procédure employée par le Gouvernement qui privait le Parlement d'un débat approfondi sur un sujet majeur pour l'aménagement de l'espace rural, en raison de ses répercussions possibles sur des projets d'infrastructures et de ses atteintes éventuelles au droit de propriété.

D'autant plus qu'en juin 1998, le Gouvernement avait refusé de débattre de la proposition de loi relative à la mise en oeuvre du réseau écologique européen dénommé « Natura 2000 »11(*), et avait même opposé l'article 40 à l'article de la proposition de loi relatif à l'indemnisation des propriétaires et gestionnaires concernés.

Le Sénat a finalement accepté, compte tenu des retards accumulés vis à vis de la Commission européenne, que la transposition de la directive « Habitats naturels » se fasse par voie d'ordonnance, en imposant que, pour les sites ayant déjà fait l'objet d'une transmission à Bruxelles, soient organisées au niveau départemental des réunions d'information pour les élus des communes concernées.

 Même si, après une phase de démarrage extrêmement conflictuelle, le dialogue a repris avec profit, la mission commune d'information a pu constater, au cours de ses déplacements, que les oppositions locales pouvaient rester fortes.

Comme le soulignait M. Jean-Paul Fuchs, président de la Fédération des parcs naturels régionaux, « en France, la procédure a été pilotée par l'Etat, alors que Bruxelles souhaitait qu'il y ait un dialogue, une participation de l'ensemble des acteurs ».

Les élus locaux rencontrés, opposés à la mise en place d'un zonage Natura 2000, dénoncent une fois encore ce manque de concertation effective sur la désignation des périmètres.

(2) Mais l'insuffisance des propositions selon la Commission européenne

Le réseau Natura 2000 est constitué des zones spéciales de conservation désignées en application de la directive « Habitats » et des zones de protection spéciale désignées en application de la directive « Oiseaux ».

 Au titre des zones spéciales de conservation (ZSC) :

1.174 propositions de sites couvrant plus de 4 millions d'hectares (dont 5.000 km² marins et 7,4 % du territoire terrestre) ont été transmises entre octobre 1997 et septembre 2002.

La Commission européenne ayant considéré que ces propositions étaient insuffisantes pour certains habitats ou espèces, les préfets ont été saisis de demandes complémentaires : 200 nouveaux sites devraient être proposés en 2002.

Parallèlement, la Cour de justice des communautés européennes a condamné la France, le 11 septembre 2001, pour insuffisance de propositions et une nouvelle procédure en manquement a été engagée par la Commission susceptible d'aboutir d'ici environ 18 mois à une deuxième condamnation de la France, assortie d'astreinte.

De plus, la Commission a pris la décision de conditionner le versement des fonds structurels (DOCUP 1 et 2 et PNDR) à l'engagement des Etats membres de transmettre des propositions complémentaires dans les plus brefs délais.

Les retards accumulés vis à vis de la Commission européenne ne laissent plus guère de choix.

Néanmoins, pour se conformer à la décision du Conseil d'Etat annulant, le 22 juin 2001, 534 propositions de sites (parmi les 1.109 envoyées à la Commission), les préfets ont repris les procédures de consultation sur ces sites qui devraient être achevées courant 2002.

 Au titre des zones de protection spéciale (ZPS) :

117 ZPS ont été classées sur 830.000 hectares (1,6 % du territoire). Un contentieux est également engagé par la Commission européenne pour insuffisance globale de classement qui risque d'aboutir à la condamnation de la France en 2002.

2. Les conditions de redémarrage de Natura 2000

a) Engager un partenariat véritable avec les acteurs locaux

 Le réseau Natura 2000 est un réseau écologique majeur qui doit structurer la politique européenne de protection de l'environnement. C'est une réalité que la puissance publique -Etat et collectivités territoriales- doit désormais prendre en compte.

Il faut donc chercher à définir les moyens permettant de sortir de cette impasse afin que les acteurs locaux et les gestionnaires de terrains puissent s'approprier cette procédure et mettre en oeuvre ce réseau.

Comme le soulignait M. Pierre Bernard-Reymond, maire de Gap, devant la mission commune d'information en déplacement dans les Alpes : « il s'agit de susciter le dialogue entre les différents pratiquants de la nature pour qu'ils déterminent ensemble le meilleur équilibre possible et se portent volontaires auprès de l'Europe pour respecter ces équilibres et lui demander en retour qu'elle leur apporte son aide ».

b) Contractualiser pour mobiliser des moyens financiers
(1) Une procédure de gestion concertée et contractualisée

 La mise en oeuvre de la directive « Habitats naturels » doit permettre d'encourager des activités économiques compatibles avec les exigences de conservation des habitats et des espèces pour lesquels les sites ont été désignés. Pour cela un document d'objectifs doit être établi pour chaque site avant 2004.

Le décret n° 2001-1216 du 20 décembre 2001 relatif à la gestion des sites Natura 2000 fixe le contenu de ce document et la composition du comité de pilotage chargé de préparer le document d'objectifs, de son suivi et de son évaluation.

Ce comité comprend « les représentants des collectivités territoriales intéressées et de leurs groupements et les représentants des propriétaires et exploitants de biens ruraux compris dans le site... Le comité peut être complété notamment par des représentants des concessionnaires d'ouvrages publics, des gestionnaires d'infrastructures, des organismes consulaires, des organisations exerçant leurs activités dans les domaines de la chasse, de la pêche, du sport et du tourisme et des associations de protection de la nature ».

La définition des règles de gestion applicable à un site Natura 2000 est donc conduite, sous la responsabilité du préfet du département, par l'ensemble des parties concernées. Actuellement, la réalisation de 500 documents d'objectifs est en cours.

 L'application des documents d'objectifs est contractuelle, en application de l'article L. 414-3 du code de l'environnement. « Le contrat Natura 2000 comporte un ensemble d'engagements conformes aux orientations définies par le document d'objectifs, portant sur la conservation et, le cas échéant, le rétablissement des habitats naturels et des espèces qui ont justifié la création du site Natura 2000. Il définit la nature et les modalités des aides de l'Etat et les prestations à fournir en contrepartie par le bénéficiaire. En cas d'inexécution des engagements souscrits, les aides de l'Etat font l'objet d'un remboursement selon des modalités fixées par décret ».

Ce contrat Natura 2000 a une durée minimale de cinq ans qui peut être prorogée ou modifiée par avenant.

Comme le précise le décret du 20 décembre 2001 précité les aides financières accordées au titre des contrats Natura 2000 sont versées par le centre national pour l'aménagement des structures des exploitations agricoles (CNASEA). Pour les exploitants agricoles, les contrats prendront la forme d'un contrat territorial d'exploitation (CTE) ou d'autres engagements environnementaux.

(2) Des moyens budgétaires à mobiliser

 Au niveau national, des moyens budgétaires importants sont mobilisés pour accompagner la montée en puissance des documents d'objectifs et des contrats Natura 2000 :

- dans le projet de loi de finances pour 2003, le budget du ministère de l'environnement et du développement durable consacre, au sein du Fonds de gestion des milieux naturels créé en 1999, 19,8 millions d'euros pour la mise en oeuvre du réseau Natura 2000, soit une progression de + 4,8 % par rapport à 2002 ;

- les mesures agro-environnementales (dans ou hors CTE) pourront être également financées sur le budget du ministère chargé de l'agriculture.

 Au niveau communautaire, sont également prévus des cofinancements spécifiques à Natura 2000 :

- au titre du FEOGA-Garantie dans le cadre du Plan de développement rural national (PDRN) ;

- au titre de l'instrument financier d'appui à la politique européenne de l'environnement LIFE, des projets exemplaires peuvent être financés sur des sites Natura 2000. Entre 1992 et 1999, 350 millions d'euros ont été attribués à près de 500 projets et 300 millions d'euros sont à nouveau disponibles d'ici à 2004.

II. FAVORISER LA MISE EN VALEUR DES RESSOURCES NATURELLES : L'EXEMPLE DE L'EAU ET DE LA FORÊT

A. ENCOURAGER UNE GESTION INTÉGRÉE DES HAUTS BASSINS VERSANTS

1. Le rôle stratégique des zones de montagne au regard de la ressource en eau

a) Des réservoirs naturels

Les zones de montagne sont les « châteaux d'eau » de la planète et vu leur étendue et leur altitude, elles concentrent une part importante des précipitations dans les parties hautes des bassins versants. En outre, la plupart des grands fleuves prennent leur source en zone de montagne.

Mais, compte-tenu de la pente et du relief, conjugués à une végétation souvent rase et fragile du fait d'un climat plus rude, les montagnes sont des zones d'intense érosion et de concentration rapide des eaux, ce qui entraîne des crues et inondations qui pourront être ravageuses pour les parties basses des bassins et les plaines.

Ces situations peuvent être aggravées sous l'effet des activités humaines. Ainsi en est-il de l'imperméabilisation du sol par les constructions, les aires de stationnement et les routes, en particulier dans les zones de fort développement urbain et touristique. A l'inverse, l'abandon des secteurs les plus difficiles par la population et les activités économiques traditionnelles, comme le pastoralisme, peuvent avoir pour conséquence la destruction des ouvrages collectifs, les terrasses, les drainages et le retour à la friche...

En définitive, on peut caractériser les « têtes de bassin » comme des zones à forte pluviométrie donnant naissance à de nombreuses rivières. Il s'agit de zones de relief, avec des chevelus de cours d'eau de bonne qualité, plus ou moins préservés de la pollution, mais artificialisés avec la présence de barrages, de microcentrales ou encore le drainage des zones humides. Ce sont parfois des territoires en déprise économique et humaine avec néanmoins un fort potentiel de développement économique lié à l'eau.

b) Mais une qualité des eaux qui se détériore

D'une part, il convient de souligner qu'en dépit de son abondance apparente, l'eau naturellement potable peut être rare en zone de montagne compte tenu de la géologie complexe des massifs. Les ressources en eau ne présentent pas toujours les qualités physico-chimiques requises car elles peuvent être séléniteuses, turbides ou contenir des métaux toxiques tels que l'arsenic ou l'antimoine. Le renforcement des normes communautaires sur ces paramètres pourrait ainsi conduire à l'abandon de certains captages. En outre, les eaux parfois très agressives, caractéristiques des massifs cristallins présentent des risques de dissolution des matériaux constitutifs des canalisations et notamment du plomb.

D'autre part, ces ressources de type granitaire sont très vulnérables et sensibles aux pollutions de surface, notamment aux contaminations bactériologiques.

Force est de constater que la qualité des petits cours d'eau en amont se détériore, et ceci est dû à la combinaison de plusieurs facteurs, la réalité des problèmes différant fortement d'un bassin à l'autre, comme le soulignait M. Jean-Paul Chirouze, directeur de l'Agence Rhône-Méditerranée-Corse devant la mission commune d'information : « Les problèmes de l'eau dans les Alpes ne sont pas les mêmes que dans le Massif central. C'est ainsi qu'il peut non seulement y avoir des pollutions locales fortes dans des grandes villes telles Grenoble, mais aussi des pollutions diffuses dans les domaines de l'industrie et de l'agriculture, à prendre spécifiquement en compte. A titre d'exemple, le bassin de l'Arve en Haute-Savoie connaît des problèmes de pollution liés à l'activité de la mécanique ou du traitement de surface concernant plus d'un millier de petits industriels. Autre exemple sur le bassin Rhône-Méditerranée-Corse : le Jura qui subit, lui, la pollution organique d'activités laitières et fromagères, ces coopératives ayant dû travailler ensemble pour améliorer en six ans la situation des cours d'eau ».

En outre, et de manière paradoxale, ajoutait-il « l'assainissement réalisé dans de petites communes a pu être défavorable, car de telles infrastructures ont conduit à concentrer les rejets ».

2. L'eau en montagne, une source de richesse et de développement, donnant lieu à des conflits d'usage

a) L'importance de l'énergie hydraulique
(1) Etat des lieux de l'énergie hydraulique produite en zone de montagne

La production hydroélectrique française représente 14 % de la production totale d'électricité, soit 70 térawatt/heure (TWh), ce qui correspond à une puissance installée totale d'environ 25 gigawatts (GW).

A l'heure actuelle, plus de 2.000 centrales sont exploitées en France, dont :

- 1.810 de puissance inférieure à 10 MW (total de 2 GW) ;

- 281 de puissance supérieure à 10 MW (total de 22,5 GW) ;

La production d'hydroélectricité est principalement située dans les Alpes (70 %), puis dans le Massif central (20 %) et les Pyrénées (10 %).

EDF, au titre de sa production d'hydroélecticité, exploite :

- 150 barrages où sont stockés 7 milliards de m3 d'eau, soit ¾ des réserves nationales en eau de surface ;

- 500 centrales pour une puissance installée de 20 GW.

Ces installations hydrauliques représentent 20 % de la puissance installée totale d'EDF. Elles sont très rapidement mobilisables et capables de stocker de l'eau, donc de l'énergie pour les périodes de pointe hivernales.

En dehors d'EDF, qui est le principal producteur, il convient de citer la CNR (Compagnie Nationale du Rhône) qui produit 16 TWh, soit 25 % de la production hydroélectrique française. Les producteurs indépendants produisent 4 TWh/an en moyenne. Le secteur de la petite hydroélectricité (7 TWh au total) est adossé à un secteur industriel performant.

En dehors des performances de l'énergie hydraulique dans la lutte contre l'effet de serre, il faut souligner l'intérêt d'une telle activité en matière d'aménagement du territoire. Dans certaines zones de montagne, c'est bien souvent la seule activité économique qui subsiste, avec un certain nombre d'emplois à la clef.

(2) Les handicaps de l'énergie hydraulique

 Des contraintes environnementales à prendre en compte

Sur le plan environnemental, la loi du 29 juin 1984 relative à la pêche, ou encore la loi du 3 janvier 1992 sur l'eau ont eu un impact direct sur la production hydraulique, soit que l'eau ne soit plus turbinée, soit qu'elle le soit différemment et de façon moins optimisée par rapport aux besoins. Ainsi, le relèvement des débits réservés au dixième du module, comme le prévoit l'article L. 432-5 du code de l'environnement représente une perte de près de 4 % de la production hydroélectrique et est évalué à 1 % du coût du kWh.

Plus généralement, et il convient de s'en féliciter, chaque renouvellement de concession s'accompagne de nouvelles mesures environnementales, qui ne sont pas sans impact sur le niveau de la production.

Mais, néanmoins, l'opposition reste forte entre les partisans de l'équipement des rivières en micro-centrales pour développer la production d'énergies renouvelables et ceux qui dénoncent les atteintes environnementales de ces infrastructures et l'impact lourd en matière de pêche.

 Une fiscalité pénalisante

La fiscalité pesant sur l'hydroélectricité n'a cessé de progresser ces dernières années et les taxes représentent désormais 40 % du coût de production, ce qui ne favorise pas son développement.

L'évolution des principaux postes sur les cinq dernières années est :

EVOLUTION DE LA FISCALITÉ EN M€ RECONSTITUÉE POUR LE PARC EDF ACTUEL

Source : EDF

Comme le soulignait Mme Claude Nahon, déléguée au domaine hydraulique d'EDF, lors de son audition devant la mission commune d'information, les gains de productivité obtenus ont été intégralement compensés par des augmentations de la fiscalité. Par ailleurs, les charges d'amortissement s'élèvent en moyenne à 15 ou 20 % et ne baissent que très faiblement compte tenu des charges d'entretien des ouvrages.

Ainsi, la rentabilité des investissements en matière d'hydroélectricité n'est pas jugée satisfaisante comme le relevait Mme Claude Nahon : « l'hydroélectricité n'est pas rémunérée en France à la hauteur des ambitions de sa politique énergétique. Dans l'état actuel des choses, il nous manque 10 % pour boucler un projet d'investissement dans ce secteur... Il n'est guère possible de développer un produit en le surtaxant. »

(3) Un potentiel de développement limité

 L'engagement français au plan communautaire est fort

La directive 2001/77/CE du Parlement européen et du Conseil, du 27 septembre 2001, prévoit qu'à l'horizon 2010, la production d'électricité d'origine renouvelable devra atteindre 22 % en Europe et 21 % en France (contre 14 % aujourd'hui), cet engagement ayant pour objectif de limiter le taux de dépendance énergétique de l'Union européenne (évalué à 70 % en 2030) et de limiter les émissions de gaz à effet de serre.

 Le potentiel techniquement utilisable est limité

Le potentiel « sauvage » a été évalué à 270 TWh, mais techniquement, le potentiel « équipable » est estimé à 100 TWh, mais à des coûts très élevés, qui ne permettent pas de rentabiliser les projets. En définitive, le potentiel économique est évalué entre 4 et 8 TWh. En outre, la prise en compte des exigences environnementales renchérit le coût des projets.

Le développement de la PHE (petite hydroélectricité d'une puissance inférieure à 8 MW) nécessite, d'un point de vue économique, une tarification incitative pour équiper les sites restant à exploiter. Plus généralement, il est tributaire des arbitrages qui seront rendus sur l'évaluation de son impact global sur l'environnement. L'objectif de 4 TWh/an attribué à la PHE proposé par les syndicats de producteurs d'hydrauliques, implique en effet la réalisation de nouvelles installations, ce qui, a priori, ne peut se faire sans modifier le classement des rivières réservées au titre de la loi du 16 octobre 1919. En contrepartie, il doit être procédé à une évaluation précise de la contribution de la PHE à la lutte contre les effets du changement climatique et de l'impact des dispositifs annexes aux micro-centrales comme les échelles à poisson et les mécanismes de dévalaison conçus pour atténuer les conséquences négatives de ces équipements hydrauliques sur leur environnement immédiat.

b) Des conflits d'usage de plus en plus marqués
(1) Une méconnaissance mutuelle entre l'aval et l'amont

 L'interdépendance géographique et physique résultant de l'unité de la rivière et du partage de la ressource ne s'est pas -loin s'en faut- traduit dans la mise en place de structures permettant de tenir compte des intérêts de l'amont et de l'aval. Les intérêts légitimes des uns et des autres sont perçus négativement et leur non prise en compte génère des conflits. Faute de réglementation sur la solidarité financière inter-bassin ou de mise en commun des connaissances, des actions contradictoires sont parfois mises en oeuvre par une multitude d'acteurs aux intérêts concurrents.

L'unité des rivières ne correspond plus à une réalité et le sentiment de solidarité et d'appartenance à un même bassin versant s'est fortement estompé.

Or, cet enjeu est stratégique dans de nombreux domaines. Ainsi, une politique de prévention des inondations se doit d'être globale pour être pertinente. Elle passe par une nouvelle gestion de l'espace et de l'eau qui intègre la dimension « amont/aval ». Certes, l'aval doit repenser son développement urbain hors zone d'expansion des crues pour ne pas augmenter le risque d'inondation, mais les têtes de bassin ont également un rôle primordial à jouer pour ralentir le débit des rivières en période de crue, à la faveur de la gestion des sols et des cours d'eau.

 Malgré l'identification de tels enjeux, force est de constater que les problèmes restent traités au coup par coup. Ainsi très peu de schémas d'aménagement et de gestion des eaux (SAGE), institués pourtant par la loi du 3 janvier 1992 sur l'eau, ont été mis en place. Ce document permet de définir des objectifs d'intervention concernant la ressource, les inondations, la dépollution ou encore la protection des captages d'eau potable. Elaboré à partir d'une longue concertation entre les différents usagers, il constitue, une fois adopté, un document opposable aux tiers.

Par ailleurs, la procédure des contrats de rivière, qui peut constituer une étape préalable intéressante avant la rédaction d'un SAGE ou, à tout le moins, lui apparaît comme complémentaire, reste aujourd'hui excessivement centralisée.

Ce dispositif, créé en 1981 et adapté par des circulaires successives12(*), a évolué vers une prise en compte globale et intégrée de la rivière et de son écosystème, les efforts financiers de l'Etat étant recentrés sur les travaux de restauration du lit et des berges, ainsi que sur la mise en place de structures pérennes de gestion.

Il s'agit d'un contrat signé entre l'Etat, les collectivités locales, les propriétaires riverains et les agences de l'eau, qui constitue un label national.

L'accord sur le contrat de rivière doit être soumis, tant pour le dossier préalable présenté à l'initiative des élus locaux, que pour le dossier définitif incluant le programme d'actions défini par le comité de rivière, à l'avis favorable du comité national d'agrément des contrats de rivière ou de baie, défini par l'arrêté ministériel du 22 mars 1993, et dont le président est désigné par le ministre.

La mission commune d'information souligne tout l'intérêt qu'il y aurait à déconcentrer la procédure des contrats de rivière à une échelle pertinente, qui lui paraît être celle d'un bassin hydrographique.

Proposition n° 3. : Déconcentrer la procédure d'élaboration d'un contrat de rivière, au niveau du préfet coordonnateur de bassin.

(2) Des conflits d'usage plus marqués au sein des « têtes de bassin »

L'évolution rapide d'une société agropastorale vers une société touristique s'est traduit par une véritable révolution des usages de l'espace et de la ressource en eau dans les zones de montagne.

Dans les vallées des têtes de bassin versant, où les terrains plats sont rares, le développement des constructions se heurte à la nécessaire prise en compte de la rivière.

 Les conflits d'usage résultant du développement touristique portent d'une part sur la gestion qualitative et quantitative de la ressource en eau en période hivernale ; l'afflux de touristes concentré sur une très courte période accroît la demande en eau potable. Ainsi, en Haute-Savoie, les collectivités situées en tête des hauts bassins reçoivent en haute saison touristique plus de la moitié du flux touristique, soit 400.000 lits concentrés sur 20 % du territoire du département. La population est multipliée par 7 ou 10 alors que les débits d'étiage peuvent être au plus bas. En effet, dans les territoires de haute montagne, si la ressource hydrographique est globalement abondante, la ressource effectivement mobilisable en hiver est faible, surtout sur des bassins versants de taille réduite.

RESSOURCE EN EAU MOBILISABLE EN FÉVRIER

Cours d'eau à régime glaciaire : < 10 l/s/km²

Cours d'eau à régime nival : > 20 l/s/km²

Cours d'eau de plaine à régime pluvial : < 20 l/s/km²

Pour une station de sports d'hiver, dont la population atteint 30.000 habitants, les besoins sont évalués à 6.000 m3/j, soit un débit moyen journalier d'environ 70 l/s.

En outre, toute baisse du débit d'étiage restreint la capacité auto-épuratoire du cours d'eau.

 Les besoins en neige de culture sont amenés à se renforcer pour augmenter la sécurité sur les pistes et assurer le bon déroulement du début et de la fin de saison. La production de neige de culture, qui se caractérise par une consommation d'eau importante, se concentre de novembre à février et donc à une période de faible étiage. La ratio de consommation « théorique » communément admis pour la production de neige de culture est de 1 m3 d'eau pour 2 m3 de neige fabriquée.

Un état des lieux réalisé dans le périmètre de l'Agence de l'eau Rhône-Méditerranée-Corse fait état de 104 stations équipées, pour 15 % des surfaces skiables en moyenne et la consommation d'eau observée sur un an est estimée de 6,6 millions de m3.

Les trois types de mobilisation de l'eau pour la fabrication de la neige de culture sont :

- le prélèvement direct dans la ressource (cours d'eau ou plus rarement ressources souterraines), ce qui pose des problèmes compte tenu du faible niveau d'étiage ;

- le prélèvement dans les réseaux d'eau potable, ce qui est peu satisfaisant. Des pénuries ont déjà été recensées et la priorité doit être donnée au maintien de la distribution d'eau potable aux populations ;

- la mise en place de retenues collinaires, solution la plus utilisée, car elle présente l'avantage « de décaler » dans le temps le prélèvement sur le cours d'eau et de mobiliser par drainage les eaux de ruissellement.

Mais l'autorisation administrative de construire une retenue tient compte de trois paramètres, liés au respect du débit réservé du cours d'eau, à la préservation des milieux naturels remarquables ou préservés, notamment les zones humides, et aux impératifs de sécurité. Ceci explique que certains projets ne puissent être réalisés.

Les conséquences du développement touristique sur la demande d'eau doivent également tenir compte de la production hydroélectrique qui mobilise une ressource en eau très importante.

 Enfin, le développement de produits touristiques estivaux peut donner lieu à des conflits d'usage. Il s'agit des sports d'eaux vives sous toutes leurs formes (du canoë cayak au canyonning).

Là également, les usages liés à ces pratiques viennent concurrencer d'autres utilisations de la ressource en eau : les besoins en irrigation de l'agriculture, mais surtout la production d'hydroélectricité. Ainsi, EDF a dû savoir prendre en compte ces nouveaux usages de l'eau à travers des partenariats, des protocoles signés au niveau national ou des conventions avec des acteurs régionaux ou locaux.

Dès l'origine, l'aménagement du lac de Serre-Ponçon (200 millions de m3 réservés) a été prévu pour alimenter la Durance en aval en eau d'irrigation. C'est également un outil remarquable pour l'économie touristique des Haute-Alpes.

En outre, EDF a conclu une convention sur quatre ans avec la Fédération française de canoë kayak (FFCK) qui est régulièrement reconduite pour promouvoir la pratique des sports d'eaux vives et un protocole annuel définit un programme de lâchers d'eau pour permettre diverses manifestations.

3. Promouvoir une gestion intégrée des hauts bassins versants

a) Prendre en compte les obligations communautaires à venir

La directive du 23 octobre 2000 établissant un cadre communautaire de l'eau affiche des objectifs ambitieux et exige un cadre d'organisation très rigoureux.

(1) Les objectifs poursuivis par la directive-cadre

 Le principe général de la directive-cadre est de définir, pour tous les milieux aquatiques continentaux et côtiers un cadre poursuivant les objectifs suivants :

- Sur le plan technique, est fixée une obligation de résultats ; d'ici à 2015 il faudra attendre le « bon état » -chimique, biologique, physique et hydrologique- pour l'ensemble des milieux considérés.

Des dérogations seront possibles mais dans des cas limités et elles devront être motivées. Elles pourront porter sur les délais, l'objectif de « bon état » pour les milieux très pollués ou encore la définition de dispositions spéciales s'agissant de milieux artificiels ou fortement modifiés.

- Sur le plan de l'organisation, le cadre de la planification s'appuie sur la constitution de « districts hydrographiques », unités de base de la gestion de l'eau et la désignation des « autorités compétentes » responsables de la mise en oeuvre des mesures.

Au préalable un état global du bassin doit être effectué en 2004 sur la base duquel doit être élaboré un plan de gestion en 2006, décliné à travers un programme de mesures défini en 2009 et opérationnel en 2012 afin d'atteindre l'objectif de « bon état » du milieu aquatique concerné. Le plan de gestion s'inscrit dans une révision et un élargissement du contenu du SDAGE (schéma directeur d'aménagement et de gestion des eaux).

- La directive-cadre introduit également une forte dimension économique à travers la notion de coût disproportionné pouvant justifier un régime dérogatoire et une approche « coût-bénéfice » dans l'analyse et le choix des actions à conduire. En outre, d'ici à 2010 les systèmes de tarification des usages de l'eau doivent inciter à une utilisation rationnelle de cette ressource et permettre une contribution appropriée de chaque secteur (domestique, industriel et agricole) aux coûts réels (techniques et environnementaux) de consommation d'eau.

- Enfin, la directive-cadre affirme la nécessité d'une meilleure participation du public au processus de planification, à travers une communication en amont lors des différentes étapes d'élaboration du plan de gestion et du programme de mesures, et l'obligation, à chaque étape de la consultation, de respecter un délai de six mois pour recueillir l'avis du public.

(2) Les implications de la directive-cadre pour les zones de montagne

Le cadre général de la directive n'établit pas de distinction directe selon les milieux géographiques, mais les conditions de sa mise en oeuvre présentent des enjeux spécifiques pour les zones de montagne.

- S'agissant de l'objectif fixé quant au bon état des milieux aquatiques, les têtes de bassin peuvent être prises comme référence. A l'inverse, les dérogations sur cet objectif admises pour les milieux fortement modifiés pourront trouver à s'appliquer sur les cours d'eau ou plans d'eau, supports d'équipements nécessaires à la production d'hydroélectricité.

- La mise en oeuvre de la directive relative au traitement des eaux résiduaires urbaines, adoptée en 1991, impose des obligations lourdes aux collectivités locales, tant en ce qui concerne la collecte que le traitement des eaux usées à mettre en oeuvre avant fin 2005. En particulier, les difficultés seront importantes pour les stations touristiques caractérisées par des fortes variations de population, et des pics de fréquentation concentrés sur de courtes périodes pendant lesquelles les capacités d'auto-épuration des cours d'eau sont faibles en raison du niveau d'étiage.

- La nouvelle directive sur la qualité de l'eau potable adoptée en 1998 impose des règles strictes s'agissant des points de captage. En zone de montagne, ces points de captage sont multiples et de faible importance unitaire ; une évaluation de leur protection devra être établie, sans doute en privilégiant l'approche « coût-bénéfice ».

b) Les conditions d'une gestion intégrée des ressources en eau

Lors du colloque organisé à Megève en septembre 2002 sur la gestion intégrée des hauts bassins versants, auquel ont participé les délégués de plus de vingt pays, il a été réaffirmé la nécessité d'organiser une gestion effective et intégrée au niveau des bassins versants, en définissant le rôle et les compétences de chaque intervenant. La mission commune d'information fait siennes les recommandations et les propositions qui ont été faites au cours de ce colloque.

(1) Un cadre décentralisé de gestion

Il faut ainsi réaffirmer que le niveau des prises de décision, de maîtrise d'ouvrage et d'exploitation doit être décentralisé au plus près du terrain.

- A côté des administrations gouvernementales compétentes, la participation des représentants des autorités territoriales concernées, des différentes catégories d'usagers de l'eau et des écosystèmes aquatiques, ainsi que des associations porteuses d'intérêts collectifs de la société civile, doit être assurée au sein des conseils ou comités de bassin.

Il convient de prévoir et organiser l'information et la formation des cadres des administrations et des organismes de bassin, ainsi que celle, sous des formes appropriées, des membres des comités de bassin, des élus locaux et des représentants des usagers.

Proposition n° 4. : Des schémas d'aménagement doivent être élaborés par bassin versant, dans la concertation, le consensus et la co-responsabilité pour fixer les objectifs à atteindre à moyen terme.

- Pour connaître l'état de la ressource et des milieux, il faut recenser les usages, faire le bilan des pollutions et par la suite évaluer l'efficacité des programmes mis en oeuvre. Pour cela, il faut pouvoir disposer de systèmes d'information harmonisés afin de permettre des synthèses et des comparaisons inter-bassins.

Proposition n° 5. : Elaborer pour chaque bassin versant un système intégré d'observation et de monitoring fiable et représentatif et constituer des bases de données.

(2) Des moyens financiers adaptés

Il est certain que la réalisation des programmes d'intervention nécessaires pour remplir les objectifs fixés par le schéma directeur entraînera nécessairement des investissements importants pour gérer et préserver la ressource en eau et les écosystèmes et pour assurer la maintenance et le renouvellement des équipements. Ceci mobilisera des moyens financiers considérables.

Le mécanisme des redevances de bassin fondé sur l'application du principe « pollueur-payeur » et « utilisateur-payeur » doit être renforcé. En outre, les services collectifs d'eau potable, d'assainissement et d'irrigation doivent être facturés à leur coût véritable, tout en assortissant ce mécanisme de dispositifs de péréquation.

B. RELANCER UNE POLITIQUE FORESTIÈRE VALORISANTE

1. Les spécificités des forêts en zone de montagne

Les forêts de montagne tiennent, par nature, une place multifonctionnelle. En matière de protection, elles assurent un rôle de contention et de limitation de différents phénomènes naturels. Elles remplissent une fonction de préservation du milieu naturel, en abritant des espèces végétales et animales très variées. Elles assurent une fonction sociale évidente, en s'inscrivant dans des paysages de montagne de grande qualité et en accueillant de nombreux utilisateurs. Elles remplissent enfin une fonction économique longtemps primordiale pour l'économie locale, qui, tant bien que mal, est censée permettre à la forêt d'assurer aujourd'hui encore cette multifonctionnalité exemplaire.

L'équilibre économique fragile, en raison de handicaps naturels structurels et des contraintes pesant sur les marchés du bois, suppose pour être atteint que ceux-ci soient compensés. Il convient également pour encourager la multifonctionnalité de la forêt de montagne, de s'inscrire dans une démarche concertée.

a) Etat des lieux
(1) Prédominance des massifs forestiers

La forêt de montagne tient une large place dans l'espace montagnard (le taux de boisement est de l'ordre de 40 %, alors que la moyenne nationale est de 25 %). Elle représente 37 % du potentiel national en superficie comme en volume sur pied, et les enjeux directs de la gestion multifonctionnelle de cette forêt, en terme d'aménagement et de développement durable des territoires de montagne, sont plus grands que ceux de la plupart des forêts de plaine, notamment par leur rôle de réduction des phénomènes naturels d'érosion.

Une place plus forte est accordée aux sapins et épicéas (24 %) et les forêts non soumises au régime forestier (71 %) prédominent. Au cours des dix dernières années, la progression de la forêt de montagne a été supérieure à la moyenne nationale (6 % contre 3 %).

RÉPARTITION DES VOLUMES DE BOIS SUR PIED

Types de forêts

Volume
(milliers de m3)

%

m3/ha

Forêts de plaine et collines

1.261.240

63,37

146

Forêts de montagne

671.576

33,74

172

Forêts méditerranéennes

57.545

2,89

55

Total

1.990.361

100 %

146

Source : Inventaire forestier national, hors peupleraies - 1999

Schématiquement, du point de vue des handicaps et de l'exploitation, on peut distinguer :

- des massifs de moyenne altitude, au taux de boisement élevé, au réseau de desserte forestière dense, connaissant une production biologique élevée, base d'une exploitation forestière et d'une filière bois active. C'est le cas, des Vosges (330.000 ha), du Jura (225.000 ha) et, à un degré moindre, du Massif central (1.860.000 ha) ;

- des massifs de haute montagne, où l'exploitation se heurte à des handicaps naturels liés à l'altitude, à la pente et à la situation socio-économique locale ainsi qu'aux contraintes imposées par la protection de l'environnement. C'est le cas des Alpes (1.210.000 ha) et des Pyrénées (400.000 ha) ;

- des massifs méditerranéens où les peuplements forestiers de faible valeur économique subissent la menace constante des feux de forêts. C'est le cas de la forêt de Corse (100.000 ha), de la frange littorale des Alpes du Sud et des Pyrénées-Orientales, voire de l'Ariège.

Les forêts de montagne se caractérisent aussi par une importante accumulation de bois sur pied : le volume moyen par ha (165 m3) est supérieure de 20 % à la moyenne nationale. L'accroissement du volume de bois sur pied enregistré au cours des dix dernières années (+ 17 %) a été sensible dans certains massifs. Ce phénomène d'accumulation de bois sur pied traduit en fait le vieillissement des peuplements ; d'ailleurs dans la plupart de ces massifs montagnards, les taux de prélèvement de bois sont parmi les plus faibles de France.

Cette caractéristique révèle la sous-exploitation des forêts de montagne, qui est particulièrement marquée dans les Alpes et en Corse.

Parmi ces forêts de montagne, 300.000 ha relèvent de séries domaniales classées sous servitude de Restauration de terrains en montagne (RTM), acquises ou expropriées entre 1860 et 1914. Le service RTM, placé sous l'autorité du ministère de l'agriculture, de l'alimentation, de la pêche et des affaires rurales y conduit une politique de prévention des risques naturels.

Par ailleurs, il faut évoquer l'application de la loi du 28 avril 1922 dite « loi Chauveau » instaurant le statut de forêt de protection, pour, en montagne, classer des terrains boisés dont la conservation était nécessaire au maintien des terres. Ceci permettait d'accroître les possibilités de contrôler la gestion forestière en dehors des périmètres RTM domaniaux et de lutter contre l'exploitation abusive de certains massifs forestiers. L'essentiel des forêts de protection se trouve dans les Pyrénées (34.786 ha) et dans les Alpes (13.629 ha) et depuis 1982 sept classements ont été prononcés dans des départements de montagne (Savoie, Alpes de Haute Provence, Hautes-Alpes et Vaucluse).

Enfin, il faut souligner que le statut de forêt communale est fortement représenté dans les massifs montagneux. Ainsi dans les Vosges, le Jura, en Franche-Comté et dans l'Ain, les forêts publiques, sous maîtrise communale pour l'essentiel, représentent plus de la moitié des espaces boisés (33 % pour l'ensemble de la France).

(2) De bons indicateurs de santé

 Les différents indicateurs de tableaux de bord disponibles témoignent dans l'ensemble du bon état de la santé des forêts de montagne.

Celles-ci présentent des spécificités par rapport aux forêts de plaine en matière de pathologie des arbres, en raison des rigueurs climatiques, du vieillissement des peuplements, de la pluviométrie élevée et de la prédominance des résineux.

 Les rigueurs du climat montagnard sont à l'origine de risques spécifiques : ainsi les bris dues aux neiges lourdes mettent à la disposition des insectes d'importants stocks de bois mutilés, qui peuvent favoriser la multiplication des insectes sous-corticaux (hylésine, sténographe, érodé, pissode), au point de menacer parfois les bois sur pied. Les épisodes de gels précoces peuvent aussi être à l'origine du dépérissement actuel du hêtre dans les Ardennes belges.

 Par ailleurs, les contraintes fortes à l'exploitation des peuplements propres aux zones de montagne (fortes pentes, faible desserte), sont à l'origine d'un vieillissement des peuplements, en particulier dans les séries RTM. Ce vieillissement donne à certaines pathologies l'occasion de s'exprimer. C'est par exemple le cas du gui, ou de l'armillaire dans les peuplements de sapin.

 Il faut enfin souligner que les pathologies des arbres forestiers en zone de montagne présentent un tableau différent de zones de plaine tout simplement parce que la palette des essences y est différente, avec en particulier 55 % de résineux, contre 35 % au plan national. Or beaucoup de pathogènes ou de ravageurs ont partie liée avec une essence, ou un groupe d'essences. Il faut souligner que l'état de santé des résineux, lorsqu'ils n'ont pas été plantés dans des conditions trop différentes de leur optimum écologique (comme cela a été le cas pour nombre de plantations d'épicéas en plaine), n'est pas plus mauvais que celui des feuillus. En particulier, les déficits foliaires observés dans le réseau européen de suivi des dommages forestiers affectent moins les résineux que les feuillus.

 Enfin, les forêts de montagnes sont soumises à une pluviométrie élevée, qui favorise l'acidification naturelle des sols, et accroît la part de dépôts acides reçus du fait des activités humaines. Ces dépôts sont de surcroît plus intenses dans les forêts de résineux, dont le feuillage, généralement persistant, filtre l'atmosphère et collecte les dépôts toute l'année, et dont la litière est en général naturellement plus acidifiante que celle des feuillus. La conjonction de ces facteurs expose les forêts de montagne, en particulier dans la moitié nord de la France (où les pluies sont plus chargées) au risque d'acidification des sols.

Source : Département Santé des Forêts - DERF - Ministère de l'Agriculture

 Les tempêtes de 1999 ont diversement affecté les massifs forestiers en montagne. Ainsi, si les massifs alpins et pyrénéens ont été relativement peu touchés, les forêts des Vosges ainsi que du Jura ont été très sévèrement endommagées. On estime que l'équivalent de dix récoltes annuelles ont été ainsi perdues, ce qui impose de réviser l'ensemble des aménagements forestiers et des plans de gestion et aura des conséquences à court terme sur la santé des espaces forestiers. Le Massif central a été également sévèrement atteint par les tempêtes et plus particulièrement le Limousin, notamment le massif de la Margeride.

 En dehors de cet événement climatique exceptionnel, de fortes inquiétudes étaient apparues au début des années 80 quant à l'état de santé à moyen terme des massifs forestiers en moyenne montagne en raison de l'acidification des sols. Ainsi, dans les Vosges ou les Ardennes où se conjuguent dépôts acides importants et roche pauvre, des problèmes d'acidification des sols apparaissent conduisant à une symptomatologie « de dépérissement » (jaunissement ou défoliation) constatée pour l'épicéa et le sapin. Un dispositif de suivi a été mis en place avec le soutien de l'Union européenne. Comme le relevait M. Michel Badré, directeur général adjoint de l'Office national des forêts (ONF) lors de son audition : « La communauté scientifique forestière s'accorde désormais pour considérer que cette grosse alerte était en réalité la conséquence de deux ou trois années de sécheresse exceptionnelle à la fin des années 70. Nous avons donc assisté, cinq ou six ans après, au contrecoup -classique en forêt- de cette sécheresse. En revanche, depuis vingt ans, aucune dégradation significative n'est à noter dans la santé des massifs de moyenne montagne. Toutefois, les tendances de très long terme font apparaître de manière significative une augmentation de la production ligneuse dans les forêts. Ce phénomène est probablement corrélé à l'augmentation du taux de CO2 dans l'atmosphère. Cette accélération de la photosynthèse peut entraîner un appauvrissement de la composition des sols à laquelle il faut être vigilant ».

Enfin, s'agissant des surfaces acquises au titre de la RTM, une partie importante a été reboisée en essences rustiques, pin noir pour l'essentiel, afin de protéger les sols. Ces arbres doivent désormais être coupés et exploités et se posent alors les problèmes techniques de recomposition d'une forêt plus diversifiée, pour reconstituer progressivement le sol.

b) Identification des difficultés d'exploitation des massifs forestiers et des faiblesses de la filière bois
(1) Les difficultés d'exploitation

 Le phénomène de vieillissement et de fragilisation progressive des forêts de montagne est accentué par la perte régulière de leur rentabilité économique.

Cette analyse vaut pour les forêts situées en haute montagne, qui sont insuffisamment desservies et où l'exploitation du bois est déficitaire. Il s'agit de forêts situées sur des pentes abruptes ou difficilement accessibles, où compte tenu de l'altitude, la production de bois y est plus faible et de moins bonne qualité.

Au coût d'exploitation, incluant le salaire des bûcherons et le coût du tracteur pour amener le bois en bord de route, il faut ajouter, en haute montagne, des surcoûts de bûcheronnage ou de débardage. Parfois, il est nécessaire de débarder par câble, voire même par hélicoptère, ce qui renchérit très fortement les coûts d'exploitation.

Dans les conditions extrêmes d'exploitation, la valeur nette du bois en valeur « sur pied » devient souvent négative. Ceci est d'autant plus fréquent qu'on enregistre une diminution quasi constante du prix du bois sur pied.

 Les pouvoirs publics ont pris la mesure des difficultés rencontrées et comme le relevait M. Michel Badré devant la mission commune d'information, des mesures ont été adoptées pour « réduire le handicap économique incontestable dû aux conditions d'exploitation en zone de haute montagne ».

- Le câble a fait l'objet de différentes expérimentations pour développer son utilisation, à l'instar de ce qui se pratique en Autriche notamment.

- Dans le cadre du programme « compétitivité plus », des aides publiques ont aidé à la pérennisation de ce mode de débardage.

- Dans le cadre du Plan de développement rural national (PDRN), plusieurs mécanismes de subventions à l'exploitation et au débardage de bois par câble ont été mis en place, soit sous forme d'aide à l'installation du câble ou d'aide au m3 sorti ou encore d'aides à l'hectare.

- Pour améliorer les conditions de mobilisation du bois, il faut aussi porter une attention particulière à l'entretien et l'aménagement des dessertes forestières. Compte tenu de la topographie et des conditions climatiques, leur réalisation et leur entretien imposent des surcoûts importants.

La réalisation de ces dessertes, pour lesquelles les collectivités locales acceptent, dans certains cas, de se constituer maîtres d'ouvrage est rendue également plus difficile par le morcellement de la forêt privée entre de multiples propriétaires.

La loi d'orientation sur la forêt n° 2001-602 du 9 juillet 2001 d'orientation sur la forêt a aménagé deux dispositifs afin de faciliter la réalisation de ces dessertes forestières :

- d'une part, l'article 33-XX modifie l'article L. 151-36 du code rural pour préciser que les collectivités territoriales peuvent prescrire ou exécuter des « travaux de desserte forestière ou pastorale lorsqu'ils présentent, du point de vue agricole ou forestier, un caractère d'intérêt général ou d'urgence ». L'article L. 151-38 du code rural est également complété pour indiquer : « lorsque en application du 1° de l'article L. 151-36 des travaux de desserte sont réalisés, l'assiette des chemins d'exploitation est grevée d'une servitude de passage et d'aménagement » ;

- d'autre part, l'article 33-IV de la loi du 9 juillet 2001 modifie l'article L. 321-5-1 du code forestier pour instaurer « en zone de montagne, une servitude de passage et d'aménagement nécessaire à l'enlèvement qui bénéficie à tout propriétaire ».

Cette disposition résulte d'un amendement défendu au Sénat par les membres du groupe d'études sur la montagne afin de faciliter autant que faire se peut l'exploitation forestière, y compris des fonds enclavés.

(2) Les faiblesses de la filière bois en zone de montagne

Comme le rappelait M. Michel Badré devant la mission commune d'information : « les difficultés rencontrées par la filière forêt-bois renvoient à la problématique plus générale de la compétitivité mondiale de l'industrie du bois résineux. Depuis une vingtaine d'années, on assiste à une évolution extrêmement rapide qui a abouti à une concentration forte et à une compétition mondiale accrue. Le marché apparaît ainsi entièrement déterminé par les grands pays producteurs -Canada, Finlande, Suède et Russie- et les pays fortement consommateurs -Etats-Unis, Japon et Europe de l'Ouest-, en particulier la Grande Bretagne, l'Allemagne, et, dans une moindre mesure la France ».

Plus généralement, si la forêt tient une large place dans l'occupation de l'espace montagnard, son poids dans les activités et l'emploi n'est cependant pas suffisant pour en déterminer l'évolution économique et sociale. Certes, à un niveau très local, la forêt peut être en mesure d'offrir un nombre significatif d'emplois, d'induire un développement touristique particulier et de jouer un rôle important dans la vie sociale, mais, force est de constater que, dans les douze départements où 80 % de la forêt sont en montagne, la sylviculture n'occupe que 4 % des actifs du secteur primaire et la filière-bois (comprise ici comme l'ensemble sylviculture, exploitation forestière, travail du bois, industries de l'ameublement et du papier-carton) 1,7 % de l'emploi total. L'économie rurale de beaucoup de régions montagnardes s'est progressivement diversifiée dans d'autres activités (tertiaire, santé, tourisme...) et surtout la répartition des entreprises de la filière-bois ne répond pas toujours à des logiques de proximité de la ressource, et nombre d'emplois induits par la production forestière échappent-ils en partie à la montagne.

Cette dernière remarque est moins vraie pour les entreprises de première transformation (sciage pour l'essentiel). Ainsi, environ 1.289 d'entre elles sont localisées en zones de montagne et elles induisent près de 40 % des emplois de l'activité de sciage en France. Elles sont généralement de petite taille, 16 seulement dépassent 50 salariés. Il est cependant certain qu'une partie de la production montagnarde de bois est sciée dans des entreprises situées en périphérie. En effet, on note qu'en zone de montagne il y a 1,7 emploi de sciage pour 1.000 ha de superficie de production, alors que ce même ratio s'établit à 2,8 dans les zones de plaine des départements situés partiellement en montagne. La géographie des entreprises de seconde transformation montre qu'elles sont principalement localisées dans des basses vallées, à proximité de grands centres urbains ou de zones portuaires.

