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L'avenir de la montagne : un développement équilibré dans un environnement préservé


AMOUDRY (Jean-Paul)

RAPPORT D'INFORMATION 15 (2002-2003) - MISSION COMMUNE D'INFORMATION


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Table des matières






N° 15

SÉNAT

SESSION ORDINAIRE DE 2002-2003

Annexe au procès-verbal de la séance du 9 octobre 2002

RAPPORT D'INFORMATION

FAIT

au nom de la mission commune d'information (1) chargée de dresser un bilan de la politique de la montagne et en particulier de l'application de la loi du 9 janvier 1985, de son avenir, et de ses nécessaires adaptations,

Par M. Jean-Paul AMOUDRY,

Sénateur.

TOME II : AUDITIONS

(1) Cette mission commune d'information est composée de : M. Jacques Blanc, président ; M. Jean-Paul Amoudry, rapporteur ; MM. Auguste Cazalet, Jean-Pierre Vial, Michel Moreigne, Mme Josette Durrieu, M. Pierre Hérisson, vice-présidents ; MM. Gérard Bailly, Jean-Paul Émin, François Fortassin, Mme Josiane Mathon, M. André Rouvière, secrétaires ; M. Jean-Paul Alduy, Mme Michèle André, MM. Jean-Pierre Bel, Roger Besse, Jean Boyer, André Ferrand, Charles Ginésy, Georges Gruillot, Pierre Jarlier, Philippe Leroy, Paul Loridant, Jean-Pierre Masseret, Paul Natali, Roger Rinchet, Bernard Saugey, Daniel Soulage.



Aménagement du territoire.

SOMMAIRE

Pages

1. Audition de M. François Philizot, directeur, adjoint au délégué à la Délégation à l'aménagement du territoire et à l'action régionale (DATAR), accompagné de Mme Hélène Jacquet-Monsarrat, chargée de mission (3 avril 2002) 7

2. Audition de M. Gilles Bazin, professeur de politique agricole à l'Institut national agronomique Paris-Grignon, rapporteur de l'évaluation de la politique de la montagne au Commissariat général du Plan (3 avril 2002) 20

3. Audition de M. Yves Cassayre, délégué national aux actions de restauration des terrains en montagne (RTM) (3 avril 2002) 30

4. Audition de M. François Sivardière, directeur de l'Association nationale pour l'étude de la neige et des avalanches (ANENA) (3 avril 2002) 40

5. Audition de M. Patrice Vermeulen, directeur des entreprises commerciales, artisanales et de services auprès du ministre délégué à l'industrie, aux petites et moyennes entreprises, au commerce, à l'artisanat et à la consommation (23 avril 2002) 51

6. Audition de M. Pierre Radanne, président de l'Agence de l'environnement et de la maîtrise de l'énergie (ADEME) (23 avril 2002) 63

7. Audition de M. Bernard Baudin, président de l'Association nationale des chasseurs de montagne, membre du Conseil national de la montagne (23 avril 2002) 73

8. Audition de M. Christian Dubreuil, directeur des exploitations, de la politique sociale et de l'emploi au ministère de l'agriculture et de la pêche, accompagné de M. Jean-Claude Tarty, chef de bureau de la montagne et du pastoralisme (15 mai 2002) 79

9. Audition de Monsieur Henri Savornin, président de la Fédération française d'économie montagnarde (15 mai 2002) 97

10. Audition de M. René Sournia, président de la Commission internationale pour la protection des Alpes (CIPRA) (15 mai 2002) 108

11. Audition de M. Philippe Martin, directeur du Service d'études et d'aménagement touristique de la montagne (SEATM) (15 mai 2002) 117

12. Audition de MM. André Marcon, président de l'Union des chambres de commerce et d'industrie du Massif central, président de la Chambre régionale de commerce et d'industrie Auvergne, premier vice-président de l'Assemblée des chambres françaises de commerce et d'industrie (ACFCI) et Marc Gastambide, directeur général adjoint de l'ACFCI (15 mai 2002) 129

13. Audition de MM. Claude Falip, responsable du dossier de la montagne des « Jeunes Agriculteurs », Michel Lacoste et Yannick Fialip (22 mai 2002) 142

14. Audition de M. Dominique Barrau, secrétaire général adjoint de la Fédération nationale des Syndicats d'exploitants agricoles (FNSEA), chargé de la montagne, accompagné de MM. Jean-Luc Birnal et Nicolas Hartog, chargés de mission (22 mai 2002) 154

15. Audition de M. François Servoin, professeur de droit à l'Université de Grenoble (22 mai 2002) 166

16. Audition de Mme Brigitte Phémolant, sous-directrice du droit de l'urbanisme à la Direction générale de l'habitat et de la construction au ministère de l'équipement, des transports, du logement, du tourisme et de la mer, accompagnée de M. Philippe Baffert, chef du bureau de la législation et de la réglementation (29 mai 2002) 178

17. Audition de M. José Rey, chef du Service central des enquêtes et études statistiques au ministère de l'agriculture, de l'alimentation, de la pêche et des affaires rurales (29 mai 2002) 190

18. Audition de Mme Claudine Zysberg, chargée de mission à la Direction des études économiques et de l'évaluation environnementale du ministère de l'écologie et du développement durable (29 mai 2002) 201

19. Audition de M. Jean Faure, questeur du Sénat, ancien président de l'Association nationale des élus de la montagne (ANEM), vice-président de l'Association des maires des stations françaises de sports d'hiver et d'été (AMSFSHE) (29 mai 2002) 211

20. Audition de M. Jean-Charles Faraudo, président du syndicat national des téléphériques de France (SNTF) accompagné de M. Jean-Charles Simiand, délégué général (29 mai 2002) 221

21. Audition de M. Jean-Paul Chirouze, directeur de l'Agence de l'eau Rhône-Méditerranée-Corse (18 juin 2002) 233

22. Audition de M. Dominique Cairol, ingénieur général du génie rural des eaux et forêts (CEMAGREF), adjoint au chef du département « gestion des territoires » (18 juin 2002) 245

23. Audition de MM. Bernard Rousseau, inspecteur général du tourisme, Alain Wauters, inspecteur général de la construction, représentant du conseil général des Ponts et Chaussées et Louis Blaise, inspecteur général de l'environnement, chargés d'une mission interministérielle sur la loi n° 85-30 du 9 janvier 1985 relative au développement et à la protection de la montagne (18 juin 2002) 250

24. Audition de MM. Philippe Huet et Bernard Glass, ingénieurs du génie rural des eaux et forêts de l'inspection générale de l'Environnement (19 juin 2002) 261

25. Audition de Mme Marie Guittard, adjointe au directeur des politiques économiques et internationales, chef de la production et des marchés au ministère de l'agriculture, de l'alimentation, de la pêche et des affaires rurales (19 juin 2002) 273

26. Audition de M. Jean-Louis Cazaubon, vice-président de l'Assemblée permanente des chambres d'agriculture (APCA), accompagné de M. Sylvain Confida, conseiller (19 juin 2002) 284

27. Audition de M. Michel Badré, directeur général adjoint de l'Office national des forêts (25 juin 2002) 291

28. Audition de MM. Alain Griset, président de l'Assemblée permanente des chambres de métiers (APCM), Jacques Grassi, président de la Chambre des métiers des Hautes-Pyrénées, représentant de l'APCM au sein de l'Association nationale des élus de la montagne (ANEM) et Jean Vaquié, président de la Chambre des métiers de l'Aude (25 juin 2002) 304

29. Audition de M. Bernard Debarbieux, directeur du laboratoire « territoire, environnement montagnard et organisations sociales » à l'Institut de géographie alpine de Grenoble (26 juin 2002) 316

30. Audition de Mme Anne-Marie Comparini, présidente du Conseil régional de Rhône-Alpes, membre de l'association des Régions de France (26 juin 2002) 326

31. Audition de M. Louis Besson, ancien ministre, ancien président de l'Association nationale des élus de la montagne (ANEM), maire de Chambéry (26 juin 2002) 336

32. Audition de M. Pierre Rémy, délégué général de l'Association nationale des élus de la montagne (ANEM) (26 juin 2002) 349

33. Audition de M. Gilbert Blanc-Tailleur, président de l'association des maires des stations françaises de sports d'hiver et d'été (AMSFSHE) (26 juin 2002) 360

34. Audition de MM. Marc Maillet, membre du conseil d'administration de France Nature Environnement et membre du Conseil national de la montagne, Eric Feraille, représentant du réseau Montagne de la Fédération Rhône-Alpes de protection de la nature (FRAPNA) et Gilles Privat, secrétaire général de Mountain Wilderness (26 juin 2002) 371

35. Audition de M. Didier Borotra, sénateur, maire de Biarritz, président de l'Association nationale des maires des stations classées et des communes touristiques (ANMSCCT), accompagné de Mme Géraldine Leduc, directrice générale et M. Renaud Colin, chargé de mission (2 juillet 2002) 392

36. Audition de MM. André Radier, président de l'Ordre des géomètres experts, Pierre Bibollet, membre du Conseil supérieur de l'Ordre des géomètres experts et Jean Godfroid, ancien préfet, secrétaire général de l'Ordre des géomètres experts (2 juillet 2002) 404

37. Audition de M. Michel Teyssedou, ancien président de la chambre d'agriculture du Cantal (2 juillet 2002) 413

38. Audition de M. René Peltier, président de France Ski de Fond, accompagné de M. Louis Ours, directeur (3 juillet 2002) 425

39. Audition de M. Jean-Paul Fuchs, président de la fédération nationale des parcs naturels régionaux (3 juillet 2002) 436

40. Audition de M. Robert de Caumont, président de l'Association pour le développement économique de la Haute Durance (ADECOHD), accompagné de Mme

Jacqueline Fabre (3 juillet 2002)
447

41. Audition de Madame Claude Nahon, directeur, déléguée au domaine hydraulique à Electricité de France, accompagnée de M. Alain Véry, directeur de l'unité de production Sud Ouest (3 juillet 2002) 464

42. Audition de M. Hervé Gaymard, ministre de l'agriculture, de l'alimentation, de la pêche et des affaires rurales (16 juillet 2002) 475

43. Audition de Mmes Josette Brosselin, directeur régional de Dexia Crédit Local, Françoise Bérard, responsable du marché intercommunalité et Béatrice Bernaud-Pau, directeur des relations institutionnelles (17 juillet 2002) 491

44. Audition de Mme Martine Laquieze, adjoint au sous-directeur des finances locales et de l'action économique au ministère de l'intérieur, de la sécurité intérieure, et des libertés locales accompagnée de M. Guillaume Chabert, chef du bureau des concours financiers de l'Etat (17 juillet 2002) 504

45. Audition de Maître Jacques Combret, notaire à Rodez, président de l'Institut d'études juridiques du Conseil supérieur du notariat (24 juillet 2002) 515

46. Audition de M. Paul Natali, sénateur de Haute-Corse, accompagné de MM. Henri Salvat, directeur de l'Office de développement agricole de la région Corse (ODARC), Etienne Suzzoni, président de la Chambre régionale d'agriculture de la région Corse, président de la Chambre départementale d'agriculture de Haute Corse, Jean Faraud, conseiller technique et Toussaint Felce, Président de la SAFER (24 juillet 2002) 527

47. Audition de M. Paul Vergès, sénateur, président du Conseil régional de La Réunion, et Mme Anne-Marie Payet, sénateur de La Réunion, accompagnés de Mme Pascale Jové, commissaire à l'aménagement des Hauts, et MM. Axel Hoareau, directeur de la Maison de la montagne et Vincent Le Dolley, directeur départemental de l'Agriculture et de la Forêt (24 juillet 2002) 548

48. Audition de M. Pierre Hérisson, sénateur, président du groupe d'études Postes et Télécommunications du Sénat (24 juillet 2002) 567

49. Audition de M. Gilles de Robien, ministre de l'équipement, des transports, du logement, du tourisme et de la mer (25 septembre 2002) 573

50. Audition de M. Jean-Paul Delevoye, ministre de la fonction publique, de la réforme de l'Etat et de l'aménagement du territoire (25 septembre 2002) 592

51. Audition de Mme Roselyne Bachelot, ministre de l'écologie et du développement durable (8 octobre 2002) 614

1. Audition de M. François Philizot, directeur, adjoint au délégué à la Délégation à l'aménagement du territoire et à l'action régionale (DATAR), accompagné de Mme Hélène Jacquet-Monsarrat, chargée de mission (3 avril 2002)

M. Michel Moreigne, Président - Je me permets de vous souhaiter la bienvenue et vous prie d'excuser le Président BLANC retenu dans sa circonscription électorale. Je donne tout de suite la parole, pour l'introduction à nos travaux, à notre Rapporteur.

M. Jean-Paul Amoudry, Rapporteur - Merci Monsieur le Président. Je veux à mon tour accueillir et remercier de leur présence M. Philizot et Mme Jacquet-Montsarrat, et saluer la présence de mes collègues sénateurs, en les remerciant de leur participation à nos travaux. Je veux rappeler à nos invités de la Délégation à l'aménagement du territoire et à l'action régionale (DATAR) que le Sénat a décidé, il y a quelques semaines, la création d'une mission d'information sur la montagne. Cette mission est commune aux quatre commissions du Sénat que sont la commission des Affaires économiques et du Plan, la commission des Affaires étrangères, la commission des Finances et la commission des Lois.

Cette mission réunit les membres de tous les groupes politiques et je souhaite en rappeler la composition : le Président, Monsieur Jacques BLANC ; sénateur de Lozère, votre serviteur, sénateur de Haute-Savoie ; les vice-présidents, M. Auguste Cazalet des Pyrénées-Atlantiques, M. Jean-Pierre Vial de la Savoie, M. Michel Moreigne de la Creuse, Mme Josette Durrieu des Hautes-Pyrénées, M. Pierre Hérisson de Haute-Savoie, M. Gérard Bailly du Jura, M. Jean-Paul Émin de l'Ain, M. François Fortassin des Hautes-Pyrénées, Mme Josiane Mathon de la Loire et M. André Rouvière du Gard.

Les objectifs assignés à cette mission sont de deux ordres :

évaluer l'application de la politique montagne en référence notamment à la loi du 9 janvier 1985, dresser le bilan de cette politique

L'approche que nous avons définie consiste à aborder trois grands thèmes : l'aménagement des territoires de montagne ; l'économie, la protection du patrimoine montagnard.

proposer, le cas échéant, de nouvelles orientations, sur la base des trois thématiques que je viens d'évoquer ; adresser ces orientations à l'automne à l'adresse du nouveau gouvernement et du nouveau Parlement, au lendemain du renouvellement prévu en juin.

Nous voulons donc mettre à profit cette année où les travaux du Parlement sont suspendus pour travailler, à la fois sur le terrain et par la voie de missions. Notre chantier est ouvert dès aujourd'hui et pour ce faire, nous avons décidé d'inviter les dirigeants de la DATAR, de façon à bénéficier de votre expérience comme initiateurs et animateurs des politiques d'aménagement. Je vous laisse la parole, sur la base des questions que nous avons adressées à titre indicatif et sans préjudice d'autres sujets de discussion.

M. Michel Moreigne remercie M. le Rapporteur et invite M. François Philizot à débuter son audition.

M. François Philizot - Merci Monsieur le Président. Dans un souci de simplicité et de dialogue direct, je n'ai pas préparé de long exposé introductif ; je propose plutôt de partir effectivement des questions que vous m'aviez adressées. Bien évidemment, la DATAR est à la disposition de la mission pour lui apporter tous les éléments d'information qui lui seraient nécessaires. La montagne représente en effet un enjeu important auquel la DATAR est attachée, de longue date.

La DATAR s'est intéressée à la politique de la montagne avant même qu'une politique de la montagne soit instituée, c'est-à-dire depuis le début des années soixante-dix. Ainsi, les commissaires à l'aménagement des massifs ont été créés à partir du début de la décennie soixante-dix sur la base des textes relatifs à la rénovation rurale, notamment les dispositions du Code rural. Cet engagement de longue date s'est trouvé renforcé à travers la mise en oeuvre des dispositions de la loi "montagne" de 1985, notamment celles relatives au Comité National de la Montagne (CNM) et aux comités de massifs (CM). En effet, le décret relatif au CNM prévoit expressément que la DATAR assure le secrétariat de ce comité. Mutatis mutandis, cette implication est la même au niveau de chaque massif, chaque commissaire de massif assurant le secrétariat de chaque comité de massif.

L'ensemble du réseau DATAR est donc impliqué et joue un rôle d'animation, tant vis-à-vis des acteurs de la politique de la montagne que dans l'organisation interministérielle de ce dispositif. Je souhaite d'ailleurs souligner une spécificité : les espaces de montagne sont les seuls à bénéficier aujourd'hui d'un système institutionnel qui leur soit propre. Il n'existe en effet pas de Comité National du Littoral ou de Comité National des Zones de Reconversion Industrielle, pour reprendre quelques autres domaines d'intervention traditionnels de la DATAR.

A côté du Comité interministériel pour l'aménagement et le développement du territoire (CIADT) qui est, depuis 1995, l'outil de cohérence de la politique du territoire, nous avons un Comité spécialisé qui joue à peu près le même rôle, puisque la préparation de chaque Comité national de la montagne est l'occasion de faire avancer un certain nombre de dossiers. Les élus du littoral revendiquent d'ailleurs un traitement analogue, ce qui a conduit à créer au sein du Conseil national d'aménagement et de développement du territoire (CNADT) une commission spécialisée sur le littoral.

Cette politique de la montagne est donc un engagement fort de la DATAR : sur un effectif de cent-cinquante personnes, les commissariats de massif représentent trente agents, ce qui est beaucoup à l `échelle de la DATAR. Il ne m'appartient pas de juger si la DATAR, dans son rôle administratif et interministériel est efficace ; en revanche je dois souligner que les outils institutionnels, notamment la mécanique du CNM, mais également les outils déconcentrés que sont les commissariats de massif et les Comités de massif (CM) sont reconnus comme des lieux d'échange et d'arbitrage relativement actifs et opérationnels. Je constate, à la faveur du dernier CNM que les ministères conçoivent bien le CNM comme un lieu de préparation et de mise en oeuvre des politiques gouvernementales.

En 1994 a été mise en place une mission d'évaluation de la loi « montagne », dont les conclusions sont riches d'enseignements. Cette mission intervenait près d'une décennie après le vote de la loi de 1985, à la fois dans une perspective immédiate de l'application de la loi, mais aussi plus générale, d'aménagement du territoire. Le diagnostic opéré par la mission d'évaluation était relativement optimiste quant à l'évolution globale des montagnes françaises. La situation des montagnes n'est certes pas uniforme : le Cantal et la Tarentaise ont par exemple connu des évolutions très divergentes. L'évolution est néanmoins plutôt globalement positive, plusieurs régions étant passées d'une logique de déclin très largement répandue à la fin des années soixante à une logique de renouveau.

Au-delà de ce constat positif qui laissait penser que l'action conduite par l'ensemble des acteurs de la montagne allait dans le bon sens, la mission d'évaluation avait insisté sur deux nécessités premières, à savoir :

- Insuffler un nouvel élan aux institutions de la montagne.

Il s'agit, sur ce point, de les doter de plus de permanence et d'en faire des lieux de proposition plus que des lieux de débats périodiques. Il était important que les institutions réformées par toute une série de décrets en 1995 deviennent des creusets de la conception de la politique de la montagne. Ceci a conduit, au sein du CNM, à un travail plus approfondi, autour de groupes de travail qui ont été particulièrement productifs. Les documents produits inspirèrent les décisions annoncées par le Premier Ministre au CNM du 5 février 2001, tendant notamment à la définition plus précise des fonctions de Préfet coordonateur de massif, à la redéfinition des fonctions de commissaires de massif ou à l'institution de la co-présidence de comités de massif entre le Préfet et le président de la Commission permanente.

Nous comptons transmettre au Conseil d'Etat dans les semaines à venir le projet de décret relatif au Préfet coordonnateur de massif et le projet de décret relatif aux commissaires de massif. En résumé, le projet est de disposer d'institutions plus vivantes, mieux intégrées dans le paysage administratif, avec des fonctions plus fortes pour ce qui concerne l'Etat. Il s'agit également d'aller vers une évolution du partage des responsabilités entre l'Etat et ses différents partenaires au premier rang desquels les collectivités locales.

- La nécessité d'avoir une approche globale et positive des zones de montagne

La mission d'évaluation a considéré que les zones de montagne ne devaient pas être entendues comme des zones accumulant les difficultés, mais comme des zones dotées d'atouts importants et constituant un élément-clé de l'équilibre du territoire national. C'est une nouvelle vision de la montagne, une vision appelant une approche d'ensemble qui associe les différentes activités et les différentes formes d'occupation de l'espace. Plus précisément, il ne s'agit pas d'avoir une politique agricole de la montagne, une politique touristique de la montagne ou une politique industrielle de la montagne. Bien au contraire, il s'agit d'avoir une approche d'ensemble, de la Limagne au massif du Cantal, le Grésivaudan de la même façon que le Trièves.

L'objectif est de ne pas séparer, tronçonner les espaces, les activités. En conséquence, l'utilisation d'outils permettant la mise en cohérence de ces politiques est accentuée, d'où la relance des travaux par exemple sur la pluriactivité. D'où la conclusion de conventions interrégionales de massifs pour la première fois dans le cadre des contrats de Plan Etat-Régions. Au-delà de cet effort, le gouvernement a proposé aux différentes régions d'avoir des conventions interrégionales de massif, dotées d'un budget de trois milliards de francs (1,2 milliard consacré aux activités socioéconomiques et 1,8 milliard pour les infrastructures, en particulier pour les infrastructures de transport).

Au-delà de ces aspects figure une idée forte : nous sommes dans une logique de valorisation de territoires spécifiques qui mérite d'être appuyée non pas dans une politique de réparation mais dans une politique de dynamisation de l'ensemble des espaces, donc dans la vision d'un territoire national complètement équilibré.

La politique de la montagne, comme celle ayant trait à l'aménagement du territoire, a été initiée par l'Etat dans une France non-décentralisée. L'Etat y avait plus de pouvoir et les Préfets y assuraient la tutelle des collectivités locales. Dans notre équilibre institutionnel, la politique d'aménagement du territoire telle qu'elle ressort des lois du 4 février 1995 et 27 juin 1999, est une politique forte de l'Etat. Il intervient en effet en tant que garant de l'équilibre économique et social de la nation, comme la loi du 2 mars 1982 le dispose.

Ceci étant, cette politique est conduite aujourd'hui dans un cadre différent, qui doit tenir compte de l'implication légitime des collectivités locales. Je ne pense pas qu'il faille considérer que la décentralisation soit une source de frein ou de complexité particulière. On retrouve dans le domaine de la politique de la montagne les difficultés traditionnelles de toute politique conjointe : les financements croisés ont leurs avantages en même temps qu'ils sont source de lourdeur et de complexité dans le montage des dossiers.

La loi montagne et l'évolution des outils institutionnels et administratifs ont clairement posé la nécessité pour l'Etat de travailler en étroit partenariat avec les collectivités locales. Ainsi, les comités de massif sont constitués majoritairement et légitimement de représentants des collectivités territoriales. Le gouvernement entend d'ailleurs suivre cette logique jusqu'à son terme : ainsi, la coprésidence des comités de massif témoigne de cette volonté d'une démarche partagée. De la même manière, « l'invention » des fonctions interrégionales est un signe de cette volonté de gérer et conduire la politique dans un cadre partagé.

Les questions que l'on peut se poser tournent largement autour de l'évolution de la décentralisation et des conséquences qu'il faudra en tirer sur la répartition des compétences. Ainsi, la période qui suivra les prochaines élections annonce vraisemblablement une nouvelle étape de la décentralisation, mais j'ignore quelles en seront les conséquences, notamment sur la politique de la montagne. Je crois en tout cas que les territoires de montagne sont encore plus concernés que d'autres par la nécessité de s'appuyer sur les outils de structuration territoriale mis en place par la loi Voynet et la loi Chevènement. Je pense particulièrement à tout ce qui concerne la coopération intercommunale et structuration en pays.

En effet, les territoires de montagne sont souvent fragiles d'un point de vue patrimonial et écologique, où la dispersion des habitats et la dilution des forces imposent d'autant plus de se regrouper. Ces territoires sont également la source de conflits d'intérêts, à l'image de l'opposition qu'il peut y avoir, notamment dans les Alpes entre des villes assez fortes et des zones rurales qui vivent dans leur orbite, tout en étant différentes. Il y a donc une nécessité d'avoir des outils permettant à la fois de structurer l'espace et de porter des projets de long terme, qui est encore plus forte que dans des zones où les problématiques d'aménagement sont plus aisées à définir. Ce territoire, doté de nombreux atouts tant agricoles que touristiques et industriels, mérite en effet d'être valorisé.

Le diagnostic que l'on peut établir aujourd'hui est qu'il n'y a pas de retard particulier en matière de coopération intercommunale et de pays, par rapport à d'autres zones. La structuration en pays est très largement liée aujourd'hui aux anticipations des acteurs de terrain, à l'image de la région Poitou-Charentes et de la Bretagne, plutôt qu'à la déclinaison brute de la loi. Nous sommes dans un contexte décentralisé et je ne crois pas que cela ait gêné la mise en oeuvre de la politique d'aménagement de la montagne.

Les schémas de service collectif représentent un outil sur lequel on peut s'appuyer. Il convient néanmoins de souligner que ces schémas dans leur génération actuelle, sont inégalement déclinés au niveau géographique. Ainsi, deux d'entre eux contiennent des approches géographiques spécifiques aux zones de massifs, notamment le schéma de transport (voyageurs et marchandises) concernant les traversées alpines et pyrénéennes. On parle souvent des Alpes, mais il existe également un vrai problème pour la traversée des Pyrénées, avec notamment l'engorgement d'Hendaye.

Le deuxième schéma traitant spécifiquement de la montagne est le schéma des espaces naturels et ruraux. Celui-ci identifie dix espaces à enjeu spécifique. On peut citer comme exemple un certain nombre de zones périurbaines.

Les autres approches déclinées géographiquement, comme le schéma de l'enseignement supérieur et de la recherche, le schéma de la culture, privilégient une approche interrégionale, faite de regroupements de régions et non pas de zonages transcendant les limites régionales, comme les zonages de massifs. Ce dernier ne semble en effet pas pertinent sur un certain nombre d'enjeux comme l'enseignement supérieur. Il en va ainsi pour les Alpes du Sud, où il est impossible de conserver cette logique pour ce qui concerne l'enseignement supérieur : les universités se trouvent à Avignon, à Marseille, à Toulon et à Nice. La même remarque vaut pour les Vosges qui dépendent de la capacité d'offre universitaire de Nancy, Metz, Strasbourg, Mulhouse voire Belfort-Montbéliard. Nous essayons donc de prendre en compte de façon variée des perspectives globalement positives.

Il n'existe pas aujourd'hui d'approche statistique coordonnée, cohérente sur les espaces de montagne. Il y a certes une géographie des zones de montagne, mais notre appareil statistique ne contient aujourd'hui aucun regroupement systématique sur la montagne. L'INSEE ne sort notamment aucune statistique identifiée autour de l'idée de montagne : ses statistiques respectent le découpage traditionnel des départements, des régions, par zones d'emploi. Néanmoins, on sait que l'évolution démographique de la montagne est globalement positive, sauf dans le Massif central. Les Pyrénées ont gagné 1 % de population entre 1990 et 1999, les Alpes sont en croissance régulière depuis le début des années soixante, les Vosges et le Jura sont également en progression.

Cependant, cette évolution globale masque des disparités assez grandes. Par exemple, sur le Massif central, la bordure sud-est se porte mieux que le coeur de la région, le Cantal ayant notamment vu sa population décroître à une vitesse accélérée, se rapprochant ainsi de la Creuse qui connaît un déclin plus modéré qu'avant. On distingue d'ailleurs des évolutions assez curieuses, ce qui tendrait à prouver qu'il n'y a pas de fatalité absolue en matière démographique sur le long terme. Par exemple, dans la Creuse, le canton le moins peuplé, le plus isolé a gagné quelques habitants. Il en va de même en Ardèche avec le canton de Valgorge qui était en dessous de 1 000 habitants il y a une vingtaine d'années, mais regagne sensiblement et régulièrement des habitants recensement après recensement. Dans les Pyrénées, le canton de Castillon en Couseran dans l'Ariège qui avait particulièrement vieilli (50 % de plus de 60 ans) a gagné des habitants au dernier recensement, pour la première fois depuis 1840, avec pour conséquence un rajeunissement relatif de la population. Ainsi, le fait que des cantons comme ces derniers arrivent à repartir est significatif d'une capacité de rebond.

Nous avons fait, à la demande de la Commission du Littoral, un important travail de statistique sur la base de toutes les données exploitables concernant le littoral. Nous envisageons de reproduire le même travail sur les zones de massifs. Nous disposons cependant de moyens limités en la matière, c'est-à-dire d'une seule statisticienne, en attendant la création d'un autre poste en juillet prochain. Il s'agit sans doute d'une faiblesse de notre dispositif. Je crains qu'il ne soit pas propre à la montagne. Comme cela a été identifié par la mission de Madame Geneviève Perrin-Gaillard, députée des Deux-Sèvres et de M. Philippe Duron, député du Calvados, sur la problématique des zonages, nous souffrons d'un déficit d'exploitation des données statistiques permettant d'alimenter la réflexion sur les politiques d'aménagement du territoire. Le problème est identique sur les zones de revitalisation rurale.

Il y a un éclatement de l'appareil d'Etat qui nous dessert : chaque ministère dispose de son service de statistiques, de son programme d'études. Pour y remédier, nous nous dirigeons vers un système inter-administration qui permettrait d'avoir des dispositifs de suivi et d'analyses bien meilleurs, sachant que l'Etat dispose de toutes les données, même dispersées, qui sont utiles.

En résumé, la DATAR établit une vision générale de la montagne plutôt optimiste : le recensement de 1999 a montré que la montagne allait globalement mieux que pendant la période précédente, avec cependant de fortes disparités d'un territoire à l'autre. Le seuil migratoire des départements de montagne est partout positif, sauf pour l'Allier et le Cantal. Il est important de poursuivre l'effort entrepris : la montagne, zone en déclin et de départ massif de ses populations il y a trente ans attire désormais des habitants.

En ce qui concerne le programme de travail de la DATAR pour les années à venir, sous réserve de l'accord du prochain gouvernement, la DATAR a établi quelques pistes de travail pour nourrir les décisions et les réorientations dans les mois et années à venir.

Dans le domaine institutionnel, de nombreux dossiers demeurent à traiter. Ainsi la DATAR va avoir à réécrire les décrets relatifs aux Comités de massif, pour tenir compte des modifications apportées par la loi « démocratie de proximité », mais également recomposer le Conseil National de la Montagne.

D'autre part, nous envisageons de produire deux décrets spécifiques.

un décret sur le Préfet coordonateur de massif

Il s'agit d'une véritable innovation administrative, dans la mesure où le Préfet sera ordonnateur secondaire pour l'ensemble du massif et assurera donc l'autorité réelle en la matière. L'objectif est ainsi de faciliter la gestion et la conduite des politiques de massifs.

un décret relatif aux Commissaires de massif

Nous poursuivons actuellement nos discussions avec le ministère de l'Economie et des Finances pour obtenir la création d'une vingtaine de postes au profit de ces Commissariats.

La DATAR va également poursuivre des travaux de réflexion sur certaines dispositions d'urbanisme et sur les activités agricoles et touristiques

Le dernier CNM a été l'occasion de relancer le dispositif des prescriptions particulières de massif prévu par la loi montagne. Il s'agit de poser le principe d'une modification de la procédure UTN (Unités touristiques nouvelles), c'est-à-dire de l'assouplir tout en conservant les garanties économiques, urbanistiques et environnementales qu'elle apporte. Ce domaine est particulièrement important dans la mesure où il suscite des prises de position très tranchées.

La question du pastoralisme en zones de montagne mobilise un groupe de travail sous l'égide du ministère de l'Agriculture, groupe qui devrait rendre ses conclusions à l'été prochain. D'autre part, il nous faudra tirer les premiers enseignements de la loi d'orientation forestière en ce qui concerne l'apport des Chartes de territoires forestiers, qui touchent tout particulièrement les zones de montagne. En effet, il subsiste un enjeu de taille pour tout ce qui concerne la forêt de montagne, qu'il s'agisse du devenir des forêts RTM des Alpes du sud ou de la valorisation des forêts à replanter dans le Massif central.

L'économie touristique des stations de montagne va faire l'objet d'une expérimentation menée en partenariat avec le ministère du Tourisme et la Caisse des dépôts. En effet, une partie de l'immobilier de loisir tel qu'il a été construit entre les années soixante et quatre-vingts est largement inadaptée aux demandes sociales en matière d'hébergement et d'environnement. Ce phénomène est encore plus avéré dans certaines stations de moyenne montagne, dont l'avenir est particulièrement incertain. Notre calendrier comprend une phase d'études jusqu'à 2003, date à laquelle s'ouvriront les véritables chantiers, évalués à plusieurs milliards d'euros.

D'autre part, le Comité interministériel pour l'aménagement et le développement du territoire (CIADT) vient d'élaborer la circulaire relative aux programmes de réhabilitation de l'immobilier des établissements de tourisme social. Là encore, ce dossier concerne tout particulièrement la moyenne montagne, qui concentre une bonne partie de l'immobilier de tourisme social nécessitant une re-dynamisation.

Au-delà de ces enjeux spécifiques se pose la question de la consolidation du développement touristique global, tant il est vrai que des éléments de fragilité perdurent dans un certain nombre de massifs.

En ce qui concerne les politiques de développement régional, la Commission européenne va les réformer en vue des conséquences de l'élargissement de l'Union européenne (UE). Il appartiendra ainsi au futur gouvernement de présenter les conclusions de la France à l'automne 2002.

Au-delà de cet aspect, un des grands sujets de discussion actuels est la prise en compte par les politiques européennes des espaces dits spécifiques ; les espaces de montagne pouvant constituer un de ces espaces, bien que cela ne soit pas toujours accepté par certains de nos partenaires européens. Ainsi, le dispositif "montagne", d'inspiration française a eu bien du mal à être accepté. La Cour de Justice des Communautés européennes avait ainsi considéré que le premier dispositif de 1995 était incompatible avec la libre-circulation des marchandises. Il a ensuite fallu reformuler ce dispositif dans la loi d'orientation agricole.

Il va s'agir en effet d'ajuster aux enjeux de la politique de la montagne certains aspects des contrats de Plan ou des documents uniques de programmation dont les échéances respectives sont 2003 et 2004.

S'agissant de l'accès des zones de massifs au haut débit, le gouvernement a pris un certain nombre de dispositions relatives au GSM. A présent, nous sommes sur le point de terminer la rédaction de la circulaire relative aux conditions d'application de l'article L 1506 du Code général des collectivités territoriales. Cet article régit en effet l'intervention des collectivités locales en matière de télécommunications. Ici, l'incertitude se porte plutôt sur le comportement des opérateurs de télécommunications, qui, suite aux déboires rencontrés par leur secteur, rechignent désormais à investir, sauf à coup sûr. Quelle que soit la technologie employée (satellite, fibre optique), l'objectif est de couvrir les zones de montagne par le haut-débit à l'horizon des années 2004-2005.

En ce qui concerne les aspects financiers, les volets "massifs" des contrats de Plan représentent environ 120 millions d'euros. Le FIAM (Fonds interministériel d'auto-développement de la montagne), outil emblématique utilisé essentiellement par l'ingénierie, a été maintenu à un peu plus de 4 millions d'euros depuis trois ans. Enfin, les ICHN (indemnités compensatrices de handicap naturel) ont été modifiées dans leur mode d'attribution, leur montant global s'élevant désormais à 375 millions d'euros en 2001 pour 115 000 bénéficiaires.

Pour l'aspect institutionnel, à l'occasion du vote de la loi sur la démocratie de proximité, le Sénat a mené un certain nombre de débats pour savoir s'il fallait identifier le Morvan comme un massif de montagne. Ce territoire dispose certes de nombreuses caractéristiques d'un territoire de montagne, tant du point de vue de la géographie physique, que d'un certain déclin démographique ininterrompu depuis plus d'un siècle. D'ailleurs, une partie du Morvan est aujourd'hui classée en communes de montagne au sens agricole du terme.

Pour autant, la DATAR ne pense pas qu'il soit nécessaire de le doter d'une institution de massif particulière, en raison notamment de sa faible population (40 000 habitants seulement). Il nous paraîtrait plus logique de voir dans quelle mesure nous pouvons étendre le périmètre du Massif central vers le nord.

Par ailleurs, la fusion des massifs des Alpes a été opérée par la loi sur la démocratie de proximité. Elle nous semble répondre à la réalité des Alpes : en effet, le découpage antérieur entre Rhône-Alpes d'un côté et Provence-Alpes-Côte-d'Azur de l'autre ne semble pas pertinent. Ainsi, certaines problématiques, comme la traversée des Alpes, le pastoralisme, la question du loup, sont transversales et nécessitent une approche commune.

Les dispositions de la loi sur la « démocratie de proximité » auront un impact significatif sur le fonctionnement des institutions propres à la politique de la montagne, notamment sur le rôle des comités de massif, dans la mesure où la co-présidence ouvrira plus largement le débat sur les attentes et propositions des acteurs des massifs.

M. Michel Moreigne - Madame Jacquet-Montsarrat, souhaitez-vous apporter des compléments à l'intervention de M. François Philizot.

Mme Hélène Jacquet-Monsarrat - Je tiens simplement à préciser mon rôle au sein de la DATAR. Je suis l'interlocutrice classique de l'ensemble des acteurs de la montagne au sein du CNM ainsi que des acteurs économiques de l'ensemble des massifs.

M. Jean-Paul Amoudry - Je souhaite revenir sur l'importance que nous attachons à disposer d'outils statistiques. Nous savons certes que la logique de notre Etat "verticalise" les données et les présente de manière séparée. Néanmoins, les données que vous pourriez nous transmettre sur les questions de montagne nous seraient bien utiles, notamment celles concernant l'évolution démographique entre les recensements de 1990 et 1999. Dans le même ordre d'idées, pouvez-vous nous communiquer les rapports du CNM pour les dernières années ?

Par ailleurs, la DATAR mène-t-elle une réflexion sur l'avenir des réseaux de distribution d'énergie, dans la perspective de la transposition en droit français de la directive adoptée à Barcelone ?

Enfin, je suis personnellement très inquiet sur l'avenir des petites stations de ski, stations qui furent créées par les collectivités locales sous l'impulsion de l'Etat. Quel est, selon vous, l'avenir de ces stations ?

M. François Philizot - S'appuyant sur le Conseil national d'aménagement et de développement du territoire, la DATAR a lancé une série de réflexions sur l'avenir des services publics. Ceci concerne le secteur de l'énergie, mais également la Poste, qui risque de fermer de 6 000 à 7 000 bureaux suite au processus de libéralisation. La DATAR a ainsi alimenté la déclaration approuvée par le Conseil lors du sommet de Nice.

Je partage tout à fait votre inquiétude sur l'avenir des petites stations de montagne. Ceci impose de revisiter la manière dont elles ont été construites (question des problématiques de friche touristique et d'immobilier), mais également les produits et services qu'elles fournissent. Dans ce domaine, je ne pense pas qu'il faille agir station par station, mais plutôt à l'aide de projets globaux sur des zones touristiques. Des structures de type "pays" pourraient ainsi utilement se pencher sur la question.

M. Pierre Jarlier - Je reviens à nouveau sur la question des outils statistiques, et de la pertinence des analyses que l'on peut tirer des données disponibles. Ceci me conduit à revenir sur le tableau globalement positif des territoires de montagne que vous avez dressé. Personnellement, je n'entrevois guère une logique de renouveau, particulièrement pour le Massif central. Je pense à l'inverse que nous sommes confrontés à une situation particulièrement préoccupante, au regard des résultats des derniers recensements.

Vous avez ainsi mis en exergue le rétablissement de certains cantons qui s'étaient repeuplés. Or, on constate souvent que de telles micro-résistances se font généralement au détriment des zones périphériques très rurales. Elu du Cantal, j'observe que ce département a perdu plus de 7 000 habitants entre deux recensements, certains cantons ayant vu leur population diminuer de 18 %. Il convient donc d'être très prudent sur l'analyse des statistiques, et sans doute de changer les critères d'appréciation pour permettre de disposer d'une vision plus précise d'un bassin de vie.

D'autre part, je souhaite évoquer les futurs Fonds structurels européens. En effet, les zones de montagne peuvent bénéficier ou se voir priver de ces fonds en fonction de l'appréciation qui est faite des critères régionaux déterminant l'octroi de ces aides. Ainsi, la région Auvergne est éligible à l'objectif 2 des fonds structurels. Or certains secteurs défavorisés de cette même région auraient pu bénéficier d'aides au titre de l'objectif 1. Ceci tend à souligner la limite de l'appréciation régionale dans la définition des fonds structurels européens.

A ce titre, le rendez-vous de 2003 est extrêmement important pour sortir des critères strictement régionaux, dans le domaine transfrontalier ou pour des territoires plus spécifiques comme le Massif central. Il s'agit dès lors d'observer une approche beaucoup plus pointue afin de trouver des réponses adaptées aux difficultés de ces territoires de moyenne montagne.

En conséquence, je souhaiterais connaître votre avis sur l'évolution de ces critères, qui devraient être, à mon sens, plus territoriaux. Par ailleurs, je voudrais attirer l'attention sur certains territoires en grande difficulté qui sont pourtant exclus de la prime à l'aménagement du territoire (PAT) majorée, à l'image de la Lozère.

Ensuite, je veux également poser le problème de l'accueil des nouvelles populations. Il demeure en effet très difficile de fixer des populations en montagne, même lorsque des bassins d'emplois existent. Cette difficulté concerne aussi bien le public que le privé, et touche tout particulièrement le domaine de la santé.

Enfin, les prescriptions particulières de massifs (PPM) sont très attendues par les acteurs locaux. Pour autant, la loi Solidarité et Renouvellement urbain n'a pas défini clairement la façon d'envisager la mise en place de ces prescriptions de massifs. Il y a dans ce domaine une nécessité de simplification et de clarification absolument primordiale.

M. François Philizot - Concernant les outils statistiques, notre préoccupation est également de disposer d'outils plus clairs, offrant une meilleure vision.

Je partage tout à fait votre analyse sur la complexité et la diversité de l'évolution des moyennes montagnes françaises, notamment le Massif central. Au sein des régions, certaines zones sont particulièrement fragiles, dans le Cantal, la Creuse, Le Puy de Dôme, la Loire et le nord de la Lozère. Il faut certes se garder d'avoir une idée générale ; cependant il n'existe pas de logique intangible du déclin.

Au sujet des Fonds structurels, il est légitime de se demander s'il y aura encore une politique de développement régional en France après 2006. Les Allemands ne semblent pas y être particulièrement favorables. La question qui se pose est la suivante : comment peut-on justifier le maintien d'une politique européenne de développement régionale qui ne soit pas uniquement centrée sur les parties les plus pauvres de l'UE nouvelle, c'est-à-dire, les PECO (pays d'Europe centrale et orientale), le sud de l'Espagne et du Portugal, le nord de la Grèce et les DOM pour la France ? La DATAR considère qu'il est de l'intérêt de l'UE d'avoir une politique de développement régional qui s'intéresse également aux inégalités à l'intérieur des pays. Mais ce sujet demeure plus que jamais un combat au niveau européen. Je suis persuadé ainsi que nous tenons là un débat majeur, tant politiquement que symboliquement, pour les années à venir.

La question des zonages et des critères est relativement seconde pour la DATAR actuellement. Nous hésitons à poser à nouveau un débat statistique complexe sur les différences de niveau de zonages. Les mêmes interrogations se portent sur la carte PAT. Ce débat a également été initié par le rapport Durand-Perrin-Gaillard précédemment évoqué. Il faudra en outre se poser la question des zones de revitalisation rurale (ZRR).

Ensuite, la question de l'accueil de nouvelles populations dans les zones rurales et de leur fixation est effectivement un véritable enjeu pour la politique d'aménagement du territoire. Nous réfléchissons ainsi sur des dispositifs financiers incitatifs, sommes en contact avec la Caisse Nationale d'Assurance Maladie et la Direction des hôpitaux.

Enfin, je partage entièrement votre souci de simplicité au sujet des PPM.

M. Jean-Paul Émin - Connaissant pour ma part le massif jurassien, je me rends compte qu'il est affecté par une forte déprise économique. La DATAR peut-elle mesurer l'incidence des 35 heures sur l'activité économique des zones de montagne ?

M. François Philizot - Je ne dispose d'aucun élément d'appréciation permettant de juger l'impact des 35 heures sur le tissu industriel jurassien. Il est vrai que celui-ci connaît quelques évolutions préoccupantes, notamment à Oyonnax, car il me paraît important de ne pas laisser penser que la montagne est uniquement un espace d'agriculture et de tourisme. Il existe ainsi des zones de montagne très industrialisées ; la montagne jurassienne est une des zones les plus industrielles de France.

2. Audition de M. Gilles Bazin, professeur de politique agricole à l'Institut national agronomique Paris-Grignon, rapporteur de l'évaluation de la politique de la montagne au Commissariat général du Plan (3 avril 2002)

M. Gilles Bazin - Mon propos n'est pas de faire une conférence, mais de dégager quelques caractéristiques de l'évolution des zones de montagne. Vous m'auditionnez aujourd'hui en ma qualité de Rapporteur de l'évaluation de la politique de la montagne au Commissariat général du Plan. Cette politique se fonde sur quatre grands objectifs :

- la dynamique démographique des zones de montagne ;

- la maîtrise et le développement des activités économiques, par une mise en valeur équilibrée des ressources disponibles, c'est-à-dire un développement durable ;

- la parité des revenus et des conditions de vie entre les zones de montagne et les autres régions ;

- la préservation de l'environnement et la gestion des sites et paysages montagnards.