Les principales difficultés que rencontrent les entreprises et qui ont été évoquées devant la mission commune d'information, lors de ses déplacements dans le sud du Massif central et le Jura, concernent la pénurie de main d'oeuvre, les surcoûts d'exploitation, l'enclavement, la longueur des transports pour les scieries installées en zone de montagne et le coût des investissements. Ainsi l'investissement nécessaire pour un matériel de séchage ne peut être amorti que sur un volume de production de sciage suffisant. Une petite scierie dont l'activité oscille entre 4.000 et 5.000 m3 par an ne peut pas s'équiper d'un tel matériel alors que le marché est demandeur de bois séchés.

Pour toutes les entreprises de sciage -et pas seulement celles situées en zone de montagne- qui peuvent consentir ces investissements, la loi d'orientation du 9 juillet 2001 sur la forêt a mis en place un dispositif d'amortissement spécifique pour la période 2001-2005. En effet, l'article 71 de la loi autorise les entreprises de la première transformation du bois à pratiquer, pour les matériels de production, de sciage ainsi que de valorisation des produits forestiers, le taux d'amortissement dégressif en vigueur, majoré de 30 %.

2. Garantir la multifonctionnalité des forêts de montagne

La mission commune d'information est convaincue de l'intérêt qu'il y a à encourager la multifonctionnalité des forêts de montagne, ce qui suppose une amélioration des conditions de la fonction productive des forêts garante des fonctions écologiques et sociales qui s'amplifient.

(1) Soutenir la fonction productive de la forêt

 Pour permettre une meilleure valorisation des ressources forestières en montagne, il convient d'encourager le regroupement des parcelles, pour parvenir à des unités d'exploitation pertinentes.

S'agissant des petites parcelles, il convient de mentionner que l'article 69 de la loi du 9 juillet 2001 d'orientation sur la forêt exonère du droit fixe d'enregistrement (1.500 F) les apports à un groupement forestier existant, constitués de terrains de bois ou à boiser, d'une surface inférieure à 5 ha et d'un montant inférieur à 50.000 francs.

Plusieurs dispositifs ont également été adoptés pour favoriser le regroupement des sylviculteurs pour leurs opérations de gestion et de commercialisation.

Ainsi l'article 32 de la loi introduit une procédure spécifique pour les zones de montagne, permettant à une association forestière autorisée par le préfet, à gérer des parcelles dont les propriétaires n'ont pu être identifiés au bout d'un délai de dix huit mois à compter de la décision préfectorale d'autorisation. Ces propriétaires non identifiés sont présumés avoir délaissé sans contrepartie leur droit de propriété sur le bien.

Selon les informations transmises à votre rapporteur, un décret d'application est à l'étude.

Proposition n° 6. : Appliquer l'article 32 de la loi du 9 juillet 2001 d'orientation sur la forêt reconnaissant en zone de montagne à une association foncière forestière un droit de délaissement sur des parcelles dont les propriétaires n'ont pu être identifiés.

Il convient, par ailleurs, de se féliciter que le statut juridique et les conditions d'agrément des organismes de gestion et d'exploitation forestière en commun (OGEC) fasse l'objet d'un décret d'application à paraître très prochainement. Ce dispositif donne une base légale à des organismes qui concourent de façon significative à la structuration de l'amont de la filière forêt-bois, par le regroupement technique et économique de producteurs forestiers à un niveau macro-économique pertinent.

 S'agissant des aides financières, certains dispositifs mis en place prennent en compte les handicaps et les surcoûts des forêts de montagne, comme prévu par l'article L. 7 du code forestier.

Les dispositifs d'aides aux investissements forestiers sont fixés pour 2001-2006 dans le volet forestier du plan de développement rural national (PDRN) et repris dans deux circulaires :

- la circulaire DERF/SDF/C2000-3021 du 18 août 2000 relative aux conditions de financement par le budget de l'Etat des projets de boisement, reboisement, de conversion, d'amélioration, d'équipement en forêt de production et des outils d'aide à la gestion ;

- la circulaire DERF/C2001-3010 du 7 mai 2001 relative aux conditions de financement par le budget de l'Etat des projets d'investissements forestiers ou d'actions forestières à caractère protecteur, environnemental et social.

D'une manière générale, les conditions de mise en oeuvre de ces deux circulaires ne prévoient pas de chapitre spécifique consacré aux investissements en forêt de montagne. Par contre pour prendre en compte les conditions naturelles et la situation particulière des forêts de montagne le taux de subvention, établi de manière forfaitaire au niveau régional, est majoré de 10 % pour les opérations en zone de montagne et remplissant les conditions de handicap de relief ou de desserte fixée au niveau régional. Une majoration supplémentaire de 10 % peut également compléter le taux de subvention pour les opérations situées dans les zones géographiques prioritaires retenues pour l'attribution des aides communautaires au développement rural.

Deux autres possibilités de majoration (zone d'intérêt écologique dit Natura 2000, opérations groupées) existent mais elles ne concernent pas spécifiquement les zones de montagne. La majoration maximum du taux de subvention est fixée à 20 %.

(2) Mettre en place les contreparties exigées par la fonction de protection des forêts

 D'ores et déjà la circulaire du 7 mai 2001 contient un chapitre spécifique « restauration des terrains en montagne » lié au caractère spécifique de certains massifs forestiers de montagne dans la mise en oeuvre de la politique de prévention des risques naturels. Pour les massifs forestiers concernés par ce rôle de protection, les travaux pouvant bénéficier des aides de l'Etat concernent la zone située à la source du phénomène pour réduire la probabilité d'apparition du phénomène gravitaire et dangereux (protection active).

 En outre, la mise en oeuvre de l'article 32 du RDR rédigé sur l'initiative de la France pour prendre en compte le rôle protecteur et écologique d'intérêt public des forêts, notamment de montagne, est un outil financier nouveau dont les conditions de mise en oeuvre ont été transcrites dans la mesure i.7.1 du PDRN.

Dans le cadre du PDRN, en application du règlement CE n° 1257/1999, il s'agit de mettre en place un dispositif de financement pour aider à la préservation et l'amélioration de la stabilité écologique des forêts remplissant un rôle protecteur d'intérêt public. Il s'agit d'une aide annuelle versée pendant toute la durée du contrat (5 à 10 ans) souscrit par le bénéficiaire sous la forme de paiements compensatoires. Ces paiements comprennent la prise en compte du déficit créé entre le montant de l'opération projetée et la valeur du revenu cadastral des parcelles comprises dans le périmètre du projet.

Ces opérations peuvent bénéficier d'un financement de l'Etat, éventuellement complété par les collectivités territoriales, l'ensemble étant cofinancé à hauteur de 40 % des dépenses publiques par la Communauté européenne.

Sont concernées par ces paiements compensatoires, les forêts détenues par les collectivités locales (communes et association de communes, sections) ainsi que les forêts privées. Ces forêts devront avoir un rôle reconnu de protection d'intérêt publique soit physique ou à caractère de prévention des feux de forêts. Le coût des mesures envisagées de gestion devra être supérieur au produit d'exploitation ordinaire de la forêt.

Source : Direction de l'espace rural et de la forêt, ministère de l'agriculture, de l'alimentation, de la pêche et des affaires rurales

234.000 hectares de forêt de montagne sont concernés ainsi qu'environ 175.000 hectares de forêts à caractère de prévention des feux de forêt. Il est envisagé de traiter le dixième de cette surface dans un premier temps, c'est-à-dire pendant la durée d'application du PDRN (jusqu'en 2006). Le propriétaire de la forêt demandeur d'une aide devra démontrer le déficit économique en calculant d'une part son produit d'exploitation moyen annuel sur une période référence (le plus souvent 20 à 30 ans) et d'autre part le coût moyen annuel des mesures envisagées (sur la durée du contrat). En cas de déficit avéré il pourra alors bénéficier du versement de paiements compensatoires dont le montant ne peut être inférieur à 40 euros par hectare et par an, ni supérieur à 120 euros par hectare et par an.

Les prévisions d'engagements des crédits d'Etat font apparaître une moyenne annuelle d'environ 2 millions d'euros répartis sur 14 ans.

La mission commune d'information se félicite de la prochaine mise en place de ce dispositif financier pour aider à la préservation et à l'amélioration de la stabilité écologique des forêts de montagne.

 Au delà, -et dans le cas où les propriétaires privés ne souhaitent plus ou ne peuvent plus assumer le coût d'entretien de cette fonction de protection- , il pourrait être justifié de faciliter l'achat de ces parcelles par les collectivités locales.

Comme le suggère, notamment l'association des communes forestières de Haute-Savoie, il pourrait être instauré un droit de préemption au profit des communes, au moment de la mise en vente des parcelles forestières ayant vocation de forêt de protection d'intérêt général.

Proposition n° 7. : Instaurer un droit de préemption au profit des communes, au moment de la mise en vente de parcelles forestières ayant vocation de forêt et de protection d'intérêt général.

(3) Soutenir les actions en faveur du « bois énergie » en zone de montagne

En matière d'énergies renouvelables, le bois joue un rôle central dans les zones de montagne. Le bois reste un secteur de consommation d'énergie important pour la France, puisque 5 % de l'énergie qui y est consommée provient du bois. Le bois est la deuxième énergie de chauffage des ménages. Il est surtout utilisé dans les maisons individuelles du secteur rural. Ainsi, la consommation du secteur rural est-elle de 8,5 millions de tonnes équivalent pétrole. On assiste toutefois aujourd'hui à une certaine tendance au recul, dans la mesure où le bois est un mode de chauffage qui reste souvent l'apanage de personnes âgées ou de maisons présentant des standards de confort assez faibles.

Pour le chauffage domestique au bois, l'ADEME a engagé trois actions majeures. Tout d'abord, elle encourage le développement de systèmes de chauffage plus performants. Dans cet esprit, a été lancé, avec l'ensemble des producteurs de matériel de chauffage existants en France, le label Flamme Verte. Son objectif est d'améliorer de 10 % le rendement des systèmes de chauffage, ce qui revient à réduire « la corvée de bûches ».

Le second axe d'action porte sur la caractérisation du bois pour mieux informer le consommateur. Dans ce cadre, une marque NF doit être mise en place en partenariat avec des producteurs de bois de chauffage.

Enfin, en vue de soutenir l'utilisation du bois comme énergie d'appoint, l'action développée par l'ADEME consiste à associer le bois à d'autres énergies, comme par exemple l'électricité. Ce type de solution se développe très rapidement, notamment dans les zones périurbaines et chez des ménages jeunes. Compte tenu de ces efforts de relance, on peut envisager d'accroître d'ici à 2010 la consommation de bois dans le chauffage domestique des ménages de plus de deux millions de tonnes équivalent pétrole.

A côté des actions menées dans le domaine de l'habitat individuel, l'ADEME encourage le développement de petits réseaux de chaleur, c'est-à-dire adaptés au chauffage de petits hôpitaux ou de bâtiments communaux (écoles, HLM, etc.) avec un objectif de 1.000 chaufferies collectives et industrielles d'ici à 2006. Le rythme actuel, qui atteint 150 installations par an, devra donc être accru. Les systèmes mis en place équivalent d'ores et déjà à un transfert vers le bois d'une consommation annuelle de 50.000 tonnes d'équivalent pétrole ; ils présentent l'intérêt de permettre une substitution des importations d'énergie par du travail dans les zones qui ont le plus besoin d'emplois. Ces actions portent sur des programmes qui concernent essentiellement la moyenne montagne : ils connaissent plus de succès dans les Vosges, le Jura et le Massif central que dans les Alpes et les Pyrénées. Actuellement, le montage de projets collectifs bois représente un investissement total de 50 millions d'euros.

Proposition n° 8. : Conforter les financements de l'ADEME en faveur de projets soutenant le bois-énergie

(4) Encourager la mise en place des chartes forestières de territoire

Afin que la forêt, notamment de montagne, assure un concours plus actif dans l'aménagement et le développement des territoires, la Charte Forestière de Territoire (CFT), créée par l'article L.12 du code forestier et introduite par la loi d'orientation sur la forêt, ouvre la voie aux modes contractuels pour prendre en compte des problématiques spécifiques à la forêt sur un territoire donné. La création de ce nouvel outil permet de conforter le rôle de la forêt dans les politiques d'aménagement et le développement durable des territoires, tout en favorisant l'implication des collectivités dans les évolutions de la politique forestière locale. L'Etat encourage ainsi les acteurs professionnels et institutionnels locaux à négocier les conditions de satisfaction des demandes particulières dont le massif forestier est l'objet. Selon la nature des problématiques traitées, l'Etat peut s'associer et financer le contrat.

Ce dispositif doit notamment permettre de promouvoir et valoriser certains biens et services actuellement non marchands auxquels la société accorde de plus en plus de valeur, et d'assurer ainsi une juste rémunération de certains services rendus par les forêts dès lors qu'une demande formalisée est identifiée et qu'un contrat prenant en compte le coût de satisfaction de cette demande particulière est librement négocié. Mais elle permet également d'envisager la contractualisation des approvisionnements d'une scierie, ou toute autre industrie de première transformation du bois, sur un massif forestier d'une certaine ampleur, au-delà des différents types de propriété, et contribuer ainsi au développement économique et social des territoires montagnards.

La charte favorise la rencontre entre les prestataires de biens et services que sont les propriétaires forestiers, et des demandeurs responsables, motivés par un ou plusieurs de ces biens et services, par une évolution de la sylviculture au service d'un objectif précis, voire par l'avenir global d'un territoire forestier. Les chartes forestières de territoire, signées pour une durée déterminée, portent donc sur un territoire identifié a priori comme pertinent vis-à-vis d'une ou plusieurs problématiques, selon la logique suivante : une problématique conduisant à une offre et à une demande identifiées, des acteurs, un territoire, un contrat. La charte forestière de territoire regroupant les projets individuels dans une approche globale sur un territoire donné permet de faire bénéficier, les porteurs de projets, d'une majoration des aides de l'Etat de 10 %. De même, la charte de territoire forestier est le support idéal pour la mise en oeuvre des paiements compensatoires définis à l'article 32 du RDR et déclinés dans la mesure i.7.1 du plan de développement rural national.

Actuellement 20 chartes sont à l'étude dont 10 en zone de montagne. Deux chartes forestières de territoire ont été signées début janvier 2002. Elles concernent des territoires de montagne : le parc naturel régional des Bauges (Savoie et Haute-Savoie) et la communauté de communes du Pays de Murat (Cantal). Le dispositif est intéressant, mais il gagnerait à être simplifié sur le plan de la procédure. Il conviendrait, notamment, de désigner un chef de file unique sur le plan administratif pour piloter le projet de charte.

3. Pour une politique de la forêt de montagne reconnue au niveau européen

Les forêts de montagne représentent un tiers des forêts d'Europe. Diversifiées, dans un milieu naturel et socio-économique fragile, elles restent une richesse, un moyen de protection contre les risques naturels, une source d'emplois et de revenus pour les populations aussi bien de montagne que de plaines.

En 1995, le Conseil Supérieur de la Forêt et des Produits Forestiers, fixait dans quinze propositions les axes d'une politique en faveur des forêts de montagne en France. L'Observatoire Européen des Forêts de Montagne (OEFM) a été mis en place en 1996 suite à une de ces propositions, avec l'appui de la Fédération Européenne des Communes Forestières et le soutien financier du Ministère français en charge de la forêt, de l'Office National des Forêts et de la Région Rhône-Alpes où il se situe.

En 1998, les ministres européens et la Commission confient à l'OEFM le mandat de coordination internationale de la Résolution S4 « Forêts de montagne » de la Conférence pan-européenne sur les forêts, en collaboration avec la FAO, Nations Unies. Aux vingt-cinq pays signataires actuels s'ajoute le Royaume-Uni qui a officiellement annoncé sa volonté se signer la Résolution S4 lors de la prochaine Conférence ministérielle de Vienne en 2003.

Depuis, l'OEFM a produit, avec le soutien financier de la Commission européenne, le Livre Blanc de la forêt de montagne en Europe en se situant comme un outil fédérateur entre les acteurs locaux (propriétaires privés et communes forestières), les régions, les états, l'Europe, les Nations Unies et les organisations concernées, y compris les scientifiques.

Aujourd'hui, l'OEFM qui est basé en France, est une institution reconnue et incontournable dans les initiatives d'échange, de suivi et de propositions dans les domaines technique, scientifique, économique et politique.

Actuellement, trois perspectives se dessinent :

- l'adhésion des régions d'Europe, au même titre que les parties signataires de la S4 ;

- l'identification des massifs transfrontaliers pour une définition de lignes directrices harmonisées dans les domaines de la production du bois, la protection des sites, la lutte contre les risques et le développement des loisirs ;

- l'expérimentation commune en Europe de mesures et d'initiatives de développement, conservation, gestion et formation.

Dans cette perspective européenne, il pourrait être intéressant de développer, s'agissant des Alpes et des Pyrénées, une coordination plus étroite en matière forestière respectivement avec l'Italie et l'Espagne, dans le cadre de plans de développement forestier par massif ainsi que dans des chartes forestières de territoire trans-frontalières. L'OEFM pourrait se voir confier ce rôle de coordination et de transfert de savoir-faire.

Il convient, comme le souligne la Fédération des communes forestières, au sein des organismes nationaux concernés par la montagne, de renforcer l'OEFM en tant qu'outil permanent au service de la conservation et du développement des régions de montagne dans une perspective aussi bien nationale qu'européenne.

Proposition n° 9. : Soutenir financièrement les actions menées par l'OEFM en faveur des forêts de montagne.

III. RENFORCER LA POLITIQUE DE PRÉVENTION DES RISQUES NATURELS

Les risques naturels sont beaucoup plus fréquents en zone montagnarde que sur la moyenne du territoire national. Près des trois quarts des communes de montagne sont soumis à un au moins des risques inondations, séismes, mouvements de terrain, avalanches ou feux de forêts, contre une commune sur deux à l'échelle nationale. Dans les Alpes, un quart des communes en cumule au moins quatre.

Ainsi, le bilan des avalanches établi pour 2001 -année considérée comme relativement clémente- s'établit comme suit :

Départements

Nombre

de couloirs suivis

Nombre d'avalanches observées

74

668

52

73

1 114

223

38

653

89

05

854

269

04

150

83

06

229

99

66

35

0

09

78

40

31

86

5

65

193

2

64

78

28

Total

4 138

890

Source : Rapport RTM 2001

Le nombre de morts, qui s'établit à 28, est légèrement en dessous de la moyenne des 30 dernières années, alors que la fréquentation de la montagne est en augmentation.

A signaler d'autre part qu'aucune victime n'est à déplorer dans les zones où le public s'estime sécurisé (habitations, routes, pistes de ski ...).

Pour les autres risques, 253 événements ont été recensés : 167 pour les Alpes du Nord, 80 pour les Alpes du Sud et 6 pour les Pyrénées. Il s'agit principalement de glissements de terrain (103), mais aussi de crues torrentielles (65) et d'instabilités rocheuses.

D'où l'importance stratégique de mener une politique de protection efficace mais également de prévenir les conséquences de ces phénomènes naturels.

A. POUR UNE RÉNOVATION DE LA POLITIQUE DE RESTAURATION DES TERRAINS EN MONTAGNE (RTM)

1. L'importance historique du service RTM

a) Définition d'une politique RTM dans la seconde moitié du XIXe siècle
(1) Apparition d'une « idéologie » de la restauration et du boisement

Jusqu'à la fin du XVIIIe siècle a perduré l'idéologie du défrichement. Le bois, produit industriel, devait répondre à la consommation croissante des manufactures et de la marine. L'intérêt et la nécessité du reboisement n'apparaissent que progressivement.

Ce mouvement est accompagné par l'émergence d'une doctrine technique faisant appel au génie biologique puis civil pour défendre l'idée d'une « forêt de protection ».

Plus prosaïquement, la première loi votée en 1860 le fut sous la pression de catastrophes naturelles, en l'occurrence des crues survenues sur la plupart des grandes rivières entre 1845 et 1860 et ces phénomènes d'inondation ont occasionné un grand nombre de victimes et de dégâts.

(2) Mise en place progressive et laborieuse du cadre législatif

Abrogée en 1874, la loi adoptée en 1860 était avant tout une loi de boisement systématique, imposée par l'Etat centralisé, fondé sur l'expropriation et qui a rencontré les plus vives oppositions des populations locales. L'objectif affiché portait sur plus de 1,3 millions d'hectares. Outre le coût très élevé de ce dispositif pour les finances publiques, il est apparu que le boisement devait s'accompagner d'autres mesures pour régler des cas d'érosion extrêmes.

Adoptée en 1864, la loi pour le « ré-engazonnement » des montagnes mettait l'accent sur la reconstitution d'un couvert végétal ce qui autorisait les activités de pastoralisme, enjeu essentiel pour l'activité locale.

La loi de 1882 sur la restauration des terrains de montagne fonde alors le dispositif actuel en instituant les « périmètres RTM », zones expropriables par l'Etat. Sur les zones réellement expropriées dites « séries RTM » ont été mis en place des boisements mais également des ouvrages de protection.

b) La mise en oeuvre de la politique RTM
(1) « L'âge d'or » (1882 -1914)

Pendant cette période, sont réalisés la plus grande partie des travaux et des ouvrages, souvent de très grande importance, mobilisant des moyens financiers et humains considérables. 1.100 torrents ont été traités, une centaine de couloirs d'avalanches et plus de 100 glissements de terrain. Les 177 périmètres RTM définis ont permis de prendre en compte 300.000 hectares. Vingt six départements sont alors couverts par un service RTM.

(2) L'âge de la gestion (1914-1940)

Comme dans tous les pays alpins, les difficultés économiques et les effets démographiques dus à la première guerre mondiale entraînent un fort ralentissement dans la politique d'acquisition et de travaux « neufs ». En France, la seconde guerre mondiale va accélérer cette évolution. Entre 1940 et 1980, et malgré des besoins d'entretien de plus en plus importants, on constate une réduction tendancielle des crédits, aggravée par un renchérissement du coût de la main d'oeuvre.

2. Vers une rénovation en profondeur du service RTM

a) La réforme du service RTM en 1980

Cette évolution importante dans la définition du service et de ses missions s'inscrit dans le contexte dramatique des accidents de Val d'Isère et de Passy en 1970 qui a mis l'accent sur le risque d'avalanche et sur les moyens de protection des personnes et des biens à mettre en place. Le développement du tourisme en montagne imposait cette évolution. La création du service RTM se traduit alors par un recentrage territorial fort et par la diversification de ses missions.

(1) Réduction de l'implantation territoriale

La couverture territoriale du service RTM se limite désormais à onze départements de haute montagne, où s'exerce « une érosion active et à haut risque ».

Ils se répartissent ainsi :

Alpes du Nord : Haute-Savoie, Savoie, Isère ;

Alpes du Sud : Hautes-Alpes, Alpes-de-Haute-Provence et Alpes-Maritimes ;

Pyrénées : Pyrénées-Orientales, Ariège, Haute-Garonne, Hautes-Pyrénées et Pyrénées-Atlantiques.

Dans les départements où l'érosion est moins active, « la gestion normale des peuplements constitués » est confiée à l'Office national des forêts au titre des forêts domaniales.

Lorsque la mission commune d'information s'est interrogée sur l'utilité de disposer de services RTM dans les autres départements, notamment pour pouvoir disposer de leur capacité d'expertise et d'intervention, la réponse apportée a été malheureusement d'ordre budgétaire ! Comme le soulignait M. Yves Cassayre13(*) : « Ceci ne semble pas être à l'ordre du jour : actuellement, le financement du service RTM est tenu à bout de bras par le ministère de l'Agriculture. Chaque année, les discussions sont âpres pour que le financement ne soit pas revu à la baisse ».

La multiplication des phénomènes climatiques brutaux, aux conséquences dramatiques tant en vies humaines qu'en ce qui concerne l'activité économique, conduit néanmoins à s'interroger sur l'éventuelle nécessité de doter de nouveaux départements d'un service RTM.

(2) La forte diversification des missions du service RTM

Aux tâches traditionnelles de gestion patrimoniale des terrains domaniaux RTM sur lesquels on recense 20.000 ouvrages, se sont ajoutées des missions tendant à assurer la sécurité « directe » des personnes et des biens. Selon les départements, et en fonction de l'implication plus ou moins grande des collectivités territoriales, ces nouvelles missions occupent une part croissante des services RTM.

Ces nouvelles activités portent sur :

- la cartographie réglementaire des risques naturels. Dans les années 1970, cette cartographie a été initiée en zone de montagne à travers la cartographie des avalanches, confiée au CEMAGREF (Centre national du machinisme agricole, du génie rural, des eaux et forêts), les cartes des zones d'exposition au risque du mouvement de sol et du sous-sol (cartes ZERMOS), les plans des zones exposées aux avalanches (PZEA) et les plans des zones exposées aux risques naturels (PZERN). La loi du 22 juillet 1987 modifiée par la loi du 2 février1995 met en place les plans de prévention des risques naturels et fusionne ces différentes cartographies au sein du PER (plan d'exposition aux risques naturels prévisibles) qui devient le PPR (plan de prévention des risques naturels) ;

- la prise en compte des risques naturels dans l'aménagement et l'urbanisme. A la demande des services déconcentrés de l'Etat en charge de l'urbanisme et de l'aménagement ainsi que des communes, les services RTM sont de plus en plus sollicités à l'occasion de l'instruction des autorisations d'urbanisme.

Les tableaux ci-dessous recensent ces différentes interventions :

PLANS LOCAUX D'URBANISME À L'ÉTUDE EN 2001

 

Nbre de « porté à connaissance »

Nbre de PLU « vérifiés »

Nbre de participations à des réunions communales

Haute-Savoie

20

38

13

Savoie

71

17

30

Isère

31

24

29

Hautes-Alpes

17

17

39

Alpes-de-Haute-Provence

2

5

1

Alpes-Maritimes

20

3

3

Pyrénées-Orientales

1

11

16

Ariège

14

0

0

Haute-Garonne

0

0

0

Hautes-Pyrénées

15

6

0

Pyrénées-Atlantiques

0

0

0

TOTAL

191

121

131

Source : Rapport RTM 2001

ENQUÊTES ALÉAS-ENJEUX-RISQUES EN 2001

 

Nombre de communes à l'étude en 2001

dont mis à l'étude en 2001

achevées

en 2001

Haute-Savoie

1

0

0

Savoie

9

0

0

Isère

39

8

30

Hautes-Alpes

0

1

2

Alpes-de-Haute-Provence

0

0

0

Alpes-Maritimes

1

1

0

Pyrénées-Orientales

0

0

0

Ariège

0

0

0

Haute-Garonne

0

0

0

Hautes-Pyrénées

0

0

0

Pyrénées-Atlantiques

0

0

0

TOTAL

50

10

32

Source : Rapport RTM 2001

DOSSIERS PONCTUELS 2001

 

U.T.N.

P.I.D.A.

Avalanches

Permis de construire ou certificats d'urbanisme

dont remontées mécaniques

Haute-Savoie

8

3

587

29

Savoie

16

0

350

20

Isère

0

2

433

9

Hautes-Alpes

3

4

516

3

Alpes-de-Haute-Provence

1

0

499

2

Alpes-Maritimes

0

0

48

2

Pyrénées-Orientales

0

5

383

4

Ariège

1

2

350

2

Haute-Garonne

0

0

25

0

Hautes-Pyrénées

1

4

222

21

Pyrénées-Atlantiques

1

0

12

3

TOTAL

31

20

3 425

95

Source : Rapport RTM 2001

Comme cela a été souligné devant la mission commune d'information, la plupart des services ont atteint le seuil de saturation :

La sécurité publique. Les services RTM interviennent de plus en plus fréquemment, à la demande du Préfet ou de maires confrontés à une situation de danger potentiel ou établi. Les questions à résoudre sont directement liées à la sécurité des personnes. En outre, les services RTM peuvent être amenés à élaborer les dossiers techniques d'aide à la reconnaissance de catastrophe naturelle.

Participation aux travaux de protection réalisés par les communes. En complément des travaux effectués par l'Etat, la plupart des communes souhaitent, en complément ou en substitution, organiser la protection rapprochée de certains immeubles ou infrastructures. Une partie de ces travaux sont subventionnés par l'Etat -sur des crédits RTM-, les régions et les départements dans le cadre des contrats de plan Etat-Région ou des nouvelles conventions de massifs (Alpes et Pyrénées).

En 2001, le montant des travaux réalisés par les communes s'élevait à 90,71 millions de francs, répartis comme suit :

- Etat : 18,56 %

- Région : 15,31 %

- Département : 7,38 %

- Europe : 1,67 %

- Commune : 54,89 %

- Autres : 2,18 %

Au total, les travaux réalisés par les services RTM s'élèvent à 154,28 millions de francs en 2001 répartis comme suit :

REGIONS

Gestion patrimoniale

Travaux des Communes

TOTAL GÉNÉRAL


ADMINISTATIVES

Entretien + Travaux neufs

Travaux neufs

M.F.

%

RHÔNE-ALPES

27,451

49,846

77,297

50,10

PROVENCE-ALPES-CÔTE D'AZUR

28,910

11,970

40,880

26,50

LANGUEDOC-ROUSSILLON

5,262

2,885

8,147

5,28

MIDI-PYRÉNÉES

17,799

7,538

25,337

16,42

AQUITAINE

0,000

2,623

2,623

1,70

TOTAL

79,422

74,862

154,284

100


Source
 : Rapport RTM 2001

Les travaux d'investissement et d'entretien ont été consacrés pour 70 % à la correction torrentielle, 12 % au risque avalanche et 11 % aux chutes de pierres.

b) Une clarification nécessaire des moyens budgétaires et des compétences
(1) Des moyens budgétaires à renforcer

S'agissant des moyens budgétaires alloués à la gestion des terrains en montagne, force est de constater -pour le regretter- leur faible progression.

- Entre 1991 et 2000, en ce qui concerne les crédits d'entretien, la dotation travaux a été simplement reconduite ou en forte diminution en 1995, 1997 ou 1999. Une remise à niveau semble néanmoins s'amorcer comme le montre le tableau ci-dessous.

EVOLUTION DE LA LIGNE BUDGETAIRE 35.92 - 90.92

Travaux d'entretien RTM et coût du service depuis 10 ans

(en euros)

CREDITS OUVERTS

1992

1993

1994

1995

1996

1997

1998

1999

2000

2001

8.761.301

9.213.758

9.174.558

8.200.122

9.368.664

8.360.021

10.229.307

10.364.718

13.219.044

15.680.554

A déduire prix du service payé dans l'année en cause

4.808.968

5.433.022

4.974.587

5.821.918

6.140.784

6.225.734

6.387.592

7.314.213

7.174.440

7.219.633

Dotation Travaux

3.952.332

3.780.736

4.199.970

2.378.205

3.227.880

2.134.286

3.841.715

3.050.505

6.044.604

8.460.920

Travaux

------------------------  %

Crédits ouverts

45,11

41,03

45,78

29,00

34,45

25,53

37,56

29,43

45,73

53,96

- La diminution des crédits d'investissement est encore plus marquée sur la même période, la tendance s'inversant cependant à partir de 1998.

CREDITS D'INVESTISSEMENT

(CHAPITRE 51.92 - ART. 90.92)

Evolution des enveloppes annuelles

(en euros - hors réaffectations)

ANNEE

EUROS COURANTS

EUROS 2001

1982

2.355.337

4.117.130

1983

3.111.866

4.963.426

1984

3.249.070

4.824.869

1985

3.384.368

4.748.269

1986

3.296.474

4.506.280

1987

3.244.115

4.298.452

1988

3.384.368

4.365.835

1989

3.704.511

4.612.116

1990

4.283.817

5.162.000

1991

5.183.267

6.048.872

1992

3.236.035

3.689.080

1993

2.240.238

2.502.346

1994

2.530.654

2.781.188

1995

2.286.735

2.469.674

1996

1.753.164

1.856.600

1997

2.134.286

2.232.463

1998

2.805.062

2.914.459

1999

2.949.257

3.049.531

2000

3.384.521

3.442.057

2001

3.468.977

3.468.977

Source : Rapport RTM 2001

CRÉDITS D'INVESTISSEMENT

(CHAPITRE 51.92 - ART. 90.92)

Autorisations de programme créées en 2001

(en euros)

REGION

Crédits du

budget 2001

Rhône-Alpes

1.051.898

Provence-Alpes-Côte d'Azur

1.349.936

Languedoc-Roussillon

228.674

Midi-Pyrénées

838.470

TOTAL

3.468.977

Source : Rapport RTM 2001

Compte tenu de l'importance des travaux engagés par les services RTM pour assurer l'entretien des ouvrages, renouveler les plus anciens ou réaliser des investissements pour assurer le maintien et la protection des terrains en montagne, la mission commune d'information attache la plus grande importance à ce que les crédits budgétaires alloués soient préservés voire augmentés.

Proposition n° 10. : S'engager sur une hausse raisonnable des crédits d'entretien et d'investissements RTM

(2) Une nécessaire clarification des compétences et des participations financières au sein de l'Etat

La diversification des missions confiées aux services RTM ne s'est pas accompagnée d'une clarification s'agissant des donneurs d'ordre. L'implication du ministère de l'agriculture et de la pêche sur le budget duquel sont inscrits les moyens du service RTM est clairement identifiée. Mais il n'en est pas de même des autres ministères en charge de l'équipement, de l'environnement ou encore du ministère de l'Intérieur.

Lors de son audition, M. Yves Cassayre a été amené à déclarer : « Ainsi, je regrette fondamentalement que, depuis trente ans qu'existe le ministère de l'Environnement -et alors même qu'il a logiquement été doté d'un nombre croissant de compétences, notamment en matière de risques naturels-, ce ministère n'ait pas pris en charge, au moins partiellement, les services RTM qui travaillent sur ce créneau ».

Cette question est fondamentale pour assurer une meilleure lisibilité de l'action de l'Etat sur le terrain, et elle devrait permettre de conforter le financement des services RTM.

Proposition n° 11. : Préciser les participations financières des différents services de l'Etat aux missions remplies pour leur compte par les services RTM

Plus généralement, on peut considérer que la politique de restauration des terrains de montagne doit se rénover en profondeur pour répondre aux nouvelles attentes de la société et ceci suppose une évaluation fine de celles-ci mais également des mécanismes de fonctionnement du service RTM.

B. RENFORCER LA MISE EN PLACE DES PLANS DE PREVENTION DES RISQUES NATURELS (PPR) EN MONTAGNE

1. Un instrument indispensable en zone de montagne qui nécessite des moyens budgétaires supplémentaires

a) Définition et contenu du plan de prévention des risques
(1) Une politique globale de prévention des risques

Le PPR s'inscrit dans un ensemble de réflexions et de dispositifs de prévention des risques :

- L'information préventive des citoyens, prévue par l'article 21 de la loi du 22 juillet 1987 relative à l'organisation de la sécurité civile, à la protection de la forêt contre l'incendie et à la prévention des risques majeurs.

- La protection des lieux habités par des ouvrages réalisés par l'Etat ou par les collectivités locales afin de contribuer à réduire la vulnérabilité de l'existant et à améliorer les conditions de vie face aux risques.

- Les plans de secours et d'évacuation fixent à l'avance les conditions d'organisation de la gestion de crise dans les implantations soumises à un événement naturel.

Le principe du PPR a été défini dans le cadre de la nouvelle politique de prévention des risques naturels définie par le comité interministériel du 24 janvier 1994.

La circulaire interministérielle (Intérieur-Equipement-Environnement) du 24 janvier 1994 relative à la prévention des inondations et à la gestion des zones inondables précise ainsi les objectifs à atteindre :

- interdire les implantations humaines dans les zones les plus dangereuses où la sécurité des personnes ne peut être intégralement garantie ;

- préserver les capacités d'écoulement et d'expansion des crues pour ne pas aggraver les risques ;

- sauvegarder l'équilibre des milieux dépendant des petites crues et la qualité des paysages.

Le PPR est régi par les articles L. 562-1 et suivants du code de l'environnement qui reprennent les articles 40-1 à 40-6 de la loi n° 87-565 du 22 juillet 1987 relative à l'organisation de la sécurité civile, à la protection de la forêt contre l'incendie et à la prévention des risques majeurs, modifiée par la loi n° 95-101 du 2 février 1995 relative au renforcement de la protection de l'environnement. Les modalités d'application de cet outil réglementaire qui reprend, en se substituant en partie à eux, les plans d'exposition aux risques (PER), les périmètres de risques délimités en application de l'article R. 111-3 du code de l'urbanisme, ainsi que les plans de surface submersibles (PSS), sont fixées par le décret n° 95-1089 du 5 octobre 1995.

Le PPR a pour objet de délimiter les zones directement exposées à des risques, et d'autres zones qui ne sont pas directement exposées mais où certaines occupations ou certains usages du sol pourraient aggraver des risques ou en provoquer de nouveaux.

Les documents d'urbanisme doivent prendre en compte les risques naturels en application de l'article L. 121-10 du code de l'environnement. En conséquence, le PPR constitue une servitude d'utilité publique qui s'impose à tous et il doit notamment être annexé au plan local d'urbanisme (PLU).

Plus largement, l'objectif du PPR est de prendre en compte les risques naturels dans l'aménagement et le développement des territoires.

(2) Contenu du plan de prévention des risques

Le PPR relève de la responsabilité de l'Etat. Celui-ci doit afficher le risque et prendre les mesures pour réduire la vulnérabilité.

Avec le PPR, le préfet peut ainsi délimiter les zones exposées ou non directement exposées aux risques naturels comme les couloirs d'avalanches et y définir les interdictions ou prescrire des conditions de réalisation, d'utilisation ou d'exploitation de nouvelles constructions. Il peut également définir des mesures de prévention (maintien du couvert forestier), de protection (réalisation d'un ouvrage) et de sauvegarde (dispositif d'alerte et d'évacuation) à prendre par les particuliers et les collectivités territoriales. Il peut aussi, et surtout, définir des mesures d'aménagement, d'utilisation ou d'exploitation des constructions et ouvrages existants que doivent prendre les propriétaires ou utilisateurs (renforcement des constructions, obstruction d'ouvertures exposées, renforcement de toiture, interdiction de dépôts de matériaux, occupation temporaire). Ces deux types de mesures peuvent être rendus obligatoires dans un délai maximal de 5 ans avec exécution d'office par l'Etat si celles-ci n'ont pas été réalisées aux échéances fixées.

La stratégie adoptée pour l'élaboration des PPR consiste à mobiliser les connaissances actuelles et des études qualitatives pour engager rapidement une démarche concertée et aboutir à un document lisible et opérationnel.

Celle-ci passe par plusieurs étapes successives d'élaboration de cartes.

Une première étape de recueil des données historiques, des études et des connaissances locales doit aboutir à la carte informative des phénomènes. Puis la carte des aléas en trois niveaux est établie notamment à partir de l'intensité du phénomène prévisible. Ensuite la carte des enjeux actuels et futurs va identifier les secteurs à traiter en particulier. Le croisement de ces deux cartes permet de définir la trame de la cartographie réglementaire où seront ainsi délimitées les zones inconstructibles ou constructibles sous conditions particulières. Le règlement des zones permettra de définir les conditions de nouvelles constructions, les mesures à prendre sur l'existant et les mesures de prévention à prendre notamment par les collectivités publiques.

Dans les départements de montagnes, l'élaboration des PPR est essentiellement réalisée par les services de restauration des terrains en montagne (RTM) et les directions départementales de l'équipement qui sont fortement mobilisées sur ce programme.

Le PPR constitue ainsi une excellente procédure du point de vue du contenu mais aussi du point de vue de la sécurité juridique des élus et des services de l'Etat. Il substitue à une série d'avis donnés au coup par coup une stratégie globale et préalablement définie.

b) Un bilan à conforter par un renforcement des moyens budgétaires
(1) Une couverture encore insuffisante des zones de montagne

Au 1er août 2002, sur la France entière, 3.300 communes sont dotées d'un PPR approuvé tandis que 5.000 autres sont en cours d'élaboration.

Dans les départements à dominante montagneuse, essentiellement dans les massifs alpin et pyrénéen, la plupart des PPR élaborés présentent un caractère multirisque où le risque d'inondation par crue torrentielle côtoie d'autres aléas naturels et notamment celui de mouvement de terrain.

Le tableau ci-dessous précise par département de montagne le nombre de communes ayant un PPR prescrit ou approuvé ainsi que les risques pris en compte.

NOMBRE14(*) DE COMMUNES COUVERTES PAR UN PPR (PPR ET VALANT PPR -R 111.3 ET PER-)
PAR DÉPARTEMENT DE MONTAGNE ET PAR RISQUE

   

Tout risque confondu

Inondation

Mouvement de terrain

Avalanche

Séisme

Incendie de forêt

04

Approuvé

27

25

21

5

18

0

 

Prescrit

6

6

5

3

5

0

05

Approuvé

5

3

5

3

2

0

 

Prescrit

20

21

20

20

16

0

06

Approuvé

38

20

25

0

12

5

 

Prescrit

28

16

7

0

2

19

38

Approuvé

19415(*)

190

176

90

19

0

 

Prescrit

8

7

7

9

14

0

73

Approuvé

29

25

10

8

9

0

 

Prescrit

45

48

29

14

16

0

74

Approuvé

85

85

73

48

0

0

 

Prescrit

21

21

21

5

12

0

Sous-total

Approuvé

378

348

310

154

60

5

Alpes

Prescrit

128

119

89

51

65

19

09

Approuvé

13

12

13

4

11

2

 

Prescrit

3

3

3

0

2

0

31

Approuvé

27

26

21

14

17

0

 

Prescrit

63

63

20

4

14

0

64

Approuvé

39

34

11

12

4

0

 

Prescrit

32

35

10

8

6

0

65

Approuvé

36

23

26

19

22

7

 

Prescrit

21

21

16

12

19

3

66

Approuvé

42

42

38

8

22

0

 

Prescrit

13

12

7

0

5

0

Sous-total

Approuvé

157

137

109

57

76

9

Pyrénées

Prescrit

132

134

56

24

46

3

39

Approuvé

10

72

0

0

0

0

 

Prescrit

94

1

0

0

0

0

88

Approuvé

11

0

0

0

0

0

 

Prescrit

94

0

0

0

0

0

2A

Approuvé

28

0

0

0

0

0

 

Prescrit

9

0

0

0

0

0

2B

Approuvé

26

0

0

0

0

0

 

Prescrit

32

0

0

0

0

5

Total

Approuvé

610

557

419

211

136

14

montagne

Prescrit

489

254

145

75

111

27

Source : base de données Corinte du ministère de l'Ecologie et du développement durable

NB : sont comptés comme PPR prescrits les PPR prescrits non approuvés

La complexité des études en montagne rend leur élaboration difficile : on dénombre néanmoins dans les départements de montagne plus de 600 communes dotées d'un tel document tandis que pour près de 500 autres il est en cours d'élaboration.

(2) Un renforcement des moyens budgétaires indispensable

Il convient de souligner que des moyens financiers conséquents et en progression constante, assortis de moyens en personnels renforcés ont permis d'accélérer le rythme d'élaboration des PPR. En effet, en application de l'article 55 de la loi de finances rectificative pour 1999, les dépenses de l'Etat afférentes aux études nécessaires à la préparation et à l'élaboration des PPR sont financées pour moitié par le Fonds de prévention des risques naturels majeurs du 1er janvier 2000 au 1er septembre 2006. Ainsi, les crédits délégués aux services déconcentrés pour l'élaboration des PPR sont passés de 4,03 millions d'euros en 1998 à 12,48 millions d'euros en 2000 et 15,88 millions d'euros en 2002.

L'objectif ambitieux fixé à 5.000 PPR réalisés en 2005 sera vraisemblablement atteint mais selon M. Yves Cassayre, il serait souhaitable d'accélérer encore la réalisation des PPR en montagne.

Au-delà de ces objectifs quantitatifs, il convient de dégager des moyens budgétaires supplémentaires pour prendre en compte les spécificités territoriales.

Comme le soulignait M. Philippe Huet, ingénieur général du génie rural des eaux et forêts à l'Inspection générale de l'Environnement lors de son audition, on ne peut en montagne réaliser un PPR avec les mêmes moyens qu'en plaine : la discontinuité du relief, le caractère local et brutal des événements exigent des moyens complémentaires. Le coût d'un PPR multirisques varie en France de 20.000 à 30.000 euros, mais dans le Val d'Aoste, il s'établit à 100.000 euros, car il comporte plus d'études et une cartographie plus précise.

La mission commune d'information souhaite, pour assurer une meilleure efficacité des PPR, en enrichir le contenu, ce qui implique des moyens supplémentaires.

Proposition n° 12. : Prendre en compte le « surcoût montagne » dans l'élaboration des PPR

2. Une procédure d'élaboration à réformer

a) L'exception française en matière de PPR

La politique française de prévention des risques naturels se caractérise par sa centralisation. La situation diffère sensiblement dans les autres pays de l'Arc Alpin, où la décision d'établir de tels documents relève le plus souvent du niveau communal, cantonal ou parfois régional.

En France, l'Etat conserve la responsabilité première de « dire le risque ». Certes la procédure d'élaboration d'un PPR respecte les règles de concertation de droit commun en matière d'urbanisme : enquête publique, consultation des communes et d'autres organismes dans certains cas, étant précisé que les avis non rendus dans un délai de deux mois sont réputés favorables.

Même si la procédure d'élaboration des documents techniques entend privilégier -dans les faits- une concertation approfondie avec les collectivités territoriales, il est curieux de constater, comme le soulignait M. Yves Cassayre, que cette concertation ne figure pas dans les textes qui réglementent le PPR, qu'il s'agisse de l'article L. 562-1 du code de l'environnement ou du décret d'application du 5 octobre 1995.

C'est l'arrêté préfectoral prescrivant l'établissement d'un PPR qui délimite le périmètre d'étude et les dispositions arrêtées par le PPR s'imposent aux maires des communes et aux particuliers. Elles peuvent concerner -dans certaines conditions- des bâtiments ou des infrastructures existantes et certaines mesures peuvent faire l'objet d'une application anticipée. Dans ce cas le maire de la commune concernée en est simplement informé et dispose d'un mois pour faire part de ses observations.

Cette situation est pour le moins paradoxale et peut expliquer une partie des difficultés de mise en oeuvre des PPR, car les élus locaux n'ont pas été suffisamment associés à leur élaboration.

b) Vers un « meilleur » partage des responsabilités

Il conviendrait -au minimum- de mieux formaliser le rôle des collectivités locales lors de l'élaboration du PPR, et donc modifier les textes en conséquence.

Comme l'indiquait M. Yves Cassayre, lors de son audition devant la mission commune d'information : « S'il n'y a pas un réel échange avec la collectivité locale, le PPR ne fonctionne pas, comme nous avons pu le constater dans un certain nombre d'endroits. Il est nécessaire qu'il y ait à la fois une responsabilisation de la collectivité pour qu'elle formule des propositions constructives, et au niveau des services de l'Etat, des cellules spécialisées pour mener cette action tant sur le plan technique que sur le plan de la concertation. Si ces deux conditions sont remplies, je suis persuadé que nous tenons là une très bonne politique en matière d'affichage des risques ».

Lors de son audition devant la mission commune d'information, M. Philippe Huet rappelait la proposition de notre collègue Yves Dauge, chargé d'un rapport sur les politiques de prévention des inondations en 1999 et sur la mise en place de commissions de concertation sur les PPR, soulignant que « le risque concerne d'abord les personnes qui habitent sur place. Un débat local doit avoir lieu pour dégager un consensus sur le niveau de risque acceptable, qui peut varier selon la culture locale ».

Faut-il aller plus loin et réfléchir à un équilibre mieux réparti entre l'Etat et les collectivités, ces dernières devant alors s'impliquer plus fortement ?