C'est donc au regard de ces quatre grands objectifs que nous avons cherché à évaluer cette politique. Nous avons analysé l'évolution socio-économique de la montagne et des massifs et évalué le rôle des politiques agricoles, touristiques et d'aménagement du territoire dans ses évolutions. La politique de restauration des terrains de montagne, qui date de la fin du XIXe siècle, a également été prise en compte. Il en a été de même pour d'autres aspects comme la pluriactivité, les politiques environnementales (cinq des six parcs nationaux et la moitié des parcs régionaux se trouvent en montagne). Agro-économiste de formation, spécialiste des questions de développement agricole et de développement rural, je traiterai principalement des questions agricoles.

Le constat général que l'on peut dresser est celui d'un renouveau démographique de la montagne : entre 1968 et 1990, la population de la montagne est passée de 4 178 000 à 4 338 000 habitants (+ 3,8 %) et elle a encore crû de 110 000 personnes entre 1990 et 1999. Ce constat doit cependant être immédiatement nuancé, dans la mesure où 2 900 communes des 6 100 communes de montagne continuent de se dépeupler, soit environ une commune sur deux. Les petites communes sont naturellement les plus affectées par ce phénomène.

Cependant, il n'en demeure pas moins que les zones de montagne attirent les hommes, notamment dans les Alpes et en haute montagne ; en outre, on observe dans tous les massifs des zones de renouveau démographique, à l'image de la bordure sud-est du Massif central, la bordure et les extrémités pyrénéennes.

Les évolutions socio-économiques montrent de très fortes disparités en matière socio-économique. Nous avons tenté d'établir une typologie cantonale de ces évolutions socio-économiques.

Il s'agit d'une analyse multi-critères qui combine des éléments démographiques, socio-économiques (l'évolution de l'agriculture, les taux de chômage, l'installation des jeunes...). Cette analyse a été établie par la SEGESA sur la période 1980-1990. Même si ces chiffres mériteraient d'être réactualisés, ils montrent bien néanmoins la diversité de ces zones , réparties en sept groupes :

- zones de tourisme confirmé (plutôt la haute montagne) ;

- zones de développement diversifié (plusieurs activités) ;

- zones économiquement et démographiquement fragiles ;

- zones placées sous une forte influence urbaine ;

- zones de conversion touristique sur les piémonts , en particulier le sud du Massif central et des Alpes ;

- zones industrielles en difficulté (ensemble des Vosges, également dans le Jura et certaines zones de Savoie, pôles dans le Massif central, voire Pyrénées : vallée de l'Aude, zone des Hautes-Pyrénées) ;

- zones agricoles en crise (essentiellement dans le Massif central).

Une évolution très intéressante est à souligner : les zones de haute montagne, autrefois considérées comme les plus sinistrées et à l'origine de la politique agricole de la montagne, s'en tirent aujourd'hui plutôt bien. Les zones les plus fragiles sont celles des hauts plateaux (Massif central et certaines zones de piémont) qui, si elles ne souffrent pas de gros handicaps naturels, ne disposent pas non plus de beaucoup d'atouts à valoriser. Ceci signifie, que face à une diversité de situations, nous nous sommes demandés si le discours classique, uniforme, de compensation des handicaps était toujours valable. Les pouvoirs publics vont devoir développer des interventions territoriales de plus en plus différenciées et de mieux en mieux ciblées. La notion même de handicap a considérablement évolué : la neige, qui était le handicap majeur dans les années soixante pour l'agriculture de montagne est aujourd'hui l'atout essentiel de ces zones.

Le taux d'activité en montagne est identique à la moyenne nationale (43 %), le taux de chômage est inférieur de deux points. Le nombre d'emplois se maintient entre 1982 et 1990, bien que cette période corresponde par ailleurs à une période de fort exode agricole (perte de 70 000 emplois agricoles, soit 30 %). On constate également une baisse de 42 % des exploitations agricoles de montagne en l'espace de 16 ans (1980-1995), ce qui paraît considérable, mais demeure néanmoins dans la moyenne nationale. J'insiste donc sur le constat d'une relative bonne résistance de l'agriculture de montagne.

En ce qui concerne les exploitations agricoles de montagne, il est très difficile d'évaluer l'impact spécifique de la politique de compensation des handicaps naturels dans un cadre général où la Politique agricole commune (PAC) est déterminante. Sur les cinquante milliards de francs d'aides directes à l'agriculture fournis par la PAC, environ deux milliards et demi vont à l'agriculture de montagne. Il demeure donc délicat de bien évaluer cet impact quand il est noyé dans une politique générale, la PAC, qui n'est pas favorable à ces zones.

On dénombre en 2000 environ 95 000 exploitations agricoles en montagne, soit 14 % des exploitations françaises. La surface agricole utile (SAU) est estimée à 3,7 millions d'hectares (soit 13 % de la SAU française), les pâturages collectifs représentant quant à eux une surface d'un million d'hectares. Le cheptel de montagne est relativement bien situé dans le palmarès français : 16 % des vaches laitières, 20 % des vaches allaitantes et 40 % des brebis, produisant 117 000 tonnes de fromage AOC, soit 70 % de la production nationale. De même, malgré la mise en place de quotas laitiers au niveau national en 1984, la montagne a augmenté sa production fromagère d'AOC. Il y a eu dans ce domaine une co-gestion entre l'administration et la profession agricole, qui a plutôt été favorable à la montagne : cette dernière a augmenté son quota laitier de 10 % dans les années quatre-vingt-dix, alors que la plaine diminuait de 8 %. Des directives européennes ont ainsi rendu la montagne prioritaire en matière de produits laitiers. Malgré cela les quotas par exploitation restent inférieurs de un-tiers en montagne.

Sur ces 95.000 agriculteurs, 60.000 touchent l'indemnité compensatrice de handicap naturel (ICHN), mise en place en 1971. Cette indemnité correspondait à la fameuse prime à la vache tondeuse, suite à la loi pastorale de la même année, prime qui a ensuite été étendue en 1975 à l'ensemble des zones de montagne et défavorisées communautaires. En conséquence, le tiers des agriculteurs est exclu de cette politique de soutien, pour des raisons de taille (si l'exploitation est inférieure à trois hectares), des raisons d'âge (s'ils sont âgés de plus de 60 ans), des raisons de production (les productions animales sont soutenues partout mais les productions végétales ne sont soutenues qu'en zone de montagne sèche).

Sur les années 1979-1995, l'évolution du nombre d'exploitations est la même en montagne que pour le reste de la France (- 42 %). Pendant cette période, il n'y a pas eu de forte déprise agricole en montagne. La prime à l'herbe, accompagnant la réforme de la PAC en 1992 a eu un impact important, touchant tous les éleveurs herbagers extensifs montagnards. Prime d'un faible montant (300 francs/hectare), elle a néanmoins permis de reconquérir un certain nombre d'espaces jusque là en voie d'abandon. La montagne a perdu 3 % de sa surface agricole utile (SAU) en seize ans, conquis par la forêt ou la friche.

Toute la politique agricole de la montagne a porté sur le maintien de l'élevage d'herbivores, qui contribue à entretenir la montagne. L'évolution de l'élevage est donc un paramètre d'évaluation de cette politique. Le nombre de vaches laitières en montagne a diminué moins vite qu'au niveau français. En revanche, le nombre de vaches allaitantes a augmenté plus rapidement que dans le reste de la France, le nombre de brebis s'étant par ailleurs maintenu. Il y a donc eu un remarquable maintien de l'élevage en montagne, certainement lié au soutien apporté par animal.

L'avenir des exploitations reste très préoccupant. Dans les zones de montagne, le pourcentage de chefs d'exploitation âgés de moins de cinquante ans est supérieur à la moyenne nationale. Ce rajeunissement est sans doute lié au renforcement de la dotation jeune agriculteur (DJA) en montagne, qui atteint environ 175.000 francs contre 85.000 francs en plaine. En revanche, le taux de renouvellement est moins bon en montagne puisque 28 % des agriculteurs de plus de cinquante ans déclarent ne pas avoir de successeurs. A ce rythme, il ne devrait plus y avoir qu'entre 75 000 et 80 000 exploitations en montagne en 2005, contre 95 000 actuellement.

En ce qui concerne la politique de soutiens publics, en 2000, la politique agricole de la montagne a mobilisé environ 2,3 milliards de francs dont 1,9 milliard pour l'indemnité spéciale montagne (ISM) et 300 millions pour l'aide à l'installation, le soutien à la construction de bâtiments d'élevage et la mécanisation. L'ICHN, qui a représenté 31 700 francs par exploitation qui la touche en 2000, est variable d'un massif à l'autre.

Répartition de l'ISM selon les massifs en 2000

 

Vosges

Jura

Alpes du Nord

Alpes du Sud

Massif central

Pyrénées

Corse

Nombre de bénéficiaires de l'ISM

913

3.280

7.453

2.664

36.768

6.896

365

Montant (en millions de francs)

13,3

123,6

189,8

122

1.153,7

131

37,7

Montant par bénéficiaire (en francs)

14.580

37.680

25.470

45.800

31.880

19.000

27.580

Source : Ministère de l'agriculture

Les agriculteurs des Alpes du Sud (grands troupeaux ovins de haute montagne) touchent, en moyenne, 45 800 francs au titre de l'ISM, alors que ceux des Vosges, où dominent des petits troupeaux laitiers de moyenne montagne, reçoivent 14 580 francs. Il y a donc malgré tout un problème avec l'ISM : les petits troupeaux sont défavorisés par rapport aux plus grands.

Le budget de l'ICHN a crû de manière spectaculaire ces trois dernières années (+ 30 % entre 1999 et 2002), sans que cela ne coûte à l'Etat, étant donné que ces mesures qui étaient éligibles à 25 % le sont désormais à 50 %.

Du point de vue des revenus et de la parité des conditions de vie des montagnards par rapport au reste de la nation, le bilan reste assez négatif. La montagne, qui était la zone bénéficiant le plus d'aides en 1990, est aujourd'hui celle qui est la plus dépourvue en aides directes. Pour les zones défavorisées, notamment celles périphériques à la montagne, l'ensemble du revenu des exploitants est égal au soutien qu'ils perçoivent réellement. En effet, la réforme de la PAC a particulièrement favorisé ces zones. En revanche, la montagne est la zone où les revenus sont les moins élevés et les soutiens publics à l'agriculture les plus faibles. Contradictoirement, la PAC aide donc davantage les régions les plus riches.

Revenu courant avant impôts et aides directes en 2000

 

Zones de montagne

Zones défavorisées

Zones normales

Total

Revenu (en francs)

138 500

170 800

197 400

181 900

Aides directes (francs)

98 600

165 000

122 700

128 700

Dont ICHN

31 700

7 300

_

6 900

Aides/revenu

71 %

62 %

_

71 %

Aides/hectare (en francs)

1 680

1 990

1 950

1 930

Source : Réseau d'information comptable agricole

Le revenu des exploitants de montagne reste inférieur de 30 % à la moyenne nationale. L'ICHN en montagne représente aujourd'hui le tiers des aides et environ 20 à 25 % du revenu. Un élément doit être pris en compte pour l'avenir : la disparition de la prime à l'herbe en 2003, remplacée par les contrats territoriaux d'exploitation (CTE). Actuellement le ministère de l'Agriculture a signé 25 000 CTE dont 20 % en montagne ; la montagne conserve ici son rôle de « laboratoire » en matière de politique agricole, comme cela avait été le cas pour la dotation jeunes agriculteurs, inaugurée en montagne. Cependant, si la prime à l'herbe est supprimée pour les 30 000 éleveurs de montagne, il n'y aura pas le même nombre de CTE. Que sera-t-il fait pour poursuivre le soutien à ces éleveurs extensifs qui gèrent les espaces montagnards et notamment les plus menacés ? Il faut absolument que le ministère de l'Agriculture prenne un relais entre la prime à l'herbe qui va disparaître et ces CTE qui se mettent en place lentement.

Le rapport d'évaluation de la politique montagne avait ainsi formulé huit recommandations.

revaloriser le plafond européen de l'ISM

Cette revalorisation était une des premières recommandations de notre rapport. De fait, les modalités d'attribution de l'ISM ont été modifiées : lorsque le ministère de l'Agriculture a demandé une reconduite de cette mesure dans le cadre du nouveau plan rural national en 2000, la Commission européenne a exigé de changer le dispositif. Ainsi, d'un dispositif de soutien par UGB (unité de gros bétail), le soutien se fait désormais par hectare (plafonné à 50 hectares), afin de se conformer aux dispositions de l'OMC.

rechercher un dispositif de compensation des handicaps naturels plus proche des handicaps réels de chaque exploitation en montagne

Aujourd'hui l'altitude est un des paramètres essentiels pour mesurer effectivement ce handicap (zonages de haute montagne, montagne et piémont). En outre, le fait de prendre en compte la pente, comme le font les Suisses et les Autrichiens, aurait permis de compenser les handicaps véritables rencontrés par chaque exploitant. Ainsi, il se serait agi d'utiliser un indice synthétique permettant de tenir compte de la spécificité de chaque exploitation, ce qui était réalisable compte tenu des informations dont disposent les DDA. Cette mesure n'a cependant pas été retenue par le ministère de l'Agriculture, qui a estimé qu'elle aurait trop compliqué les modalités de calcul.

soutenir la modernisation et la diversification des exploitations

En effet, l'ISM s'apparente aujourd'hui plus à un soutien aux revenus qu'à une simple compensation : il est vrai que ce soutien équivaut à un soutien de l'investissement puisque le revenu correspond à un investissement futur. En conséquence, le fait qu'il y ait un tel différentiel de revenus entre les zones de montagne et les zones de plaine pose des questions de différentiel de productivité à long terme : moins on investit, plus les écarts vont s'accroître. Il y a donc une nécessité de soutenir l'investissement en montagne, ce qui a été jusqu'à présent négligé dans la politique de la montagne : exceptés les soutiens à la mécanisation et quelques soutiens renforcés à l'installation, on dénombre très peu d'aides accordés aux bâtiments. Or, le surcoût d'un bâtiment en montagne est patent : celui-ci coûte deux fois plus cher par vache logée en Savoie, à 1 200 mètres d'altitude, qu'en Bretagne. Il conviendrait ainsi de prolonger l'effort engagé à ce titre par le ministère de l'Agriculture.

rééquilibrer les soutiens publics à l'agriculture dans le cadre de la réforme de la PAC

Le cadre était celui de l'Agenda 2000 et de la loi d'orientation agricole. Le renforcement des soutiens à l'élevage extensif est certes intervenu, au même titre que le déplafonnement de l'ISM. Néanmoins, cela concerne des sommes relativement faibles : le deuxième pilier de la PAC représente aujourd'hui 15 % des crédits à l'agriculture. Le soutien de la PAC reste ainsi l'élément primordial qui influence le développement des exploitations au niveau individuel ou régional.

renforcer les droits à produire et les droits à la prime

Cette politique doit en effet être poursuivie, dans la mesure où les exploitations de montagne produisent 30 % moins de litres de lait que les exploitations de plaine. Néanmoins, chaque région est aujourd'hui crispée sur son droit à produire, ce qui rend des transferts de quotas, d'une région à l'autre, improbables voire impossibles. En revanche, si la prochaine réforme de la PAC organise l'attribution de quotas supplémentaires, la montagne devrait être considérée comme prioritaire.

mieux valoriser les atouts de l'agriculture de montagne

Ceci concernait notamment les CTE, qui ont bien progressé en montagne.

soutenir le développement des filières agroalimentaires de qualité

réhabiliter l'appellation montagne


Cette réhabilitation est intervenue récemment.

Mme Josette Durrieu, Président - Concernant la population, vous avez souligné la diversité des situations selon les régions. Pouvez-vous donner des informations plus précises pour les Pyrénées, au sujet d'un éventuel transfert d'une partie de la population rurale vers les villes ? Par ailleurs, vous n'avez pas abordé le thème des politiques de massifs lors de votre exposé. Enfin, la lecture de journaux et de documents semble indiquer que les CTE ne se développent pas de manière harmonieuse. Quel est votre avis sur la question ?

M. Gilles Bazin - Les Pyrénées pris dans leur totalité fournissent l'exemple d'un renversement démographique. Ainsi, la population déclinait jusqu'en 1982, date à partir de laquelle une légère augmentation est intervenue et se maintient. Cette augmentation est essentiellement due au solde migratoire, car le solde naturel demeure négatif.

D'une manière générale, le solde migratoire des Alpes, des Pyrénées est désormais positif, grâce à l'arrivée de jeunes actifs, mais également de retraités. En revanche, la région la plus marquée par des soldes naturels et migratoires négatifs est incontestablement le Massif central, qui correspond à la moitié de la zone de montagne française en termes de surface.

Concernant les politiques de massifs, le rapport a également évalué les modalités de fonctionnement des institutions spécifiques de massifs mises en place par la loi « montagne ». Nous nous sommes ainsi aperçus que ces institutions, notamment les comités de massifs, ne disposaient pas d'un pouvoir réel. Certes, ces modalités de fonctionnement sont variables d'un massif à l'autre. Je pense néanmoins que les institutions mises en place par la politique de la montagne n'ont pas vraiment fait leur preuve. Ainsi, le Conseil national de la montagne, ne s'est pas réuni pendant trois années consécutives et certains dossiers majeurs n'ont jamais été tranchés (notamment les difficultés financières de certaines stations de sport d'hiver).

Enfin, la mise en place des CTE s'effectue à l'échelle départementale. Si l'administration, mais surtout la profession agricole, font du CTE un outil prioritaire dans le développement des exploitations, ils se développeront. Ainsi, dans les Pyrénées audoises, la moitié des techniciens agricoles ont été affectés au développement des CTE : plus de 100 CTE ont par exemple été créés dans la région de Quillan. En revanche, certains départements ont initialement rechigné à instaurer des CTE. Ils sont aujourd'hui en train de combler ce retard, dans la mesure où l'essentiel des soutiens passera désormais par les CTE.

M. Pierre Jarlier - Votre exposé souligne bien le paradoxe entre les montants alloués aux exploitations de montagne et ceux accordés aux exploitations de plaine, alors même que les handicaps y sont moins prégnants. Le fait que 66 % des revenus agricoles de montagne soient constitués d'aides pose la question de la pérennité de l'agriculture en montagne par la régulation de la prime. Il s'agit là d'un danger imminent : si d'autres critères ne sont pas mis en place lors de la modification du dispositif, il y aura un impact direct sur le nombre d'agriculteurs montagnards. C'est sans doute là que de nouveaux dispositifs, intégrés aux CTE, pourraient prendre en compte le handicap spécifique et permettre des réponses adaptées. En effet, les modes d'exploitation créateurs de valeur ajoutée s'en trouveraient valorisés, afin de sortir de cette spirale infernale du revenu lié à la prime directe.

Ceci peut constituer une orientation intéressante pour le futur, car l'on sait très bien qu'avec l'évolution des politiques européennes, le montant de ces primes risque de baisser, entraînant mécaniquement une baisse du nombre d'agriculteurs. Ne pensez-vous pas qu'il serait pertinent d'établir un dispositif spécifique montagne sur les CTE pour inciter fortement les agriculteurs à vivre de leurs produits ?

Le second aspect que je souhaite aborder a trait à l'évolution entre le soutien à l'ISM, à l'UGB et le soutien à l'hectare. Ce dernier favorise certes un mode de production respectueux de l'environnement, mais il provoque également une course à l'agrandissement des exploitations. Or, dans des secteurs démographiques déjà fragilisés et où le nombre des agriculteurs est essentiel pour le maintien d'une vie locale, cette course à l'agrandissement accroît le risque de désertification.

M. Gilles Bazin - Concernant la question de la dépendance de l'agriculture aux aides directes, il convient de souligner que les montagnards ne sont pas les plus dépendants en matière d'aides. Ainsi, 100 % des revenus des céréaliers sont aujourd'hui constitués d'aides ; dès lors ce sont eux les plus exposés à la prochaine réforme de la PAC. Il faut en effet s'attendre à un transfert du premier au deuxième pilier de la PAC, à une dégressivité des aides à l'hectare, et surtout à un éco-conditionnalité de ces aides. Dans ce contexte, je ne pense pas que les montagnards figurent parmi les plus menacés : en termes d'éco-conditionnalité, ils remplissent généralement les meilleures conditions de mise en valeur du point de vue agro-environnemental.

Ensuite, il est certain qu'un des effets pervers des soutiens à l'hectare est de favoriser l'agrandissement plutôt que l'installation, et d'augmenter les fermages et le prix de la terre. Cependant, l'ISM demeure plafonné à 50 hectares. Il est néanmoins exact que dans des massifs de petites structures comme les Vosges, les Pyrénées, les Alpes de Nord, cette pression foncière s'exerce inévitablement. Cela me semble en revanche moins évident pour le Massif central.

Faudrait-il créer des CTE de montagne ? Jusqu'à présent, les CTE contiennent deux mesures nationales : la conversion à l'agriculture biologique d'une part, et d'autre part la conversion des terres arables en élevage. Pour ma part, je ne pense pas qu'il y soit nécessaire de créer des CTE spécifiques à la montagne. De plus, les professionnels agricoles veillent à ce que les mesures de compensation de handicaps demeurent bien limités à leur champ de compétence initial.

Dans les départements exclusivement montagnards, les éleveurs se sont très bien adaptés à cette situation. Dans les départements où la montagne ne constitue qu'une petite partie du territoire, il est sans doute plus difficile d'établir un CTE dévolu à une région de montagne. Néanmoins, les Pyrénées audoises ont réussi cet effort, ce qui confirme bien que la réussite des mesures dépend de la volonté professionnelle et administrative locale. Dès lors, je réaffirme qu'il n'y a pas vocation à avoir de CTE nationaux comprenant des mesures spécifiques à la montagne.

M. Jean-Paul Amoudry - Vous avez proposé des perspectives au sujet du maintien des quotas laitiers, qui contribuent tant à la vitalité relative de l'agriculture en montagne. Comment voyez-vous l'avenir de ces quotas ?

D'autre part, les CTE semblent se heurter ici ou là à des problèmes institutionnels, là où existent des sections de communes. Que pensez-vous de cette situation ?

Enfin, malgré l'aide à l'installation, il est aisé de constater que le nombre d'exploitations diminue de manière conséquente. Une aide à l'installation organisée de manière plus intégrale, plus horizontale a-t-elle été envisagée ?

M. Gilles Bazin - Dans le domaine des quotas laitiers, nous sommes confrontés à une véritable interrogation. Les quotas étaient menacés en 1999, dans le cadre de l'Agenda 2000 qui envisageait leur suppression en 2007. Aujourd'hui, les pays qui prônaient cette suppression (les Pays-Bas, le Danemark, la Grande-Bretagne) tendent à revenir sur leur position. Ainsi, les Néerlandais, qui ont acheté très cher leurs quotas laitiers (jusqu'à 3,05 euros le litre de lait), perdraient beaucoup si les quotas disparaissaient.

Je pense effectivement que la mise en place des quotas laitiers a constitué un atout indéniable pour conserver une production laitière en montagne. Le dispositif risque d'être un peu allégé à l'avenir, en laissant une part plus importante au marché. Une des solutions consisterait selon moi à agir de la même manière que pour la betterave : établir un quota européen correspondant à la consommation de l'Europe, le surplus étant valorisé par le marché au prix mondial, ce qui éviterait de subventionner les exportations de beurre et de poudre.

Sur la question des problèmes institutionnels et des CTE, je ne me sens pas compétent en la matière pour pouvoir répondre

Enfin, environ 1 000 DJA sont attribuées dans les zones de montagne chaque année et environ 400 installations hors DJA intervenant également sur la même période. Je pense qu'il faudrait effectivement davantage différencier les politiques d'installation en montagne. L'installation a en effet toujours été pensée comme l'installation des fils ou des filles d'agriculteurs. Or, de plus en plus de jeunes, dont les familles ne sont pas agricoles, souhaiteraient s'installer en montagne. Cependant, ils éprouvent les plus grandes difficultés à pouvoir le réaliser. Il pourrait être pertinent de mettre en place des politiques différenciées : une politique pour les enfants d'agriculteurs d'une part, et d'autre part une politique permettant à des personnes qualifiées mais sans patrimoine agricole, de s'installer.

M. Jean-Paul Amoudry - Je vous renouvelle tous nos remerciements, de la part de la mission. Je souhaiterais que vous fassiez parvenir au secrétariat de la mission les éléments écrits qui permettront de nourrir notre travail.

3. Audition de M. Yves Cassayre, délégué national aux actions de restauration des terrains en montagne (RTM) (3 avril 2002)

M. Jean-Paul Amoudry - Nous recevons à présent M. le délégué national aux actions de Restauration des terrains de montagne, M. Yves Cassayre. Nous vous remercions vivement d'avoir répondu à l'invitation que vous a adressée le Président Jacques Blanc, que je suis chargé ici d'excuser.

Je voulais simplement vous dire en préliminaire que vous êtes devant un certain nombre de sénateurs, à ma gauche, monsieur Jean-Paul Émin qui est sénateur de l'Ain et monsieur Pierre Jarlier, qui est sénateur du Cantal et également le secrétaire général de l'Association nationale des élus de montagne. Cette mission d'information sur la montagne s'est donnée pour but de dresser un bilan de la politique montagne depuis la loi de 1985, d'approcher cette réalité et ce bilan à travers trois grands thèmes : l'aménagement du territoire, l'économie, et l'environnement. Nous avons pour objectif de présenter les conclusions de cette mission au début de l'automne. Ce travail est réparti entre des auditions, dont les premières se déroulent aujourd'hui, et des visites de terrain sur les principaux massifs métropolitains. Voilà donc le cadre général. Je vais donc sans plus tarder vous inviter à nous présenter l'exposé que vous jugez bon, sur la base du questionnaire.

M. Yves Cassayre - Mon exposé suivra le déroulement du questionnaire. Je n'ai pas réussi à produire un document écrit mais je vous remettrai différents écrits qui répondent pour toute ou partie aux différentes questions, qui n'ont peut-être pas toutes la même importance. Certaines demeurent, de toute façon, sans réponse, en tout cas de ma part.

Les services de Restauration des terrains de montagne (RTM) sont une institution qui existe depuis 1860. Au milieu du siècle dernier, il n'y avait jamais eu autant de population en montagne dans l'histoire. Cette population était essentiellement constituée d'agriculteurs-éleveurs qui avaient entrepris pour leur subsistance d'importants défrichements, ayant pour conséquences du sur-pâturage et une accélération de l'érosion en montagne. Des rapports d'ingénieurs l'avaient déjà relevé dans les années 1840-1850.

La reprise de l'érosion en montagne a vraiment été constatée dans la décennie 1850-1860. Cette décennie a en effet été marquée par d'importantes crues de la Garonne, du Rhône et de la Loire, tous ces fleuves prenant leur source dans les départements de montagne. Les dégâts occasionnés par ces inondations étaient intervenus non pas uniquement dans les régions de montagne, mais aussi vers l'aval des fleuves. Le phénomène physique était le suivant : la montagne étant déboisée, les sols étaient mis à nu, entraînant d'une part des crues plus fortes puisque les sols épongeaient moins, et d'autre part un entraînement beaucoup plus important de matériaux solides. Ces phénomènes d'inondations au cours de cette décennie ont occasionné un grand nombre de victimes et de dégâts.

L'intervention des pouvoirs publics date de 1860 et du vote de la première loi, une loi sévère de l'Etat centralisateur qui avait fait le raisonnement suivant : « les populations de montagnes ont mal géré leur terrain, on les exproprie, et l'Etat reboise ». Il est certain que cette mesure a engendré des résistances dans bien des campagnes, puisque cette loi privait certains agriculteurs de pâturages. Cette loi a ensuite été modifiée en 1864, 1880 et 1882, amendée à plusieurs reprises, passant d'un reboisement unique à un reboisement associé à un ré-engazonnement (à vocation de pâturage).

Ce reboisement a commencé à porter ses fruits, mais vers 1890, les praticiens se sont aperçus qu'il fallait également effectuer des travaux de génie civil. Ces missions de reboisement ont naturellement été confiées à l'administration des Eaux et forêts de l'époque. Cette politique volontariste de l'Etat fut assortie de crédits réguliers et abondants. Les expropriations se sont faites de plus en plus à l'amiable. La réussite des grands reboisements a été patente, surtout dans les Alpes du Nord et les Pyrénées. La politique de l'Etat d'acquisitions et de grands travaux s'est ensuite ralentie à partir des années 1930, pour se modifier à nouveau en 1950, date à laquelle l'État a décidé de responsabiliser les communes en les subventionnant.

L'application de cette politique a été confiée au service RTM, qui a toujours été un service spécialisé de l'administration des Eaux et forêts, et elle s'est poursuivie de la même manière jusqu'en 1970. La technicité des agents des services RTM a été employée non seulement dans les forêts de l'Etat mais aussi comme maître d'oeuvre ou comme assistant technique auprès des collectivités. Ce savoir-faire RTM acquis dans les forêts de l'Etat a ainsi été utilisé au titre de l'ingénierie publique, et plus largement de l'assistance aux collectivités.

L'année 1970 marque un tournant. En effet, cette année a été marquée par deux catastrophes en montagne : le plateau d `Assy en Haute-Savoie, occasionnant 72 morts, et l'avalanche de Val d'Isère en Savoie (36 morts), à trois semaines d'intervalle. Cette époque voyait le « boom » du développement touristique de la montagne, avec des milliers de lits en plus tous les ans. Ces catastrophes ont entraîné une prise de conscience au niveau national qu'on ne pouvait pas accroître l'accueil en montagne sans prendre en compte la sécurité des personnes et des biens. Ceci a fait l'objet du rapport du Préfet Saunier, suite à la catastrophe de Val d'Isère.

Pour les services RTM, le complément d'activités a consisté à concourir au zonage des risques naturels, zonage qui n'avait jamais été effectué de manière rigoureuse et systématique auparavant. Ce zonage a permis d'établir une cartographie d'avalanches, confiée au CEMAGREF (Centre national du machinisme agricole, du génie rural, des eaux et des forêts). Cette cartographie s'est traduite également par les cartes de zones d'exposition au risque du mouvement de sol et du sous-sol (cartes ZERMOS). Ensuite, par l'ancêtre des plans de prévention des risques (PPR) d'aujourd'hui : les plans des zones exposées aux avalanches (PZEA) et les plans des zones exposées aux risques naturels (PZERN). C'est ainsi que les services RTM, aidés du CEMAGREF ont fait leurs premières armes en matière de zonage des risques naturels.

La loi de 1982 sur les catastrophes naturelles a repris ces dispositions à travers deux volets : d'une part la cartographie, avec les plans d'exposition aux risques naturels prévisibles (PER) et d'autre part l'indemnisation des victimes de catastrophes naturelles. En 1995, la loi montagne du 2 février 1995 a substitué aux PER les PPR, qui, en pratique ne sont guère différents, selon moi. Depuis 1995, le véritable changement a surtout concerné les moyens mis en oeuvre, beaucoup plus importants. Peu à peu, la technique des zonages s'est affinée. Il faut ainsi relever que les PPR se sont d'abord construits en zone de montagne (PZEA, PZERN), avec la technicité des services RTM. Nous sommes passés du système des PER, orienté sur la protection des biens, à la protection des personnes à travers les PPR.

Pour des raisons de continuité, les services RTM ont été maintenus dans le giron de l'administrative forestière, l'Office national des forêts (ONF), qui est un établissement public. Le ministère de l'Agriculture subventionne chaque année l'ONF à hauteur de 6,1 millions d'euros hors taxe, pour la mise en place des services RTM dans onze départements de France métropolitaine. Les effectifs s'élèvent à une centaine de personnes, auxquels viennent s'ajouter vingt-cinq personnes dont la présence est justifiée par les financements provenant du ministère de l'Environnement.

Pour ce qui concerne le coût direct ou indirect des phénomènes naturels, je ne dispose pas d'informations précises me permettant de répondre. Je dispose néanmoins de quelques éléments, issus du rapport d'activités de l'année 2000, que je laisserai à votre disposition. Cependant, il est certain que cette politique nécessite des investissements de grande ampleur, comme en témoignent les sommes gigantesques consacrées par les conseils généraux à la protection des routes départementales.

Quant aux enjeux menacés, il est assez difficile de répondre de manière définitive, tant les phénomènes naturels demeurent en grande partie imprévisibles. Ainsi, je me suis rendu la semaine dernière à Chamonix, sur le site de l'avalanche du Brévent. Si nous savons à peu près jusqu'où cette avalanche est descendue, on ne peut pas estimer précisément jusqu'où elle pourrait continuer. Il n'y a pas aujourd'hui, à ma connaissance, de méthodologie permettant d'apprécier sérieusement les enjeux menacés en termes économiques.

Je me permets cependant de vous donner un chiffre, pour relativiser la question : celui du nombre de morts par avalanche chaque année. M. Sivardière développera certainement cette question cet après-midi. Sur les dix dernières années, ce chiffre s'élève à trente personnes par an. Ces victimes se répartissent en deux catégories : d'une part, ceux qui pratiquent des activités de haute-montagne ou qui sortent des pistes de ski balisées (27 morts) et d'autre part, les trois victimes se trouvant dans des zones où le citoyen peut s'estimer en sécurité, c'est-à-dire les bâtiments, les routes ouvertes à la circulation, les pistes de ski ouvertes, les remontées mécaniques. Ce chiffre des trois victimes qui ne s'étaient pas mises en danger volontairement est donc relativement faible, notamment si on le compare à d'autres catastrophes naturelles.

Néanmoins, nous pouvons constater que chaque catastrophe est perçue socialement comme inadmissible. Il nous faut donc essayer de renforcer toujours plus la sécurité. En matière d'avalanches, nous tentons constamment de nous améliorer, notamment depuis 1999, mais il demeure toujours plus difficile de faire mieux quand on atteint des nombres aussi faibles.

Les facteurs de risques sont essentiellement ceux que l'on appelle les risques gravitaires rapides :

- les avalanches ;

- les mouvements de terrain lents ou rapides, comme des chutes de blocs, les éboulements de falaise et les glissements ;

- les risques torrentiels.

Ce sont ces derniers qui occasionnent l'essentiel des dégâts causés aux biens, mais affectent assez peu les personnes. La dernière catastrophe due à des dégâts torrentiels est celle du Grand-Bornand en 1987.

Dans le domaine de la responsabilité du risque je bénéficie d'une assez grande expérience. En effet, avant d'être nommé délégué national aux actions de RTM, j'ai été chef du service départemental de Haute-Savoie pendant sept ans où j'ai signé plusieurs milliers d'avis concernant les risques naturels. Il s'agissait aussi bien d'avis sur les procédures unités touristiques nouvelles (UTN) que d'avis sur des permis de construire, des plans d'occupation des sols (POS). Malgré cette longue expérience, je ne sais toujours pas quel est réellement le rôle de l'Etat, celui du maire et encore moins leur partage de responsabilité en matière de risques naturels.

Je prends comme exemples deux extrêmes : est-ce que la mission de l'Etat ou du maire consiste simplement à faire connaître ce qu'il a dans ses tiroirs, ses archives ? Ou cela doit-il aller jusqu'à l'avis technique, qui implique des visites de terrain par un expert et des préconisations graduées ? Je ne le sais toujours pas. Je ne le sais pas ni pour un permis de construire ni pour une information sur des POS, ni comment le Préfet doit exercer son contrôle de légalité.

Il existe une exception concernant la logique des plans de prévention des risques, qui est selon moi, une excellente procédure du point de vue du contenu mais aussi du point de vue de la sécurité juridique des élus et des services de l'Etat. Au lieu de donner des avis au coup par coup, la commune est étudiée dans son ensemble, ce qui permet de publier un document doté d'une vraie valeur juridique et qui a pu faire l'objet d'une vraie discussion. Cependant, je me pose parfois la question de savoir s'il est raisonnable, par rapport à l'esprit des lois de décentralisation, d'avoir cette logique de PPR où tout s'est re-centralisé sur la responsabilité de l'Etat.

En revanche, le document technique et la manière dont il est élaboré, et les échanges qu'il nécessite avec les collectivités, me semblent être une très bonne chose. J'insiste sur ce point car lorsque l'on lit les textes, que cela soit la loi de 1995 ou son décret d'application, on ne trouve rien concernant la procédure d'échange. Or s'il n'y a pas un réel échange avec la collectivité locale, le PPR ne fonctionne pas, comme nous avons pu le constater dans un certain nombre d'endroits. Il est nécessaire qu'il y ait à la fois une responsabilisation de la collectivité pour qu'elle formule des propositions constructives, et au niveau des services de l'Etat, des cellules spécialisées pour mener cette action tant sur le plan technique que sur le plan de la concertation. Si ces deux conditions sont remplies, je suis persuadé que nous tenons là une très bonne politique en matière d'affichage des risques. Je laisse également à votre disposition un document émanant du ministère de l'Environnement sur l'état d'avancement des PPR.

Pour ce qui concerne la pratique de l'expropriation préventive, je suis plus circonspect au sujet de la mise en oeuvre de la politique d'expropriation : je pense que nous n'avons pas aujourd'hui suffisamment de recul, ni suffisamment de cas traités pour établir un jugement pertinent. En revanche, il est certain que l'expropriation concerne essentiellement la montagne. On doit déplorer que la mise en oeuvre de cette politique manque de précision et de transparence. En conséquence, il est difficile de bien comprendre dans quelle logique les dossiers doivent être présentés. Si le principe de l'expropriation préventive me semble bon, il génère cependant des effets pervers, notamment concernant les travaux de protection. En effet, le coût de ces derniers doit être supérieur à la valeur des biens pour que l'expropriation intervienne. Je prends un exemple : pour une maison valant 152.500 €, si les travaux de protection coûtent 167.700 €, l'expropriation est décidée, le propriétaire de la maison étant dédommagé à hauteur de 152.500 €. En revanche, si les travaux coûtent 137.200 €, l'expropriation n'intervient pas et le financement des travaux est difficile à assurer. Cet effet de seuil n'est pas toujours facile à faire comprendre aux maires ou aux intéressés. Ceci dit, les procédures d'expropriation sont bien moins conflictuelles qu'auparavant.

Pour ce qui est du fonctionnement du fonds de prévention des risques, je ne préfère pas répondre à cette question puisque je ne l'ai abordée qu'à travers les reconnaissances de catastrophes naturelles et par les expropriations. Je pense qu'un spécialiste du ministère de l'Environnement ou du ministère de l'Intérieur serait plus à même de vous éclairer sur cette question. Je peux cependant suggérer une meilleure transparence en ce qui concerne ce qui est éligible aux reconnaissances de catastrophes naturelles.

En ce qui concerne la prise en compte des risques d'avalanches dans les documents d'urbanisme, il y a deux systèmes : soit la procédure PPR, déjà évoquée, soit une gestion au coup par coup, en fonction des cartographies qui peuvent préexister. Il me paraît souhaitable d'accélérer la procédure PPR en montagne, ce qui nécessite sans doute l'attribution de moyens complémentaires et qui permettrait également de réviser quelques anciens PER.

Nous sommes aujourd'hui confrontés à une demande croissante de sécurisation, de la part des maires, de l'Etat, de la justice, de la presse et des particuliers. Les quelques PPR que nous sommes amenés à réviser doit faire l'objet d'un toilettage presque intégral. De plus, les discussions avec les communes, sans qu'elles deviennent plus conflictuelles, sont de plus en plus longues et de plus en plus pointues : les communes sont désormais de plus en plus en exigeantes, ayant déjà l'expérience de plusieurs années de PPR.. Je pense qu'il reste énormément à faire dans ce domaine.

Les acteurs de la gestion du risque sont au nombre de trois, à mon sens :

- l'Etat ;

- le maire ;

- le particulier.

Comme je l'ai évoqué précédemment, le partage des compétences entre ces trois acteurs est difficile à cerner. Il y a en la matière un manque de clarté juridique.

Vous m'avez demandé si selon moi, le risque zéro était accessible, et si oui, à quel coût. Je ne peux répondre à cette question autrement qu'en disant que ce risque est certes atteignable, mais à un coût infini. A mon avis, le courage d'afficher le risque accepté manque : quelle que soit l'efficacité du zonage effectué, la qualité des travaux de protection, il existera toujours un risque résiduel. Il faut avoir le courage de dire aux citoyens qu'un tel risque existera, ce qui signifie que, concrètement, un ouvrage paravalanche ne peut être totalement étanche en cas de très fortes précipitations, par exemple.

Cela signifie également qu'une zone a priori sûre peut être exposée à un danger extrême, bien que statistiquement improbable. Les montagnards, comme les marins, sont conscients qu'on ne peut prévoir l'imprévisible, qui, parfois, survient malgré tout. Or, ceci n'est pas assez dit, selon moi. Les fonctionnaires et les élus se retrouvent ainsi confrontés à une exigence sociale, relayée par les médias et la justice, de sécurité absolue, qu'ils ne peuvent jamais garantir intégralement. Les catastrophes deviennent à la fois de plus en plus rares, et corollairement, de plus en plus inacceptables.

Le déclenchement préventif des avalanches en montagne demeure orphelin d'une solution juridique depuis 1980, date de la dernière circulaire en la matière. Or, celle-ci ne concerne que les déclenchements par explosifs, tandis que, suite aux nombreuses évolutions techniques ayant vu le jour depuis cette époque, les déclenchements sans explosifs se multiplient. Il y a dans ce cas un vide juridique important, alors même qu'il s'agit d'un domaine où les dangers sont nombreux, et qui engage une forte responsabilité des maires et des intervenants (cette circulaire date d'avant les lois de décentralisation). Nous avons eu la chance jusqu'à présent que de gros accidents ne se soient pas produits, les victimes à déplorer se limitant aux rangs des artificiers sans atteindre le grand public.

Mon exposé touche à sa fin. J'ai essayé de traiter les différents sujets que l'on m'avait demandé d'évoquer et suis désormais prêt à répondre à d'éventuelles questions. Pour finir, je tiens à dire qu'après relecture de la loi montagne de 1985, il me semble que son contenu en matière de risques naturels reste très anodin et n'apporte pas de précisions particulières par rapport aux textes antérieurs.

M. Jean-Paul Amoudry - Je vous remercie, monsieur le délégué national. Sur le dernier point évoqué, nous avons effectué le même constat : depuis 1985, la demande de sécurisation de la société, comme vous l'avez justement souligné, est un des phénomènes qui nous ont amenés à nous pencher sur toutes ces questions. Avant de laisser la parole à mes collègues, je souhaite vous poser deux séries de questions.

Tout d'abord, je voudrais savoir si, au-delà des onze départements dont vous vous occupez -et pouvez-vous nous les rappeler-, il y a peut-être des départements de montagne où les risques, bien que moindres, existent. Y a-t-il de la part du ministère de tutelle une volonté d'extension de vos services à ces départements ? Faut-il le proposer ? Avez-vous un regard sur ces départements, quand bien même ils ne sont pas ceux parmi les plus exposés à des « risques montagne » spécifiques ?

Ma seconde question est issue de mon expérience de terrain : je souhaiterais savoir comment s'évalue le risque, dans la mesure où, il semble bien que vous ne soyez pas le seul service consulté. En effet, ce qui me semble curieux dans notre droit français, c'est que la police des eaux, des rivières et des torrents relève soit de la compétence de la Direction départementale de l'équipement (DDE), soit de la Direction départementale de l'agriculture et de la forêt (DDAF). Or ces services, comparativement aux vôtres, sont moins habitués aux procédures de concertation. Comme vous l'avez évoqué, l'élaboration d'un PPR nécessite de votre part un débat préalable, une évaluation des risques, une cartographie. Les autres services apparaissent bien plus rigides. Par conséquent, comment se fait-il qu'il y ait ainsi plusieurs services d'Etat, et non pas une seule voix autorisée ?

M. Yves Cassayre - Concernant votre première question, les onze départements couverts par les services RTM se répartissent ainsi :

- trois départements des Alpes du nord : Savoie, Haute-Savoie, Isère ;

- trois départements des Alpes du sud : Hautes-Alpes, Alpes-de-Haute-Provence et Alpes-Maritimes ;

- cinq départements du massif pyrénéen : Pyrénées-Atlantiques, Hautes-Pyrénées, Haute-Garonne, Ariège et Pyrénées-Orientales.

Autrefois, jusqu'à 26 départements étaient couverts par les services RTM, à l'époque où l'Etat avait acquis un grand nombre de terrains pour les reboiser. Une fois reboisés, ces terrains relèvent désormais de la forêt domaniale, gérée classiquement par les services de l'ONF.

La question qui mériterait d'être posée est la suivante : serait-il utile de disposer de services tels que les nôtres dans ces départements dans les domaines de l'urbanisme et de l'expertise au sens large ? Ceci ne semble pas être à l'ordre du jour : actuellement, le financement des services RTM est tenu à bout de bras par le ministère de l'Agriculture. Chaque année, les discussions sont âpres pour que le financement ne soit pas revu à la baisse.

Ainsi, je regrette fondamentalement que, depuis trente ans qu'existe le ministère de l'Environnement -et alors même qu'il a logiquement été doté d'un nombre croissant de compétences, notamment en matière de risques naturels-, ce ministère n'ait pas pris en charge, au moins partiellement, les services RTM qui travaillent sur ce créneau.

Votre deuxième question avait trait à la répartition des compétences entre différents services de l'Etat. Je ne l'ai pas abordée tout à l'heure, et ce de manière volontaire. Je pense en effet qu'avant de se poser cette question-là -qui mérite cependant d'être posée-, il faut déjà savoir quelle est la mission de l'Etat, comme je l'ai évoqué précédemment. Il est bien évident que certaines domaines font l'objet de compétences partagées, voire diluées, qui nuisent en définitive au bon accomplissement de l'action administrative. Je prends pour exemple la politique de l'eau, répartie entre de nombreux intervenants : la DDASS, la DRIR, la DDA, la DDE, les services RTM. A mon avis, il manque un service unique traitant de la gestion de l'eau sous tous ses aspects, qui permettrait d'accroître l'efficacité de cette politique.

M. Jean-Paul Émin - Vous nous avez parlé des grandes crues intervenues au milieu du XIXème siècle. Pensez-vous que les risques de grandes crues de plaine sont désormais très faibles ?

Ensuite, comme Jean-Paul Amoudry l'a signalé au début de votre audition, un des angles retenus par la mission pour l'évaluation de la politique montagne concerne l'économie. Quelle corrélation peut-il y avoir entre la pérennité de l'activité rurale en montagne et la gestion des risques naturels ? Dans quelle mesure cette activité est-elle réductrice des risques ?