La mission commune d'information n'a pas tranché sur ce sujet mais elle juge que la question mérite d'être posée afin d'améliorer la prise en compte des risques naturels dans les documents d'urbanisme et les projets d'aménagement en général. Elle considère, à tout le moins, que la proposition d'une meilleure concertation doit aboutir.

Proposition n° 13. : Instaurer une commission de concertation consultée lors de l'élaboration du plan de prévention des risques naturels, dans laquelle siègent des représentants des communes

En outre, il convient d'encourager la réalisation de PPR à une échelle pertinente qui pourrait être le bassin versant. Restreindre le périmètre d'investigation au seul territoire communal ne permet pas toujours d'appréhender la problématique du risque examiné dans son ensemble.

Proposition n° 14. : Définir un périmètre pertinent pour l'élaboration d'un PPR.

DEUXIEME PARTIE -

RELEVER LES DÉFIS ÉCONOMIQUES

La mission commune d'information a constaté la nécessité de prendre en compte le caractère global de la logique économique montagnarde et les interactions entre toutes ses composantes économiques, sociales, culturelles et administratives. Il est par exemple évident que le tourisme de montagne est une occasion propice à la découverte de produits agricoles de qualité et que la saisonnalité d'une partie de l'économie montagnarde exige l'adaptation de notre droit social à la pluriactivité qui en découle. Relever les défis économiques de la montagne implique donc à partir de la valorisation de puissants atouts sectoriels, d'élaborer des stratégies « interactives » et différenciées fondées sur une logique de bassins d'emploi montagnards pour entretenir le « cercle vertueux » de l'économie montagnarde.

Il est regrettable qu'en dehors de son activité agricole, répertoriée avec précision, la montagne demeure une oubliée des statistiques officielles : l'INSEE ne diffuse que très rarement des indicateurs sur la montagne et pour obtenir des données, cet organisme exige du demandeur une délimitation des massifs en « zones à caractère administratif définies par un code chiffré à trois caractères ».

I. SOUTENIR UNE AGRICULTURE DE QUALITÉ AINSI QUE SA CONTRIBUTION A L'ENVIRONNEMENT

L'agriculture de montagne présente deux caractéristiques essentielles : en premier lieu, le relief et le climat dessinent depuis longtemps une agriculture extensive et orientée vers les productions de qualité. En même temps, du point de vue technique et financier, les agriculteurs de montagne ne luttent pas à armes égales. Le climat et la pente sont générateurs de surcoûts importants : en prenant l'exemple de la construction des étables laitières, le commissariat général au plan a chiffré à 30 % le coût supplémentaire de l'investissement agricole en montagne par rapport à la plaine.

Ces surcoûts demeurent imparfaitement compensés : le revenu moyen d'un hectare agricole en zone de montagne est de 30 % inférieur à celui d'un hectare en zone de plaine. Même si des progrès ont été enregistrés, la mission commune d'information constate donc que le principe de parité des revenus inscrit dans la loi « montagne » n'est pas atteint. Ces faibles revenus de l'agriculture de montagne ne suffisent pas à financer les investissements nécessaires à sa modernisation et ne rémunèrent pas non plus les services rendus à la collectivité

S'interrogeant sur le profil de l'agriculture montagnarde de demain, au moment où l'avenir de la politique agricole commune (PAC) est en train de se dessiner, la mission commune d'information souhaite tout d'abord réaffirmer la nécessité de ne pas laisser se « dissoudre » les spécificités et les acquis de l'agriculture de montagne dans les évolutions irréversibles en cours. Il s'agit de rompre le cercle vicieux de l'insuffisance des revenus et des investissements de modernisation. Les handicaps naturels et structurels ainsi que les difficultés d'exploitation inhérentes au climat et à l'altitude doivent faire l'objet d'une compensation revalorisée de façon substantielle. En même temps, pour permettre à l'agriculture de montagne de valoriser ses atouts, l'effort d'investissement nécessaire à la constitution de filières de qualité doit être particulièrement soutenu.

En effet, par contraste avec la tonalité excessivement « environnementaliste » de certains rapports d'experts sur le devenir de l'agriculture de montagne, votre mission a constaté que les agriculteurs montagnards avaient une conception résolument économique et offensive de leur activité. « Si la logique d'assistanat de l'agriculture venait à prendre le pas sur le maintien de productions économiquement rentables, la relève des générations actuelles d'agriculteurs risquerait de ne pas être assurée » : tel est le message que la mission sénatoriale a clairement perçu.

Les agriculteurs de montagne auditionnés par la mission commune d'information ont mis en évidence un paramètre économique fondamental : la production de qualité et les résultats économiques sont les ressorts essentiels de leur motivation ; l'idée de « devenir des agents rémunérés sur fonds publics pour entretenir le territoire » suscite en même temps peu d'entrain chez un certain nombre d'exploitants agricoles montagnards.

Cette réalité humaine ne doit pas conduire la mission commune d'information à minimiser la contribution essentielle de l'agriculture à la vitalité et au « développement durable » de la montagne : l'apport de l'agriculture en termes de beauté des paysages et de prévention des risques influencent directement la qualité de la vie montagnarde et l'image touristique de ces territoires. L' agriculture reste en même temps un des piliers majeurs de l'économie des zones montagnardes et la présence des agriculteurs, le dernier rempart, dans bien des cas, contre une totale désertification.

A. LES ATOUTS ET LES HANDICAPS DE L'AGRICULTURE DE MONTAGNE

1. Les données de base : l'omniprésence de l'herbe valorisée par un élevage extensif et les savoir-faire

a) Une surface agricole étroite

Malgré leurs vastes espaces, les massifs ne regroupent, avec près de 4 millions d'hectares de SAU, que 13 % de la surface agricole nationale. La composition du territoire de montagne se caractérise en effet par l'importance des surfaces impropres à toute activité productive (prés de 20 %), des ressources forestières et des parcours et terres collectives. La surface agricole utile représente moins de 30 % de ce territoire contre plus de 50 % en moyenne nationale. Les différences entre massifs sont notables: le territoire du Massif central est composé pour près de la moitié de surface agricole, alors que celle-ci ne représente guère plus de 10 % dans les Alpes du Sud et la Corse.

Outre son faible poids dans le territoire de montagne, l'espace agricole se caractérise par l'importance des surfaces toujours en herbe, qui concerne près des 3/4 de cet espace contre seulement 36 % en moyenne nationale. Les conditions climatiques et la pente sont à l'origine de cette omniprésence de l'herbe.

b) Une économie agricole fondée essentiellement sur l'élevage et un génie agricole spécifique

A l'exception des « hauts » -c'est-à-dire du massif réunionnais- dont l'agriculture produit 40 % de la canne à sucre et les deux tiers des fruits et légumes de l'île, l'agriculture de montagne est principalement herbagère et extensive.

Comme l'a opportunément rappelé un représentant des jeunes agriculteurs à votre mission lors d'une visite de terrain dans le Massif central : « les aides façonnent l'agriculture ». Néanmoins, c'est aussi et surtout les conditions climatiques et topographiques qui ont fait de la montagne le « royaume » de l'élevage, qui est aujourd'hui la première activité agricole pour prés des 3/4 des exploitations montagnardes contre moins de 40 % en moyenne nationale. Les zones de montagne rassemblent 40 % des brebis, 20 % des vaches allaitantes et 16 % des vaches laitières de notre pays.

De manière générale, cet élevage est nettement plus extensif : la charge animale est en moyenne de 0,7 UGB/ha contre 1,1 UGB/ha pour la France entière. Ces « bonnes pratiques agricoles  habituelles » qui assurent à la fois la protection du sol, de l'eau, de la biodiversité et l'ouverture des paysages expliquent le faible impact de l'encéphalopathie spongiforme bovine (ESB) en zone de montagne et justifient l'image favorable auprès des consommateurs des produits de montagne.

Fondamentalement, la valorisation de ces systèmes herbagers extensifs repose sur des savoir-faire agricoles montagnards qui se manifestent notamment par les productions sous appellation contrôlée ou autres signes de qualité (labels...).

2. Un milieu fragilisé par la forte régression des activités agricoles avec toutefois des différences selon les massifs

Pour fonder son analyse sur des constats précis, la mission commune d'information s'est efforcée de recueillir les données statistiques les plus pertinentes auprès des experts qu'elle a auditionnés. Ces données sont souvent sensiblement divergentes en valeur absolue : ainsi le nombre des exploitations agricoles de montagne a été estimé tour à tour, pour l'année 2000, à 95.000 par M. Gilles Bazin, rapporteur de l'instance d'évaluation sur la politique de la montagne au Commissariat général du Plan ; puis à 135.000 et à 115.000 par le ministère de l'Agriculture, ce qui correspond à des zonages sans doute différents. A travers ces difficultés de chiffrage, votre mission a choisi avant tout de s'assurer de la convergence des statistiques en termes d'évolution afin de focaliser son attention sur les grandes tendances.

a) La présentation faussement rassurante d'une déprise agricole proche de la moyenne nationale.

Le nombre d'exploitations situées en zone de montagne ne cesse de diminuer : 143.500 en 1988, 105.000 en 1995 (36 hectares en moyenne) et, selon M. Gilles Bazin entendu par votre mission, 95.000 aujourd'hui et 75.000 en 2005 (49 ha en moyenne).Cette diminution n'est pas spécifique à la montagne et correspond exactement à l'évolution moyenne nationale (une diminution de 42 % entre 1979 et 1995), si bien qu'en proportion ces chiffres se traduisent par un pourcentage constant : la zone de montagne abrite 14 % du total des exploitations agricoles françaises.

Sur le fondement de ce chiffrage global, M. Gilles Bazin a fait valoir qu'il n'y avait pas de déprise particulière en zone de montagne. En recherchant les explications de ce phénomène, il a souligné le rôle essentiel du maintien de la prime à l'herbe. D'un montant modeste, environ 300 francs par hectare, la prime à l'herbe a néanmoins favorisé le maintien d'un certain nombre de surfaces herbagères.

b) La réalité : certains massifs souffrent particulièrement de la forte diminution en valeur absolue du nombre d'exploitations agricoles

La mission commune d'information ne peut pas se satisfaire de la conclusion purement statistique selon laquelle la diminution du nombre des exploitations en montagne correspond à une tendance générale. En effet, sur le terrain, on constate immédiatement que cette diminution « moyenne » a des conséquences beaucoup plus dévastatrices sur la vitalité des territoires de montagne.

En effet, l'impact de la régression de l'activité agricole sur la gestion de l'espace montagnard est renforcé par sa faible densité de population (23 % du territoire national mais seulement 8 % de sa population) et l'inégale répartition de celle-ci : les zones les plus difficiles, et bien souvent les plus fragiles, se dévitalisent et se désertifient.

La déprise agricole pèse lourdement sur le maintien d'une société rurale en zone montagnarde. Cette fragilité particulière de la société rurale montagnarde se mesure à la proportion élevée de la population agricole familiale qui représente 11,8 % de la population totale des différents massifs contre 5,8 % pour la moyenne nationale, soit près du double.

D'après l'analyse du dernier recensement agricole de l'année 2000, effectué à la demande de la mission sénatoriale par M. José Rey, chef du Service central des enquêtes et études statistiques au ministère de l'Agriculture, de l'alimentation, de la pêche et des affaires rurales, la main d'oeuvre agricole en montagne reste aujourd'hui principalement familiale : ainsi, alors qu'en moyenne nationale la proportion de salariés agricoles est passée d'un sixième à un quart, elle est restée constante en zone montagnarde.

En outre, contrairement à l'idée reçue, seuls 22 % des chefs d'exploitations de montagne sont aujourd'hui pluriactifs, ce qui correspond presque exactement à la moyenne nationale (21 %). La pluriactivité agricole montagnarde est plus répandue dans les départements des Alpes du Nord ou des Vosges, où l'emploi est plus abondant, que dans les zones montagnardes du Massif central où l'activité fait défaut et qui représente 40 % de la montagne française.

En « renversant le tableau » on constate qu'environ 80 % des agriculteurs de montagne sont mono actifs, taux qu'il convient de rapprocher d'une autre grandeur fondamentale : les revenus agricoles sont en montagne inférieurs de 30 % à la moyenne nationale. Ces chiffres permettent de mieux cerner la réalité vécue sur le terrain : les faibles revenus agricoles montagnards constituent, en l'absence de possibilités d'emplois alternatives ou cumulatives, l'unique source de revenus pour la très grande majorité des agriculteurs de montagne.

Votre mission commune d'information ne saurait donc trop insister sur l'importance qui s'attache à la préservation et à l'amélioration de ces revenus qui constituent le dernier rempart contre une désertification totale de territoires que les agriculteurs sont les seuls à valoriser et à entretenir.

3. Les handicaps et les surcoûts dus aux contraintes naturelles et aux spécificités du foncier

a) Les incidences de la pente et du climat sur les rendements agricoles

Les handicaps naturels de l'agriculture de montagne sont principalement liés à l'altitude et à la baisse consécutive des températures moyennes, qui est de l'ordre de 0,5 à 0,7°C par 100 mètres. Il en résulte essentiellement un allongement de la durée de la période hivernale, qui réduit d'autant la période de végétation (diminution de 8 à 9 jours par 100 mètres d'altitude). Le potentiel de production des cultures et des prairies s'amenuise donc avec l'altitude et à partir d'un seuil variable localement la plupart de celles-ci sont « condamnées » économiquement, sinon techniquement.

La durée de stabulation des animaux s'accroît et les capacités de stockage de fourrages doivent donc être plus importantes. Les bâtiments d'élevage doivent être fermés, plus isolés du froid et plus résistants (poids de la neige) qu'en plaine. Le coût par animal logé est ainsi plus élevé. En Savoie, ce surcoût de construction par vache logée a par exemple été estimé à 73 % en haute montagne et à 40 % en montagne par rapport aux exploitations de plaine.

De plus, ce gradient thermique provoque un accroissement du nombre de jours de gelées en début ou fin de cycle de croissance végétative. Le rendement des productions végétales prend donc un caractère de plus en plus aléatoire avec l'altitude et la gestion du risque devient une notion décisive dans le choix des itinéraires techniques. La pente vient le plus souvent s'ajouter aux limitations d'ordre climatique et rend difficile voire impossible la mécanisation des travaux agricoles. Les machines agricoles les plus courantes ne sont généralement pas utilisables et le matériel adapté -avec un centre de gravité abaissé et quatre roues motrices- doit être acquis à un prix dans certains cas deux fois plus élevé qu'en zone de plaine. Ce coût élevé s'explique non seulement par les spécificités techniques des matériels qui doivent évoluer en sécurité dans les pentes, mais aussi par l'absence de débouchés aussi larges qu'en plaine, qui ne permet pas de fabriquer le matériel en grande série.

b) « Beaucoup d'espace mais peu de foncier disponible »

D'autres handicaps s'imposent à l'agriculture de montagne. Au cours de ses déplacements, la mission commune d'information a pu constater, par exemple dans le Massif central, que l'impression visuelle de vastes étendues herbagères se révélait trompeuse : les agriculteurs ont à faire face à une rareté foncière et à un coût d'acquisition de la terre parfois « aberrant » et par exemple qualifié de « beauceron » par un interlocuteur, ce qui correspond à 6.000 à 7.500 euros à l'hectare.

Cette rareté foncière s'explique, tout d'abord, par l'histoire. L'héritage des structures agraires du XIXe siècle et le mécanisme des successions ont débouché sur un fort morcellement du foncier et des parcelles généralement exiguës.

En outre, plusieurs raisons expliquent la difficulté du remembrement :

- l'absentéisme d'un grand nombre de propriétaires qui ont émigré définitivement en milieu urbain ;

- l'augmentation du prix des terres et la concurrence avec d'autres activités économiques dans les régions à potentiel touristique ;

- et l'importance de son coût financier: proportionnel au nombre de transactions, il est très élevé en raison de la multitude de parcelles concernées.

Le grand nombre de parcelles entraîne, pour les producteurs, de multiples déplacements, des perte de temps et au total une limitation de la productivité du travail agricole.

A ces freins à l'agrandissement des exploitations, s'ajoutent les très importantes difficultés rencontrées dans l'application du statut du fermage en milieu montagnard. Hormis le faire-valoir direct, l'accès aux ressources fourragères ne peut généralement se faire que par des « ventes d'herbe » (vente de production sur pied) annuelles et donc précaires. De ce fait, les investissements dans l'amélioration des terres pastorales souffrent d'une grande insécurité et ne peuvent donc être que plus difficilement réalisés.

c) Les handicaps liés à l'isolement

La faible densité de population et la baisse de l'activité économique ont conduit à la concentration des services publics, des sources d'approvisionnement et des marchés dans les pôles urbains. Leur éloignement implique d'importants surcoûts de transport, des pertes de temps et des prix locaux majorés.

Outre les surcoûts dans l'achat de biens de consommation courants, ces contraintes se traduisent par des surcoûts dans l'achat des intrants pour l'activité agricole. A titre d'exemple les producteurs laitiers de montagne achètent leurs aliments concentrés à un prix en moyenne 20 % supérieur à celui en vigueur en plaine.

De plus, l'isolement et les difficultés d'accès aux exploitations, la taille réduite des troupeaux et leur dispersion spatiale limitent fortement la diffusion du progrès technique par les services individuels et collectifs du développement agricole. La conjugaison de ces diverses contraintes augmente le temps passé par les techniciens en déplacement et diminue donc le nombre d'exploitations « visitées » par jour. A titre d'exemple, le nombre d'inséminations artificielles réalisables annuellement par un technicien était dans les années 80 deux fois moindre en haute montagne alpine que dans les zones de plaine.

Pour finir, il convient de noter que les résultats de la recherche agronomique concernent essentiellement les systèmes de culture et d'élevage des zones de plaine. Les références techniques adaptées à la spécificité des zones montagnardes sont donc restées rares et éparses.

B. UNE COMPENSATION INSUFFISANTE DES HANDICAPS

1. Les indemnités compensatoires de handicaps naturels

a) Jusqu'en 2000
(1) Historique et principe

Créée en 1972 sous la dénomination de « prime à la vache tondeuse » et consacrée au niveau communautaire en 1975, l'indemnité compensatoire de handicaps naturels (ICHN) est considérée depuis son origine comme la mesure essentielle de la politique de soutien à l'agriculture de montagne. Son principe est de compenser financièrement les surcoûts de production des exploitations liés aux handicaps naturels permanents qu'elles subissent par rapport aux régions de plaine. Afin de diminuer les distorsions de concurrence, l'objectif est donc de placer l'agriculture de montagne sur « un pied d'égalité » avec les exploitations de plaine, tout au moins du point de vue des conditions de production.

Cette compensation consistait, jusqu'en 2001, en une prime calculée en fonction du nombre de têtes de bétail détenues durant l'hivernage et/ou par hectare de certaines cultures dans un nombre réduit de cas. Le nombre maximum d'animaux primables a été en France initialement fixé à 40 unités gros bétail (UGB) puis à 50 UGB à partir de 1988. Etaient ainsi éligibles : les ovins (brebis mère et antenaises), les bovins de plus de 6 mois, les caprins (chèvres mères) et les équins. Une UGB par ha de surface fourragère, qui correspond à une norme standard d'agriculture extensive et garante de qualité, était primée au maximum.

(2) L'extension des ICHN hors des zones de montagne.

Après avoir été exclusivement réservé aux zones de montagne, le bénéfice de cette indemnité a été progressivement ouvert à d'autres zones, mais à taux réduit du fait du moindre impact des handicaps locaux. Ainsi, les ovins à partir de 1980 et les bovins-viande à partir de 1987, ont-ils pu bénéficier de l'indemnité dans les zones défavorisées.

Avec l'extension progressive des zones bénéficiaires, le montant total des primes versées au titre de l'ICHN est passé de 290 millions de francs en 1974 à 400 millions d'euros (2,62 milliards de francs) en 2000, ce qui correspond à un décuplement. Au cours des dix dernières années plus de la moitié des bénéficiaires se situaient en zone de montagne (contre 66 % en 1986) et ont perçu les 3/4 des primes versées.

Néanmoins, on constate une diminution particulièrement forte du nombre de bénéficiaires en haute montagne. Depuis 20 ans, le nombre de bénéficiaires des ICHN a globalement diminué de près de 20 %, essentiellement en raison des cessations d'activité. Cette diminution a été particulièrement notable dans les zones de haute montagne où elle a atteint 30 %.

La dynamique régressive de l'activité agricole en haute montagne apparaît donc comme préoccupante car l'évolution des structures de production se traduit par la concentration spatiale du cheptel et par une dégradation de la gestion de l'espace dans les zones les plus difficiles.

(3) Un rééquilibrage en faveur des petites exploitations

Jusqu'à la fin des années 80, le montant des subventions perçues au titre de l'ICHN était, dans la limite des plafonds autorisés, directement corrélé au nombre d'UGB présentes dans l'exploitation, sans modulation selon la taille du cheptel. En outre, le montant de l'ICHN par UGB, déterminé par des coefficients d'équivalence entre espèces primables, était le même quel que soit le type d'élevage (bovin ou ovin).Ces conditions d'application de l'ICHN avaient pour effet de favoriser les exploitations les plus grandes possédant un cheptel plus important et se situant généralement dans les massifs humides. En revanche, les agriculteurs des zones les plus difficiles (altitude, topographie, climat plus sec...), dans lesquelles l'agriculture était le plus en déclin et où la gestion de l'espace était donc la plus difficile, percevaient les indemnités les plus faibles.

Afin de remédier à cette situation, diverses décisions ont été prises: une majoration de l'ICHN pour l'élevage ovin en général, puis une majoration spécifique à l'élevage ovin en zone sèche, et enfin une revalorisation de la prime unitaire pour les 25 premières UGB .

(4) L'ultime versement en 2000 selon les modalités anciennes

En 2000, les ICHN ont encore été mises en oeuvre, selon les anciennes modalités. Elles ont été versées en fonction du nombre d'UGB des espèces bovine, ovine, caprine et équine détenues en permanence par l'éleveur pendant l'hivernage, le nombre maximum d'UGB primées étant de 50 par exploitation. En zone de montagne sèche, une indemnité spéciale a été versée à certaines cultures, dans la limite de 40 hectares.

NOMBRE DE BÉNÉFICIAIRES ET MONTANTS VERSÉS

AU TITRE DES ICHN (en millions d'euros)

Année

Indemnités compensatoires de handicaps naturels

   
 

Nombre de bénéficiaires

Part nationale

Part communautaire

1990

161.215

213,44

71,15

1991

156.503

215,38

71,79

1992

153.435

209,85

69,95

1993

144.351

230,02

76,68

1994

140.634

237,13

79,04

1995

132.213

239,35

79,78

1996

127.658

305,88

101,96

1997

122.955

246,65

82,22

1998

118.000

281,88

93,96

1999

112.469

265,28

90,43

2000

115.293

187,09

187,09

Il convient de noter que la dotation de 240 millions d'euros (1,57 milliard de francs) ouverte en loi de finances initiale pour 2000 s'est avérée nettement supérieure aux besoins : du fait des nouvelles règles de cofinancement communautaires, applicables à partir du 1er janvier 2000, la part nationale a été réduite à 187 millions d'euros (1,23 milliard de francs), contre 265 millions d'euros (1,74 milliard de francs) l'année précédente.

b) Les nouvelles règles d'attribution des ICHN depuis le 1er janvier 2001

Le règlement de développement rural n° 1257/88 du Conseil a apporté des modifications substantielles pour l'attribution des ICHN. Le paiement s'effectue désormais en fonction du nombre d'hectares de surface fourragère et non plus en fonction du nombre de têtes de bétail.

Le règlement était applicable depuis le 1er janvier 2000 mais est entré en vigueur en France pour la campagne 2001.

Si les conditions d'éligibilité et les zonages ne sont pas modifiés, les modalités de calcul changent. Le principe de base d'attribution est le respect des bonnes pratiques agricoles habituelles compatibles avec les exigences de protection de l'environnement en assurant la protection du sol, de l'eau, de la biodiversité et l'ouverture des paysages. L'éleveur est réputé les respecter si son système d'élevage répond notamment à des critères d'extensivité tendant à encadrer le nombre d'animaux primés par hectare.

En-deçà du seuil de chargement minimum et au-delà du seuil supérieur, les indemnités ne sont plus versées. Elles ne le sont pas non plus si l'exploitant ne se conforme pas aux directives en matière de bien-être des animaux ou lorsqu'il ne respecte pas la réglementation en matière d'épandage des effluents applicable dans les zones vulnérables ou d'excédent structurel.

Le nombre d'hectares primés est au maximum de 50 par exploitation individuelle et pour les exploitations sociétaires, sauf pour les groupements agricoles d'exploitation en commun qui bénéficient d'une part par associé éligible. Une majoration de l'ensemble des taux de 10 % est prévue pour les 25 premiers hectares, afin d'apporter un soutien renforcé aux petites exploitations.

Un tarif unique de prime s'applique par type de zone défavorisée : il dépend de la localisation (haute montagne, montagne, piémont, zone défavorisée simple) et de l'appartenance ou non à la zone sèche. De plus, une compensation supplémentaire de 10 % en zone de haute montagne et de montagne et de 20 % dans les autres zones est accordée dans le cas d'exploitations pratiquant une transhumance de leur cheptel apte à utiliser les fourrages ligneux, car elles ont une fonction importante en matière d'entretien de l'espace et des milieux.

En outre, cette réforme comporte un recentrage des indemnités accordées sur les zones de montagne, au détriment des autres zones défavorisées telles que les zones de piémont. Désormais, les trois quarts de l'enveloppe allouée à ces indemnités doivent bénéficier aux seules zones de montagne et haute montagne. Cette exigence a conduit à réduire ou supprimer les ICHN attribuées aux éleveurs de bovins laitiers purs dans les zones de piémont et les zones défavorisées simples.

Une phase transitoire de trois ans a été instaurée pour permettre aux agriculteurs de s'adapter au nouveau régime.

Par ailleurs, les versements, assurés par le Centre national pour l'aménagement des structures des exploitations agricoles (CNASEA), ont désormais lieu à l'automne, alors qu'ils étaient auparavant effectués au printemps mais un acompte a été versé, à titre exceptionnel, en 2001 en début d'été pour tenir compte des difficultés de trésorerie liées au déplacement de la date du dépôt des demandes de la fin janvier à la fin avril.

Les agriculteurs de montagne entendus par la mission commune d'information ont insisté sur les difficultés de trésorerie que suscite la non-reconduction de ce versement exceptionnel.

Ces modifications des règles d'attribution, qui ont pour objectif de favoriser les bonnes pratiques agricoles, sont accompagnées d'un doublement du cofinancement communautaire qui est passé en 2000 de 25 % à 50 % et d'un engagement de la Commission à verser 1,42 milliard d'euros (9,3 milliards de francs) sur sept ans.

(1) L'application de cette réforme a suscité plusieurs séries de craintes et d'effets pervers.

- Conçue pour tenir compte de la sévérité accrue des règles anti-dumping de l'organisation mondiale du commerce, la modification des modalités d'attribution de l'ICHN apparaît aux montagnards comme une « décision technocratique ». C'est, en effet, l'herbivore qui entretient la montagne et pas l'hectare. D'après les spécialistes de l'agriculture de montagne : « mieux aurait valu un dispositif de compensation des handicaps proche de la réalité des exploitations et qui tiendrait compte de la pente, de l'altitude, de l'enclavement de la parcelle, du pâturage ou du fauchage, comme le fait la Suisse. »

- Comme en témoigne, dans certaines zones, la hausse du prix de la terre, l'aide à l'hectare a provoqué une course à l'agrandissement.

- Elle entraîne, pour certains éleveurs, un risque d'exclusion du dispositif, soit parce qu'ils ne satisfont pas aux nouveaux seuils de chargement, soit parce qu'ils ne se conforment pas aux « bonnes pratiques agricoles », soit enfin parce que leur exploitation est située en dehors des zones ciblées.

- Un effort supplémentaire a été demandé par le Sénat, au cours de la discussion de la loi de finances pour 2002, pour procéder aux ajustements qui s'imposent s'agissant notamment de la situation des producteurs laitiers des zones de piémont, des zones de haute montagne, des petites exploitations, des jeunes agriculteurs et de certaines productions végétales (comme les fruits) qui n'étaient pas encore éligibles.

(2) Le bilan de l'application des ICHN en 2001

D'après les indications fournies par M. Hervé Gaymard, ministre de l'Agriculture de l'alimentation, de la pêche et des affaires rurales, lors de son audition, les principales conclusions du bilan de l'application des ICHN en 2001 sont les suivantes :

- les grands équilibres sont maintenus : 79% des ICHN bénéficient aux exploitations de montagne et 21 % en zone de développement surveillé et en zone de piémont ; la dépense totale pour l'année 2001 est de l'ordre de 427 M€ (dont 50 % d'origine communautaire) ;

- 1,4 % du nombre des exploitants antérieurement bénéficiaires sont exclus ;

- 70 % des dossiers ont bénéficié d'une augmentation des montants alloués ;

- 13 % sont en diminution, essentiellement chez les éleveurs de bovins en piémont et d'ovins en zone de développement surveillé (ZDS) humide. Toutefois, les ajustements des modalités de gestion en 2002 devraient résoudre les difficultés pour le piémont et les ovins.

- l'extension des exploitations à des fins d'optimisation du montant de la prime concerne seulement 17 % des dossiers, pour la plupart situés en zone défavorisée simple. Ce phénomène est par ailleurs encadré par trois règles de gestion : la limitation à 50 hectares par agriculteur, ce qui limite l'intérêt des extensions au delà de ce seuil ; une majoration de l'ICHN pour les 25 premiers hectares ; et un écrêtement du montant payé en 2001 à 120 % du montant payé en 2000 pour éviter les effets d'aubaine.

Pour 2002, la dotation a progressé de 30,5 M€. Cette dernière augmentation sera consacrée à la haute montagne dont les taux à l'hectare augmenteront de 20 %, à la montagne et au piémont (+3 %), à la zone défavorisée simple (+ 2%), aux cultures de pommes, poires et pêches qui sont primées à compter de cette année et au financement de quelques reclassements de zone (le Morvan en 2001 et quelques ajustements en Rhône-Alpes en 2002).

Proposition n° 15. : Sans bouleverser les modalités de calcul et d'attribution de l'indemnité compensatoire de handicaps naturels (ICHN) retenues dans notre pays, renforcer la souplesse du dispositif et notamment permettre l'augmentation des primes versées aux 25 premiers hectares afin de favoriser les petites exploitations.

2. Les majorations d'aides

a) Les aides à l'installation et les propositions en faveur des jeunes agriculteurs

La dotation aux jeunes agriculteurs est en moyenne deux fois supérieure en montagne : 26.175 euros, (171.700 francs) contre 12.608 euros (82.700 francs) en plaine. 20 % des installations se font en zone de montagne alors que cette zone représente 14 % des exploitations agricoles.

Deux catégories de prêts sont, en outre, mobilisables :

- les prêts spéciaux de modernisation, prévus dans le cadre des plans d'amélioration matérielle (au taux de 3 % en zones défavorisées, contre 4 % en zones de plaine) ;

- et les prêts d'installation : avec des taux de 2,55 % en zone défavorisée, contre 3,8 % en plaine ; la durée maximale de la bonification est de 15 ans, contre 12 ans en plaine.

Il convient de noter que la limitation des ICHN pour les 50 premiers hectares de SAU a également pour effet de soutenir l'installation de jeunes agriculteurs.

La mission commune d'information a été frappée par la combativité et le dynamisme des jeunes agriculteurs de montagne qu'elle souhaite voir encouragés.

Proposition n° 16. : Conformément à une logique de projet et d'entreprise agricole, mettre l'accent sur les aides à l'installation des jeunes agriculteurs sous forme de prêts à taux réduits, en complément des dotations actuelles dont le montant est nécessairement limité.

b) Les aides à la modernisation des exploitations en zone de montagne : bâtiments d'élevage et mécanisation

Les subventions en faveur de la modernisation des exploitations sont réservées aux seules zones de montagne. Elles intéressent essentiellement les investissements en bâtiments d'élevage (bovins, ovins, caprins) et d'exploitation, ainsi que l'acquisition de certains matériels spécifiques à ces zones.

Les crédits de l'Etat étaient complétés jusqu'en 1999 par les remboursements du FEOGA-Orientation. A partir de 2000, l'aide aux investissements en zone de montagne bénéficie d'un cofinancement communautaire d'un niveau équivalent dans le cadre du FEOGA-Garantie, cette action étant inscrite dans le programme de développement rural national. Ce cofinancement a atteint 2,53 millions d'euros (16,60 millions de francs) en 1999 et 2,50 millions d'euros (16,40 millions de francs) en 2000 ; il devrait dépasser 3 millions d'euros (19,68 millions de francs) en 2001, comme le montre le tableau ci-après.

AIDES A LA MODERNISATION DES EXPLOITATIONS EN ZONE DE MONTAGNE (1) (en millions d'euros)

Année

LFI

Après régularisation budgétaire

Retours du FEOGA

1990

14,74

14,01

1,05

1991

12,59

11,34

2,06

1992

12,59

11,59

2,09

1993

12,56

11,31

3,17

1994

11,69

10,76

2,01

1995

11,69

8,77

1,92

1996

6,86

6,86

1,97

1997 (2)

15,24

13,54

1,72

1998

7,47

10,34

2,87

1999

11,28

13,84

2,53

2000

11,28

(nc)

2,50

2001

11,28

(nd)

3,05

(1) en autorisations de programme. (2) y compris 8,38 millions d'euros attribués par loi de finances rectificative 1996.

Source : ministère de l'Agriculture et de la Pêche.

Deux modifications importantes expliquent les variations d'enveloppes annuelles constatées :

- à partir de 1991, ces aides aux investissements, jusque là attribuées à l'ensemble du territoire, ont été réservées aux seules zones de montagne ;

- cette action était proposée à la contractualisation dans le cadre des contrats de plan État-régions. Alors que seules six des douze régions concernées avaient contractualisé cette action dans les contrats de plan de la génération précédente, la majorité des régions a accepté la contractualisation pour la période 2000-2006, à hauteur de 9,91 millions d'euros (65 millions de francs) par an.

Les engagements en 2000 ont atteint le montant de 13,87 millions d'euros (91 millions de francs). Ils ont concerné 1.760 dossiers dont 1.300 en bâtiments d'élevage, qui représentent 84 % du montant de la subvention.

Malgré des enveloppes annuelles qui dépassent sensiblement le montant contractualisé, des files d'attente se sont constituées, évaluées à un montant stable de 6,1 millions d'euros (40 millions de francs) fin 2000.

Interrogé par la mission commune d'information sur l'érosion et la nécessaire revalorisation des aides de l'Etat à l'investissement en zone de montagne, le ministre de l'agriculture a indiqué que :

- ces aides étaient en constante augmentation depuis 1998 avec une augmentation de 46 % entre 1998 et 2000, une notification de 17,37 M€ (114 MF) en 2001 et une prévision de 21,2 M€ (139 MF) en 2002. Cette augmentation des aides a permis de résorber les dossiers non traités en 2001 ;

- l'arrêté du 26 mars 2001 et sa circulaire d'application du 23 mai 2001 concernant les aides aux bâtiments d'élevage ont revalorisé les prix plafonds et permis le cumul des aides spécifiques à la zone de montagne avec d'autres aides, notamment les aides liées au dispositif des contrats territoriaux d'exploitation (CTE) ou les aides de l'office national interprofessionnel des viandes, de l'élevage et de l'aviculture (OFIVAL) ;

- enfin, des efforts ont été faits pour revaloriser les aides à la mécanisation en zone de montagne (arrêté du 26 mars 2001 et circulaire d'application du 23 mai 2001 concernant les aides à la mécanisation).

La mission commune d'information, prenant acte de ce chiffrage sur l'évolution des crédits, a cependant constaté sur le terrain que les besoins subsistent : en particulier la modernisation et la constitution de filières de production nécessitent des financements importants.

Proposition n° 17. : Revaloriser les aides à l'investissement de l'agriculture de montagne qui sont la clef de son avenir et de sa création de valeur ajoutée, et réviser régulièrement les plafonds des aides, afin d'éviter un alourdissement excessif du poids des investissements sur les agriculteurs.

c) Les concours attribués au titre du programme de maîtrise des pollutions d'origine agricole (PMPOA )
(1) Définition du PMPOA

Le programme de maîtrise des pollutions d'origine agricole (PMPOA) vise à éviter les pollutions des effluents d'élevage :

- par une meilleure gestion de la fertilisation azotée et notamment une amélioration des épandages d'effluents d'élevage et de la gestion des terres ;

- et par la réalisation des investissements nécessaires (ouvrages de stockage, imperméabilisation d'aires bétonnées, séparation des eaux pluviales et des eaux souillées, matériels assurant une meilleure répartition des effluents,...).

(2) Le zonage et l'exclusion des zones de montagne

Comme l'a confirmé à la mission commune d'information le ministre en charge de l'agriculture, les aides attribuées au titre du PMPOA entre 1994 et 2000 ont été attribuées aux élevages importants (intégration par taille décroissante des élevages de plus de 200 UGB (unité de gros bétail) en 1994 jusqu'à 90 UGB en 2000, ainsi que quelques élevages de 70 UGB aidés localement, dans les zones à forte pollution). Cette classification avait été retenue dans le but de résorber les pollutions occasionnées par les plus gros élevages. Ce dispositif a été arrêté en décembre 2000. Il n'a pu concerner que très marginalement la montagne où l'immense majorité des élevages sont de taille inférieure à 70 UGB.

Dans le cadre du nouveau dispositif agréé par l'Union européenne depuis l'automne 2001, les élevages sont intégrés selon leur localisation en zones vulnérables délimitées par les préfets de région, et ils peuvent alors bénéficier des aides, quelle que soit leur taille.

Dans les autres zones, les gros élevages (plus de 90 UGB) peuvent être aidés, considérant qu'ils sont les plus pollueurs. Les petits élevages peuvent bénéficier des aides CTE pour la maîtrise des pollutions, à condition d'engager des travaux qui vont au-delà de la réglementation. En tout état de cause, le texte européen oblige à consacrer 80 % des crédits aux zones vulnérables où les subventions ne pourraient pas être accordées au-delà de 2006.

Le ministre a estimé souhaitable d'autoriser à nouveau les opérations coordonnées qui permettent une position équilibrée et globale dans le cadre des politiques de gestion par bassin versant avec des financements des agences de l'eau, des régions et des départements.

La mission commune d'information souligne que la plupart des zones de montagne ne sont pas classées dans les zones sensibles ou vulnérables. Le nouveau programme exclut, de fait, la quasi totalité des zones de montagne du bénéfice des aides prévues. Or, cette question conditionne l'accès aux aides publiques des exploitations. Paradoxalement, le caractère non polluant de l'agriculture de montagne risque d'entraver le financement de sa modernisation.

Face à cette situation tous les agriculteurs de montagne entendus par la mission ont manifesté :

- un sentiment d'injustice car ils ont la sensation d'être des « non pollueurs-payeurs » ;

- et une très forte attente à l'égard de la revalorisation de ces crédits.

Dans le cadre des groupes de travail montagne et pastoralisme16(*), une réflexion a été conduite sur la détermination des zones prioritaires et la définition d'un soutien public pour la mise aux normes des bâtiments d'élevage en zone de montagne.

Proposition n° 18. : Soutenir la mise aux normes des exploitations de montagne qui ne bénéficient pas du programme de maîtrise des pollutions d'origine agricole (PMPOA) afin de ne pas entraver leur nécessaire modernisation et leur éligibilité aux aides européennes.

d) Les aides à la qualité

Les zones de montagne bénéficient d'aides sectorielles destinées à encourager les productions de qualité et qui sont versées par les offices correspondants. C'est le cas en particulier de l'aide à la qualité du porc et de l'aide à la qualité du lait.

L'aide à la qualité du porc est financée par les crédits de l'Office national interprofessionnel des viandes, de l'élevage et de l'aviculture (OFIVAL), à hauteur d'une enveloppe annuelle de 4,57 M€ (30 millions de francs), autorisée par la Commission européenne. Elle est accordée aux agriculteurs qui acceptent les contraintes d'un cahier des charges : plus les critères respectés sont nombreux, plus l'aide est élevée. Elle atteint en moyenne 2.287 euros par éleveur (15.000 francs) et concerne environ 2.000 éleveurs. Les régions Midi-Pyrénées, Auvergne et Limousin sont les principales bénéficiaires.

Afin de prendre en compte les spécificités de la production laitière en zone de montagne, les pouvoirs publics apportent aussi, à travers l'Office national interprofessionnel du lait et des produits laitiers (ONILAIT), leur concours financier à l'amélioration et à la valorisation du lait produit dans cette zone. C'est ainsi qu'a été créée « l'aide à la qualité du lait en zone de montagne ». Ce dispositif s'inscrit dans une stratégie de maîtrise qualitative des produits, puisque l'aide est attribuée aux producteurs mettant en oeuvre des actions d'amélioration de la qualité de leur production.

Pour la mise en place de cette mesure, des modalités particulières ont pu être arrêtées par l'ONILAIT dans le cade d'une convention type, la maîtrise des actions étant confiée à un organisme interprofessionnel. Les actions éligibles portent pour l'essentiel sur des appuis techniques aux producteurs et aux fromagers et des investissements relatifs à la collecte et à la qualité du lait.

Pour les exercices 1999 et 2000, les dotations octroyées ont été respectivement de 7,47 et de 6,25 millions d'euros (de 49 et 41 millions de francs). En 2000, un crédit de 1,26 million d'euros (8,27 millions de francs) a été ajouté dans le cadre des conventions de massifs.

e) La disparition de la prime à l'herbe et son remplacement par un nouveau dispositif : la prime herbagère agri-environnementale (P.H.A.E.)

La prime à l'herbe ou prime au maintien des systèmes d'élevage extensifs (PMSEE ) a été instituée par le décret n° 93-738 du 29 mars 1993 dans le cadre du plan d'accompagnement de la réforme de la politique agricole commune et, à la demande de la France, reconnue comme l'un des éléments du dispositif agri-environnemental.

Elle concerne les élevages dont le chargement n'excède pas l'équivalent d'une unité de gros bétail par hectare (UGB) ou 1,4 UGB lorsque les prairies représentent plus des trois quarts de la surface agricole utilisée (SAU). L'éleveur doit respecter ses engagements d'entretien pendant cinq ans. La prime a été fixée, à partir de 1995, à 300 francs par hectare, ce qui correspond, comme l'ont fait observer les interlocuteurs de la mission commune d'information, au cinquième de l'aide publique à l'ensilage-maïs.

Dans le cadre de la réorientation des soutiens vers les mesures agri-environnementales, l'Union européenne a refusé une reconduction pour un troisième quinquennat de la prime au maintien des systèmes d'élevage extensifs en raison de son caractère national et insuffisamment environnemental. Elle cessera d'exister au 1er avril 2003.

Toutefois, elle est d'ores et déjà remplacée par les mesures agri-environnementales présentes dans les synthèses régionales. Il s'agit des mesures 19 ou 20 relatives à la gestion extensive des prairies. Ces mesures reprennent les engagements de « la prime à l'herbe » mais ont été, à la demande de l'Union européenne, régionalisées et, dans la plupart des cas, le montant des aides à l'hectare a été revalorisé. Elles font l'objet d'un co-financement communautaire à hauteur de 50 % dans le cadre du deuxième pilier de la PAC (Développement rural).

M. Hervé Gaymard, ministre de l'Agriculture, de l'alimentation, de la pêche et des affaires rurales, à l'occasion de son discours du 3 octobre 2002 devant les Assises pour le développement de la montagne tenues à Clermont-Ferrand après avoir insisté sur le caractère à la fois « fondé et légitime » de la reconduction d'un dispositif d'encouragement des productions herbagères a apporté les précisions suivantes : « sur ma proposition, le Président de la République et le Premier ministre ont arbitré. Un nouveau dispositif sera mis en oeuvre en faveur des bénéficiaires de l'ancienne formule de la prime à l'herbe et des jeunes agriculteurs qui s'installent sur ses territoires. La nouvelle prime herbagère agri-environnementale (P.H.A.E.) sera mise en oeuvre dès 2003. Les ajustements techniques avec les services européens sont en cours. Le budget 2003 et la loi de Finances rectificative en décembre 2002 permettent d'envisager une majoration moyenne d'environ 70 %. Toutefois, dans tous les massifs les avis ne convergent pas sur les critères à prendre en compte. Le taux de spécialisation herbagère et le taux de chargement à l'hectare sont des variables d'ajustement importantes. Pour ma part, je souhaite que tous les bénéficiaires de la prime 1997-2002 puissent bénéficier de la nouvelle prime herbagère. »

La mission commune d'information se félicite de la réaffirmation de la nécessité d'une politique de l'herbe forte et généreuse et suivra attentivement les modalités de la mise en place de la nouvelle prime herbagère agri-environnementale (P.H.A.E.)

Les modalités de cette aide qui sont actuellement envisagées, selon les informations transmises par le ministère de l'Agriculture sont doubles ; il s'agit  :

- d'offrir la possibilité aux éleveurs qui le souhaitent de signer un contrat territorial d'exploitation. Des départements ont déjà entamé le basculement dans le cadre d'un dispositif simplifié (par exemple, le Lot, le Jura et le Cantal) ;

- et de proposer aux éleveurs de souscrire des engagements agri-environnementaux en dehors du contrat territorial d'exploitation.

Afin d'apporter une réponse simple aux éleveurs qui ne peuvent pas entrer dans une démarche de projet global, il est envisagé de leur permettre de déposer une demande avant le 30 avril 2003, pour bénéficier d'une seule mesure (19 ou 20), en introduisant un pourcentage des surfaces fourragères d'au moins 75 % dans la surface agricole utile, complété d'un plafonnement individuel, sur le modèle de la prime au maintien des systèmes d'élevage extensifs.

Proposition n° 19. : Veiller à l'efficacité de la mise en oeuvre de la nouvelle prime herbagère agri-environnementale (P.H.A.E.) et, s'agissant de son montant, à la réduction de l'écart entre les subventions aux différentes formes d'alimentation du bétail.

3. La permanence d'un important différentiel de revenus

Le revenu des exploitations agricoles de montagne est de 30 % inférieur à la moyenne nationale. L'instance d'évaluation de la politique de la montagne17(*) a démontré que l'hectare agricole montagnard était moins aidé que l'hectare en zone de plaine. On ne peut donc pas parler de véritable compensation des handicaps ni de respect de «  la parité des revenus et des conditions de vie entre la montagne et les autres régions » prévue par l'article premier de la loi du 9 janvier 1985 relative au développement et à la protection de la montagne.

Revenu disponible, EBE et revenu courant avant impôt par zone défavorisée.

- L'analyse des résultats du dernier recensement agricole, a fait apparaître que le revenu disponible de l'agriculture de montagne (environ 28.000 euros par exploitation et par an) était, pour l'année 2000, inférieur de 16 % à la moyenne nationale (33.200 euros) et de 19 % par rapport à l'agriculture de plaine (35.900 euros). Sur ces bases, M. Christian Dubreuil, directeur des exploitations, de la politique sociale et de l'emploi au ministère de l'Agriculture, a indiqué, lors de son audition : « on peut conclure que le différentiel entre zone de montagne et zone de plaine cité dans le rapport de l'instance d'évaluation de la politique de la montagne s'est réduit ».

Cette réduction des écarts de revenus dont bénéficie la montagne s'explique par les transferts de soutien entre le premier et le deuxième pilier de la PAC. En effet, les cultures de céréales, oléagineux et protéagineux sur lesquels porte essentiellement la modulation ne sont pas des productions très développées dans les zones de montagne alors que les aides du deuxième pilier (les ICHN en particulier) leur sont destinées majoritairement.

Proposition n° 20. : Poursuivre la réduction du différentiel d'aide constaté entre l'hectare agricole montagnard et l'hectare agricole en zone de plaine.

C. FAVORISER LES PRODUCTIONS DE QUALITÉ ET COMPENSER LES SERVICES A L'ENVIRONNEMENT

L'avenir de l'agriculture de montagne dépend fondamentalement d'une amélioration de la compensation de ses handicaps. Néanmoins, il convient de faire en sorte que cette compensation serve de tremplin à une nouvelle offensive de l'agriculture montagnarde dans la valorisation de ses indéniables atouts. Tous les outils de la création de valeur ajoutée agricole doivent être mobilisés, avec notamment un positionnement adéquat de la dénomination « montagne » parmi les signes de qualité et une impulsion nouvelle dans les démarches collectives de constitution de filières de production et de transformation.

Cette émulation en faveur de la qualité des produits doit être conjuguée avec la reconnaissance et la compensation financière des services rendus par les agriculteurs montagnards en matière d'entretien de l'espace et de protection de l'environnement.

1. La signalétique montagne et la gestion de l'image positive des produits de montagne

Les signes de qualité traditionnels sont une composante essentielle de la valorisation des produits de montagne. Plus des deux tiers de la production d'AOC fromagères françaises sont ainsi d'origine montagnarde et environ 40 % de la collecte de lait montagnard sont transformées en fromages AOC.

L'introduction d'une nouvelle signalétique spécifique à la montagne est cependant une arme à manier avec précaution : ajouter une catégorie supplémentaire au « foisonnement » actuel des signes de qualité risque, en effet, de brouiller encore davantage le message délivré au consommateur.

L'abstention est néanmoins inconcevable. D'une part, le parcours du consommateur doit être mieux balisé ; un chiffre permet d'illustrer cette nécessité : 70 % de la consommation fromagère est distribuée en grandes surfaces. D'autre part, la distinction des produits de montagne correspond non seulement à une réalité agricole spécifique- la vertu du système herbager extensif montagnard -mais aussi à une attente et à un fort potentiel de mobilisation de la part des producteurs.

a) Le contexte : l'évolution de la politique des signes de qualité
(1) Le dispositif traditionnel

Le dispositif français des signes officiels d'identification s'est construit progressivement, au cours du temps, pour répondre à des évolutions de l'agriculture et des demandes des consommateurs. Il correspond à trois angles d'approche de la notion de qualité.

- La qualité reposant sur l'origine : le concept d'appellation d'origine contrôlée (AOC), le plus ancien des signes officiels d'identification, a été formalisé dans le secteur viticole en 1935, année de la création de l'Institut national des appellations d'origine (INAO). Pour bénéficier d'une AOC, le produit doit provenir d'une aire de production délimitée, répondre à des conditions de production précises, posséder une notoriété dûment établie, et faire l'objet d'une procédure d'agrément.

- La qualité supérieure : la notion de label rouge agricole a été mise en place à partir de 1960, pour des productions dont le lien au terroir est moins évident que pour le vin, et en réponse à une évolution des modes de production vers l'intensification.

Il s'est développé à l'origine principalement dans le secteur avicole, afin de différencier et de valoriser les productions de volailles à croissance lente, alimentées avec des céréales et élevées dans des bâtiments de faible densité, avec accès à un parcours extérieur. Proposé par une structure collective (producteurs et/ou transformateurs), le produit candidat au label doit apporter la preuve de sa qualité supérieure, fondée sur le respect d'un cahier des charges (exigences de moyens) et des analyses sensorielles (exigences de résultats).

- La qualité reposant sur un mode de production respectueux des équilibres naturels : l'agriculture biologique qui s'est développée à la fin des années 1950. Ce mouvement porté par des associations de producteurs incriminant les produits chimiques utilisés en agriculture ainsi que la transformation industrielle des produits agricoles a été soutenu par des mouvements de consommateurs. Ce secteur était alors uniquement régi par des cahiers des charges privés.

En 1980, fut mis en place un cadre réglementaire national concernant « l'agriculture n'utilisant pas de produits chimiques de synthèse ».

Depuis, tout opérateur souhaitant faire référence au mode de production biologique sur ses produits, doit respecter les cahiers des charges définissant les règles de production biologiques (par grandes catégories de produits), qui sont homologués par les pouvoirs publics.

(2) Un enjeu au niveau national et européen

A partir des années 1980-1990, la politique de qualité est devenue un véritable enjeu de politique agricole, aux niveaux national et européen, destinée  à apporter aux consommateurs la confiance et les garanties qu'ils demandent sur les produits et à permettre le développement d'une agriculture génératrice de richesse et de valeur-ajoutée, contribuant au maintien des exploitations, et de l'activité économique induite, y compris dans les régions peu favorisées en matière de productivité.

La dernière décennie 1990-2000 a connu une intensification du rythme de développement de la politique de qualité.

Tout d'abord, au niveau français le début des années 1990 a été marqué par :

- l'extension de la notion d'appellation d'origine contrôlée à l'ensemble des produits agricoles et alimentaires ;

- la rénovation des procédures de certification du label et du mode de production biologique : la mise en conformité des organismes certificateurs privés chargés du contrôle du respect des cahiers des charges avec la norme européenne EN 45011 permet de garantir l'indépendance, l'impartialité, l'efficacité et la compétence de ces organismes ;

- et la mise en place d'un quatrième signe d'identification avec la certification de conformité.

Ce nouvel outil atteste qu'une denrée alimentaire ou un produit agricole est conforme à des caractéristiques spécifiques ou à des règles préalablement fixées portant, selon les cas, sur la fabrication, la transformation ou le conditionnement.

Les caractéristiques certifiées du produit reposent sur des critères objectifs, mesurables, contrôlables et significatifs pour le consommateur. Elles sont décrites dans un cahier des charges, qui peut être élaboré par une structure collective de producteurs ou un opérateur individuel. La certification de conformité constitue un outil plus souple que le label rouge, destiné à garantir et à donner confiance sur certaines caractéristiques du produit.

Au niveau européen, le début des années 1990 a été marqué par la mise en place de trois règlements européens ayant trait à la reconnaissance et à la protection des produits spécifiques :

- le règlement n° 2092/91 du Conseil du 24 juin 1991 concernant le mode de production biologique de produits agricoles ; ce règlement de 1991 ne concernait que les produits végétaux et les produits transformés d'origine végétale ; il a été étendu en juillet 1999 aux produits animaux ;

- le règlement n° 2081/92 du Conseil du 14 juillet 1992 (AOP/IGP) organise un système d'enregistrement communautaire des dénominations géographiques des produits qui leur assure une protection dans toute l'Union européenne ; ce texte distingue deux notions, l'appellation d'origine et l'indication géographique, qui se distinguent seulement par la nature forte (pour les appellations d'origine) ou moins forte (pour les indications géographiques) du lien du produit avec son origine géographique ;

- le règlement n° 2082/92 du Conseil du 14 juillet 1992 relatif aux attestations de spécificité permet de protéger les dénominations de produits à caractère traditionnel, qui ne présentent pas, ou plus, de lien avec leur origine géographique.

Ces nouvelles réglementations européennes ont conduit à mieux articuler les outils de protection communautaires avec le dispositif des signes de qualité préexistant :

- l'équivalence entre les notions d'AOP et d'AOC est complète ;

- les indications géographiques protégées (IGP) ou les attestations de spécificités ne peuvent être obtenues que sur la base d'un cahier des charges de label ou de certification de conformité (qui satisfait aux exigences du règlement).

A partir de 1996, après la mise en place de tous ces instruments, la politique de qualité a connu un véritable essor, en France, et dans l'Union européenne. Ce développement a concerné en France, tous les secteurs de production, et tous les signes de qualité.

- ainsi à ce jour, sont reconnues près de 450 AOC pour les vins, eaux-de-vie et cidres, 43 AOC pour des produits laitiers et 22 AOC pour des produits autres ; on recense en montagne 14 appellations d'origine contrôlées (AOC) au lait de vache sur un total de 32 AOC fromagères en France ;

- environ 120 000 exploitations françaises sont concernées par une production d'AOC, qui génère, toutes productions confondues, un chiffre d'affaires de près de 19 milliards d'euros ;

- en matière de label rouge, plus de 400 produits ont été homologués ; ils représentent un chiffre d'affaires de 1 milliard d'euros ;

- le nombre des certifications de conformité approuvées s'élève à plus de 270 ; c'est un secteur en forte progression, puisque le chiffre d'affaires cumulé est passé de 2 milliards de francs en 1994 à près de 15 milliards de francs en 2001 (soit plus de 2 milliards d'euros).

Ces démarches se traduisent par des résultats tangibles pour les filières et les bassins de production concernés : on constate ainsi que les produits bénéficiant d'un signe officiel de qualité et d'origine résistent en général bien aux crises alimentaires.

A la fois outil de segmentation des marchés, de valorisation des produits et d'aménagement du territoire, la politique de qualité et d'origine et l'une des pièces maîtresse du modèle agricole européen, tel qu'il a été redéfini dans les nouvelles orientations de la politique agricole commune, dans le cadre de l'Agenda 2000.

b) Un problème général de lisibilité pour le consommateur dans le « maquis des signes de qualité »

La multiplication des signes de qualité :

- La conclusion majeure du rapport du Conseil économique et social (CES) adopté le 14 mars 2001 sur les signes d'identification des produits alimentaires, présenté par le président de la Commission nationale des labels et des certifications (CNLC ), Gilbert Louis, est qu'il faut « rendre le système plus lisible », et ne retenir à titre officiel que quatre de ces signes : l'AOC, le label rouge, l'agriculture biologique et la certification de conformité. Le Conseil économique et social a ainsi adopté une attitude réservée à l'égard de l'appellation « montagne ».

- Le rapport du « Comité permanent de coordination » des inspections au ministre de l'agriculture (Quel avenir pour l'élevage allaitant) (13 décembre 2001), partant d'un constat similaire, « la complexité et les spécificités de la notion de qualité dans le domaine des viandes imposent de s'appuyer sur les signes officiels de qualité, en les rendant plus lisibles pour les consommateurs », comporte des recommandations particulièrement utiles pour les produits de montagne.

Ce rapport précise à propos des Labels Rouges dont la logique les destine principalement à des filières spécialisées, qu'il faut déplorer, dans certaines zones, le foisonnement d'initiatives qui se traduisent par la création de labels dédiés à une petite région de production et ne disposant pas de la capacité à alimenter de façon régulière, dans le temps et en qualité, leurs outils d'abattage et de distribution. A l'inverse, il souligne la pertinence d'autres démarches qui ont conduit à ne mettre en place qu'un label pour une race ou une région.

Il estime nécessaire d'introduire plus de cohérence dans les opérations engagées pour garantir l'application des meilleures techniques agricoles (Bonnes Pratiques d'Elevage, Qualification des Elevages, Agriculture Raisonnée, Bonnes Pratiques Agricoles Habituelles, cahiers des charges des CTE, ...). Cette floraison de dénominations, qui recouvrent pourtant des exigences largement concordantes, mériterait d'être rassemblée sous un socle commun pour faciliter leur perception par les éleveurs, les producteurs et les consommateurs dont l'une des principales demandes est précisément d'être rassurés sur les conditions de production des animaux d'élevage.

Il est également jugé souhaitable de développer en France la recherche sur les facteurs favorables pour la santé que peut contenir la viande bovine provenant d'animaux nourris à l'herbe. Dans ce domaine, les références se trouvent surtout à l'étranger, notamment au Canada. Les plus prometteuses portent sur les effets bénéfiques pour la santé des acides linoléiques composés (CLA), dont les propriétés anti-vieillissement et anticancérigènes ne font pas de doute. Ces produits sont spécifiques aux ruminants, car synthétisés par la flore du rumen. Les études étrangères susvisées semblent démontrer qu'ils se trouvent en quantité nettement supérieure chez les animaux nourris à l'herbe par rapport aux animaux nourris à l'ensilage.

c) La dénomination « montagne » : un droit sous contrainte européenne
(1) L'intention initiale de la loi « montagne »

La dénomination montagne a été protégée par l'article 34 de la loi du 9 janvier 1985 relative au développement et à la protection de la montagne qui précisait les conditions et les modalités selon lesquelles pouvaient être utilisés le terme de montagne et les références géographiques spécifiques aux zones de montagne.

Il était notamment prévu qu'un décret en Conseil d'Etat pris après avis des organismes professionnels représentatifs en matière de certification de qualité fixe les techniques de fabrication, le lieu de fabrication et la provenance des matières premières permettant l'utilisation des références géographiques protégées par la dénomination « montagne ».

Il était précisé à l'article 3518(*) de la loi précitée que cette dénomination ne devait pas porter atteinte à la protection due aux appellations d'origine.

(2) Un dispositif jugé non conforme en 1997

Le dispositif français d'encadrement de la dénomination « montagne » issu de la loi du 9 janvier 1985 relative au développement et à la protection de la montagne a fait l'objet d'un arrêt de la Cour de justice des communautés européennes du 7 mai 1997.

Dans le cadre d'une procédure contentieuse, la Cour de cassation a posé une question préjudicielle à la Cour de justice des communautés européennes sur la compatibilité de la réglementation française avec l'article 30 du traité de Rome. Dans un arrêt du 7 mai 1997, la Cour de Luxembourg a jugé que le dispositif issu de la loi du 9 janvier 1985 était en infraction avec le droit communautaire : elle a en effet considéré que la « dénomination « montagne » ne pouvait être réservée aux seuls produits fabriqués sur le territoire national et élaborés à partir de matières premières nationales. »

(3) La nouvelle base législative et le décret du 15 décembre 2000 sur la dénomination « montagne »

Afin de se conformer à cette décision, l'article 87 de la loi d'orientation agricole du 9 juillet 1999 prévoit que le terme « montagne » ne peut être utilisé, pour les denrées alimentaires autres que les vins et pour les produits agricoles originaires de France, que s'il a fait l'objet d'une autorisation administrative préalable ; dans ce cas, ces produits doivent avoir été élaborés dans les zones de montagne telles que définies par la réglementation communautaire.

Les procédures et les conditions de délivrance de cette autorisation font l'objet du décret du 15 décembre 2000.

Afin d'encadrer strictement l'utilisation de cette dénomination, et d'en préserver le potentiel de valeur ajoutée, le décret du 15 décembre 2000 prévoit une forte contrainte de localisation : toutes les opérations liées à l'élaboration des produits (production, élevage, engraissement, abattage, fabrication, affinage et conditionnement) doivent être situées en zone de montagne, de même que le lieu de provenance des matières premières entrant dans l'alimentation des animaux ou dans la fabrication des denrées alimentaires.

Pour se conformer à l'arrêt de la Cour de justice des Communautés européennes, la provenance des matières premières entrant dans la composition des produits ne peut pas être limitée aux seules zones de montagne françaises.

Les dérogations admises à ces principes sont limitées et devront être justifiées par des conditions techniques ou naturelles. Elles pourront être encadrées par des règlements techniques nationaux et concernent :

- les matières premières (épices, agrumes...) qui, pour des raisons naturelles, ne sont pas produites en zone de montagne ;

- les céréales et les oléoprotéagineux entrant dans l'alimentation des animaux, lorsqu'ils ne peuvent pas être produits en quantité suffisante en zones de montagne ;

- le lieu d'abattage des animaux ;

- le lieu de conditionnement des produits.

La mission commune d'information souligne l'importance de ces règlements techniques nationaux, à qui incomberont l'essentiel de la mission de verrouillage du dispositif en encadrant strictement ces dérogations définies selon une procédure de consultation publique et approuvées par arrêté des ministres chargés de l'agriculture et de la consommation.

En ce qui concerne la délivrance de l'autorisation administrative, le texte répond à un souci de déconcentration des décisions et d'allégement des procédures par rapport à celles antérieurement en vigueur. Ainsi, l'autorisation d'utilisation du terme « montagne » est délivrée à une personne physique ou morale ou à un groupement par arrêté du préfet de région après avis de la Commission régionale des produits alimentaires de qualité (CORPAQ), et, le cas échéant, du préfet coordonnateur de massif. Le dossier peut être soumis, pour avis, à la Commission nationale des labels et des certifications de produits agricoles et alimentaires (CNLC).

Le demandeur doit présenter un cahier des charges et préciser ses méthodes et moyens de contrôle mis en oeuvre pour garantir que le produit est bien originaire de la zone de montagne et respecte les conditions de production et d'élaboration.

Dans le cas de produits bénéficiant d'une certification, c'est-à-dire d'un label ou d'une certification de conformité, le demandeur doit fournir son cahier des charges homologué ou validé et préciser le nom de l'organisme certificateur. Après consultation de la CORPAQ et du préfet coordinateur de massif, l'autorisation d'emploi du terme «  montagne » est accordée par arrêté préfectoral.

Enfin, la loi d'orientation agricole prévoit que, lorsque le terme montagne figure dans la dénomination enregistrée comme AOC/AOP, comme IGP ou comme attestation de spécificité, les dispositions de la loi montagne modifiée ne s'appliquent pas. Cela signifie que pour les AOC/AOP et pour les labels et les certifications de conformité avec IGP ou attestation de spécificité, l'utilisation du terme « montagne » est possible, mais elle s'obtient dans le cadre des procédures de reconnaissance des AOC et d'homologation des labels et des certifications de conformité avec IGP ou attestation de spécificité.

S'agissant des règles de contrôle, le dispositif retenu relève soit de l'auto-contrôle soit du contrôle interne mais ne prévoit pas un contrôle par un organisme tiers.

(4) Les limites du dispositif au niveau communautaire

La loi d'orientation agricole prévoit explicitement que les matières premières entrant dans l'élaboration des produits de montagne doivent provenir des zones de montagne françaises ou européennes, sauf dérogations explicitement prévues.

En outre, le décret stipule clairement que les denrées alimentaires et les produits agricoles non alimentaires et non transformés originaires d'un autre Etat membre de l'Union européenne sont dispensés d'autorisation administrative pour utiliser le terme « montagne ».

C'est au nom de la libre circulation des marchandises que la Cour de justice de l'Union européenne a déclaré contraire au Traité de Rome les dispositions de la loi montagne et a imposé la possibilité d'utiliser des matières premières venant des zones de montagne européennes dans l'élaboration des produits nationaux. Toutes mesures visant à imposer les contraintes du décret à des produits de montagne élaborés hors de France seraient considérées comme une entrave aux échanges et une mesure discriminatoire.

En conséquence, pour maintenir un haut niveau de protection de la dénomination « montagne » sans créer de distorsions économiquement préjudiciables aux professionnels français, il convient d'engager une démarche au niveau européen visant à obtenir une protection communautaire de cette dénomination.

Une des solutions envisageables consiste à faire protéger le terme «  montagne » dans le cadre du règlement « attestation de spécificité ». L'exercice est jugé difficile car le texte s'applique à l'ensemble des pays membres de l'Union européenne et ne prévoit pas de possibilité de zonage. En outre la protection qu'il instaure s'applique par produit.

A l'heure actuelle, il n'existe aucune proposition de la part des Etats membres ou de la Commission européenne dans ce domaine.

d) Le positionnement de la dénomination « montagne »
(1) Un dispositif trop récent pour être évalué.

Selon le ministère de l'Agriculture, la mise en place récente du nouveau dispositif ne permet pas, à l'heure actuelle, d'avoir le recul nécessaire pour mener à bien une telle évaluation, d'autant plus que le nouveau dispositif est déconcentré au niveau régional.

Dans un souci de lisibilité, le choix a été fait de ne pas prévoir d'identification des produits « montagne » par un logo officiel délivré par l'Etat (comme pour le label rouge ou l'agriculture biologique). Néanmoins des marques commerciales existent et à titre d'exemple on peut citer les marques apposées sur certaines eaux minérales et sur le porc de montagne.

Cette question, concernant la promotion de la signalétique montagne au sein du dispositif des signes de qualité, pourrait conduire à une réflexion qui devrait, le cas échéant, être menée conjointement avec les services de la Direction générale de la concurrence, de la consommation et de la répression des fraudes (DGCCRF). De plus, cette réflexion doit s'inscrire dans une perspective plus large d'évolution du système des signes d'identification de l'origine.

Comme l'ont indiqué, sur le terrain, certains producteurs à la mission d'information, il convient de réfléchir à la nécessité de « flécher », notamment dans la grande distribution, le parcours du consommateur grâce à un logo officiel « montagne ».

(2) Le positionnement de la dénomination montagne parmi les signes de qualité

D'après les spécialistes de la signalétique agricole auditionnés par votre mission commune d'information, même si la loi d'orientation agricole de 1999 fait désormais figurer la dénomination « montagne » parmi les signes officiels d'identification de la qualité et de l'origine, au même titre que les AOC, les labels, les certifications de conformité et le mode de production biologique, le dispositif « montagne » ne présente pas les mêmes caractéristiques que les autres signes officiels de qualité.

L'encadrement de la dénomination « montagne » vise avant tout à garantir que l'ensemble des étapes d'élaboration du produit, y compris les matières premières utilisées et l'alimentation des animaux sont situées en zone de montagne, ceci afin de favoriser la valorisation de la production agricole dans ces zones, et de lutter contre les utilisations infondées de cette dénomination.

Ainsi, même si des dérogations sont possibles (codifiées en tant que de besoin dans des règlements techniques par filière) l'objectif n'est cependant pas de fixer a priori des conditions particulières d'élevage, d'alimentation, de choix des races, ou de transformation. En effet, le dispositif ne fixe aucune contrainte qualitative prédéterminée, en terme de moyens ou de résultats, sur le produit « montagne ».

Une démarcation par la qualité nécessite de recourir à un autre signe de qualité. C'est, par ailleurs, ce qui explique que les modalités de contrôle des produits « montagne » soient allégés par rapport à celles des autres signes de qualité.

La mission commune d'information tient cependant à rappeler que les produits issus de l'agriculture de montagne offrent des garanties substantielles de traçabilité qui ne se limitent pas à une simple indication de provenance géographique, comme en témoigne l'exemple de la filière porcine en zone de montagne.

Ainsi, la dénomination montagne évoque, pour le consommateur, non seulement la provenance géographique du produit mais également les spécificités des composantes du sol et le faible degré d'utilisation d'azote dans nos massifs. Encore faut-il que ce réflexe du consommateur puisse se fonder sur le respect de critères bien définis : la mission commune d'information estime donc souhaitable de réfléchir à la possibilité de consolider la dénomination montagne par la définition de cahiers des charges fixant des contraintes qualitatives bien délimitées.

e) Préserver l'acquis et l'image des filières protégées par des signes de qualité en écartant tout risque de signalétique confusionnelle

Lors du débat au Sénat sur le dispositif relatif à la dénomination montagne, M. Jean Faure, rapporteur de la loi n° 85-30 du 9 janvier 1985 relative au développement et à la protection de la montagne, soulignait la « nécessité de n'utiliser qu'à bon escient la superposition » des signes de qualité pour éviter toute confusion dans l'esprit du public.

Très soucieuse de s'assurer de la mise en oeuvre effective de cette protection à l'égard, notamment, des AOC fromagères, la mission commune d'information a demandé au ministère de l'Agriculture des précisions sur l'efficacité des moyens juridiques de protection d'une AOP ou d'une IGP qui serait confrontée à un produit sous dénomination « montagne » prêtant à confusion avec le nom de l'AOP ou IGP considérée.

La base législative de la protection des signes de qualité est l'article L.642-4 du code rural. Celui-ci précise que « l'utilisation d'indication d'origine ou de provenance ne doit pas être susceptible d'induire le consommateur en erreur sur les caractéristiques du produit, de détourner ou d'affaiblir la notoriété d'une dénomination reconnue comme appellation d'origine contrôlée ou enregistrée comme indication géographique protégée ou comme attestation de spécificité, ou, de façon plus générale, de porter atteinte, notamment par l'utilisation abusive d'une mention géographique dans une dénomination de vente, au caractère spécifique de la protection réservée aux appellations d'origine contrôlées, aux indications géographiques protégées et aux attestations de spécificité. »

L'article L.641-6 du code rural attribue à l'Institut national des appellations d'origine (INAO) la mission de « contribuer, en France et à l'étranger, à la promotion des appellations d'origine ainsi qu'à la défense des appellations d'origine protégées et des identifications géographiques protégées. Il peut, en France et à l'étranger, dans les mêmes conditions que les syndicats professionnels, constitués conformément aux dispositions du chapitre Ier du titre Ier du livre IV du code du travail, contribuer à la défense des appellations d'origine mentionnées dans le présent chapitre, ainsi que des appellations d'origine protégées, collaborer à cet effet avec les syndicats formés pour la défense de ces appellations et ester en justice pour cette défense ».

Cet article reconnaît que la protection des AOP et IGP est fondamentale car elle constitue la sauvegarde légitime des droits acquis par des générations de producteurs d'une région qui ont su s'imposer des règles et des disciplines pour mettre sur le marché un produit original et unique.

Dans ces conditions, tout produit -sous dénomination « montagne » ou non- qui serait susceptible de prêter à confusion avec un produit sous AOP ou IGP peut faire l'objet d'une action en justice, diligentée par l'Institut national des appellations d'origine.

Il convient néanmoins de rappeler qu'un producteur est libre d'annoncer les caractéristiques et les qualités des produits qu'il met sur le marché. Cette publicité est effectuée sous sa responsabilité et si les qualités que sont en droit d'attendre les consommateurs au vu de cette annonce ne correspondent pas aux indications fournies, ceux-ci peuvent demander des dommages-intérêts et porter plainte pour publicité trompeuse (article L.121-1 du code de la consommation) ou tromperie (article L.213-1) du même code.

2. Les obstacles réglementaires au développement de l'agriculture biologique en montagne

a) Des atouts indéniables

La montagne dispose d'atouts indéniables en matière d'agriculture biologique à travers la qualité de son environnement et de ses savoir-faire locaux qui peuvent être valorisés pour la mise en oeuvre d'un mode de production respectueux des équilibres naturels susceptible de permettre d'obtenir le signe relatif à l'agriculture biologique. A titre d'exemple, le massif du Jura, en particulier le département du Doubs, constitue depuis plusieurs années l'un des principaux pôles de développement de l'agriculture biologique.

b) Les aides mobilisables

Il n'existe pas d'aides spécifiques « bio » pour la valorisation des produits de montagne, mais ces zones bénéficient assez aisément des deux types d'aides octroyées pour le développement de l'agriculture biologique.

 L'aide à la conversion de l'exploitation à l'agriculture biologique

Celle-ci a vocation à compenser la perte de revenus liés aux surcoûts générés par ce mode de production, alors que pendant la durée de conversion, les produits ne peuvent être valorisés sous la dénomination « agriculture biologique ». L'aide à la conversion s'effectue à travers le CTE : le montant moyen est de 53.000 euros sur cinq ans.

 L'accompagnement des projets par les offices

Au niveau régional, les offices interviennent à travers les crédits contractualisés dans le cadre des contrats de plans Etat-régions. Il s'agit principalement du financement de projets de recherche ou de structuration de filière ou d'animation.

Au niveau national, les offices interviennent également, sur des opérations ayant trait à des projets de structuration de filières, des programmes de recherche ou de communication. Pour l'année 2001, les offices y ont consacré un peu moins de 2 millions d'euros.

Les maîtres d'ouvrage sont des organisations de producteurs biologiques, des structures interprofessionnelles de l'agriculture biologique ou encore des chambres régionales d'agriculture.

Ces aides soutiennent quatre types d'actions : appui technique aux producteurs entrant dans des démarches de qualité, constitution de réseaux, recherche utile à la production biologique, et structuration de filières.

c) Les obstacles incombant à la réglementation européenne

Deux difficultés particulières contrecarrent le développement de l'élevage en montagne selon le mode de production biologique.

 Il s'agit, tout d'abord, de la mise en oeuvre de l'interdiction de l'attache des bovins (sauf en période hivernale, sous réserve d'un accès à l'extérieur au moins deux fois par semaine). Cette prescription relève du règlement communautaire n° 2092/91 du Conseil du 24 juin 1991 concernant le mode de production biologique de produits agricoles. Il ne concernait que les produits végétaux et les produits transformés d'origine végétale et a été étendu en juillet 1999 aux produits animaux. L'application de ce principe n'est, à l'évidence, pas compatible avec les conditions d'élevage en montagne puisqu'il mettrait aussitôt en danger la vie du troupeau.

Des discussions ont été engagées cette année, par le ministère de l'Agriculture, pour que soient prises en compte les spécificités de l'agriculture de montagne, mais, d'après les indications fournies à la mission commune d'information, elles n'ont pas pu aboutir jusqu'à présent.

 La deuxième difficulté tient à l'obligation de respecter le principe du lien avec le sol : celui-ci impose qu'une partie significative de l'alimentation des animaux soit produite sur l'exploitation. Cette contrainte revêt une acuité particulière pour les exploitations en montagne. Une modification du dispositif autorisant des partenariats entre exploitations en mode de production biologique pourrait permettre de résoudre cette difficulté. Les discussions ont été engagées au niveau communautaire sur ce point.

Proposition n° 21. : Lever les obstacles de la réglementation européenne au développement de l'agriculture biologique en montagne.

3. Les incitations au développement de filières de valorisation des produits de montagne et la contractualisation.

De manière générale, l'une des caractéristiques de la production dans les massifs réside dans la faible superficie des exploitations qui génèrent de faibles quantités de produits à mettre en marché à travers une offre atomisée. Il en résulte des moyens financiers limités peu à même de permettre un développement individuel ainsi qu'une forte diversité des produits.

Dans ces conditions, la compensation des surcoûts et le perfectionnement de la signalétique sont des conditions nécessaires mais pas suffisantes de la valorisation de l'agriculture de montagne. On observe, par exemple, des prix du lait relativement faibles dans des zones qui détiennent pourtant plusieurs AOC fromagères. Tout dépend, en réalité, du bon niveau d'intégration et de la gestion de la filière, du respect des savoir-faire traditionnels et de la capacité à éviter la surproduction.

Un des facteurs essentiels de la stratégie agricole en zone de montagne est, par conséquent, d'encourager la structuration collective des producteurs pour « capturer » la valeur ajoutée des produits de montagne.

Comme l'a souligné avec force M. Michel Teyssedou, ancien président de la Chambre d'agriculture du Cantal, lors de son audition devant la mission commune d'information, il convient de généraliser les « expériences réussies d'élaboration et de transformation de produits par des regroupements d'agriculteurs de montagne qui permettent un dialogue équilibré avec les distributeurs », « car c'est l'acte de distribution, plus que l'acte de production, qui détermine la rentabilité ».

Dans cet esprit, les aides à l'investissement doivent être mobilisées pour soutenir les initiatives en matière d'ateliers collectifs de transformation, de vente directe ou de fermes-auberges.

Proposition n° 22. : Soutenir prioritairement les initiatives de structuration de filières de production et de transformation qui sont la clef d'une meilleure répartition de la valeur ajoutée des produits de montagne.

Pour mettre en oeuvre cette restructuration agricole, beaucoup d'espoirs ont été fondés sur la contractualisation avec l'introduction d'une logique de projet dans le dispositif d'attribution des aides à l'agriculture.

a) Les débuts difficiles des contrats territoriaux d'exploitation (CTE)

Le contrat territorial d'exploitation (CTE) devait constituer l'une des dispositions majeures de la loi d'orientation agricole du 9 juillet 1999. Dans l'esprit de ses promoteurs, « il s'appuie sur un projet global qui engage l'exploitant à développer une activité multifonctionnelle contribuant à la fois au développement de la valeur ajoutée, à la protection et à la gestion des espaces naturels, des paysages, à la diversité biologique, à l'équilibre des territoires et à l'emploi. Les approches collectives sont favorisées pour construire des projets de territoire et de filières territorialisées. Les collectivités territoriales sont également associées. »

Le démarrage de la signature des CTE a été beaucoup plus lent que prévu. Les chiffres annoncés étaient de 50.000 exploitants sous contrat en 2000, 75.000 en 2001 et 100.000 en 2002. En réalité, 3.700 contrats ont été signés en 2000 puis 15.000 en 2001 et 8.200 au cours du premier semestre 2002, ce qui porte à 26.957 le nombre d'exploitants sous contrat au premier juin 2002.

Le chapitre 44-84 regroupe les crédits destinés à ces CTE à travers le fonds de financement des CTE. En 2002, celui-ci est doté de 76,2 millions d'euros (500 millions de francs), en augmentation de près de 25 % par rapport à 2001. La dotation du fonds de financement des CTE avait fortement diminué en 2001, se traduisant par une baisse de près de 60 % de ses crédits, en raison de son adaptation au rythme de montée en puissance du dispositif et de la sous-consommation des crédits du fonds en 2000.

Les crédits destinés à financer les mesures agri-environnementales hors CTE s'élèvent, quant à elles, à 88,42 millions d'euros (580 millions de francs), niveau identique à celui de 2001, et recouvrent notamment la prime au maintien des systèmes d'élevages extensifs, dite prime à l'herbe (chapitre 44-41, article 22 : amélioration des structures agricoles, programme agri-environnemental).

Le lancement des CTE en zone de montagne a été légèrement plus rapide qu'en moyenne nationale. En effet, parmi les 24.018 CTE signés fin avril 2002, 10.699 dossiers de CTE ont été souscrits dans 39 départements présentant une zone montagne. On dénombre 4.418 CTE souscrits par des exploitants situés en zone de montagne, soit 41 % des CTE souscrits dans ces départements. La répartition par département est présentée dans le tableau ci-dessous.

NOMBRE DE DOSSIERS C.T.E. SIGNES EN MONTAGNE

N° dept.

DEPARTEMENTS

Total

dont CTE montagne au 26/04/02

% par rapport au total montagne France

42

Loire

682

537

12,2%

12

Aveyron

610

492

11,1%

23

Creuse

327

327

7,4%

43

Haute-Loire

285

278

6,3%

81

Tarn

706

209

4,7%

38

Isère

470

200

4,5%

63

Puy de Dôme

277

192

4,3%

07

Ardèche

226

181

4,1%

26

Drôme

417

166

3,8%

64

Pyrénées Atlantiques

557

163

3,7%

15

Cantal

508

153

3,5%

04

Alpes de Hte Provence

160

141

3,2%

25

Doubs

187

139

3,1%

19

Corrèze

147

127

2,9%

05

Hautes-Alpes

225

123

2,8%

73

Savoie

135

117

2,6%

11

Aude

603

115

2,6%

48

Lozère

106

106

2,4%

65

Hautes-Pyrénées

240

90

2,0%

74

Haute-Savoie

179

66

1,5%

31

Haute-Garonne

524

64

1,4%

09

Ariège

177

58

1,3%

68

Haut-Rhin

220

57

1,3%

30

Gard

326

46

1,0%

01

Ain

174

38

0,9%

87

Haute-Vienne

359

31

0,7%

66

Pyrénées Orientales

189

29

0,7%

69

Rhône

96

29

0,7%

34

Hérault

228

21

0,5%

58

Nièvre

315

21

0,5%

2A

Corse de Sud

26

20

0,5%

2B

Haute-Corse

18

18

0,4%

06

Alpes-Maritimes

26

17

0,4%

39

Jura

184

15

0,3%

67

Bas-Rhin

116

13

0,3%

83

Var

148

9

0,2%

88

Vosges

387

6

0,1%

84

Vaucluse

126

2

0,05%

90

Territoire de Belfort

13

2

0,05%

 

TOTAL

10 699

4 418

 

Les CTE signés en zone de montagne représentent 20 % de l'ensemble des contrats souscrits, chiffre à rapprocher de la proportion des exploitations classées en montagne dans l'ensemble des exploitations (environ 15 %).

b) Les contrats territoriaux d'exploitation (CTE) : une réponse a priori adaptée à la montagne

Interrogée par la mission commune d'information sur le suivi des recommandations émises par le rapport de l'instance d'évaluation de la politique de la montagne, la direction des exploitations de la politique sociale et de l'emploi au ministère de l'agriculture et de la pêche a dressé un bilan des onze propositions principales pour lesquelles des actions ont été engagées. Six de ces actions, qui portent sur les conditions essentielles de la modernisation, de la valorisation et, en un mot, de l'avenir de l'agriculture de montagne, pourraient être mises en oeuvre par le canal des contrats territoriaux d'exploitation (CTE).

Le rapport de l'instance recommandait

Les actions engagées

De soutenir la modernisation, la mise aux normes et la diversification des exploitations

Les textes sur les bâtiments d'élevage et la mécanisation ont été revus.

Le CTE prend en compte cette problématique.

De soutenir l'investissement

Par le CTE ou hors du CTE.

De pérenniser et de conforter les droits à produire et les droits à primes

Des droits « résiduels » ont été attribués à la montagne.

De rééquilibrer les soutiens publics

La modulation des aides a pour objet de transférer une partie des aides directes vers les nouveaux dossiers du PDRN, dont certains en montagne, essentiellement au travers du CTE ou des MAE hors CTE.

Rechercher un nouveau dispositif de compensation de handicaps

Les ICHN sont désormais calculées à l'hectare. Cependant, une définition du handicap plus proche des handicaps réels de chaque exploitation n'a pas été entreprise : d'une part, car il fallait répondre à un certain nombre d'engagements auprès de la Commission et aussi auprès des organisations professionnelles agricoles, d'autre part, « faire vite », enfin, pouvoir disposer d'outils pour « mesurer » le handicap de chaque exploitation. Ce dernier point pourrait trouver une application par le biais des déclarations graphiques.

Soutenir la valorisation des principaux atouts de l'agriculture de montagne

La préconisation de l'instance proposait un système de soutien individualisé  du type du CTE...

Réserver des moyens financiers et humains pour les CTE

Les moyens humains ont pu être mobilisés dans les services déconcentrés mais aussi dans les ADASEA, les chambres d'agriculture à qui a été confiée une tâche de préparation des dossiers des agriculteurs par convention départementale.

Réévaluer l'ISM en priorité pour les 25 premières UGB

Cette proposition avait été mise en oeuvre précédemment. Elle a été reconduite.

Le montant des soutiens à la montagne a été renforcé.

Soutenir le développement de filières de qualité

Les CTE ont cette vocation.

Soutenir les microfilières de valorisation des produits

Idem.

Développer un signe de reconnaissance de la montagne

Voir le décret sur la provenance montagne.

c) Les perspectives des contrats territoriaux d'exploitation (CTE)

Coupant court aux incertitudes sur leur éventuelle remise en question M. Hervé Gaymard, ministre de l'Agriculture de l'alimentation, de la pêche et des affaires rurales a indiqué à la mission commune d'information lors de son audition que le contrat territorial d'exploitation « sera maintenu ».

Compte tenu de la mission d'audit dont le rapport a été remis au ministre le 8 juillet dernier, la simplification du dispositif et le recentrage de ses priorités ont été annoncées. D'après ce rapport, « il faut arriver à ce que, pour chaque territoire, soit défini un contrat type comportant un nombre très limité de mesures obligatoires ou optionnelles, répondant aux enjeux essentiels du territoire ». On notera que certains départements ont dores et déjà mis en place des pratiques de contrat-type et que l'ensemble des mesures de simplification qui sont envisagées relève du domaine réglementaire.

La mission commune d'information se félicite de cette perspective d'aménagement et de simplification du CTE qui rejoint le diagnostic qu'elle a pu effectuer sur le terrain : il eût été dommage de sacrifier l'introduction d'une logique de projet d'entreprise et d'innovation, auquel souscrivent les agriculteurs, sans s'efforcer au préalable de réduire les lourdeurs administratives du dispositif initial.

En outre, il est fondamental pour les agriculteurs de montagne de maintenir la possibilité de percevoir la prime au maintien du système d'élevage extensif (PMSEE), dite prime à l'herbe sans obligation de souscrire un CTE.

De manière plus générale, la mission commune d'information souligne la possibilité de dispenser, en dehors des contrats territoriaux d'exploitation, des soutiens agri-environnementaux dans le cadre du deuxième pilier de la politique agricole destiné à financer le développement rural. Elle estime nécessaire d'amplifier ces aides et de décentraliser leurs procédures de gestion.

Proposition n° 23. : Maintenir le principe de l'introduction en agriculture d'une logique de projet d'entreprise et d'innovation, au moyen du contrat territorial d'exploitation (CTE), auquel souscrivent les exploitants de montagne ; tout en réduisant les lourdeurs administratives du dispositif initial.

Enfin, pour que cet outil puisse permettre à l'agriculture de montagne de répondre pleinement au défi de sa modernisation, votre mission commune d'information préconise le déplafonnement en zone de montagne du volet économique des CTE, actuellement fixé à 15.240 euros. En effet, si le principe d'un plafonnement du montant global d'aides perçues se justifie pleinement, il convient de prendre en compte, dans le volet économique, le surcoût des investissements en zone de montagne tel qu'il a été démontré de manière incontestable.

Proposition n° 24. : Déplafonner en zone de montagne le volet économique des CTE pour prendre en compte le surcoût des investissements.

4. Conforter et développer le pastoralisme

Le pastoralisme se définit comme une activité économique réalisée sur de vastes territoires assez contrastés avec une prédominance forte de l'agriculture fondée sur l'élevage.

a) Etat des lieux

Les zones pastorales constituent un vaste territoire sur lequel l'herbe est omniprésente : près de 4 millions d'ha de surfaces toujours en herbe (STH) et 1,4 million d'ha de STH peu productive. Le poids de ces surfaces atteint 60 % de la SAU dans les massifs contre seulement 15 % hors massif. On constate une diminution de la STH au cours des 20 dernières années d'environ 10 %. Les surfaces en herbe peu productives sont, quant à elles, en légère augmentation : + 5 %.

Les exploitations pastorales semblent avoir mieux résisté que l'ensemble des exploitations herbagères depuis 20 ans : on constate ainsi une diminution de 50 % des exploitations avec STH contre 40 % pour les exploitations dites pastorales (avec une STH peu productive). L'évolution du nombre d'exploitations herbagères reste sensiblement identique quel que soit le massif, l'évolution étant plus contrastée pour les exploitations pastorales allant de -5 % pour le massif du Jura à -45 % pour le Massif central.

L'utilisation collective des estives constitue une spécificité du mode de gestion du foncier avec une concentration forte dans les Pyrénées et les Alpes. Sur ces deux massifs, on recense :

- 520 unités pastorales concernées par une association foncière pastorale (AFP) ou par un projet de constitution d'AFP soit 160 000 ha ;

- 862 unités pastorales gérées par un groupement pastoral agréé soit 435 000 ha ;

- près de 40 % des unités pastorales gérées collectivement, 80 % sur le seul massif des Pyrénées.

b) Les contributions du pastoralisme au développement économique de la montagne et à l'environnement
(1) La contribution au maintien de l'élevage en montagne

Le territoire des exploitations pastorales est fondé sur l'élevage et est essentiellement partagé entre les bovins et les ovins. On note une forte complémentarité de ces deux systèmes d'élevage avec un effectif bovin concentré dans le nord des Alpes, des Pyrénées et du Massif central ainsi que dans les Vosges et le Jura et un effectif ovin concentré dans les Alpes du Sud, le pourtour méditerranéen le sud du Massif central et les Pyrénées.

Depuis 20 ans, on constate une baisse généralisée des effectifs ovins mais une augmentation des cheptels bovins. Cette dernière hausse est très significative dans les exploitations herbagères du Massif central.

(2) La contribution du pastoralisme au tourisme

L'apport du pastoralisme au tourisme se manifeste par le fait que 2/3 des unités pastorales sont traversées par un sentier balisé, 10 % d'entre elles accueillent un refuge ou un gîte touristique et 15 % d'entre elles sont utilisées comme domaine skiable d'une station.

(3) La contribution à l'environnement

Plusieurs indicateurs témoignent du rôle du pastoralisme en matière d'environnement notamment en ce qui concerne l'entretien et l'ouverture des paysages ainsi que le maintien de la biodiversité floristique et faunistique. On recense, sur le territoire pastoral, 14 berceaux de races ovines et 9 berceaux de races bovines à très faibles effectifs ou locales ainsi que plusieurs sites Natura 2000.

c) La mise en place d'un groupe de travail interministériel sur le pastoralisme

A l'occasion du Conseil national de la Montagne du 5 février 2001, a été mis en place un groupe de travail interministériel sur le pastoralisme auquel il a été assigné les missions suivantes :

- rechercher les moyens d'améliorer les actions de développement et de protection de l'activité pastorale, notamment dans les zones où celle-ci doit se concilier avec la présence d'animaux de grande faune ;

- adapter le statut des entités collectives afin de simplifier et de moderniser les procédures ; il s'agit notamment d'harmoniser les conditions de versement des aides aux structures gérant collectivement des surfaces herbagères, telles que les groupements pastoraux, les syndicats de communes ou encore les sectionnaux -nom donné à ces structures dans le Massif central-, quel que soit leur statut ;

- rechercher une plus grande cohérence entre les droits d'usage et la réglementation communautaire ;

- adapter la formation et le statut des bergers à la stratégie de relance du pastoralisme.

La principale conclusion du groupe de travail est que le pastoralisme permet la gestion d'espaces naturels par l'élevage. Ce système est fondé sur des pratiques traditionnellement extensives et sur des savoir-faire de production et d'élaboration de produits de qualité. Il joue un rôle important tant au niveau économique qu'au niveau du maintien des populations rurales, de l'aménagement du territoire, et de la qualité des paysages.

Ces zones pastorales sont en majorité propriété de l'Etat, de collectivités locales, de sections de communes ou de commissions syndicales. Cette propriété publique peut être une chance pour ces espaces grâce à la prise en charge de l'entretien, des investissements lourds, de la défense contre les risques naturels, du maintien de leurs diversités (biologiques et de production) ou encore de leur utilisation partagée.

Divers outils sont à disposition des propriétaires, des collectivités locales et des agriculteurs pour permettre de répondre aux problématiques rencontrées sur le terrain telles que la déprise de zones difficiles, le morcellement, l'absence ou la disparition des limites de propriété, l'éloignement des propriétaires. On peut citer à ce titre, les associations foncières pastorales (AFP), les groupements pastoraux (GP), les associations foncières, forestières...

Compte tenu de la multiplication des textes législatifs intervenant à un titre ou à un autre sur le régime du foncier agropastoral, le groupe interministériel s'est attaché à balayer l'ensemble des problèmes du foncier en définissant les actions à court terme, à moyen terme et à long terme et celles qui relèvent de la circulaire, du décret ou de la loi.

Le groupe interministériel a présenté trois séries de propositions : les unes relevant du domaine de la loi, d'autres du règlement et de la coordination interministérielle, une troisième catégorie de mesures enfin relevant de la concertation entre administrations et appelant la production éventuelle de circulaires pour l'application de textes existants.

d) Les propositions particulièrement soutenues par la mission sénatoriale

La mission commune d'information a examiné l'ensemble des propositions du groupe interministériel et a tout particulièrement retenu les suivantes.

 Une dotation accordée à des gestionnaires d'estives collectives (dont les commissions syndicales pyrénéennes) devrait permettre de faire face à leurs obligations de gestion durable d'espaces difficiles et à l'entretien d'ouvrages concernant le multi-usage et l'ouverture au public de ces espaces.

Proposition n° 25. : Etudier la mise en place d'une « dotation sylvo-pastorale » comprise ou non dans les mécanismes actuels de dotation globale de fonctionnement et de dotation de solidarité rurale attribuées aux collectivités locales.