M. Yves Cassayre - L'objectif initial de protection des zones aval a été parfaitement rempli : les investissements consentis par l'Etat ont porté leurs fruits. Il ne faut pas oublier que l'Etat assure également l'entretien de ces ouvrages (ligne budgétaire 35-92 du ministère de l'Agriculture) et que les moyens financiers dégagés à cette fin sont globalement suffisants. Aujourd'hui, la protection est assurée essentiellement à l'intention des populations de montagne, ce qui n'était pas le cas initialement.

Concernant la pérennité des activités rurales, je ne peux véritablement l'affirmer. En effet, si cette activité cesse, un reboisement naturel interviendra, qui n'augmentera pas les risques. Il reste néanmoins deux cas de figure où l'activité du monde rural est nécessaire pour la prévention des risques naturels :

- certains pâturages permettent de prévenir des départs d'avalanches. Un sol brouté, tondu, constitue un terrain moins propice à ces déclenchements qu'une herbe séchée, qui se couche et qui se lisse. Mais ces cas demeurent relativement anecdotiques.

- les zones en mouvements de terrain, où le monde rural entretenait, et entretient encore mais de moins en moins bien, les réseaux d'assainissement et les fossés qui permettent d'évacuer l'eau des terrains.

Néanmoins, je ne pense pas que globalement, on puisse affirmer que la présence d'agriculteurs soit un gros plus en matière de prévention des risques naturels.

M. Pierre Jarlier - Je pense que l'exploitation de certaines terres en milieu humide peut justement susciter des risques de crues en aval. On a beaucoup de difficultés à résoudre ce problème avec des documents d'urbanisme, puisqu'on ne se situe pas sur le même territoire. Il y a donc une indépendance totale entre le choix politique effectué en amont, et celui effectué en aval concernant la gestion du risque.

M. Yves Cassayre - Je suis entièrement d'accord avec vous. Cependant, en zones de montagne, je n'ai pas connaissance de problèmes de grande ampleur. En revanche, j'ai eu parfois l'occasion d'observer des travaux agricoles réalisés en dépit du bon sens.

M. Pierre Jarlier - Comme le drainage par exemple ?

M. Yves Cassayre - Effectivement, un drainage extrêmement performant, qui ne soucie pas de l'évacuation de l'eau en aval, est potentiellement très dangereux. Cependant, en termes quantitatifs, je ne suis pas sûr que cela représente quelque chose de réellement significatif. Autant je disais à l'instant que le monde agricole n'avait pas un gros impact pour la prévention des risques naturels, autant je ne dirais pas non plus qu'il soit particulièrement dangereux.

M. Pierre Jarlier - Rassurez-vous, je n'accusais pas les agriculteurs. Elu du Cantal, j'ai été confronté au phénomène des planèzes basaltiques, sur lesquelles il y a des milieux humides qui sont un régulateur très important. Comment justement peut-ont pérenniser ces zones humides en les liant à l'activité agricole ?

M. Yves Cassayre - Je ne suis pas sûr que les PPR soient l'outil le mieux adapté dans le cas présent, ils n'ont pas cette vocation de préservation. Selon moi, il serait plus efficace de préserver ces zones à l'aide de dispositions environnementales.

M. Pierre Jarlier - Tout à fait. C'est d'ailleurs ce qui est envisagé.

M. Yves Cassayre - Cependant, si ces zones humides sont utiles à la faune et à la flore, il ne faut pas perdre de vue qu'elles peuvent également exercer un effet d'éponge sur les sols, ce qui peut représenter un avantage ou un danger selon les circonstances locales.

M. Jean-Paul Amoudry - Je vous remercie à nouveau, Monsieur le délégué national, pour votre contribution et pour les précisions que vous avez bien voulu nous fournir.

4. Audition de M. François Sivardière, directeur de l'Association nationale pour l'étude de la neige et des avalanches (ANENA) (3 avril 2002)

M. Jean-Paul Amoudry - Monsieur Sivardière, bonjour. Je vous remercie d'avoir regagné le Sénat pour cette audition que nous avons souhaitée dans le cadre des travaux de la mission sur l'évaluation de la politique montagne. Je voulais vous dire en introduction que cette mission s'est donnée pour objectif d'évaluer l'implication de la loi montagne de 1985. Nous désirons remettre de l'ordre dans la vision que l'on porte sur la montagne, mettre à jour des problématiques et établir des conclusions destinées au législateur. Nous entendons ainsi déposer des préconisations, qui prendront pour certaines la forme de règlements, pour d'autres, la forme d'actes législatifs. Vous êtes l'un des premiers que nous entendons sur ce sujet, plus particulier au massif alpin et pyrénéen. Je vous remercie encore de votre présence et je vous laisse la parole.

M. François Sivardière - Je vous remercie de bien vouloir m'auditionner. Mon propos va être essentiellement axé sur les avalanches, dans la mesure où je suis le directeur de l'Association nationale pour l'étude de la neige et des avalanches (ANENA).

L'ANENA a été créée en octobre 1971, par décision du Conseil des ministres d'octobre 1970, suite à l'avalanche qui entraîna 39 morts à Val d'Isère le 10 février 1970. Cette création avait pour vocation de rassembler l'ensemble des personnes qui travaillaient sur le risque d'avalanche, de façon à ce que la dispersion des compétences ne soit pas un frein à l'amélioration des connaissances en la matière. Avec le temps, les missions et la composition de l'ANENA ont quelque peu évolué. En 2002, les membres de l'ANENA sont multiples et variés.

- les organismes de recherche : il s'agit des deux grands laboratoires français travaillant dans le domaine de la neige et des avalanches : le Centre d'Etude de la Neige de Météo France et le CEMAGREF, qui dépend du ministère de la Recherche ;

- les professionnels des stations de ski : les services de remontées mécaniques, les services de sécurité des pistes, les guides, les moniteurs, les accompagnateurs ;

- les représentants des collectivités locales : ainsi, trois représentants de l'Association des maires de stations de sports d'hiver et trois représentants de l'ANEM sont membres du Conseil d'administration de l'ANENA. Parmi ces maires, un grand nombre est titulaire d'autres mandats, ce qui permet une bonne représentation des collectivités locales au sein de l'ANENA ;

- des administrations concernées par la gestion du risque d'avalanches : il s'agit des Eaux et Forêts avec le service RTM, les directions de l'Equipement, les services publics de secours en montagne (CRS et gendarmes de Haute Montagne). On retrouve également l'Ecole nationale de ski et d'alpinisme, dépendant du ministère de la Jeunesse et des Sports. Enfin, un certain nombre de ministères sont membres de droit de l'ANENA : les ministères de l'Environnement, de la Défense, de l'Intérieur, de l'Agriculture, des Transports, et le secrétariat d'Etat au Tourisme ;

- les pratiquants de sports d'hiver : c'est une particularité de l'ANENA par rapport à d'autres associations similaires à l'étranger. Sont membres du conseil d'administration de l'ANENA des représentants du Club alpin français, de la Fédération Française de Montagne et d'Escalade, de la Fédération Française de Ski.

L'ANENA dispose également d'autres partenaires, à l'instar de fabricants de matériels de sécurité, individuelle ou collective. Enfin, et de plus en plus, l'association est en contact étroit avec les institutions judiciaires et les médias.

L'ANENA dispose de quatre grandes activités.

- L'information constitue désormais la principale activité de l'ANENA, bien qu'historiquement apparue plus tardivement. L'association a pour mission de vulgariser l'information et les connaissances, de diffuser des conseils pratiques aux professionnels mais également au grand public. L'ANENA publie ainsi une revue trimestrielle qui a pour vocation de faire le point sur l'état des connaissances, des études en cours, du matériel. Des témoignages d'accidents, riches d'enseignements, sont également publiés ; une chronique juridique est également assurée. L'accent est mis sur la vulgarisation pour que le lecteur n'ait pas besoin de pré-requis pour pouvoir comprendre le contenu de la revue, tirée à 1700 exemplaires.

Ensuite, nous réalisons des documents, allant du dépliant - fourni par exemple lors de l'achat d'une paire de raquettes - aux ouvrages très complets qui traitent de l'ensemble des problèmes liés aux avalanches, en passant par des brochures plus simples, des documents destinés aux enfants, des produits audiovisuels (cassettes vidéo, diapositives). L'objectif de ces documents est double : il s'agit à la fois de sensibiliser le grand public, mais aussi de lui permettre de se former lui-même. Cette documentation est essentiellement vendue par correspondance, ou au siège de l'association, à Grenoble.

Nous disposons également d'un centre de documentation pour des requêtes plus précises et plus ciblées ; d'un site Internet fournissant des données générales sur la neige, les avalanches, des conseils pratiques mais aussi des articles de fond. L'ANENA intervient également beaucoup auprès des médias, à travers des entretiens, la relecture d'articles. L'association est fréquemment sollicitée par les médias pour apporter des éclairages sur des questions ayant trait aux avalanches.

- La formation professionnelle

L'ANENA assure deux formations spécifiques, dont elle a l'exclusivité :

- la formation de spécialistes en déclenchement d'avalanches, sous forme de stages d'une dizaine de jours (quatre stages du 15 novembre au 15 décembre). 120 personnes sont ainsi formées chaque année au déclenchement des avalanches par explosif.

- la formation des maîtres-chiens d'avalanche. L'ANENA est agréée par le ministère de l'Intérieur pour cette formation, hors gendarmes et CRS, qui disposent de leurs propres structures d'enseignement. L'ANENA forme ainsi une vingtaine d'équipes cynophiles chaque année.

En outre, l'ANENA assure des formations à la demande, à destination des guides, des moniteurs, des agents de l'ONF, des vendeurs de matériel de ski désireux d'approfondir leurs connaissances sur la neige et la formation des avalanches.

- L'ANENA est un organisme de concertation

Regroupant la quasi-totalité des personnes physiques, morales ; publiques ou privées, concernées par le risque d'avalanche, l'association est un lieu d'échanges et de concertation. Ainsi, chaque solution retenue et mise en place sur le terrain fait préalablement l'objet d'une discussion et d'un accord de la totalité des parties qui seront ensuite chargées de sa mise en oeuvre.

A titre d'exemple, cette plate-forme de discussion, de partage d'expériences, a ainsi contribué à mettre en place l'échelle européenne de risque d'avalanche à l'hiver 1993-1994. En effet, Météo France était en discussion avec ses homologues dans les autres pays européens, mais rendait compte, via l'ANENA, aux futurs utilisateurs français de l'état d'avancement des travaux. Les différents utilisateurs potentiels comme les services de sécurité des stations de ski, les guides et moniteurs, les pratiquants, ont ainsi pu donner leur avis sur les différentes orientations envisagées.

En outre, des groupes de travail ont également été institués, traitant des problèmes liés à la prévision du risque d'avalanche, aux secours, à l'information des pratiquants, aux aspects juridiques. De manière plus générale, l'association organise des colloques nationaux ; le dernier en date s'est tenu en novembre 2001 sur le thème de la gestion du risque d'avalanche en France depuis 1970.

- Les études

Initialement, l'ANENA était très axée sur la recherche et la production d'études destinées à améliorer les connaissances en matière d'avalanches. Néanmoins, il n'y a jamais eu à l'association de chercheurs au sens classique du terme. En effet, l'ANENA est surtout un organisme fédérateur, un gestionnaire financier, porteur de projets. Elle fait réaliser les études techniques par le Centre d'Etude de la Neige, le CEMAGREF ou d'autres laboratoires comme le Centre d'Etudes nucléaires de Grenoble, qui a notamment travaillé sur les techniques de déclenchement d'avalanches.

Actuellement, la part études et recherches de l'ANENA est minime, principalement circonscrite depuis trois ans aux sciences humaines, à l'instar d'une thèse financée par la Fondation MAIF sur les enjeux de l'information pour la prévention des accidents liés à la pratique de sports d'hiver. L'ANENA effectue également un travail sur les problématiques juridiques, à travers notamment le rassemblement des textes réglementaires - de la loi à l'arrêté municipal - ayant trait à un titre ou à un autre à l'avalanche. Ici, il s'agit de rassembler l'ensemble des textes existants sur une base de données disponible sur le site Internet de l'association. L'idée est ainsi d'offrir une facilité d'accès à ces textes, mais également, un certain nombre d'analyses sur des questions juridiques posant régulièrement problème. Enfin, l'association s'attache à traiter l'accidentologie des avalanches, à travers l'établissement d'un bilan des avalanches. Nous disposons ainsi de données complètes depuis 1990 sur les accidents mortels afin d'optimiser l'information, en ciblant mieux les messages.

En résumé, les activités principales de l'ANENA consistent d'abord à rassembler l'information pour mieux la diffuser, puis à permettre les rencontres, les échanges, les discussions pour faire avancer la réflexion sur la sécurité en montagne, à travers le filtre des avalanches. L'ensemble de ces actions semble d'ailleurs bien répondre à un réel besoin, à en juger le nombre croissant de demandes dont l'ANENA est saisie.

L'ANENA est composée de sept permanents et dispose d'un budget de 500 000 euros pour 2002, dont la moitié sert à couvrir les dépenses de fonctionnement. Nous devons ainsi trouver chaque année 265 000 euros pour payer les frais de structure et de fonctionnement. Malheureusement, l'activité de l'association dépend en grande partie, des moyens qu'elle parvient à dégager. Ainsi, ces trois dernières années, nous étions parvenus à disposer de suffisamment de ressources financières pour éditer des dépliants ; ce n'est malheureusement pas le cas pour l'exercice 2002. Nous sommes donc limités par nos moyens. Ces derniers proviennent de différentes sources :

- des aides de l'Etat : le ministère du Tourisme, la réserve parlementaire ;

- des aides des conseils généraux ;

- des aides des mairies ;


Nous disposons d'un accord avec l'Association des maires des stations françaises de sports d'hiver et d'été dont 80 mairies cotisent à l'ANENA ;

- des cotisations de membres, qu'ils soient personnes physiques ou morales ;

- des dons.


Cette partie, constituée des subventions, des cotisations et des dons, représente environ 60 % des revenus nets de l'ANENA. Les 40 % restants proviennent des prestations de l'association, c'est-à-dire essentiellement la formation des artificiers et des maîtres-chiens, voire la vente de la revue et de documentations. Nous arrivons donc à équilibrer à peu près le budget pour l'exercice 2002, mais nous demeurons limités dans nos actions par nos ressources financières.

La prévision du risque d'avalanche à l'échelle d'un massif, soit 500 kilomètres carrés, est aujourd'hui bien maîtrisée. Météo France réussit ainsi à effectuer une prévision du risque d'avalanche fiable sur cette échelle. En effet, on connaît relativement bien l'influence de grands paramètres météorologiques sur le risque d'avalanche : les chutes de neige (le risque est aggravé à partir de vingt à trente centimètres de neige fraîche) ; le vent, qui provoque des accumulations de neige ; le réchauffement, quand il provoque une fonte de neige importante, peut également être à l'origine d'une fragilisation du manteau neigeux. A partir de ces paramètres, il est possible d'évaluer le risque sur plusieurs jours, en le quantifiant sur une échelle comportant cinq niveaux.

Malheureusement, ce risque est également très influencé par la topographie des lieux. La grosse difficulté consiste ainsi à passer de l'échelle du massif à l'échelle de la pente. Ce changement d'échelle pose de ce fait un problème très difficile à résoudre, et même les pratiquants, professionnels de la montagne les plus expérimentés ne sont pas à l'abri d'un accident, quel que soit leur niveau de compétences.

Un autre facteur de risque, qui est en revanche modifiable, correspond au « facteur humain ». En effet, outre les paramètres météorologiques, le risque d'avalanche dépend également de la façon dont un groupe de skieurs se comporte sur une pente. Si les différents membres de ce groupe conservent des distances respectables lors de la descente d'une pente, la surcharge sera bien plus faible et le manteau neigeux résistera bien mieux. A l'inverse, si les skieurs effectuent un passage groupé, les risques de voir ce manteau céder seront accrues. En terme d'information, le pratiquant ne peut donc pas être considéré comme un acteur passif puisqu'il se met en danger de manière délibérée bien que souvent inconsciente : personne ne l'a forcé à faire du ski ou du surf en dehors des pistes balisées.

Ceci met à nouveau en exergue la nécessité d'informer le public. En effet, des précautions peuvent permettre de ne pas déclencher une avalanche, ou au pire, si elle a lieu, de limiter les conséquences de l'accident. Le pratiquant, peut donc avoir par son comportement une action réduisant les probabilités d'accident. Il s'agit donc d'une particularité par rapport à d'autres risques naturels : l'individu dispose d'une réelle influence sur le déclenchement de l'avalanche.

En revanche, étant confronté à un phénomène naturel d'une ampleur parfois insoupçonnée, je ne pense pas qu'il soit possible de viser le risque zéro : aussi expérimentés soient-ils, les pratiquants et professionnels les mieux formés ne sont jamais à l'abri d'un accident. Les connaissances actuelles demeurent trop lacunaires pour évaluer à coup sûr la stabilité d'un manteau neigeux.

Pour ce qui concerne le coût économique de l'avalanche, il me semble très difficile de répondre, dans la mesure où, à ma connaissance, il n'existe pas de regroupements d'informations et de données sur les dommages relatifs aux avalanches. Les assurances, les RTM disposent peut-être de données éparses, mais celles-ci ne sont pas réunies dans une base de données globale. La seule donnée disponible à l'heure actuelle en la matière est le bilan des accidents effectué par l'ANENA, depuis que l'association existe, et ce grâce à la collaboration active des pelotons de gendarmerie de haute montagne, de sections de CRS et de certaines stations de ski. Ainsi, depuis une trentaine d'années, on estime à trente le nombre de décès annuels dus à une avalanche, soit près d'un millier de morts depuis les années soixante-dix.

Les inondations, les tempêtes peuvent occasionner ponctuellement un grand nombre de victimes, mais sur une longue période, le risque d'avalanche est considéré comme le risque naturel le plus meurtrier en France. Il y a donc environ une trentaine de décès par an ; sur environ cent-cinquante à deux cents personnes accidentées lors d'un déclenchement d'avalanches. A peu près 90 % de ces décès sont le fait des victimes elles-mêmes, qui sont à l'origine des coulées de neige les ayant ensevelies. Les cas où un pratiquant ou un groupe déclenchent une avalanche emportant une personne située plus bas dans la pente sont ainsi très rares. De même, les cas d'avalanches spontanées ensevelissant un skieur situé en aval sont également très peu fréquents.

Par ailleurs, on estime que 80 % voire la totalité des accidents concernent des personnes pratiquant une activité de loisir. Il s'agit essentiellement aujourd'hui du ski hors-piste, alors que jusqu'au début des années quatre-vingts dix, les randonneurs étaient les plus exposés. Les cas d'avalanches touchant soit les maisons, soit les routes ou les pistes de ski ouvertes sont très rares. Ainsi, l'accident de 1999 de Montroc, à côté de Chamonix a certes marqué les esprits, mais il s'agit d'une exception au regard des statistiques établies sur les douze dernières années. Il en va de même pour les routes (une personne en 1990) et les pistes balisées (quatre ou cinq sur les douze dernières années).

Encore une fois, concernant les données strictement économiques, il n'existe pas aujourd'hui de procédures de retour d'expérience mises en oeuvre qui permettraient d'établir un coût économique des avalanches en France, à l'inverse de la Suisse qui le pratique.

Enfin, au sujet de la cartographie des accidents d'avalanche, on observe que ces derniers interviennent au deux tiers dans les trois départements des Alpes du Nord : Savoie (qui représente à elle seule le tiers de ces accidents), Haute-Savoie et Isère. Les Alpes du Sud (essentiellement le département des Hautes-Alpes) et les Pyrénées (Hautes-Pyrénées) représentent respectivement 20 % et 10 % de ces accidents. Ceci ne signifie pas pour autant que certains départements soient plus dangereux que d'autres ; le taux est tout simplement lié à la fréquentation des massifs. Les autres montagnes, Vosges, Jura, Massif central sont également touchées, mais de manière beaucoup plus ponctuelle.

La gestion du risque d'avalanche fait intervenir un grand nombre d'acteurs qui sont quasiment tous représentés au sein de l'ANENA. Concernant le traitement du risque, il est loisible de distinguer deux grandes catégories : la gestion collective du risque, où l'objectif consiste à protéger un grand nombre de personnes ; la gestion ou sécurité individuelle.

La gestion collective du risque est la plupart du temps de la responsabilité du maire sur sa commune. L'autre part de la responsabilité est dévolue à l'Etat, notamment en ce qui concerne les plans de prévention des risques. Pour gérer le risque, le maire peut faire appel à un certain nombre d'acteurs. Pour les risques liés à l'urbanisme et aux infrastructures de transport (protection des routes, des bâtiments), il s'appuie essentiellement sur les compétences des services RTM, qui interviennent sur les chantiers de génie paravalanche, sur la cartographie réglementaire et le plan de prévention des risques.

Le deuxième aspect auquel est confronté le maire dans sa gestion du risque a trait au domaine skiable. Ici, il ne peut mettre en oeuvre une protection permanente, comme des systèmes de digues, d'ouvrages retenant la neige dans les zones de départ. L'élu s'appuie sur le travail de Météo France, en termes de prévision du risque, les mesures qu'il édicte dépendant de l'intensité du risque déterminé par Météo France.

Les mesures les plus régulièrement prises concernent le déclenchement volontaire des avalanches, mesures réglementées par le Plan d'intervention et de déclenchement des avalanches (PIDA), ce dernier faisant l'objet d'un contrôle de légalité par le Préfet. Ces déclenchements sont mis en oeuvre par le service des pistes de la station.

Les autres principales mesures prises par le maire ont trait à la réglementation. La plupart du temps, il va s'agir d'interdire l'accès à des routes, des pistes de ski par voie d'arrêtés. Le maire peut également soit évacuer des bâtiments, soit demander le confinement.

Enfin, l'information constitue le dernier outil à la disposition du premier magistrat de la commune. Une des grandes difficultés dans la gestion du risque réside dans l'arrivée massive d'une population touristique qui dispose rarement de connaissances pointues en matière de nivologie. En matière d'information, la principale mesure, outre différentes brochures distribuées, est le drapeau d'avalanche (trois couleurs en fonction de l'acuité du risque), qui constitue un premier niveau d'information, information qui peut être complétée par les services de secours, trop rarement sollicités par les pratiquants.

Le maire porte ainsi l'essentiel de la responsabilité en cas d'accident. Il dispose, comme outils, de la cartographie réglementaire réalisée par les services de l'Etat. Cette cartographie fait souvent l'objet de négociations, parfois vives, avec la population locale concernée. En effet, le souci de prévention, qui peut conduire à déclarer des zones inconstructibles, est parfois confronté aux pressions économiques, liées notamment au développement de l'activité touristique sur la commune.

Certains problèmes peuvent voir le jour. Ainsi, au sujet du déclenchement des avalanches par explosif, les répartitions de responsabilité sont partagées entre le maire, responsable juridiquement et le directeur du service des pistes, responsable de la mise en oeuvre du déclenchement et bien souvent de la décision elle-même, tant il est vrai que l'élu ne dispose pas souvent des compétences en la matière. En outre, les arrêtés pris pour évacuer ou interdire les pistes souffrent fréquemment d'une trop grande généralisation (par exemple, l'interdiction d'un secteur pour tout l'hiver, dès qu'il neige) et pourraient se voir sanctionner par le contrôle de légalité.

Pour ce qui concerne la sécurité individuelle, comme je l'ai évoqué précédemment, les pratiquants sont les premiers concernés par le déclenchement des avalanches. Un premier recours consiste à se faire encadrer par des professionnels : guides, moniteurs, accompagnateurs mettant leur formation et leur expérience sur le terrain à la disposition du grand public. Il ne s'agit toutefois pas d'une garantie totale contre la survenue de l'accident, mais plutôt d'un facteur de réduction des risques.

Le pratiquant doit également faire la démarche de s'informer, de se former, par le biais de clubs de montagne tels que le Club alpin français, la fédération française de montagne et d'escalade qui jouent un rôle essentiel pour la responsabilisation des pratiquants. Il demeure cependant très difficile de toucher le grand public qui n'appartient pas à des structures associatives et se sent rarement concerné bien qu'il représente l'essentiel des victimes.

Lorsque qu'un accident survient, deux grands types de services assurent les secours. En premier lieu, les services publics qui interviennent systématiquement en montagne, loin des domaines skiables : gendarmes, CRS, médecins des SAMU spécialisés, voire pompiers. Dans les autres cas de figure, lorsque les accidents ont lieu à proximité des domaines skiables, les pisteurs secouristes interviennent. Là encore, pour que le secours soit efficace, les pratiquants doivent pouvoir être leurs premiers secouristes : les chances de survie décroissent considérablement après quinze minutes. Ceci pose un problème en terme d'équipement, dans la mesure où un appareillage efficace existe certes (petites balises émettrices, pelles, sondes) mais coûte relativement cher, environ 382 €.

Au sujet des avalanches et de l'urbanisme, une idée fausse serait de considérer qu'en mettant le prix, on pourrait sécuriser toutes les zones perçues comme dangereuses. En réalité, les ouvrages paravalanches sont construits en référence à un certain type d'événements ; mais ceci ne constitue pas une garantie définitive, dans la mesure où des phénomènes encore plus violents peuvent survenir. Dans certaines vallées, il n'est plus possible de construire ailleurs que dans des zones menacées par les avalanches. En conséquence, la prévention des risques peut se trouver confrontée dans certains cas avec une volonté de développement touristique.

Cependant, et même si des progrès doivent être faits en la matière, on peut prévoir le risque dans une certaine mesure et donc ne pas se voir obligés de supprimer des activités sur de grands domaines suite à une chute massive de neige. D'une manière générale, les professionnels peuvent maintenant affiner leurs prévisions et un développement économique raisonné, qui prend en compte les conditions météorologiques, ne se trouve pas menacé par le risque d'avalanche. En résumé, le risque d'avalanche demeure certes une contrainte à prendre en compte mais cela ne m'apparaît pas comme étant un frein à une activité économique et touristique.

Les réformes souhaitables concernent plusieurs aspects.

Les connaissances : il demeure nécessaire d'approfondir les connaissances dans certains domaines. Je pense en particulier aux effets des explosifs, aux manteaux neigeux stables, fréquemment skiés. En effet, si les manteaux neigeux instables sont plutôt bien répertoriés, il n'en va pas de même pour ceux considérés comme stables.

Un meilleur retour d'expérience : Au niveau de l'ANENA, nous essayons d'obtenir un maximum d'informations sur les accidents d'avalanche, compte tenu de nos moyens limités. D'une manière générale, beaucoup d'enseignements restent à tirer en la matière et malheureusement nous ne disposons pas de suffisamment de moyens tant humains que financiers pour pouvoir exploiter toutes les informations disponibles.

La prévision des avalanches à l'échelle locale : la prévision au niveau d'une station de ski demeure difficile à établir. En outre, les prévisions locales effectuées par les professionnels des stations ne sont pas toujours considérées à leur juste valeur, par les juges en particulier. Ceci est dommageable, tant le savoir-faire local est pertinent pour appréhender les phénomènes d'avalanche, compte tenu de la diversité des topographies.

Une réactualisation des textes réglementaires : cette réactualisation s'impose tout particulièrement concernant le déclenchement des avalanches. Dans ce domaine, les textes datent du début des années quatre-vingts et ne prennent pas en compte certaines techniques apparues entre-temps.

Enfin et surtout, un effort considérable reste à effectuer pour l'information des pratiquants.

M. Jean-Paul Amoudry - Je souhaite vous poser deux questions complémentaires. Ma première question porte sur un aspect technique et la nivologie en règle générale : êtes-vous amenés à vous intéresser au lien entre l'évolution du manteau neigeux et certains phénomènes climatiques tel que le réchauffement ? Au lien entre la nivologie et la ressource en eau en montagne ? La deuxième est la suivante : avez-vous le sentiment que les avis que vous émettez sont suivis par les juridictions ou les assurances qui font appel à vous ?

M. François Sivardière - Concernant votre première question, je dois préciser que l'ANENA en tant que structure ne s'est pas intéressée aux conséquences des phénomènes de réchauffement climatique. Le Centre d'étude de la neige de Météo France a travaillé sur cette question et a indiqué qu'un réchauffement de la température de l'ordre de un à deux degrés se traduirait par une remontée de la limite inférieure de la neige qui risquerait de poser un problème aux stations de basse et moyenne altitude. Ainsi, à 1 500 mètres, la période d'enneigement ne durerait plus que deux mois ou deux mois et demi. A plus haute altitude, il n'y aurait guère de différences, si ce n'est quelques jours en début et fin de saison. En ce qui concerne le risque d'avalanches, il n'y aurait pas non plus d'incidence particulière, tout au plus une augmentation des avalanches de type humide, l'humidité étant directement liée au réchauffement de la température.

Au sujet des ressources en eau, je ne dispose pas d'informations. A ma connaissance, je ne crois pas qu'il y ait de grosses variations, dans la mesure où le réchauffement climatique s'accompagnerait également de précipitations plus importantes. Il y aurait donc moins de neige à basse altitude mais plus de neige à haute altitude. Les stocks seraient donc a priori constants. Mais ce ne sont que quelques hypothèses car je n'ai pas entendu parler d'études à ce sujet.

En ce qui concerne l'ANENA en tant que personne experte, les assurances ne m'ont jamais approché depuis ma prise de fonction en 1994. En revanche, concernant les institutions judiciaires, l'ANENA n'est pas experte en tant que personne morale auprès des Cours d'appel : les experts dans le domaine de la neige et des avalanches sont nommés à titre personnel. Un certain nombre d'experts appartiennent cependant à l'ANENA depuis un certain temps, mais ils interviennent en leur nom propre auprès des tribunaux. Pour ma part, j'ai déjà été sollicité à plusieurs reprises. J'y vois une difficulté qui est celle de devoir donner raison à une des parties d'un procès. Or, l'ANENA et son directeur ayant plutôt la vocation d'être un liant entre différents acteurs, un organisme de conciliation, cela pourrait contribuer à dégrader des relations entre l'association et une partie de ses membres.

Néanmoins, il nous est arrivé d'intervenir en tant que « sachants », notamment lors du procès d'un guide, suite à l'accident intervenu près de Gap au cours d'une randonnée de raquettes et qui avait entraîné la mort de neuf enfants et de deux adultes. A cette occasion, le Procureur de la République a souhaité que j'effectue un exposé, en introduction du procès, de façon que toutes les parties bénéficient des mêmes informations. Pendant plus de deux heures, j'ai ainsi effectué un exposé, comme je peux le faire auprès des clubs de pratiquants, en expliquant comment la neige se modifie, comment se forme une avalanche, quelles sont les conduites à tenir en cas d'accidents... A deux autres occasions, les compétences de l'ANENA ont été sollicitées à travers la voix de son directeur : récemment pour un accident survenu dans le Jura, où l'on m'a demandé des informations sur les chances de survie ; une autre fois à la Cour d'appel de Chambéry au sujet des appareils de recherche des victimes d'avalanches (ARVA).

Enfin, il nous arrive de plus en plus d'intervenir à la demande, notamment pour la formation de magistrats, soit par le biais de l'Ecole nationale de magistrature, soit à la demande expresse de juridictions, comme le Tribunal administratif de Grenoble ou la Cour d'appel de Chambéry.

M. Jean-Paul Amoudry - Je vous remercie, monsieur le directeur, pour votre contribution.

5. Audition de M. Patrice Vermeulen, directeur des entreprises commerciales, artisanales et de services auprès du ministre délégué à l'industrie, aux petites et moyennes entreprises, au commerce, à l'artisanat et à la consommation (23 avril 2002)

M. Jean-Paul Amoudry - Je suis heureux de vous accueillir au nom de la mission d'information sur la montagne. J'excuse le président de cette mission, qui a dû se rendre dans le Sud de la France. Je vous reçois en présence de Jean Boyer, sénateur de la Haute-Loire et de Pierre Jarlier, sénateur du Cantal.

Le président de cette mission, Jacques Blanc, Pierre Jarlier et moi-même avons proposé au Sénat la constitution d'une mission d'information sur la politique de la montagne. La loi de 1985 s'applique déjà depuis quelques années. Depuis, d'autres textes, portant en particulier sur la ruralité et la montagne, ont été élaborés. La loi de 1985 est ainsi corrigée notamment par la loi sur la solidarité et le renouvellement urbain (SRU), par des lois d'aménagement du territoire, par nombre d'autres textes relatifs à la forêt ou à l'agriculture, et par la loi Chevènement dédiée à l'intercommunalité.

Outre ces textes, un certain nombre d'éléments extérieurs sont intervenus depuis 1985, touchant aussi bien au droit européen qu'à des événements climatiques.

Dans ce contexte, nous avons jugé intéressant de nous pencher sur l'actualité de la loi Montagne, et sur la façon dont ce texte a été appliqué. Nous avons voulu mettre à profit la suspension des travaux législatifs du Parlement, qui concerne directement le Sénat, ainsi que le fait que l'année 2002 soit l'année internationale des montagnes, pour réfléchir à ce sujet et tenter de parvenir à des conclusions porteuses, à l'échéance de l'automne prochain.

Cette mission regroupe des sénateurs appartenant à différentes familles politiques du Sénat et à quatre de nos commissions.

Je souhaiterais que votre intervention respecte l'ordre chronologique des questions que nous vous avons posées. La première d'entre elles concernait l'article 58 de la loi Montagne du 9 janvier 1985. Cette loi prévoit qu'un rapport « rendant compte des mesures prises par l'Etat en faveur des commerçants et des artisans installés en zone de montagne » soit déposé chaque année. Pourriez-vous nous faire part des cinq derniers rapports élaborés dans ce cadre ?

M. Auguste Cazalet, sénateur des Pyrénées-Atlantiques et M. Marcel Lesbros, sénateur des Hautes-Alpes nous rejoignent à l'instant.

M. Patrice Vermeulen - Nous avons préparé des réponses écrites à vos questions. Je vous remettrai donc un document qui reprendra les éléments dont je vous ferai part lors de ma présentation, en sachant que l'expression orale est plus libre que l'expression écrite.

La loi Royer de 1973 a également prévu l'élaboration annuelle d'un rapport sur le commerce. Ce rapport est élaboré au nom du Premier ministre et déposé sur les bureaux de l'Assemblée et du Sénat. Nous pourrons vous remettre un exemplaire de ces rapports, suffisamment détaillés pour que la situation des départements couverts par la loi Montagne puisse être mise en exergue.

M. Jean-Paul Amoudry - Quel est le bilan, en termes statistiques, du commerce et de l'artisanat en zone de montagne ? Comment le nombre d'entreprises a-t-il évolué depuis cinq ans ? Comment les différentes filières se structurent-elles ?

M. Patrice Vermeulen - Nous ne disposons pas, concernant le nombre de commerces et leur évolution, de statistiques fines par zone.

M. Jean-Paul Amoudry - Il vous est donc impossible de déterminer si le nombre d'entreprises a augmenté, diminué, ou s'il s'est stabilisé.

M. Patrice Vermeulen - La direction des entreprises commerciales, artisanales et de services (DECAS) dispose de données nationales, ainsi que de données portant sur les zones rurales, mais pas de données spécifiques aux zones de montagne. Le document écrit que nous vous transmettrons fait état d'une diminution générale des commerces de détail, mais l'outil statistique utilisé par l'INSEE n'est pas suffisamment précis pour fournir des indications très détaillées à ce sujet.

La stratégie définie s'applique à l'ensemble du territoire. Elle consiste, d'une part, à aider le commerce traditionnel, grâce à un certain nombre d'outils, notamment, le fonds d'intervention pour la sauvegarde de l'artisanat et du commerce. Elle consiste, d'autre part, à refuser de faire des zones rurales ou de montagne des mouroirs. Il importe d'attirer dans ces zones des populations jeunes, en répondant à leurs attentes. Ces populations souhaitent notamment disposer de commerçants et d'artisans proposant les mêmes produits que ceux qu'elles peuvent acheter dans les grandes villes.

Notre politique ne vise pas à maintenir des petites épiceries qui ne vendraient que quelques boîtes de conserve périmées et chères ou des commerces non-alimentaires du type quincailleries, mais à favoriser la venue des jeunes, ainsi que l'implantation d'activités économiques, notamment touristiques.

Il est important que des touristes venant passer un week-end ou une semaine dans un village y trouvent un approvisionnement varié en produits de qualité, et à des prix compétitifs. Ainsi, ils n'éprouveraient pas le besoin de remplir leur coffre en quittant la région parisienne ou de se rendre dans la vallée ou dans la grande ville la plus proche pour faire leurs achats. Corollairement, l'épicerie locale ne servirait pas uniquement à approvisionner quelques personnes âgées. Il est préférable d'aider l'approvisionnement de ces personnes grâce à des systèmes de tournées, soutenus par le fonds d'intervention pour la sauvegarde de l'artisanat et du commerce (FISAC), et permettant de répondre au quotidien à leurs besoins. Il importe par ailleurs que les zones rurales ou de montagne ne soient pas mises à l'écart du développement économique. Cela suppose que ces zones mettent à la disposition des jeunes et des touristes un approvisionnement correspondant à leurs besoins, dans le domaine du commerce, de l'artisanat, du bricolage et de la distribution alimentaire.

Nous intégrons donc la politique de la montagne à la politique générale que nous avons définie pour le territoire autre que les grandes villes. Cette politique consiste par exemple à inciter la grande distribution à ce que les supermarchés d'entrée de ville ou de petite ville s'implantent dans les zones rurales ou de montage, afin que les populations jeunes ou en transit puissent consommer sur la base d'un bon rapport qualité-prix.

Cette politique va à l'encontre d'un certain nombre d'idées, selon lesquelles il importerait de conserver une épicerie et un débit de tabac dans chaque petit village. Dans certaines configurations, il est possible de mettre en place un système de multiservices, avec l'aide du FISAC. Il me semble néanmoins préférable de développer les systèmes de tournées, notamment en incitant les supermarchés à organiser ce type de tournées, de telle sorte que les produits distribués en zone rurale ou de montagne le soient à des prix compétitifs et de qualité, et de telle sorte que leur rotation soit suffisante pour qu'ils soient frais. Certains produits sont portés par un important dynamisme commercial. Le nombre de boulangeries s'élevait à quelque 50 000 après la guerre, contre 40 000 aujourd'hui. Les commerces de proximité de ce type ont réussi leur conversion, et se maintiennent.

La politique des massifs est pertinente pour les zones de montagne. Néanmoins, la politique des pays mérite d'être renforcée, dans la mesure où le pays forme une aire géographique représentative du développement économique et susceptible de permettre une analyse en termes de zones de chalandise. Par ailleurs, l'intercommunalité présente nombre d'avantages, tant dans les zones urbaines que dans les zones de montagne. Cette organisation permet en effet de mieux répartir la taxe professionnelle. Corollairement, l'implantation des surfaces alimentaires de plus de 300 mètres carrés, notamment, profite à plusieurs petites communes. Leur implantation se fait en outre de manière rationnelle. Il est par exemple possible qu'une supérette de 300 à 500 mètres carrés, voire un supermarché de 1 200 mètres carrés, s'implante dans une zone de montagne, et assure un approvisionnement de qualité. Toutes les communes de cette zone, si elles sont organisées sur la base de l'intercommunalité, toucheront une partie de la taxe professionnelle versée par la supérette ou le supermarché en question. Par ailleurs, cette grande surface peut organiser un système de multiservices ou un système de tournées dans les zones les plus reculées. Le FISAC peut intervenir pour mettre en place un système autonome de même nature.

Le domaine de la montagne s'insère parfaitement dans cette politique, définie initialement pour le domaine rural, à tel point que depuis 1997, aucune stratégie spécifique à la montagne n'a été développée.

M. Jean-Paul Amoudry - Avant de laisser la parole à mes collègues, qui représentent des départements concernés au plus haut point par cette problématique, je souhaiterais vous demander de quantifier les effets de la politique que vous avez décrite.

M. Patrice Vermeulen - Entre 1992 et 2001, le FISAC a aidé 867 opérations portées par des petites entreprises de moyenne montagne, et 72 opérations portées par des petites entreprises de haute montagne, pour un total de 30 millions d'euros environ. Cette contribution du FISAC a représenté environ 20 % des aides qu'il a distribuées au total, et 55 % des décisions qu'il a prises, mais la tendance est à l'accroissement de l'aide en faveur des zones de montagne.

M. Auguste Cazalet - J'ai écouté avec attention l'intervention de Monsieur Vermeulen.

La politique idéale consiste bien à attirer des jeunes et, corollairement, des commerces, dans les zones de montagne, mais cette politique est insuffisante. Il est nécessaire au préalable qu'une vie économique se développe dans ces zones, afin notamment que les jeunes qui s'installent puissent gagner leur vie.

Mon département a la chance d'avoir hérité de quelques usines du Nord de la France, telles que Messier Fonderie, qui ont été rapatriées dans notre région durant la seconde guerre mondiale. Ces usines ont permis le développement d'une vie économique dans notre région.

Un commerce rural ne se pérennise que s'il est viable. Dans ma commune, un couple de jeunes a tenu un tel commerce, qui a dû être fermé et qui a été repris par une femme qui vend de l'épicerie et des produits régionaux. Ce commerce a alors bénéficié de sa localisation sur un grand axe et de la construction d'un vaste parking, sur lequel une buvette a été installée. Cependant, le mari de la gérante de ce commerce occupe un bon emploi, et cette femme a davantage choisi de reprendre ce commerce pour avoir une activité que pour gagner sa vie. Autrement dit, ce commerce n'aurait pu être repris par un couple de jeunes, ceux-ci ayant besoin, dès lors qu'ils ont des enfants, de les faire vivre et d'assurer leur avenir.

Il est nécessaire de repenser la politique à mettre en oeuvre dans les zones qui se désertifient, tels que certains endroits de la vallée d'Aspe, par exemple. Pour ces zones, l'intercommunalité est insuffisante. Sans usine ou station de ski, une zone ne se développe que difficilement.

M. Patrice Vermeulen - J'utiliserai pour vous répondre la parabole selon laquelle « on ne fait pas boire un âne qui n'a pas soif ». Un commerce ne peut assurément pas fonctionner sans clients. Il faut que l'offre réponde à l'attente de ces derniers.

Les acteurs en charge du tourisme et de la politique industrielle se doivent de créer les conditions pour qu'une population vienne dans une zone, y trouve ce dont elle a besoin, et éprouve l'envie d'y revenir ou d'y demeurer. Ils doivent notamment assurer des conditions d'approvisionnement répondant aux besoins de cette population. Les préoccupations des citadins ne sont pas celles que certains films véhiculent : loin de la vision poétique de la France à la Marcel Pagnol, les touristes, lorsqu'ils passent une semaine dans un lieu de location, souhaitent pouvoir y acheter un paquet de lessive à des prix raisonnables. Si ce n'est pas le cas, ils auront l'impression que les commerçants qui leur vendent ce produit sont des voleurs, sans prendre conscience qu'une petite épicerie ne bénéficie pas de conditions d'approvisionnement intéressantes comme les grandes surfaces. Les touristes parisiens risquent alors d'acheter leur paquet de lessive en région parisienne, plutôt que sur leur lieu de vacances.

Une fois les conditions créées pour que des touristes viennent dans une zone et pour que des personnes s'y installent, la DECAS intervient pour assurer à ces personnes des conditions d'approvisionnement intéressantes. Notre objectif est de sédentariser le plus possible ces personnes, et de faire en sorte que la valeur ajoutée se fasse sur place. Corollairement, notre politique consiste à faire en sorte qu'elles trouvent sur place des produits correspondant à ce qu'elles ont l'habitude de consommer, via l'implantation de supérettes et de supermarchés bénéficiant des conditions d'approvisionnement des groupes auxquels ils seront associés. Parallèlement, il est parfaitement possible d'assurer la présence d'un commerce plus traditionnel. Enfin, pour les personnes ne se déplaçant que difficilement, les personnes âgées notamment, il importe d'organiser des systèmes de tournées. Pour cette dernière catégorie de personnes, le fait d'être approvisionné prime sur le prix d'achat. Le principe sous-jacent à cette politique consiste à satisfaire toute demande. Cependant, en l'absence de demande, il est impossible et inutile de pérenniser un commerce.

Cette politique, qui s'applique plus globalement à toutes les zones rurales, est coordonnée par la DATAR. Le FISAC s'appuie en outre sur certains fonds communautaires, ainsi que sur le fonds des collectivités locales, afin de créer une synergie entre les partenaires et de développer le commerce en zone rurale.

M. Pierre Jarlier - Vous indiquez que sans demande, les commerces ne peuvent se pérenniser. Il importe a contrario de souligner que sans commerces, nombre de personnes refusent de s'installer dans une commune rurale. Cette constatation pose le problème de l'aménagement du territoire en matière d'artisanat et de commerce, ainsi que celui de la qualité des services offerts, en particulier dans le domaine de la médecine. Il est donc nécessaire de permettre à des populations de s'installer en milieu rural, notamment en lui offrant un niveau minimum de services, vraisemblablement via le développement de l'intercommunalité et de la notion de pays, et via la mise en oeuvre de projets de territoire contractualisés.

L'article 55 de la loi Montagne stipule que « l'existence en zone de montagne d'un équipement commercial et d'un artisanat de service est d'intérêt général ». Il est ensuite expliqué qu'il revient à l'Etat de veiller à cet équilibre en assurant le maintien, sur l'ensemble du territoire montagnard, d'un réseau commercial de proximité, ou en améliorant les conditions d'exercice des activités commerciales. Des actions spécifiques ont-elles été engagées en ce sens ? Quels types de procédures s'appliquent spécifiquement à la montagne ? Je précise que le FISAC n'est pas un fonds spécifiquement dévolu aux zones de montagne, même si ces zones ont beaucoup bénéficié de son aide. Quelle a été l'évolution des crédits du FISAC au cours des cinq dernières années ? Je souhaiterais connaître votre sentiment sur le frein à l'installation ou au maintien de l'artisanat que constituent les contraintes administratives qui pèsent sur les porteurs de projets, ainsi que sur les commerçants et artisans. En particulier, les gérants de commerces alimentaires sont confrontés à des problèmes de mise aux normes, amplifiés par les faibles chiffres d'affaires fréquemment enregistrés en zone rurale. Les exigences sont les mêmes pour les secteurs urbains ou ruraux, ce qui met en péril nombre de commerces localisés en zone de montagne.