 Il convient d'améliorer les relations entre les éleveurs et les propriétaires en prenant notamment en compte les usages et en s'efforçant de simplifier les déclarations et les procédures relatives aux exonérations foncières, aux régimes des concessions sur les terrains domaniaux et communaux soumis à l'établissement de conventions pluri-annuelles de pâturage dans les périmètres des AFP.

Proposition n° 26. : Approfondir les notions de droits d'utilisation des surfaces collectives et définir un cadre national « CTE estives » pour les groupements pastoraux et les associations foncières pastorales exploitant elles-mêmes.

 L'élaboration d'un statut spécifique permettrait de faciliter la mise en oeuvre de mesures d'aides aux exploitations pastorales, de les conforter économiquement et de mettre en oeuvre un pastoralisme adapté contribuant à la lutte contre les risques naturels et l'ouverture au public des zones considérées.

Cette définition pourrait également ouvrir la possibilité de classer des territoires agropastoraux en « espaces naturels sensibles » dans les documents communaux ou intercommunaux d'urbanisme. Ce type de classement permettrait d'envisager la mobilisation de moyens financiers provenant de la taxe « espaces naturels sensibles » (TDENS) perçue par les départements.

Proposition n° 27. : Elaborer un statut spécifique des surfaces à usage pastoral permettant d'élargir la vocation de ces espaces naturels au multi-usage.

 Compte tenu des caractéristiques propres à la production en zone de montagne, l'organisation des producteurs en filières ou micro-filières de qualité rencontrent des difficultés se traduisant par des coûts élevés en amont (animation, regroupement des producteurs, recherche des caractéristiques intrinsèques des produits pour un positionnement qualitatif) ainsi qu'en aval (démarches marketing, organisation des marchés).

Proposition n° 28. : Approfondir la réflexion sur les signes de qualité ou les mentions valorisantes susceptibles de mieux promouvoir l'identification des productions à base d'herbe.

 Dans les zones à vocation pastorale, la présence des grands prédateurs (loup, ours et lynx) protégés par la convention de Berne relative à la conservation de la vie sauvage et du milieu naturel de l'Europe a entraîné des dysfonctionnements dans les modalités de gestion des élevages. L'environnement professionnel des éleveurs a été considérablement modifié et a entraîné de nouvelles contraintes d'exploitation et une modification des conditions de travail.

Votre mission commune d'information, très sensible aux témoignages poignants recueillis sur le terrain, estime qu'il convient, sur ce point, d'aller au-delà des préconisations du groupe pastoralisme et propose de mettre fin à l'introduction des grands prédateurs protégés. Les attaques multiples portées aux troupeaux et la consternation des bergers créent une atmosphère de désolation incompatible avec l'harmonie de l'activité pastorale. Les acteurs de terrain ont bien du mal à accepter que le principe de précaution soit remplacé en zone pastorale par le principe de prédation, et les mécanismes coûteux d'indemnisation sont loin d'être une solution satisfaisante.

Proposition n° 29. : Mettre fin à l'introduction des grands prédateurs incompatibles avec l'activité pastorale.

 En définitive, il apparaît utile de prolonger le travail du groupe pastoralisme en confiant une mission à un parlementaire qui aurait pour objectif de réouvrir la réflexion sur les aménagements législatifs à apporter aux textes relatifs aux associations syndicales de propriétaires et à leur adaptation à la logique des territoires ruraux actuels. Cette mission pourrait également examiner la faisabilité d'une formule « d'association foncière à définition patrimoniale d'espaces naturels » qui ne serait pas seulement à dominante pastorale afin de mieux mobiliser l'intérêt des propriétaires. Par ailleurs, certains autres aspects législatifs soulevés par le groupe interministériel pourraient être inclus dans les travaux de cette mission parlementaire comme : la demande de reconduction de l'exonération foncière dans la loi de finances pour 2004, l'assouplissement des règles de fonctionnement des AFP et la clarification de l'article 69 de la loi de finances 2001 relatif à la compensation de TVA sur les travaux afin de pouvoir appliquer cette disposition aux bâtiments à usage pastoral saisonnier.

5. Défendre la spécificité montagne au sein de l'union européenne

a) Les grandes étapes de la politique agricole commune et l'érosion d'une politique différenciée au bénéfice de la montagne
(1) L'instauration des quotas laitiers

Avec l'instauration des quotas laitiers en 1984, la montagne a bénéficié de mesures prenant en compte trois grandes caractéristiques de l'agriculture de montagne : l'importance du lait dans l'orientation des exploitations agricole, les faibles possibilités de reconversion vers d'autres productions et la transformation du lait en fromages de qualité ne participant pas aux excédents. La mission commune d'information a pu constater sur le terrain que ces données restent aujourd'hui fondamentales dans nos massifs.

(2) La prééminence de la notion de zone défavorisée

En revanche, la réforme des fonds structurels communautaires en 1988 n'a pas pris en compte la problématique montagnarde : le zonage a, en effet, été conçu sur la base de critères socio-économiques appliqués indifféremment à l'ensemble des zones rurales. Les massifs ont fait l'objet de programmes de développement des zones rurales (PDZR) et de programmes relevant de l'objectif 1 (Corse) ou 2 (reconversion industrielle : Vosges. Massif central...) sans que la montagne soit considérée comme une entité territoriale spécifique. Cette réforme semblait ainsi conforter l'érosion d'une politique originale et différenciée au bénéfice de la montagne malgré les diverses voix qui se sont élevées notamment au Parlement européen en faveur de la préservation d'une entité « montagne ».

Par ailleurs, d'autres facteurs font craindre une dilution de la politique de la montagne dans une politique plus générale et diffuse de soutien aux zones rurales fragiles. Les régions considérées comme zones défavorisées ont été notablement étendues en 1987 puis en 1990. A titre de comparaison les superficies classées en 1993 représentent 3.957.000 ha en zone de montagne contre 8.552.000 ha en zone défavorisée. De plus, l'augmentation de 40 à 50 UGB du plafond d'animaux primables au titre de l'ICHN en 1988 a bénéficié plus particulièrement aux producteurs des zones défavorisées en raison de la taille supérieure de leurs troupeaux. Au-delà des critères « objectifs » de classement. la très forte extension spatiale des zones agricoles défavorisées pourrait à terme se traduire par un poids plus important des groupes de pression régionaux dans la négociation communautaire pour l'obtention du classement et des avantages qui lui sont liés.

(3) La permanence des disparités de revenus

La réforme de la PAC en 1992, avait un objectif de maîtrise des volumes de production et une amélioration de la compétitivité du produit passant par une réduction des prix compensée par le versement d'aides directes soumis à condition de maîtrise, qui devait s'avérer plutôt favorable aux systèmes extensifs. Sans contrevenir à cet objectif, les modalités d'octroi des aides directes se sont en définitive révélées moins défavorables aux systèmes intensifs de plaine que ne le prévoyaient les propositions initiales.

b) La mutation environnementaliste de la PAC et l'agriculture de montagne
(1) L'agenda 2000

La réforme de la PAC intervenue dans le cadre du programme d'actions dit Agenda 2000 a eu pour but d'approfondir et d'étendre la réforme de 1992, en remplaçant les mesures de soutien des prix par des aides directes et en accompagnant ce processus d'une politique rurale cohérente fondée sur la constatation suivante : « le soutien agricole est réparti de façon inégale selon les producteurs et les régions avec comme conséquence un mauvais aménagement de l'espace rural: déclin de l'activité agricole dans certaines régions, dans d'autres pratiques agricoles excessivement intensives entraînant pollution, maladies animales, une moindre sécurité alimentaire ». Les mesures d'accompagnement financées précédemment par le FEOGA-Garantie ont été complétées par les aides en faveur des régions défavorisées et les zones en retard de développement, sans que la spécificité des zones montagnardes fasse l'objet de nouvelles mesures de soutien spécifique.

A travers la nouvelle organisation commune des marchés dans le secteur des produits laitiers, l'élément essentiel pour l'agriculture de montagne est la décision de prolonger le régime des quotas jusqu'en 2007/2008.

(2) Les démarches au niveau européen en faveur d'une stratégie spécifique aux régions de montagne

Le Parlement européen, a adopté le 6 septembre 2001 une résolution sur les vingt-cinq ans d'application de la réglementation communautaire en faveur de l'agriculture de montagne : « considérant le désavantage permanent imposé par la nature aux agriculteurs de montagne, et dans la perspective de l'Année de la montagne (2002), le Parlement européen invite la Commission à concevoir une stratégie globale de l'Union européenne pour le développement durable des régions de montagne dans l'Union européenne et dans les pays candidats à l'adhésion ».

Reçue à Bruxelles par M. Franz Fischler, commissaire européen, chargé de l'Agriculture, la mission commune d'information s'est efforcée, à travers la complexité des enjeux et des modalités de la politique agricole commune, de démontrer clairement la nécessité d'un rééquilibrage en faveur de l'agriculture de montagne. Ainsi, relevant que la PAC est plus que jamais soucieuse de santé, d'environnement et de qualité des produits, la mission a souligné qu'il était paradoxal que les agriculteurs de montagne qui satisfont le mieux à ces préoccupations perçoivent néanmoins les revenus les plus faibles (20 à 30 % de moins en France que la moyenne) et les aides les moins élevées à l'hectare.

(3) Les perspectives de réforme de la PAC et la montagne

L'agriculture de montagne, fondée sur le système herbager extensif et la qualité de ses produits, a une logique de fonctionnement qui la place dans une situation particulière au regard de la PAC. Ainsi, la configuration actuelle des aides européennes n'a pas permis de réduire le différentiel de revenu au détriment des exploitants de montagne. Contestées dans leur ensemble par la France, les propositions contenues dans le projet de révision de la PAC présenté en juillet dernier suscitent également quelques inquiétudes chez les agriculteurs de montagne notamment en ce qui concerne l'avenir des quotas laitiers après 2008 : leur maintien est, en effet, vital pour l'agriculture de nos massifs.

Proposition n° 30. : Préserver les quotas laitiers et augmenter les droits à produire en zone de montagne en prévoyant une affectation prioritaire à l'installation des jeunes agriculteurs.

En outre, on doit s'interroger sur la prise en considération de la montagne dans la perspective de l'augmentation des fonds alloués au développement rural (deuxième pilier) financée par la « modulation » des aides directes ( premier pilier).

Enfin le renforcement de « l'éco-conditionnalité » des aides ne pourra bénéficier aux agriculteurs de montagne que s'ils trouvent les soutiens nécessaires aux investissements de mise aux normes de leurs exploitations.

Préparer l'avenir, c'est aussi travailler dès à présent à mettre en évidence la contribution environnementale de l'agriculture de montagne, en s'inspirant, au besoin, comme l'a suggéré le ministère de l'Agriculture, de l'expérience de nos voisins suisses et autrichiens, ce qui renforcera tout naturellement la légitimité des contreparties à y apporter. La qualité de l'environnement et l'attrait pour les produits agricoles de qualité interagissent fortement. Comme l'a rappelé M. Bernard Debarbieux, directeur du laboratoire « territoire, environnement montagnard et organisations sociales » à l'Institut de géographie alpine : « cette reconnaissance a été acquise de longue date en Suisse où historiquement,  le montagnard incarne une figure emblématique de la nation ». Simultanément, les consommateurs de ce pays acceptent de payer les produits agricoles de montagne à un prix plus élevé. Cette situation s'explique, en partie, par l'effort de démonstration des « aménités » qu'apportent les agriculteurs à la montagne, et la montagne à l'ensemble du pays.

II. ENCOURAGER LE TOURISME DE MONTAGNE COMME VECTEUR ÉCONOMIQUE DU DÉVELOPPEMENT LOCAL

Les origines du tourisme montagnard remontent au XIXème siècle et renvoient au concept de la montagne « réserve de santé ». Jusqu'au début du XXème siècle, où l'initiative privée a suscité les premiers engouements pour les sports d'hiver, le tourisme de montagne est resté principalement estival. C'est après la seconde guerre mondiale, et tout particulièrement dans les années 1960 à 1980, que l'Etat a stimulé juridiquement et techniquement le développement des grandes stations de ski, et, au nom de la « rénovation rurale », des petites stations-villages, sans toujours bien éclairer les élus sur les risques financiers supportés par les collectivités locales dans ce processus à haute intensité capitalistique.

Le tourisme de montagne est aujourd'hui confronté à deux grands défis. En premier lieu, la croissance touristique mondiale s'annonce, d'après les prévisions, très rapide pour les prochaines décennies. Ce marché en forte croissance s'est caractérisé, au cours des cinq dernières années, par une mondialisation accrue, avec notamment un élargissement de la palette des choix de destinations offertes aux consommateurs.

En outre, la clientèle touristique a évolué, remettant assez sensiblement en cause les schémas traditionnels de l'offre touristique. L'aménagement et la réduction du temps de travail modifient les comportements, avec une progression des très courts séjours, une recherche de tarifs compétitifs mais également une demande de loisirs plus diversifiés et une exigence de qualité. Simultanément, on constate une progression du tourisme dit « éthique » et la montée des préoccupations de sécurité avec « l'obsession du risque zéro ».

Les équilibres traditionnels du tourisme de montagne sont ainsi amenés à se transformer pour répondre à une concurrence et à une demande de qualité accrue.

La question d'un développement durable  du tourisme restait centrale pour la montagne, mais il convient de dépasser l'alternative entre l'aménagement « ravageur » et « l'intégrisme » écologiste pour prendre en compte d'autres approches essentielles :

- le tourisme de montagne est en étroite relation avec tous les autres secteurs qui font vivre les massifs : l'agriculture, l'artisanat, le commerce, les transports, les services publics et la culture ;

- en montagne, comme dans le reste de la France, il convient de réfléchir à une meilleure distribution des flux touristiques qui ne bénéficient qu'à une proportion trop faible du territoire 

- ce tourisme doit être organisé localement mais nécessite, pour garantir la viabilité économique des projets, une cohérence régionale, nationale, et européenne  ;

- enfin, en montagne, où l'investissement touristique est d'un coût en moyenne bien supérieur à celui du tourisme littoral ou de plaine, la réflexion stratégique et les outils d'anticipation de l'avenir doivent faire preuve d'une performance exceptionnelle.

A. L'ESSOUFFLEMENT DE LA FRÉQUENTATION TOURISTIQUE EN MONTAGNE

1. Les signes du plafonnement des parts de marché de la montagne

a) Un parti pris de réalisme dans l'interprétation des statistiques

Selon l'affichage statistique habituel, la France est la « première destination touristique mondiale » avec 75,6 millions de touristes en 2000 et 76,5 millions de touristes pour 2001.

La mission commune d'information a constaté que cette méthode de présentation ne donnait pas une image totalement fidèle de l'impact économique de ce secteur sur les comptes des entreprises car une proportion non négligeable de ces 76 millions de « touristes » se déplace en France, et notamment dans les zones montagnardes, mais n'y séjourne pas.

L'indicateur pertinent concerne plutôt le chiffre d'affaire : avec 6,3 % (dont le dixième réalisé en montagne) des recettes mondiales du tourisme, la France se situe devant l'Italie (5,7 %) et légèrement derrière l'Espagne (6,5 %). Avec 51 millions d'arrivées aux frontières contre 76 millions en France, les Etats-Unis enregistrent des recettes touristiques internationales presque trois fois supérieures (17,8 %).

Les efforts à mener en matière d'accueil et d'adaptation aux attentes des clients pour que les « arrivées aux frontières » se transforment en « nuitées » ou en « vacances », c'est-à-dire au moins quatre nuits consécutives selon la norme européenne, ne sont pas spécifiques, en France, aux zones de montagne.

b) L'évaluation globale: 10 % du tourisme national, 120 000 emplois

La montagne française, qui représente 23 % du territoire métropolitain, rassemble 5,15 millions de lits touristiques dans l'ensemble des massifs dont 2,13 millions dans les communes support de stations.

Le poids économique du tourisme en montagne est considérable : on estime qu'il représente 9 milliards d'euros de chiffre d'affaires (60 milliards de francs), ce qui correspond à 10 % de la consommation touristique nationale. La clientèle étrangère représente un peu moins de 30 % de ce total.

Contrairement à une idée reçue, les recettes du tourisme d'été sont supérieures, en montagne, à celles du tourisme d'hiver : environ 5 milliards d'euros contre 4. En outre, les remontées mécaniques représentent 80 millions d'euros, soit 20 % des recettes du tourisme d'hiver.19(*)

L'emploi touristique dans l'ensemble des stations d'hiver et d'été est estimé à 120.000 personnes, avec notamment :

- 17.839 employés des remontées mécaniques dont 3.546 permanents ;

- 12.000 moniteurs de ski en activité ;

- 27.000 salariés de l'hôtellerie-restauration ;

- 5.600 accompagnateurs en moyenne montagne ;

- 1.280 guides de haute montagne.

c) Les signes de l'érosion de la demande touristique en montagne

Compte tenu des statistiques disponibles, on peut noter une érosion de la fréquentation touristique en zone de montagne à travers un certain nombre d'indices.

La répartition des séjours en fonction du type d'espace20(*) indique qu'en 2000 la montagne était devenue, en France, toutes destinations confondues la quatrième destination avec 14,8 % des séjours après la ville (53,7 %), la mer (47,4 %), et la campagne (16,9 %) -le total étant supérieur à 100 % car plusieurs espaces pouvant être fréquentés lors d'un même séjour-.

La dernière étude de conjoncture touristique publiée en mai 2002 sur les intentions de départ des français pour l'été 2002 confirme que la mer reste l'endroit préféré pour passer les vacances d'été suivie de la campagne, des grandes villes et de la montagne. Les évolutions par rapport à 2001 font apparaître une baisse de 5 % des intentions de départ à la mer et en montagne au profit des grandes villes : +8 %, et de la campagne : +2 %.

Les chiffres publiés en 1997 par le Service d'études et d'aménagement touristique de la montagne (SEATM), selon une méthodologie statistique très sensiblement différente, plaçaient en 1994 la montagne au deuxième rang des séjours de vacances après la mer mais devant la ville et à peu près à égalité avec la campagne.

 Les taux de départ des français aux sports d'hiver ( recensés par la direction du tourisme et la SOFRES) ont globalement décliné entre 1995 et 2001 en passant, pour les longs séjours, de 8,6 % à 7,1 % tandis que les courts séjours ont connu une stabilisation autour de 1,8 %.

Cette évolution n'est pas spécifique à la montagne puisque, de manière générale, les taux de départ des français en vacances d'hiver (toutes destinations confondues) ont baissé entre 1995 et 2001 en passant de 40,7 % à 36,7 %. Cependant, d'après ces chiffres, qui corroborent les observations de terrain, le repli des sports d'hiver est plus accentué que celui des vacances d'hiver.

Le tourisme en montagne des enfants, mesuré par l'évolution des séjours collectifs, a sensiblement diminué. D'après les statistiques du SEATM, la Haute Savoie, bien qu'étant le premier département d'accueil, a subi -entre 1994 et 1999- une réduction de sa fréquentation pour les séjours des mineurs, de près d'un cinquième (18 %).

Le tableau ci-après détaille l'évolution de la fréquentation pour les séjours des mineurs dans les six premiers départements touristiques de montagne.

Source : Les chiffres clés du tourisme de montagne 3ème édition mai 2002. Service d'études et d'aménagement touristique de la montagne.

La lecture de ces chiffres renforce la conviction de votre rapporteur quant au rôle fondamental des classes de neige pour développer chez les jeunes générations le goût des sports d'hiver. De ce point de vue, la fonction des petites stations de ski est irremplaçable pédagogiquement et économiquement : les classes de neige d'aujourd'hui sont le vivier de la clientèle future des grandes stations de ski.

Proposition n° 31. : Intensifier l'action collective en faveur des jeunes et relancer, en particulier, les classes de neige.

Il convient de noter que, selon un certain nombre d'indices, le fléchissement de la fréquentation des stations de haute montagne en hiver et en été s'est, selon certains indices, accompagné d'une augmentation du tourisme diffus en moyenne montagne, moins concentré par nature.

2. Les caractéristiques des séjours en montagne

a) L'évolution de la clientèle

Comme l'indiquent des enquêtes sociologiques conduites dans certaines stations, trois tendances de la fréquentation touristique peuvent être relevées :

- la fidélisation d'une clientèle attachée au site et, à la faveur de l'urbanisation de la vallée, cette clientèle devient massivement acquéreur de résidences secondaires ;

- l'apparition d'une clientèle nouvelle, souvent de nationalité étrangère, volontiers volatile notamment en hiver, de plus en plus exigeante au cours des décennies en matière de qualité des prestations et d'organisation des stations. Avec le temps et l'expérience, les touristes d'hiver deviennent de plus en plus attentifs à des facteurs pour lesquels certaines stations se trouvent pénalisées :

. le confort des installations : le parc d'hébergements marchands et de remontées mécaniques a vieilli ;

. la fonctionnalité de la station : les sites aménagés pour la pratique des sports d'hiver sont parfois dispersés et mal reliés les uns aux autres ;

- l'apparition de visiteurs effectuant de courts séjours ou même des visites à la journée ; ce phénomène est relativement récent ; il correspond à une évolution de l'organisation du temps des loisirs et à une nette amélioration de la desserte des vallées de montagne. Un peu partout, la durée des séjours touristiques tend à diminuer rapidement.

La notoriété et l'accessibilité des stations sont les déterminants essentiels de cette fréquentation.

b) La multiplicité des activités

La répartition des séjours dans l'espace montagnard, en fonction des activités pratiquées, place aux trois premières positions les visites de monuments, de sites et de musées (34,2 %), la promenade (32,2 %) et la randonnée pédestre (19,6 %).Viennent ensuite le ski alpin (17,7 %) et le ski de fond (4,2 %)21(*).

Ce classement illustre la nécessité de la réhabilitation et de la mise en valeur de grands sites du patrimoine naturel et culturel montagnard soutenue par votre mission.

L'analyse des séjours par tranches d'âge indique que la montagne ne présente aucune spécificité notable par rapport à l'ensemble des espaces touristiques21(*). Le marché des « seniors » qui représente aujourd'hui environ 40 % des séjours (22 % de 50 à 64 ans et 18 % de plus de 65 ans) est donc susceptible, selon certains professionnels, d'être mieux ciblé par le tourisme « doux ».

La durée moyenne des séjours est supérieure en montagne (7,3 nuitées) à la moyenne (5,8) ; les longs séjours (supérieurs à 4 nuits) représentent ainsi 67 % des séjours en montagne contre 48,2 % dans l'ensemble des espaces touristiques. D'après les observations de la mission commune d'information sur le terrain, il est vraisemblable que ces statistiques, publiées en mai 2002 mais fondées sur des recensements plus anciens, ne traduisent pas encore l'infléchissement à la baisse de la durée des séjours consécutif à l'aménagement et à la réduction du temps de travail.

c) Les modes d'hébergement

S'agissant du mode d'hébergement, le tourisme de montagne se distingue essentiellement de l'ensemble des espaces touristiques :

- par la place importante qu'occupe la location avec 17,2 % des modes d'hébergement contre 9,4 % en moyenne nationale ;

- et la fréquence -moindre en montagne- de résidences secondaires avec 37,1 % d'hébergement non marchand contre 56,5 % pour l'ensemble des espaces touristiques.

Il convient de préciser que ces proportions globales recouvrent des situations différentes par massifs : la prédominance de l'hébergement locatif est plus accentuée dans les Alpes du Nord, les Alpes du Sud et les Pyrénées tandis que la situation du Massif central se rapproche de la moyenne nationale avec une proportion plus élevée d'hébergements en résidence secondaire.

d) Les déséquilibres locaux

Les inégalités régionales de répartition des flux touristiques en montagne peuvent être, en partie, appréhendées par la carte suivante publiée par le SEATM.

Il faut souligner que le domaine skiable, qui représente 1 % du territoire montagnard, génère à lui seul directement presque un dixième du total des recettes touristiques de la montagne, en se limitant au chiffre d'affaires des remontées mécaniques. En doublant cette superficie pour y inclure l'immobilier de tourisme, on peut très approximativement estimer qu'en montagne la moitié du tourisme (d'hiver et d'été) se concentre sur 2 % de son territoire.

Tout en constatant que le tourisme de neige est par nature extrêmement concentré, ce qui limite à une zone très restreinte les éventuelles atteintes à l'environnement, la mission commune d'information estime qu'un certain rééquilibrage des flux touristiques à travers les massifs pourrait être obtenu par le développement du « tourisme diffus » en moyenne montagne.

3. Les raisons de l'essoufflement global de la fréquentation

a) L'aléa climatique

 L'analyse du SEATM

Les données disponibles permettent de conclure à une tendance générale à la diminution de l'enneigement au cours des 40 dernières années. Toutefois, d'après les indicateurs du SEATM, les fluctuations d'une année sur l'autre sont beaucoup plus marquées que l'évolution à long terme.

L'avenir de l'enneigement et l'impact de l'augmentation de la concentration des gaz à effet de serre dans l'atmosphère est difficile à anticiper : différentes hypothèses ont été formulées à ce propos et plusieurs modèles numériques très complexes sont utilisés pour estimer cet impact. Les projections du changement climatique par les modèles donnent une fourchette de variation des températures globales à la fin du XXIe siècle comprise entre +1° et + 4,5°C21(*). Les augmentations de températures simulées sur l'Europe sont généralement comprises entre +1° et +3,5°C. Par ailleurs, la tendance générale des modèles est de simuler des précipitations plus importantes en hiver sur le nord de l'Europe et plus faibles en été sur le sud de l'Europe. Les cartes suivantes, à prendre avec précaution donnent une idée de l'impact sur l'enneigement d'un réchauffement de 1,8°C dans les Alpes et les Pyrénées, d'après le modèle CROCUS de Météo-France.

 Les conclusions du rapport de l'Office parlementaire d'évaluation des choix scientifiques et technologiques

Dans son rapport d'information n°224 (2001-2002) consacré à l'évaluation de l'ampleur des changements climatiques, de leurs causes et de leur impact prévisible sur la géographie de la France à l'horizon 2025, 2050 et 2100, M. Marcel Deneux, au nom de l'Office parlementaire d'évaluation des choix scientifiques et technologiques commente, sur la base des mêmes modèles météorologiques, les estimations de l'évolution de la couverture neigeuse dans les Alpes et les Pyrénées en indiquant :

« Les altitudes les plus basses seraient particulièrement concernées, alors qu'au dessus de 2.000 mètres et, a fortiori de 2.500 mètres, l'enneigement en hiver serait peu touché.

De même, la diminution du nombre de jours où la hauteur de neige est supérieure à 20 cm serait réelle au-dessous de 2.400 mètres, notamment, lors des périodes très touristiques allant du 20 au 31 décembre et du 15 au 30 avril ; ce phénomène étant davantage marqué en hiver qu'au printemps.

L'étude citée de la MIES considère que « des problèmes se poseraient aux stations ne disposant pas de domaine de haute altitude (quel que soit le massif : Alpes, Pyrénées, Massif central, Jura, Vosges). Il n'y a pas de régions favorisées ou défavorisées a priori. Certes, l'enneigement est plus faible à altitude égale dans les Alpes du Sud et les Pyrénées que dans les Alpes du Nord, mais les stations de sports d'hiver sont également situées plus haut. ».

Sans contester l'importance fondamentale de l'aléa climatique, votre mission note que, d'après certains observateurs, la variabilité des goûts de la clientèle a un impact au moins aussi important sur le chiffre d'affaires touristique que la variabilité du climat.

b) L'accessibilité de la montagne et la concurrence des « destinations soleil »

Comme l'a indiqué à votre mission l'Assemblée Générale des Offices de Tourisme de Haute Savoie, la forte concurrence des « destinations soleil » est notamment liée au phénomène de raccourcissement des distances dû à la modernisation des transports et à la baisse du coût des billets d'avion. De ce point de vue le désenclavement de la montagne et l' accélération de l'accès aux stations est une des conditions fondamentales de l'avenir du tourisme dans ces zones. De manière plus générale, la réduction et l'aménagement du temps de travail et les goûts de la clientèle impliquent un changement de logique en remettant en cause le schéma traditionnel de la semaine de vacances du « samedi au samedi ».

c) Le coût élevé des séjours en montagne

L'offre touristique est relativement chère en montagne : comme le détaille le tableau ci-après, le coût moyen d'une « nuitée » à la montagne en 2001 varie, selon la durée du séjour entre 45 et 82 euros sans pratique du ski et entre 64 et 122,40 euros pour les séjours incluant le ski.

B. LES CONDITIONS D'UN NOUVEL ÉLAN

1. La nécessité de poursuivre l'amélioration de l'offre touristique

a) La promotion et l'image du tourisme de montagne
(1) Les moyens

Maison de la France, organisme chargé de la promotion de la destination France à l'étranger, mène des actions de promotion importantes en faveur de la montagne. Ce groupement d'intérêt économique qui permet un partenariat entre les professionnels du tourisme et l'État a investi un budget total de promotion de la montagne pour la saison 2000/2001de plus de 2 millions d'euros.

Par ailleurs, le soutien financier à la campagne de promotion menée par les Professionnels Associés de la Montagne en faveur de la montagne en été a été reconduit.

Créée en 1993, l'Agence française de l'ingénierie touristique (AFIT) est un groupement d'intérêt public, sous tutelle du ministre chargé du tourisme, qui a pour vocation principale d'améliorer la compétitivité de l'offre touristique française pour mieux répondre à la demande et faire face à la concurrence internationale.

La mission commune d'information estime nécessaire de développer la recherche et l'ingénierie touristique en montagne afin d'éclairer les professionnels sur ses potentialités de développement. Elle souhaite en conséquence qu'un effort exceptionnel soit consenti dans ce domaine pour mobiliser les organismes compétents comme l'Agence française de l'ingénierie touristique (AFIT).

(2) Les actions

Les modes de commercialisation du tourisme de montagne méritent d'être remaniés pour s'adapter à une clientèle de plus en plus exigeante sur la qualité et à une concurrence de plus en plus vive sur les prix.

Tout en maintenant l'effort de promotion des grands marchés de la « glisse », et en notant l'insuffisance de la couverture médiatique dans ce secteur en dehors des périodes des jeux olympiques d'hiver, il convient également, selon votre rapporteur, d'insister sur les produits susceptibles d'attirer des clientèles tout au long de la saison en faisant notamment valoir le potentiel de « réserve de santé » et de culture de la montagne.

Ce type de promotion repose sur le ciblage préalable, dans des périmètres relativement restreints :

- d'un capital « nature » de qualité (paysage, faune, flore, calme) ;

- d'un patrimoine culturel ou même artisanal et industriel important matériel (bâti) et immatériel (animations, fêtes, marchés, traditions, gastronomie) ;

- d'un potentiel d'activités été-hiver avec un « panier » de propositions attractives en toutes saisons et en rapport avec les attentes actuelles des clientèles : promenades pédestres et en raquettes, ski alpin ou fond, eaux vives, eaux chaudes, possibilités de baignades, ...

Le maintien de l'ensemble des services de première nécessité (épicerie, pharmacie, distributeur bancaire, poste, médecin, garderie, lieu de culte), particulièrement en moyenne montagne, doit accompagner cette stratégie.

Proposition n° 32. : Promouvoir une image plus douce et plus accessible du tourisme de montagne qui ne se limite pas à l'élite sportive ou aux cascadeurs.

Proposition n° 33. : Développer les prestations annexes aux sports d'hiver et les produits culturels y compris les visites de sites industriels pour mieux valoriser le tourisme de découverte en Montagne.

Proposition n° 34. : Sauvegarder et valoriser le patrimoine culturel existant en moyenne montagne.

Proposition n° 35. : Développer l'agrotourisme à proximité des sites à fort potentiel touristique.

b) L'accessibilité des sites touristiques montagnards

L'avenir touristique de la montagne est étroitement liée à celui de son désenclavement et de son accessibilité.

Le développement d'une offre de transports quantitativement suffisante, à des prix abordables et adaptée aux déplacements en montagne, est un véritable enjeu pour son activité touristique. Mais, parallèlement, on constate un rejet des populations contre les nuisances liées au bruit, tandis que les tenants du développement durable privilégient les transports les moins polluants. Il est inquiétant de constater, par exemple, que le développement des courts séjours se fait essentiellement au bénéfice de l'automobile, moyen de transport cher, polluant et dangereux. Il convient donc de raisonner en termes de multimodalité, alliant le transport ferroviaire et le développement des navettes, notamment.

La mission commune d'information souligne l'importance fondamentale de la qualité de l'interconnexion des infrastructures de transports dans les zones de montagne.

Proposition n° 36. : Renforcer l'accessibilité des stations et la qualité de l'interconnexion des infrastructures de transports dans les zones de montagne.

c) Poursuivre les efforts de réhabilitation de l'hébergement touristique
(1) Les enjeux : le risque d'éclosion de friches touristiques

De nombreuses stations de montagne connaissent un vieillissement de leur patrimoine immobilier qui, conjugué avec un entretien insuffisant, aboutit à une dégradation de l'offre. Le risque d'éclosion de diverses friches touristiques a été mis en évidence par les élus locaux qui constatent une baisse dans la fréquentation de leurs stations, se traduisant notamment par un surcoût du fonctionnement des équipements publics et une diminution d'activité pour les entreprises locales liées au tourisme.

On estime à 6 millions le nombre de lits en meublés et résidences secondaires concernés par la réhabilitation, dont 1,3 million situés sur des stations de montagne et concentrés dans les Alpes et les Pyrénées (avec une prédominance dans les Alpes du Nord). La plupart sont destinés à un usage exclusivement saisonnier.

(2) Les outils de la réhabilitation : l'ORIL (Opération de Réhabilitation de l'Immobilier de Loisirs) et le VRT (Village Résidentiel de Tourisme)

Face à cette situation, l'État et les collectivités publiques se sont engagés dans un processus de réhabilitation et de modernisation de l'immobilier de loisir, dont l'objectif est d'inciter les propriétaires à engager des travaux de réhabilitation et à mettre en marché leurs appartements.

Tel est l'objet des Villages résidentiels du tourisme (VRT), associés à un dispositif public de réhabilitation de la station dénommé Opération de réhabilitation de l'immobilier de loisir (ORIL ).

Outre le levier fiscal que constitue la possibilité, pour les propriétaires, de bénéficier du remboursement de la TVA sur les travaux de réhabilitation de leurs appartements, l'État, dans le cadre des contrats de plan entre l'Etat et les Régions (CPER) et des conventions interrégionales de massifs a mis en place des aides à la mise en oeuvre de telles opérations. Ces aides portent sur les études préalables, en particulier sur les études engagées par les communes avant la mise en place d'une ORIL ou sur des études permettant d'apprécier la pertinence de la création d'un VRT.

(3) Le détail des mesures

L'article 34 de la loi de finances pour 1999 du 30 décembre 1998 a complété l'article 261 D du code général des impôts et prévu l'assujettissement à la TVA des prestations d'hébergement, permettant ainsi la déductibilité de la taxe grevant les travaux d'investissement des meublés dans les villages résidentiels de tourisme (VRT), sous réserve que ceux-ci s'inscrivent dans une opération de réhabilitation de l'immobilier de loisir (ORIL). Le décret n° 2001-343 du 19 avril 2001 a défini les villages résidentiels de tourisme, dont les normes et la procédure de classement ont été précisées par arrêté du 19 juillet 2001.

La loi du 13 décembre 2000 relative à la solidarité et au renouvellement urbains a créé une section II « Opérations de réhabilitation de l'immobilier de loisir » au chapitre VIII du titre Ier du livre III du code de l'urbanisme. L'article L.318-5 définit l'ORIL comme une opération d'aménagement ayant pour objet l'amélioration du parc immobilier touristique et l'amélioration des espaces publics, du stationnement, des équipements d'infrastructures et du traitement de l'environnement, leurs objectifs, la procédure de création et le financement. Cet article précise également que la délibération créant l'ORIL prévoit les aides susceptibles d'être accordées par les collectivités territoriales ou leurs groupements aux personnes chargées des travaux de réhabilitation et de la mise en marché locatif durable.

Les avantages attendus par la mise en place du nouveau dispositif sont, d'une part, la création d'un cadre d'intervention adapté aux stations touristiques qui permette la réhabilitation de l'hébergement touristique tout en améliorant l'organisation urbaine, notamment les espaces publics, et, d'autre part, une incitation aux propriétaires pour qu'ils engagent ou fassent engager des travaux de réhabilitation, afin de remettre leurs appartements sur le marché pour mieux répondre aux besoins de la clientèle.

Le nouveau produit touristique que constitue le village résidentiel de tourisme suppose que trois conditions soient réunies. L'opération de réhabilitation et de commercialisation doit être réalisée par un exploitant unique, enregistrant dans ses comptes et sous sa responsabilité les mouvements de perception et déduction de la TVA. En outre, les propriétaires doivent conclure, avec l'exploitant, un contrat de location d'au moins neuf ans. Enfin, un classement rigoureux permettant d'identifier un produit d'hébergement et des prestations touristiques est effectué par le préfet, conformément à la réglementation édictée par le ministre chargé du tourisme.

Afin de lancer la mise en oeuvre de VRT sur le terrain, le secrétariat d'Etat au tourisme, la délégation à l'aménagement du territoire et à l'action régionale et la Caisse des dépôts et consignations ont signé, le 21 décembre 2001, une convention d'une durée de deux ans visant à engager des opérations pilotes dans treize sites répartis sur les espaces à potentiel touristique vieillissant (stations de montagne, littorales et thermales). La signature de cette convention faisait suite aux décisions adoptées lors du Conseil national de la montagne du 5 février 2001 et du comité interministériel d'aménagement et de développement du territoire du 9 juillet 2001.

Sur le plan national, l'objectif est de préciser les actions qui seront menées prioritairement dans le cadre des dispositifs prévus pour la réhabilitation de l'hébergement touristique, ORIL et VRT, et de faciliter la mise en place d'une méthodologie adaptée à plusieurs opérations.

Au niveau local, des études diagnostics et des expertises d'ingénierie financière et immobilière, de marketing et d'impact sur le développement urbain et sur l'économie résidentielle seront réalisées dans le but de définir le périmètre, l'économie générale et les actions à développer dans le cadre de l'ORIL. Parallèlement, il s'agit de permettre aux collectivités territoriales de définir leur projet de station, d'apporter une aide au financement de ces mesures de requalification de la station et de l'hébergement touristique et de les assister dans la mise en oeuvre juridique et technique de ces nouvelles dispositions

d) La maîtrise du coût des séjours

La mission commune d'information insiste sur le fait que l'étalement des vacances est une des clefs majeures de la réduction du coût du tourisme de neige ; au vu des fortes variations de la fréquentation touristique, il conviendrait de réfléchir à une meilleure articulation du calendrier des vacances scolaires au plan national et européen. L'enjeu de l'étalement de la fréquentation touristique en montagne n'est pas seulement économique, mais aussi social, de sécurité dans les transports et de qualité du séjour et du repos.

Proposition n° 37. : Exploiter les potentiels touristiques tout au long de l'année pour réduire le coût des séjours ; poursuivre l'étalement des vacances par un aménagement du calendrier scolaire au niveau européen.

2. Moderniser et adapter les espaces ludiques et sportifs

a) Les espaces nordiques

Comme l'ont indiqué à la mission commune d'information les acteurs du terrain et en particulier le réseau France ski de fond (composé de 220 entités, regroupant 600 communes et 21 départements), la loi « montagne » a permis d'asseoir le ski de fond sur des bases légales, et favorisé son essor grâce à la formation et à la professionnalisation des acteurs.

Aujourd'hui, l'enjeu est celui de l'adaptation du ski de fond à l'évolution de la pratique, à travers un repositionnement de l'ensemble de la filière nordique dans tous les massifs, tant au niveau local qu'au niveau national.

(1) Un sport de masse

Les statistiques publiées en mai 2002 par le service d'études et d'aménagement touristique de la montagne (SEATM) chiffrent à 3,7 millions le nombre de personnes déclarant pratiquer le ski de fond, et à 1,9 million le nombre de fondeurs réguliers. On peut estimer que le nombre de pratiquants du ski nordique représente la moitié de celui des skieurs alpins.

Face à cette demande, on recense environ 10.000 km de pistes linéaires et 5.000 km d'itinéraires de randonnées, à l'intérieur d'un domaine skiable nordique d'une superficie de 233.151 hectares géré par 335 sites (dont 237 font payer la redevance). Cette offre se repartit entre 6 massifs, 11 régions, 35 départements et 835 communes.

Le ski nordique est donc une activité essentielle pour la montagne et dont l'intensité capitalistique est bien moindre que celle du ski alpin.

(2) 1500 emplois directs et environ 15 000 emplois indirects ou induits

Le ski nordique, après avoir démarré dès 1962 sur la base du bénévolat en milieu associatif, s'est par la suite développé en créant des emplois salariés. Aujourd'hui on recense 600 moniteurs de ski et 550 professionnels brevetés d'Etat employés par les communes, auxquels s'ajoute le personnel d'accueil et d'entretien, soit au total 1 500 emplois directs selon le SEATM. Celui-ci évalue en outre le nombre d'emplois indirects ou induits par le ski nordique à un chiffre compris entre 8.800 et 16.900.

D'après les indications du réseau France ski de fond à la mission commune d'information, chaque 0,15 euro investi dans les espaces nordiques se traduit par une retombée de 1,90 euro sur le tissu économique local et de 4,50 euros globalement, pour les professions de montagne, les artisans, les entreprises et le tourisme.

Cependant, la seule ressource des collectivités locales est constituée par la redevance, alors que l'entretien des pistes est très onéreux, et que ces mêmes collectivités ont supporté très largement les charges d'investissement en termes de bâtiments d'accueil et d'achat d'engins de damage.

Un certain nombre de sites, une centaine au total, dont la situation, les capacités d'hébergement et l'offre de services ont d'ores et déjà évolué pourront perdurer sur le plan économique. A l'inverse, les sites qui n'ont pas les pistes ou une neige suffisantes risquent de disparaître, sauf s'il existe une volonté politique de les maintenir, comme c'est le cas dans l'Ardèche et la Drôme, où les départements prennent en charge leur gestion afin de maintenir une vie locale.

(3) Les voies du repositionnement de la filière nordique

En haute altitude, les pratiques nordiques occupent une part croissante dans les stations de ski alpin du fait de l'augmentation de la fréquentation touristique et de la diversification des activités. Ainsi 50 % du chiffre d'affaires annuel issu de la redevance d'accès aux pistes, soit plus de 900.000 euros, est réalisé dans les Alpes du Nord, où les facilités d'accès et les capacités d'hébergement sont satisfaisantes, ce qui n'est pas toujours le cas dans les villages de moyenne montagne, qui n'ont pas les ressources financières suffisantes pour développer des structures d'accueil

Le constat des disparités, entre certaines entités de ski de fond orientées vers des objectifs de rentabilité très stricts et d'autres sites dont le fonctionnement repose largement sur le bénévolat, incite à préconiser le renforcement de la cohérence et de la complémentarité des services proposés par les différents sites sur un périmètre géographique déterminé.

En « moyenne montagne », où il a contribué au maintien des emplois, le ski nordique constitue une activité importante en matière d'aménagement du territoire, et plus particulièrement en moyenne montagne. Cependant, la raréfaction de la neige est une des difficultés majeures du ski nordique.

Face à cette situation, le réseau France ski de fond préconise notamment de développer les pistes à une altitude plus élevée, d'investir en neige de culture, de favoriser les séjours scolaires en début de saison et l'utilisation des pistes d'entraînement par les sportifs de haut niveau.

Fondamentalement, l'avenir est aux sites qui ont la capacité de diversifier leurs pratiques en fonction des attentes nouvelles de la clientèle, qui ne sont plus seulement des attentes de sport, mais également de bien-être, de convivialité, de découverte du patrimoine et des paysages, et ce grâce notamment à des espaces aménagés et sécurisés, des sentiers de randonnées à pied ou à cheval, des activités ludiques familiales, en hiver comme en été. Telle est l'orientation choisie par le Massif central, où les élus veulent généralement développer le tourisme dans les villages.

Cette évolution des pratiques de ski nordique pose notamment le problème de l'aménagement de l'espace, car les nouveaux tracés des pistes devant désormais inclure plusieurs activités -pistes de ski, de promenade en raquettes, chemins pour piétons, stade de luges- doivent bénéficier de nouvelles servitudes.

Les professionnels entendus par la mission commune d'information préconisent également un élargissement de la redevance de ski de fond à l'ensemble des pratiques nordiques.

b) Le « ski alpin » et l'exploitation des remontées mécaniques

Les régions interviennent parfois dans les investissements relatifs à la production de neige de culture, à l'aménagement des pistes de ski et à la réhabilitation de l'immobilier de loisir. En revanche, elles ne participent pas au financement des remontées mécaniques, qui relève exclusivement des exploitants publics et privés ; on notera cependant que les départements apportent souvent leur garantie au remboursement des emprunts contractés pour la construction de ces installations.

(1) Le premier parc mondial de remontées mécaniques 

Le parc français de remontées mécaniques occupe la première place mondiale avec environ 4.000 installations qui se décomposent comme suit : 2.912 téléskis, 857 télésièges, 142 télécabines, 63 téléphériques dont 8 double monocâble découplables, 19 funiculaires, 4 chemins de fer à crémaillère, 10 ascenseurs et 6 divers (parc des installations en service en 2000-2001).

Selon les données fournies par le Syndicat national des téléphériques de France, « ces 2.967 km de remontées en service (soit la distance aérienne Paris-Le Caire) -qui représentent 756 km de dénivelée cumulée (soit la distance routière Grenoble-Lille), et un débit total maximum de 3.485.970 passagers par heure (la population de Rome pourrait être transportée en une heure)- ont été parcourus, en 2000-2001 par environ 7,6 millions de skieurs (dont 1,8 million d'étrangers) ayant fait 56,5 millions de journées de ski (57,6 millions en 99-2000) et effectué 635 millions de passages (697 millions en 99-2000). Les pistes sont entretenues au moyen de 1.200 chenillettes de damage environ. »

Les données relatives à l'évolution du parc des installations depuis 1945 font apparaître un décuplement entre 1960 et 1990 suivie d'une quasi stagnation qui correspond au plafonnement de la demande de ski diagnostiquée par les interlocuteurs de la mission commune d'information. A partir de 1990, une succession d'années à faible enneigement a orienté les investissements vers des installations de production de neige de culture.

1945

50

1994-95

4 106

1960

400

1995-96

4 139

1970

1 809

1996-97

4 018*

1980

3 270

1997-98

4 038

1990-91

4 036

1998-99

4 035

1992-93

4 082

1999-00

4 008

1993-94

4 117

2000-01

4 013

S'agissant de la sécurité de ces installations, on observe que depuis plus de 10 ans, en dépit de l'augmentation du trafic, le chiffre global des blessés graves dus à ces accidents reste, en moyenne annuelle et pour la France entière voisin de 20.

ANNÉE

2000/2001

1999/2000

1998/1999

Nombre de passages (en millions)

635

697

670

Nombre d'accidents graves

16

20

21

Cela représente un risque de blessure grave pour environ 40 millions de montées. Le comportement de l'usager reste à l'origine de deux accidents sur trois.

Du point de vue fiscal, les entreprises de remontées mécaniques ont indiqué qu'elles subissent des redressements au titre de la taxe professionnelle parce que l'administration des impôts ne considère pas comme des taxes sur le chiffre d'affaires les prélèvements -de 2 % au profit des communes et de 3 % au profit des départements- institués par les articles 85 et 87 de la loi « montagne » du 9 janvier 1985. Par ailleurs, les entreprises de remontées mécaniques souhaiteraient être autorisées à constituer des provisions « déductibles pour risque », afin d'apporter une réponse fiscalement adaptée aux aléas d'exploitation notamment climatiques.