M. Patrice Vermeulen - Concernant l'article 55, nous n'avons pas conduit, au cours des cinq dernières années, une politique spécifique aux zones de montagne. En revanche, nous menons une action particulière pour les zones rurales, qui incluent les zones de montagne. Cette action a été menée via le FISAC.

Les crédits alloués par le FISAC sont passés de 45 millions d'euros en 1997 à 65 millions cette année. Les documents qui vous seront remis présentent des données chiffrées détaillant l'évolution de l'action du FISAC au cours des dernières années. L'évolution des crédits alloués par le FISAC témoigne d'un réel effort pour soutenir les zones rurales.

Dans le domaine alimentaire, les discussions que j'ai eues avec mes collègues de la DGCCRF ont confirmé mon avis personnel selon lequel la France va fréquemment au-delà des dispositions prévues dans les règlements et directives communautaires. Cette tendance tient vraisemblablement au fait que par le passé, la France a très souvent pris des dispositions en avance par rapport aux règles communautaires, à tel point qu'il arrivait que les dispositions communautaires soient calquées sur les dispositions prises au niveau national. Il serait à mon sens préférable de s'en tenir aux dispositions prévues dans les directives et règlements communautaires.

Sous l'impulsion de mon département ministériel et de ma direction, la plupart des prêts bonifiés à l'artisanat, qui représentaient chaque année quelque 21,4 millions d'euros, ont été transformés en un système de cautionnement et de garantie, placé sous l'égide de Sofaris. Nous avons cependant maintenu les prêts bonifiés dédiés à des mises aux normes. Les commerçants et les artisans devant emprunter pour une mise aux normes peuvent donc toujours bénéficier de prêts bonifiés. Le FISAC porte une attention particulière à la mise aux normes des commerces localisés dans des marchés couverts : dans ce domaine, il mène une action spécifique. Nous pourrons d'ailleurs vous communiquer les données chiffrées relatives à cette activité.

M. Jean Boyer - Nous avons conscience que vous n'êtes pas le législateur, et que nous le sommes davantage que vous. Soyez donc très à l'aise vis-à-vis d'observations que nous formulons parce que nous vivons dans des départements de montagne confrontés à d'inquiétants problèmes.

Le département de la Haute-Loire compte 35 cantons, dont dix-huit sont classés « zones de revitalisation rurale ». Ces dix-huit cantons sont caractérisés par un nombre d'habitants par kilomètre carré inférieur à trente. Cinq de ces cantons comptent moins de six habitants au kilomètre carré.

Ces observations ne montrent-elles pas que la politique de la montagne n'a pas été corrélée à une application suffisamment courageuse de la loi, notamment les lois Pasqua et Voynet ? La présence de travail est génératrice de présence humaine. Nous considérons donc que le commerce et l'artisanat devraient être considérés, dans les zones rurales, comme des services publics.

Il semblerait par ailleurs que le nombre d'artisans se maintienne au niveau de chaque département. Néanmoins, les artisans sont de plus en plus fréquemment localisés dans les villes ou dans les grands bourgs. Nous constatons en la matière un manque de courage politique. Certains cantons en zone de montagne présentent certaines similitudes avec le Sahara et ses oasis. Ces cantons, localisés pour certains en Haute-Loire, comportent en effet des villages où il ne reste qu'un ou deux agriculteurs et des friches agricoles.

Ce débat de fond nous échappe, mais nous inquiète, car nous nous sentons désarmés face à cette situation.

M. Patrice Vermeulen - Les zones marquées par la disparition d'un certain type d'agriculture, ont l'avenir devant elles, du fait de certains phénomènes de société, notamment les 35 heures et la manière dont les personnes aménageront leur temps de travail, d'une part, les départs en retraite des salariés de ma génération qui interviendront dans les cinq prochaines années, d'autre part. Les populations concernées par ces deux phénomènes sont susceptibles d'être attirées par ces zones.

Notre subconscient à tous abrite le modèle de la France de Marcel Pagnol, caractérisé par un monde agricole très peuplé, structuré autour de villages comprenant cafés, commerces traditionnels et artisans. Vouloir maintenir ou re-constituer ce modèle pour ce type de zones me semble être une erreur. Il est préférable de construire un modèle prenant en compte les attentes des populations susceptibles d'être intéressées par ces zones.

Ces zones évoquent les loisirs et l'inactivité. Or les retraités peuvent avoir envie de passer une partie de l'année dans de telles zones, et ce, d'autant plus si elles sont situées à deux ou quatre heures de route d'un grand pôle urbain. Par ailleurs, les 35 heures offriront aux salariés des temps de vacances beaucoup plus importants. Ces personnes ne disposeront peut-être pas de suffisamment de moyens pour partir à l'étranger, mais seront probablement désireuses de se rendre dans des zones qui ne leur coûteront pas trop cher, et où elles pourront séjourner dans des maisons.

Dans les zones rurales, la démarche consiste à prendre en compte les besoins de ce type de population, sans chercher à recréer un modèle « à la Marcel Pagnol », car un tel modèle ne fonctionnera pas. Il est préférable que ces zones s'attachent, en accord avec les grands groupes de la distribution, à assurer des conditions d'approvisionnement répondant aux besoins des populations. Il conviendrait en outre qu'elles créent des groupements d'artisans. Grâce à de tels groupements, les artisans seront en mesure de garantir aux populations toute prestation en matière de plomberie, de réparation des toits, etc. Ces groupements pourront être localisés dans les villes, mais rayonneront sur tous les villages avoisinants.

Ainsi, les zones rurales doivent adapter leur stratégie à des comportements nouveaux. Elles ne peuvent plus se baser sur les seuls agriculteurs producteurs. La loi d'orientation agricole et la loi d'orientation sur l'artisanat montre que dans les zones rurales, la valeur ajoutée émanera tant du monde du commerce et de l'artisanat que du monde agricole. Le Ministère de l'Economie s'attache à développer un certain nombre de domaines fondamentaux pour les zones rurales, tels que Internet et le haut débit. Il est en effet essentiel que dans les zones rurales, les artisans, les commerçants et les retraités puissent se servir d'Internet et si possible, sur la base d'un accès à haut débit, de la même manière qu'il est apparu nécessaire, il y a cinquante ans, que ces zones disposent de l'eau courante et de l'électricité. Les zones rurales doivent pouvoir accéder rapidement à des images et échanger via Internet.

Une certaine souplesse n'en demeure pas moins nécessaire : par exemple, la mise en place de multiservices en association avec la collectivité locale est parfaitement envisageable. En revanche, la vision du village avec son petit bistrot est sympathique mais insuffisante : accéder à Internet sur la base d'un réseau haut débit est davantage attrayant, notamment pour les jeunes. Un tel réseau peut notamment permettre à un gérant de PME de se connecter en haut débit depuis sa résidence secondaire.

Le DECAS s'attache prioritairement à faire en sorte que l'approvisionnement proposé soit en adéquation avec les besoins des consommateurs et notamment pour les populations jeunes et les familles. Il convient certes de prendre en compte l'imagerie du village telle qu'elle est véhiculée par l'inconscient collectif mais également la réalité des besoins du consommateur. C'est en associant commerce traditionnel pour des produits typés et de qualité avec de bonnes conditions d'approvisionnement pour les produits courants que ces zones trouveront leur place sur le plan économique. L'objectif prioritaire réside dans le développement des zones rurales. Or un tel développement ne peut être basé sur un mythe tout à fait dépassé.

M. Marcel Lesbros - Le département que je représente est entièrement classé en zone de montagne. Il apparaît nécessaire de désenclaver ce département, grâce à des autoroutes, des routes, et des aménagements à destination du tourisme. Je m'incline devant le département de Savoie, qui constitue déjà un fleuron du tourisme de montagne.

Le département des Hautes-Alpes s'étend depuis la frontière italienne jusqu'au midi de la France. Sa position frontalière avec l'Italie représente un avantage certain : il bénéficie ainsi de la fréquentation d'une clientèle italienne.

Ce département compte une ville de 15 000 habitants, Briançon, ainsi qu'une grande ville, Gap, où vivent près de 40 000 habitants.

Il ne suffit pas de faire de la montagne pour faire de la montagne : il importe qu'un ensemble prenne corps, d'un point de vue financier, pour que les personnes se rendant à la montagne y trouvent les aménagements dont ils disposent dans les villes de moyenne importance.

La politique de la montagne a évolué au cours des vingt ou trente dernières années. Actuellement le département des Hautes-Alpes, à l'instar d'autres départements, vit uniquement du tourisme, et notamment, du tourisme de montagne. Ce département offre notamment aux touristes de passage un air pur. En outre, sa proximité avec Marseille, métropole régionale, et Grenoble représente un avantage certain. Il se situe ainsi entre deux départements qui bénéficient de pôles de développement, ce qui favorise son propre développement.

L'exploitation des richesses de la montagne est nécessaire. Elle s'est faite jusqu'à présent via l'implantation de stations de sports d'hiver. J'ai présidé le Conseil général pendant dix-huit ans et j'ai durant cette période endetté le département au maximum, afin de favoriser l'implantation de stations de sports d'hiver, puis je me suis attaché à renflouer leurs dettes financières. Le département compte désormais plusieurs grandes stations, telles que Serre-Chevalier et Orcières Merlette, ainsi que des stations de moyenne importance. Ces stations représentent un potentiel économique tout à fait conséquent, mais ont contribué à endetter le département.

Par ailleurs, les personnes vivant dans les zones de montagne n'exercent pas toutes un travail saisonnier. En outre, une fois la pleine saison passée, la question de l'emploi des saisonniers se pose. La question de l'emploi s'avère primordiale. Pendant longtemps, la bivalence a été développée, avec comme modèle un couple dont le mari est moniteur de ski et dont la femme tient un café, un tabac ou un hôtel.

Les gouvernements qui se sont succédés ont mené des actions en faveur de la montagne, mais ces actions s'avèrent insuffisantes. Les zones de montagne sont en effet confrontées à plusieurs difficultés. D'une part, les investissements qui y réalisés sont deux fois plus lourds financièrement que les investissements réalisés dans d'autres zones. En outre, la clientèle est difficile à gérer, car saisonnière. Malgré cela, ses exigences sont les mêmes que celles des populations autochtones.

Gap et Briançon représentent des pôles de développement qui permettent d'irradier les villages avoisinants.

Les autres départements de montagne sont confrontés à des problèmes similaires, même si la Savoie bénéficie d'une certaine avance, ayant engagé une politique touristique une vingtaine ou une trentaine d'année avant les autres départements. Nous souhaiterions essayer de mener une politique de tourisme durable, qui complèterait les différents pôles attractifs dont les zones de montagne disposent.

Le département des Hautes-Alpes ne compte que 120 000 habitants. Or il est conduit à accueillir quelque 500 000 habitants pendant la période d'été : le lac de Serre-Ponçon, notamment, représente un pôle attractif très important. Les touristes, bien que seulement de passage, exigent des routes en parfait état, ce qui oblige le département à engager d'importantes dépenses.

En tant que directeur des entreprises commerciales, votre rôle ne se situe pas seulement sur le plan de l'aide aux investissements : vous endossez également un rôle éducatif. Dans une logique similaire, il m'arrive de conseiller à certains maires de ne pas trop investir, en leur rappelant que les dépenses qu'ils engagent devront être remboursées. Orcières Merlette, très belle station du département, n'avait pas de dette au moment où j'ai quitté le Conseil général. Tout maire souhaite réaliser des investissements, mais une certaine prudence est nécessaire en la matière, et il ne m'a pas paru raisonnable de mettre en place 3 000 lits supplémentaires à Orcières Merlette, ce que j'ai fait savoir. Inviter les élus à une certaine prudence relève également de votre rôle.

Les personnes qui habitent dans les zones de montagne doivent exercer un double métier : elles ne peuvent se contenter de travailler pendant la saison. Il importe donc de développer un tourisme durable.

M. Jean-Paul Amoudry - Quelles actions ont-elles été menées en matière de saisonnalité ?

M. Marcel Lesbros - Les aides accordées aux zones de montagne me semblent insuffisantes. La priorité est d'orienter ces aides vers la promotion d'un tourisme durable, et vers des zones porteuses. Par exemple, le maire de Gap a engagé un projet de développement touristique de la ville, et il convient en effet de ne pas porter uniquement le développement des stations de sports d'hiver.

Promouvoir un commerce durable implique de créer des commerces pérennes et d'assurer la présence d'artisans. L'artisanat semble d'ailleurs faire l'objet d'un certain engouement, et des artisans s'installent dans les zones de montagne. En effet, leur activité répond à un réel besoin.

L'aménagement de la montagne doit être en ligne avec le développement touristique. Le département des Hautes-Alpes a connu, à l'instar d'autres départements de montagne, certains déboires. A une certaine période, le climatisme a constitué un facteur important de développement, mais ce n'est plus le cas désormais.

Je suggère que les aides que votre ministère apporte aux entreprises qui se créent dans le domaine commercial, industriel ou artisanal soient détaillées. Ces entreprises doivent recevoir le plus d'aides possible. Le développement durable doit en effet être solidaire, ainsi que l'indiquait Dominique Voynet, c'est-à-dire notamment qu'il doit être porté par un certain nombre d'aides. Il doit également être orienté par les conseils que vous êtes en mesure de donner aux élus. Aujourd'hui, il est nécessaire, pour sauver la montagne, de promouvoir un tel développement. Par-delà les efforts que chacun d'entre nous porte dans son département, il importe de repenser l'aménagement de la montagne et son articulation avec le tourisme.

M. Pierre Jarlier - Le commerce itinérant pourrait constituer une réponse adaptée à la problématique des zones de montagne. Comment la mise en place de cette forme de commerce est-elle soutenue ?

M. Patrice Vermeulen - Le FISAC finance les camions utilisés dans les tournées, à hauteur de la moitié de leur prix. Le système de tournée constitue une réponse parfaitement adaptée à la situation des zones isolées.

Le dossier que nous vous avons remis comprend une fiche qui s'intitule « les petites entreprises maillent le territoire ». Nous avons en effet conduit une étude avec l'INSEE. Cette étude ne concerne pas spécifiquement les zones de montagne mais, plus globalement, les zones rurales. Elle a permis de tracer une courbe décrivant la concentration de la population et des équipements en 1998. Grâce à cette courbe, il est possible de déterminer, dans les villes de cent, cinq cents ou mille habitants, les types de commerce implantés, ainsi que le pourcentage de population se trouvant à telle ou telle distance d'un médecin ou d'un boulanger par exemple. Cette courbe répond parfaitement à certaines de vos interrogations. Nous avons déterminé la zone formant ce que nous avons appelé « une gamme de proximité » : cette zone comprend entre cinq cents et mille habitants, et est caractérisée par la présence de commerces et de services tels qu'un boulanger, un plâtrier, un coiffeur, un électricien, un infirmier et un pharmacien. Cette courbe, très éclairante, figure dans le dossier statistique : elle permet de juger la proximité des commerces et services par rapport à une population déterminée. Nous nous sommes aperçus que le point d'attractivité se situait entre cinq cents et mille habitants. En deçà du seuil de cinq cents habitants, il apparaît nécessaire de mettre en oeuvre des systèmes tels que le commerce itinérant.

M. Jean-Paul Amoudry - Je ne prolongerai pas cette audition, Pierre Radanne, notre prochain invité, étant arrivé. Je vous remercie pour votre présentation. Nous n'avons pas eu le temps d'aborder les questions relatives à la saisonnalité, aux groupements d'employeurs, au statut des femmes, au conjoint collaborateur. Je suppose que ces éléments sont intégrés à la note que vous nous avez remise et, à nouveau, je vous remercie.

6. Audition de M. Pierre Radanne, président de l'Agence de l'environnement et de la maîtrise de l'énergie (ADEME) (23 avril 2002)

M. Jean-Paul Amoudry - Nous vous remercions tout d'abord de votre coopération à nos travaux. Le Président de la Commission, Jacques Blanc, vous prie de l'excuser pour son absence. Il m'a chargé de le remplacer, aussi bien pour présider la séance que rapporter les travaux. Je suis accompagné de mes collègues Jean Boyer, Sénateur de la Haute-Loire, de Marcel Lesbros, Sénateur des Hautes-Alpes, Auguste Cazalet, Sénateur des Pyrénées Atlantiques et Pierre Jarlier, Sénateur du Cantal et Secrétaire général des élus de la montagne. Nous sommes ici pour vous entendre sur les sujets qui intéressent la montagne dans le cadre de la mission impliquant plusieurs commissions du Sénat et dont le dépôt de conclusions aura lieu au mois d'octobre prochain. L'objectif de cette mission est d'établir des propositions à l'adresse du Parlement qui sortira des urnes dans quelques semaines. Dans cette optique, nous souhaitons faire le bilan de l'application de la loi de 1985 et des nombreux textes qui l'ont enrichie ou modifiée. Nous souhaiterions donc connaître vos positions sur les sujets dont la liste vous a été transmise.

Je vous propose de nous faire une brève présentation de l'ADEME, avant d'aborder les questions plus techniques concernant en particulier les énergies renouvelables et le bois énergie.

M. Pierre Radanne - Monsieur le Président, Messieurs les Sénateurs, mon intervention se structurera essentiellement autour de trois sujets. Un sujet général sera consacré à l'exposé des modes d'intervention de l'ADEME, afin que nous précisions les difficultés d'intervention que la montagne nous pose ; un autre sujet sera consacré à la politique déchets et aux énergies renouvelables ; enfin, je vous communiquerai quelques éléments sur le développement durable.

L'ADEME est forte de 830 personnes et de 30 implantations territoriales, si l'on inclut les DOM et les TOM. Nos trois sites centraux d'implantation sont Paris, Angers, qui deviendra à partir de la semaine prochaine notre siège national, et Sophia Antipolis, à proximité de Nice. Placée sous la triple tutelle des ministres chargés de l'environnement, de l'industrie et de la recherche, l'Agence est un EPIC qui est notamment chargé de coordonner, de faciliter ou de réaliser les opérations suivantes :

- la prévention et la lutte contre la pollution de l'air ;

- la limitation de la production de déchets, leur élimination, leur récupération et leur valorisation, la protection des sols et la remise en état des sites pollués ;

- la réalisation d'économies d'énergie et de matières premières et le développement des énergies renouvelables ;

- le développement des technologies propres et économes ;

- la lutte contre les nuisances sonores.

Ces différents secteurs correspondent à l'essentiel des métiers techniques dans le domaine de l'environnement, en dehors des métiers de l'eau qui sont traités par d'autres agences.

Dans ces domaines, l'agence exerce des actions d'orientation et d'animation de la recherche, de formation, de diffusion technique, de soutien aux études de préparation de projets, d'information et de sensibilisation.

L'ADEME conduit 20 000 projets par an, pour un budget de 3 milliards de francs par an, soit un peu moins de 500 millions d'euros. Notre impact en investissements induits atteint 20 milliards de francs par an, soit 3 milliards d'euros.

Un Conseil d'administration définit la politique de l'ADEME, mais nos commissions d'attribution des aides sont très ouvertes sur la société. Des commissions régionales traitent les budgets de taille modeste, alors que les très gros projets sont gérés par des commissions nationales. Ces commissions associent les services de l'Etat, des représentants des élus, dont notamment l'Association des maires de France, ainsi que l'ensemble des secteurs de la vie économique et sociale (fédérations professionnelles ou associations). Au total, environ 500 personnes, en majorité extérieures aux services de l'Etat sont associées aux processus de décision de l'ADEME. Le Sénateur Gaudin est d'ailleurs le représentant du Sénat à notre Conseil d'Administration.

Pour diriger l'établissement, nous avons conclu avec l'Etat un contrat de plan sur une période de sept ans (2000-2006). Il ne s'agit pas seulement d'un contrat d'objectif, puisque des engagements de résultat quantifiés y figurent.

L'ADEME n'a pas pour vocation de fonctionner seule. Notre mode d'intervention privilégié est le partenariat, notamment avec les collectivités territoriales. Ainsi, nous sommes associés dans le cadre de contractualisations annuelles avec un grand nombre de départements, ainsi qu'avec l'ensemble des 26 régions, dans le cadre du contrat de plan Etat-région (CPER). Ce type de partenariat représente le tiers de notre budget et entraîne une contribution des collectivités territoriales équivalente, soit 140 millions d'euros.

La montagne constitue un espace d'application des politiques nationales. Un certain nombre de nos actions ont en effet pour cadre le territoire national dans son ensemble. Il se trouve d'ailleurs que la loi de 1992 sur les déchets ne comporte pas d'éléments prenant en compte la nature et les spécificités des territoires, alors que des difficultés se posent au niveau de la collecte sélective et le traitement des déchets en montagne. La montagne est évidemment pour nous un espace à protéger et à valoriser. J'évoquerai cet aspect au travers du problème spécifique de la réhabilitation des décharges d'ordures ménagères et de celui des constructions touristiques. Nous avons ainsi une collaboration avec le Club Alpin en matière de tourisme durable, pour réguler l'équipement et la gestion des sites de montagnes. A ce propos, je vous rappelle que les parcs naturels régionaux apparaissaient, au moment de leur constitution, comme des zones protégées. Pourtant, ces zones apparaissent aujourd'hui, du fait de l'action des syndicats de communes, comme plus dynamiques que des zones situées en dehors. Il y a là une capacité d'organisation et de travail que le temps a largement récompensé.

La montagne est également pour nous un espace de solidarité, notamment à travers des activités créatrices d'emplois. A cet égard, la filière bois nous apparaît être l'activité qui reste quand « tout est parti ». A partir de l'exploitation du bois et du développement de l'économie locale qui en résulte, il est possible de mettre en place des capacités de prise en charge collective.

Dans la même logique, nous avons à tenir compte des difficultés financières des petites communes. Nous avons aussi à conduire dans les zones de montagne une action particulière en matière d'information. Ainsi soutenons-nous des associations locales pour faire de l'information directe auprès des particuliers.

La montagne est aussi à nos yeux un espace de développement dans lequel nous devons soutenir des stratégies pertinentes, par exemple en promouvant le Contrat ATEnEE (actions territoriales pour l'environnement et l'efficacité énergétique) mis en place sous l'égide du MATE1(*), en association avec la DATAR, afin de proposer à l'ensemble des pays, agglomérations ou parcs naturels régionaux un contrat d'intervention avec l'ADEME et ses partenaires.

Après cette présentation générale, je vais exposer la politique que nous conduisons en montagne en matière de déchets. Comme vous le savez, le ramassage des ordures en montagne est particulièrement coûteux. Par ailleurs, l'incinération ne semble pas adaptée aux communes à la population peu nombreuse. A cela s'ajoute une difficulté particulière liée à la présence d'activités saisonnières à forte variation, avec la nécessité de mettre en place une logistique supplémentaire. Pour faire face à ce problème de capacités, nous expérimentons des solutions transitoires de stockage, afin de pouvoir étaler le traitement des déchets. Nous vous fournissons sur ce point un dossier consacré aux déchets en montagne. Il récapitule toutes les préconisations que nous faisons dans ce domaine aux collectivités locales.

Notre démarche en matière de déchets en montagne se décline selon deux types. Nous conduisons d'une part des actions de regroupement de déchets en vue d'amortir certains équipements. Cela dit, un regroupement trop poussé génère des camionnages importants, notamment lorsqu'il s'agit de zone difficile d'accès. Il faut donc développer aussi des solutions locales, avec des circuits courts.

Comme je l'ai dit précédemment, la loi de 1992 ne prenait pas en compte les spécificités territoriales. La constitution d'un ministère de l'environnement et de l'aménagement du territoire a permis, grâce à une circulaire signée par Dominique Voynet en avril 1998, de reconnaître des spécificités territoriales. Sur la base de cette circulaire, nous avons mis en place un système de discrimination positive en faveur notamment des zones de montagne, avec l'application d'un taux d'aide de 10 % supplémentaire. Dès qu'une zone présente des difficultés de prise en charge structurelles, nous faisons jouer la solidarité nationale. D'après des études menées en commun avec l'AMF (Association des maires de France) portant sur les écarts de coûts entre traitement des déchets en zones urbaines denses, périurbaines, le rural profond et les zones d'accès difficile, il est fait souvent état d'un surcoût allant jusqu'à 20 %, et cela malgré une fréquence très basse de ramassage. Au travers de la contractualisation avec les 26 régions et les 99 départements, nous avons pu mettre en place un système de programmation pluriannuel de la politique des déchets permettant de planifier des capacités d'intervention. Cela nous permet également de mobiliser sur la politique déchets des crédits du FEDER.

Si l'on analyse l'état d'avancement de la politique déchets, il s'avère que la mise en place des déchetteries sur l'ensemble du territoire national est pratiquement achevée. Celles-ci sont désormais au nombre de 3 000, soit pratiquement l'objectif fixé. La collecte sélective des emballages est réalisée à 72 %. Les zones de montagne ne sont pas d'ailleurs pas forcément celles où il y a le plus de retards en la matière, puisqu'une région comme Rhône-Alpes a toujours été en avance dans ce domaine. On constate cependant un retard dans le renouvellement des parcs d'incinérateurs. Cela est dû au fait que certains départements, à l'image de la Savoie, ont été contraints de fermer une bonne partie de leurs incinérateurs en raison de leur vétusté.

Nous avons encore beaucoup à faire dans le domaine de la valorisation des fermentescibles, c'est-à-dire de la partie biologique des déchets. Ce dossier est crucial car nous constatons dans notre pays un appauvrissement régulier des sols. L'agriculture puise dans le sol sans que l'on réinjecte assez de matière organique. L'ADEME mène dans ce domaine une politique de la qualité axée sur la valorisation des déchets agricoles, des déchets verts des collectivités locales, voire de certains déchets organiques produits par les ménages. Avec le compost ainsi produit nous parvenons à un amendement de qualité, adapté au terroir, et qui vient en complément d'engrais classiques n'apportant rien en termes de liants structurels sur le sol. Il faut savoir, et cette réalité est également valable pour la montagne, que 74 % des sols du pourtour méditerranée sont classés dans des zones ayant atteint un stade d'appauvrissement, celui qui précède la désertification. On constate en outre dans les zones de montagne, en particulier sur le flanc Sud du Massif Central, des problèmes de ravinement qui conduisent à une dégradation de la qualité des sols. Nous devons donc nous associer à une politique de reconstruction des sols.

Les volumes actuels d'investissement de la politique des déchets, en application de la loi de 1992, avoisinent les 10 milliards de francs, soit 1,5 milliard d'euros par an. La masse de déchets dont on modifie l'écoulement à travers ces actions est de l'ordre de 2 millions de tonnes de déchets.

En matière d'énergies renouvelables, le bois joue un rôle central dans les zones de montagne. Le bois reste un secteur de consommation d'énergie important pour la France, puisque 5 % de l'énergie qui y est consommée provient du bois. Le bois est la deuxième énergie de chauffage des ménages. Il est surtout utilisé dans les maisons individuelles du secteur rural. Ainsi, la consommation du secteur rural est-elle de 8,5 millions de tonnes équivalent pétrole. On assiste toutefois aujourd'hui à une certaine tendance au recul, dans la mesure où le bois est un mode de chauffage qui reste souvent l'apanage de personnes âgées ou de maison présentant des standards de confort assez faibles.

Pour le chauffage domestique au bois, l'ADEME a engagé trois actions majeures. Tout d'abord, nous encourageons le développement de systèmes de chauffage plus performants, afin que les personnes utilisant le bois bénéficient d'un standard de confort comparable à celui des autres modes de chauffage. Dans cet esprit, nous avons lancé, avec l'ensemble des producteurs de matériel de chauffage existants en France, le label Flamme Verte. Son objectif est d'améliorer de 10 % le rendement des systèmes de chauffage, ce qui revient à réduire « la corvée de bûches ». Le label Flamme Verte progresse bien.

Les modes de chauffages classiques tels que le fioul ou le gaz atteignent des rendements (taux de conversion en chaleur) allant de 80 % à 95 %, alors que les meilleurs poêles à bois atteignent 70 %. Pour mémoire, les poêles de notre enfance avaient un rendement de 35 % ; une cheminée ouverte a quant à elle un rendement limité à environ 10 %.

Notre second axe d'action porte sur la caractérisation du bois pour mieux informer le consommateur. Dans ce cadre, une marque NF doit être mise en place en partenariat avec des producteurs de bois de chauffage.

Enfin, en vue de soutenir l'utilisation du bois comme énergie d'appoint, notre action consiste à associer le bois à d'autres énergies, comme par exemple l'électricité. Ce type de solution se développe très rapidement, notamment dans les zones périurbaines et chez des ménages jeunes. Compte tenu de ces efforts de relance, nous envisageons d'accroître d'ici à 2010 la consommation de bois dans le chauffage domestique des ménages de plus de deux millions de tonnes équivalents pétrole, au détriment de combustibles importés comme le gaz ou le pétrole.

A côté des actions menées dans le domaine de l'habitat individuel, nous encourageons le développement de petits réseaux de chaleur, c'est-à-dire adaptés au chauffage de petits hôpitaux ou de bâtiments communaux (écoles, HLM, etc.). Nous avons dans notre contrat de plan un objectif de 1 000 chaufferies collectives et industrielles d'ici à 2006. Le rythme actuel, qui atteint 150 installations par an, devra donc être accru. Les systèmes mis en place équivalent d'ores et déjà à un transfert vers le bois d'une consommation annuelle de 50 000 tonnes d'équivalent pétrole ; ils présentent l'intérêt de permettre une substitution des importations d'énergie par du travail dans les zones qui ont le plus besoin d'emplois. Ces actions portent sur des programmes qui concernent essentiellement la moyenne montagne : ils connaissent plus de succès dans les Vosges, le Jura et le Massif central que dans les Alpes et les Pyrénées. Actuellement, le montage de projets collectifs bois représente un investissement total de 50 millions d'euros.

Outre le bois, nous intervenons dans le domaine des énergies renouvelables permettant de produire de l'électricité. Certaines actions visent à apporter l'électricité dans des zones reculées hors réseau, grâce notamment à l'utilisation de cellules photovoltaïques qui captent l'énergie solaire pour la convertir en électricité. Ces techniques nous permettent de procéder à l'électrification de refuges et de bâtiments très isolés.

L'essentiel de l'activité en matière d'énergies renouvelables est bien évidemment raccordé sur le réseau EDF. Une directive européenne indiquant des objectifs précis dans ce domaine a été transcrite dans le droit français à travers la loi électrique de février 2000, puis dans le cadre d'une programmation pluriannuelle des investissements. L'objectif fixé à la France est l'accroissement de 15 % à 21 % de la part des énergies renouvelables. Ce volontarisme s'explique tout d'abord par le fait que la Commission européenne voudrait réduire le taux de dépendance énergétique prévisible de 70 % pour l'ensemble de l'Union à l'horizon 2030. En outre, il s'agit pour la Commission de contribuer à atteindre la réduction des émissions de gaz à effet de serre, conformément au protocole de Kyoto dont la ratification conjointe par les pays de l'Union Européenne devrait intervenir cet été, avant le sommet de Johannesburg sur le développement durable. Je tiens à préciser à cet égard que la consommation de bois n'est pas émettrice de gaz à effet de serre. En effet, si toute combustion émet du CO2, la combustion du bois dans un pays qui ne connaît pas de déforestation est absorbée dans l'atmosphère par les nouvelles générations d'arbres.

Nous devons produire d'ici à 2010 une quantité d'énergie supplémentaire à partir des énergies renouvelables se situant, selon les estimations, entre 40 et 46 térawattheures (TWh), ce qui est considérable. Pour y parvenir, il faut citer avant tout, en ce qui concerne les zones de montagne, l'énergie hydraulique. Pour atteindre les objectifs que j'ai cités, il faudra mettre en service une capacité supplémentaire de 1 000 mégawatts. Les nouvelles installations devront bien entendu respecter les contraintes environnementales des zones concernées. Une part importante de notre effort sera par ailleurs consacrée à l'éolien. Des tarifs de rachat incitatifs ont été décidés par le ministère de l'Industrie, de sorte que nous avons la possibilité de développer l'énergie éolienne sur le littoral, dans le couloir de la vallée du Rhône ou en offshore.

Le dernier domaine de recherche concernant les énergies renouvelables est le solaire thermique. L'accent avait été mis dans les années 80 sur l'utilisation du solaire pour produire de l'eau chaude domestique. Nous avons prolongé cette action par le lancement d'un programme très actif, à la fois dans les DOM et sur le territoire métropolitain, notamment dans le Sud du pays. Le Plan Soleil permet actuellement une très forte augmentation des parts de marché des capteurs solaires, grâce à des subventions conjointes de l'ADEME et des conseils généraux. Ces programmes impliquent bien entendu l'ensemble des régions alpines, la Corse, les régions pyrénéennes et le Massif central.

Je vous propose à présent d'analyser spécifiquement les investissements que l'ADEME réalise dans le domaine des énergies renouvelables en montagne (Alpes du Nord, Alpes du Sud, Vosges, Jura, Pyrénées, Massif Central). En 2001, nous avons déclenché à ce titre 17,4 millions d'euros, soit 114 millions de francs, à travers 651 interventions, dont un peu plus de la moitié concernent le bois combustible (9,7 millions d'euros).

L'ADEME intervient dans le domaine des transports à un double titre. Afin de réduire la pollution atmosphérique et l'émission de gaz à effet de serre, nous soutenons en premier lieu les transports collectifs en secteur diffus. C'est le cas notamment dans le Massif Central, avec des opérations d'affrètement de taxis en relais du réseau ferroviaire pour assurer l'acheminement des populations vers leur domicile. Nous avons d'autre part soutenu le transfert des déchets par rail dans la vallée de la Maurienne pour dégager les voies de communication routière. Le point capital qu'est le passage du transport routier de marchandises à travers les grands massifs fait l'objet d'une collaboration avec les autres services de l'Etat en vue de promouvoir les transports combinés. Nous avons finalisé d'importants projets de réutilisation du Rhône comme voie de transport fluvial, notamment dans le cadre des échanges entre l'Italie et la France. La mise en place d'une liaison de transport combiné fluviale régulière entre Fos et Châlon-sur-Saône a été décidé la semaine dernière ; il se substituera à la circulation de 10 000 camions par an. Nous travaillons également avec les Italiens et les Espagnols à la mise en place des liaisons de transports fluviaux-maritimes Barcelone/Marseille/Dijon et Livourne/Marseille/Dijon, à travers du cabotage et des bateaux spéciaux permettant de remonter le Rhône. Ces initiatives, dont je précise qu'elles sont rentables, peuvent paraître marginales, mais elles démontrent que le transport fluvial permet de réduire des trafics de biens non périssables. Elles permettent de désengorger le trafic routier, notamment pour le franchissement des Alpes et des Pyrénées.

Avec le Contrat ATEnEE, il ne s'agit pas de soutenir une action particulière. Nous voulons en effet proposer aux collectivités territoriales des modes de contractualisation avec l'ADEME qui soient communs à tous nos secteurs d'intervention (déchets, énergie...) et qui permettent d'apporter une solution dans trois cas de figure.

Tout d'abord, une collectivité territoriale peut vouloir participer à l'une des politiques de l'Agence, mais ne dispose pas des capacités suffisantes en personnel ou pour le faire. De fait, les zones rencontrant le plus de difficultés dans notre pays sont aussi celles qui disposent du moins de ressources humaines pour monter des projets. Le Contrat ATEnEE permet dans ce cas d'aider à hauteur de 30 % la mise en place de chargés de mission dans les structures de gestion des territoires retenus, afin de mettre en place des politiques de développement durable.

Il existe d'autre part des collectivités qui, si elles disposent du personnel adéquat, ont un problème d'accès aux méthodes. Nous leur proposons alors un soutien de 50 % lors du recours à des cabinets d'études extérieurs chargés d'assurer l'animation de la démarche et la mise en place des dispositifs.

Enfin, nous apportons un soutien aux collectivités disposant de personnel et d'une expérience en matière de méthodes, mais désireuses de s'engager dans une activité pluriannuelle, sous la forme d'un cadre de contractualisation de trois ans grâce auquel les collectivités identifient leur programme d'intervention. Cet aspect est pour nous quelque chose de nouveau ayant nécessité un long temps d'élaboration. Il s'agit d'une structure de contrat territorial, qui favorise les intercommunalités autour des projets de territoires. Elle est destinée non seulement aux pays constitués au sens de la loi sur l'aménagement du territoire, mais aussi aux pays en cours de constitution. Elle s'adresse également dans le même esprit aux agglomérations et aux parcs naturels régionaux. Notre fierté est d'être à la disposition de nos partenaires et de leur donner la visibilité nécessaire au montage de leurs projets.

M. Jean-Paul Amoudry - Je vous remercie pour cette présentation très complète. Vous avez su mettre l'accent sur les particularités de votre activité qui sont liées à la spécificité montagne.

M. Pierre Jarlier - Vous nous avez en effet exposé une vision très détaillée de ce que fait l'ADEME. La politique de contractualisation a créé beaucoup d'espoirs au moment où a été mise en place la collecte sélective des déchets ménagers. Elles ont créé une dynamique au sein des territoires intercommunaux. Cependant, force est de constater que les contractualisations ont connu certaines difficultés, dans la mesure où certains engagements n'ont pas été tenus. Une fois la contractualisation lancée, des collectivités ont amorcé des politiques d'investissement très lourds, au point qu'il ait fallu faire appel à la DGE pour pallier le fait que l'ADEME n'a pas été, pour des raisons budgétaires indépendantes de sa volonté, en mesure d'honorer ses engagements. La contractualisation n'a donc pas pu servir l'ensemble des investissements envisagés au départ. Aussi faudrait-il examiner aujourd'hui s'il existe d'autres modes de contractualisation que le contrat territorial. Vous nous avez parlé de la valorisation des déchets organiques. Or si des solutions de valorisation sont trouvées dans le domaine des fermentescibles, nous nous trouvons confrontés à de grandes difficultés, en zone de montagne, dans le domaine des boues de stations d'épuration, en liaison avec l'épandage. Quelles propositions faites-vous face à ce problème ? Avez-vous établi des comparatifs de coûts au sujet de l'évolution des modes de transport de marchandises, notamment sur le réseau fluvial ? Comment l'ADEME appuie-t-elle l'alternative rail ?

M. Pierre Radanne - Je vais m'exprimer devant vous très durement et très franchement. A mon arrivée à l'ADEME, la politique développée nécessitait un budget de mise en place de plus de 15 milliards d'euros. La gestion des moyens disponibles nous a très vite mis dans le mur. Ce problème a été masqué après 1992 par la phase de constitution des intercommunalités. A partir des collectivités de 1995, les collectivités municipales ont commencé à nous faire part de leurs projets. Or à l'époque, l'ADEME s'était inquiétée d'une insuffisance de projets, de sorte qu'elle avait, bien imprudemment, augmenté ses taux d'aides. Je me suis donc aperçu dans le courant de l'année 1998 que l'ensemble des projets des années 1999/2001 représentaient un montant de 1,15 milliards d'euros, alors que les recettes que nous pouvions y affecter ne dépassaient pas 366 millions d'euros. Une rallonge a donc été demandée à Bercy. Les Finances n'ont malheureusement apporté que 76 millions d'euros. Par ailleurs les alliances passées avec les départements et les régions nous ont permis de bénéficier de concours d'environ 91,5 millions d'euros par an, ce qui représente un tiers du soutien public à la politique déchets. Ces concours ont été absolument décisifs pour nous permettre de passer ce difficile cap budgétaire. J'ai néanmoins été contraint d'opérer un arbitrage : nous pouvions soit prévoir des délais d'attente de plusieurs années, au risque de susciter une impatience de la part des élus et de leurs électeurs, soit nous pouvions réduire, comme nous le faisons actuellement, les taux d'intervention. Cette seconde option a le mérite de nous permettre de servir tous les projets et de réduire les marges souvent excessives que s'adjugeaient les professionnels intervenant dans le cadre de la politique déchets. Une politique de subventions publiques systématique mais faible a été retenue, j'incite donc les collectivités à une très grande vigilance en matière d'appels d'offres. Cette façon de procéder est d'ailleurs la seule qui pourra permettre d'inscrire la politique déchets dans l'économie de marché. Si la politique déchets est chère, elle ne sera pas durable. Les taux de subvention doivent donc été diminués, même si cette attitude est considérée comme sévère. Il est toutefois prévu une bonification de 10 % dans les zones difficiles de montagne, grâce notamment au FEDER. Aujourd'hui, le flux d'investissement de la politique déchets s'élève à 1,5 milliard d'euros d'investissements par an, mais nous essayons d'en diminuer l'impact budgétaire. Il s'agit d'un sujet sur lequel le prochain gouvernement devra trancher dès son arrivée. Il y a en effet concomitance, à une semaine près, entre l'échéance de la loi de 1992 et le deuxième tour des législatives.

M. Pierre Jarlier - Le problème des interventions nécessaires en zone de montagne tient au fait que le coût de la collecte des déchets y est beaucoup plus élevé. Les collectivités ont par ailleurs un pouvoir d'investissement beaucoup plus faible, dans la mesure où elles se sont organisées la plupart du temps en régie directe. On débouche sur une situation où les collectivités n'ont pas le moyen de procéder à une mise aux normes rendue pourtant obligatoire, et cela malgré une réelle volonté politique. On comprend donc aisément que la baisse des interventions ait, dans ce type de situation, un impact très lourd en montagne.

M. Pierre Radanne - Je reconnais ces difficultés, mais il se trouve que j'ai triplé les investissements déchets en trois ans, afin d'endiguer le flux de dossiers qui nous a été soumis. J'entends cependant la totalité de vos critiques.

S'agissant des boues, plusieurs hypothèses sont possibles : si les boues sont polluées, notamment par des métaux lourds, il est impossible de les mettre sur des champs et elles doivent être traitées en incinérateur ou stockées dans une décharge de bassin. Si les boues ne sont pas polluées, nous essayons de faire des « cocktails » avec les déchets des collectivités locales et de l'agroalimentaire en formulant un amendement en fonction des besoins du terroir. Cette politique pose toutefois une difficulté sanitaire, dans le cadre du débat sur l'ESB. Pour y répondre, nous avons constitué, avec plusieurs organismes homologues, sous la houlette du ministère de la Recherche, un groupement d'intérêt scientifique (GIS) pour tenter de mettre en place une qualification des procédés de traitement de la matière organique en fonction de critères de sécurité sanitaire. Ce GIS sera composé de l'INRA, de l'INSERM, de l'Institut de veille sanitaire et de l'Ecole nationale de Vétérinaires. Nous allons tenter ensemble de faire en sorte que les germes contenus dans les matières fécales que l'on retrouve dans les boues de stations d'épuration soient neutralisés avant d'être à nouveau utilisées pour la production alimentaire. Cette hygiénisation des matières organiques doit en particulier être menée dans le domaine des lisiers porcins. Nous sommes engagés dans un processus de fiabilisation de l'ensemble des procédés organiques, afin de satisfaire nos obligations en matière de traçabilité et de fiabilité.

En ce qui concerne le coût du transport fluvial, je me propose de vous apporter une réponse précise par écrit, étant entendu que les services offerts par les différents modes de transport ne sont pas équivalents : on met 4 ou 5 heures à aller de Châlon-sur-Saône à Fos par la route, alors que cela nécessite 29 heures par voie d'eau. Cela dit, toutes les marchandises n'ont pas besoin d'aller à grande vitesse. Le transport de granulat que nous avons organisé ne s'intègre pas dans une logique du « juste à temps ». Dans le domaine du rail, nous soutenons, avec le ministère des Transports, l'acquisition de caisses mobiles par les entreprises, afin de développer le transport combiné. Notre souci, dans la perspective du percement alpin est de faire le départ entre les marchandises qui doivent impérativement passer par le Mont-Blanc et celles qui peuvent transiter ailleurs. A cet égard, la voie d'eau, le contournement ferroviaire et le canotage offrent des opportunités de desserrement de contraintes.

M. Jean-Paul Amoudry - Nous vous remercions, Monsieur le Président, pour cet exposé très complet.

7. Audition de M. Bernard Baudin, président de l'Association nationale des chasseurs de montagne, membre du Conseil national de la montagne (23 avril 2002)

M. Jean-Paul Amoudry - Je vous remercie Monsieur Baudin d'avoir accepté, à l'invitation du Sénat, le principe de cette audition en présence de mes collègues Messieurs Jean Boyer, Sénateur de la Haute-Loire, Marcel Lesbros, Sénateur des Hautes-Alpes, Auguste Cazalet, Sénateur des Pyrénées Atlantiques et Pierre Jarlier, Sénateur du Cantal. Nous avons décidé de conduire une mission d'information sur la politique de la montagne comportant des auditions et des visites sur le terrain. Nous avons souhaité vous rencontrer dans le cadre de cette mission, et plus particulièrement dans celui du volet environnement de la loi montagne. La chasse en haute montagne et en moyenne montagne est intimement liée à la vie rurale traditionnelle et à la problématique de la protection de la nature et de l'environnement.

M. Bernard Baudin - Il est important qu'une mission parlementaire s'intéresse à une activité aussi spécifique que celle de la chasse, puisqu'elle varie autant en fonction des territoires que des espèces. La chasse en montagne est encore une chasse authentique, ce qui n'est pas toujours le cas dans d'autres départements français où l'on assiste à une artificialisation de la chasse visant à pallier le manque de gibier sauvage. Nous constatons en revanche dans les zones de montagne une désertification des villages, à l'exception des sites consacrés aux sports d'hiver. Le tissu social des communes de montagne a été bouleversé. Alors que la chasse était auparavant considérée comme une activité totalement naturelle dans les familles, la disparition des agriculteurs a laissé le terrain aux vacanciers issus des villes.

Les espèces étaient en diminution du fait des importants prélèvements effectués après la guerre à des fins alimentaires et de l'absence de gestion du patrimoine cynégétique. Une fois la prise de conscience de la raréfaction des espèces, de grands parcs nationaux ont été créés : celui des Pyrénées, le Mercantour, les Ecrins, la Vanoise, les Cévennes. 26 départements de l'hexagone sont concernés par ces parcs nationaux qui permettent de mettre en réserve des superficies très importantes. Cela a engendré, en une décennie, une recolonisation d'espèces telles que le chamois, le chevreuil, le sanglier, le mouflon ou le cerf. Cette colonisation a bien évidemment débordé la zone centrale des parcs pour atteindre les zones périphériques. Une gestion très pointue permet de prélever chaque espèce en fonction d'un plan de chasse. Celui des cervidés date de plus de vingt ans, alors que celui du chamois a été instauré en 1989. Ces plans de chasse permettent de fixer des objectifs de prélèvement en fonction des effectifs comptabilisés et de maîtriser ainsi de manière précise la croissance des populations. Le résultat de tels dispositifs ne s'est pas fait attendre, puisque l'on constate que les effectifs des zones concernées sont beaucoup plus importants qu'au début du siècle. Aujourd'hui, il se prélève dans les 7 départements des Alpes 10 000 chamois, 24 000 chevreuils, 3 000 cerfs, 2 000 mouflons. Dans les Pyrénées, on prélève 3 000 isards, 15 000 chevreuils, 4 000 cerfs et 300 mouflons. Le sanglier a colonisé tous les départements, si bien que 5 000 sangliers sont prélevés tous les ans dans chaque département, soit un prélèvement national de 80 000 à 100 000 sangliers. Je passe sur les dégâts que les populations de sangliers sont susceptibles de causer en montagne, et dont l'indemnisation incombe aux chasseurs.

Le petit gibier a moins subi de prédation dans la période d'après-guerre, de sorte qu'il était en parfaite santé. Les cultures ont certainement beaucoup contribué au développement des populations de perdrix et de lièvres. Le phénomène de désertification des zones rurales a eu une incidence notable puisqu'il a entraîné une baisse des populations de petits gibiers comme celle du grand Tétras, du petit Tétras, de la perdrix grise, de la bartavelle, de la gélinotte, du lièvre variable et de la marmotte. La chasse est loin d'être la cause principale de la diminution des populations de galliformes.

M. Jean-Paul Amoudry - Le grand Tétras est-il protégé ?

M. Bernard Baudin - L'adoption des plans de chasse concourt même à ramener à zéro les attributions de cette espèce qui reste encore chassable. Par ailleurs, 1 200 petits Tétras sont prélevés dans les Alpes, ainsi que 1 600 perdrix grises dans les Pyrénées, 600 lièvres variables et 150 bartavelles. Ces populations sont suivies de très près par des comptages au printemps et à l'été. Le grand gibier est beaucoup plus facilement suivi que le petit gibier qui évolue souvent sur des territoires qui ne sont pas spécifiquement aménagés par les associations de chasse. Le petit gibier, et notamment les galliformes de montagne, est constitué d'espèces très sensibles à la fréquentation, et notamment à la fréquentation touristique. Le ski de randonnée comme la pratique des raquettes posent des problèmes croissants de partage de l'espace. Il y a seulement une dizaine d'années, une station avait procédé à une extension de site sans exiger une étude d'impact, ce qui a entraîné la disparition d'une population de 65 tétras tués dans les collisions avec les câbles.

Nous observons actuellement une nouvelle incidence liée à l'impact des populations de sangliers sur la nidification, puisque ces animaux dévorent les oeufs des oiseaux qui nichent à terre. Ce phénomène a même amené le Parc national des Cévennes à donner une autorisation de prélèvement portant sur 3 500 sangliers dans sa zone centrale.

Vous le constatez, il ne faut pas s'attacher seulement, en matière de chasse, à la relation chasseurs/gibier. La sensibilité des écosystèmes nous porte à réfléchir de manière beaucoup plus large.

M. Jean-Paul Amoudry - Pouvez-vous nous préciser ce qu'est un tétras ?

M. Bernard Baudin - Le tétras lyre appartient au genre tétras qui comprend trois autres espèces : le grand tétras (tétras urogalle), le tétras lyre du Caucase et le grand tétras à bec noir. Le tétras lyre ou petit coq de bruyère peuple le massif alpin et le nord des Ardennes. Dans les Alpes, son aire de répartition s'étend sur près de 12 000 km². Le grand tétras habite les montagnes de l'est de la France, Vosges, Jura, et dans les Pyrénées. Il a pratiquement disparu dans les Alpes.

M. Jean-Paul Amoudry - Nous nous intéressons particulièrement, dans le cadre de notre mission, à l'articulation entre l'activité de la montagne, avec d'une part les activités sportives et de loisirs, et d'autre part les préoccupations environnementales. Pouvez-vous nous parler à présent de la présence de l'ours dans les Pyrénées ou du loup dans les Alpes. Quel est l'impact de ces espèces de grands prédateurs ?

M. Bernard Baudin - On compte en France trois grands prédateurs : le lynx, l'ours et le loup. L'introduction de l'ours a été précédée par une phase de réflexion dans laquelle se sont impliqués tous les partenaires (chasseurs, agriculteurs, éleveurs, élus). Il n'en a pas été de même pour le loup à propos duquel l'Assemblée Nationale a créé une mission qui s'est traduite par un rapport concluant que le loup est incompatible avec le pastoralisme. Le loup est arrivé de manière incidente, c'est-à-dire sans introduction officielle, dans les Alpes-Maritimes, de sorte qu'il a toujours été contesté, notamment par les élus, les agriculteurs et les chasseurs. J'affirme qu'il n'y a jamais eu au ministère de l'Environnement, de projet spécifique concernant l'introduction du loup. En 1986, le parc national du Mercantour s'est plaint de prédations importantes dont il s'est avéré par la suite qu'elles étaient le fait d'un loup d'élevage ; en effet, rien n'interdisait à quiconque de posséder un loup. Lors de cette découverte, le ministère de l'Environnement nous a assuré qu'il faudrait au moins une décennie au loup pour se développer. Résultat : quatre à cinq ans plus tard, nous comptions une trentaine de loups dans le département des Alpes maritimes, avec une colonisation systématique de toutes les vallées.

Une telle propagation n'a pas manqué de nous intriguer, d'autant que les prédations n'ont pas été observées sur le versant italien des Alpes. Sont concernées les Alpes de Haute Provence, les Hautes Alpes, les deux Savoies, l'Isère et même la Drôme, avec une incursion dans le Var. Pour mémoire, je vous rappelle que le programme Life pour le loup atteignait 3,66 millions d'euros en 4 ans, soit une somme considérable par individu. On compte cette année dans les six départements concernés, plus de 450 constats officiels, dont 277 pour les seules Alpes-Maritimes. S'y ajoute l'ensemble des sommes dévolues à la protection en vue de la construction de cabanes pastorales, du recrutement d'aides aux bergers et de l'acquisition de chiens spécialisés dits « chiens Patou ». Ces derniers, dont l'achat est onéreux, ont permis de limiter les prédations, mais ils présentent l'inconvénient de poser quelques problèmes ce qui occasionne de nombreuses plaintes auprès des mairies. D'autre part, il est difficile de trouver des chiens Patou en nombre suffisant, dans la mesure où il en faut un pour cent ou cent cinquante bêtes, alors que certains troupeaux comptent 2 000 bêtes. Enfin, ces chiens agressifs ont un impact sur la petite faune. Le fait que la réglementation concernant les zones centrales de parcs stipule clairement qu'il est interdit d'y pénétrer avec un chien, achève de cristalliser le mécontentement de la population.

Le loup peut être un facteur de développement économique pour les parcs. Des milliers de personnes se rendent chaque année dans le Centre du loup de Lozère. Si l'on met à part ces expériences marginales, le loup ne suscite aucun attrait touristique puisqu'il est pour ainsi dire impossible d'en voir, compte tenu de sa discrétion.

Les agriculteurs et les éleveurs demandent une éradication totale du loup. Ils considèrent qu'il leur est impossible d'exercer leur activité professionnelle. Il est clair qu'ils sont placés dans une situation difficile, puisque la transhumance suppose de faire monter depuis la plaine des troupeaux de plusieurs centaines de bêtes et de les faire stationner plusieurs mois malgré les agressions constantes. Au début, le système d'indemnisation a engendré certaines dérives, mais cela n'a pas duré longtemps. Désormais, les éleveurs sont excédés, ne serait-ce que parce qu'il est déprimant de voir des bêtes être dévorées.

Le problème de la chasse tient au fait qu'il ne s'agit pas d'une activité professionnelle, mais d'un loisir. Lorsque nous critiquons la présence du loup, on nous objecte, sans doute avec raison, que le plus gros prédateur d'un département de montagne, c'est le chasseur. Il reste que le chasseur ne voit aucun intérêt à l'arrivée du loup. Ce qui nous gêne, c'est que cet animal s'attaque à toutes les espèces. Tous les ongulés sont touchés, à commencer par les mouflons, dont la population est passée de 1 500 individus à 250 dans les Alpes maritimes, notamment sous l'effet de deux hivers très enneigés. Le chamois, du fait de sa méfiance, de son agilité et du fait qu'il va dans des endroits escarpés et découverts, résiste mieux. Le cerf paie en revanche un lourd tribut.

Les élus ne sont pas favorables au loup, puisqu'ils craignent un abandon de la location des terrains communaux de transhumance. A ce problème économique, s'ajoute le fait que les troupeaux de moutons jouent un rôle environnemental, puisqu'ils assurent lors de leur stabulation en altitude, un nettoyage des pâturages.

M. Auguste Cazalet - Le recul de la transhumance crée également des problèmes d'avalanches.

M. Bernard Baudin - En effet, l'herbe qui n'est pas mangée constitue un facteur d'avalanches favorable à leur déclenchement naturel.

M. Jean-Paul Amoudry- Pouvez-vous nous donner l'analyse de votre fédération au sujet du lynx ?

M. Bernard Baudin - La présence du lynx dans les Alpes françaises est due à une extension de l'espèce depuis la Suisse. En effet, entre 1971 et 1976 ce pays a procédé à des lâchers de réintroduction qui sont à l'origine de la colonisation des départements de l'Ain, du Doubs, du Jura, de la Savoie et de la Haute Savoie. Depuis, le lynx a étendu son aire de répartition vers le sud en gagnant progressivement les départements de l'Isère, des Hautes Alpes, des Alpes de Haute Provence et des Alpes Maritimes. A la limite de ces deux départements, des indices de présence ainsi que des observations de l'espèce se sont révélés depuis quelques années.

Sur initiative du ministère de l'environnement et du WWF, l'espèce a fait l'objet de lâchers de réintroduction dans les Vosges à partir de 1983. Le lynx occupe depuis une partie de l'est de la France.

Dans les Pyrénées, l'espèce est également mentionnée et semble ne jamais avoir disparu du massif.

S'agissant de l'ours, le problème est moindre dans la mesure où les moyens mis en amont permettent de le suivre, de sorte que des prélèvements peuvent être pratiqués sans difficulté en cas d'incident.

M. Auguste Cazalet - Quand j'étais enfant, on ne voyait pas de sangliers, alors qu'aujourd'hui des battues aux sangliers sont nécessaires. Dans ma région, la prolifération des chevreuils devient un phénomène nuisible. Et je ne parle pas des renards... J'ai l'impression que le braconnage permettait auparavant une forme de régulation.

M. Bernard Baudin - Ces phénomènes sont tout d'abord la conséquence de la population des animaux. Je vous rappelle que les chevreuils ont des fréquences de reproduction rapide, puisqu'une chevrette donne chaque année naissance à deux, voire trois petits. Une population de chevreuils quintuple en cinq ans. Face à la surpopulation, certaines associations de chasseurs n'ont pas souhaité beaucoup prélever. Dans le cas du sanglier, des fédérations ont interdit, outre l'abattage de meneuses de hardes, le fait de tirer sur des individus de plus de 50 kilos. Lorsque l'on sait que le taux de reproduction du sanglier est de 300 %, on imagine la croissance de sa population. Face à ces problèmes, nous avons assisté à une politique d'aménagement du territoire axée sur des implantations de cultures et de l'agrainage. Il en découle aujourd'hui que la population de sangliers culmine aujourd'hui à 350 000 têtes.

Le renard figure depuis toujours dans la liste des 18 espèces « susceptibles d'être nuisibles ». Cette classification le rend susceptible d'être piégé. Alors que cette pratique était développée dans le passé, la disparition de bon nombre d'agriculteurs l'a raréfiée. La suppression des décharges sauvages en montagne a permis toutefois d'y limiter la prolifération des renards. On assiste donc à une colonisation par ces animaux des zones périurbaines, où il reste encore des décharges.

M. Auguste Cazalet - Combien compte-t-on de petits dans une nichée de renard ?

M. Bernard Baudin - On en compte rarement plus de deux ou trois. J'ajoute que les poisons comme la strychnine ont été interdits. Le renard bénéficie donc d'un contexte très favorable à sa prolifération.

M. Pierre Jarlier - Natura 2000 a suscité de nombreuses interrogations. Pensez-vous que Natura 2000 soit compatible avec la pratique de la chasse traditionnelle ?

M. Bernard Baudin - Natura 2000 a été créé en application de la directive Habitat, Faune, Flore. L'aménagement des habitats est un point essentiel à nos yeux. Il se trouve que l'information n'a pas été très bonne. Des zones de protections spéciales appelées ZPS ont été mises en place sans que l'on ait connaissance des interdictions de chasse qui en découlent, si bien que le traumatisme suscité lors du lancement des parcs nationaux revient dans la mémoire des chasseurs et des agriculteurs. Alors que la relation conflictuelle existant entre les parcs et le monde agricole commençait, si l'on omet le problème du loup, à s'estomper, Natura 2000 risque de raviver les tensions. Cela dit, on ne peut être que partisan de Natura 2000 si ce programme se borne à l'aménagement de l'espace.

M. Pierre Jarlier - Connaissez-vous des cas où l'on ait interdit la chasse ?

M. Bernard Baudin - Pour le moment, je n'en connais pas, mais j'ignore quelles mesures seront prises à l'avenir. Nous avons apprécié que le préfet de mon département nous demande de procéder à l'inventaire de la faune, car cela nous a amenés à formuler des propositions pour les différentes espèces.

M. Jean-Paul Amoudry - L'essentiel a été retracé dans votre intervention. Nous avons maintenant une bonne idée de l'impact des grands prédateurs que sont le loup, le lynx ou l'ours sur l'évolution des peuplements de grand et de petit gibier.

8. Audition de M. Christian Dubreuil, directeur des exploitations, de la politique sociale et de l'emploi au ministère de l'agriculture et de la pêche, accompagné de M. Jean-Claude Tarty, chef de bureau de la montagne et du pastoralisme (15 mai 2002)

M. Jean-Paul Amoudry - Bonjour, et merci d'être présent pour cette mission commune d'information sur la montagne. Je suis le rapporteur de cette mission, à laquelle travaille activement Monsieur Jean Boyer, qui est à mes côtés, ainsi que Monsieur Pierre Jarlier, Secrétaire Général de l'ANEM. Nous avons parfois constaté, en cette période printanière, l'absence de certains de nos représentants, liée à une période de vacances, mais également au contexte de travaux en tout genre, tels que ceux de la commission des affaires économiques, qui se tiendront dans quelques instants. Mais je laisse la parole à notre Président, qui vient d'arriver.

M. Jacques Blanc - Je souhaite simplement la bienvenue aux représentants de la mission commune sur la montagne, et je vous demande, Monsieur le Rapporteur, de poursuivre ce que vous avez si bien commencé, en saluant les personnes qui nous font l'honneur de répondre à notre invitation.

M. Jean-Paul Amoudry - Merci Monsieur le Président. Monsieur Dubreuil, si vous le voulez bien, après nous avoir rappelé vos qualités, nous allons vous entendre sur la base de la grille de questions que nous vous avons communiquée. Nos collègues pourront demander des précisions et des éclaircissements au cours de votre présentation. Je vous remercie encore pour votre contribution.

M. Christian Dubreuil - Monsieur le Rapporteur de la mission d'information, Messieurs les Sénateurs, je vous remercie de bien vouloir m'auditionner dans le cadre de vos travaux. Je suis Christian Dubreuil, Directeur des exploitations, de la politique sociale et de l'emploi depuis janvier 1998 au ministère désormais dénommé de l'Agriculture, de l'alimentation, de la pêche et des affaires rurales, et en charge de la politique agricole de la montagne. Je suis accompagné de Monsieur Jean-Claude Tarty, qui est chef du bureau de la montagne et du pastoralisme dans ma direction. Je vous propose, à partir de vos douze questions, qui m'ont été communiquées fin avril, de survoler les réponses afin d'éviter un exposé trop long, tout en vous indiquant que je vous remettrai une réponse écrite permettant de vous aider dans la rédaction de votre rapport, qui sera remis à l'automne. Par ailleurs, je tiens à votre disposition tout document que vous souhaiteriez vous voir communiquer, permettant d'évaluer la politique agricole de la montagne.

Je vous propose de partir de votre première question, qui est certainement la plus pertinente et la plus accrocheuse : « est-ce que l'agriculture de montagne de demain est une agriculture économique, s'appuyant sur la production d'un certain nombre de produits agricoles, ou une agriculture que nos concitoyens, la puissance publique, décident d'aider, en contrepartie de son rôle environnemental ? » Il s'agit donc de la question de l'économique versus l'environnemental. Le sentiment du Ministère de l'Agriculture est que cette approche binaire doit être dépassée, dans le sens où l'agriculture est une activité économique qui doit trouver sa rémunération sur le marché, à travers la valorisation de ses produits. Pour ce qui est de la montagne, comme d'ailleurs pour l'agriculture en général, nous constatons que l'avenir est désormais à la production de produits de qualité, identifiés, à la traçabilité assurée, et issus de territoires dont l'image peut être valorisée. En effet, les consommateurs souhaitent bénéficier de produits de qualité, dont la sécurité est parfaitement assurée, mais qui ont des qualités gustatives et d'apparence, et qui s'identifient bien à une origine géographique. Or, pour proposer ces produits de qualité, la montagne dispose d'atouts incontestables, à travers ses modes de production, ses modes de commercialisation, ses signes de qualité, mais également l'aspect environnemental et la qualité du territoire où ils sont produits, ces deux aspects étant tout à fait liés. Pour utiliser une formule que j'ai connue lorsque j'étais directeur de cabinet du préfet de l'Ain, je citerais M. Blanc, restaurateur à Vonnas, ville dans laquelle une polémique avait éclaté concernant la présence d'un site d'enfouissement des déchets nucléaires en Bresse. En effet, ce dernier disait : « on n'attire pas les touristes avec une poubelle dans sa vitrine ». Ainsi, la qualité environnementale de la production agricole fait partie de cette qualité globale. Je pense que nos concitoyens sont prêts à soutenir leur agriculture de montagne à la fois parce qu'elle produit des produits de qualité et parce qu'elle joue un rôle fondamental dans le maintien de paysages, dans une action sur l'environnement, qu'elle respecte, et qui, finalement, fait partie intrinsèque de la qualité du produit. Lorsque nous parlerons du contrat territorial d'exploitation, prévu par la loi d'orientation agricole, nous verrons qu'une telle loi nous permet d'établir un lien entre l'économique et l'environnemental dans un soutien global à l'agriculture. Cela permet de prouver qu'il existe bien un lien entre l'économique et l'environnemental et que nous n'avons pas intérêt à les séparer, car il s'agit d'une voie de légitimation des aides de soutien à l'agriculture, et notamment à l'agriculture de montagne.

Dans la seconde question que vous avez formulée, le seul terme que je récuserais est celui de « modèle d'une agriculture autonome ». M'adressant à vous, sénateurs de montagne, je peux dire qu'a fortiori en montagne, l'agriculture ne peut pas se penser comme autonome, c'est-à-dire comme une activité unique ne prenant pas en compte les autres activités de ses espaces ruraux. En effet, vous connaissez mieux que moi les liens qui existent entre l'activité agricole, qui est fondamentale dans le maintien de ces espaces, l'activité touristique, qui s'appuie sur cette activité agricole, et les différents services rendus à la société. Il s'agit bien d'une agriculture dans son espace rural d'une part et dans le lien avec les villes importantes qui se trouvent dans les zones de montagne d'autre part. Dans ce sens, je pense que le nouveau ministre, qui est un montagnard, a souhaité ajouter le terme d' « affaires rurales » au nom du ministère de l'Agriculture et de la Pêche pour bien rappeler non seulement que les agriculteurs sont des acteurs essentiels du monde rural mais également que le monde rural doit être pris en compte dans sa globalité.

Pour résumer ce premier point, je ferai un lien entre, d'une part, produit de qualité, qui est l'avenir de l'agriculture de montagne, et respect de l'environnement, ces deux aspects suscitant des soutiens légitimes de la part de la puissance publique, et, d'autre part, une agriculture qui se pense bien comme élément essentiel de la montagne, mais qui se vit aussi en lien avec les autres acteurs du monde rural.

Cela permet de faire le lien avec la question posée concernant les aides aux agriculteurs de montagne : « les agriculteurs sont-ils suffisamment aidés, les rapports d'évaluation ayant montré dans le passé que les revenus des agriculteurs de montagne étaient plus faibles que ceux de la moyenne nationale ? » Il est certain que les aides à l'agriculture, notamment les aides dites du premier pilier de la PAC, à savoir les aides directes, qui ont appuyé l'agriculture moderne et exportatrice en France, ont soutenu et continuent à soutenir toute une série de filières de production qui, pour certaines, sont peu représentées dans l'agriculture de montagne. Il est exact que ces très volumineux soutiens accordés aux céréales et aux oléoprotéagineux concernent très marginalement l'agriculture de montagne. En revanche, l'agriculture de montagne est aidée par les aides animales, avec des majorations, notamment sur la prime au maintien du troupeau des vaches allaitantes, mais peu sur les aides surfaces aux grandes cultures, au titre du premier pilier sur les aides aux productions animales, notamment pour la production de viande bovine. Par ailleurs, pour les aides du deuxième pilier de la PAC, qui sont en voie d'augmentation depuis les accords de Berlin de 1999, certaines de ces aides sont ciblées sur des soutiens à la montagne, notamment pour les soutiens à la compensation du handicap. D'autre part, ces aides sont certainement beaucoup plus mobilisables par l'agriculture de montagne.

Les différences de revenus perdurent. Je vous donnerai, dans les documents en annexe de ma présentation, des éléments chiffrés qui montrent que, d'après les études réalisées en 2000, ce différentiel demeure, même s'il s'est probablement réduit par rapport aux indications du rapport d'évaluation de 1998. Il semblerait que les écarts de revenus disponibles soient de 16 % pour la montagne et la haute montagne par rapport à la moyenne nationale, et de 19 % par rapport aux agriculteurs de plaine. Je poursuivrai en évoquant l'évolution de la PAC, qui n'est pas encore totalement décidée puisque des discussions vont prochainement avoir lieu, notamment le 10 juillet, date à laquelle le Commissaire Fischler envisage de dévoiler les propositions de la commission pour l'évolution de la PAC au titre de la révision à mi-parcours. Ces propositions seront discutées lors du conseil européen de fin juillet. Or, dans les évolutions en cours nous observons une tendance à favoriser le deuxième pilier de la PAC, mais également à envisager des transferts entre le premier et le deuxième pilier. Ce transfert peut se faire à travers la modulation des aides directes. Il s'agit, dans ce cas, non pas de la modulation facultative actuelle à la française mais de la modulation générale et probablement obligatoire à laquelle pense la Commission Européenne. Il peut se faire à travers la dégressivité des aides directes. Je pense que l'agriculture de montagne a beaucoup à gagner d'une augmentation des soutiens du deuxième pilier de la PAC mais également d'un transfert de soutiens du premier au deuxième pilier de la PAC, notamment à travers un instrument, qui est l'un des outils privilégiés de la politique agricole de la montagne : la politique de compensation des handicaps naturels. Je souhaite vous en dire quelques mots car il s'agit d'un soutien financier important. Cette aide a été inventée par la France dans les années 70 comme ceci est souvent le cas en matière européenne. Il est important de le rappeler, car le rôle de la France doit rester important dans l'avenir, en tant que première puissance agricole européenne. En effet, la France doit être pionnière dans le domaine des idées et des propositions, et votre commission va y contribuer, pour entraîner nos amis européens, d'autant plus que nous sommes l'un des principaux pays montagnards, même si, par bonheur, d'autres pays de l'Union Européenne sont également concernés par ces problèmes comme l'Espagne, l'Italie ou l'Autriche. En revanche, nos partenaires de l'Europe du Nord sont beaucoup moins concernés par les problèmes de la montagne. Ainsi, l'idée de compensation des handicaps naturels est une idée française, qui a été reprise au plan européen, et qui figure de nouveau dans le règlement développement rural de 1999, et qui a été aménagée durant ces dernières années.

Je souhaiterais faire le point avec vous sur la réforme des ICHN, comme je l'ai fait auprès du groupe politique agricole de la montagne, qui se réunit mensuellement depuis janvier 1999, que je préside, et qui regroupe l'ANEM, l'Administration centrale et déconcentrée de l'Etat, les commissariats de massifs et les organisations professionnelles agricoles. L'indemnité compensatoire des handicaps naturels a été maintenue en 1999. Cette indemnité a été modifiée et nous sommes ainsi passés d'un soutien à la tête de bétail à un soutien à l'hectare. Je pense qu'il s'agit d'une bonne idée dans le sens où le soutien à la tête de bétail pouvait laisser penser que ce soutien était corrélé au volume de production. Or, je pense qu'un soutien à la surface garantit mieux que ce type de soutien sera durablement compris dans la boite « verte » des négociations internationales. Ainsi, ce choix réaffirme mieux le fait qu'il s'agit d'un soutien découplé de la production et donc totalement protégé dans le cadre des négociations de l'Organisation Mondiale du Commerce. D'autre part, l'affirmation selon laquelle ces soutiens devaient être accordés si les agriculteurs respectaient les bonnes pratiques agricoles habituelles est importante. La France a obtenu qu'en montagne on parte, par principe, du postulat suivant : les bonnes pratiques agricoles habituelles sont respectées. Il ne s'agit pas d'une novation majeure mais de l'affirmation d'un principe assez utile. Par ailleurs, il s'agit d'un soutien exprimé à travers un moyen simple puisque sont présumés respecter ces règles les agriculteurs qui ont un chargement, à savoir des animaux sur des hectares, qui évite à la fois le sous-pâturage et le sur-pâturage. Ces mesures ont suscité des débats et des inquiétudes, mais ont finalement été mises en oeuvre, et le bilan qui en a été tiré, dans le cadre d'une analyse objective, réalisée par l'Institut d'Agriculture Méditerranéenne, et que je suis prêt à vous communiquer, a montré qu'avec cette réforme, les grands équilibres avaient été maintenus. En effet, 80 % des soutiens vont à la montagne contre 20 % pour les zones défavorisées et de piémont. Le nombre d'exclus est très minime : 1,4 %. Enfin, 70 % des éleveurs ont un soutien financier en augmentation. Les quelques difficultés concernant les éleveurs en piémont laitier devraient être réglées durant l'année 2002, et l'on cherchera à mieux soutenir les élevages ovins. D'autre part, la puissance publique a décidé d'augmenter les soutiens financiers à l'agriculture de montagne de 18 millions d'euros en 2000, de 47 millions d'euros en 2001 et il est prévu, pour cette année, une augmentation de 30 millions d'euros. Je précise qu'il s'agit d'un engagement pris par le précédent gouvernement en octobre dernier et il est très souhaitable que l'actuel gouvernement confirme cet engagement pour la campagne ICHN, puisque les agriculteurs déposent actuellement leurs dossiers et doivent être payés de leurs indemnités en septembre et octobre prochain. Ainsi, si cette réforme des ICHN a suscité des difficultés, elle permet, selon moi, de conforter la politique de compensation du handicap et de centrer les soutiens sur la montagne. Il s'agit en outre d'un moyen privilégié de soutenir l'agriculture de montagne. Ces aides sont cofinancées par l'Union Européenne. Ainsi, si je souhaitais résumer à l'extrême ma pensée sur ce point, je dirais que l'un des moyens très simples pour aider l'agriculture de montagne consisterait à augmenter les ICHN.

Je poursuivrai en parlant plus brièvement d'un autre mode de soutien par lequel l'agriculture de montagne peut être confortée : la mise en oeuvre, par la loi d'orientation agricole de juillet 1999, du contrat territorial d'exploitation.

M. Jean-Paul Amoudry - Excusez-moi de vous interrompre, mais je souhaiterais avoir une précision. Vous avez parlé de l'engagement du gouvernement d'augmenter de 30 millions d'euros pour 2002 l'enveloppe des ICHN. S'agit-il simplement de la part de l'Etat français, et avez-vous en tête le montant affecté par Bruxelles en parallèle ? En effet, il existe un lien entre l'effort de l'Etat et l'engagement de l'Union Européenne.

M. Christian Dubreuil - Il existe en effet un lien automatique entre les deux puisque l'ICHN est co-financé à 50 % par l'Union Européenne. Ainsi, compte tenu du cofinancement global que nous apporte l'Union Européenne, puisque nous sommes autorisés à mobiliser plus de 760 millions d'euros en moyenne, par an, de cofinancement européen, lorsque la France augmente les ICHN, le cofinancement européen est automatique. Or l'engagement pris à l'automne dernier était d'augmenter les ICHN de 200 millions de francs, soit 30 millions d'euros, cette somme comprenant la part européenne pour 15 millions d'euros.

M. Jean-Claude Tarty - En effet, il s'agit de 100 millions de francs pour l'Etat français et de 100 millions de francs pour l'Union Européenne. Ce cofinancement à 50/50 est automatique.

M. Jacques Blanc - Les classements en zone de montagne sont très importants pour les personnes et pour les collectivités. Or, nous assistons, dans certains lieux, à des situations paradoxales, car les zones amont peuvent ne pas être classées en zone de montagne alors que l'aval bénéficie d'un tel classement. Nous avons tous en tête des exemples précis dans ce sens. Or, existe-t-il des perspectives de révision de ces classements, non pas à la baisse, bien évidemment, mais à la hausse. En effet, ce que nous avons appris sur les coefficients de pente et d'altitude est souvent contredit par de tels exemples. En effet, certaines communes de montagne, plus basses que d'autres en altitude, sont classées en zone de montagne alors que d'autres communes plus élevées en altitude ne le sont pas, ce qui heurte le bon sens. Nous avons beau arguer du fait que les coefficients d'altitude doivent être recoupés avec les coefficients de pente, nous ne sommes pas entendus sur le terrain. Or avons-nous une chance à saisir dans ce cadre et la commission serait-elle bien inspirée en proposant quelque chose pour faire avancer ce problème, tout en ayant le souci des collectivités, qui sont sans doute mieux traitées lorsqu'elles sont en zone de montagne que lorsqu'elles n'y sont pas. Cette question concerne, bien entendu, la basse et la moyenne montagne, et non pas la haute montagne.

M. Christian Dubreuil - Je vais vous présenter une carte, que je vous remettrai, reprenant l'état actuel du classement des zones défavorisées en France, qui comporte les zones de haute montagne, les zones de montagne, les zones de piémont, et les zones défavorisées. Il s'agit d'une construction progressive puisque la France a inventé la compensation du handicap dans les années 70 et a donc délimité ses propres zonages. Or, lorsque cette aide a été reprise au niveau européen, la France a demandé que ces zonages des années 70 soient repris tels quels. Ensuite, ils ont été consolidés à travers des critères objectifs d'altitude et de pente. Si nous observons cette carte, certaines incohérences apparaissent. Néanmoins, comme pour toutes les belles oeuvres anciennes, nous nous posons toujours la question de savoir s'il existe plus ou moins d'inconvénients à les retoucher. Ainsi, nous constatons que le classement en zone défavorisée de tout le Sud Ouest a consisté à considérer, dans les années 70, que l'agriculture du Gers ou celle de la Dordogne, deux départements se trouvant intégralement en zone défavorisée, étaient défavorisés en termes de revenus. Trente ans plus tard, il serait beaucoup plus difficile de démontrer que l'agriculture du Gers souffre d'un déficit économique. Or, les élus et les agriculteurs sont très attachés à ce type de soutien. Tout le zonage a fait l'objet d'une construction par étapes, d'où un certain nombre d'incohérences. Mais ce zonage est évolutif. Ainsi, l'année dernière, nous avons pu faire élargir la zone montagne au Morvan, après 25 ans d'étude de ce dossier. En effet, les élus de ce secteur souhaitaient voir reconnaître et élargir cette zone, qu'ils estimaient être un massif spécifique qui n'était pas le Massif Central. Les changements de zone sont donc possibles. Mais le problème avec l'Union Européenne est le suivant : lorsqu'il lui est demandé de rajouter de nouvelles zones de montagne, elle souhaite que d'autres zones soient retirées de ce classement, dans un souci d'équilibre. Auquel cas, nous répondons toujours que nous ne pouvons rien retirer. Cette révision du zonage est donc possible, mais elle doit être réalisée prudemment. Néanmoins, certains dossiers peuvent être présentés. Ainsi, l'année dernière, nous avons reclassé une partie du Morvan et quelques communes en Isère, en Corse, dans l'Aude et les Pyrénées orientales. Dans le projet de cette année, nous avons prévu quelques reclassements de l'Isère, dans le Rhône et pour quelques communes des Pyrénées, mais cela renvoie à des questions financières. En effet, si nous étendons le zonage, il faut que la puissance publique affecte les crédits nécessaires.

M. Auguste Cazalet - Vous ne parviendrez jamais à satisfaire tout le monde. Je suis moi-même Sénateur des Pyrénées-Atlantiques. Or, je constate que la question de l'altitude ne veut rien dire, exceptée dans la haute montagne. En effet, dans certaines régions, des exploitations agricoles très belles sont situées en altitude et ne sont pas confrontées à des handicaps trop importants, et, en basse altitude, certaines exploitations agricoles requièrent beaucoup de courage pour y travailler avec des tracteurs. Or cette inégalité entraîne la colère des agriculteurs, qui ne comprennent pas que certaines communes soient classées en zone de montagne alors que la leur ne l'est pas, mais qu'ils sont encore contraints de travailler avec des traîneaux et des boeufs. Vous aurez donc toujours affaire à des contestations, d'un côté ou de l'autre, et les élus en savent quelque chose. Ainsi, dans ma commune, les élus se font interpeller à ce sujet. En outre, durant chaque période électorale, et ce pour tous les bords, chacun promet qu'il fera classer les communes concernées en zone de montagne, mais ceci n'est jamais fait. Nous ne parviendrons donc jamais à satisfaire tout le monde.

Par ailleurs, je souhaiterais connaître la position des organisations agricoles au sujet de l'ICHN. En effet, les aides sont octroyées à la surface agricole. Néanmoins, en zone de montagne, il n'est pas toujours facile d'avoir de grosses exploitations. Ainsi, si les éleveurs se débrouillent bien, ils parviennent à vivre en montagne en se faisant livrer des fourrages sur place pour pouvoir y demeurer. Or, dans les zones où se trouvent les belles exploitations, les gens quittent l'agriculture alors qu'en montagne, certains agriculteurs luttent pour rester sur place, malgré les difficultés. A cela s'ajoute le problème des esquives, qui leur permettent de conserver sur place les vaches ou les moutons durant l'été. Ainsi, en termes de chargement par hectare, certaines petites exploitations ont un chargement très important car les agriculteurs laissent les bêtes enfermées tout l'hiver et font arriver sur place du maïs doux et des fourrages, ce qui permet de maintenir la vie en montagne. Dans ce cadre, je souhaitais vous poser une question : les bergers sans terre bénéficient-ils des aides en montagne ? En effet, autrefois, ils ne les touchaient pas.

M. Jean Boyer - Je souhaite vous poser, Monsieur Dubreuil, une question d'ordre général. Nous entendons parler d'une part des primes compensatrices et d'autre part des primes compensatoires. Pour être logique, doit-on dire « primes compensatrices des handicaps » ou « primes compensatoires des handicaps » ? Par ailleurs, ma question porte sur les primes à la montagne haute, puisque l'on dit, depuis deux ou trois ans, prime à la montagne haute et non plus prime à la haute montagne. Je suis l'un des élus de Haute-Loire. Or, la référence, pour le classement en haute montagne, est la mairie de la commune. Toutefois, les mairies se trouvent dans les vallées et les agriculteurs sont très contrariés de voir que la référence est la mairie, puisque les terres de culture sont sur le plateau. Or le fait que la mairie se trouve en dessous de l'altitude définie pour les zones de montagne haute, qui est de 1 050 mètres, les pénalise. Ainsi, dans mon département, une pétition a été signée par les habitants de 11 communes, dont la mairie se trouve dans la vallée, et dont les trois quarts des zones cultivées se trouvent au-dessus de la référence prescrite. Dans ce cadre, comment pouvons-nous envisager une adaptation de cette référence à la réalité ?

M. Christian Dubreuil - En reprenant la perspective du classement de zone de votre rapport, je pense qu'avec les organisations professionnelles agricoles, un certain consensus a été trouvé pour dire qu'il ne fallait pas ouvrir la boîte de Pandore. En effet, ce classement est important pour la France et il y a peut-être plus de risque à le réexaminer qu'à le maintenir. Le débat consistant à comparer les situations entre elles est sans fin. Néanmoins, le rapport peut rappeler qu'année après année, il est possible de reclasser quelques petites zones qui ont le sentiment d'avoir été maltraitées. Je vous propose cette solution car je pense qu'il serait dangereux, pour l'agriculture de montagne française, de revoir le zonage général, mais que nous pouvons néanmoins procéder à des adaptations chaque année.

Pour ce qui est des aides octroyées à la surface, votre question est de savoir si ces aides sont plus bénéfiques à l'agriculture de montagne. Je parlerai en ce sens sous le contrôle du sénateur Amoudry, qui connaît très bien ces questions. Je pense que, potentiellement, il s'agit d'un excellent moyen de soutien supplémentaire à l'agriculture de montagne. En effet, il fait état de la déprise qu'il faut combattre et de la nécessité d'entretenir, voire de reconquérir des terres. Ce soutien à la surface peut permettre aux agriculteurs, d'une part d'engager des surfaces supplémentaires et d'avoir potentiellement des soutiens plus élevés, et, d'autre part, de mieux rémunérer tous les espaces pastoraux, les estives, les alpages, utilisés tant dans les Pyrénées que dans les Alpes. Ainsi, cette reforme des ICHN est positive, bien qu'elle n'ait pas produit immédiatement les effets escomptés, puisque, lorsqu'elle s'est mise en place, les animaux et les hectares des agriculteurs ont été basculés d'un système à l'autre. Toutefois, vous connaissez tous la capacité d'adaptation des agriculteurs, ce fameux bon sens paysan. Ainsi, aujourd'hui, le soutien étant à la surface, des surfaces complémentaires vont pouvoir être engagées, notamment les terres des groupements pastoraux, qui pourraient être mieux soutenues. Je pense donc que ce changement de critère pourrait être plus favorable, tant dans le domaine des ICHN, qui, d'après les textes, sont des « indemnités compensatoires » et non pas compensatrices des handicaps naturels, que dans le second domaine, que sont les soutiens agro-environnementaux, qu'ils soient inscrits dans ou hors des contrats territoriaux d'exploitation.

Concernant les bergers sans terre, je pense qu'ils bénéficient désormais du soutien. Je vous propose que Monsieur Tarty complète cette réponse et qu'il réponde par ailleurs à la question de l'appréciation du zonage et de la remise en cause éventuelle du référentiel représenté par les mairies.

M. Jean-Claude Tarty - Les bergers sans terre bénéficient effectivement des ICHN depuis une dizaine d'années. Auparavant, cette aide était calculée à la tête de bétail et elle est désormais calculée à l'hectare. Il suffit que le berger sans terre fasse, comme tout agriculteur de France, une déclaration de surface et que la Direction départementale reconnaisse qu'il est l'utilisateur de ces territoires pour qu'il puisse bénéficier des différentes aides sur les terres qu'il exploite.

Concernant le classement en zone de montagne haute, la règle communautaire, qui est reprise dans le règlement développement rural indique qu'il existe en termes communautaires des zones de montagne et des zones défavorisées. En France, nous avions établi une différenciation entre haute montagne et montagne, et entre piémont et zone défavorisée. Cette différenciation continue à exister. Néanmoins, lorsque nous avons négocié le passage de l'unité de gros bétail (UGB) à l'hectare, nous nous sommes rendus compte que le chargement, qui est aujourd'hui le critère essentiel de la totalité de la prime ou d'un certain pourcentage de cette prime, n'était pas forcément le même, même à l'intérieur de la zone montagne d'un département. Par ailleurs, depuis un certain nombre d'années, les organisations départementales agricoles et les directions départementales de l'agriculture avaient déjà établi des sous-zonages, notamment dans le Cantal. Mais cette distinction avait été établie dans la notion de montagne et non pas selon la notion nationale de haute montagne, qui est située au-delà de 1 200 mètres d'altitude. Ces sous-zonages ont été reconduits dans le système actuel. Nous avions ainsi, dans notre système de paiement comportant quatre marches, zone défavorisée, piémont, montagne et haute montagne, créé un escalier avec des marches supplémentaires, de façon à mieux lisser les écarts de paiement entre ce qui est donné à la montagne et ce qui est donné à la haute montagne. Or, il se trouve que certains agriculteurs étaient proches des caractéristiques de handicap de la haute montagne et il était anormal que le pallier soit trop important. Le système d'étagement a donc été reconduit. 

Concernant la référence à la mairie, si nous lancions le vaste sujet de la révision du classement des zones, nous devrions utiliser un logiciel de calcul qui nous permettrait de travailler à partir de sites géo-référencés tous les 100 mètres. Ainsi, actuellement, le CEMAGREF calcule l'altitude et la pente de chaque point géodésique tous les 100 mètres de la commune en question. Ensuite, on calcule un coefficient, qui doit être supérieur à 2. Ainsi, si le coefficient est supérieur à 2, la zone est classée en montagne, et s'il est inférieur, elle n'est classée qu'en piémont. Or, il est vrai qu'à une certaine époque, nous ne disposions pas d'outils de calcul précis. La référence était donc la mairie. Mais si nous réalisions de nouveaux calculs, avec le risque que certaines zones soient exclues et d'autres incluses, nous pourrions nous abstraire de cette notion. Par ailleurs, dans le cadre de la réflexion menée avec le groupe Montagne, sur le passage de l'UGB à l'hectare, nous avons réfléchi à cette problématique. Longtemps, les organisations professionnelles agricoles nous ont dit que, lorsqu'un agriculteur avait son siège d'exploitation en zone défavorisée et ses animaux en haute montagne, il était payé au taux de la zone défavorisée. Ils considéraient que cette situation était anormale puisque le handicap que subissaient les animaux était un handicap de haute montagne, bien que l'agriculteur habite dans la vallée. Nous avons donc profité du passage de l'UGB à l'hectare pour modifier la règle de calcul. Ainsi, un agriculteur, qui a son siège d'exploitation dans une zone défavorisée, même si cette zone est située en piémont, sera payé au taux montagne si ses surfaces sont situées en montagne. Cette modification, qui a commencé à se mettre en place l'année dernière, doit permettre à un certain nombre d'agriculteurs de bénéficier de primes plus importantes. Monsieur Dubreuil a cité le nombre d'agriculteurs concernés par les ICHN. Or, sur les 115 000 agriculteurs qui ont bénéficié des ICHN en 2001, 70 % ont bénéficié d'une augmentation de ces aides par rapport à 2000. Le système de basculement de l'UGB vers l'hectare a donc été globalement favorable pour une majorité d'agriculteurs en montagne.

M. Christian Dubreuil - Je vous propose de poursuivre sur les questions qui nous ont été posées. Parmi elles, un point fait débat et concerne au premier rang les parlementaires, puisque vous faites la loi et que vous veillez à son application. En effet, je pense que le débat relatif au contrat territorial d'exploitation va de nouveau s'ouvrir. Nous devons nous demander si cet outil de politique agricole est utile ou non, et surtout, s'il est utile à la montagne. Le contrat territorial d'exploitation, prévu par la loi d'orientation agricole de juillet 1999, vise à considérer l'agriculture dans ses différentes fonctions : l'économie, le social, l'emploi, l'environnement, l'aménagement du territoire, et à concevoir un soutien à l'ensemble de ces fonctions, qui agglomère les soutiens traditionnellement accordés aux investissements ou à l'environnement. Les soutiens sont reconnus et cofinancés par l'Union Européenne, tel que le préconisait le règlement développement rural. Par ailleurs, l'idée spécifiquement française d'un contrat global passé avec les exploitants agricoles a été rajoutée. Ce contrat a commencé à se mettre en place durant l'automne 1999. Dans les zones de montagne, à la différence des ICHN, ce contrat n'était pas un soutien spécifique à la montagne. Les agriculteurs de montagne se sont donc demandés si ce soutien pouvait leur être bénéfique. Ainsi, l'inquiétude liée à l'approche globale, ou globalisante des CTE, ayant vocation à rassembler les soutiens, était liée à la question suivante : que vont devenir les soutiens spécifiques aux ICHN ? Dans ce contexte, la sénatrice Jeanine Bardou avait défendu le fait que les ICHN ne soient pas fondues dans les CTE, mais soient préservées, ce qui a été fait. Or elle a eu raison de soutenir cette option malgré les débats de l'époque, consistant à se demander si un outil non spécifique à la montagne pouvait être utile à la montagne, et s'il n'allait pas susciter en échange la perte d'outils anciens auxquels les agriculteurs étaient attachés. Ce débat est aujourd'hui dépassé. Les CTE se sont mis en place plus lentement que prévu car un certain nombre de difficultés se sont présentées. En mai 2002, nous pouvons reposer cette question de manière sereine et pragmatique, au vu de ce qui a été mis en place. A travers ce type de soutien, nous sommes parvenus aux résultats suivants : 25 000 contrats territoriaux ont été signés, 32 000 ont été approuvés dans les commissions départementales d'orientation de l'agriculture, 6 500 dossiers sont en cours d'instruction. Ainsi, 40 000 agriculteurs ont déjà demandé un contrat, un peu plus de 30 000 l'ont vu approuver et un peu plus de 25 000 l'ont vu signer. La part des exploitants agricoles de montagne est de 20 %, ce pourcentage se maintenant depuis la mise en place de cette aide. Ainsi, la part des agriculteurs de montagne et de haute montagne dans les CTE est un peu supérieure au pourcentage que représentent ces exploitants agricoles dans l'ensemble de l'agriculture de notre pays.