En matière sociale, les opérateurs ont attiré l'attention de la mission commune d'information sur la nécessité :

- d'un assouplissement du dispositif relatif à la réduction de la durée du travail et tout particulièrement du contingentement des heures supplémentaires pour tenir compte de la spécificité des activités saisonnières ;

- et d'une amélioration des conditions de logement du personnel en zone de montagne par une meilleure affectation du prélèvement au titre du 1 % logement.

La mission commune d'information estime nécessaire d'améliorer les conditions de vie et d'emploi des personnels du tourisme.

Proposition n° 38. : Rendre plus attractifs les métiers du tourisme et améliorer les conditions de vie et de logement des personnels en zone de montagne par une meilleure affectation du prélèvement au titre du 1% logement.

(2) Une préoccupation majeure: le coût de renouvellement des installations

Une des préoccupations principales des exploitants réside dans le coût élevé du renouvellement des remontées mécaniques. Les investissements représentent, en effet, le quart du chiffre d'affaire de ce secteur économique (209,8 M euros pour 783M euros en 2001).

A titre d'exemple :

- un téléski de 200 m de dénivelée et de 900 skieurs/heure de débit coûte l'équivalent de 40 petites automobiles, soit environ 0,3 millions d'euros ou 2 millions de F. ;

- un télésiège de 300 m de dénivelée et d'un débit de 1 500 skieurs/heure coûte 1,5 millions d'euros ou 10 millions de F. ;

- une télécabine de 500 m de dénivelée et d'un débit de 1 800 skieurs/heure coûte 3,7 millions d'euros ou 25 millions de F. ;

- certaines grosses installations (téléphériques, funiculaires) coûtent l'équivalent d'une rame de T.G.V. ou d'un avion "Airbus A 319" (soit plus de15 millions d'euros ou 100 millions de F.)

c) La solidarité à l'égard des petites stations soumises à un fort aléa climatique
(1) Le débat sur le « fonds neige »

L'article 69 de la loi portant diverses dispositions d'ordre économique et financier définitivement adoptée par le Parlement le 3 juin 1998 avait institué une « contribution » de 0,5 % des recettes brutes provenant de la vente des titres de transport délivrés par les entreprises exploitant des engins de remontée mécanique.

Le produit de cette contribution devait être affecté à un fonds (communément baptisé « fonds neige ») ayant pour objet de soutenir les entreprises qui connaissent des difficultés de financement liées aux fortes variations d'enneigement

Lors du débat au Sénat du 27 mai 1998, Mme Janine Bardou avait préconisé l'adoption de ce dispositif en indiquant que « depuis plusieurs années, les stations de sports d'hiver, particulièrement celles de moyenne montagne, qui accueillent une clientèle familiale, connaissent de très graves difficultés financières qui mettent en péril leur avenir, et ce du fait d'un enneigement très irrégulier... La contribution qu'il nous est proposé de créer nous semble une solution acceptable de nature à remédier au problème posé. En effet, elle permettrait, dans une dynamique de solidarité, de maintenir des activités qui animent la vie de nos communes, raison pour laquelle cette disposition est également importante en termes d'aménagement du territoire. »

Le Conseil constitutionnel dans sa décision n° 98-402 DC du 25 juin 1998 sur la loi portant diverses dispositions d'ordre économique et financier a déclaré ce dispositif contraire à la Constitution comme ayant été adopté au terme d'une procédure irrégulière : « issus d'amendements adoptés après l'échec de la commission mixte paritaire, ces articles ont été insérés dans le texte en discussion sous la forme d'amendements sans relation directe avec aucune des dispositions de ce texte ; que leur adoption n'est pas davantage justifiée par la nécessité d'une coordination avec d'autres textes en cours d'examen au Parlement ».

(2) La mutualisation du risque d'insuffisance de neige : Nivalliance

Le système NIVALLIANCE est une assurance mutualisée qui couvre les aléas d'exploitation des remontées mécaniques, mise en place après l'échec du « fonds de neige ». Financée par une cotisation comprise entre 0,35 % et 0,75 % du chiffre d'affaire des exploitants, NIVALLIANCE indemnise (à hauteur de 60 %) les baisses de plus de 20 % des recettes des remontées mécaniques en cas de manque ou d'excès de neige, de grèves ou de modification radicale du calendrier des vacances scolaires. Les vingt exploitants les plus importants et dont la « sinistralité » est la plus faible représentent 50 % des cotisations.

La mission commune d'information se félicite de cet esprit de mutualisation qui prend notamment en compte la logique selon laquelle les petites stations ont un rôle important dans la formation des jeunes skieurs, c'est à dire la clientèle de demain des grands centres de ski.

(3) La nécessité d'un plan de sauvetage des petites stations

Stimulées dans les années 1970 par l'Etat, qui a apporté son appui technique à des opérations impliquant un engagement financier substantiel des collectivités locales, ces stations-villages manifestent, à l'occasion des aléas climatiques, leur fragilité économique, leur rentabilité et leur base capitalistique insuffisantes.

Plusieurs raisons justifient un appui exceptionnel en faveur des petites stations en difficulté :

- elles sont tournées vers une clientèle régionale ou de proximité, majoritairement familiale et disposant de revenus moyens ainsi que beaucoup de jeunes ;

- un certain nombre de ces petites stations sont situées en moyenne montagne avec un enneigement aléatoire « en pied de pistes », mais sur des sites possédant un fort potentiel de développement pour la saison d'été ;

- situées dans des zones de montagne menacées de dépeuplement, où l'agriculture ne peut plus assurer seule la survie économique et où le tourisme contribue au maintien d'un minimum de services publics et à la survie des villages, elles constituent un enjeu très important en terme d'aménagement du territoire.

Proposition n° 39. : Elaborer un plan de sauvetage des petites stations de ski associant l'Etat, les régions, les départements et les communes et les établissement publics de coopération intercommunale.

d) Le développement de la neige de culture pour garantir la fréquentation des sites.

Partant du principe que les skieurs viennent en montagne pour « descendre et non pas pour monter », les exploitants de remontées mécaniques estiment insuffisante l'aide de l'Etat à la production de neige de culture, alors qu'il s'agit d'un facteur vital pour l'ensemble du secteur économique des stations de montagne. Les représentants du ski nordique ont exprimé un besoin similaire.

Au cours des douze dernières années, les principaux concurrents des stations de ski françaises ont investi, grâce à des aides locales ou nationales, dans la neige de culture afin de préserver leur saisons d'hiver. L'Autriche a ainsi financé en 1999 la production de neige de culture à hauteur de 108 millions d'euros, c'est-à-dire trois fois et demi plus que la France (30 millions d'euros), et possède aujourd'hui un domaine de neige de culture beaucoup plus important que le nôtre, comme cela a été rappelé lors des discussions de la convention alpine.

La mission commune d'information, tout en rappelant que la production de neige de culture n'est pas possible lorsque la température est exceptionnellement élevée et qu'elle suppose une ressource en eau suffisamment abondante, estime néanmoins que son développement apparaît aujourd'hui comme une solution indispensable pour contrecarrer les effets de l'aléa climatique, notamment en début et en fin de saison ; elle souligne également que ce procédé contribue à garantir la sécurité de l'utilisation du domaine skiable.

3. L'amélioration du potentiel touristique de la « moyenne montagne »

Le tourisme en moyenne montagne, représente un triple enjeu :

- mieux répartir la fréquentation entre les massifs et compenser les variations d'enneigement ;

- maintenir le tissu économique et social local ;

- répondre à la demande sociale et culturelle actuelle, par son offre de sites et de patrimoine ainsi que par les échanges avec les habitants qu'il occasionne.

Ce développement impose un partenariat et un professionnalisme accrus.

Les mesures envisagées, dans le rapport publié en juin 2000 par le secrétariat d'Etat au tourisme sur la contribution du tourisme au développement durable de la moyenne montagne, visent d'abord à optimiser les potentialités et à renforcer l'efficacité des moyens déjà existants.

Parmi les mesures spécifiques du rapport, trois sont particulièrement pertinentes.

 Il est suggéré, en premier lieu, d'identifier les territoires de moyenne montagne à forte potentialité touristique, pour lesquels se mobiliseraient, dans le cadre d'une intercommunalité adaptée, les partenariats des acteurs locaux publics et privés autour d'un projet d'aménagement et de développement touristique. Ce projet associerait station-centre et communes périphériques et prendrait en compte l'exigence de plurisaisonnalité et d'utilisation des équipements et des hébergements existants.

Pour chaque territoire concerné, un contrat de pôle touristique permettrait de le doter de ressources financières pour mettre en place les moyens techniques et humains nécessaires. Les crédits tourisme des contrats de plan et des conventions de massif soutiendraient l'organisation de ces pôles touristiques de moyenne montagne.

 Il conviendrait, ensuite, de doter ces pôles touristiques d'un outil d'intervention spécifique, dont le statut juridique reste à définir.

Cet outil aurait vocation à conduire les missions de production, de promotion, d'organisation de l'offre du pôle, tout en assurant auprès des divers partenaires un rôle d'assistance et d'accompagnement. Il pourrait bénéficier de moyens propres attribués par les collectivités locales dans le cadre des nouvelles intercommunalités.

 Enfin, pour que les actions de développement soient cohérentes sur l'ensemble du massif, il est souhaitable que, dans le cadre de l'évolution des instances de massif, un outil spécialisé soit chargé en leur sein de la logique de développement touristique sur le massif.

Sur le terrain, et notamment dans le Massif central, la mission commune d'information a rencontré les acteurs du « tourisme diffus » ; elle a conclu de ses entretiens que les initiatives qui se manifestent rencontrent un certain nombre d'obstacles réglementaires parfois excessifs.

Proposition n° 40. : Stabiliser les exigences réglementaires d'encadrement des activités récréatives et adapter le dispositif relatif aux refuges de montagne.

La mission estime également nécessaire de s'efforcer de fidéliser les personnels en leur offrant des garanties de stabilité de l'emploi.

Proposition n° 41. : Fidéliser le personnel en s'inspirant des expériences réussies de recours au travail à temps partiel annualisé.

III. CONFORTER LE SOUTIEN À L'INDUSTRIE, L'ARTISANAT ET LE COMMERCE EN MONTAGNE

A. LE COMMERCE ET L'ARTISANAT

Lors de son examen de la politique de la montagne, l'instance d'évaluation du commissariat au plan a « volontairement écarté de son champ d'analyse » le commerce et l'artisanat en soulignant que ces secteurs sont « restés en marge du développement de la politique de la montagne ».

Votre mission commune d'information ne pouvait pas en rester là : la présence de l'artisanat et du commerce est essentielle pour vivifier le tissu économique montagnard, constitué pour l'essentiel de petites entreprises. L'artisanat, qui apporte des services de proximité et des services aux personnes à travers ses deux cent cinquante métiers, ainsi que le commerce sont, en effet, avec l'agriculture et les services publics, les piliers de l'activité en montagne.

La loi « montagne » consacre trois articles au commerce et à l'artisanat ; cependant, votre mission a constaté, de même que les chambres consulaires, que la reconnaissance du rôle de l'artisanat qui y est exprimée n'a pas été prolongée par des mesures d'application suffisantes.

1. L'inapplication du dispositif prévu par la loi « montagne »

a) L'absence d'indicateurs

L'article 58 de la loi « montagne » prévoit la présentation par le Gouvernement d'un rapport annuel « rendant compte des mesures prises par l'Etat en faveur des commerçants et des artisans installés en zone de montagne ».

S'étant enquise de la publication de ce rapport, il a été indiqué à la mission commune d'information que cette obligation légale était « indirectement satisfaite par la publication annuelle du rapport sur l'évolution des secteurs du commerce et de l'artisanat, en application de l'article 62 de la loi Royer de 1973 »22(*).

Cependant, parmi les quelques 750 pages des cinq derniers rapports publiés sur ce fondement, aucun développement n'est consacré à l'évolution des secteurs du commerce et de l'artisanat en zone de montagne : l'emploi, le nombre de créations et de défaillances ou de cessations d'entreprises, les taux de reprise d'activité, les parts de marché et les évolutions sectorielles y font l'objet de statistiques globales dans lesquelles il est impossible de discerner les évolutions spécifiques aux zones de montagne.

b) L'exigence minimale d'un « tableau de bord »

On peut noter que ces publications évoquent elles même l'existence de « sources statistiques nombreuses et variées » mais aucune n'a été exploitée en utilisant le zonage montagne élaboré en application de la loi. Afin d'estimer l'ampleur du déclin ou les signes de renouveau de ce secteur essentiel à la vitalité montagnarde, la mission commune d'information aurait souhaité obtenir, à défaut de statistiques précises, un document de synthèse présentant un bilan sommaire du commerce et de l'artisanat en zone de montagne, avec notamment l'évolution du nombre d'entreprises depuis 5 ans et une décomposition par filières.

En outre, votre rapporteur estime fondamental de tenter de mettre en évidence les relations entre le tissu économique et démographique local et les créations ou les disparitions d'entreprises. Les élus locaux, qui sont parfois en montagne les principales forces d'initiative économique, savent parfaitement qu'une installation de commerce ou d'artisanat bien ciblée peut être source de revitalisation globale et qu'inversement certaines cessations d'activité ont un « effet domino » sur un environnement économique fragile.

Au cours des auditions -et il faut le déplorer- il a été très clairement indiqué qu'au niveau national, l'absence de données suffisamment fines ne permettait de dresser aucun bilan statistique du commerce et de l'artisanat en zone de montagne ni de dégager un quelconque diagnostic sur le déclin ou le renouveau, et les atouts à valoriser dans ces secteurs.

2. L'insuffisance des mesures spécifiques en faveur du commerce et de l'artisanat de montagne

a) Le principe posé par la loi : le maintien du commerce et de l'artisanat en zone de montagne est d'intérêt général

Votre mission commune d'information souhaite rappeler avec force le principe posé par l'article 55 de la loi « montagne » :

« L'existence en zone de montagne d'un équipement commercial et d'un artisanat de services répondant aux besoins courants des populations et contribuant à l'animation de la vie locale est d'intérêt général. 

L'Etat, les collectivités territoriales et les établissements publics, dans la limite de leurs compétences respectives, prennent en compte la réalisation de cet objectif dans le cadre des actions qu'ils conduisent en matière de développement économique et social.

Cette prise en compte peut, notamment en cas de carence ou de défaillance de l'initiative privée, porter sur :

- le maintien, sur l'ensemble du territoire montagnard, d'un réseau commercial de proximité compatible avec la transformation de l'appareil commercial de la nation;

- l'amélioration des conditions d'exercice des activités commerciales et artisanales de services en milieu rural de montagne en en favorisant l'évolution et la modernisation. »

b) L'insuffisance des mesures d'application au niveau central

On peut ainsi présenter les mesures prises en faveur de l'artisanat et du commerce de montagne :

- globalement, le fonds d'intervention et de sauvegarde du commerce et de l'artisanat (FISAC), entre 1992 et 2001, a aidé 939 opérations en faveur des petites et moyennes entreprises de haute et moyenne montagne, pour un montant total de 29,6 millions d'euros ;

- en particulier, s'agissant de l'approvisionnement des personnes âgées qui ont des difficultés à se déplacer, le fonds d'intervention et de sauvegarde du commerce et de l'artisanat (FISAC) finance des tournées afin de répondre à leurs besoins spécifiques ;

- à l'égard des artisans, la tendance consiste à transformer les prêts bonifiés en aides au cautionnement ; les prêts bonifiés sont, en revanche, maintenus pour le financement des travaux de mise aux normes imposées notamment aux commerçants qui se rendent sur les marchés.

Il convient de rappeler que le FISAC créé par l'article 4 de la loi n° 89-1008 du 31 décembre 1989 a été mis en place en mars 1992. Il s'agit d'un outil d'accompagnement des évolutions collectives concernant les secteurs du commerce et de l'artisanat. Il est alimenté par un prélèvement sur l'excédent de la taxe d'aide au commerce et à l'artisanat. Les décisions d'attribution des aides sont prises par le Ministre chargé du commerce au vu des avis émis par une commission nationale chargée d'examiner les demandes de subvention présentées par les différents maîtres d'ouvrage. Le FISAC finance en zone rurale -dans les communes de moins de 2.000 habitants- les opérations visant à inciter les propriétaires de locaux commerciaux et artisanaux, qu'il s'agisse de collectivités territoriales ou des exploitants, à les réhabiliter ou les moderniser.

Sont éligibles :

- les dépenses d'investissements relatives à la modernisation des entreprises et des locaux ;

- l'achat des locaux d'activité lorsque le bénéficiaire est une collectivité locale ;

- l'aménagement des abords de commerce, notamment pour en faciliter l'accès ;

- les halles et marchés couverts, ainsi que les marchés de plein vent.

Les opérations individuelles doivent présenter les caractéristiques suivantes :

- le projet doit mettre en évidence les atouts spécifiques locaux et s'appuyer sur des besoins identifiés ;

- le projet commercial ou artisanal doit être économiquement viable ;

- le projet ne doit pas induire une distorsion du commerce ;

- la maîtrise d'ouvrage peut être publique ou privée.

Les entreprises bénéficiaires :

- doivent être inscrites au registre du commerce ou au répertoire des métiers ;

- leur chiffre d'affaire doit être inférieur ou égal à 750.000 euros (5.000.000 F Hors Taxes) ;

- les pharmacies et professions libérales sont exclues du champ d'intervention, ainsi que les activités liées ou tourisme, les restaurants gastronomiques et les hôtels restaurants ;

- en revanche sont éligibles les cafés, ainsi que les restaurants lorsque l'essentiel de leurs prestations d'adressent à la population locale ;

- le montant de l'aide ne peut excéder 20 % du montant des dépenses pouvant faire l'objet d'une subvention, limitées à 45.000 euros (300.000 F).

La mission a constaté une certaine discordance entre la vision locale et la vision centralisée du commerce et de l'artisanat en zone montagnarde.

« Plutôt que de tenter de retranscrire le modèle révolu du commerce d'antan », a-t-il été indiqué à la mission commune d'information pour justifier l'absence de données et de mesures spécifiques à la montagne, « la politique du commerce et de l'artisanat en zone rurale doit prendre en compte les attentes réelles de consommateurs qui souhaitent s'approvisionner à des prix attractifs. »

En revanche, sur le terrain, les acteurs manifestent un point de vue très différent. Par exemple, au cours du déplacement de la mission d'information dans le Massif central, un représentant de l'Etat a souligné qu'« à la limite, on peut vivre sans bureau de poste ; c'est beaucoup plus difficile sans médecin et sans commerce de proximité ». Ceci confirme la prise de conscience, au niveau déconcentré de l'Etat, de la nécessité vitale de maintenir des services de proximité, au besoin selon des formes innovantes, dans les zones de montagne menacées de dépeuplement.

B. LES DIFFICULTÉS RÉCURRENTES ET LES PROPOSITIONS DE LA MISSION

1. La contribution présentée par le réseau des chambres de métiers : « Créer les conditions d'un développement économique durable et équitable de la montagne »

En vue de leur audition de l'Assemblée permanente des chambres de métiers (APCM) par la mission sénatoriale sur la loi « montagne », de nombreuses chambres de métiers départementales, régionales ou regroupées par massif, ont transmis des avis et des propositions. Bien que ce sujet leur ait semblé secondaire ou délaissé depuis quelques années, et que le bilan actuel de la loi « montagne » leur paraisse limité, l'initiative du Sénat a suscité un réel intérêt auprès des chambres de métiers qui veulent y voir une nouvelle chance pour l'artisanat en montagne23(*).

Se référant au chapitre « Du commerce et de l'artisanat en zone de montagne » de la loi du 9 janvier 1985, qui se résume à trois articles, les chambres de métiers considèrent que la reconnaissance du rôle de l'artisanat qui y est exprimée est restée sans suite réelle, que les spécificités des activités artisanales en zone de montagne n'ont pas été prises en compte aux plans législatif et réglementaire et que, dans l'ensemble les entreprises n'ont pas bénéficié de mesures dérogatoires compensant les handicaps subis. De même les chambres de métiers restent dans l'attente des rapports prévus aux articles 57 et 58.

Ce constat négatif ne doit pas occulter le fait que les chambres de métiers ont conduit avec une grande vigueur, en montagne en particulier, une politique active d'appui à la création et au développement des entreprises, et ce en liaison avec leurs partenaires naturels, - collectivités territoriales et leurs regroupements, pays et parcs, État-, et souvent en inter-consulaire. À cette fin, les chambres de métiers ont contribué activement à l'élaboration des contrats de plan et à l'inscription de financements d'actions bénéficiant directement ou indirectement aux entreprises artisanales.

Depuis 1985, la loi « montagne » semblait, si l'on peut dire, perdue de vue et c'est donc dans les partenariats avec l'ensemble des acteurs locaux qu'ont été recherchés les moyens pour enrayer le déclin des zones de montagne, tenter de maintenir et développer les services et les filières artisanales, au profit de populations qui ne sauraient se passer des services rendus par l'artisanat.

Constatant que, dans la perspective d'une deuxième vie de la loi « montagne », la parole est donnée à l'artisanat, les chambres de métiers ont tenu à contrebalancer le bilan critique qu'elles dressent de la loi par une série de propositions constructives, visant à permettre d'améliorer l'environnement des entreprises, de renforcer les conditions d'intervention en leur faveur, afin d'offrir aux populations de montagne les services de première nécessité en particulier, comme le prévoit la loi, mais aussi de permettre le déploiement de nouvelles activités économiques. Sans artisanat, il n'y a pas de vie possible en montagne, et sans des entreprises artisanales de qualité, il n'y a pas non plus de développement concevable du tourisme ni même de l'agriculture.

L'APCM tient enfin à souligner dans le cadre de ce préambule que les entreprises artisanales de la zone de montagne seraient extrêmement confortées par l'adoption du projet de loi d'orientation de l'artisanat et de la petite entreprise, renforcé et enrichi, dont les dispositions, non spécifiques à la montagne, viseraient au contraire l'ensemble du secteur, sans distinction territoriale.

2. Les difficultés du commerce et de l'artisanat de montagne et les propositions de la mission

La vitalité du commerce et de l'artisanat en montagne et la survie des entreprises de ce secteur dans les zones en voie de désertification dépendent de la prise en compte de deux facteurs : les surcoûts et l'environnement économique général. Votre mission commune d'information propose, sur la base de cette analyse, une série de mesures mettant en oeuvre les principes posés par la loi « montagne ».

a) Le commerce et l'artisanat de montagne subissent des surcoûts

Les surcoûts en zone de montagne sont évidents : les déplacements sont importants ; selon les lieux, l'activité est impossible à certains moments de l'année et le coût de la vie est élevé dans les zones fortement touristiques. Toute la question est de parvenir à quantifier ces handicaps avec précision. Parmi les suggestions recueillies sur le terrain, votre mission a retenu l'idée d'une « évaluation du nombre d'heures perdues, multipliée par un prix horaire ». En généralisant et en approfondissant cette approche, il serait sans doute possible de démontrer, certes, que sur l'ensemble du territoire des heures de travail sont perdues, mais que, par exemple en zone urbaine, les embouteillages ne provoquent qu'un simple retard, tandis que la montagne subit des handicaps et des évènements récurrents qui se rattachent à la notion juridique de « force majeure ».

b) Les effets cumulatifs de l'inégale répartition territoriale

Le commerce de montagne n'échappe pas à une loi générale : il se développe en fonction des effets d'entraînement de l'activité économique globale. Ainsi la concentration du commerce est la plus forte dans les zones de montagne à fort potentiel touristique et dans les zones urbaines. En revanche, l'appareil commercial s'affaiblit dans les cantons d'économie rurale.

Synthèse des propositions

___

1. Impliquer l'INSEE dans l'observation économique du commerce et de l'artisanat de montagne

2. Développer les multiservices en favorisant l'implication des grandes surfaces.

3. Modérer l'extension et l'implantation de la grande distribution en zone de piémont.

4. Décentraliser la gestion des crédits du fonds d'intervention et de sauvegarde du commerce et de l'artisanat (FISAC)

5. Soutenir par une dotation d'installation l'accueil des jeunes artisans et commerçants dans les zones désertifiées tout en facilitant la transmission des entreprises et la scolarisation des enfants des jeunes couples

6. Créer des zones franches montagnardes répondant à des critères précis sur le modèle des zones franches urbaines

7. Etudier les possibilités de détaxation du carburant au bénéfice des artisans et des commerçants de montagne

8. Favoriser la transmission des entreprises de ce secteur dans des conditions satisfaisantes.

9. Mieux prendre en compte l'artisanat dans les programmes communautaires en tant que vecteur de développement rural.

10. Eviter l'excessive majoration par les services de l'Etat des contraintes imposées par la réglementation européenne.

11. Combattre la lourdeur générée par l'empilement des structures administratives centrales et décentralisées.

C. FORTIFIER LE POTENTIEL DE L'INDUSTRIE MONTAGNARDE

1. Les créations et disparitions d'emplois dans l'industrie

En zone de montagne, 3 actifs sur 10 environ sont employés dans le secteur industriel. Le secteur industriel est indissociable d'un certain nombre d'activités tertiaires induites.

Tous les secteurs sont représentés -construction mécanique ou électrique, textile-habillement, métallurgie, chimie, agro-alimentaire....- ; cependant, des traditions industrielles spécifiques existent dans chaque massif : le jouet ou le bois-ameublement dans les Vosges et le Jura, la tournerie-tabletterie et la lunetterie dans le Jura, la micro- électronique dans l'agglomération grenobloise ou encore la papeterie dans l'Isère, dans les Pyrénées et les Vosges, la coutellerie à Thiers (Auvergne), le décolletage (micro-mécanique) dans la Vallée de l'Arve en Haute-Savoie.

Les observations de terrain et les données disponibles, permettent de dégager le panorama suivant :

 L'industrie représente 40 % des emplois dans le massif des Vosges, avec des établissements industriels dans presque chaque commune. Les industries de biens de consommation, avec des usines textiles et des ateliers de travail du bois, représentent l'essentiel des activités industrielles des communes de montagne ou des vallées du versant lorrain. Ces activités sont plus diversifiées dans les autres zones du massif, et notamment sur le versant alsacien, avec des établissements de construction mécanique ou électrique.

La mission commune d'information a constaté que ce développement industriel reposait sur une densité des réseaux de transport supérieure à celle des autres massifs.

 Dans le Jura, la part de l'industrie dans l'ensemble des emplois est presque aussi importante que dans les Vosges. Toutefois, un assez grand nombre de communes du centre du massif ou du Bugey n'ont pas d'établissement industriel. Les activités dominantes relèvent du secteur des biens d'équipements avec la mécanique de précision et l'horlogerie dans le Nord-Est du massif, des biens intermédiaires, avec les plastiques dans les districts du sud du massif, et dans une moindre mesure des biens de consommation ou de l'agro-alimentaire.

La proximité de la Suisse est un facteur d'environnement économique essentiel pour certaines parties du Jura.

L'industrie représente le quart du total des emplois dans les Alpes du Nord. Les communes sans établissement industriel se situent essentiellement dans l'Oisans et le sud de la Drôme ; la plupart des communes de haute montagne comptent au moins un atelier de transformation. Le tissu d'activités industrielles est assez diversifié dans le sillon alpin, tandis que les vallées adjacentes restent largement spécialisées dans le travail des métaux, l'électrométallurgie ou la chimie. L'agro-alimentaire ou le secteur de transformation du bois sont essentiels dans les zones de montagne.

 Le massif des Alpes du Sud ne compte que 12 % d'emplois dans l'industrie. La plupart des communes du centre du massif n'ont pas d'établissement industriel. Les activités industrielles se regroupent dans quelques pôles relativement spécialisés, dans la vallée de la Durance notamment. L'agro-alimentaire ou les biens de consommation occupent une place prédominante dans les activités industrielles des autres communes.

 La Corse compte également très peu d'emplois dans l'industrie (7 % de l'ensemble des emplois). Ceux-ci se concentrent sur le littoral, avec, la plupart du temps, une forte part de l'industrie agro-alimentaire. Ces emplois se sont globalement maintenus, y compris à l'intérieur de l'île où seules quelques communes ont de très petits ateliers industriels.

 Le quart des emplois relève de l'industrie dans le Massif central. Ces emplois se concentrent dans plusieurs zones situées dans la partie nord du massif : le nord-est, avec le bassin stéphanois mais aussi les plateaux du Puy et la plaine du Forez, dont l'une des spécialisations est la construction mécanique et la métallurgie, la zone clermontoise et les pôles voisins de l'Allier, avec notamment l'industrie du pneumatique, ou encore la zone de Limoges. Le sud du massif comporte quelques pôles industriels, assez isolés et de taille plus réduite, tels que les bassins de Carmaux et de Castres-Mazamet, en reconversion. Comme dans d'autres massifs, l'agro-alimentaire n'est une activité industrielle dominante que dans certaines communes rurales.

 Le massif des Pyrénées compte 17 % d'emplois dans l'industrie. Dans l'ouest du massif, les activités industrielles se regroupent essentiellement sur les piémonts et remontent assez peu vers l'intérieur de la chaîne. A l'est, elles se concentrent dans quelques vallées pénétrantes, comme celles de l'Ariège ou de l'Aude, mais les Albères ou la Côte Vermeille ont quelques établissements industriels. La gamme des activités industrielles du massif est assez étendue, chaque zone ou chaque pôle est relativement spécialisé...

Dans l'ensemble, les massifs français n'ont pas échappé au repli des activités industrielles traditionnelles en dépit des aides spécifiques à la reconversion. A l'exception du sillon alpin et de ses zones proches, la diversification des activités industrielles et leur diffusion autour des principaux pôles restent limités. Cependant, les mouvements les plus significatifs concernent les créations ou suppressions d'emplois dans des foyers isolés possédant quelques activités industrielles : les exemples sont rares dans les Alpes du Sud ou les Pyrénées mais plus nombreux dans d'autres massifs.

L'agro-alimentaire recouvre de nombreuses activités. Certaines d'entre elles, comme l'industrie du lait et les fabrications de produits laitiers, sont implantées avant tout dans les zones d'élevage. Globalement, le nombre de salariés des industries agro-alimentaires a crû légèrement de fin 1989 à fin 1994, au plan national comme dans chaque massif. De nombreuses communes de l'ouest de la France, où ce secteur est particulièrement développé, ont connu des créations d'emplois relativement importantes.

2. Les conclusions tirées des visites sur le terrain

La mission commune d'information a pu tirer quelques conclusions de ses déplacements et de ses entretiens conduits sur le terrain.

a) Les conditions du développement du tissu industriel montagnard et les freins

Conformément aux analyses des représentants des organisations consulaires, le développement du tissu industriel montagnard repose sur trois conditions principales:

- un environnement favorable en termes d'infrastructures de communication et de réseaux ;

- la présence de centres de compétences techniques et universitaires ;

- et la mise en place de politiques structurées de développement territorial.

Les freins les plus souvent évoqués en zone de montagne demeurent la géographie accidentée, la taille insuffisante des entreprises et la rareté de la main d'oeuvre, en particulier de cadres supérieurs ingénieurs ou techniciens

La stratégie qui découle de cette analyse est la suivante :

- développer le niveau de compétences technologique pour privilégier les productions à forte valeur ajoutée ;

- apporter des compétences externes sous forme de conseil ou internes par du recrutement de personnel qualifié et le développement de la formation.

- faire émerger des unités de taille suffisante pour affronter le marché international.

Votre mission commune d'information estime que l'effort des pouvoirs publics doit se concentrer prioritairement, en la matière, sur le perfectionnement des voies de communication sous toutes ses formes : le désenclavement routier, l'amélioration de la couverture en téléphonie mobile et la généralisation du haut débit numérique sont, en effet, les conditions de base de la compétitivité des entreprises montagnardes. Il convient, en outre, de faciliter l'accueil et l'installation des cadres et de leurs familles sur le territoire montagnard grâce à un environnement favorable en termes d'accès aux soins, au logement et aux services publics (éducation, culture...).

b) Certaines industries de montagne sont tentées par la délocalisation

Le poids des charges sociales est, en zone de montagne comme ailleurs, un facteur de délocalisation de l'activité industrielle. Par exemple, un industriel du Jura a démontré à la mission commune d'information, chiffres à l'appui, que le coût de production de ses filiales en Suisse était inférieur à celui de ses établissement situés en France.

L'attachement sentimental au territoire d'un certain nombre de chefs d'entreprise -tout comme celui des agriculteurs- joue donc un rôle essentiel dans le maintien de l'activité économique en zone de montagne. Cependant, la pression de la concurrence milite très fortement en faveur de mesures concrètes de rééquilibrage. En matière d'aides apportées aux entreprises, votre mission commune d'information se déclare en faveur de mécanismes de défiscalisation plutôt que de recourir aux subventions.

Proposition n° 42. : Créer des zones franches montagnardes répondant à des critères précis sur le modèle des zones franches urbaines.

D. LA VOCATION SANITAIRE ET SOCIALE DE LA MONTAGNE : L'EXEMPLE DU THERMALISME

Les massifs constituent des espaces prometteurs pour enrayer le processus de surconcentration, de tension et d'asphyxie urbaines. Dans cette perspective, la reconnaissance de la vocation sanitaire et sociale de la montagne peut constituer l'un des axes majeurs de la volonté politique d'accorder une place spécifique à la montagne dans le domaine de l'aménagement du territoire.

1. L'exemple du thermalisme

Il existe en France 105 stations thermales reconnues par le Ministère de la Santé. Elles sont réparties sur l'ensemble du territoire, dans 42 départements, mais avec une concentration particulière au sud-est de la ligne Metz-Bordeaux, c'est-à-dire dans les massifs montagneux et leurs bordures.

a) La fréquentation et le poids économique du thermalisme

Les résultats enregistrés pour l'année 2000 évaluent à 541.929 le nombre de curistes, auxquels il convient d'ajouter la clientèle des accompagnants qui représente environ 300.000 personnes et 25.000 consommateurs de séjours de santé ou de remise en forme. L'Aquitaine arrive en tête avec 88.963 curistes, devançant le Languedoc-Roussillon (88.817 curistes), Rhône-Alpes (85.705 curistes), Midi-Pyrénées (74.831 curistes) et l'Auvergne (67.173 curistes), ces 5 régions accueillant à elles seules près de 74 % des curistes.

En France, 95 % des curistes sont des assurés sociaux, dont 1/3 sont dispensés du ticket modérateur. Il s'agit le plus souvent de personnes de troisième âge, en situation de retraite : 60 % des curistes ont plus de 60 ans et deux sur trois sont accompagnés par les conjoints ; 58 % sont des femmes.

La clientèle est française à 99 %. En 1999, l'ensemble a représenté 10. 196 266 journées de cure. Le chiffre d'affaires qui en découle est évalué à environ 1 milliard d'euros dont 80 % redistribués dans l'économie locale. Le nombre d'emplois directs, indirects ou induits (permanents et saisonniers) générés par le thermalisme est estimé à 120 000.

b) Les perspectives de développement

Le développement du thermalisme n'est pas seulement lié à la modernisation des équipements existants : il dépendra également de la capacité de ce secteur à faire preuve d'un véritable dynamisme commercial.

Un rapport remis en mars 1998 au Conseil national du tourisme insiste, à ce titre, sur la nécessité de s'orienter, au-delà du thermalisme médical, sur un thermalisme renouvelé et ludique, associant les vertus de l'eau thermale à des prestations de santé et s'inspirant d'expériences développées à l'étranger. Il préconise :

- la recherche de nouveaux clients pour de nouveaux traitements ;

- une amélioration des prestations offertes aux accompagnateurs en innovant dans des produits combinant santé et loisirs ;

- ainsi qu'une ouverture, tout au long de l'année, des services médicaux et touristiques pour permettre l'élargissement de la fréquentation des curistes et de leurs familles.

Des actions spécifiques ont été conduites dans cet esprit par la mise en réseau des stations thermales, notamment avec la création d'une association « Route des villes d'eaux du Massif central » dont le but est de créer une véritable alternative touristique s'appuyant sur deux axes prioritaires : le sport et l'activité physique, le patrimoine et la culture.

c) La prise en compte de l'efficacité des dépenses de thermalisme

A la suite d'une augmentation importante des dépenses thermales remboursées (+5 % en 1998 par rapport à 1997), la Caisse nationale de l'assurance maladie des travailleurs salariés (CNAMTS), « dans le cadre de sa réflexion sur les moyens de parvenir à une meilleure utilisation des ressources de l'assurance maladie », a proposé le 12 juillet 1999 de restreindre la prise en charge des cures thermales : il était suggéré de maintenir le remboursement du traitement des voies respiratoires et des personnes gravement brûlées ou atteintes de dermatoses difficiles à traiter. Pour les autres indications thérapeutiques, telle la rhumatologie, il était prévu de diminuer progressivement la prise en charge sur une période de cinq ans, cette période devant permettre aux établissements concernés d'opérer une réorientation de leur activité.

Il a été fait observer au Gouvernement, notamment par le président de votre mission commune d'information, que les cures thermales offraient, pour de nombreux patients, et, en particulier, pour les personnes âgées, un moyen efficace et peu onéreux de se soigner. Cette efficacité thérapeutique n'est plus à démontrer, puisque, postérieurement à ces traitements, une amélioration notable de l'état de santé, pour 60 à 80 % des patients, est médicalement observée, permettant ainsi d'éviter des dépenses supplémentaires d'hospitalisation, de produits pharmaceutiques et de consultations.

Un rapport d'information de 1996 émanant de la commission des finances de l'Assemblée nationale avait estimé qu'un forfait de trois semaines de cure équivalait, en termes de dépenses, à une journée d'hospitalisation et que la totalité des bénéfices observés en terme de santé publique résultant de l'activité thermale générait un crédit de plus de 800 millions de francs en faveur de l'assurance maladie.

En outre, l'application d'une telle mesure aurait engendré une baisse notable de fréquentation des établissements thermaux, ce qui aurait eu des conséquences particulièrement néfastes tant en terme d'aménagement du territoire qu'en terme d'impact socio-économique pour les zones concernés, situées, pour l'essentiel, dans des zones fragilisées, en particulier les zones de montagne. En effet, ayant misé sur le développement et la pérennité de ces activités, bon nombre de communes et régions thermales ont souvent investi d'importants moyens financiers et matériels pour offrir aux curistes des infrastructures adaptées. Au surplus, les habitants de ces zones tirent du thermalisme l'essentiel de leurs revenus.

Sur ces bases, « la ministre de l'emploi et de la solidarité et la secrétaire d'Etat à la santé et à l'action sociale ont décidé de ne pas donner suite à ces propositions » de la CNAMTS de ne plus prendre en charge ces dépenses qui ne représentent que 0,2 % du total des dépenses de santé24(*)

Votre mission commune d'information estime essentiel de ne pas entraver l'effort engagé par les pouvoirs publics pour relancer le thermalisme, qui reste une activité essentielle et souvent la seule possible dans les zones fragiles, en bordure de montagne, dans lesquelles elle se développe le plus fréquemment.

Proposition n° 43. : Soutenir les progrès du thermalisme en montagne en prenant en compte toutes ses composantes, y compris la stabilité du régime de remboursement des cures thermales.

2. La montagne « réserve de santé » et pôle d'actions sanitaires ou sociales.

Le secteur sanitaire et social constitue dores et déjà un atout important pour certains départements de montagne : ainsi, en Lozère, ce secteur, reconnu pour la qualité de son accueil et le savoir-faire des personnels, représente 2.000 emplois avec près de 5.000 places en établissements sanitaires et sociaux.

La mission commune d'information tient à exprimer ses réserves à l'égard de la tendance générale, qui se manifeste à travers les schémas régionaux d'organisation sanitaire (S.R.O.S.), à réorganiser au profit des pôles urbains la distribution spatiale des structures dites de « convalescence » polyvalentes ou spécialisées ainsi que celles de réadaptation fonctionnelle.

Pour soutenir le développement du potentiel des massifs dans ce secteur, la mission commune d'information estime qu'il convient d'affirmer la vocation sanitaire et sociale de la montagne et d'alléger les contraintes qui freinent l' utilisation de sa « réserve de santé ».

Proposition n° 44. : Prendre en compte, dans les décisions d'implantation d'établissements sanitaires et sociaux, la vocation particulière de la montagne dans ce domaine et accentuer la démarche de gestion prévisionnelle des emplois et des compétences ainsi que la mise en réseau des différents acteurs.

IV. LA PLURIACTIVITÉ EN MONTAGNE : UN RÉVÉLATEUR DES BESOINS D'ADAPTATION, D'EXPÉRIMENTATION ET D'ASSOUPLISSEMENT DES CONTRAINTES

La situation des pluriactifs montagnards illustre au plan social la nécessité de l'adaptation des dispositions de portée générale à la spécificité de la montagne fixées par l'article 8 de la loi du 9 janvier 1985.

La loi montagne énonce en matière de pluriactivité et de travail saisonnier deux principes :

- l'article 59 prévoit une continuité de garantie pour les risques dont la couverture est subordonnée à une durée minimale d'assurance ou un montant minimum de cotisation et précise qu'« afin de préserver les intéressés des excès de complexité que peut engendrer la pluralité des régimes de protection sociale dans les zones de montagne (...) les organismes de sécurité sociale mettent en place des guichets uniques d'information et de conseil destinés aux travailleurs pluriactifs. » ;

- l'article 60 indique que dans les zones de montagne, et sous certaines réserves, l'exercice de plusieurs activités professionnelles par une même personne ne peut, par lui-même, faire obstacle à l'attribution d'aides de l'Etat en vertu de l'une de ces activités.

A. LES PLURIACTIFS MONTAGNARDS ENTRE NÉCESSITÉ ÉCONOMIQUE ET LABYRINTHE ADMINISTRATIF ET SOCIAL

La pluriactivité présente deux caractéristiques spécifiques en montagne : elle y est à la fois plus nécessaire et souvent plus saisonnière qu'en zone de plaine. La pluriactivité est en effet une conséquence directe et traditionnelle des contraintes liées à la modicité de la plupart des revenus montagnards, à l'insuffisance générale de la compensation des surcoûts et à la saisonnalité de l'activité économique en zone de montagne 

La pluriactivité répond ainsi à une nécessité économique évidente pour les montagnards et tous ceux qui la pratiquent. En revanche, du point de vue administratif et juridique, rares sont les sujets d'une telle complexité. La pluriactivité perturbe, en effet, à la fois la logique « mono active » du droit social et les cloisonnements administratifs : de manière symptomatique, les quelque 800 pages du Bottin administratif ne font guère référence à un phénomène qui concerne aujourd'hui quelque 2,3 millions de personnes.

La pluriactivité recoupe un très grand nombre de situations différentes et constitue un sujet par nature « interministériel » qu'aucune administration n'est encore en mesure d'envisager à la fois de manière globale et analytique. Les rares instances qui se sont préoccupées de cette question se sont senties impuissantes face à la rigidité des structures administratives, ce sentiment étant partagé depuis longtemps par les montagnards eux-mêmes.

Proposition n° 45. : Mettre en place un « numéro vert » de renseignements et un site internet consacrés aux pluriactifs.

Coordonner étroitement ce dispositif tourné vers l'usager avec une cellule interministérielle ayant vocation à analyser tous les aspects économiques, sociaux, fiscaux et éducatifs de la pluriactivité ainsi qu'à proposer les évolutions nécessaires.

Malgré la difficulté de l'exercice, il est urgent de limiter les anomalies les plus flagrantes et les tracasseries, sans quoi la tentation de recourir au travail non déclaré risque de perdurer. En effet, l'application simultanée de plusieurs régimes sociaux aboutit, dans un grand nombre de cas, à amoindrir la protection des pluriactifs tout en majorant leurs charges, essentiellement par le jeu des minima contributifs.

Cotisant parfois proportionnellement plus que la moyenne des assujettis, les pluriactifs contribuent ainsi, dans une certaine mesure, à l'équilibre financier de certaines caisses. Le statu quo observé par certains organismes de protection sociale et l'impossibilité pendant 17 ans d'appliquer les dispositions de la loi « montagne » sur la mise en place d'une caisse pivot ne sont peut-être pas étrangers à ce phénomène...

Proposition n° 46. : Clarifier l'enjeu financier que représentent les pluriactifs pour les diverses caisses de protection sociale.

En même temps, les tracasseries administratives et le renvoi systématique du travailleur pluriactif d'un organisme de protection sociale à l'autre sont susceptibles de décourager les meilleures volontés.

A défaut de pouvoir réduire la complexité de la réglementation, des expériences pilotes conduites en montagne visent tout au moins à éviter de faire peser le poids des formalités sur les pluriactifs en reportant la gestion sur des organismes pivots, conformément à l'article 59 de la loi « montagne ».

1. L'évolution : la nécessité économique et le pragmatisme montagnard ont pris le pas sur les controverses idéologiques

a) Une pluriactivité inhérente au fonctionnement de l'économie montagnarde

« Fille du hasard et de la nécessité de gagner sa vie », la pluriactivité est ancienne et traditionnelle dans les zones de montagne et du littoral. Comme l'indique le rapport de M. Hervé Gaymard (publié en 1994)25(*), « les pluriactifs peuvent représenter jusqu'à un tiers de la population active dans certains départements des Alpes, des Pyrénées ou du Massif central ».

Dans les années 1960, c'est la question de la pluriactivité agricole qui a dominé dans des débats parfois conflictuels. Certaines organisations syndicales, professionnelles ou corporatistes ont pu être tentées, à cette période, d'organiser sa disparition au nom de l'intangibilité du modèle de l'emploi à plein temps, de la reconnaissance de l'identité professionnelle et d'un sentiment de concurrence déloyale ou même, parfois, de jalousie, comme l'a rappelé un interlocuteur de la mission. Dans ce contexte, les pluriactifs ont été exclus du bénéfice de certaines aides, agricoles en particulier.

Avec le développement du tourisme dans les années 1970, l'évidence de la saisonnalité de l'activité économique en montagne a permis d'atténuer l'aspect idéologique du débat sur la pluriactivité pour l'amener sur un terrain concret : l'adaptation de la protection sociale. Au cours des 20 dernières années, les besoins accrus de flexibilité et de création d'activités se sont traduits par une augmentation de l'offre de pluriactivité ainsi que son extension vers les zones urbaines industrialisées.

Aujourd'hui, même si les avancées concrètes restent limitées, chacun s'accorde à reconnaître le bien-fondé de la pluriactivité et manifeste le souci d'en «simplifier véritablement l'exercice », selon l'expression retenue par Mme Dominique Gillot, secrétaire d'Etat à la santé et aux handicapés au nom de Mme Martine Aubry, lors d'une intervention au Sénat le 10 octobre 2000.

b) Des indicateurs imprécis

A travers des données chiffrées éparses et parfois peu cohérentes entre elles, le centre interrégional de ressources sur la pluriactivité et le travail saisonnier, qui définit la pluriactivité comme « l'exercice de plusieurs emplois ou activités professionnelles assurés de façon successive ou simultanée dans l'année par un seul individu », estime qu'environ 2,3 millions de personnes répondent à ce critère. Ce total se décompose de la manière suivante :

- 1,5 million exerce une pluriactivité exclusivement salariale ;

- et 750.000 pluriactifs cumulent soit un emploi salarié avec une (ou plusieurs) activités indépendantes, soit plusieurs activités indépendantes.

Ce dernier chiffre recoupe une estimation nationale qui, se fondant sur les déclarations fiscales, évalue le nombre de pluriactifs à 720.000, répartis comme suit : 29 % d'agriculteurs, 22 % de commerçants et artisans et 39 % de professions libérales.

Selon les statistiques du ministère de l'Agriculture, élaborées selon un mode déclaratif, un exploitant agricole sur cinq a deux activités professionnelles en plaine ou en montagne.

2. Les obstacles traditionnels et la remise en cause de l'idée d'un statut des pluriactifs

Les divers rapports sur la pluriactivité convergent sur l'essentiel : ils dénoncent unanimement les nombreux freins législatifs, réglementaires et sociaux ; certaines réticences perdurent également dans les mentalités. La raison d'être de cette situation est que la législation est fondamentalement construite selon une logique de travail à durée indéterminée au service d'un employeur unique.

a) La protection sociale

Une des difficultés traditionnelles du pluriactif au regard de son régime social est l'adhésion et le versement de cotisations à plusieurs caisses ayant des règles de fonctionnement différentes.

Lorsqu'un salarié travaille dans plusieurs entreprises relevant de secteurs différents, il est contraint de cotiser à plusieurs caisses de retraite distinctes. Son employeur principal doit payer l'ensemble des charges patronales, puis se faire rembourser auprès des autres entreprises qui l'emploient. Cette lourdeur administrative n'incite guère les PME à se lancer dans l'aventure du multisalariat. De même, elle place le salarié dans une situation inconfortable. Si ce dernier perd l'un des ses emplois partiels, il ne pourra toucher d'indemnités de chômage qu'à condition de renoncer à tous ses autres emplois.

b) La fiscalité

La pluriactivité est bien souvent la seule solution pour créer une activité touristique viable en milieu montagnard ou rural. Or la complexité administrative qu'implique ce statut décourage les meilleures volontés et accroît la tentation de recourir au travail illégal.

Par exemple, la gestion d'un centre équestre conduit à déclarer des bénéfices industriels et commerciaux au titre de l'activité d'hébergement, des bénéfices agricoles au titre de l'élevage de chevaux et des bénéfices non commerciaux au titre des cours d'équitation. C'est particulièrement simple, mais il faut le faire.

c) Le droit du travail : la remise en cause de la nécessité d'un statut des pluriactifs

Au cours des dernières années, les pouvoirs publics ont reconnu que des modifications du droit du travail étaient nécessaires pour assurer le développement du multisalariat.

Néanmoins, plutôt que de créer un statut à part, dont l'expérience démontre qu'il pourrait être à l'origine de rigidités et de complexités supplémentaires, il a été jugé préférable d'adopter une démarche visant à adapter à la pluriactivité les dispositions du code du travail relatives aux congés payés, aux heures supplémentaires et à la médecine du travail

3. La monoaffiliation et le « dépassement » de la notion de caisse pivot

a) L'inapplication et l'abrogation du dispositif instituant une caisse pivot

L'échec de la caisse pivot, interlocuteur unique de l'assuré social pluriactif soumis à différentes législations sociales

Lors de son audition par la mission commune d'information, M. Hervé Gaymard, ministre de l'Agriculture, de l'alimentation, de la pêche et des affaires rurales a rappelé les circonstances dans lesquelles le dispositif législatif relatif à la caisse pivot avait été abrogé.

Le principe du rattachement d'un pluriactif à une « caisse pivot » du régime de son activité principale avait été prévu dans la loi n° 93-121 du 27 janvier 1993 portant diverses mesures d'ordre social. Cependant l'article 43 de la loi n° 95-95 du 1er février 1995 de modernisation de l'agriculture avait modifié l'article 34 de la loi du 27 janvier 1993 précitée offrant aux pluriactifs la possibilité de choisir pour la gestion de leur protection sociale une caisse de rattachement qui ne soit pas obligatoirement celle de leur activité professionnelle principale sous réserve de conventions conclues entre les caisses concernées. Le décret n° 97-362 du 16 avril 1997 avait déterminé les modalités d'application du dispositif de la caisse pivot. Toutefois, en l'absence de conventions signées par les caisses et organismes nationaux, ce dispositif, n'a jamais fonctionné et a été abrogé par l'article 53 de la loi d'orientation agricole du 9 juillet 1999.

b) La situation générale résultant du régime introduit par la loi du 9 juillet 1999 d'orientation agricole

L'article 53 de cette loi assujettit aux seules cotisations du régime de l'activité principale les revenus tirés de l'exercice d'une ou plusieurs activités non salariées non agricoles et d'une ou plusieurs activités non salariées agricoles. Les autres catégories de pluriactifs n'ayant pas d'activité agricole restent en dehors de ce dispositif de « monoaffiliation ».

(1) Le cas des pluriactifs ayant une activité agricole

 Le nouveau dispositif et l'abrogation de la caisse pivot

L'article 53 de la loi n° 99-574 du 9 juillet 1999 d'orientation agricole a introduit dans le code de la sécurité sociale un article L.171-3 qui prévoit que les personnes exerçant « simultanément une activité non salariée agricole et une activité non salariée non agricole sont affiliées au seul régime de leur activité principale. Elles cotisent et s'acquittent des contributions sociales sur l'ensemble de leurs revenus selon les modalités en vigueur dans le régime de leur activité principale. »

La notion, essentielle dans ce dispositif, d'activité principale « est déterminée au regard du temps consacré à chaque activité et du montant respectif des revenus professionnels retenus pour la détermination des assiettes telles que définies aux articles L.136-3 et L.136-4 ou, à défaut, au regard du montant respectif des recettes professionnelles prises en compte pour déterminer lesdits revenus. »

Elaboré conjointement par le ministère de l'agriculture, le secrétariat d'Etat aux petites et moyennes entreprises et le ministère de l'emploi et de la solidarité, ce dispositif est entré en vigueur le 1er janvier 2002.

Les pluriactifs concernés, une fois le rattachement au régime de l'activité principale opéré, sont traités comme s'ils exerçaient une seule activité. Tel est, selon les indications du ministère des Affaires sociales, le motif de l'abrogation du mécanisme de la caisse pivot. En effet, l'idée d'un organisme assurant le recouvrement de l'ensemble des cotisations dues par ces personnes aux différents régimes dont elles relèvent n'a de sens qu'en cas d'affiliation multiple et apparaît donc comme périmée au regard de ce dispositif de monoaffiliation.

 La prolongation de la possibilité de multiaffiliation pour les pluriactifs ayant une activité agricole

Néanmoins, un certain nombre de montagnards pluriactifs, et notamment les agriculteurs par ailleurs moniteurs de ski quelques mois par an, ont attiré l'attention des pouvoirs publics sur les conséquences dommageables de leur rattachement au régime de l'activité principale qui leur interdit le libre choix de leur caisse : « compte tenu des critères retenus, pourtant agriculteurs dans les faits, ils perdent leur statut d'agriculteur et ne peuvent donc plus obtenir leur affiliation à la Mutualité sociale agricole (MSA). »

Il convient de rappeler que le bénéfice des aides agricoles, et en particulier de l'indemnité spéciale de montagne (art. R. 113-20 du code rural), n'est pas subordonné à l'affiliation au régime agricole. Néanmoins, il apparaît que, dans la pratique, l'affiliation au régime agricole peut faciliter la procédure d'attribution des aides.

Comme l'a rappelé M. Hervé Gaymard, des dérogations au principe de l'affiliation exclusive ont été aménagées : les personnes déjà affiliées au régime des non-salariés non agricoles et au régime des non-salariés agricoles lors de l'entrée en vigueur de l'article 53 de la loi n° 85-30 du 9 janvier 1985 relative au développement ont la possibilité, sur leur demande, de continuer à être affiliées à ces deux régimes.

Un décret en Conseil d'Etat du 21 avril 2001 fixe les conditions d'application de l'article L.171-3 du code de la sécurité sociale et, en particulier, les critères de détermination de l'activité principale en prenant comme critère majeur le revenu professionnel le plus élevé, à savoir celui pris en compte pour le calcul de la CSG, et comme critère mineur, le temps consacré, au cours de l'année civile, à chaque activité non salariée. L'évaluation de ce second critère se fait sur la base d'une déclaration établie par l'intéressé.

Ce décret détermine également la première période pendant laquelle le choix de l'activité principale ne pourra pas être modifiée : du 1er janvier 2002, date d'application de la loi, jusqu'au 30 juin 2004. Par la suite, aucun changement de régime ne peut intervenir dans des périodes de trois ans successives.

Un arrêté du 9 août 2001 fixe les modalités de demande de maintien de la multiaffiliation et le délai limite pour la déposer. La date retenue était fixée au 15 décembre 2001.

Le ministre a indiqué à la mission commune d'information qu'un projet d'arrêté modifiant l'article 6 de l'arrêté du 9 août 2001 était en cours de rédaction pour supprimer le délai limite de dépôt de la demande de maintien de la multiaffiliation et préciser que le délai est réouvert sans terme fixé, était en cours de préparation. Début octobre 2002, il n'a pas encore été publié.

Pour l'avenir, le ministre de l'Agriculture, de l'alimentation, de la pêche et des affaires rurales a fixé deux séries d'objectifs.

A moyen terme, il s'agirait de modifier l'article 1er du décret en Conseil d'Etat du 26 avril 2001 qui fixe les critères de détermination de l'activité principale en tenant compte des remarques faites par les professionnels (expression de leur métier principal, temps de travail représenté par l'activité support). De plus, l'article 4 dudit décret pourrait être modifié afin de raccourcir la première période d'impossibilité de modification de l'activité principale.

A plus long terme, il est envisagé de modifier l'article L.171-3 du code de la sécurité sociale en revenant à un dispositif plus proche de celui qui s'appliquait antérieurement et qui semblait donner meilleure satisfaction aux professionnels.

Votre mission commune d'information reste convaincue de l'extrême complexité de l'arbitrage entre la multiaffiliation et la monoaffiliation et elle note la diversité des points de vue exprimés par les experts et les professionnels. Elle propose, à titre transitoire, la prolongation des possibilités de multiaffiliation offertes aux pluriactifs ayant une activité agricole.

Proposition n° 47. : Prolonger, à titre transitoire, les possibilités de multiaffiliation offertes aux pluriactifs ayant une activité agricole.

Par la suite, on peut considérer que la pratique constituera le meilleur critère de décision entre :

- le retour à un système de multiaffiliation assorti d'un dispositif de caisse pivot pour alléger les formalités des pluriactifs ;

- ou la prolongation de la monoaffiliation instituée par la loi, qui supprime, de fait, la nécessité des caisses pivot.

(2) Les pluriactifs n'exerçant aucune activité non salariée agricole

D'après les indications qui ont été fournies à votre rapporteur, les obligations des personnes ayant une activité salariée et une activité non salariée sans lien avec l'agriculture n'excèdent guère celles induites par l'exercice exclusif d'une activité non salariée : la responsabilité du versement de leurs cotisations salariales appartenant à l'employeur (art. L.241-7 du code de la sécurité sociale), leur seule formalité supplémentaire est la déclaration des revenus et durée du travail salariés pour la détermination de l'activité principale (art. R. 615-4 du même code).

Quant aux salariés pluri-employeurs, leur seule obligation supplémentaire était de déclarer à chacun de leurs employeurs les salaires perçus par ailleurs ; toutefois, ceci n'avait d'intérêt que si le total de leurs salaires excédait le plafond de la sécurité sociale afin de leur éviter de payer un surcroît de cotisations d'assurance vieillesse, lesquelles sont plafonnées. C'est pourquoi l'article 73 de la loi de financement de la sécurité sociale pour 2002 rend désormais ces salariés seuls juges de la nécessité de remplir cette formalité et leurs employeurs, en l'absence d'opposition de leur part, pourront désormais « proratiser » le calcul des charges en fonction de leur durée de travail.

c) L'amélioration et l'assouplissement des régimes de prestation et de cotisation des pluriactifs

De manière générale, un certain nombre de mesures ont permis, ces dernières années, d'après le ministère des Affaires sociales, d'améliorer la situation des pluriactifs, au regard des prestations et cotisations à leurs différents régimes de protection sociale.

(1) L'amélioration des prestations

Sur le plan des prestations, l'avancée la plus significative est l'affirmation du droit aux indemnités journalières du régime général, même lorsque l'activité salariée est exercée accessoirement à une activité non salariée.

En outre, il convient de relever l'assouplissement des conditions d'ouverture du droit aux indemnités journalières servies aux artisans et aux commerçants puisque le délai de carence a été réduit à trois jours en cas d'hospitalisation et à sept jours en cas d'accident ou de maladie (contre 15 jours auparavant). Cette mesure profite au premier chef aux artisans ou commerçants n'exerçant pas leur activité sur l'année entière car ils ont intérêt à ce que la durée d'interruption d'activité exigée soit la plus courte possible ;

Enfin, les prestations en nature servies par le régime d'assurance maladie des artisans, commerçants et professions libérales ont été alignées sur celles du régime des salariés, qui rend neutre pour l'assuré exerçant une activité non salariée non agricole et une activité salariée le passage de l'un à l'autre des régimes respectivement compétents pour chacune de ces activités.

(2) Les mesures d'allègement des cotisations

En ce qui concerne les cotisations, le principe d'assujettissement de l'ensemble des revenus doit être réaffirmé ; dans le cas contraire, à revenus identiques, le financement de la protection sociale pèserait davantage sur les personnes exerçant une seule activité professionnelle, ce qui serait contraire au principe d'égalité devant les charges publiques.

Mais sans contrevenir à ce principe, des dispositions ont été adoptées pour alléger les charges des pluriactifs exerçant une activité non salariée non agricole :

- les personnes exerçant alternativement une activité non salariée non agricole et une activité salariée ou non salariée agricole peuvent, depuis 1997, prétendre à une réduction, calculée en fonction de leur durée d'activité, de la cotisation minimale d'assurance maladie due normalement à raison de l'exercice d'une activité non salariée non agricole à titre exclusif ou principal : de 790 euros, cette cotisation peut être abaissée à 198 euros ;

- la cotisation de solidarité dont étaient redevables, à l'égard du régime d'assurance vieillesse des exploitants agricoles, les artisans, commerçants ou professions libérales ayant une activité agricole accessoire a été supprimée ; cette cotisation, qui ne validait aucun droit à l'assurance vieillesse, était calculée au taux de 12,51 % sur le revenu agricole.

d) La cotisation maladie forfaitaire : une entrave majeure à la pluriactivité

Dès la création d'une activité non salariée, les caisses de retraite, l'URSSAF, et les caisses de régime spécial de sécurité sociale, demandent le paiement de cotisations dont la plupart sont calculées sur la base des bénéfices. Certaines sont cependant calculées selon un minimum forfaitaire. Tel est le cas, en matière d'assurance maladie, pour les travailleurs non salariés des professions non agricoles d'assurance maladie. Ainsi, certaines micro-activités de courte durée font l'objet de prélèvements parfois disproportionnés et dissuasifs, totalement déconnectés du bénéfice ou du chiffre d'affaires.

Diverses mesures ont été prises en vue de l'allègement de cette cotisation minimale :  le taux de ces cotisations, qui était de 11,4 % sur la part des revenus inférieurs au plafond de la sécurité sociale et de 9 % sur la part comprise entre une et cinq fois ce seuil, a été ramené à respectivement 5,9 % et 5,3 % avant d'être porté, au 1er janvier 2001, à 6,5 % et 5,9 %, en raison de l'alignement du taux de remboursement des prestations en nature servies aux travailleurs non salariés des professions non agricoles sur celui des salariés.

Par ailleurs, la loi de financement de la sécurité sociale pour 2000 a allégé le montant de la cotisation minimale d'assurance maladie due au titre des deux premières années civiles d'exercice d'une activité non salariée non agricole. Ainsi, pour 2001, le montant, pour la première année, est de 2.574 francs (soit 210 francs par mois) et, pour la deuxième année, de 3.786 francs (soit 316 francs par mois). Cette mesure a de surcroît été accompagnée de dispositions réglementaires prévoyant qu'aucune cotisation ou contribution n'était exigible des travailleurs non salariés avant qu'ils aient au moins 90 jours d'activité et, pour les artisans et commerçants, d'une diminution des charges provisionnelles d'assurance vieillesse qui leur sont demandées durant leurs deux premières années d'activité.

La mission commune d'information prend acte de ces mesures et souhaite que soit poursuivie la diminution des cotisations minimales des travailleurs sans détérioration de leur couverture sociale.

Proposition n° 48. : Combattre une entrave majeure à la pluriactivité et à la « micro-activité » en réformant la cotisation maladie forfaitaire sur la base du principe de proportionnalité.

Proposition n° 49. : Simplifier l'exercice ponctuel d'activités indépendantes en s'inspirant du « chèque emploi service ».

4. Le développement limité des groupements d'employeurs

a) Un succès limité

Selon l'article L 127-1 du Code du travail :

- le groupement d'employeurs (G.E.) doit être constitué sous la forme d'une association déclarée ;

- il est constitué dans le but exclusif de mettre à la disposition de ses membres des salariés, liés à ce groupement par un contrat de travail, dans le cadre de l'application d'une même convention collective. Le groupement devient par ces dispositions l'employeur de droit, se substituant à ses membres ;

- la mise à disposition se fait dans un cadre non lucratif pour ne pas encourir une incrimination pour délit de marchandage.

Initialement, seules les entreprises de moins de 10 salariés pouvaient être adhérentes d'un GE. Ce seuil a ensuite été porté à 100 par la loi du 30 juillet 1987.

Le groupement d'employeurs a pour objet d'embaucher et de mettre à la disposition des entreprises ou employeurs adhérents des salariés liés au groupement par un contrat de travail. Ce dispositif présente l'avantage, pour le salarié, de n'avoir qu'un seul employeur -le groupement- auquel il est lié par un contrat de travail unique et, pour les petites et moyennes entreprises qui n'ont pas la possibilité d'employer un salarié à plein temps, de satisfaire à leur besoin de main-d'oeuvre en occupant un salarié à temps partiel.

Cette formule concerne aujourd'hui environ 2.000 groupements et 7.000 salariés, la majorité dans le secteur agricole, où une tradition de mise en commun des ressources existe depuis longtemps. L'industrie et les services commencent à s'intéresser à la formule mais certaines réticences restent à vaincre, et il convient de prendre en considération les difficultés pour les employeurs d'organiser la gestion prévisionnelle de leur charge de travail et de leurs effectifs. Confrontées à l'urgence, et même si le coût en est élevé, certaines entreprises préfèrent ainsi avoir recours aux contrats à durée déterminée, à la sous-traitance ou à l'intérim.

b) Les obstacles aux groupements d'employeurs mixtes

Le principal frein à la mise en place de groupements d'employeurs dans de nombreuses zones de montagne est la difficulté pour le secteur public d'y participer ; or ce dernier représente dans certains départements la moitié du potentiel d'emplois saisonniers .

Divers obstacles s'opposent au recours par les collectivités locales à du personnel mis à disposition par un groupement d'employeurs. La principale limitation découle du principe fixé par l'article L.127-1 du code du travail qui prévoit que les membres du groupement sont solidairement responsables de ses dettes à l'égard des salariés et des organismes créanciers de cotisations obligatoires.

Proposition n° 50. : Favoriser le développement des groupements d'employeurs en diffusant une information adaptée et en facilitant l'adhésion des collectivités locales et des personnes morales de droit public.

B. L'AMÉLIORATION DES CONDITIONS DE VIE DES SAISONNIERS DU TOURISME

1. Le programme d'action prévu en février 2000

Le rapport de M. Anicet le Pors de janvier 1999 consacré aux 420.000 travailleurs saisonniers du tourisme a présenté trente et une propositions pour améliorer leurs conditions de vie. Ce rapport a été suivi en février 2000 d'un programme d'actions mis en place par le secrétariat d'Etat au Tourisme. Ce programme en faveur de l'amélioration de la situation sociale des saisonniers du tourisme comportait une série de mesures favorisant l'accès des saisonniers au logement et l'élargissement de leurs droits sociaux.

L'une des mesures les plus attendues de ce programme est le  « plan visant à créer une offre publique de 6.000 logements ou places pour les travailleurs saisonniers du tourisme » qui devait être réalisé en 3 ans en partenariat avec les collectivités locales qui proposeront des sites.

2. L'état d'avancement de ce programme et l'effort des collectivités locales

Selon le bilan établi fin janvier 2001 par le secrétariat d'Etat au tourisme, « des avancées certaines ont été réalisées » avec :

- une meilleure prise en compte des périodes de travail dans l'attribution des aides aux logements aux salariés saisonniers du tourisme ;

- une modification du code de la sécurité sociale pour permettre de prendre en compte la variation des ressources dans l'attribution de l'allocation logement ;

- des opérations de construction ou de réhabilitation de logements en cours de réalisation à Ouessant, Villars-de-Lans, Belle-Ile-en-Mer, ainsi que dans les Pyrénées-Orientales. Les services des directions départementales de l'équipement apportent leurs compétences et leur appui technique aux collectivités locales initiatrices de ces actions. A Nice, le syndicat de l'hôtellerie réhabilitera un ancien hôtel pour faire du logement à destination des saisonniers. Le conseil général de la Savoie s'est également engagé, en réalisant une étude pour définir un dispositif d'aide financière à l'intention des propriétaires privés qui loueront des logements à des saisonniers du tourisme.

La mission commune d'information a constaté sur le terrain une forte mobilisation des collectivités locales montagnardes pour recenser les besoins et l'offre de logements et appliquer les dispositions édictées par la loi n° 2000-1208 du 13 décembre 2000 relative à la solidarité et au renouvellement urbains qui autorisent notamment la sous-location aux travailleurs saisonniers de logements sociaux meublés.

C. INNOVER DANS LA FORMATION EN MONTAGNE

1. Adapter les formations aux besoins spécifiques des saisonniers et des pluriactifs

Comme l'a indiqué le Groupement d'établissement (GRETA) de Savoie à la mission lors de son déplacement dans le massif des Alpes, « la pluriactivité c'est aussi la pluricompétence et des besoins spécifiques de formation ». Le mot d'ordre en la matière est celui de la souplesse et de l'individualisation des formations, avec notamment un effort particulier en faveur des formations bi-qualifiantes particulièrement bien adaptées à la saisonnalité de l'activité économique en zone de montagne.

La formation des pluriactifs et des saisonniers rencontre un certain nombre d'obstacles qui tiennent :

- non seulement à la configuration générale des dispositifs et des règles pensées pour le modèle « mono actif » traditionnel ;

- mais aussi, et parfois dans la pratique, surtout à « la résistance spontanée des organisations face aux cas marginaux que représentent les pluriactifs » et cela, même lorsque la loi ou la réglementation prévoient explicitement la possibilité de dérogations.

Les propositions de votre mission commune d'information en matière de formation des pluriactifs et des saisonniers répondent toutes à un impératif commun d'assouplissement et d'adaptation ; elle souhaite ainsi :

- adapter le financement et l'accès des pluriactifs au plan de formation de leur entreprise ;

- assouplir les contraintes administratives d'accès au congé individuel de formation (CIF) ;

- moduler les durées des formations qualifiantes ;

- ajuster l'organisation de l'alternance entre l'école et l'entreprise, notamment en matière de contrats de qualification et de contrats d'apprentissage ;

- et réduire les freins pour l'accès aux formations initiales des établissements scolaires et universitaires.

Proposition n° 51. : Assouplir, en faveur des pluriactifs et des saisonniers,  les conditions d'accès à la formation initiale et continue.

2. Favoriser la montagne dans les implantations d'établissements universitaires.

Certains massifs de montagne apparaissent assez largement comme les oubliés de la  carte des implantations universitaires.

 Dans le prolongement des travaux de la mission, il conviendra de revenir en détail sur l'analyse de la situation actuelle et sur les conditions de réalisation d'un projet audacieux et novateur : la création d'une université de la montagne qui pourrait donner une impulsion nouvelle au concept de « laboratoire d'idées » et s'attacher à répondre aux besoins de formation initiale et permanente qui se manifestent dans nos massifs.

 De façon plus immédiate, il convient d'encourager fortement l'implantation de centres de recherche en zone de montagne.

La mission commune d'information a été ainsi très intéressée par les travaux menés par le Conservatoire botanique national alpin installé à Gap-Charance. Ayant le statut d'établissement public à caractère scientifique et technique, cet organisme est géré par un syndicat mixte, composé de la ville de Gap, du Parc national des Ecrins, du Conservatoire botanique national méditerranéen de Porquerolles et du département des Hautes-Alpes. L'agrément du ministère de l'environnement et du développement durable a été renouvelé, en 1999, pour cinq ans et lui assure une partie de son financement.

La mission principale du conservatoire est d'assurer la connaissance, la conservation et la valorisation du patrimoine végétal, sur la zone d'agrément. Il a également développé un important rôle d'expertise auprès des collectivités locales, des administrations et des associations notamment pour centraliser et valider les inventaires et la cartographie de Natura 2000. Enfin, il participe au développement économique local, en mettant à disposition son savoir-faire et ses connaissances scientifiques en matière de biodiversité, constituant ainsi une aide à la décision pour les acteurs locaux.

TROISIÈME PARTIE -

PROMOUVOIR UN AMÉNAGEMENT SPÉCIFIQUE
ET SOLIDAIRE DANS LES MASSIFS

I. STRUCTURER L'AMÉNAGEMENT DES TERRITOIRES EN MONTAGNE

A. MAINTENIR LES SERVICES DE PROXIMITÉ

L'évolution de l'implantation des services de proximité sera un facteur essentiel de maintien ou de départ des personnes installées en montagne. On se trouve en effet trop souvent prisonnier d'une spirale implacable : la faible densité de population en montagne est invoquée pour y légitimer l'insuffisance des services de proximité, cette dernière accentuant encore les départs de personnes résidant en montagne.

1. Les services publics

a) Un déclin sur l'ensemble du territoire montagnard

Selon les informations fournies par la DATAR, les implantations publiques en montagne présenteraient une « relative stabilité ».

Ce jugement doit être fortement nuancé. En effet, le moratoire sur la fermeture des services publics en milieu rural décidé en 1993 a été supprimé en 1998 par le Gouvernement de M. Lionel Jospin.

Ainsi, si l'implantation des services publics administratifs est relativement stable, tel n'est pas le cas de certains services publics industriels et commerciaux. En particulier, dans le cas de La Poste on peut s'inquiéter des conséquences de la libéralisation progressive du marché du courrier (qui concernera les plis de plus de 100 grammes en 2003 et de plus de 50 grammes en 2003 -contre 350 grammes actuellement-, avant une éventuelle libéralisation totale en 2009).

Comme le soulignait en 1999 le rapport d'information de notre collègue Gérard Larcher26(*), près d'un cinquième des 17.000 points de contact postaux enregistrent moins de deux heures d'activité par jour. Par ailleurs, La Poste ne semble pas pouvoir supporter seule le coût de cette présence sur l'ensemble du territoire. Ainsi, sur les 17.000 bureaux de poste, seulement 12.000 sont de plein exercice, l'objectif des dirigeants de La Poste étant de les ramener à 8.000, les autres devant être transformés en « points contact postaux » (dans les bureaux de tabac, les cafés, les épiceries, les supérettes...), notamment en zone de montagne.

b) L'insuffisance des institutions existantes

Les institutions existantes ne sont pas à la hauteur des enjeux.

(1) Les commissions départementales, compétentes pour l'organisation des services publics

Tout d'abord, la loi «montagne» prévoit (article 15) que dans chacun des départements comprenant une zone de montagne, une commission propose au président du conseil général et au représentant de l'Etat dans le département les dispositions de nature à améliorer l'organisation des services publics en montagne, notamment en facilitant et en développant leur polyvalence.

Ces dispositions peuvent, le cas échéant, faire l'objet d'un schéma d'organisation et d'implantation des services publics établi de manière conjointe par le président du conseil général et le représentant de l'Etat dans le département.

Ces commissions ont ensuite été généralisées à l'ensemble du territoire par la loi n° 95-115 du 4 février 1995, sous l'appellation de commissions départementales d'organisation et de modernisation des services publics.

Ces commissions ont cependant un rôle insignifiant, faute de pouvoir de décision.

(2) Le rôle des préfets face aux fermetures de services publics

De même, à la suite du CIADT du 15 décembre 1998, les projets de fermeture des services publics devraient être coordonnés sous l'égide des préfets (circulaire du 7 juillet 2000).

Selon les informations fournies par la DATAR, ce dispositif complexe n'est pas appliqué.

c) Quelles solutions ?
(1) Conclure un accord-cadre au plan national ?

La question de l'implantation des services publics en montagne ne semble pouvoir être dissociée de celle de leur implantation dans les zones rurales en général. 

Ainsi, la DATAR a suggéré à la mission commune d'information que soit conclu un accord-cadre national entre l'Etat, les associations d'élus et les grands services publics et parapublics, fixant les principes d'une coopération au niveau local. Cette solution mérite d'être envisagée, de même que l'organisation de cette coopération au niveau législatif.

Ce cadre général devrait préciser, notamment, les modalités selon lesquelles les collectivités locales pourraient participer au financement du maintien de certains services publics sur leur territoire, ainsi que les cas où ce financement serait assuré par l'Etat. On pourrait en particulier imaginer que l'Etat s'engage à assurer un tel financement, en contractualisant avec les communes disposant d'un véritable « projet de territoire » (dans le cadre d'un pays, de communautés de communes...).

(2) Le service public postal

Dans le cas du service public postal, il peut sembler souhaitable d'inclure dans le prochain contrat de Plan Etat-La Poste des obligations en matière de maintien des bureaux de poste en zone de montagne.

On peut également rappeler les propositions faites par notre collègue Gérard Larcher dès 1997, et renouvelées en 1999.

Les propositions du rapport Larcher de 1999

Dans un rapport d'information présenté en 199927(*), notre collègue Gérard Larcher propose, notamment, les mesures suivantes :

- faire supporter par La Poste, en tout point du territoire, le coût du service universel postal ;

- faire assumer par l''Etat les incidences financières des actions exigées de La Poste, quand elles correspondent aux normes d'aménagement postal des territoires établies par la loi d'orientation postale à élaborer ;

- possibilité pour les élus locaux de fixer, sur les territoires où ils ont autorité, des normes plus ambitieuses que celles définies par le législateur, en mobilisant les ressources nécessaires au financement des surplus de dépenses pouvant en résulter, quand ces normes excèdent les limites de la solidarité nationale instituée par le Parlement ;

- instituer un fonds d'aide à la modernisation du réseau postal, financé par une partie de la taxe professionnelle versée par France Télécom, ou du produit d'une hausse du prix du timbre, pour soutenir ces initiatives locales.

Certains élus de montagne se sont manifestés auprès de l'Association des maires de France, pour faire savoir qu'ils étaient prêts à accepter des expérimentations sur leur territoire. Ainsi, en Haute-Savoie, la commune de Saint Gervais accepte une expérimentation pour son point contact postal de Saint Nicolas de Véroce, et celle d'Excenevex envisage une contractualisation avec un commerce, qui deviendrait le bureau de poste local.

Proposition n° 52. : Améliorer le cadre de la coopération locale en matière de services publics, en particulier en zone de montagne, ce qui pourrait notamment passer par :

- au niveau national, l'adoption de dispositions législatives et/ou la conclusion d'un accord-cadre (fixant notamment les modalités de participation des collectivités locales au financement du maintien des services publics concernés, ainsi que la manière dont l'Etat assurerait ce financement dans le cas des communes disposant d'un « projet de territoire ») ;

- dans le cas de La Poste, l'inclusion dans le prochain contrat de Plan Etat-La Poste des obligations en matière de maintien des bureaux de poste en zone de montagne, la mise en oeuvre des propositions des rapports Larcher de 1997 et 1999 et la réalisation d'expérimentations en zone de montagne.

2. Les autres services de proximité

Le maintien des services publics n'est que l'un des aspects de la question plus globale des services de proximité.

a) Les services de santé

Il convient tout d'abord de souligner le rôle essentiel des services de santé pour le maintien de la population sur le territoire. Force est de constater que celui-ci est trop souvent insuffisant, contribuant ainsi à la désertification de certaines zones de montagne28(*).

b) Le commerce de proximité

L'article 55 de la loi «montagne » prévoit que « l'existence en zone de montagne d'un équipement commercial et d'un artisanat de services répondant aux besoins courants des populations et contribuant à l'animation de la vie locale est d'intérêt général ».

(1) Les moyens mis en oeuvre

Selon les indications fournies par M. Patrice Vermeulen, directeur des entreprises commerciales, artisanales et des services, entre 1992 et 2001, le FISAC (fonds d'intervention pour la sauvegarde de l'artisanat et du commerce) a aidé 867 opérations portées par de petites entreprises de moyenne montagne, et 72 opérations portées par de petites entreprises de haute montagne, pour un total de l'ordre de 30 millions d'euros. Cette contribution du FISAC a représenté environ 20 % des aides qu'il a distribuées au total, et 55 % des décisions qu'il a prises, mais la tendance serait à l'accroissement de l'aide en faveur des zones de montagne.

En particulier, le secrétariat d'Etat aux PME a engagé 1,5 million d'euros dans le Massif central et 1 million d'euros dans les Pyrénées pour favoriser des expériences en matière de création d'activités et d'accès aux services privés. Dans le Massif central ont ainsi été réalisées plusieurs expérimentations : mobilisation des élus locaux en matière d'accueil des nouveaux actifs dans le Limousin, développement de l'accès aux services de diffusion de la presse et installation de distributeurs de billets de banque dans les chefs-lieu de canton (conseil général de l'Ardèche).

De même, dans les Alpes ont été mis en place des espaces ruraux emploi-formation (EREF), qui ont vocation à s'intégrer dans les maisons de services publics (22 points sur les 80 existant au niveau national). Les EREF ont pour l'instant été mis en place au sud du massif, leur généralisation au nord étant prévue grâce aux crédits de la convention interrégionale de massif (1 million d'euros en provenance du FNADT).

(2) Une politique mal orientée ?

On peut s'interroger sur les orientations de cette politique.

(a) Une politique qui néglige le petit commerce traditionnel

Tout d'abord, M. Patrice Vermeulen a indiqué à la mission commune d'information que la politique menée par son ministère ne consistait pas à « maintenir des petites épiceries qui ne vendraient que quelques boîtes de conserve périmées et chères ou des commerces non-alimentaires du type quincailleries, mais à favoriser la venue des jeunes, ainsi que l'implantation d'activités économiques, notamment touristiques ». Ainsi, cette politique favorise :

- l'incitation de la grande distribution à s'implanter dans les zones rurales ou de montagne ;

- l'approvisionnement des personnes âgées grâce à des systèmes de tournées organisés par les supermarchés, soutenus par le FISAC.

On peut s'interroger sur la pertinence de cette approche, qui revient à négliger totalement le petit commerce traditionnel.

(b) Une politique dont ne bénéficient que les zones où la demande est déjà présente

Ensuite, M. Vermeulen a souligné que son ministère ne favorisait le développement du commerce que dans les zones dans lesquelles la demande était déjà présente.

On se trouve donc dans un cercle vicieux : les zones en déclin démographique ne bénéficient pas de la politique menée, ce qui accentue celui-ci.

Proposition n° 53. : Renforcer les moyens de la politique de développement des services de proximité en zone de montagne, et rendre cette politique plus favorable aux zones peu densément peuplées ainsi qu'au petit commerce traditionnel.

B. DÉFINIR UNE VÉRITABLE POLITIQUE DES TRANSPORTS

Un aspect essentiel de la structuration des territoires de montagne passe par leur réseau de transports. Or, on ne peut ici que déplorer l'absence d'une véritable politique prospective des transports en montagne29(*).

1. La question du franchissement des massifs frontaliers par les transports de marchandises

a) Une forte croissance des flux routiers de marchandises dans les Alpes et les Pyrénées, mal anticipée par les pouvoirs publics

Alors que les flux routiers de marchandises à travers les Pyrénées et les Alpes étaient comparables en 1996, en 1999 ils étaient dans les Pyrénées près de deux fois supérieurs à ceux observés dans les Alpes, comme l'indique le tableau ci-après.

Comparaison des flux routiers de marchandises à travers les Pyrénées et les Alpes

Année

Unité

Pyrénées

Alpes (1)

1996

Millions de tonnes

53

35

1999

Millions de poids lourds

4,6

2,6

(1) Sur les trois autoroutes franco-italiennes.

Source : Conseil général des ponts et chaussées, Les transports à travers les Pyrénées, enjeux et perspectives, mai 2001.

Cette croissance a été mal anticipée, malgré l'importance accordée à la libre circulation des personnes et des marchandises par les textes communautaires. D'une manière générale, il convient de souligner le manque de coopération avec les pays voisins (Espagne, Italie).

b) Des perspectives inquiétantes pour les Pyrénées

Les transports trans-pyrénéens ont fait l'objet d'une récente étude du conseil général des Ponts et Chaussées30(*), dite « rapport Becker », dont nous présentons ci-après les principaux éléments. Les perspectives semblent inquiétantes.

(1) Un trafic de marchandises en forte croissance et en quasi-totalité routier

La forte augmentation du trafic routier de marchandises trans-pyrénéen s'explique par le rattrapage économique de la péninsule ibérique, dont le volume des échanges avec les autres pays de l'Union européenne a progressé de 1990 à 2000 de plus de 65 %.

Ainsi, le trafic de poids lourds sur les autoroutes transfrontalières a doublé de 1989 à 1998, comme l'indique le graphique ci-après.

Evolution du transport de marchandises trans-pyrénéen entre 1989 et 1998

En millions de tonnes

Source : Conseil général des ponts et chaussées, Les transports à travers les Pyrénées, enjeux et perspectives, mai 2001.

Cette forte augmentation du trafic routier suscite des phénomènes de congestion et de pollution, en particulier près des agglomérations de Bayonne et Saint-Sébastien, de Montpellier et de Bordeaux.

Les axes autoroutiers trans-pyrénéens sont localisés de part et d'autre de la chaîne, dans les corridors littoraux sans tunnel transfrontalier. Ainsi, 96 % du trafic de marchandises utilisant le mode routier passe par les axes du Perthus (A9) à l'est et du Biriatou (A63) à l'ouest, avec respectivement 8.400 et 7.600 camions par jour en l'an 2000 (à titre de comparaison, 2.000 camions traversaient le tunnel du Mont-Blanc avant sa fermeture et 6.000 celui du Fréjus).

Dans les années récentes ont été conclus des accords bilatéraux concernant :

- la réalisation du tunnel routier du Somport ;

- la construction et l'exploitation de la ligne ferroviaire à grande vitesse entre Perpignan et Figueras, accessible aux trains fret, dont la mise en service est prévue pour 2006.

Dans la liste des projets prioritaires arrêtés en 1994 à Essen, le schéma des réseaux transeuropéens a retenu, outre une branche atlantique pour le réseau ferré à grande vitesse, la ligne Perpignan-Figueras.

287 millions d'euros, provenant de l'ouverture du capital des entreprises publiques, doivent être consacrés en 2003 au financement de la part française de la subvention publique prévue par le contrat de concession de cette liaison.

Proposition n° 54. : réaliser rapidement la liaison Perpignan-Figueras.

Le tunnel du Somport

La construction du tunnel du Somport a été décidée par l'accord du 25 février 1991 conclu entre la France et l'Espagne.

Le projet a connu certaines vicissitudes :

- nombreuses manifestations (première occupation du chantier et de ses abords le 27 août 1991) ;

- annulation par le tribunal administratif de Pau de l'arrêté déclarant les travaux d'utilité publique (2 décembre 1992) ;

- report de l'ouverture du tunnel à la circulation, à cause du caractère infructueux de l'appel d'offres européen lancé à l'été 2001 pour désigner un exploitant, et de la réalisation de travaux de sécurité à la suite des catastrophes dans les Alpes (mars 2002).

Selon le conseil général des ponts et chaussées, « l'ouverture du tunnel du Puymorens en 1993 n'a pas eu d'impact sur le trafic poids lourds empruntant cet itinéraire. Le même phénomène pourrait être constaté lors de la mise en service du tunnel du Somport. Actuellement , la RN 134 supporte un trafic plutôt stable de 130 poids lourds par jour à la frontière correspondant à des échanges locaux. Mais aucun élément ne permet de dire aujourd'hui que son ouverture va attirer un trafic nouveau de poids lourds ».

A l'occasion de son déplacement dans le massif des Pyrénées, la mission commune d'information a pu constater le contraste entre l'aménagement routier de part et d'autre du tunnel, la voie d'accès étant en France extrêmement étroite, contrairement au côté espagnol. On ne peut que regretter ce décalage, qui nuit à la coopération entre les deux pays.

(2) Un chemin de fer insuffisamment développé

La structure du réseau ferroviaire est analogue à celle du réseau autoroutier : les deux lignes principales, à doubles voies et électrifiées, empruntent les corridors latéraux et captent la totalité du fret ferroviaire existant et l'essentiel du trafic voyageurs.

Le conseil général des ponts et chaussées estime que « le rôle et la fonction actuels du réseau ferroviaire apparaissent (...) bien modestes au regard de l'importance des échanges et des possibilités qu'on pourrait attendre de ce mode. En 1998, 4,4 millions de tonnes ont été transportés par mode ferroviaire à travers les Pyrénées, principalement en provenance ou à destination de la France et de l'Allemagne. Si l'on reprend la comparaison avec les Alpes, et en particulier les Alpes françaises, force est de constater que la part du mode ferroviaire dans les transports terrestres de marchandises au franchissement de la frontière reste modeste dans les Pyrénées : 6,5 % en fer-fer (10 % côté France, si on ajoute le trafic rail-route) alors qu'elle atteint 20 % sur les Alpes françaises et 34 % sur l'arc Vintimille-Brenner ».

Ce phénomène s'explique par le fait que les infrastructures ferroviaires sont insuffisantes, ce qui provient notamment d'un écartement des rails différent entre la France et l'Espagne. En effet, si pour les voyageurs, l'introduction déjà ancienne des essieux à écartement variable (système Talgo) a permis de surmonter ce handicap, pour les marchandises, il faut encore procéder à des opérations de changement d'essieux ou de transbordement.

Ainsi, selon le conseil général des ponts et chaussées, dans la traversée des Pyrénées, « les camions n'utilisant pas de tunnels à péage ne subissent aucune charge particulière ou aucun délai d'attente qui pourraient en résulter, alors que la même masse de marchandise [la masse par wagon ou équivalent d'un poids lourd] utilisant le mode ferroviaire subit un délai d'attente et doit acquitter une charge de 300 F environ ».

Ce n'est que depuis peu qu'est menée une politique de développement du fret international sur ces corridors, tant en Espagne qu'en France. Ainsi, la SCNF poursuit un objectif de 100 milliards de t.km de fret en 2010, et son homologue espagnole (la RENFE) vise un doublement en cinq ans du transport combiné.

(3) Une saturation inévitable sans rééquilibrage modal ?

Selon le conseil général des ponts et chaussées, l'augmentation rapide des flux de marchandises inter-pyrénéens devrait se poursuivre. Les flux augmenteraient de 110 MT environ, d'ici à l'année 2020.

Le rapport distingue plusieurs scénarios d'évolution des différents modes. Le scénario le plus favorable, privilégié par le CGPC, est ambitieux puisqu'il suppose que les modes ferroviaire et maritime parviennent à améliorer suffisamment leur offre pour accroître leur part modale de manière significative. Dans le cas des deux derniers scénarios (défavorables, soit du fait d'une absence de rééquilibrage, soit du fait d'une hypothèse haute de croissance économique), le trafic de poids lourds sur chacune des deux autoroutes atteint 14.000 à 15.000 véhicules par jour en 2015. Selon le CGPC, « ces trafics sont compatibles avec des autoroutes à 2 x 3 voies, mais ils constituent sans doute une limite supportable qu'il convient de ne pas dépasser ».

Ainsi, la croissance du trafic routier continuerait de s'accroître jusqu'en 2020, avec à cette date un risque de saturation, le seul scénario sans saturation (avec aménagement des autoroutes en 2 x 3 voies) étant celui retenant l'hypothèse de référence de croissance économique, avec rééquilibrage modal.

Ainsi, la mission commune d'information s'interroge sur les moyens à mettre en oeuvre dans les Pyrénées. Sans volonté politique forte, des phénomènes de saturation semblent inévitables.

c) Les Alpes : une situation préoccupante

Les conditions du franchissement des Alpes par les transports de marchandises sont elles aussi préoccupantes.

(1) Les affirmations du rapport Brossier

Selon le rapport Brossier de 1998, l'évolution du trafic routier de marchandises transalpin (tunnels du Mont-Blanc et du Fréjus) dépend fortement de l'ouverture par la Suisse de son territoire au trafic de l'UE, comme l'indique le graphique ci-après.

Projections du transport routier de marchandises à travers les Alpes

En millions de tonnes

Source : rapport Brossier de 1998

L'hypothèse d'une ouverture progressive, par la Suisse, de son territoire aux flux de marchandises est retenue par le rapport Brossier ainsi que par le schéma de services collectifs de marchandises.

L'importance d'une plus grande ouverture de la Suisse s'explique par le fait que celle-ci est actuellement relativement peu ouverte aux flux transalpins de marchandises, comme l'indique le tableau ci-après.

La répartition des flux de marchandises à travers les Alpes

En %

 

France

Suisse

Autriche

Part des flux

33

17

50

Source : schéma de services collectifs de transports de marchandises.

Le rapport Brossier estime les capacités à moyen terme des tunnels du Fréjus et du Mont-Blanc respectivement à 48 millions de tonnes pour le Fréjus (soit environ 8.000 poids lourds par jour) et 20 millions de tonnes pour le Mont-Blanc (environ 3.000 poids lourds par jour), soit une capacité totale estimée de 68 millions de tonnes. Ces chiffres sont loin des flux constatés aujourd'hui et des flux prévisionnels pour l'année 2010, même si l'on retient la projection la plus haute, de 35 millions de tonnes par an.

Ainsi, selon le rapport Brossier, les infrastructures actuelles seraient suffisantes à moyen terme.

(2) Un jugement optimiste

Ces considérations peuvent sembler optimistes, pour deux raisons essentielles.

Tout d'abord, les évaluations basses du rapport Brossier et le schéma de services collectifs de transport de marchandises tablent sur un passage accru du trafic par la Suisse. Cette perspective peut sembler irréaliste. Il semble donc nécessaire de retenir les projections hautes du rapport en matière d'évolution du transport routier de marchandises. En outre, on peut s'interroger sur la pertinence d'une approche qui consiste à souhaiter reporter le problème sur l'un de nos voisins.

Ensuite, les contraintes liées à la sécurité -dramatiquement rappelées par la catastrophe survenue dans le tunnel du Mont-Blanc le 24 mars 1999, qui a fait 39 morts- et à la protection de l'environnement pourraient remettre en cause cette analyse. En effet, des considérations de sécurité pourraient conduire à limiter le trafic dans les tunnels en deçà du seuil envisagé par le rapport Brossier. Si tel était le cas, le développement du transport ferroviaire serait d'autant plus indispensable. En effet, l'opposition des habitants des zones concernées au développement du transport routier pourrait inciter à une solution alternative au doublement des tunnels routiers existants.

(3) Des travaux indispensables pour améliorer le transport ferroviaire

Le rapport Brossier affirme en revanche la nécessité d'investissements dans le domaine des infrastructures ferroviaires.

L'évolution des projections de transport ferroviaire de marchandises pourrait être d'ici à 2010 une stabilisation ou un doublement, selon que la politique suisse d'ouverture aux flux européens réussit ou non, comme l'indique le graphique ci-après.

Projections du transport ferroviaire de marchandises à travers les Alpes

En millions de tonnes

Source : rapport Brossier de 1998 (cité dans Conseil national des transports, Rapport sur les conséquences à court, moyen et long terme à tirer de l' incendie dans le tunnel du Mont-Blanc, 24 février 2000).

Contrairement à ce qui est affirmé pour le transport routier, les infrastructures existantes ne semblent pas suffisantes à moyen terme.