Je constate également que ces aides ont permis d'engager 2 millions d'hectares. En effet, les surfaces des 25 000 exploitants ayant signé un CTE représentent 2 millions d'hectares, dont 1,3 million d'hectares qui font l'objet d'engagements. Ainsi, en deux ans de CTE, les surfaces engagées sont supérieures à celles qui l'ont été durant plus de huit ans d'opérations locales agro-environnementales et d'opérations groupées d'aménagement foncier entre 1992 et 1999. Le montant global des contrats signés pour cinq ans représente d'ores et déjà 1 milliard d'euros, et la moyenne des contrats est de 40 000 euros par contrat et de 27 000 euros par exploitant ou associé. Ainsi, après des débuts difficiles, des questions sur le positionnement de ce contrat par rapport à d'autres types de soutiens à l'agriculture, je pense que les agriculteurs et les responsables des organisations professionnelles agricoles considèrent désormais que ce type de soutien est positif. Je pense par ailleurs que ce soutien pourrait être mieux utilisé par l'agriculture de montagne. En effet, on pouvait craindre au départ que les exploitants de plaine s'en saisissent bien avant. Ainsi, en mai 1999 le Président du Conseil Régional du Limousin, proche du gouvernement de l'époque, me demandait si cette aide n'allait pas consister à aider les agriculteurs bretons, qui ont pollué l'environnement, alors que les agriculteurs du Limousin, ayant des pratiques environnementales correctes, n'allaient pas être aidés. Or, si nous regardons la carte des contrats territoriaux d'exploitation, que je vous communiquerai, nous constatons que ceci n'a pas été le cas. En effet, étant donné les problèmes de respect de la réglementation, dont je respecte par ailleurs l'agriculture très performante, le nombre de CTE signés en Bretagne est assez faible. Dans les grandes zones céréalières, pour des raisons liées à la modulation des aides directes, nous avons assisté au même schéma. Ainsi, les régions qui se sont principalement appropriées les contrats territoriaux d'exploitation sont plutôt les régions Midi-Pyrénées, Rhône-Alpes, Auvergne, Pays de Loire ou Languedoc-Roussillon, tandis que les régions du Nord de la France ou de la Provence Alpes Côte d'Azur en ont moins profité. Ce type de soutien convient donc bien aux filières qui sont moins soutenues par les organisations communes de marché, notamment l'agriculture de montagne.

Le gouvernement précédent avait beaucoup soutenu le CTE en soi. Mais, plus récemment, un décret permettant de contracter des mesures agro-environnementales en dehors du CTE a été publié. Le nouveau gouvernement dispose donc aujourd'hui de deux outils à sa disposition et pourra choisir en fonction de ses priorités et de ses moyens financiers. Ainsi, nous sortons peut-être de ce débat manichéen consistant à limiter les soutiens aux contrats territoriaux d'exploitation. Désormais, le gouvernement dispose de ces deux outils différents, dont il peut co-régler l'application. Il pourrait ainsi mettre en place des mesures agro-environnementales hors CTE pour les agriculteurs non-éligibles aux CTE, comme les agriculteurs âgés, ou encore pour les estives gérées par des commissions syndicales, comme ceci est le cas dans les Pyrénées atlantiques. Ainsi, cette nouvelle situation doit être intégrée dans l'appréciation de l'avenir des contrats territoriaux d'exploitation. En effet, un soutien bien adapté à l'agriculture de montagne a été trouvé, qui mobilise des moyens financiers importants, et je pense que la fin des CTE ferait plaisir à une seule personne en France : le secrétaire d'Etat au Budget. Pour nous, dans le cadre du ministère de l'Agriculture, pour vous, parlementaires du monde rural, il sera important de répondre aux attentes des organisations professionnelles agricoles, qui souhaitent que le CTE soit simplifié, centré sur ses objectifs, et qu'il ne soit pas l'outil unique de soutien. Toutefois, ils ne souhaitent pas la fin de cette politique. Je pense que la sagesse conduirait à adapter le dispositif sans le briser.

Concernant les questions que vous m'avez posées à propos de la situation des différentes productions qui intéressent la montagne, la viande ou le lait, il me semble que vous allez auditionner, le 17 juin, l'adjointe de mon collègue directeur des politiques économique et internationale, Marie Guittard. Je ne m'attarderai donc pas sur ce sujet, mon propos étant déjà très complet. En revanche, je vous ai fourni des réponses écrites pour vous aider à préparer vos travaux.

J'aborderai ensuite la question suivante : que faire auprès de l'Union Européenne pour aider la montagne ? Cette question est pour moi d'actualité puisque je m'envole dans quelques heures vers Inverness, pour assister aux troisièmes assises de l'agriculture de montagne, en Ecosse, où je vais plaider, avec mes collègues européens, sur le thème « Défense de la montagne au sein de l'Europe ». L'Europe soutient l'agriculture de montagne, mais il n'existe pas une politique européenne de la montagne totalement constituée. Une sorte de plaidoyer permanent est donc nécessaire pour que toutes les actions européennes bénéficient à la montagne. Ainsi, les pays de l'Europe du Sud ou de l'arc alpin sont dans une situation de lobbying par rapport aux pays de l'Europe du Nord, qui sont peu sensibles à cette problématique. Nous devons prouver que les montagnes sont un patrimoine pour l'Europe, et qu'il faut en défendre l'agriculture et la valeur patrimoniale. Par ailleurs, nous devons nous préparer à poursuivre ce combat avec l'élargissement de l'Europe à l'Est. En effet, nous allons nous trouver confrontés au même type de contraste avec l'entrée de grands pays agricoles qui ne sont pas du tout montagnards comme la Pologne ou la Hongrie, et de quelques pays montagnards, qui iront dans le même sens que nous, comme la Slovaquie ou la Slovénie. La même opposition sera donc présente entre ceux que cette politique n'intéresse pas et ceux que cette politique intéresse.

Vous me posez la question : dans quel sens agir ? Je vois plusieurs solutions : le renforcement du deuxième pilier de la PAC, le développement rural, proposé par le commissaire Fischler et la majorité des Etats membres, est une évolution favorable. Il s'agit tout d'abord du soutien aux élevages herbagers avec la fameuse question de l'herbe. En effet, pour aider la montagne dans la politique agricole, il faut défendre des soutiens à base d'herbe, y compris pour nos élevages de viande ou de lait. Nous sommes la principale puissance agricole, avec 28 millions d'hectares de surface agricole utile et de nombreux espaces herbagés. Dans ce contexte, tous les soutiens pouvant être augmentés vis-à-vis de l'herbe seront bons pour l'agriculture de montagne, qui détient ces espaces herbagers. Ainsi, tant la prime dite « à l'herbe », qui va s'achever en 2003, et qui trouvera sa suite dans les actions agro-environnementales, que des réflexions sur l'évolution des soutiens à la viande sont favorables. Ainsi, dans le cadre de la réflexion sur l'évolution de la PAC, qui va avoir lieu au second semestre notamment au sommet de Copenhague de décembre 2002, nous pouvons très bien, en France, aider notre viande bovine à travers des soutiens à la tête de bétail ou à l'herbe. Dans la situation actuelle, la PAC aide davantage les productions céréalières ou le maïs que l'herbe. En effet, la prime à l'herbe s'élève à 46 euros à l'hectare contre 533,6 euros pour les soutiens au maïs. A travers les aides environnementales, nous avons mis en place un soutien supplémentaire. Ainsi, la prime à l'herbe va passer de 68,6 euros à 91,5 euros à l'hectare. Mais tout ce qui conduira à aller plus loin dans ce sens est bon pour l'agriculture de montagne. Vis-à-vis de l'Union Européenne, sensible à la problématique de passage de soutiens à la tête de bétail, qui sont critiqués à l'OMC, à des soutiens à la surface et à l'herbe, qui sont moins menacés à l'OMC, nous devons montrer que cette transition est bénéfique pour notre agriculture de montagne.

Par ailleurs, nous pouvons évoquer un autre dossier important : le soutien au pastoralisme. Il s'agit d'un mode, spécifique à la montagne, de gestion de nos élevages, conforme à des traditions rurales que nous devons maintenir. Or ces soutiens au pastoralisme peuvent être amplifiés car le pastoralisme constitue une bonne pratique agricole, respectueuse des hommes et des territoires, conforme à nos traditions européennes. Ainsi, tout ce qui peut aller vers sa reconnaissance et son soutien est bon pour l'agriculture de montagne. Il faudrait également que nous amenions la Commission Européenne à donner des suites concrètes au travail réalisé par le Parlement Européen en septembre 2001 sur 25 ans d'application de la législation communautaire en faveur de l'agriculture de montagne. En effet, le Parlement a fait des propositions et il serait très utile que nous encouragions la Commission Européenne à passer de l'analyse du Parlement à des propositions concrètes. Enfin, l'action de lobbying des montagnards d'Europe doit être commune et résolue au sein de l'Europe des 15 actuelle et de la future Europe des 25, pour convaincre tout le monde de l'intérêt de l'agriculture de montagne. Dans ce domaine, nous pourrions valoriser des expériences réussies d'agriculture de montagne, notamment le travail réalisé par l'agriculture valaisanne en Suisse, et qui a été étudié par le Groupe Politique Agricole de la Montagne. En effet, à travers des approches scientifiques, ce travail tend à démontrer la multi-fonctionnalité de l'agriculture de montagne dans le Valais en décrivant les services rendus par l'agriculture aux concitoyens de ce territoire. Ce travail permet aussi de savoir ce que les concitoyens attendent de leur agriculture et donc de s'orienter vers une agriculture conforme à ces attentes. Ainsi, il est possible de décider des soutiens publics nécessaires dans ce sens et permet de légitimer des soutiens accrus. Ce travail, qui fait l'objet de travaux poursuivis avec le groupement d'intérêt scientifique Alpes du Nord et le Commissariat du Massif des Alpes, constitue une très bonne perspective d'évolution et de recherche pour l'avenir, car ce type d'approche permet de donner un contenu plus concret à la notion de multi-fonctionnalité de l'agriculture, d'apport de l'agriculture de montagne. Ainsi, en reconnaissant cet apport, il est possible de légitimer les aides en les expliquant mieux à nos concitoyens urbains, qui ont perdu leur culture rurale.

Concernant le pastoralisme, je serai assez bref, puisque vous connaissez bien le sujet. Le Conseil National de la Montagne a confié, en février 2001, à Clermont-Ferrand, au ministère de l'Agriculture, un travail sur le pastoralisme. Ce groupe de travail interministériel s'est réuni durant toute cette année sous ma présidence, et il a associé des professionnels agricoles, des élus de la montagne, et des parlementaires, au premier rang desquels le sénateur Amoudry. Je vais vous remettre les résultats de ce travail, sous la forme d'un rapport provisoire, qui a été rédigé en mars. En effet, à cette époque, nous approchions des échéances démocratiques que notre pays est en train de connaître, et le précédent gouvernement, étant dans la période dite de réserve, a estimé qu'il n'était pas pertinent que ce rapport lui soit remis à un mois des élections. J'ai demandé à Hervé Gaymard, nouveau Ministre de l'Agriculture, s'il souhaitait que ce rapport lui soit remis. Il sera remis au ministre au plus tard au mois de juillet. Il s'agit d'un travail très consensuel, qui offre de nombreuses pistes législatives, notamment pour les associations pastorales. En effet, nous souhaitons nous appuyer sur le Parlement, au premier rang desquels le Sénat. Il appartiendra à la douzième législature, qui s'ouvrira à partir du mois de juillet, d'en traiter. Je pense que le Sénat pourrait porter cette évolution législative, organisationnelle et financière afin de soutenir le pastoralisme.

Je terminerai sur un sujet qui constitue un problème, et sur lequel je pense qu'il serait utile que votre rapport se prononce : l'adaptation des bâtiments d'élevage, notamment en montagne, aux nouvelles règles du bien-être animal, de la sécurité sanitaire, de la traçabilité des produits. En effet, il existait dans ce sens un programme global, qui a peu bénéficié à l'agriculture de montagne : le Programme de maîtrise des pollutions d'origine agricole (PMPOA), mis en place en 1993. Or la Commission Européenne a découvert ce programme. Il s'agit là d'un défaut important dans la gestion des politiques agricoles en France, car certaines politiques sont lancées sans être notifiées au niveau européen. Il s'agit, en l'occurrence, d'une politique élaborée dans le cadre d'un accord entre le ministère de l'Agriculture et les organisations professionnelles agricoles, en 1993, par un protocole d'accord signé entre le ministère et la FNSEA, puis repris dans un texte qui n'était qu'une circulaire de ma Direction, et qui a pourtant suscité 915 millions d'euros de dépense. Toutefois, ce programme n'avait pas été notifié à l'Union Européenne. Or, le jour où elle s'en est aperçue, elle a entamé une procédure d'infraction à l'encontre de la France et nous avons dû modifier et justifier ce programme. Ceci a suscité un an de négociations. L'essentiel du programme, à savoir les concours publics qui pouvaient attendre 60 % des coûts, a été admis. Néanmoins, ce programme, qui va s'achever en 2006, est désormais centré sur les zones vulnérables et sur les zones prioritaires en matière environnementale. Ce programme concernait déjà de nombreuses régions, telles que la Bretagne ou les Pays de Loire. Or, a fortiori, ce recentrage sur ces zones prioritaires cible encore plus que par le passé ces zones dans lesquelles se pose un problème de qualité de la ressource en eau. Il est donc important, dans votre rapport, d'examiner l'adaptation des élevages en montagne. Dans ce cadre, nous disposons d'outils spécifiques tels que l'aide au bâtiment des élevages en montagne, l'aide à la mécanisation en montagne, qui sont des outils anciens, mais également les aides aux investissements, notamment le contrat territorial d'exploitation. Toutefois, nous devons concevoir un dispositif de soutien aux investissements d'adaptation des élevages en zone de montagne, hors PMPOA, et dotés de moyens financiers à une hauteur supérieure à celle que nous connaissons. En effet, nos aides aux bâtiments d'élevage ou à la mécanisation ont été augmentées, représentant actuellement 13,720 millions d'euros à 15,25 millions d'euros par an. En outre, le freinage du dispositif PMPOA a favorisé ces investissements. En effet, les moyens financiers étant sur une même ligne budgétaire, j'ai utilisé le fait que des crédits étaient non-dépensés sur le PMPOA pour les bâtiments d'élevage en montagne. Nous avons ainsi résorbé une bonne partie des files d'attente, mais ce problème va se reposer à partir de cette année. La question de l'adaptation des élevages, étant donnée la progression des normes sanitaires, ne sera pas donc réglée avec un soutien du ministère de l'Agriculture à 12,200 millions d'euros par an. Ainsi, votre rapport peut montrer que, puisque le PMPOA est centré sur les zones sensibles du point de vue de l'environnement et de la ressource en eau, et qu'il concerne donc peu la montagne, il existe encore des problèmes d'adaptation de nos élevages. Or ces problèmes peuvent entraîner le départ des agriculteurs de ces zones difficiles, le métier y étant trop contraignant et les normes devenant de plus en plus draconiennes. Une réflexion doit donc être conduite pour déterminer un mode de soutien aux investissements et aux adaptations de l'élevage en zone de montagne. En outre, même si nos partenaires du Budget ont tendance à considérer les aides aux bâtiments d'élevage comme des aides anciennes, datant des années 70, et devant être supprimées, je suis intimement persuadé que ces aides doivent non seulement être maintenues, mais qu'elles doivent aussi être amplifiées, dans le cadre d'un vrai programme d'adaptation des élevages de nos montagnes.

M. Jacques Blanc - Je vous remercie de cet exposé très intéressant et très brillant. Je laisse à présent la parole à mes collègues pour vous poser des questions.

M. Jean Boyer - Monsieur le Directeur, vous avez remarquablement brossé le tableau de la situation de l'agriculture de montagne, y compris pour le PMPOA, dans le cadre duquel nous constatons certaines anomalies. Je souhaiterais très modestement attirer l'attention sur un problème que vous connaissez. Vous avez évoqué la prime à l'herbe de 46 euros. Je voudrais ajouter que certains critères sont, en outre, posés pour accéder à cette prime, avec un pourcentage minimum de 75 % de la surface. Or, dans ce cadre, il semble que les lectures de l'administration manquent d'objectivité. Je peux vous citer deux exemples concrets. Tout d'abord, dans le département de la Haute-Loire, une parcelle a été détruite par des sangliers. L'agriculteur a eu l'honnêteté de dire que cette parcelle n'aurait pas, pour cette année, une vocation de prairie, ce qui a entraîné la suppression de la prime à l'herbe. Un autre agriculteur a vu ses terres faire l'objet d'un boisement progressif. Il a donc considéré que ce qui était en pâture trois ans auparavant ne l'était plus et il a eu l'honnêteté de faire une déclaration dans ce sens. Or, l'interprétation administrative de cette situation a entraîné une remise en cause de sa prime à l'herbe de 46 euros. Ainsi, je pense qu'il faudrait appliquer des règles de bon sens, tout d'abord en augmentant les primes, la somme de 46 euros à l'hectare étant ridicule, mais également en révisant les critères appliqués.

M. Pierre Jarlier - Monsieur le Directeur, je souhaite vous poser une question quant à la fiabilité du label montagne. En effet, nous savons que l'avenir de l'agriculture de montagne passera par une production de qualité. Or se posent aujourd'hui certaines questions quant à ce label. Tout d'abord, n'existe-t-il pas un risque de dérogation sur ce label et quelles sont les garanties que nous pouvons avoir sur ce dispositif ? Par ailleurs, pour que ces produits soient identifiés comme des produits de qualité, comment pouvons-nous augmenter la possibilité de réaliser ces démarches de labélisation dans la mesure où les acteurs de la filière reculent souvent devant une labélisation considérée comme inaccessible en termes de coûts ? Des dispositifs peuvent-ils être envisagés afin de faciliter ces démarches ?

M. Christian Dubreuil - Je souhaite tout d'abord revenir à la remarque de M. Amoudry concernant l'agriculture valaisane. En France, nous disposons d'une agriculture moderne, économiquement impliquée dans les courants d'échanges mondiaux, puisque nous avons beaucoup investi sur les progrès de la génétique. Néanmoins, l'approche valaisane pourrait représenter un apport supplémentaire dans nos travaux puisqu'il s'agit d'une agriculture plus archaïque, que les moyens financiers considérables de la région permettent de sauvegarder.

En effet, la Suisse peut se payer une agriculture qu'elle rémunère à un haut niveau, notamment à travers le prix du lait. Pour notre part, nous sommes la première agriculture européenne et la deuxième mondiale et nous partons de notre qualité pour nous inscrire dans les courants d'échanges mondiaux. Toutefois, l'apport Valaisan peut s'inscrire dans un travail assez fin d'identification des multiples apports de l'agriculture à la société, afin d'ouvrir le dialogue avec nos concitoyens urbains, et ainsi d'améliorer l'image de l'agriculture, pour permettre de légitimer les soutiens apportés à l'agriculture et de demander leur augmentation. J'ai, pour ma part, travaillé dans le cadre de l'Outre-Mer et je fais partie de ceux qui pensent que l'Outre-Mer constitue une chance pour la république. J'ai donc passé mon temps à expliquer l'importance de l'Outre-Mer à des personnes qui me disaient que ces territoires ne servaient à rien et coûtaient très cher. Or il en est de même pour l'agriculture, plusieurs années plus tard, bien qu'il s'agisse d'une activité économique très importante, car nos concitoyens ont le sentiment que l'agriculture coûte très cher, notamment sur le plan européen. L'exemple de l'agriculture valaisanne pourrait donc être intéressant à étudier dans ce contexte.

Concernant la question de l'appellation montagne, je pense qu'il s'agit d'un objectif nécessaire, même si ces labels peuvent apparaître comme des contraintes supplémentaires en termes de financement. Je pense que, dans le cadre d'une politique de qualité, nous devons avant tout expliquer les différents signes utilisés dans ce cadre (AOC, certificats de conformité, labels...), ainsi que leur contenu et la façon dont ils s'articulent. Pour cela, il serait important de donner un véritable contenu à un texte, qui est très bon dans son contenu juridique : l'Appellation montagne, en termes de qualité des produits transformés en zone de montagne. Or nous n'en sommes qu'aux prémisses de l'utilisation de ce texte. Je citerais en cela l'exemple du Cantal. Dans ce département, nous nous trouvons confrontés à un paradoxe total en ce qui concerne la viande porcine. En effet, du fait des problèmes de pollutions de l'élevage porcin intensif de Bretagne, nous ne pouvons plus construire de porcherie, y compris dans le Champsaur, alors que les problèmes d'épandage ne se posent pas du tout de la même façon et que, dans ces régions, il est possible de faire une agriculture locale de qualité. Ainsi, l'appellation « porc montagne », sur laquelle travaillent M. Champeix, et le Groupe de Cahors, réunissant des producteurs d'élevages porcins du Sud, constitue une voie pour dépasser ce balancier par lequel nous sommes passés de l'adage « dans le cochon, tout est bon » à la situation « plus aucune porcherie nulle part ». Ainsi, je pense que le décret Montagne est un bon décret qu'il faut appliquer strictement, même s'il n'a pas encore produit tout ce qu'il avait à produire. Il s'agit d'un véritable appui pour l'agriculture de montagne. Nous devons donc d'une part mieux expliciter les différentes entre les labels.

D'autre part, en termes de soutien, nous avons clarifié dans des textes récents ce que nous entendions par « agriculture raisonnée » ou « qualification des exploitations agricoles ». Ainsi, il existe des outils que nous pouvons mobiliser, notamment le CTE. En effet, la règle européenne est la suivante : au-dessus du niveau réglementaire et des bonnes pratiques agricoles, toutes les démarches peuvent être soutenues par la puissance publique et cofinancées par l'Union Européenne. Je peux citer le cas de l'opération « qualiterre », à savoir la qualification des exploitations agricoles en Picardie, qui est pionnière dans ce domaine. Or, dans le cadre de cette opération, le cahier des charges correspond aux mesures du CTE. Ainsi, l'agriculteur signe un CTE et une partie du coût des investissements en termes de certification de ses exploitations est finançable. Il faudrait donc, sur un certain nombre d'aspects, mieux articuler ce que l'Etat et l'Europe peuvent financer à travers des investissements éligibles, et ce que l'Etat peut continuer à financer à travers son budget 2003, notamment dans le cadre de la politique des CTE qui mobilisent des investissements importants en faveur de l'agriculture ou de l'agro-environnement. D'autre part, les questions sur lesquelles l'Etat peut plus difficilement intervenir pourraient incomber aux collectivités territoriales.

Quoi qu'il en soit, je pense que l'appellation montagne constitue un atout mais qu'il faudrait mieux qualifier les critères de qualité et mieux expliquer ce que sont les contraintes des uns et des autres. Ainsi, le débat entre l'agriculture durable et l'agriculture raisonnée a pu obscurcir les choses. Nous disposons désormais d'un référentiel récent concernant l'agriculture raisonnée. Par ailleurs, le terme « développement durable » doit être clarifié car nous avons intérêt à montrer que notre agriculture va dans le sens de la durabilité. Néanmoins, nos agriculteurs ont du mal à s'y retrouver parmi ces termes. Vous pourrez donc chercher à approfondir cette question avec mes collègues de la Direction des politiques économique et internationale et vous référer aux travaux récents du Conseil supérieur d'orientation de l'économie agricole et agroalimentaire ainsi qu'aux décrets récents sur l'agriculture raisonnée, qui contribuent à montrer quels sont les référentiels. Je pense que votre rapport pourrait contribuer à clarifier cette situation. Les agriculteurs vous en seraient reconnaissants.

M. Jean-Paul Amoudry - Je vous remercie, Monsieur le Directeur, pour votre intervention.

9. Audition de Monsieur Henri Savornin, président de la Fédération française d'économie montagnarde (15 mai 2002)

M. Jean-Paul Amoudry - Monsieur le Président Savornin, merci de vous être déplacé des Alpes-de-Haute-Provence pour les besoins de cette mission d'information sur la montagne. Vous connaissez le sens de cette mission et il n'est pas utile que je vous en expose les grandes lignes. Nous mettrons à profit, dans le cadre de nos travaux, la contribution que vous voudrez bien nous apporter. Je vous laisse la parole, puis nous laisserons place à la discussion.

M. Henri Savornin - Mon cher Président, Messieurs les Sénateurs, en préambule, je souhaite dire que j'apporte simplement ici ma vérité, qui n'est pas la vérité, tant il est vrai que les montagnards sont aussi différents les uns des autres que le sont les massifs et les montagnes qui les environnent. Vous aurez, bien entendu, le droit de me contredire. Je précise que je suis non pas un théoricien, comme le sont les représentants du ministère avec qui nous avons travaillé très régulièrement, mais plutôt un praticien. En effet, je suis à l'affût des textes relevant des différents ministères, depuis le 24 octobre 1967, date de la création de la rénovation rurale en montagne, qui m'avait donné l'idée de mettre en pratique une certaine philosophie et de profiter des quelques avantages annoncés par ces dispositions. Ainsi, j'ai trouvé, à l'époque, une commune disposant d'un budget de 2.287 euros et qui dispose aujourd'hui d'un budget de 2,287 millions de francs. A cette époque, 9 enfants fréquentaient l'école de la commune contre 59 aujourd'hui. Nous n'avions aucun service puisque la dernière épicerie avait fermé ses portes en 1967. Or la commune compte aujourd'hui 22 commerces et services et, parallèlement, une association que je préside gère 850 lits de tourisme social, qui font un chiffre d'affaires de 4,878 millions d'euros et qui permettent d'employer 130 personnes. Ainsi, la preuve est apportée que dans notre montagne réputée pauvre et désertique des Alpes du Sud, nous pouvons créer de l'activité et maintenir une population, à condition de rencontrer un partenariat public compréhensif. Néanmoins, il se peut que je sois marqué par ma propre expérience et que je ne puisse donc pas forcément répondre aux interrogations des uns et des autres.

Tout d'abord, la politique de la montagne a connu un certain nombre de chicanes. Ainsi, depuis 1967, puis les discours de Clermont-Ferrand de 1972-73, nous avons commencé à mener des actions très efficaces dans le domaine de la prise en compte des handicaps. Par la suite, nous avons connu une évolution notable avec la décentralisation. En effet, la politique montagne qui avait été conduite par les divers responsables de l'agriculture, en particulier, durant de nombreuses années, avec la FNSEA et le CNJA, est remise en cause au moment de la décentralisation, les accords passés préalablement ayant alors été remis en cause. Ainsi, nous avions obtenu une majoration portant les subventions à 60 % pour les adductions d'eau ou les assainissements contre 40 % pour la plaine. Avec la décentralisation, conduite par un homme certainement très intelligent mais maire d'une commune d'un million d'habitants, ce qui est très loin de la réalité de la plupart des communes de montagne qui comptent environ 200 habitants, du jour au lendemain, ces accords ont été remis en cause par les assemblées régionales qui ont pensé leur politique d'aménagement du territoire de manière forcément plus urbaine que celle que nous avions instaurée. Ensuite, durant cinq ans, nous avons préparé ensemble la loi Montagne, qui aboutira le 9 janvier 1985. Cette loi, que nous avions considérée comme étant une étape dynamique, est rapidement, dans les faits, apparue, au contraire, comme un acquis. En effet, il a été considéré que, du moment que nous avions obtenu la loi Montagne, nous n'avions plus besoin de faire vivre autant les organismes d'animation rurale. Cette loi Montagne, qui est l'objet de notre rencontre aujourd'hui, a donc marqué un arrêt du dynamisme de la part des défenseurs de la montagne. Par la suite, nous avons tenté, année après année, de nous inscrire dans la Politique Agricole Commune et de faire en sorte que la montagne continue à trouver sa place.

Aujourd'hui, nous abordons un virage important, qui nous oblige sans doute à remettre en cause la politique d'aménagement du territoire et peut-être également une certaine politique d'aménagement rural. Votre première question porte sur les forces et faiblesses de l'économie montagnarde. La France dispose d'une surface montagneuse exceptionnelle comparée à d' autres pays d'Europe. Elle dispose d'une montagne qui est convoitée, car elle représente la liberté des grands espaces, elle bénéficie, le plus souvent, d'un climat exceptionnel, même si nous sommes parfois confrontés à la neige ou à la sécheresse. En outre, cette montagne est encore habitée, cultivée, elle dispose d'un environnement agréable de par son climat, ses sites préservés, sa faune et sa flore. Néanmoins, si cette montagne est convoitée, elle bute sur une culture, une philosophie, une politique, qui se veulent extrêmement protectionnistes, comme si cette belle montagne, que nous avons aménagée, était tout d'un coup menacée par des personnes qui voudraient la mettre à mal. Ce protectionnisme, tout à fait excessif selon moi, a conduit à un arrêt des volontés de développement. Or la montagne ne peut conserver cette force et cette attractivité que si les hommes continuent à y vivre avec un niveau de vie acceptable. Cela ne peut se penser seulement dans le cadre de la protection, qui conduit généralement à la désertification des zones de montagne, avec des cantons qui ne comptent que de cinq à sept habitants au km2.

Ainsi, l'économie montagnarde dispose d'atouts incontestables puisque l'agriculture y conserve un dynamisme qui lui assure un avenir économique, à condition que les hommes et les femmes qui y vivent puissent avoir une vie sociale et des services en rapport avec la modernité actuelle. Pour cela, nous devons, dans le cadre d'autres activités, multiplier les emplois dans ce secteur montagnard. J'irais jusqu'à dire qu'il vaut mieux souffrir d'un manque de services plutôt que d'entretenir ces services artificiellement si l'argent qui est prévu pour cela n'est pas utilisé dans le développement économique. J'ai moi-même agi dans ce sens puisque nous n'avions aucun service et que nous comptons aujourd'hui 240 emplois permanents sur la commune, en partie du fait de la présence de 4 000 lits touristiques basés sur une station touristique été-hiver. Ainsi, la force de l'économie montagnarde passe avant tout par le maintien de l'agriculture, une agriculture qui assure l'entretien de l'environnement, en même temps qu'elle apporte des produits de qualité dans une nation qui en est restée assez gourmande.

Concernant les faiblesses de l'économie montagnarde, je dirais que nous en souffrons d'un certain nombre au niveau du moral et de la philosophie parce que, au cours de ces dernières années, alors que la politique de développement du territoire urbain a été dynamique et a reçu les aides de diverses collectivités publiques, le monde agricole a été oublié. Pour ne prendre qu'un exemple, il nous a été dit à Marseille que la multiplication par sept du budget du chemin de fer était une décision merveilleuse. Or, nous n'avons, dans notre vallée, - comme c'est le cas de nombreuses vallées des Alpes de Haute Provence et des Hautes Alpes - aucun chemin de fer et aucune gare. Pour nous, la solution ne se trouve donc pas là. Dans le même temps, notre ministre de l'Aménagement du Territoire a arrêté l'autoroute, faisant ainsi de notre massif le seul massif enclavé. En effet, nous attendons toujours que 80 kilomètres d'autoroute soient aménagés pour lier le nord et le sud de l'Europe, en passant par Grenoble. Ces décisions constituent aujourd'hui des faiblesses pour l'économie de montagne car lorsque la masse urbaine se déplace en vacances, elle préfère, en arrivant à Grenoble, aller vers la Savoie plutôt que de faire trois heures de bus pour arriver chez nous. Et lorsque les touristes arrivent chez nous, la première chose qu'ils nous demandent est : « faut-il vraiment repasser par là pour repartir ? » L'enclavement est donc catastrophique pour certains massifs, dont celui des Alpes du Sud. Je peux citer, en comparaison, le cas de Saint Chély d'Apcher, et de son développement depuis que l'autoroute a été construite dans le Massif Central. Dans le même sens, je pense que le fait de bénéficier d'une autoroute constituerait pour nous une chance. A cela s'ajoutent les problèmes de relations internes, car les routes sont longues et étroites et qu' il est difficile de développer le tourisme en l'absence de moyens de circulation.

En outre, de nombreux hommes politiques et de nombreuses administrations, qui ont souvent encore plus de pouvoir, ne croient pas en l'avenir et au développement économique et social de la montagne. C'est pourquoi il est toujours proposé de rechercher les moyens d'attendre. Ainsi, les études s'ajoutent aux études avant que l'on décide qu'elles coûtent trop cher et que l'on n'a plus d'argent à investir. Actuellement, contrairement à l'esprit initial de 1967, on favorise plus facilement la grande station que la petite station alors que cette dernière maintient la présence des hommes et des femmes. Il y a donc un virage important à prendre et le Sénat, qui a un certain pouvoir en la matière, doit montrer la nécessité d'aménager le territoire en tenant compte des chances que représente toute la montagne française.

Je rappelle, dans ce cadre, que nous avions connu une certaine période d'aménagement du territoire efficace. Le Languedoc-Roussillon a notamment bénéficié de cet aménagement, la zone montagne également. Ce n'est plus le cas aujourd'hui, ce qui empêche le développement de certaines potentialités. En effet, nous ne rencontrons pas, aujourd'hui, de problème en termes de développement du tourisme, puisque ce développement est évident et que les experts nous annoncent même une évolution de 600 millions à 1,2 milliard de touristes en quinze ans. Il est donc possible d'ouvrir, dans nos montagnes, un marché touristique qui viendrait consolider les économies. Toutefois, pour développer le tourisme en montagne, avec le retard que nous avons pris, nous devons obligatoirement bénéficier d'une aide substantielle des pouvoirs publics, que ce soit l'Europe, l'Etat, ou encore les régions ou les départements, afin de créer une nouvelle capacité d'accueil confortable et de réhabiliter l'habitat de loisir. Cet habitat de loisir a vieilli et n'est ni attractif ni rentable. Dans ce cadre, il n'y a pas d'autre solution que l'intervention des caisses publiques dans le cadre de formules de développement touristique, productrices de services et de vie sociale.

Néanmoins, ceci met en cause le problème fondamental des responsabilités. Nous avons, depuis la décentralisation, et la loi du 29 juillet 1982, confié cette responsabilité aux régions. Mais quel est le rôle de l'Etat qui laisse à la région le soin de décider des interventions dans le cadre des contrats de plan, mais également des taux d'intervention ou des choix essentiels ? Je pense que l'Etat devrait, aujourd'hui, se repositionner dans ce domaine, pour assurer une certaine cohésion nationale au sein de la région par rapport à l'Europe. Pour cela, l'Etat doit conserver un certain nombre de moyens financiers permettant d'établir des partenariats respectant les volontés et émanant de Paris. Or ces partenariats n'existent pas. C'est la raison pour laquelle nous assistons à certaines distorsions dans l'application de cette politique.

Le tourisme constitue donc une chance pour la montagne, à condition que certains cadres d'action soient établis. Dans ce sens, je souhaite évoquer le cas de la Vallée de l'Ubaye. En effet, dans un lieu désertique, j'ai créé un établissement avec mon association. Nous avons mis en place 300 lits de tourisme social qui ont représenté cette année 70 000 journées, en pension complète, et 2,44 millions d'euros de chiffre d'affaires. La confiance peut donc être accordée à des régions et à des structures pourvu qu'il existe une volonté de l'exploiter correctement. Nous avons donc cette chance mais encore faut-il établir des choix. En effet, le développement du tourisme rural, des gîtes, est une chose facile. J'en ai moi-même créé trente dans ma commune. Mais le développement des gîtes ne représente pas le meilleur emploi de l'argent. La présence d'une hôtellerie ou de villages de vacances constitue un meilleur entraînement social ou économique, parce qu'il permet la création d'emplois, que le tourisme rural, même si ce dernier est indispensable pour valoriser un secteur. Je pense que l'Etat, l'Europe et les régions doivent favoriser l'accueil des touristes dans des villages vacances au sein de nos zones de montagne, grâce à des financements spécifiques. En effet, pour reprendre l'expérience de mon village de vacances, il compte 52 employés et permet de ce fait d'assurer une animation pour les enfants ou pour les personnes du troisième âge, animation désormais nécessaire pour attirer le touriste. Cette présence est très précieuse dans le village où seuls trois ou quatre agriculteurs subsistaient. Mais cette idée est souvent évacuée par les pouvoirs publics qui pensent que le tourisme doit vivre par lui-même. Or ce n'est pas mon avis. Je plaide donc en faveur du développement du tourisme, mais d'un tourisme maîtrisé et qui s'adapte aux conditions d'existence en montagne.

En ce qui concerne la pluri-activité, les propositions de la FFEM sont les suivantes : lorsque nous disposons d'une agriculture moderne, avec la possibilité de réaliser rapidement des travaux, nos agriculteurs ont du temps. Toutefois, il faut pouvoir valoriser ce temps, grâce à la pluri-activité. Pour continuer l'expérience de Montclar, 44 emplois ont été créés aux remontées mécaniques et ces personnes ont toutes du travail durant l'été. Inversement, les personnes qui travaillent durant la saison d'été bénéficient d'une activité durant l'hiver, du fait d'une pluri-activité organisée. Cette solution s'inscrit dans le cadre du groupement d'employeurs, qui permet une entente entre les divers employeurs. Nous avions envisagé de constituer un groupement assurant du travail toute l'année, avec un seul et même contrat ; malheureusement, nous avons buté dans la dernière phase de ce projet car il n'était pas admis que nous puissions intégrer, et ce pour des questions de TVA, les employés des remontées mécaniques à une régie directe. Or, nous disposions déjà de 25 employés et nous devions en regrouper une quarantaine pour que la gestion ne coûte rien à celui qui en profiterait. Peut-être faudrait-il reprendre les textes concernant la pluri-activité afin que les régies puissent y participer.

Par ailleurs, aucune avancée n'a été observée sur cette question de pluri-activité. Ainsi, il y a cinq ans, suite aux rapports de la Fédération française de l'économie montagnarde, Hervé Gaymard alors secrétaire d'Etat aux Affaires sociales, avait réalisé un rapport. Or, nous attendons toujours la caisse unique, la caisse pivot, qui devait permettre de réduire à une seule déclaration et à une seule cotisation le travail des employeurs, mais qui devait également assurer la pérennité de la situation de la pluri-activité. Il est temps qu'un texte de loi permette aux pluri-actifs de ne pas être confrontés à ces problèmes.

Quant à l'importance des services de proximité, ma philosophie est la suivante : chaque fois que nous pouvons investir pour créer des emplois et maintenir des hommes et des femmes à la montagne, nous justifions la présence des services et nous donnons, par ailleurs, les moyens de les utiliser. C'est ce que nous avons fait au sein de notre commune. En effet, notre école devait fermer ses portes, mais, du fait du développement économique, nous accueillons aujourd'hui 59 enfants et nous avons créé trois classes. Le problème du ramassage scolaire se posant, nous avons mis en place un bus, qui fonctionne très bien aujourd'hui. Les relations avec la gare la plus proche --45 kms - pour l'acheminement des touristes venus en train, posaient également de sérieux problèmes. Notre budget, qui est passé de 2 287 euros à 2,287 millions d'euros, nous permet désormais de développer un service de taxi à la carte, qui depuis la gare, nous amène la clientèle. Ces services de proximité peuvent donc se développer dès lors qu'il y a une activité économique et une population suffisante. Ceci n'empêche pas que, dans notre France dépeuplée, il existe de nombreux lieux dans lesquels nous devons maintenir les services publics minimums afin de satisfaire la population.

Par ailleurs, de nombreuses initiatives peuvent être développées pour permettre de faire vivre les communes de montagne. Nous avons, par exemple, dans notre département, mis en place les « bistrots de pays ». Ainsi, alors que, durant une centaine d'années, nous avons lutté contre les licences pour diminuer le nombre de bars (car on trouvait que les Français buvaient trop), aujourd'hui, nous subventionnons la création des bistrots de pays comme lieu d'animation de la vie locale.

Dans le texte de présentation de votre rapport, il serait intéressant de mettre en évidence, afin que tous les Français le sachent, l'idée selon laquelle la montagne constitue une chance pour la nation toute entière. Nous plaidons, certes, pour la chance des montagnards dans le cadre de notre activité, mais, par ailleurs, pour les 10 millions de parisiens, nous devons faire apparaître l'intérêt de la montagne. Il ne s'agit pas de la montagne protégée, dans laquelle on trouve, depuis quelques années le loup et la vipère ! En effet, si nous écoutons les discours actuels, de type « Natura 2000 », nous constatons que si, auparavant, la vipère était chez nous, nous sommes aujourd'hui chez la vipère ! De plus, nous nous étions passé du loup pendant 97 années, et nous avons aujourd'hui « la chance », nous dit-on, que le loup revienne et qu'il mange non plus les chiens mais les agneaux, présents sur l'ensemble de nos pâturages. En effet, si, autrefois, nos pâturages étaient peuplés de troupeaux de 100 têtes, 2 000 têtes sont désormais nécessaires pour payer un berger, et nous voilà obligés d'accepter que de nombreuses têtes soient dévorées régulièrement par le loup. Autrement dit, autrefois, on protégeait l'agneau, aujourd'hui, on protège le loup..... !

La montagne doit donc apparaître comme une chance pour tous, permettant, certes, de se détendre, mais également de retrouver ses racines, à condition que nous l'entretenions.

Par ailleurs, la loi Montagne nous laisse espérer le développement d'un droit à la différence. Pour cela il faudrait que, si l'Etat a son mot à dire lors de l'établissement d'un contrat de plan, les priorités données dans un coin des Alpes ou du Massif Central soient respectées, et non pas purement et simplement abandonnées à la décision de ceux qui ont le pouvoir local.

Ainsi, au moment du vote de la loi, nous avions espéré que la création des comités de massifs supprimerait le besoin de toute autre structure, notamment d'une fédération française d'économie montagnarde, et permettrait de développer notre pensée et de la défendre auprès des puissances qui investissent en notre faveur , ceci n'a pas été le cas. Nous avons donc pensé que la présidence de ces comités par un préfet de région, qui vit dans une ville d'un million d'habitants, que ce soit à Lyon ou à Marseille, n'était pas la solution, puisque ces comités de massifs n'ont été d'aucun effet. En outre, se sont créées entre temps les commissions permanentes du conseil national de la montagne et les commissions permanentes des comités de massifs. Néanmoins, à partir du moment où la commission permanente propose des thèmes de débat et des orientations qui, de toute façon, ne parviennent jamais à ceux qui décident, ces conseils ne servent à rien. D'où la nécessité de mettre en place soit une double présidence, qui serait la solution idéale, soit une présidence d'élu, qui serait plus dynamique et plus respectueuse de l'esprit et des actions que nous engageons. Or, le comité de massif est aujourd'hui une simple chambre d'enregistrement dans laquelle il nous est demandé chaque année ce que nous avons fait de l'argent qui nous a été octroyé. Nous souhaitons que le changement de ministre permette de faire évoluer les choses dans ce sens. Cela dit, le comité de massif a tout de même mené une bonne action, en décidant de la décentralisation des unités touristiques nouvelles (UTN). En effet, jusqu'en 1981, pour l'UTN qui concernait ma commune, c'est à Paris que les décisions se prenaient. Or je pense qu'il est plus facile de discuter du développement d'une vallée d'un coin de notre Provence à Marseille que d'en discuter à Paris, même si ce n'est pas systématique. Quoi qu'il en soit, la formule de type UTN me paraît être une bonne formule car elle permet d'évacuer des affaires bloquées par la loi et les directeurs départementaux de l'urbanisme. Je pense que nous devons maintenir ce principe, une certaine souplesse étant souhaitable. En outre, les critères d'intervention doivent pouvoir évoluer.

Certaines actions nous ont été soumises dans les communes classées en secteur de montagne. Je pense qu'il est nécessaire, dans ces affaires, d'introduire une possibilité « d'exception ». Je citerai le cas de Paille et de Paillon, deux communes situées près de Nice. En effet, lorsque les délimitations du domaine montagneux, qui remontent, pour une partie, à 1961, ont été mises en place, Paille et Paillon comportaient encore quelques agriculteurs. Il était donc normal que la règle soit appliquée dans cette zone comme ailleurs. Aujourd'hui, ces villes sont soumises à un autre problème, comme un bon nombre de villes françaises. En effet, Nice s'agrandit, mais il est impossible de construire car il s'agit d'une zone de montagne, que cette zone a été vidée de ses agriculteurs, et que la ville ne peut pas profiter de ces territoires, qui sont superbement bien situés, face à la mer. Une exception devrait donc pouvoir être apportée dans les textes régissant les UTN.

Ainsi, la loi Montagne a constitué une chance. Elle doit passer aujourd'hui par un certain nombre de modifications, car elle existe depuis 17 ans, même si tous les décrets d'application ne sont pas encore parus. Reste aujourd'hui, avec les perspectives d'évolutions de l'Europe, à se poser des questions, car, étant donné le nombre de pays pauvres qui vont entrer dans l'Union Européenne, la montagne française pourrait paraître riche à côté de celle des pays entrant et si le peu d'aides dont elle bénéficie disparaissait, nous aurions sûrement à craindre la fin des exploitations agricoles. Il est important que soit donnée, dans les nouveaux textes à paraître, la certitude aux jeunes agriculteurs que, demain, la rémunération de l'agriculteur pour l'entretien de la végétation, du paysage, qui constitue un véritable patrimoine, sera assurée. Dans le cas contraire, plus personne ne voudra s'engager dans ces zones de montagne.

Pour conclure, je rappellerai un discours qui avait lieu à l'époque du Président François Mitterrand, consistant à dire que l'agriculture de montagne nécessitait des sommes d'argent si importantes qu'il reviendrait moins cher de confier les exploitations à des fonctionnaires. On voit, aujourd'hui, qu'une telle solution est à rejeter : elle nous coûterait trop cher, en particulier dans le cadre des 35 heures : il est infiniment préférable de laisser aux agriculteurs le soin de faire ce qu'il savent faire, ce qu'ils aiment faire, la seule solution consiste donc à les aider à se maintenir.

Je vous laisse à présent le soin de me poser des questions, voire de me contredire, si je suis passé à côté de vos pensées intimes.

M. Jean-Paul Amoudry - Merci Monsieur le Président, je ne pense pas que vous soyez passé très loin de nos pensées intimes. En revanche, vous n'avez pas évoqué la question des nouvelles technologies de l'information et de la communication. Puis-je vous demander si, que ce soit à l'échelon local de votre département, ou à l'échelon de la Fédération française d'économie montagnarde, ces pratiques sont encadrées ?