Au prix d'investissements relativement modestes (10 % des sommes prévues pour la liaison Lyon-Turin) sur le tronçon ferroviaire fret Ambérieu-Turin, la capacité annuelle de la ligne pourrait être portée à 16 millions de tonnes par an.

Ces chiffres sont à rapprocher des projections estimées de 10 à 25 millions de tonnes par an.

Dans ces conditions, la réalisation de la ligne Lyon-Turin, décidée par un accord franco-italien de janvier 2001, qui concernerait à la fois les voyageurs et les marchandises et dont la réalisation est prévue pour l'année 2012, apparaît indispensable. Cette ligne fait partie des 14 projets prioritaires européens et du réseau ferroviaire trans-européen. Le coût en serait de 10,7 milliards d'euros.

Une limitation du trafic dans les tunnels alpins, consécutive à un renforcement des contraintes en matière de sécurité et de protection de l'environnement, rend la réalisation de cette liaison d'autant plus indispensable.

Proposition n° 55. : Réaliser rapidement le TGV Lyon-Turin.

2. Les autres besoins d'infrastructures de transports en montagne ne sont pas suffisamment pris en compte

On peut également déplorer l'insuffisance de volonté politique en matière de traversée des massifs non frontaliers, ainsi que de désenclavement des zones de montagne.

a) Les politiques française et communautaire des transports se focalisent sur la traversée des massifs frontaliers

En effet, tant la politique française que la politique communautaire des transports se focalisent sur la traversée des massifs frontaliers.

(1) Les schémas de services collectifs de transport

Cette orientation est évidente dans le cas des schémas de services collectifs de transport de voyageurs et de marchandises.

La loi d'orientation pour l'aménagement durable du territoire prévoit d'ailleurs que « les schémas multimodaux de services collectifs de transport donnent la priorité au transport ferroviaire pour le transit international franchissant les Alpes et les Pyrénées ».

Ainsi, si leurs orientations quant à « la politique multimodale des liaisons transalpines et pyrénéennes » rejoignent les analyses présentées ci-avant, ils ne prennent pas suffisamment en compte la nécessité de désenclaver certaines zones de montagne. Certes, est avancée la nécessité d'améliorer « la desserte des pays isolés ou à faible densité ». Cependant, les mesures prévues ne semblent pas à la hauteur des enjeux.

En particulier, il est indiqué dans ces schémas que « la politique des transports dans les massifs alpin et pyrénéen a pour objectifs de faciliter l'écoulement du transit international franchissant les Alpes et les Pyrénées, tout en préservant l'environnement sensible de ces massifs ». L'objectif de désenclavement des zones isolées de ces massifs n'est même pas mentionné.

(2) La politique communautaire des transports

Cette orientation est encore plus nette dans le cas de la politique communautaire des transports, telle qu'exprimée notamment par le livre blanc de la Commission européenne sur les choix en matière de transport à l'horizon 201031(*).

Cette situation n'est pas surprenante, dans la mesure où la politique communautaire des transports est perçue comme l'un des corollaires du marché unique, son objectif essentiel étant de favoriser les échanges commerciaux intra-communautaires.

Ainsi, les deux projets d'infrastructures prioritaires adoptés au Conseil européen d'Essen des 9 et 10 décembre 1994 concernant la montagne française (le troisième projet concernant la France étant le TGV Est), portent exclusivement sur le franchissement des Alpes et des Pyrénées :

- le TGV Lyon-Turin ;

- le TGV sud européen reliant Paris à Madrid par l'axe rhodanien d'une part et la façade atlantique d'autre part.

b) L'insuffisance de la politique de traversée des massifs

Ainsi, insuffisante pour les Alpes et les Pyrénées, la politique de traversée des autres massifs est souvent inexistante.

L'exemple des Vosges est à cet égard emblématique. On peut considérer que la politique de traversée de ce massif devrait se conformer aux orientations suivantes :

- création d'un axe interrégional Alsace-Lorraine au centre du massif, via la nationale 59 et le tunnel de Saintes-Marie-aux-Mines (fermé pour des raisons de sécurité à la suite de l'accident du tunnel du Mont-Blanc) ;

- contournement du massif par le nord (autoroute A 4) et le sud (Belfort) ;

- développement du ferroutage.

Malheureusement, l'Etat ne met pas en oeuvre les moyens nécessaires, ce qui retarde la réalisation d'investissements pourtant indispensables, et laisse perdurer des transits difficilement supportables pour les populations locales.

c) Le retard pris dans le désenclavement de certaines zones

De même, faute de volonté politique, un retard a été pris dans le désenclavement de certaines zones de montagne.

Le cas des Pyrénées est éloquent :

- incertitudes quant à la future liaison Pau-Langon-Bordeaux (au sujet de laquelle M. Lionel Jospin, alors Premier ministre, a assuré dans une lettre du 31 mars 2000 qu'il y aurait une voie « à vocation autoroutière à l'horizon 2010 ») ;

- incertitudes quant aux conséquences d'une augmentation du trafic routier dans la vallée d'Aspe sur la traversée d'Oloron-Sainte-Marie ;

- retards au sujet de la mise aux normes de la RN 135 pour accéder au tunnel du Somport ;

- incertitudes quant à la réhabilitation du tunnel ferroviaire et de la voie ferrée Pau-Canfranc-Sarragosse (fermés depuis 1970 et dont la réhabilitation est prévue dans le contrat de plan Etat-région).

C. L'IMPORTANCE DES TECHNOLOGIES DE L'INFORMATION ET DE LA COMMUNICATION (TIC)

1. L'accès aux TIC, un enjeu vital pour les territoires de montagne

L'entrée dans ce qu'il est convenu d'appeler la « société de l'information » peut constituer pour les territoires de montagne un facteur de développement ou de déclin, selon qu'ils y ont ou non accès.

a) Les entreprises du secteur des TIC sont plus susceptibles que les autres de s'installer en milieu rural

Les technologies de l'information et de la communication (TIC) présentent l'avantage de permettre de s'émanciper, dans une certaine mesure, des contraintes géographiques qui empêchent habituellement les industries de s'implanter en zone rurale. En effet, si les industries traditionnelles obligent à réunir un grand nombre de personnes en un même lieu, ce qui favorise les zones densément peuplées, ces contraintes concernent relativement peu les entreprises du secteur des TIC.

La mission commune d'information a pu constater ce phénomène en visitant le CETIR (Centre européen des technologies de l'information en milieu rural), incubateur d'entreprises créé à Saint-Laurent de Neste (Hautes-Pyrénées) par notre collègue Josette Durrieu, qui a permis la venue d'une demi-douzaine de PME dans cette commune de 839 habitants. Selon le CETIR, « aujourd'hui, grâce aux nouvelles technologies de l'information, telles Internet, le lieu d'implantation n'affecte en rien la performance des entreprises »32(*). Ainsi, la société Klik'n Go, qui y a implanté son siège social, est présente à Paris et au Maroc (sous forme d'une prise de participation dans une autre entreprise) et prépare l'ouverture de nouveaux centres de téléconseillers en Guadeloupe, à Casablanca et dans l'île Maurice. Il importe de souligner que si certaines des activités du CETIR sont fortement liées au monde rural (tourisme, cartographie numérique à destination des collectivités locales), il s'agit d'exceptions : la plupart des entreprises implantées ont une activité qui n'a rien à voir avec la ruralité : télésaisie (objet de l'un des programmes de recherche et domaine d'activité de la principale entreprise implantée, Bigortel), orthodontie, formation à distance, service informatique.

Il convient cependant de souligner que l'exemple du CETIR ne peut être transposable dans l'ensemble des zones de montagne qu'à condition :

- de mobiliser des moyens conséquents (le CETIR a coûté 381.122 euros, dont 109.122 financés par le Feder) ;

- d'assurer l'accès des zones rurales à la téléphonie mobile et à l'Internet à haut débit33(*).

UN EXEMPLE DE DÉVELOPPEMENT DES TECHNOLOGIES DE L'INFORMATION ET DE LA COMMUNICATION EN MILIEU RURAL : LE CETIR

I. Présentation

Créé en 1998, le CETIR (Centre européen des technologies de l'information en milieu rural) est une association loi de 1901 ayant pour but la création d'activités nouvelles de services liés au traitement de l'information.

Il a été créé en 1998.

Il regroupe les divers acteurs concernés :

- membres fondateurs, ayant voix délibérative : Communauté de Communes du Canton de Saint-Laurent-de Neste, conseil général des Hautes-Pyrénées, MATRA Systèmes et Information ;

- membres adhérents, ayant voix délibérative : FRANCE TELECOM, EDF-GDF, SOFRED (GIAT industries), NEUROSOFT, DATAGRAPH, ITESOFT  ;

- membres d'honneur, ayant voix consultative : SET-CNRS (Société Environnement Territoire), INRIA (Institut national de recherche en informatique et en automatique), CDDE (Comité Départemental de Développement Economique) des Hautes-Pyrénées, ENI (Ecole Nationale d'Ingénieurs) de Tarbes, IUT (Institut Universitaire Technologique) de Tarbes.

Il est conseillé par un comité d'orientation scientifique présidé par M. Bernard LARROUTUROU, PDG de l'INRIA (Institut national de recherche en informatique et en automatique).

II. Actions

Le CETIR mène trois programmes de recherche et développement :

- traitement de documents par le télétravail (développement d'une plate-forme de traitement de documents intégrant numérisation, lecture automatique et télé-saisie), programme ayant permis l'essaimage de la société BIGORTEL ;

- HyperC@rta (exploitation de diverses informations utiles au tourisme : culture, cartographie, sport, nature, vie pratique, par un système consultable sur Internet) ;

- HYPERGEO (accès à l'information géographique pour des utilisateurs mobiles, une démonstration devant être faite au travers d'un service d'information touristique).

Parallèlement, le CETIR apporte trois types d'aide aux entreprises :

- aide à l'innovation (conseil et accompagnement des nouvelles PME) ;

- pépinière d'entreprises (accueil des projets élaborés ou dynamisés par le CETIR dans ses locaux pendant la période d'incubation, c'est-à-dire le lancement de l'activité) ;

- hôtel d'entreprises (location à des prix peu élevés et services annexes).

III. Résultats

Le CETIR a permis l'implantation à Saint-Laurent de Neste d'une demi-douzaine d'entreprises représentant une centaine d'emplois.

Source : site Internet du CETIR

b) Les entreprises ont besoin d'avoir accès à la téléphonie mobile et au réseau Internet à haut débit

Il est aujourd'hui essentiel pour une entreprise de disposer de l'accès aux réseaux de télécommunications modernes. Or, les zones rurales sont actuellement à l'écart des réseaux de téléphonie mobile et d'Internet à haut débit.

(1) La téléphonie mobile

En ce qui concerne la téléphonie mobile, un récent rapport du Secrétariat d'Etat à l'Industrie34(*) a établi un état des lieux de la couverture du territoire et réalisé une analyse économique des zones restant à couvrir :

- 46.000 km² ne sont couverts par aucun réseau (soit 8,4 % du territoire) ;

- 390.000 personnes, soit 0,7 % de la population, n'ont pas accès à un service de téléphonie mobile sur leur lieu de résidence ;

- 1.480 communes ne disposent pas d'une couverture effective de leur centre ;

- la moitié des zones non couvertes se situent au-dessus de 700 mètres d'altitude.

(2) Le haut débit

Selon le schéma de services collectifs de l'information et de la communication, les études convergeraient pour montrer que les dorsales (« backbones ») seraient suffisamment dimensionnées pour répondre à la forte croissance des besoins. Dès lors, la question des hauts débits se poserait essentiellement au niveau des réseaux intermédiaires et des réseaux terminaux d'accès aux usagers finaux, c'est-à-dire à celui de la « boucle locale ».

Selon les informations fournies par la DATAR, 80 % du territoire, représentant 25 % de la population, constitueraient des territoires « de fragilité ». La demande étant « trop faible pour assurer aux opérateurs une quelconque rentabilité », la DATAR estime que sans intervention des pouvoirs publics, « ces territoires sont structurellement exclus du haut débit ».

La désertion des zones rurales par les entreprises pourrait de ce fait être importante au cours des prochaines années. La DATAR précise que « les études menées (...) avec l'observatoire ORTEL en 2001 ont montré qu'à l'échéance de 3 ans, l'absence d'une offre de services haut débit conduira un nombre substantiel de PMI/PME (plus de 30 %) à quitter leur site d'implantation pour rejoindre le pôle d'activités voisin bien desservi ». Ce problème n'épargne pas le CETIR, que certaines entreprises pourraient quitter si elles n'obtenaient pas l'accès au haut débit à courte échéance.

2. Les objectifs ambitieux fixés lors du CIADT de Limoges restent à concrétiser

Parmi les trois objectifs de la loi n° 96-659 du 26 juillet 1996 de réglementation des télécommunications, l'aménagement du territoire était, à côté de l'ouverture à la concurrence et du renforcement du service public, l'une des toutes premières priorités du législateur et du Sénat en particulier.

Avec le lancement du programme d'action gouvernemental pour la société de l'information (PAGSI) en 1997, le précédent gouvernement a affiché sa volonté de créer une « société de l'information pour tous ».

En matière de télécommunications, la montagne fait depuis longtemps l'objet de certaines mesures spécifiques35(*). Cependant, elle n'est généralement pas identifiée en tant que telle dans le cadre de la politique de développement des technologies de l'information et de la communication.

La montagne est cependant visée de manière indirecte, car elle est considérée comme un ensemble de zones rurales parmi d'autres, dont l'accès à ces technologies doit être favorisé.

Les objectifs proclamés par les gouvernements successifs sont ambitieux. Encore faut-il que les moyens prévus soient rapidement mis en oeuvre, faute de quoi le déclin des zones de montagne pourrait encore s'accélérer.

a) Des objectifs ambitieux de couverture du territoire

Les deux principaux objectifs sont fixés par le schéma de services collectifs de l'information et de la communication36(*) :

- « l'établissement d'une couverture territoriale complète des lieux de vie permanents et occasionnels (sites touristiques), ainsi que des axes de transport prioritaires, pour la téléphonie mobile », à l'horizon 2003 ;

- « la disponibilité d'une offre de connexion à 2 Mbits/s à un coût abordable (...) à l'échéance 2005 ».

Ces objectifs ont été confirmés dans le cadre du comité interministériel de l'aménagement et du développement du territoire (CIADT) de Limoges (9 juillet 2001). Le précédent gouvernement a en outre réaffirmé à cette occasion sa volonté d'« assurer un déploiement équilibré des réseaux d'information et de communication sur tout le territoire, en particulier dans les zones défavorisées, les moins développées économiquement ou les moins peuplées » et d'« accompagner dans les territoires la dynamique du PAGSI ».

b) Le cas de la téléphonie mobile

Le précédent gouvernement a décidé la mise en place d'un dispositif de soutien public à l'investissement des collectivités locales et des opérateurs pour la construction de stations de base équipées.

Selon ses termes, « cet engagement vise à assurer dans les trois prochaines années [en 2003 au plus tard] la couverture de l'ensemble des lieux de vie permanents et occasionnels (sites touristiques) et des axes de transport prioritaires, conformément aux objectifs fixés par le schéma de services collectifs de l'information et de la communication ». Seraient donc concernés, notamment, l'ensemble des centres de village qui ne sont aujourd'hui couverts par aucun réseau.

Le coût global de la réalisation de cet objectif a été évalué à 1,4 milliard de francs (215 millions d'euros) sur le territoire métropolitain. Ce chiffre prend en compte l'accord conclu entre le précédent gouvernement et les trois opérateurs mobiles pour la mise en place d'un système d'itinérance locale dans les zones à couvrir (il s'agit de déployer pour chaque zone concernée un réseau unique accessible aux abonnés des trois opérateurs mobiles). A titre de comparaison, selon le rapport précité du secrétariat d'Etat à l'industrie, l'hypothèse d'une couverture à 100 % du territoire par un seul réseau représenterait un investissement d'environ 2,6 milliards de francs (400 millions d'euros).

Ces investissements devaient être cofinancés par les opérateurs à hauteur de 400 millions de francs (60 millions d'euros) et par l'Etat à hauteur de 500 millions de francs (75 millions d'euros), les collectivités locales devant financer les 500 millions de francs (75 millions d'euros) restants. Les investissements de l'Etat et des collectivités locales devaient concerner les stations de base équipées. Le Massif central était considéré comme « zone prioritaire » pour ce dispositif.

Ce dispositif a connu certaines modifications.

- Tout d'abord, Orange et SFR ont accepté d'accroître leur participation à la couverture des mobiles (réduisant d'environ de moitié la charge de la couverture pour les pouvoirs publics, et en particulier pour les collectivités locales), mais en contrepartie ont refusé de souscrire à l'obligation d'itinérance, écartant de ce fait le troisième opérateur, Bouygues.

- Ensuite, l'ART (autorité de régulation des télécommunications) a estimé à 5.000 le besoin de relais, contre 1.500 pour le CIADT.

- Finalement, un accord entre l'Etat et les trois opérateurs semble sur le point d'être conclu au sujet de l'itinérance locale, chaque opérateur acceptant d'en financer un tiers. Lors de son audition par la mission commune d'information, le ministre de la fonction publique, de la réforme de l'Etat et de l'aménagement du territoire a en effet indiqué qu'un tel accord était en phase d'examen au niveau interministériel.

Ces orientations restent à concrétiser. En particulier, tous les décrets d'application n'ont pas encore été publiés. En outre, le développement de la couverture est actuellement stoppé, les opérateurs attendant que des études soient effectuées par les départements, avant de poser de nouveaux pylônes. Seul Bouygues Télécom pose de nouveaux pylônes, du fait de son retard initial. Interrogés à ce sujet par la commission des affaires économiques du Sénat, M. Francis Mer, ministre de l'économie, des finances et de l'industrie, et Mme Nicole Fontaine, ministre déléguée à l'industrie, ont confirmé les engagements financiers de l'ancien gouvernement. Ceux-ci doivent encore être concrétisés par la prochaine loi de finances.

En tout état de cause, le développement de l'itinérance doit être assuré. On peut à cet égard renvoyer à la récente proposition de loi de nos collègues Bruno Sido, Gérard Larcher, Pierre Hérisson, François Trucy et Paul Girod37(*). Cette proposition tend à imposer l'itinérance dans les zones que les collectivités locales auront identifiées selon la méthodologie mise au point par l'Autorité de régulation des télécommunications, dans le cadre de la convention qu'elle a signée le 17 octobre 2001 avec l'Association des départements de France.

Proposition n° 56. : Imposer, par des dispositions législatives, le développement de l'itinérance, en particulier en zone de montagne.

c) Le cas de l'Internet à haut débit

Dans le cadre du programme d'action gouvernemental pour la société de l'information (PAGSI), le précédent gouvernement a fixé pour objectif l'accès de tous aux réseaux à haut débit d'ici à l'année 2005.

Les travaux menés sur la diffusion du « haut débit », notamment par le Conseil Economique et Social (rapport de juin 2001) ou par l'Observatoire des Télécommunications dans la Ville (rapport du groupe «Rural » présidé par le président de la Fédération nationale des maires ruraux, mars 2002), établissent un même constat : laissé à la seule dynamique du marché, l'essor du haut débit conduirait, à l'échéance de 2005, à une polarisation accrue, une part significative de la population (20 à 25 % selon les estimations) et des territoires n'ayant aucun accès au haut débit à des conditions économiquement viables.

A l'occasion de son audition par la mission commune d'information, M. André Marcon38(*) a estimé que l'équipement en fibres optiques de toutes les communes de France coûterait de l'ordre de 10 milliards d'euros, dont un tiers serait déjà investi.

Afin d'atteindre son objectif, le précédent gouvernement a chargé la Caisse des dépôts et consignations de mettre « ses capacités d'expertise et d'appui au service des collectivités locales pour accompagner et créer un effet de levier dans le déploiement de projets d'infrastructures, de contenus et d'usages que celles-ci engagent ». La Caisse des dépôts et consignations doit intervenir financièrement de deux manières :

- par un accompagnement en investissement sur ses fonds propres, à hauteur de 1,5 milliard de francs (230 millions d'euros) sur 5 ans ;

- par des prêts à taux préférentiels sur 30 ans aux collectivités locales, en cofinancement avec les établissements de crédits, à l'intérieur d'une enveloppe de 10 milliards de francs (1,5 milliard d'euros).

Le précédent gouvernement a également décidé d'ouvrir la possibilité d'un recours aux infrastructures du Réseau de Transport et d'Electricité (RTE), pour le déploiement de réseaux de télécommunication en fibres optiques qui desserviraient les zones les moins équipées. Cette technologie représente en effet un coût deux à trois fois moins élevé que l'enterrement de la fibre optique. L'intérêt principal du RTE réside dans le réseau à haute tension (63 ou 90 kV), qui assure la répartition de l'électricité à l'échelle régionale et départementale et dessert généralement la périphérie des principales agglomérations de chaque département (à partir de 5.000 à 7.000 habitants, ce qui représente environ les deux tiers de la population française).

D'autres technologies, susceptibles de se développer à plus long terme, concernent l'offre de services de télécommunications à haut débit par radio ou par satellite.

La Caisse des dépôts et consignations a vu le nombre de dossiers de financement d'infrastructures passer de 60 à 120 projets depuis le CIADT de Limoges, et estime qu'elle aura financé, à la fin de l'année 2002, une vingtaine de ces projets. C'est encore peu comparé aux besoins.

3. Le rôle essentiel des collectivités territoriales

a) Le rôle des collectivités territoriales dans le financement des infrastructures
(1) Un rôle important

L'article L. 1511-6 du code général des collectivités territoriales prévoit que les collectivités, ou les établissements publics de coopération intercommunale ayant bénéficié d'un transfert de compétence à cet effet, peuvent créer des infrastructures destinées à supporter des réseaux de télécommunications (canalisations, chambres de tirage ou fibres noires destinées à supporter des réseaux filaires, pylônes et alimentation électrique pour les infrastructures de boucle locale radio ou de téléphonie mobile...). Ces infrastructures peuvent ensuite être mises à la disposition d'opérateurs ou d'utilisateurs par voie conventionnelle, dans des conditions « objectives, transparentes et non discriminatoires ».

Ainsi, les collectivités locales sont appelées à jouer un rôle important en matière de financement des infrastructures.

Tel est tout d'abord le cas en ce qui concerne la téléphonie mobile39(*). Ce mouvement devrait s'accélérer, dans la mesure où le CIADT de Limoges a, comme on l'a vu, décidé de mettre en place un système de cofinancement des infrastructures de téléphonie mobile entre l'Etat et les collectivités locales, le Massif central étant considéré comme « zone prioritaire ».

En ce qui concerne l'Internet à haut débit, de nombreuses collectivités locales se sont engagées dans la réalisation de réseaux de collecte à haut débit. Il s'agit de réseaux intermédiaires entre ceux de desserte des clients et les réseaux longue distance. L'objectif est de rendre ainsi possible l'apparition d'offres de services à haut débit de la part des opérateurs.

(2) Une simplification du cadre juridique par la loi du 17 juillet 2001

Après une première modification intervenue dans la loi n° 99-533 du 25 juin 1999 d'orientation pour l'aménagement et le développement durable du territoire, les modalités d'intervention des collectivités locales ont été simplifiées par la loi n° 2001-624 du 17 juillet 2001 portant diverses dispositions d'ordre social, éducatif et culturel.

La loi du 17 juillet 2001 a supprimé les conditions jusqu'alors exigées par l'article L. 1511-6 du code général des collectivités territoriales, qui limitaient, à l'excès, leurs initiatives en ce domaine :

- obligation pour la collectivité locale d'établir, par « constat de carence », que France Telecom n'était pas en mesure de lui fournir le service demandé ;

- amortissement sur huit ans des infrastructures réalisées par une collectivité locale.

La possibilité est également reconnue aux collectivités territoriales de mettre les infrastructures concernées à la disposition, non seulement des opérateurs de réseaux, mais également d'utilisateurs finaux.

En outre, les collectivités territoriales ont désormais l'autorisation de déduire, du coût de location facturé aux opérateurs, les subventions publiques qui peuvent être consenties « dans certaines zones géographiques ». Ainsi, les collectivités territoriales des zones rurales, en particulier des zones de montagne, devraient pouvoir subventionner les infrastructures de télécommunications.

(3) Propositions de réformes

Plusieurs réformes sont envisageables. Il convient de souligner à cet égard que l'évolution du cadre réglementaire des télécommunications est inévitable à court terme. En effet, elle est prévue dans le dispositif même de la loi de réglementation des télécommunications du 26 juillet 1996, et le nouveau « paquet télécom » adopté par l'Union européenne doit être prochainement transposé.

(a) Permettre aux collectivités locales de jouer un rôle d'opérateur ou de subventionner des opérateurs ?

Dans son rapport sur l'adaptation de la régulation publié en juillet 2002, l'ART estime nécessaire d'aller plus loin.

En effet, le dispositif actuel présente un double inconvénient :

- un manque de clarté du cadre juridique : selon l'ART, les débats qui ont entouré la rédaction d'un projet de circulaire d'application ont mis en lumière les difficultés de mise en oeuvre du dispositif, notamment lorsqu'il s'agit d'établir une frontière entre « réseaux de télécommunications » et « infrastructures passives », débat qui se heurte selon elle à « des difficultés techniques insurmontables » ;

- l'impossibilité pour certaines zones d'être desservies par les opérateurs dans des conditions de rentabilité suffisante, même avec une aide des collectivités locales.

Ainsi, l'ART propose de permettre aux collectivités locales :

- de subventionner les opérateurs (afin de respecter les principes de la concurrence, établis au niveau européen, il sera vraisemblablement nécessaire de définir les zones dans lesquelles cette intervention se justifie) ;

- de jouer un rôle d'opérateur dans les zones les moins desservies (les collectivités territoriales devant respecter certaines règles afin de ne pas fausser la concurrence).

Les collectivités locales ne pourraient cumuler ces deux types d'intervention sur une même zone géographique.

En conclusion, on peut souligner que les collectivités locales doivent faire preuve de patience et de prudence en matière d'investissements dans les infrastructures de télécommunication. En effet, elles engagent des initiatives qui pourraient être dépassées sur le plan technologique, alors qu'elles devront rembourser des annuités d'emprunt durant de nombreuses années. En particulier, le Conseil d'administration de France Télécom a décidé d'ouvrir le haut débit par le biais de l'ADSL, qui permet d'utiliser les fils existants, alors que certaines technologies permettront de disposer d'un débit supérieur (fibre optique, boucle locale radio, satellite).

Proposition n° 57. : Faciliter l'intervention des collectivités locales dans le domaine des télécommunications, en leur permettant de subventionner des opérateurs ou de jouer un rôle d'opérateur.

(b) Expérimenter diverses solutions techniques

Plusieurs solutions techniques pourraient être expérimentées afin de démocratiser l'accès à l'Internet à haut débit. Ainsi qu'on a eu l'occasion de le souligner, les technologies radio et satellitaire constituent des solutions d'accès potentiellement économiques.

Lors de son audition par la mission commune d'information, le ministre de la fonction publique, de la réforme de l'Etat et de l'aménagement du territoire a indiqué que « plusieurs expérimentations de grande ampleur permettant de tester des technologies alternatives fixes et sans fil pourraient être lancées : un campus universitaire, un ensemble de résidences, une gare, un aéroport, un ensemble de communes... (...) Ces expérimentations pourraient s'appuyer sur des dispositifs de coopération entre entreprises, établissements de recherche-développement et acteurs publics locaux, l'Etat intervenant par un abondement financier jouant un effet levier (...) et, au besoin, en levant les obstacles réglementaires »40(*).

Proposition n° 58. : Expérimenter à grande échelle diverses solutions techniques (radio, satellitaire...) afin de favoriser la démocratisation de l'accès au haut débit en zone de montagne.

b) L'implication des massifs

Les massifs se sont engagés en faveur du développement des technologies de l'information et de la communication (TIC).

Tel a en particulier été le cas du Massif central qui, selon les informations fournies par la DATAR à la mission commune d'information, constitue « une référence dans le secteur » :

- le comité de massif a pris le relais du « groupe d'expérimentation » créé à ce sujet en 1999 ;

- la convention interrégionale de massif prévoit de consacrer 900.000 euros au développement des TIC ;

- l'ADIMAC (Association pour le Développement Industriel et Economique du Massif central et du Centre) emploie à plein temps une personne au sujet des TIC41(*) ;

- l'Union des chambres de commerce et d'industrie du Massif central a pris l'initiative d'une action de sensibilisation aux TIC (création de cybersites) ;

- le CIADT de Limoges a indiqué que le Massif central était « zone prioritaire » pour le développement de la téléphonie mobile.

Dans le cas des Alpes, la convention interrégionale de massif doit permettre le financement de projets, concernant en particulier l'accès au haut débit par satellite ou par le réseau hertzien.

Dans les Pyrénées, la commission permanente du comité de massif a engagé une réflexion. Le CIDAP (comité interrégional pour le développement et l'aménagement des Pyrénées, créé en 1983) doit en effet dresser une carte destinée à déterminer les zones d'ombre, selon un cahier des charges validé par l'ART (cette étude étant financée par des crédits d'auto-développement de la montagne et les départements concernés).

II. ADAPTER LES CONTRAINTES EN MATIÈRE D'URBANISME

A. DES CONTRAINTES MULTIPLES

1. Les exigences de continuité et de préservation des espaces agricoles

a) La protection de l'environnement et des espaces agricoles

La loi « montagne » a instauré une obligation de protection de l'environnement et des espaces agricoles.

Ainsi, le I de l'article L. 145-3 du code de l'urbanisme prévoit que les terres nécessaires au maintien et au développement des activités agricoles, pastorales et forestières sont préservées42(*).

Cette obligation peut faire l'objet d'exceptions :

- les constructions nécessaires à ces activités ainsi que les équipements sportifs liés notamment à la pratique du ski et de la randonnée peuvent y être autorisés ;

- peuvent être également autorisées, par arrêté préfectoral, après avis de la commission départementale des sites, dans un objectif de protection et de mise en valeur du patrimoine montagnard, la restauration ou la reconstruction d'anciens chalets d'alpage43(*), ainsi que les extensions limitées de chalets d'alpage existants lorsque la destination est liée à une activité professionnelle saisonnière.

Les documents et décisions relatifs à l'occupation des sols comportent les dispositions propres à préserver les espaces, paysages et milieux caractéristiques du patrimoine naturel et culturel montagnard.

Le Conseil d'Etat a défini les terres agricoles à protéger au titre de cet article. Il s'agit des terres agricoles plates, et donc mécanisables, qui correspondent souvent à des prairies de fauche complémentaires d'une activité d'élevage (Conseil d'Etat, 6 février 1998, Commune de Faverges).

b) Le principe de continuité de l'habitat
(1) Le principe
(a) La loi « montagne »

La loi « montagne » s'est également traduite par l'obligation de construire en continuité avec les bourgs et les villages existants, en vertu des dispositions du III de l'article L. 145-3 du code de l'urbanisme.

Cet article prévoit que sous réserve de l'adaptation, de la réfection ou de l'extension limitée des constructions existantes et des installations ou équipements d'intérêt public incompatibles avec le voisinage des zones habitées, l'urbanisation doit se réaliser en continuité avec les bourgs, villages et hameaux existants.

Cette règle n'admet d'exception que lorsque la préservation des espaces naturels et agricoles ou la protection contre les risques naturels imposent :

- la délimitation de hameaux nouveaux intégrés à l'environnement ;

- ou, à titre exceptionnel et après accord de la chambre d'agriculture et de la commission des sites, des zones d'urbanisation future de taille et de capacité d'accueil limitées.

Cet article précise que la capacité d'accueil des espaces destinés à l'urbanisation doit être compatible avec la préservation des espaces naturels et agricoles.

(b) Depuis la loi « solidarité et renouvellement urbains », la nécessité d'un SCOT pour l'urbanisation de certaines agglomérations

De même, à compter du 1er juillet 2002 et en application de la loi SRU, en l'absence d'un schéma de cohérence territoriale (SCOT) applicable, dans les communes situées dans un périmètre d'au maximum 15 kilomètres autour d'une agglomération de plus de 15.000 habitants, « les zones naturelles et les zones d'urbanisation future » délimitées par les plans locaux d'urbanisme (PLU) des communes « ne peuvent pas être ouvertes à l'urbanisation » (article L. 122-2 du code de l'urbanisme). En pratique, cela concerne moins les communes touristiques de haute montagne, appelées à être intégrées dans un SCOT, que des communes de moyenne montagne, et celles situées dans des vallées.

Certaines dérogations sont possibles, avec l'accord du préfet. Tout d'abord, le préfet peut autoriser une « extension limitée ». Ensuite, il peut également constater l'existence d'une « rupture géographique » due à des circonstances naturelles, notamment au relief, et, en conséquence, exclure de cette limitation une commune située dans le périmètre des 15 kilomètres.

Ces nouvelles dispositions ne semblent pas poser de problème d'application. En effet, la distinction entre espaces urbanisés et espaces non urbanisés est aujourd'hui classique depuis une vingtaine d'années et répond à des critères simples et bien définis par la jurisprudence : une zone urbanisée est une zone pourvue de tous les équipements publics et caractérisée par la présence aux alentours d'un nombre suffisant de constructions (Conseil d'Etat, 19 janvier 1985, Baron). En outre, la notion d'extension limitée de l'urbanisation, que l'on trouve déjà dans la loi « littoral » du 3 janvier 1986, est elle aussi bien cernée depuis un arrêt du Conseil d'Etat (12 février 1993, Commune de Gassin).

(2) Une règle stricte et uniforme

La règle de continuité est justifiée dans son principe, dans la mesure où elle permet de protéger les terrains agricoles et les paysages, et aussi de limiter le coût des équipements publics nécessaires aujourd'hui pour toute construction habitable.

Cependant, son application rigoureuse sur des territoires où les zones d'habitat sont dispersées peut parfois accentuer le processus de désertification en limitant les opportunités de construction de nouveaux logements. Certaines communes de montagne se trouvent donc dans l'incapacité d'accueillir de nouveaux habitants, fragilisant ainsi les commerces et les services publics de proximité.

(3) Un contentieux abondant

La disposition de la loi « montagne » en matière d'urbanisme ayant suscité le plus grand nombre de contentieux est celle relative à l'urbanisation en continuité. Les recours concernent essentiellement des certificats d'urbanisme et des permis de construire, mais parfois aussi des documents d'urbanisme.

Le Conseil d'Etat a censuré partiellement des plans d'occupation des sols (POS) qui prévoyaient un certain nombre de zones NB (dites naturelles, mais en réalité constructibles de façon limitée sur de grandes superficies) ou NA (d'urbanisation future) en discontinuité avec l'urbanisation existante.

Ont ainsi été annulés certains de ces zonages dans les POS d'Ampus (Conseil d'Etat, 7 décembre 1990), de Saint-Blaise (Conseil d'Etat, 10 mai 1995) et de Cipières (Conseil d'Etat, 10 juin 1998).

Cependant le juge a également admis la possibilité d'une continuité d'urbanisation en prolongement d'un lotissement existant, assimilé à un hameau (cf. arrêt Commune d'Ampus précité).

c) Des assouplissements ont déjà été effectués
(1) L'assouplissement de la règle de continuité

Le principe d'urbanisation en continuité a fait l'objet d'assouplissements.

Tout d'abord, la loi du 4 février 1995 a autorisé :

- l'urbanisation en continuité des hameaux existants, qui figurait dans la directive du 22 novembre 1977 ;

- la réfection et l'extension limitée des constructions existantes et des installations ou équipements d'intérêt public incompatibles avec le voisinage des zones habitées.

Ensuite, la loi SRU du 13 décembre 2000 a ajouté à cette liste l'adaptation des constructions existantes. Elle a également prévu, à titre exceptionnel, et après accord de la chambre d'agriculture et de la commission des sites, la délimitation de zones d'urbanisation future de taille et de capacité d'accueil limitées, en l'absence de SCOT.

(2) L'assouplissement du principe de préservation des terres agricoles

La loi du 4 février 1995 a permis de tenir compte de l'évolution de l'agriculture et du développement du tourisme rural.

C'est ainsi que peuvent être aujourd'hui autorisées, par arrêté préfectoral, après avis de la commission départementale des sites, la restauration et la reconstruction d'anciens chalets d'alpage, ainsi que les extensions limitées de chalets existants lorsque la destination est liée à une activité professionnelle saisonnière.

(3) La possibilité de transferts de coefficients d'occupation des sols, pour les zones à protéger en raison de la qualité de leurs paysages

L'article L. 123-4 du code de l'urbanisme44(*) prévoit que dans les zones à protéger en raison de la qualité de leurs paysages, le PLU peut déterminer les conditions dans lesquelles les possibilités de construction résultant du coefficient d'occupation du sol (COS) fixé pour l'ensemble de la zone pourront être transférées en vue de favoriser un regroupement des constructions sur d'autres terrains situés dans un ou plusieurs secteurs de la même zone.

Dans ces secteurs, les constructions ne sont autorisées qu'après de tels transferts, les possibilités de construire propres aux terrains situés dans ces secteurs s'ajoutant alors aux possibilités transférées. Par ailleurs, la densité maximale de construction dans ces secteurs est fixée par le règlement du plan.

En cas de transfert, la totalité du terrain dont les possibilités de construction sont transférées est frappée de plein droit d'une servitude administrative d'interdiction de construire constatée par un acte authentique publié au bureau des hypothèques, qui ne peut être levée que par décret pris sur avis conforme du Conseil d'Etat.

Cette disposition, relativement peu connue, mériterait d'être davantage utilisée.

(4) La question de la construction à proximité des axes routiers

Selon l'article L. 111-1-4 du code de l'urbanisme (dit « amendement Dupont »), en dehors des espaces urbanisés des communes, les constructions ou installations sont interdites :

- dans une bande de 100 mètres de part et d'autre de l'axe des autoroutes, des routes express et des déviations ;

- dans une bande de 75 mètres de part et d'autre de l'axe des autres routes classées à grande circulation.

La loi ne reconnaissait qu'une possibilité d'assouplissement : ces règles ne s'appliquaient pas si le PLU contenait des règles concernant ces zones.

Selon le rapport d'information fait par le groupe de travail de la commission des affaires économiques sur la modernisation du droit de l'urbanisme45(*), ces dispositions interdisaient « toute construction nouvelle dans certaines vallées encaissées où l'essentiel, voire parfois la totalité, des terrains constructibles sont situés dans la bande de terrain inconstructible visée par l'article L. 111-1-4 précité ».

Ces dispositions ont depuis été assouplies par la loi SRU. Désormais, elles ne s'appliquent pas, en l'absence de PLU, si une étude ayant reçu l'accord de la commission départementale des sites est jointe à la demande d'autorisation du projet46(*).

d) Réformes pouvant être envisagées

Les règles relatives à l'urbanisme en montagne présentent un double inconvénient :

- elles constituent plus qu'ailleurs une source d'insécurité juridique ;

- elles ne peuvent pas être adaptées aux spécificités locales.

(1) Améliorer la sécurité juridique

La sécurité juridique ne pourra être pleinement satisfaisante tant que l'on n'aura pas donné à la juridiction administrative les moyens nécessaires pour traiter les recours pour excès de pouvoir dans un délai satisfaisant. En effet, la longueur intolérable des délais aboutit au blocage de fait de nombreux projets.

Cette situation étant rappelée, il est possible de faire les propositions suivantes.

(a) Mieux préciser certaines notions par voie de circulaire

Tout d'abord, il pourrait être utile de mieux préciser certaines notions, par voie de circulaire.

Tel est tout d'abord le cas de la notion de continuité. Pour citer un exemple parmi d'autres, votre rapporteur a eu connaissance, dans le département de Haute-Savoie, d'un cas où l'administration avait accordé un certificat d'urbanisme positif pour une parcelle de terrain au mois de juillet 2001, puis l'avait refusé au mois de décembre de la même année pour une parcelle contiguë, sans que rien ne semble justifier cet écart de traitement47(*). S'il n'est sans doute pas souhaitable de préciser cette notion par la loi (l'objectif essentiel étant d'améliorer la sécurité juridique, une certaine stabilité de la législation est nécessaire afin d'éviter d'obliger le juge à abandonner sa jurisprudence antérieure), il pourrait en revanche être utile de mieux la préciser à l'administration, à travers à une circulaire.

De même, la notion d'adaptation, de réfection et d'extension limitée des constructions existantes semble interprétée de manière parfois trop restrictive par l'administration. En effet, le code de l'urbanisme ne définit ni les constructions existantes, ni la notion de ruine. C'est pour cette raison que pour autoriser la restauration de la ferme de Fretma48(*), dans le parc national des Cévennes, le préfet de Lozère s'est référé aux dispositions relatives aux chalets d'alpage, estimant que ce bâtiment était une ruine. La notion de ruine n'est pas juridiquement définie par le code de l'urbanisme, et la jurisprudence l'utilise différemment selon qu'elle est amenée à appliquer un texte qui n'autorise que la réfection ou l'extension d'habitations existantes, ce qui exclut le changement de destination des bâtiments, ou un texte qui autorise l'adaptation, la réfection ou l'extension des constructions existantes, comme le font l'article L. 111-1-2 et, depuis la loi SRU, l'article L. 145-3 du code de l'urbanisme. Dans le premier cas, les tribunaux examinent si l'état de la construction permet de considérer qu'elle reste affectée à l'habitation, et ils qualifient de ruine non habitable un bâtiment auquel il manque une partie du toit ou des murs extérieurs. Dans le second cas, ils vérifient si l'importance des constructions restant sur le terrain est suffisante pour estimer qu'elles ont une réalité et ne sont pas totalement détruites. Là encore, une précision, par voie de circulaire, serait utile.

En outre, la notion de « terres nécessaires au maintien et au développement des activités agricoles, pastorales et forestières » est ambiguë, même si la loi mentionne certains critères devant être pris en compte49(*). Tel est également le cas de celle d' « espaces, paysages et milieux caractéristiques du patrimoine naturel et culturel montagnard ». Comme le souligne M. François Servoin, « ces notions souvent subjectives ne sont pas toutes définies avec précision par les textes juridiques et sont, finalement, en cas de litiges, souvent laissées à l'appréciation du juge » 50(*).

Enfin, il pourrait être précisé que la notion de chalet d'alpage doit être comprise au sens large, et inclut en particulier les bâtiments d'estive. Cette précision serait particulièrement utile dans le cas du Massif central et des Pyrénées. Elle semble devoir être apportée par voie de circulaire, dans la mesure où une modification de la loi pourrait être interprétée par le juge comme signifiant que la notion de chalet d'alpage était auparavant plus restrictive.

Proposition n° 59. : Préciser par voie de circulaire certaines notions utilisées par la loi « montagne » (continuité ; adaptation, réfection et extension limitée des constructions existantes ; terres nécessaires au maintien et au développement des activités agricoles, pastorales et forestières ; patrimoine naturel et culturel montagnard ; chalet d'alpage).

(b) La nécessité d'une meilleure autorégulation de l'administration

Une meilleure autorégulation de l'administration est en outre nécessaire.

En effet, il arrive que le préfet décide de retirer un certificat d'urbanisme, alors que la phase de validité de celui-ci n'est pas expirée. Or, le fait qu'un terrain soit soudainement considéré comme inconstructible peut avoir des conséquences dramatiques. Les membres de la mission commune d'information connaissent de ce phénomène des exemples hélas trop nombreux, comme votre rapporteur a pu s'en rendre compte dans le département de la Haute-Savoie. Ainsi, l'administration a demandé, dans le cadre de la révision d'un plan d'occupation des sols, qu'une parcelle soit classée en zone inconstructible, s'opposant par là même aux avis du commissaire enquêteur et au choix du conseil municipal51(*). De même, un propriétaire s'est vu indiquer, lors du renouvellement de son certificat d'urbanisme, qu'en application de la loi « montagne » sa parcelle était inconstructible52(*). Dans les deux cas, les personnes concernées avaient réalisé d'importants travaux.

Pour ces personnes, ces traitements sont ressentis comme de véritables expropriations, sans indemnité, ce qui est contraire aux principes fondamentaux de notre démocratie. Cela est d'autant plus choquant que les personnes concernées ont acquitté les droits et la TVA correspondant à un terrain à bâtir.

Certes, le principe de légalité impose de retirer un acte illégal. Il n'en demeure pas moins que les modalités d'application de ce principe sont, dans certains départements, difficilement acceptables.

Proposition n° 60. : Harmoniser par circulaire les modalités de retrait des certificats d'urbanisme par l'administration.

(2) Adapter certaines règles
(a) Faut-il supprimer la notion de hameau ?

Actuellement le hameau est défini par l'arrêt Commune de Saint Gervais (Conseil d'Etat, 5 février 2001). Selon cet arrêt, un hameau est « caractérisé par l'existence de plusieurs bâtiments suffisamment proches les uns des autres pour être regardés comme groupés ». Plus précisément, les constructions d'un hameau doivent être distantes de 30 mètres au maximum. Ce critère était justifié dans le cas de la commune de Saint Gervais mais ne peut constituer une définition générale du hameau. Ainsi, dans certaines régions on considère traditionnellement qu'un hameau peut réunir des bâtiments distants de 150 mètres.

L'existence d'un problème au sujet de la définition du hameau fait l'objet d'un consensus parmi les élus. Ainsi, selon le groupe de travail de la commission des affaires économiques sur la modernisation du droit de l'urbanisme53(*), « la principale difficulté relative à l'application de la loi « montagne » concerne la construction en zone historiquement mitée. Elle pourrait être résolue grâce à une appréciation souple de la notion de « hameau » (...) ».

De même, à l'occasion de la discussion du projet de loi SRU, l'Assemblée nationale et le Sénat ont adopté des dispositions tendant à préciser la notion de hameau, qui ont ensuite été supprimées par l'Assemblée nationale54(*).

Dans ces conditions, il est parfois envisagé de supprimer la référence faite par la loi « montagne » à la notion de hameau. On pourrait en particulier revenir à la notion de « parties actuellement urbanisées », utilisée par plusieurs articles du code de l'urbanisme et dont l'interprétation a été bien précisée par la jurisprudence. Une solution alternative, étudiée plus loin, consisterait à faire préciser la notion de hameau dans le cadre des prescriptions particulières de massif.

Proposition n° 61. : Supprimer la référence à la notion de hameau, ou faire préciser cette notion par les prescriptions particulières de massif.

(b) Les travaux effectués sur des bâtiments d'alpage ou d'estive

Un autre domaine où la législation mériterait d'être assouplie est celui des travaux effectués sur les chalets d'alpage et des bâtiments analogues.

(i) Autoriser la restauration de chalets non raccordés à la voirie et aux principaux réseaux

 Actuellement, selon la loi n° 94-112 du 9 février 1994 portant diverses dispositions en matière d'urbanisme et de construction, « peuvent être (...) autorisées, par arrêté préfectoral, après avis de la commission départementale des sites, dans un objectif de protection et de mise en valeur du patrimoine montagnard, la restauration ou la reconstruction d'anciens chalets d'alpage, ainsi que les extensions limitées de chalets d'alpage existants lorsque la destination est liée à une activité professionnelle saisonnière » (I de l'article L. 145-3 du code de l'urbanisme).

Cette disposition a pu être appliquée en moyenne montagne, comme dans le Cantal (restauration de burons sur l'Aubrac) et la Lozère (restauration de la ferme de Fretma, présentant un intérêt historique, dans le parc national des Cévennes).

Il convient de préciser que dans ce dernier cas, le permis de construire a finalement été retiré par le préfet, à la demande des ministres concernés. En effet, le projet avait suscité