M. Henri Savornin - Je me suis un peu désintéressé, à tort, de ces nouvelles technologies, car d'autres sujets me semblaient plus urgents, en termes d'investissements routiers ou économiques, pour créer de l'activité. Mais effectivement, nous avons cette épée de Damoclès au-dessus de nos têtes. Ainsi, alors que chacun a accès au téléphone portable, nous constatons encore, dans nos montagnes, que certaines zones en sont privées. Or, du point de vue de l'égalité des chances, nous devrions pouvoir utiliser le téléphone mobile dans nos montagnes, d'autant plus qu'il s'agit d'un élément sécurisant pour les promeneurs, qui leur permettrait de se situer en cas de problème. En tant que parlementaires, vous pourriez plaider en faveur d'une égalité de service et donc d'une intervention dans ce sens. En effet, il existe, en montagne, un risque de remise en cause du service pour tous, y compris en ce qui concerne l'électricité. Heureusement, nous disposons d'énergies non polluantes, notamment avec les éoliennes. Il semble difficile, cependant, d'utiliser des éoliennes de manière discrète dans notre paysage, comme nous le demandent les partisans des solutions alternatives, tout au moins s'agissant de grandes quantités d'énergie.

M. Auguste Cazalet - Je constate, Monsieur Savornin, que vous gardez toujours un talent et une verdeur extraordinaires. Je suis d'accord avec vous quant aux forces et aux faiblesses de la montagne. Vous venez d'évoquer le problème des portables et vous avez évoqué au préalable le problème des communications en montagne. Or, un pays qui n'a pas de communication est fichu. Dans les Pyrénées-Atlantiques, nous disons toujours que « le malheur des uns fait le bonheur des autres ». Or, durant la seconde guerre mondiale, nous avons eu la chance de voir des usines comme Messier, Dassault ou Turbomeca s'implanter dans notre zone, pour fuir le nord de la France et échapper ainsi aux bombardements. Or ces usines veulent aujourd'hui quitter la région car elles sont confrontées à des problèmes de communication. Nous pouvons citer le cas avec la Vallée d'Aspe, où l'usine japonaise Alcantoyo, qui fonctionne très bien, avec une main d'oeuvre qualifiée, mais également Messier Fonderie à Arudy, ou Messier Bidos à Oloron. Dans le même temps, on évoque la réouverture de la ligne Pau-Canfranc, sur une voie ferrée locale, alors qu'un bon coureur cycliste parviendra, en vélo, bien avant le train à Canfranc. Les usines ne s'intéressent pas à ce type de décision, mais ont besoin de moyens de communication rapides. Le problème de l'implantation des réseaux de téléphones mobiles s'inscrit dans ces difficultés de communication. Or ce sont les écologistes qui bloquent cette évolution. Lorsqu'un projet de construction de route est annoncé, ils s'y opposent parce qu'ils trouvent une libellule ou un ver à protéger. Ainsi, nous gaspillons des millions d'euros sans pour autant faire évoluer les choses. Dans mon propre secteur, lorsque je quitte ma commune pour me rendre au chef-lieu de canton, à deux kilomètres de distance de mon logement, je ne peux plus téléphoner chez moi car la communication ne passe pas. En effet, nous ne pouvons pas implanter des relais de téléphonie mobile parce que les écologistes s'y opposent. Ainsi, faute de communications, de routes, le pays se vide. Nous avons créé de la vie dans notre petite commune, mais les habitants ont besoin de services, en plus de la beauté de la ville, pour demeurer sur place. Or, ils sont souvent confrontés à des problèmes de transport pour se rendre sur leur lieu de travail, car les routes ne sont pas aménagées et qu'aucun moyen de communication n'est mis à leur disposition.

M. Henri Savornin - Je suis tout à fait d'accord avec vous. En effet, nos massifs drainent depuis quelques années des RMIstes et des chômeurs. Ce n'est pas la solution, pour assurer la vie en montagne, et nous avons besoin d'installer des actifs qui eux-mêmes ont besoin de moyens de communication. Par ailleurs, je souhaitais aborder la question des pays. En France, et ceci est assez caractéristique de l'esprit français, pour pallier tout dysfonctionnement, on crée une structure. Après avoir constaté que le comité de massif ne fonctionnait pas, on parle de créer des pays. On déplace donc le problème et on nous demande de réunir dans des pays 10 000 ou même 60 000 habitants, plutôt que de conserver une zone qui, dans nos montagnes, est naturellement délimitée , on nous oblige à passer d'une montagne à l'autre et à englober dans cette zone une ville. Une fois de plus, le secteur rural n'est pas écouté. Je me suis moi-même rendu dans l'une des réunions organisées dans ce cadre. Sur 43 maires réunis, nous trouvons toujours les agitateurs et les animateurs qui apportent certains éléments de discussion, mais nous avons seulement été deux à prendre la parole pour élucider les problèmes. Cela représente une sacrée évolution de la démocratie dans nos pays !

Je pense que le fait de créer des hameaux ou des quartiers à l'intérieur des villes peut permettre d'améliorer la démocratie locale mais je ne pense pas que ce soit utile dans nos montagnes. Je voudrais profiter du fait que nous changeons actuellement de ministres et prochainement de députés pour poser la question de savoir s'il est préférable de poursuivre cette politique jusqu'en 2003, date à laquelle les contrats de plan seront accrochés à des pays, ou, pour simplifier la vie des montagnards, s'il ne vaut pas mieux en rester aux structures intercommunales qui ont été mises en place et qui ont bâti et exécuté des contrats de plan. Néanmoins, il s'agit d'une opinion très personnelle.

M. Jean Boyer - Vous nous avez cité l'exemple d'un développement personnel réussi. Or ceci n'est pas le cas dans toutes les zones de montagne car il n'est pas toujours facile de maintenir le commerce dans ces zones et donc d'y créer de l'emploi. Ne pensez-vous pas, en termes de maintien du commerce ou de l'artisanat, qu'il faudrait mettre en place une politique de la montagne plus offensive ? Ne pensez-vous pas qu'une aide différenciée serait nécessaire pour l'installation des artisans en zone de montagne ? En effet, l'artisanat est devenue la plus grande entreprise de France et le nombre d'artisans, dans mon département, a dépassé celui des agriculteurs. Toutefois, l'artisanat est localisé dans les villes et non dans les campagnes. Or une politique d'installation de l'artisanat en zone rurale permettrait d'y remédier.

M. Henri Savornin - Nous devons tenir compte du coût de l'installation. En effet, le prix du sac de ciment est doublé entre le point le plus bas du département et ma commune. Ainsi, le coût de revient de l'installation est d'environ 30 % plus cher à partir de 1 000 mètres d'altitude. C'est la raison pour laquelle les départements et les régions ont créé des fonds d'intervention qui octroient 30 % d'aide pour ces installations. Il s'agit du seul moyen de diminuer la charge fixe liée à cette installation. Je peux évoquer par ailleurs la question de l'investissement hôtelier ou celle de la réhabilitation des logements. En effet, si, pour cette réhabilitation, nous ne consentons pas 30 à 40 % de fonds publics, nous ne pourrons pas faire évoluer notre parc immobilier, car les avantages fiscaux ne suffisent pas à déclencher l'investissement. Si nous voulons mobiliser l'épargne locale, un apport de l'Etat, de l'Europe ou de la région est nécessaire pour démarrer. Ainsi, dans ma commune, environ 400 logements mériteraient une réhabilitation, mais aucun propriétaire ne prendra le risque d'investir s'il n'est pas substantiellement aidé au départ. Or l'argent placé de cette façon est rentable à court terme car il permet de créer des emplois. Je peux citer l'exemple de l'évolution des aides dans cette commune. En effet, il y a 25 ans, nous lui apportions 2 286 euros chaque année au budget du département ; nous apportons aujourd'hui 228.600 euros, mais le département n'a apporté que 457.200 euros en 25 ans. Ainsi, l'argent placé par le département et l'Etat constitue un investissement productif non seulement en terme de rentabilité mais également en terme d'emploi et d'activité.

M. Jean-Paul Amoudry - Si vous n'avez pas d'autre question, je suggère un échange concernant la dernière question posée à M. Savornin à propos du colloque, organisé en 1997, sur la place et le rôle des femmes dans les communes montagnardes. Ce point mérite-t-il des commentaires ?

M. Henri Savornin - Je vous adresserai le rapport réalisé suite à ce colloque. Ce débat a éveillé le sentiment d'une recherche nécessaire dans ce cadre. Néanmoins, nous avons constaté un certain progrès car les jeunes filles trouvent plus facilement du travail dans nos stations qu'auparavant. Il existe donc une volonté de les faire entrer dans le cadre de la pluri-activité. Ainsi, là où nous avions, en station, une ou deux femmes travaillant aux remontées mécaniques ou à l'accueil, nous en employons aujourd'hui une dizaine, du fait de cette évolution de l'état d'esprit. Nous avons réalisé cette étude sur un certain nombre de cantons et je vous en communiquerai les résultats.

M. Jean-Paul Amoudry- Je vous remercie, M. Savornin, au nom de la mission et en mon nom personnel et nous ne manquerons pas de vous tenir informé de l'état d'avancement de notre mission et, le cas échéant, de lui demander certains éclaircissements.

M. Henri Savornin - Je vous demande de pardonner mes insuffisances et mes vérités personnelles. Nous tenterons de vous montrer, dans notre commune, les applications de la loi Montagne au sein de nos massifs.

10. Audition de M. René Sournia, président de la Commission internationale pour la protection des Alpes (CIPRA) (15 mai 2002)

M. Jean-Paul Amoudry - Bonjour Monsieur Sournia. Nous vous avons contacté dans le cadre de notre mission d'évaluation de la politique de la montagne, que le Sénat a décidé de constituer en février dernier, à la fois pour mettre à profit la période de cette année internationale de la montagne, au cours de laquelle des échéances électorales démocratiques nous ont obligés à suspendre les travaux législatifs du Sénat, donnant aux sénateurs ici présents l'occasion de s'arrêter sur la politique de la montagne, et en particulier sur l'application de la loi de 1985. Sont présents aujourd'hui les sénateurs de l'Isère, de l'Ain, de la Haute-Loire, du Cantal, de la Haute-Savoie, qui sont tous membres de cette mission, dont le Président est Monsieur Jacques Blanc, Sénateur de Lozère, aujourd'hui excusé, et dont je suis le rapporteur. Notre projet est de déposer les conclusions de notre mission au début du mois d'octobre prochain, de rédiger notre rapport dans le courant du mois de septembre, et donc de travailler par auditions et visites sur le terrain d'ici à la fin du mois de juillet. Notre mission comporte trois angles d'investigation : l'aspect aménagement, l'aspect protection de l'environnement et l'aspect économie et emploi.

Nous vous recevons aujourd'hui dans le cadre du thème de la protection des Alpes. Vous allez vous présenter à nous et nous vous proposons d'échanger par la suite avec nous. Vous nous avez également déposé des contributions écrites et je pense que votre apport sera très utile à nos travaux.

M. René Sournia - Je vous remercie de m'avoir invité. Je suis Président de la Commission internationale pour la protection des Alpes pour la France. La CIPRA est une ONG très ancienne, puisqu'elle fête ses 50 ans cette année. Pierre Bontemps est le Vice-Président de la CIPRA et il a également des responsabilités au sein du Club Alpin Français. La CIPRA est à l'origine de la convention alpine, signée par les États de l'arc alpin, de l'Union Européenne ainsi que par Monaco, qui a rejoint cette convention plus tard. Mais la CIPRA ne se situe pas uniquement en tant qu'organisation de défense de l'environnement. Elle prend également en compte les dimensions économique ou sociale des dossiers. Dans ce cadre, des conflits peuvent être possibles avec les uns et les autres, mais ceci permet également des échanges d'idées, dans le cadre d'un débat démocratique. Notre but est de parvenir à ce que la convention alpine se concrétise. Nous avons donc lancé pour la CIPRA un réseau de communes, dans lequel nous voulons mettre en pratique, avec les élus, le développement durable en montagne, plutôt que de nous en tenir à de simples discours.

Souhaitez-vous que nous abordions des sujets particuliers dans le cadre de cette présentation ?

M. Jean-Paul Amoudry - Je vous propose de balayer les questions que nous souhaitions vous poser, concernant notamment le dernier rapport sur l'état des Alpes.

M. René Sournia - Nous vous avons fait parvenir un exemplaire de ce rapport, avec les réponses écrites à vos questions.

M. Jean-Paul Amoudry - Vous pourriez nous présenter les principales positions de la CIPRA sur les propositions de protocoles « transports » et « population et culture », mais également sur la question des risques et nuisances dans le secteur du transport interalpin et alpin, ainsi que sur les enjeux de la politique énergétique pour les Alpes, qui constituent les trois points essentiels pour une bonne information de la mission. Vous pourriez, pour commencer, rappeler les principaux axes de la convention alpine.

M. René Sournia - Les principaux axes de la convention alpine, qui a été signée par l'ensemble des états de l'arc alpin et de l'Union Européenne, sont les suivants : protection de la nature et entretien des paysages, agriculture de montagne, aménagement du territoire et développement durable, forêts de montagne, tourisme, énergie, protection des sols et transports.

Concernant les problèmes de transport, notre démarche s'inscrit parfaitement dans l'actualité. En effet, une manifestation a eu lieu avant-hier à Chamonix pour refuser l'entrée des camions dans le tunnel du Mont-Blanc. Je précise que ce ne sont pas les riches Haut-Savoyards de Chamonix qui refusent le passage des camions chez eux pour éviter la pollution, acceptant ainsi qu'ils soient présents dans la Vallée de la Maurienne. En effet, il s'agit d'un combat plus global, pour dire non aux camions dans toute la région. Il est important de remettre les choses à leur place car certains élus de la Maurienne avaient tendance à stigmatiser les Chamoniards. Pour notre part, nous sommes très défavorables à la politique du « tout routier » actuellement en place et nous souhaitons que le rail soit préféré à la route. Malheureusement, les gouvernements n'ont pas pris la mesure du drame du tunnel du Mont-Blanc survenu il y a trois ans. En effet, ils n'ont pas exploité, durant ces trois années, les propositions qui ont été faites pour transférer une partie des marchandises sur le rail. Or ce transfert aurait pu avoir lieu en une ou deux années pour 40 % des marchandises, ce qui aurait permis de soulager le trafic de la Maurienne. Ainsi, pour le transport international, nous prônons l'utilisation du rail en ce qui concerne le transport de marchandises.

Le problème du transport local, qui représente 85 % des marchandises, se pose également, de même que celui du transport journalier des individuels, du fait d'un déficit d'offres au point de vue cadencement et confort pour le rail voyageurs. Nous pensons qu'il serait nécessaire de transférer des pouvoirs aux régions, à condition de leur transférer aussi les moyens financiers, afin que, localement, les élus, les usagers, ainsi que les partenaires comme la SNCF ou les compagnies de cars, puissent développer une offre plus importante. Je citerais l'exemple du sillon alpin, où, depuis Chamonix ou Genève jusqu'à Grenoble, nous assistons à un flot continu de voitures du matin au soir, dans le cadre d'une urbanisation outrancière qui rend de plus en plus difficile la relance du rail, d'autant plus qu'il n'existe pas de volonté politique assez forte dans ce sens. Ainsi, les transports TER ne sont pas à la hauteur des enjeux.

Par ailleurs, nous sommes confrontés au problème du transport des touristes vers les stations. Nous devons faire un effort important dans ce sens. Pour cela, nous pourrions prendre exemple sur le Valais, en Suisse, où l'on peut arriver en train de tous les pays d'Europe, sauf de France, si ce n'est avec le TGV hiver Paris-Lausanne. Or il est anormal que nous ne puissions pas avoir une offre dans ce sens, alors qu'à l'arrivée des trains, dans chaque gare suisse, des cars amènent les touristes vers les stations. Neuf stations du Valais proposent même des remontées mécaniques pour aller directement de la vallée vers la station. Ceci permet d'empêcher la circulation de voitures dans la station. Or il s'agit d'un enjeu économique à venir car les touristes souhaitent de plus en plus sortir de l'urbanisation, qu'ils connaissent durant 11 mois de l'année, pour se rendre dans une zone où ils ne sont pas confrontés aux contraintes des voitures.

Concernant la politique énergétique en montagne, il est évident que nous ne pouvons pas supprimer le nucléaire d'un revers de la main. Nous pouvons envisager de sortir du nucléaire sur trente ans, comme l'ont prévu les Allemands. Néanmoins, nous pouvons travailler sur des économies d'énergie, ce thème étant lié à celui des transports, qui dépensent beaucoup d'énergie. Nous devons travailler sur les énergies renouvelables. En effet, en montagne, nous disposons du soleil, mais également du vent, dans certaines zones, et surtout de surfaces importantes de forêt, que nous pouvons utiliser aussi bien pour le chauffage que pour l'eau chaude. Nous pouvons en cela nous inspirer de l'exemple de l'usine qui développe du chauffage collectif avec du bois, à Faverges ou aux Gets. Nous pouvons également utiliser l'énergie solaire en montagne à partir d'une certaine altitude pour obtenir de l'électricité comme cela se fait dans les refuges. Ainsi, des recherches sont possibles pour développer des énergies renouvelables, afin d'être plus indépendant des énergies fossiles extérieures sur le plan national et européen, et de réduire les pollutions et l'effet de serre.

Vous m'avez également interrogé sur les conditions d'un développement de l'activité touristique en montagne et sur la compatibilité avec la protection de l'environnement. Nous pouvons citer, par exemple, la solution choisie par les Allemands, dans certaines zones, où l'on interdit l'escalade. Toutefois, côté français, nous sommes défavorables à une telle démarche. Même s'il est vrai que l'escalade peut présenter certains risques pour l'environnement montagnard, néanmoins, nous pouvons en discuter avec les grimpeurs afin d'établir des périodes précises d'autorisation de l'escalade, et limiter cette pratique durant les périodes critiques de nidification. En effet, nous pensons que la politique d'interdiction développée en Allemagne repousse simplement le problème, puisque les Allemands viennent désormais pratiquer l'escalade en France, d'où une surpopulation dans certaines zones, et la destruction de certaines falaises. Par ailleurs, la venue de ces personnes en voiture suscite une pollution plus importante. Ainsi, une décision qui semble, à la base, écologique peut susciter des dégâts supplémentaires en termes d'environnement.

En revanche, nous avons réfléchi aux conséquences des activités touristiques en montagne. Nous pensons que nous devons travailler avec les professionnels du tourisme, depuis le guide de montagne jusqu'au tour operator, afin de les sensibiliser à l'éducation du touriste. En effet, le touriste vient en montagne pour se détendre et se faire plaisir et non pour détruire. Il n'imagine donc pas que, lorsqu'il pratique le rafting, il détruit les frayères à poisson, ce qui entraîne des conflits avec les pêcheurs. En effet, ces derniers se plaignent de la multiplication des lâchers d'eau organisés par EDF dans le cadre de la pratique de rafting et de canyoning, ce qui entraîne la destruction des fonds où se trouve la faune microscopique qui sert de nourriture aux poissons. Néanmoins, il ne semble pas judicieux d'interdire l'accès à une rivière. Un travail de sensibilisation est donc nécessaire auprès des professionnels pour leur expliquer que ces activités peuvent être acceptées pour certaines périodes de l'année, mais pas pour d'autres.

Il en est de même pour les utilisateurs de VTT que nous parvenons, petit à petit, à canaliser, afin qu'ils n'utilisent que des chemins bien précis. Pour cela, tous les professionnels doivent travailler ensemble afin d'être formés sur ces problèmes d'environnement et de transmettre cette information aux touristes. Ainsi, dans les conclusions d'un travail effectué par le Groupe Montagne de l'Union internationale pour la conservation de la nature (UICN) en 1998, nous avons préconisé la présence, dans chaque département, de conseils lorsque la création d'activités nouvelles est prévue. Entre temps, la loi de juillet 2000 sur le sport a créé ces structures. Aujourd'hui, les associations d'environnement, ou les associations d'activités sportives de plein air, entrent dans ces structures qui sont sous la coupe du président du conseil général. Nous sommes très satisfaits de la présence d'une telle structure qui peut permettre de faire évoluer ces activités vers un plus grand respect de l'environnement. En effet, un certain aménagement du territoire est nécessaire, mais il faut également tenter de maintenir les populations en montagne pour éviter que la montagne ne devienne une simple zone permettant aux urbains en mal d'oxygénation de se défouler.

La CIPRA souhaite qu'il y ait un arrêt des créations de remontées mécaniques et pistes de ski dans les zones encore non dénaturées. Nous demandons également un arrêt des créations de production de neige artificielle. Il nous semble utile et urgent d'avoir un débat de fond sur ce genre de développement au vue des nouvelles tendances des souhaits de la clientèle touristique mais aussi, et surtout, du fait des changements climatiques à venir et leurs conséquences environnementales, économiques, sociales et en termes de risques naturels accrus.

M. Jean-Paul Amoudry - Merci Monsieur Sournia. Mes chers collègues, avez-vous des questions à poser à notre invité ?

M. Jean Boyer - Je souhaite faire une observation concernant les énergies renouvelables. Pensez-vous que, sur le plan pratique, nous pouvons revenir à l'utilisation du bois, dans une société où nous aspirons tous à plus de facilité, sachant que le travail en forêt suscite des problèmes importants de main d'oeuvre ? En effet, nous constatons que les personnes qui ont longtemps travaillé en forêt, et qui atteignent un certain âge, partent travailler dans le gaz ou l'électricité.

D'autre part, concernant la maîtrise des transports routiers, il est vrai que les régions ont la compétence ferroviaire depuis le 1er janvier en termes d'acquisition des véhicules. Toutefois, sur nos routes régionales, circulent les véhicules de la région, mais également des véhicules étrangers dans le cadre d'un trafic national et international. Ainsi, il me semble qu'il serait judicieux de proposer, ceci permettant sans doute d'entrer dans un débat plus constructif, de mettre sur rail les camions effectuant une très longue distance. En effet, les régions n'ayant pas la maîtrise des circuits courts, une telle décision est très difficile à mettre en pratique dans ce cadre.

M. René Sournia - Effectivement, sur le plan régional, je ne vois pas comment nous pourrions développer le transport ferroviaire. Or ce transport régional représente 85 % du transport. En revanche, pour le transport sur longue distance, nous pouvons faire évoluer les choses, mais, pour cela, une volonté politique est nécessaire. Or, aujourd'hui, nous constatons qu'entre 30 et 40 % des camions roulent à vide, ce qui pose le problème des flux tendus en termes de circulation des marchandises. Nous devons donc parvenir à établir une vérité des coûts afin de faire évoluer cette politique de transports. Par ailleurs, l'externalisation des coûts doit être réalisée au niveau européen, en bloquant l'arrivée des chauffeurs routiers venant de l'Europe de l'Est, qui sont souvent payés à l'heure roulée. Ainsi, lorsque ces chauffeurs se voient infliger des amendes par les gendarmes pour avoir dépassé le quota d'heures autorisées, ils les paient de leur poche et ils en arrivent ainsi à devoir de l'argent au patron. C'est la raison pour laquelle le patronat routier est d'accord pour généraliser le rail et pour externaliser les coûts, à condition que ceci soit régulé au niveau européen afin d'éviter la concurrence sauvage des chauffeurs routiers d'Europe de l'Est. En effet, lorsque ces chauffeurs sont payés 305 euros, ils sont satisfaits, en comparaison de ce qu'ils gagnent chez eux. Tout ce système doit donc être revu, ce qui suppose un travail de fond qui dépasse le simple cadre de la montagne.

Concernant la question du bois en termes d'énergie de chauffage, nous sommes confrontés au problème du prix du bois. En effet, nous manquons de main d'oeuvre dans ce domaine. Or nous pouvons nous demander pourquoi l'Education Nationale, au lieu d'amener 80 % d'une classe d'âge au bac, n'oriente pas certains élèves vers le travail manuel, qui n'est pas dévalorisant. En effet, un département comme la Haute-Savoie manque cruellement d'apprentis menuisiers et charpentiers, et les rares jeunes qui se lancent dans ce domaine sont attendus par des patrons dès la fin de leurs études. Par ailleurs se pose le problème du transport du bois, puisque nous constatons que le bois qui vient de Scandinavie est moins cher que le bois qui est exploité en France. Il s'agit donc d'un problème de régulation, lié au problème du coût des transports, qui n'est pas totalement internalisé. Enfin, un autre problème se pose : celui de l'habitat proprement dit. Or, dans la construction, le bois est beaucoup moins cher en consommation d'énergie que le béton. Nous pouvons donc utiliser ce bois pour faire de la construction, et nous devons tenter de travailler dans ce sens. En effet, il est anormal que de nombreuses communes qui disposaient de ressources très importantes grâce au bois, aient vu ces ressources diminuer de 80 % parce que le bois ne leur rapportait plus, alors que des forêts envahissent ces communes, en l'absence de pâturages. Une réflexion de fond semble donc devoir être menée dans ce sens.

M. Jean-Paul Amoudry - Je souhaitais vous poser deux questions. La première est la suivante : avez-vous un point de vue ou un avis comparé sur les deux formules de protection que sont d'une part la formule centralisée du parc naturel, et d'autre part la formule décentralisée de type espace Mont-Blanc ? Pourriez-vous nous présenter les avantages et les inconvénients de ces ceux formules ?

Ma deuxième question est la suivante : nous avons été un certain nombre au Sénat à émettre l'idée d'une action préventive et de responsabilisation de tous les praticiens de la montagne, qui courent des risques de façon irréfléchie et qui font multiplier les opérations de secours de toutes sortes. En effet, certaines personnes vont se défouler au sommet d'une montagne et, lorsqu'elles sont trop fatiguées pour redescendre, elles appellent les secours depuis leur téléphone portable. Or ceci coûte très cher à la nation. Il est vrai que cette pratique concerne essentiellement une certaine partie de la montagne, notamment les Alpes ou les Pyrénées et qu'elle se rencontre peut-être moins dans le Massif Central ou les Vosges, mais il s'agit d'une tendance forte. Seriez-vous, en tant que protecteur, favorable à l'avancée d'une telle pratique, encadrée et gérée sous l'autorité des communes, vue sous un angle préventif, afin de responsabiliser les gens ?

M. René Sournia - Je pense qu'au-delà de l'activité en montagne, nous retrouvons de telles pratiques à risque en mer. Or il s'agit d'un problème de fond de refus des responsabilités des individus. J'ai, pour ma part, réalisé des ascensions en solo, mais j'ai toujours dit à ma famille qu'elle ne devrait en aucun cas attaquer une quelconque autorité en cas d'accident. J'ai moi-même perdu ma seconde épouse en montagne mais je ne m'en prends qu'à moi-même en me disant que j'ai dû commettre une erreur au cours de notre ascension.

M. Jean-Paul Amoudry - Malheureusement, tout le monde ne réagit pas comme cela et, même si vous signez une décharge, les secours sont tenus d'intervenir en cas d'accident. Dans notre société, la mécanique de secours est obligatoire et suscite un coût important. Or nous devons trouver un moyen de sensibiliser les personnes en leur indiquant que des frais importants seront occasionnés si elles encourent des risques inconsidérés. Cette démarche n'est pas un frein au secours, que nous ne remettons pas en cause, puisque le secours est inscrit dans la Constitution. Il s'agit simplement d'un moyen préventif.

M. René Sournia - Dans le cadre du club alpin français (CAF), nous sommes confrontés à ce problème. En effet, certains représentants du CAF ont été traînés devant les tribunaux car ils étaient soupçonnés d'avoir pris des risques suite à certains accidents. Nous avons pu récemment lire dans la presse le cas de Polonais qui, alors que le mauvais temps était annoncé, ont décidé de réaliser quand même l'ascension du Mont-Blanc. Or ils ont fait prendre des risques inconsidérés aux secouristes. Nous pouvons également citer l'affaire de la Vanoise, qui a eu lieu il y a quatre ou cinq ans. Pour ma part, j'étais partisan de ne pas intervenir car ces personnes avaient décidé, contre vents et marées, de partir en montagne, alors qu'on leur avait dit que la situation était dangereuse. J'estime que, dans ce cas, les gens doivent prendre leurs responsabilités pour rentrer. Tel est mon point de vue. Par ailleurs, le problème du paiement des secours est très complexe. En effet, nous sommes assurés en cas d'accident en voiture. De la même manière, dans le cadre du CAF, nous proposons une assurance obligatoire qui inclut l'adhésion, mais nous ne nous laissons pas pour autant aller à faire n'importe quoi, même si certaines personnes nous le demandent. Nous tentons d'informer les personnes en demandant des informations à la météo, aux guides... Mais je pense qu'il faut responsabiliser les gens et que ceci ne peut se faire que financièrement.

Concernant la question de la protection de l'environnement, je pense que, dans la mesure où des protections fortes sont instaurées, dans le cadre de parcs nationaux, ou de réserves naturelles, cela signifie que l'homme a échoué. En effet, l'homme n'a pas été capable de gérer suffisamment les ressources naturelles pour ne pas trop en dépenser ou en détruire. Ainsi, je considère que la création d'un parc national ou d'une réserve naturelle constitue la preuve que l'homme a fait des erreurs et qu'il a pris des décisions qui ne sont pas logiques par rapport à l'environnement. Dans ce cadre, je reviendrai sur le cas de l'espace Mont-Blanc. J'ai vu la naissance de cet « Espace Nature Mont-Blanc » avec beaucoup d'espoir en 1992 ou en 1993, mais nous nous sommes vite aperçu qu'il s'agissait simplement d'une « pompe à fric ». En effet, je pense que certains élus n'y ont vu que cela. Par ailleurs, l'Etat n'a pas eu le courage de dire aux élus qu'ils devaient agir dans certaines directions, en donnant une certaine impulsion. Ainsi, l'Etat a trop laissé faire. Au final, cet espace Mont-Blanc n'a accouché d'aucune décision, ce que je regrette profondément. En effet, les différentes associations comme le Club Alpin Français, la CIPRA, ou encore un regroupement d'associations italiennes, suisses et françaises sur le développement durable souhaitaient faire de cet Espace Mont-Blanc transfrontalier un symbole en Europe de ce qu'aurait pu être le développement durable. Or nous avons échoué. Selon moi, aujourd'hui, il n'y a plus rien à faire pour sauver le massif du Mont-Blanc car de nombreuses zones ont été saccagées. Ainsi, le fait de ne plus toucher à cet espace contribue déjà à le protéger.

En revanche, le concept de sites décentralisés, comme le sont les parcs régionaux, me semble être une bonne idée, qui a fait ses preuves, notamment dans le Parc des Bauges ou dans le Parc du Queyras. En effet, l'homme a été mis au coeur du projet, et l'on prend le temps de discuter avec tous les acteurs concernés, afin qu'une confrontation ait lieu. Dans ce cadre, de telles structures peuvent déboucher sur un projet intéressant, comme ceci a été le cas pour la Chartreuse ou les Bauges. A l'inverse, l'exemple du parc du Mercantour, qui, dans les années 70, a été imposé à la population, est un très mauvais exemple. Ainsi, 25 ans après, il suscite toujours un rejet de la part de la population locale. Or, au-delà du combat concernant la réintroduction des loups, il s'agit d'un refus de cette intervention étatique autoritaire.

M. Jean-Paul Amoudry - Pour conclure, pouvez-vous nous présenter le réseau de communes « Alliance dans les Alpes » ?

M. René Sournia - Le but de ce réseau est de faire appliquer la convention alpine sur le terrain. Nous ne souhaitons pas expliquer aux élus ce qu'ils doivent faire, mais simplement leur proposer de visiter certains villages pour observer les réalisations qui y sont développées. Nous avons réalisé certaines visites en France durant le mois de mai l'année dernière, puis durant le mois d'octobre. Ainsi, nous avons organisé, pour les élus, la visite d'un village du Valais, Saint-Martin. Les élus de ce village songeaient à mettre en place des remontées mécaniques, puis, après discussion avec la population, et notamment les milieux économiques de la vallée, ils ont décidé de repartir sur d'autres bases en développant l'agriculture et en aidant les agriculteurs à se maintenir en place. Par ailleurs, ils ont transformé des alpages en gîtes d'étape. Cette décision a permis de faire travailler les artisans locaux. Ainsi, la dynamisation du village a été permise simplement à partir du local. Or il s'agit d'un exemple de développement durable très intéressant. Notre but est donc de mettre en réseau ces différentes communes, qui sont au nombre de 130 pour tout l'arc alpin, afin qu'elles voient ce qui se fait ailleurs. En outre, ce réseau permet d'apporter une aide technique à ces communes en termes de secrétariat, d'ouverture de comptes pour des financements, de réalisation d'audits dans le cadre de cabinets conseil, mais il ne s'agit surtout pas de leur donner des directives. Il s'agit simplement d'une aide à la confrontation et à la concertation avec d'autres communes mais ce sont les élus locaux qui doivent développer leur projet concrètement.

Par ailleurs, l'agriculture me semble constituer l'un des maillons importants de la montagne. Or, au sein de la CIPRA, nous pensons que la Politique Agricole Commune doit être revue, pour aller vers des aides à la qualité et pour se tourner vers les jeunes agriculteurs, afin de les maintenir, mais également de les former pour qu'ils viennent à l'agriculture de montagne. En effet, nous nous apercevons que les agriculteurs qui vieillissent quittent la profession sans être remplacés, et que, dans quelques années, nous n'aurons presque plus d'agriculteurs dans nos montagnes, si ce n'est pour faire du folklore dans le paysage. Or ce n'est pas le folklore qui fait vivre la montagne.

Pour conclure, je dirais que, si nous regardons la composition du nouveau gouvernement, nous constatons que Monsieur Gaymard, élu de la Savoie, est, entre autres, Ministre de la Pêche. Or, si je ne pense pas qu'il soit incompétent dans ce domaine, je trouve quelque peu ennuyeux de voir qu'il n'existe jamais un Secrétariat d'Etat à la montagne, alors que 43 départements en France sont directement touchés par la montagne contre seulement un peu plus de 30 départements touchés par la mer. Il n'est donc pas normal que, dans ce gouvernement, comme dans tous les autres gouvernements précédents, il n'existe pas au moins un Secrétariat d'Etat à la montagne, alors même que nous avons une loi Montagne.

M. Jean-Paul Amoudry - Merci Monsieur Sournia pour votre contribution, qui a enrichi très utilement nos travaux.

11. Audition de M. Philippe Martin, directeur du Service d'études et d'aménagement touristique de la montagne (SEATM) (15 mai 2002)

M. Jean-Paul Amoudry - Je vous remercie de votre présence et d'avoir fait le déplacement depuis Challes-les-Eaux pour vous rendre à Paris et rejoindre le Sénat. La mission sénatoriale d'information sur la montagne a été constituée au mois février dernier et permet aux sénateurs de profiter de la période électorale, qui les prive en quelque sorte du travail législatif habituel, pour se consacrer à ces sujets. Nous profitons également de l'année internationale des montagnes pour faire le point sur l'application de la loi du 9 janvier 1985 et sur les textes ultérieurs, qui ont pu venir corriger cette loi fondamentale. Une fois le bilan dressé, notre second objectif consiste à moderniser cette loi et à déterminer les adaptations à proposer au législateur qui entrera en fonction dans quelques semaines, ainsi qu'à l'actuel et au futur Gouvernement. Je suis heureux que vous puissiez nous faire part de votre expérience et de votre avis sur une partie importante de la loi, à savoir les volets du tourisme et de l'équipement, qui font partie des socles de ce texte. D'avance, je vous remercie de nous faire part de vos avis, à partir de la grille de questions que nous vous avons préalablement adressée.

M. Philippe Martin - Je tiens à signaler que je ne représente pas, dans cette instance, le secrétariat d'état au Tourisme. En effet, mes propos n'ont pu être validés étant donné que je n'ai pas pu les soumettre à une quelconque autorité. Par contre, je veillerai à ce que les réponses écrites au questionnaire, soient validées.

Le service d'études et d'aménagement touristique de la montagne (SEATM) a été créé pour concevoir et mener les procédures visant à la création, ex-nihilo, de stations de sport d'hiver. Au cours des dernières années, la mission première du SEATM a beaucoup évolué. Sans perdre la compétence en matière de domaines skiables, de nombreuses évolutions sont intervenues dans le domaine des activités de pleine nature et nous avons fait de gros progrès sur la connaissance des clientèles et de leurs attentes. Depuis deux ou trois ans, nous nous penchons aussi sur un gros dossier qui est celui de la moyenne montagne, mais ce dossier nous laisse assez perplexes.

Mon exposé s'articulera en quatre points et reprendra les principales questions posées dans le questionnaire. Nous étudierons premièrement la question des indicateurs en regardant la fiabilité des mesures qui sont réalisées dans ce domaine. Nous verrons quelle est la représentation de l'activité de tourisme en montagne. Deuxièmement, nous traiterons des extensions de domaines skiables en nous penchant plus particulièrement sur l'avenir des petites stations. Troisièmement, nous aborderons une question fondamentale, qui est celle de l'évolution des attentes de la clientèle et de la nature de ces évolutions. Enfin, nous aborderons les questions de freins ou de blocages et des perspectives de progrès. Selon moi, ces perspectives concernent davantage les textes d'application que la loi Montagne elle-même.

Pour l'instant, nous ne disposons que d'un seul indicateur véritablement fiable. Il porte sur l'activité des remontées mécaniques. Cet indicateur est très fiable et très réactif. Chaque saison hivernale est découpée en cinq périodes (trois périodes de vacances scolaires et deux périodes inter-vacances). Nous connaissons les résultats précis de la situation rencontrée sur chacun des massifs de montagne dans les deux à trois semaines suivant la fin de chaque période. Ce système fonctionne bien dans la mesure où la profession est remarquablement bien organisée, à travers le syndicat national des téléphériques de France (SNTF). Qu'il s'agisse de la conception du système ou du travail de collecte, nous avons à faire à des interlocuteurs fiables et bien organisés. Aujourd'hui, le travail de collecte est informatisé, à travers le serveur du SNTF, dans lequel nous allons directement chercher les informations dont nous avons besoin, et qui sont traitées et re-diffusées.

Même si les circulaires prises de 1994 à 1997, qui traitaient des aides aux stations en difficulté, notamment par manque de neige, ont indiqué que l'activité des remontées mécaniques était représentative du tourisme hivernal en montagne, cela est de moins en moins vrai, et pas seulement en Haute-Savoie. Aujourd'hui, nous manquons cruellement d'indicateurs fiables et représentatifs pour les autres acteurs du tourisme et notamment en ce qui concerne les hébergements (surtout les meublés). Un certain nombre d'acteurs s'est mobilisé pour trouver des palliatifs. C'est notamment le cas de l'Observatoire National du Tourisme (ONT) qui, en partenariat avec l'association des maires des stations françaises de sports d'hiver et d'été, a monté un système d'observation. C'est aussi le cas de l'ANEM qui a créé le bureau d'études Comète. Mais dans le cas de l'ONT, nous sommes confrontés à une fiabilité inégale des sources. Le recul est également insuffisant et la pondération absente. Dans le cas de l'ANEM, la représentativité des territoires est inexistante puisque le nombre de stations suivies très précisément par le bureau d'étude Comète est extrêmement limité. Une piste de progrès pourrait consister à exercer une certaine pression sur la profession, et notamment sur la FNAIM et sur les différents syndicats hôteliers, pour qu'ils acceptent l'instauration d'un dialogue permettant de constituer un panel représentatif, basé sur une approche scientifique, et la mise en place d'un système de collecte. Evidemment, le SEATM pourrait prendre en charge le traitement ultérieur des données recueillies. Pour le moment, nous disposons des méthodes mais nous manquons d'interlocuteurs pour organiser le système.

Par ailleurs, le secrétariat d'Etat au Tourisme ne dispose d'aucun indicateur fiable pour appréhender la situation en montagne rencontrée en été. Je rappelle que le chiffre d'affaires touristique global de l'été est supérieur au chiffre d'affaires hivernal, même s'il ne porte pas sur le même territoire. En montagne, l'économique touristique estivale est encore plus importante qu'en hiver (+ 10 %).

Dans le domaine du ski, nous avons la connaissance des chiffres d'affaires réalisés et nous connaissons assez bien la fréquentation de chaque domaine skiable (nombre de journées skieurs), son utilisation par les skieurs (les passages), mais nous ne connaissons pas vraiment le nombre de skieurs. En effet, les exploitants des remontées mécaniques commencent depuis peu à s'intéresser à l'identification de leurs clients. A partir du seul nombre de clients fréquentant le domaine skiable, nous ne pouvons pas déduire précisément le nombre de skieurs. De ce point de vue, nous avons de grandes difficultés à connaître le marché, en termes de nombre de pratiquants des activités de glisse.

A côté des indicateurs concernant les activités économiques, nous disposons d'autres indicateurs, géographiques ou d'équipement, qui sont beaucoup plus précis. Là encore, les remontées mécaniques sont remarquablement instrumentalisées et nous sommes capables de déterminer, à l'unité près et en partenariat avec le STRMTG (service technique des remontées mécaniques et des transports guidés), le nombre de remontées mécaniques, leur nature, leur puissance, et l'ensemble de leurs caractéristiques. Nous avons une connaissance précise de toutes ces données sur la France entière. Ces données sont totalement fiables, mais les remontées non autorisées ne figurent pas dans ce fichier.

Nous connaissons un peu moins bien les pistes. Le travail de recensement des pistes est effectué par le SEATM. Toutes les stations ne sont pas équipées de systèmes d'information géographiques - loin s'en faut - et certaines n'ont même pas de plans des pistes. En France, nous pouvons dire qu'il existe environ 25 000 hectares de pistes, dont environ 3 000 faisant l'objet d'une production de neige de culture. Concernant la description physique de l'offre, la situation se complique lorsque nous parlons de domaines skiables. En effet, personne ne partage la même définition de cette notion, et surtout pas les professionnels, dont les points de vue divergent d'une station à l'autre, et en fonction des enjeux commerciaux spécifiques. Même les maires ne partagent pas la même vision, qui peut varier en fonction des enjeux pénaux (pour les questions relatives à la sécurité). Quoi qu'il en soit, nous pouvons dire qu'il existe environ 120 000 hectares de domaine skiable, ce qui représente environ 1 % de l'espace de montagne français (11 400 000 hectares). Au regard de ces chiffres, nous voyons que l'activité de tourisme de montagne hivernal est très concentrée. Si l'on inclut les installations induites par l'activité humaine (urbanisme, infrastructures routières, etc.) qui représentent aussi environ 1 % de l'espace de montagne, nous pouvons dire que le ski représente, en France, 2 % de l'espace de montagne. Le chiffre d'affaires réalisé en hiver sur 2 % du territoire est équivalent au chiffre d'affaires réalisé l'été sur 100 % du territoire de montagne. En effet, le tourisme estival est beaucoup plus diffus.

La source première des autres indicateurs d'offre touristique est l'INSEE. Il y a quelques années encore, le SEATM tentait de tenir à jour un recensement de tout ce qui pouvait contribuer à l'offre touristique (les hébergements, les hôtels, les piscines, les équipements de loisirs, etc.). En raison de l'absence d'un système centralisé de collecte d'informations autre que celui de l'INSEE, le SEATM a renoncé puisqu'il ne possède pas les moyens financiers lui permettant d'acheter des fichiers à l'INSEE. Le prix des fichiers pose donc un problème d'accès à l'information.

Le récent transfert de compétence (27 février 2002) aux régions des secteurs relevant de la collecte et du traitement des statistiques peut représenter une avancée intéressante et permettre une bonne approche de ces problèmes. Cependant, il sera difficile, dans un grand nombre de régions, de convaincre les partenaires d'identifier ce qui concerne la montagne, qui risque d'être diluée dans une approche globale du tourisme.

En l'état actuel des choses, une extension pure du domaine skiable n'est pas envisageable. Actuellement, l'offre de ski est de plus en plus supérieure à la demande. En effet, l'offre croît fortement, en termes de capacité des équipements. Si le nombre de remontées mécaniques décroît régulièrement, leur puissance et le nombre de skieurs pouvant être transportés augmentent régulièrement. Dans ce contexte, la demande ne justifie pas une extension du domaine skiable. Cependant, deux cas de figures justifient, outre le renouvellement et la modernisation du matériel, l'installation de nouveaux équipements de montagne. Il s'agit premièrement de l'interconnexion des domaines skiables existants. La loi Montagne considère la commune comme étant l'unité de base du développement touristique. Ainsi, de nombreux domaines skiables ont été définis en fonction des limites communales. Si l'on croise cette situation avec les évolutions de la clientèle, nous nous apercevons que certaines stations ayant un domaine skiable réduit à la commune, à l'exception des stations du Massif central où les problèmes d'interconnexion sont extrêmement limités, ont une offre qui n'est pas assez diversifiée, soit trop facile, soit trop difficile. Dans ce contexte, l'interconnexion peut apparaître comme une solution attirante, permettant de faire face aux évolutions des attentes de la clientèle. Tout comme l'extension, l'interconnexion ne doit pas être une fin en soi, et l'attente du client doit toujours prédominer. En effet, une interconnexion qui ferait intervenir un ou deux kilomètres de plat et qui forcerait les skieurs à avancer en poussant sur les bâtons n'est pas utile dans la mesure où elle ne remporterait pas l'adhésion des clients. Les transferts de skieurs sur des télésièges longs de deux ou trois kilomètres ne sont pas non plus satisfaisants. Si l'interconnexion n'est pas une fin en soi, c'est un bon moyen de diversifier l'offre de ski, de mélanger des espaces de ski présentant différents niveaux de difficulté, et de faire en sorte que chaque espace d'urbanisation ait accès à un domaine skiable aussi varié que possible.

Le deuxième cas de figure d'implantation de nouvelles remontées mécaniques peut être lié à la densification des pistes à l'intérieur du domaine skiable existant. Là aussi, il faut être vigilant et tenir compte de l'offre d'hébergement. Il s'agit en effet de savoir s'il convient de laisser se développer davantage l'offre d'hébergement. La question de la fréquentation des domaines skiables se pose aussi. En effet, il convient de veiller à ne pas réduire l'attractivité du produit ski en permettant une densité de pratiquants excessive. Si la question de la densité peut varier de façon importante d'une station à l'autre en fonction du type de clientèle, il convient toutefois de respecter certaines limites.

Si nous densifions le domaine skiable existant, nous n'allons pas améliorer la situation des petites stations de ski, qui risquent de se trouver confrontées à une concurrence accrue. Je pense que deux cas de figure peuvent justifier le désarmement :

- La disparition pure et simple des remontées, qui ont été installées par erreur ou qui ne correspondent plus à un besoin, peut se concevoir si l'offre devient hors marché (téléskis trop raides, situés dans des bois, etc.). En effet, il peut arriver que les installations remettent en cause la sécurité des pratiquants ou que la difficulté de ski proposée soit inadaptée (difficulté trop importante pour des débutants, des classes scolaires, etc.). La situation est appréciée au cas par cas, en fonction de la clientèle visée.

- Le deuxième cas de figure pouvant justifier le désarmement est la situation où l'impact négatif de l'été est supérieur à l'impact positif de l'hiver. En effet, l'existence de remontées mécaniques mal conçues, et présentes dans un paysage agréable en été, peut être repoussante et dissuader certains clients de fréquenter la station pendant les mois d'été. Nous avons déjà fait plusieurs propositions de désarmement, basées sur cette seconde considération. Peu de dossiers aboutissent ; toutefois un dossier concernant la Lozère est en bonne voie. C'est aussi le cas de certains dossiers concernant les Vosges.

Pour les petites stations, le cas de figure le plus fréquent n'est pas celui du désarmement mais d'un repositionnement commercial et touristique. Dans cette optique, le ski peut devenir une des composantes de l'offre touristique et non la composante majeure, si une demande existe notamment pour la promenade ou pour d'autres activités. Il arrive aussi très fréquemment que ce qui a été baptisé « station » ne soit qu'un stade de neige, fréquenté par les habitants d'une grande ville, située à proximité. De mon point de vue, il conviendrait, dans ces cas, de nouer des partenariats originaux entre les villes concernées et les collectivités qui supportent la station « stade de neige ». En effet, il n'est pas choquant qu'une grande ville ayant besoin d'espaces de loisirs noue un tel partenariat avec la collectivité compétente.

S'agissant des évolutions climatiques, nous pouvons dire, après avoir comparé les points de vue des scientifiques français, suisses, et autrichiens, que leur effet est moins prégnant et rapide que l'évolution de la demande, en particulier pour les petites stations. Par ailleurs, l'évolution du climat est négligeable, comparée aux aléas climatiques pouvant intervenir d'une année à l'autre. De la même façon que les agriculteurs supportent de moins en moins les aléas climatiques, ces variations posent aussi des difficultés au niveau des personnels des stations de sports d'hiver qui demandent des emplois stables, avec des dates de prise de poste et de fin d'activité très régulières. D'une année sur l'autre, ces aléas deviennent de plus en plus insupportables pour les employés et les acteurs intervenants dans ce type d'activité. En résumé, je considère que l'évolution des données climatiques doit être prise en compte dans toute décision d'investissement, qu'il s'agisse des remontées mécaniques ou de la neige de culture. En effet, pour produire de la neige dans de bonnes conditions, il ne suffit pas d'avoir de l'eau, mais il faut également avoir du froid.

Avant d'aborder les questions relatives aux attentes de la clientèle, je vais souligner certains éléments majeurs survenus au cours des dernières années, et qui ont marqué l'évolution du tourisme en montagne.

Nous avons assisté, tout d'abord, à la création de PAM (Professionnels Associés de la Montagne) qui s'est traduite par la mise en place d'un lieu de discussion et de débat traitant de la façon de positionner l'image de la montagne. Je regrette seulement qu'aucun hébergeur ne fasse partie des membres composant cette cellule. A une époque, la FNAIM participait aux débats. Aujourd'hui, elle n'est plus présente et personne n'a réellement cherché à la retenir. Il est regrettable que l'hébergement, qui est un aspect fondamental du tourisme, ne participe pas à ces travaux, alors que tous les autres secteurs sont représentés (remontées mécaniques, ski de fond, fabricants de matériels et de vêtements, etc.).

Comme je ne l'ai pas dit en introduction, je précise que le SEATM est un service technique central, à compétence nationale, et rattaché à la direction du Tourisme. De fait, l'essentiel de notre activité (60 %) rentre dans le cadre des missions de l'AFIT (Agence Française d'Ingénierie Touristique). Si le SEATM n'existait pas, c'est l'AFIT qui fournirait cette prestation. A partir d'expériences menées antérieurement, l'AFIT a provoqué la création d'un panel national ski. Il s'agit d'un ensemble de 2 000 à 2 200 foyers qui présentent la caractéristique de comporter au moins une personne pratiquant un sport de glisse. Cet ensemble est représentatif à la fois des lieux de résidence et des destinations choisies, dans les différentes stations de sports d'hiver des massifs. L'échantillonnage a été assez coûteux et compliqué à élaborer. Le panel peut renseigner sur n'importe quelle question concernant la clientèle des stations de sports d'hiver. Nous avons déjà compilé un certain nombre d'idées intéressantes et nouvelles. Ces informations sont à la disposition des professionnels qui ont toutefois de la peine à se les approprier, bien que ce système soit très économique. En effet, la question coûte 760 euros, ce qui n'est pas cher comparé au coût d'un ré-échantillonnage d'un panel représentatif.

Troisièmement, NIVALLIANCE a été mis en place par le syndicat national des téléphériques de France (SNTF). Vous savez que la question du « fonds neige » n'est plus d'actualité et qu'elle a été réglée par une démarche purement professionnelle des exploitants de remontées mécaniques, qui repose sur un système d'assurance mutualisé. Le coût de cotisation est à peu près équivalent à l'ancienne taxe qui portait sur le contrôle des remontées mécaniques. Ce système d'assurance offre un niveau de compensation de perte de chiffre d'affaires qui est tout à fait convenable. Nous pouvons féliciter le SNTF d'avoir mis en place ce système, dans un contexte particulièrement difficile, et dans lequel les assureurs étaient encore échaudés par les drames de septembre 2001. Ce système contribue à protéger un élément de la profession qui est ainsi à l'abri d'un certain nombre de risques économiques qui ne peuvent être imputés aux exploitants de remontées mécaniques (manque de neige, grève des trains, etc.). Nous ne pouvons que souhaiter que d'autres professions adoptent la même démarche, plutôt que d'attendre des compensations financières de la part des pouvoirs publics. Ce système d'assurance présente le mérite d'être en grande partie mutualisé. Ainsi, les cotisations sont davantage fonction de la capacité contributive que du niveau de risque réel encouru par le cotisant. Ce système est remarquable.

Le carnet de route de la montagne a aussi été mis en place. Il s'agit d'un outil méthodologique, à disposition des professionnels ou des territoires, qui leur permettra de réfléchir de manière très objective à leur positionnement touristique.

Le dernier élément concerne les outils qui mettent en place au niveau de l'immobilier de loisir. Nous y reviendrons.

Une des caractéristiques de la montagne est d'avoir pris en compte, sans doute en premier par rapport à d'autres destinations touristiques, les attentes de la clientèle. Une approche sociologique, initiée en 1992, a été mise en place. Cependant, le résultat de cette étude n'a pas été utilisé. En effet, la diffusion de données sociologiques auprès des professionnels du tourisme n'a donné aucun résultat, les professionnels étant habitués à entendre un autre langage. Pour cette raison, l'actualisation intervenue en 1999 n'a pas été diffusée avant la création concrète d'un guide méthodologique. Ce guide a pris la forme du « carnet de route de la montagne » que j'évoquais précédemment, et que vous connaissez déjà.

J'ai été extrêmement étonné par la vitesse de diffusion de ce document, qui témoigne de l'attente qui existait, et de son appropriation. En quelques mois, nous avons assisté à un changement fondamental du contenu des discours, qui révèle une très bonne appropriation de cet outil. Cependant, l'appropriation n'est pas la même à tous les niveaux. Le secteur de l'hôtellerie et de la restauration est encore un peu en retrait de cette démarche, qui, de toute façon, a apporté beaucoup d'éléments positifs.

J'évoquerai rapidement l'avenir du ski de fond. En 2000, France Ski de Fond (FSF) s'est engagée, dans le cadre de la mise en place et de l'élaboration du carnet de route de la montagne, dans une ambitieuse démarche de réflexion stratégique. Actuellement, beaucoup de fédérations contestent l'opportunité d'une telle démarche et ne sont pas convaincues que la demande a changé et que des pratiquants désirent faire autre chose que du sport, qu'ils peuvent considérer comme un sport dur et ingrat. Certaines fédérations, notamment dans le Cantal, ont du mal à accepter des avis qui recommandent de réduire la longueur totale des pistes, trop importante par rapport à la demande. En effet, beaucoup de pratiquants pensent qu'il vaut mieux avoir moins de kilomètres de pistes, mais mieux entretenues. Pour ces fédérations, qui se sont dévouées au nom d'une éthique sportive, ce type de raisonnement n'est pas toujours facile à admettre. Je pense que nous devons beaucoup soutenir le travail entrepris par FSF.

Je vous donnerai un autre exemple, volontairement provocant. D'autres pays n'ont pas connu l'érosion qui a frappé le ski de fond français, puisqu'ils n'ont pas hésité, quand la demande le justifiait, à placer des fils neige dans les montées (notamment dans les endroits très pratiqués). En France, cette pratique reste encore très choquante pour beaucoup de gestionnaires de ski de fond, qui pensent que la pratique du ski de fond doit se conjuguer avec un effort physique important. En ce qui nous concerne, nous ne sommes pas choqués par une demande consistant à mettre en place du fil neige.

Aujourd'hui, grâce au « carnet de route de la montagne », chaque territoire a les moyens de choisir un équilibre. Néanmoins, il ne faut pas considérer que seules les attentes du client doivent commander aux choix effectués, ce qui aurait des effets très pervers, comme une banalisation de l'offre qui conduirait à trouver les mêmes choses sur la totalité du territoire, qu'il s'agisse de la montagne ou du bord de mer. Inversement, celui qui participe à l'offre touristique d'un territoire (un hôtelier, un exploitant de remontée, etc.) ne doit pas considérer qu'il est le seul à connaître les attentes des touristes. Il appartient donc à chaque territoire de définir, avec les outils mis à sa disposition, le bon équilibre, entre les attentes de la clientèle, qui doivent évidemment être prises en compte, et une offre qui doit rester personnalisée et qui correspond à un savoir-faire et à une rentabilité d'investissement. Sur ce point, il n'y a pas de recette miracle et l'équilibre doit être trouvé, territoire par territoire. Je tiens à votre disposition certains exemples des pratiques à suivre, ou à ne pas suivre, dans la prise en compte des clients (hébergement, restauration, apprentissage du ski).

En matière d'immobilier, vous savez mieux que moi combien les mesures intervenues l'année passée se sont fait attendre. Le décalage entre les promesses et les réalisations a posé des difficultés à de nombreux acteurs. Nous manquons encore aujourd'hui d'un guide technico-administratif. En effet, les différents textes (décrets et arrêtés) sont insuffisants et sont de nature à conduire à des interprétations extrêmement différentes d'un territoire à un autre, en fonction du préfet ou du service de contrôle de légalité qui intervient. Grâce à l'ANEM notamment, le guide technico-administratif devrait sortir à la fin du mois de mai.

La grande difficulté consiste à convaincre les propriétaires à consentir des baux de longue durée. Une autre difficulté consiste à faire comprendre aux propriétaires qu'ils n'ont pas forcément le meilleur goût pour choisir la façon dont les logements doivent être aménagés. A trop respecter les exigences des propriétaires, nous pouvons arriver à des situations se traduisant par une désertion rapide des clients. En matière d'hébergements collectifs, l'intégration des attentes des clients est vraiment fondamentale. Cependant, nous ne disposons pas encore de véritables outils, de véritables méthodes, ni de maîtres d'oeuvre véritablement formés à cette question, d'autant plus que la chaîne entre le concepteur et le client est relativement longue.

Le dernier point porte sur les besoins de subventions. Un département des Pyrénées s'est notamment lancé dans cette démarche, en finançant des travaux à hauteur de 60 %. Si les conventions interrégionales de massifs prévoient des dispositions aidant à la réalisation des études d'ingénierie, je suis un peu inquiet quant à l'efficacité de ces mesures, en l'absence d'une aide lourde prévue pour les travaux. Dans le même temps, la réhabilitation des espaces collectifs me paraît aussi fondamentale.

En ce qui concerne les freins et les perspectives de progrès, la principale difficulté de la loi Montagne est qu'elle considère la commune comme l'autorité organisatrice du développement touristique, alors que le périmètre communal tend à ne plus être le périmètre le plus pertinent, de nature à permettre un développement touristique optimal. Les textes fondateurs de la République étant fortement attachés à la liberté d'association des communes, personne ne peut, pour le moment, contraindre à l'intercommunalité, sauf à commettre un chantage ou un abus de droit. La question de l'intercommunalité est pourtant fondamentale. En effet, le fait que la compétence de l'autorité organisatrice du développement touristique reste basée au niveau de la commune me semble être un frein très important.

Les autres points sont moins gênants et suscitent peut-être davantage de débat. Je ne m'attarderai pas sur la question des servitudes que vous connaissez bien. Sur ce point, je pense que la loi Montagne doit être remise à jour. En effet, en vingt ans, les technologies ont évolué et la loi n'est plus exhaustive. Même si la loi est complétée aujourd'hui, le problème de son exhaustivité se reposera forcément dans dix ou vingt ans. Nous ne devons pas rajouter un article de loi, mais, au contraire, supprimer certains passages de la loi afin de nous en tenir au principe suivant : peut faire l'objet de servitudes tout ce qui concourt à l'exploitation d'un domaine skiable.

La question de l'utilisation estivale des domaines skiables est problématique. Si les agriculteurs ne sont pas opposés à l'industrie touristique hivernale, dans laquelle ils trouvent souvent une source de revenus complémentaires, la situation est différente en été. En effet, les conflits d'usage risquent de croître fortement si nous imposons, par des servitudes, des activités touristiques sur des territoires qui ont d'autres vocations agricoles pendant la saison estivale. Un équilibre reste donc à trouver territoire par territoire.

La dernière question concernant la loi Montagne porte sur les redevances. Si la question suscite un peu moins de polémiques, les débats pourraient rapidement reprendre, de façon assez dure. Il existe une population d'« urbains montagnards » (les Grenoblois, par exemple) qui ont l'habitude de fréquenter les espaces de montagne situés à proximité, sans avoir à débourser la moindre somme d'argent. Cette situation est problématique dans la mesure où l'aménagement et la sécurisation des espaces de montagne a un coût, qu'il est tentant de couvrir par l'instauration d'une redevance. Actuellement, la redevance n'est possible que pour le ski alpin ou le ski de fond. Cependant, la question d'une extension de la redevance, même si elle est conflictuelle, devra être posée. Il existe des espaces, comme le plateau de Beille, dans les Pyrénées, où la mise en place d'une redevance a été assez aisée. En effet, cet espace de nature n'offre quasiment qu'un seul accès, où on peut matérialiser une porte. Une fois la redevance payée, les visiteurs sont libres de pratiquer l'activité de leur choix. Cependant, tous les espaces ne permettent pas ce type d'organisation. A côté de la loi, d'autres outils, comme la délégation de service public par exemple, permettraient de résoudre le problème. Cependant, je pense que le législateur va continuer à être interpellé sur la question de la redevance, pour les activités de pleine nature.

Nous pouvons donner deux exemples de difficultés d'application de la loi Montagne.

La première difficulté tient à la définition du domaine skiable, qui, comme nous l'avons déjà dit, est extrêmement floue. En effet, le domaine skiable doit-il être considéré comme un espace sur lequel existent des pistes ou comme un espace sur lequel la configuration des remontées mécaniques permet la présence de skieurs, même en l'absence de pistes ? Lors de la démarche de normalisation de la signalisation des pistes, initiée il y a deux ans, nous espérions arriver à une définition du domaine skiable, mais tel n'a pas été le cas. Les professionnels ont refusé de sortir des pistes stricto sensu. Actuellement, le domaine skiable reste défini par une circulaire de janvier 1978. Cette circulaire énonçait expressément que sa validité n'allait que jusqu'à l'ouverture de la prochaine saison. Elle est donc caduque depuis très longtemps. Le ministère de l'intérieur s'est enfin aperçu de ce décalage et a envisagé d'abroger cette circulaire qui ne parlait que des problèmes de sécurité et d'organisation des secours sur les domaines skiables. Ces questions de sécurité, qui sont très contraignantes pour les élus locaux, influent aussi sur les enjeux environnementaux. Si la normalisation est la bonne solution, un décret (ou une autre mesure) devra être pris afin de sortir de cette situation de flou et de mieux définir la notion de domaine skiable.

Un deuxième exemple d'application déviante de la loi Montagne concerne les procédures unités touristiques nouvelles (UTN), pour lesquelles les exigences se multiplient, qu'il s'agisse de l'extension d'un hôtel, de l'installation d'une pissotière sur un circuit automobile existant depuis vingt ans dans le Beaujolais, etc. Si nous surveillons la situation, les procédures UTN sont encore trop souvent utilisées pour contraindre à la révision d'un POS. En effet, lorsqu'un dossier reçoit un agrément au titre des UTN, il convient en effet de réviser le POS afin de permettre à la procédure de s'appliquer.

J'aimerais aborder d'autres points qui ne relèvent pas de l'application de loi Montagne mais qui peuvent être des freins au développement du tourisme.

Un des principaux handicaps de la montagne est qu'elle est perçue comme étant une destination onéreuse, où chaque prestation est chèrement monnayée. Il est donc très important d'afficher du « non marchand ». Aujourd'hui, la carte d'hôte amène une très bonne réponse à cette préoccupation. Il me paraît important de sécuriser, sur le plan juridique, la carte d'hôte, qui permet aux touristes de recevoir des avantages en contrepartie du paiement d'une taxe de séjour. Cependant, des habitants de stations contestent les avantages offerts aux touristes, au moyen de la carte d'hôte. Les habitants de Chamonix, par exemple, ne comprennent pas que les touristes ne paient pas le bus alors que les résidents permanents, qui ne s'acquittent pas de la taxe, doivent payer leur titre de transport. Ces réactions sont des freins importants au développement de la carte d'hôte. Ce problème se pose aussi sur le littoral. Il faudrait donc remédier à la grande insécurité juridique qui existe pour améliorer la situation en ce domaine

Je terminerai par la question relative à la communication sur la sécurité en montagne. Je partirai d'un exemple. En Suisse, chaque année 800 personnes perdent la vie sur les routes (soit l'équivalent d'environ 6 000 morts en France, en proportion de notre population) et cette question attire le plus vif intérêt des pouvoirs publics, qui souhaitent que le nombre de morts diminue. Alors que 400 personnes par an perdent aussi la vie dans les montagnes suisses, aucune mesure n'est prise car les accidents sont considérés comme étant la conséquence d'un risque voulu. En France, environ 120 personnes par an trouvent la mort en montagne, en été ou en hiver, la moitié trouvant la mort au cours de randonnées, par crise cardiaque le plus souvent. Le nombre de morts sur le domaine skiable se limite à quelques unités par an. Cependant, ce type d'activité sportive est le mieux instrumenté, en matière de sécurité. Je pense que cette situation est de nature à produire quelques effets négatifs, notamment en matière d'attractivité.

M. Jean-Paul Amoudry - Merci pour cet excellent exposé, aussi complet que précis. Vous avez balayé l'ensemble des questions concernant le SEATM, ainsi que les différentes problématiques touristiques, qu'elles soient hivernales ou estivales, et portant sur l'ensemble des massifs. J'aimerais revenir sur la question des délégations de service public et voir notamment quelle suite est réservée à la loi Montagne de 1985, par la loi « Sapin » de 1993. La première loi conduit en effet à donner à la collectivité locale qu'est la commune, la maîtrise de son développement, la seconde obligeant à ouvrir à la concurrence le service de la prestation. Au moment où certains contrats arrivent à échéance, certaines collectivités s'interrogent et craignent que la maîtrise, inscrite dans la loi et voulue localement, échappe aux responsables locaux.

M. Philippe Martin - Nous avons beaucoup travaillé sur ce sujet, que je n'ai volontairement pas abordé puisque, dans le cadre de l'organisation précédente des services de l'Etat, une note rédigée par le directeur de cabinet de monsieur Gayssot mentionnait que ce sujet ressortait de la compétence exclusive de la direction des transports terrestres. Appartenant à la direction du Tourisme, je ne me suis pas permis d'aborder ce sujet, qui pourtant me passionne. Je pense qu'un des freins principaux à certains investissements en matière de remontées mécaniques n'est pas le manque d'argent mais la complexité qui existe actuellement au niveau des pratiques. Aujourd'hui, chaque préfet (ou sous-préfet) interprète en effet les lois Montagne et Sapin à sa propre façon. La loi Sapin étant bien ancrée dans le paysage français, je ne pense pas qu'un consensus visant à la remettre en cause se dégage. De mon point de vue, il n'est pas question, lors de l'arrivée à terme d'une délégation de service public, de remettre en cause le principe de la mise en compétition qui précède le renouvellement de la délégation. Certaines situations sont cependant problématiques et notamment lorsqu'un investissement important, qui n'a aucune chance d'être amorti avant la fin de la délégation de service public, doit être réalisé sur un domaine skiable. Je me sens très en phase avec le délégué général du SNTF, mais je pense que le SNTF devrait moins souvent recourir aux termes de « prolongation de délégation de service public », alors que d'autres solutions pourraient être utilisées dans les avenants. Si le contenu de la délégation de service public et les obligations des délégataires sont modifiés, il est logique qu'une contrepartie soit prévue à l'intérieur du contrat.

Le cas de figure le plus grave est celui des investissements intervenant en cours de délégation et rendus nécessaires notamment pour des raisons d'évolution des attentes de la clientèle, et pour lesquels la rédaction des avenants pose des problèmes redoutables. En 2000, un travail a été réalisé avec l'AMSFSHE et le SNTF. Quoi qu'il en soit, ce sujet ne passionne pas les foules au niveau de la direction des transports terrestres. Ce sujet est assimilé à un problème de transport et est considéré à travers la lunette des transports urbains ou régionaux, alors que la problématique est assez différente. Il ne faut pas perdre de vue que l'industrie du ski doit, chaque année, réinvestir 25 % du chiffre d'affaires réalisé pour renouveler les équipements, et que les conventions en application de la loi Montagne ne concernent pas que les remontées mécaniques. En matière d'hébergement, la préoccupation des services de l'Etat quant la cohabitation des lois Montagne et Sapin risque de générer des dérives, à défaut d'une unité au niveau des services centraux de l'Etat. Aussi, je souhaite que les associations d'élus reprennent l'initiative dans ce domaine, afin que nous puissions faire valider, par la direction générale des collectivités locales (DGCL), une sorte de guide technique, contenant quelques exemples d'avenants, pour les principaux cas de figure. Nous ne devons pas nous laisser polluer par des cas d'école, comme celui de Corrençon par exemple, qui passionnent les juristes mais qui ne présentent pas d'enjeux autres que locaux. Les enjeux les plus importants portent sur les très grandes stations pour lesquelles nous devons trouver des solutions juridiques qui soient acceptables par les investisseurs. Nous sommes dans un cas de figure qui est totalement différent de celui des autres délégations de service public, car il n'existe pas de conflit chronique entre les autorités organisatrices et délégataires, qui sont engagées dans le même combat.

M. le Rapporteur - Merci monsieur le Directeur. Nous recevrons avec beaucoup d'intérêt les notes écrites que vous pourrez nous communiquer. D'ores et déjà, vos commentaires nous sont très précieux.

12. Audition de MM. André Marcon, président de l'Union des chambres de commerce et d'industrie du Massif central, président de la Chambre régionale de commerce et d'industrie Auvergne, premier vice-président de l'Assemblée des chambres françaises de commerce et d'industrie (ACFCI) et Marc Gastambide, directeur général adjoint de l'ACFCI (15 mai 2002)

M. Jean-Paul Amoudry - Bienvenue au Sénat et merci de votre présence. Vous allez pouvoir apporter des réponses aux attentes exprimées par la mission d'information sur la montagne. Je vous présente les excuses du Président de notre mission, Jacques Blanc, sénateur de Lozère, qui est retenu à l'étranger. Les sénateurs présents, et ceux du Massif central notamment, sont heureux d'accueillir le Président de l'Union des chambres de commerce et d'industrie du Massif central, qui est un massif important.

Notre mission, créée en février dernier, doit rendre ses travaux en octobre. Vous voyez que nous nous sommes accordé un laps de temps assez court, pour mener à bien notre étude comprenant à la fois le bilan d'application de la loi Montagne et celui des dispositions intervenues, sur le plan européen, depuis son adoption. Nous souhaitons aussi esquisser des correctifs, des améliorations, et des simplifications que nous pourrions proposer au nouveau Gouvernement et au futur législateur que sera l'Assemblée Nationale, prochainement élue.

Nous envisageons de travailler sur trois thèmes :

- l'économie ;

- l'environnement et la protection de la nature ;

- l'aménagement.

M. André Marcon - Je suis Président de l'Union des chambres de commerce et d'industrie du Massif central qui regroupe 26 chambres sur 17 départements et 5 régions de programme. Je suis aussi vice-président de l'Association Interconsulaire du Massif central. Je m'exprimerai donc au titre des socioprofessionnels et à celui des CCI, au regard des leurs travaux en matière d'aménagement du territoire. Je suis un « rural des hauteurs », qui vit à 1 130 mètres d'altitude et maire d'une commune de 200 habitants, appelée Saint Bonnet le Froid. Je vous présente Marc Gastambide, qui est directeur général adjoint à l'ACFCI, à Paris, et qui a la charge des réseaux et de l'appui aux entreprises. Il a également été commissaire à l'aménagement du Massif central. Il possède à ce titre, une bonne expérience de la question qui nous intéresse.

J'essayerai d'être rapide et assez synthétique puisque je sais que les contributions que vous avez sur le sujet sont nombreuses. Je reprendrai les questions que vous avez posées, en m'attardant plus sur certaines d'entre elles et en les réorganisant différemment. Nous pourrions parler du bilan de la politique française de la montagne, des forces et des faiblesses de l'économie montagnarde, et du haut débit, sujet sur lequel j'ai rédigé un rapport dans le cadre du Conseil économique et social (CES). Je vous ferai aussi des propositions qui doivent être considérées sous un angle global, ainsi que des propositions qui prendront la forme de petits éclairages sur les mesures qui devraient pouvoir être proposées

Premièrement, je regrette que la loi Montagne apparaisse comme un catalogue de bonnes intentions et qu'elle ne dépasse pas ce stade. Nous pouvons nous en rendre compte en regardant, par exemple, la faiblesse des moyens dédiés. En effet, les outils financiers ne sont pas assez pertinents pour permettre la mise en oeuvre de ces bonnes intentions. Nous constatons, par ailleurs, que la loi Montagne avait la volonté de réussir une péréquation entre les territoires de notre pays, au profit des territoires et des populations de montagne. Cependant, cette péréquation n'a pas eu le succès escompté.

Malgré tout, la loi Montagne a eu certains effets positifs. Elle a permis de redonner de la fierté aux personnes résidant en montagne, ce qui est une avancée remarquable. Elle a aussi permis d'instaurer un dialogue entre les socioprofessionnels. Le plan Massif central, qui était un plan pour gommer les handicaps, n'avait pas eu cette vocation. De ce fait, nous avons, au niveau du Massif central, un excellent dialogue entre l'ensemble des structures consulaires et assistons à l'établissement de projets communs.

Cette loi a aussi permis la mise en place d'inter-régionalités, exercice difficile survenant après une dizaine d'années de décentralisation. La loi a permis d'afficher les richesses et les initiatives, non plus considérées sur le plan individuel, mais en les rassemblant et en leur donnant un effet de masse. La culture et la pratique du partenariat ont permis l'accès aux politiques européennes. Au regard des propositions de partenariat qu'il a formulées dans le cadre d' « interreg », le Massif central est très en avance. Elles ouvriront, en 2006, des perspectives intéressantes, lorsque les fonds traditionnels européens vont s'épuiser.

Le dernier point positif est la création de l'outil « comité de massif » qui a réellement dynamisé la politique conduite au niveau du commissariat à l'aménagement du Massif central. Dans cet ensemble de faiblesses et d'atouts, les CCI et les corps consulaires se sont plutôt bien retrouvés et les élus ont eu à coeur de faire des propositions. Nous avons acquis, depuis une quinzaine d'années maintenant, une culture de la proposition du projet. A cet égard, la loi Montagne a été tout à fait positive.

Je passerai rapidement sur les forces et les faiblesse de l'économie montagnarde et ne rappellerai pas un certain nombre de poncifs que vous connaissez déjà très bien. Je citerai une phrase de Gandhi qui disait que « de la pauvreté naît le génie ». En effet, la pauvreté des territoires ruraux leur a permis de développer leur imagination. La force de l'économie montagnarde est d'abord liée à la solidarité des populations, qui travaillent beaucoup plus ensemble qu'ailleurs. La qualité des hommes, des espaces, et du patrimoine est un autre aspect.

Je suis assez sensible à la communauté d'appréhension des problèmes. Les territoires, et notamment les régions, ne raisonnent pas toujours en ces termes. Nous avons réussi à créer, du côté des socioprofessionnels, une communauté d'appréhension des problèmes, chez les habitants du Massif central. Cette communauté d'esprit ne concerne pas la résolution de problèmes localisés. Cependant, l'appréhension des problèmes peut être globalisée. En effet, elle est la même dans l'Aveyron, dans l'Allier, en Haute-Loire, ou en Corrèze. Il faut donc apprendre à appréhender les problèmes liés à la faible démographie, aux grands espaces, et à la dispersion des équipements.

Les territoires de montagne sont marqués par la qualité de l'environnement et la grandeur de l'espace. Concernant ce dernier point, nous nous situons en effet dans des échelles très particulières, beaucoup plus vastes que celles pouvant être rencontrées à Paris, où posséder quelques mètres carrés est synonyme d'espace.

La première faiblesse de l'économie montagnarde est l'accessibilité. Nous devons aussi souligner la faiblesse des services, aux personnes ou aux entreprises. Une autre faiblesse tient à la démographie qui est encore dans une phase stagnante. Nous voyons enfin que les espaces de montagne créent deux sensations. La première est une sensation de désert, qui se traduit par un sentiment de solitude et un manque de communauté. Il existe, en effet, dans l'esprit de l'homme, une certaine réticence à vivre dans le désert. Deuxièmement, il existe aussi une perte de confiance des populations dans le devenir de leur pays. Le plus gros frein au développement de l'économie montagnarde est ce manque de confiance, ressenti par ceux qui n'ont pas quitté la montagne, au moment où les villes ont attiré de nombreux habitants des montagnes. Nous devons donc redonner de la fierté à ces populations, afin de revaloriser les territoires.

Je m'attarderai davantage sur les technologies de l'information et de la communication, qui sont un enjeu capital, pour nos montagnes comme pour le reste du territoire. L'année dernière, j'ai remis un rapport relatif à la desserte des territoires en téléphonie mobile et en haut débit. Il a eu l'avantage de guider les décisions qui ont été prises au niveau du Comité interministériel d'aménagement et de développement du territoire (CIADT) de Limoges, en juillet 2001. Je vous annonce que je fais un avis de suite de ce rapport, pour le compte du CES.

En reprenant les idées fortes du rapport, nous devons admettre que le marché ne règlera jamais l'équipement du territoire au regard des technologies. En effet, le marché n'est pas fait peut-être pour cela. En conséquence, nous ne pouvons pas lui demander de le faire. En outre, je considère que, concernant ces technologies qui sont relativement compliquées, l'Etat n'a pas suffisamment joué son rôle de chef d'orchestre, d'anticipateur, et de gardien, en charge de l'unicité de nos territoires. Je considère enfin que nous avons laissé partir beaucoup trop de coûts dispersés en nous basant sur l'économie de marché, dont je suis, par ailleurs, un fervent défenseur. Pour moi, l'économie de marché ne fonctionne jamais aussi bien que lorsque les règles du jeu sont clairement établies. Je ne pense pas que la Suède, le Canada, les Etats-Unis, ou l'Angleterre soient des pays où l'économie soit spécialement dirigiste. Or dans ce domaine, ces pays ont été plus dirigistes que nous ne le sommes et les opérateurs s'en portent très bien.

La deuxième constatation de fond est la suivante. Nous avons demandé au marché de résoudre ce problème en confondant les infrastructures et les usages. S'agissant des infrastructures, la priorité est que tout le monde soit correctement équipé, afin de pouvoir communiquer. Je vous rappelle l'installation du téléphone en 1974. Dans mon village, nous n'avions pas l'automatique et il fallait attendre deux à trois mois avant d'avoir une installation téléphonique. En quelques années, le plan Téléphone a entraîné le développement de l'usage du téléphone. Cet usage s'est considérablement développé, pour devenir une source de profit très important pour l'Etat. Au regard des nouvelles technologies, la situation est à peu près similaire. Cependant, nous aussi avons demandé au marché de régler la question des infrastructures. Aujourd'hui, nous avons, dans les grandes villes, des infrastructures pléthoriques. Dans le réseau secondaire, les infrastructures sont présentes mais moins nombreuses. Sur ce plan, France Télécom est relativement bien présent. Mais lorsque nous nous situons en dehors de ces réseaux (en matière de chevelu), la situation est plus chaotique et chaque opérateur a tendance à équiper les zones où il existe un fort usage.

Le CIADT a décidé de mesures courageuses. Il a notamment opté pour la mutualisation des pylônes, pour le GSM. Cette mesure semble tout à fait normale. Dans ce cadre, la participation est tripartite, à parts égales entre l'Etat, les opérateurs, et les collectivités. Le problème est que le CIADT s'est tenu le 9 juillet 2001 et que tous les décrets d'application ne sont pas encore sortis. Pour le moment, nous nous trouvons donc en présence d'une simple déclaration de bonnes intentions qui n'a pas encore produit d'effets. Cette situation se traduit par des conséquences pernicieuses. Toute couverture, en termes de GSM est, par exemple, stoppée sur le pays, dans la mesure où les opérateurs attendent que des études soient effectuées par les départements, avant de poser de nouveaux pylônes. Seul Bouygues Télécom pose de nouveaux pylônes, étant donné qu'il avait un retard à combler.

Dans le prochain rapport, nous allons souligner le fait que nous continuons à prendre du retard, alors que ce domaine nécessite d'agir très rapidement. En outre, nous allons souligner la nécessité pour l'Etat de mettre en place des moyens dédiés. Ces moyens ne sont pas colossaux. D'après nos estimations, l'équipement en fibres optiques de toutes les communes de France, qui permettrait de faire le chevelu, représente 10,67 milliards d'euros. Nous pouvons considérer que 3,81 milliards sont déjà investis. Dans ce cas, il me semble que la somme restante (environ 7,62 milliards) n'est pas une somme si importante, pour un pays comme la France. Je vous rappelle, en effet, que, pour la vente des licences UMTS, 3,96 milliards ont été réclamés à chaque opérateur. Si nous comparons les sommes à investir aux recettes dégagées, la somme finale apparaît raisonnable.

Dans le domaine des nouvelles technologies, nous considérons que les territoires ruraux, et notamment les territoires de montagne, doivent exiger la couverture. S'ils ont souvent manqué, en termes d'accessibilité, les grands enjeux des infrastructures autoroutières, de train, ou d'avion, ils ne peuvent plus se permettre de manquer l'ouverture représentée par les hautes technologies de l'information et de la communication.

Au risque d'être un peu iconoclaste, je pense qu'il ne faut pas écouter le discours de France Télécom, qui obéit à une logique d'entreprise, qui est respectable mais dont nous devons nous méfier. Cette entreprise est en train d'équiper le territoire de fibres optiques, son intérêt étant de louer la fibre optique le plus cher possible aux utilisateurs potentiels. Du point de vue de l'entreprise, ce raisonnement est très logique. Par ailleurs, pour que la concurrence n'arrive pas trop vite, France Télécom laisse un peu « traîner » ses affaires, de façon à prendre le temps d'équiper le territoire. De toute façon, France Télécom n'est pas dans une situation financière exceptionnelle, lui permettant d'aller beaucoup plus vite. Le fait que France Télécom soit la seule entreprise qui pourra équiper le territoire en fibres optiques pose le problème de la mise en place du réseau intermédiaire. Je suis un peu circonspect quant à l'installation de la fibre noire par les collectivités locales. En effet, outre l'installation, la fibre noire nécessite d'être activée et entretenue. Dans certains cas, l'usage ne permet pas d'envisager l'installation de la fibre noire sous l'angle de la rentabilité.

Nous insistons aussi beaucoup pour que les territoires utilisent les nouvelles technologies qui vont permettre de résoudre le problème le plus important qui est celui du chevelu. Ces technologies doivent être utilisées jusque dans les plus petits villages ruraux. Grâce à ces technologies, qui ne coûtent rien du tout, nous allons pouvoir « décomplexer » le débat et nous attacher à la sécurité du transport sur le réseau intermédiaire, afin d'arriver dans toutes les communes de France. C'est à cette seule condition que les gens pourront rester dans les territoires de montagne et que d'autres pourront venir s'y installer.

Je pense que l'impact des nouvelles technologies est considérable et produira, dans les années à venir, un impact sur nos comportements, qui sera bien supérieur à celui provoqué par l'arrivée de l'automobile. Dans le rapport, nous avions mentionné qu'il fallait, d'ici à 2005, arriver à 2 mégabits. Si nous pensions avoir placé la barre un peu haut, force est de constater que la Suède est aujourd'hui équipée d'un gigabit dans tous ses foyers. En termes d'usage, nous voyons que les Suédois utilisent complètement ces nouveaux outils, et ce suite à de nombreuses mesures incitatives. Sur le Massif central, nous lançons une opération « Cyber massif » qui va permettre la « culturation » de toutes les entreprises.

Je ferai deux types de proposition. Je tiens d'abord à souligner que l'accessibilité des territoires de montagne et des territoires ruraux reste la question primordiale. Sur ce point, nous ne devons pas écouter les discours parisiens qui estiment que le nombre d'autoroutes est suffisant. Cela n'est pas vrai et du travail reste à accomplir sur le territoire, en routes, en trains, et en avions. Deuxièmement, je pense que pour être efficace, la politique de la montagne doit être une politique de valeur ajoutée. A l'heure où les nouveaux systèmes et les nouvelles organisations territoriales se mettent en place, les actions engagées au niveau de la montagne doivent amener de la valeur ajoutée aux mesures prises par les départements et les régions.

Pour moi, la mise en place des comités de massif, par la loi Montagne, est une excellente idée. Certains comités fonctionnant mieux que d'autres, je prendrai l'exemple d'un comité qui fonctionne bien, à savoir celui du Massif central. Le comité de massif a été prévu comme une instance devant permettre à tous de débattre des problèmes de développement du massif. Petit à petit, il est devenu un outil davantage opérationnel. En effet, les socioprofessionnels ont pris une place importante au sein de ces comités et font de nombreuses propositions systématiques de développement. Grâce à la contractualisation, l'Etat, qui prend en compte les orientations dégagées au sein des comités de massif, a amené un certain nombre de remèdes aux maux dénoncés et a permis la mise en place de certaines procédures. Pour moi, le mouvement devrait être accéléré du côté des comités de massif. Je considère que les collectivités territoriales locales doivent réinvestir les comités, dans lesquels elles ne sont pas assez présentes. Seul l'investissement des collectivités locales permettra de dégager la valeur ajoutée mentionnée. En effet, les opérations proposées par les seuls socioprofessionnels ne permettraient pas d'atteindre une qualité de travail optimale. Nous devrions également simplifier le système, afin qu'il soit encore davantage opérationnel. Nous l'avons bien vu avec les conventions de Massif qui ont été mises en place parce que le Massif central avait exigé une convention spécifique, qui, par la suite, a été étendue à tous les massifs. Maintenant, nous devons faire des comités de massif, à condition que les régions et les départements remplissent bien leurs rôles, une véritable instance prospective de développement des territoires montagnards. Ces territoires doivent être envisagés comme des territoires d'avenir. En effet, il convient de ne plus penser en termes de handicaps, mais en termes de territoires du futur, qui sont des territoires sécurisés qui donnent envie à la population d'y venir ou d'y revenir.

Le système doit parallèlement être simplifié. Le commissariat, qui appartient à la DATAR, doit devenir totalement l'animateur du Massif central. Il doit être le centre de compétences du Massif central. Nous devons aussi gérer les problèmes financiers qui sont insolubles dans ce type de massif. Dans cette hypothèse, je préconise la mise en place de SGAIR (secrétariat général aux affaires interrégionales), qui devrait permettre de simplifier la gestion des affaires, qui porte sur des enveloppes très petites et très étroites.

Je terminerai par des propositions moins générales et plus ponctuelles. Premièrement, il est important que le phénomène Montagne, qui a été pris en compte en France, ait une reconnaissance au niveau européen. Deuxièmement, nous devons aussi travailler sur la simplification des procédures mises en place dans le cadre des massifs. La loi Montagne n'étant intervenue qu'au début de la décentralisation, les habitudes n'étaient pas encore prises, à cette époque. Cette situation s'est traduite par le développement de jurisprudences totalement différentes d'une région à l'autre. Nous devons aussi travailler sur des aides spécifiques à la localisation, les massifs ne pouvant survivre que dans un contexte engendrant de l'activité économique. Il faut donc inciter les gens à développer l'économie dans ces régions. Les massifs devraient aussi se préoccuper de contribuer à l'harmonie des grands équipements d'accessibilité. Si les régions et les départements sont soucieux de ces sujets, il est regrettable que ces préoccupations ne se recoupent pas davantage. Une plus grande harmonie devrait donc permettre de dégager de la valeur ajoutée. La convention Massif central l'a bien montré, avec ses 114,337 millions d'euros, dont 8,385 millions sont spécifiques au domaine routier.

Nous souhaitons aussi mettre en place un véritable SMIC, pour les petits commerçants. Si nous voulons attirer des habitants dans les régions montagneuses, celles-ci doivent compter un certain nombre de petits commerçants. S'il est normal d'aider les agriculteurs pour qu'ils restent au pays, dans la mesure où ils participent à l'entretien du paysage, il devrait en être de même pour les commerçants. Les revenus de ces professions indépendantes devraient être complétés, avec un contrôle des centres de gestion, pour que ces personnes puissent continuer à exercer leurs métiers sur nos territoires. Cela éviterait la fermeture de nombreuses échoppes et d'augmenter le nombre de chômeurs. Dans ces régions vastes et faiblement peuplées, la diffusion de la presse est une autre difficulté.

Nous devons aussi mettre en place une politique très volontariste, dans le cadre de l'accueil des jeunes actifs. En effet, les régions de montagne ne pourront se développer que si nous offrons la possibilité aux jeunes arrivants d'y rester.

Le dernier point concerne l'aspect touristique. Pour répondre à la question de l'avenir du tourisme dans le Massif central, je citerai la grande étude IPK, dont le Président fondateur est un des acteurs incontournables du tourisme mondial. Selon lui, l'avenir est aux territoires ruraux de moyenne montagne. En effet, ces territoires présentent des valeurs de qualité, d'authenticité, de terroir, qui sont les valeurs qui seront les plus demandées par les populations, dans les vingt prochaines années. Au regard de cet accueil, notre territoire donne l'impression d'un désert et n'est pas organisé. Nous avons privilégié l'hébergement locatif de type social. De ce point de vue, nos populations les plus pauvres ont permis que des populations encore plus pauvres viennent en vacances. Mais dans la pratique, cette démarche doit relever de la solidarité nationale et ne doit pas être supportée par le Massif central. En outre, nous avons aussi perdu notre tourisme marchand de qualité, qui est créateur de richesse. Comme l'a fait l'Ecosse, par exemple, nous devons affirmer l'importance d'investir dans ce type de tourisme, qui est générateur d'emplois et d'activités.

Nous devons aussi travailler sur l'aide à la pierre, tellement les investissements sont lourds. Pour avoir créé trois hôtels et en avoir repris deux autres, je peux vous affirmer que les aides sont nécessaires, d'autant plus qu'elles permettent souvent d'obtenir de bons résultats.

Le problème du logement des saisonniers doit aussi être pris en compte. Il convient aussi de conférer au personnel saisonnier de réels statuts, afin de donner de la souplesse au système, et de permettre à ces personnes de passer d'un métier à l'autre, en conservant une couverture effective. Enfin, nous devons travailler sur l'aide à la production, pour la mise en marché. En effet, nous devons passer d'une économie de cueillette à une économie de production (package, forfaitisation). Dans ce dessein, nous devons favoriser la professionnalisation et l'émergence de nouveaux marchés. Au niveau du Massif central, nous travaillons dans cette direction depuis 1992, grâce au comité de massif. Tous les deux ans, nous favorisons l'arrivée de 100 opérateurs du monde entier sur le Massif central et ses produits spécifiques.

Actuellement, nous avons trop d'opérateurs et nous manquons d'offreurs et de propositions. 

M. Jean-Paul Amoudry - Merci pour cet exposé, riche et complet. Il a retenu toute notre attention, qu'il s'agisse des questions relatives au Massif central ou des questions plus générales portant sur la montagne et les régions rurales. Je vous propose que mes collègues vous posent à présent leurs questions.

M. Jean Boyer - Dans votre discours, vous avez souligné la nécessaire évolution d'un état d'esprit. Comme vous l'avez dit, il est important de ne pas se résigner et d'avoir envie d'entreprendre. Cet état d'esprit est d'autant plus important dans les zones de montagne et dans la politique des massifs. Aujourd'hui, les massifs ont encore peut-être une politique trop passive. Concernant la politique de la montagne, nous pouvons considérer que cette politique n'est pas assez offensive et manque d'esprit d'initiative.

J'ajouterai à votre présentation que nous devons aussi prendre en compte des réalités économiques et réglementaires. Dans le monde rural, l'implantation des abattoirs, par exemple, se faisait dans les lieux de production et d'élevage. Aujourd'hui, un audit national a été fait dans ce domaine. Ses principales conclusions montrent que, pour des raisons économiques et de pratique, il serait préférable d'implanter les abattoirs dans les lieux de consommation. A proximité de Lyon, par exemple, le projet d'implantation d'un abattoir (en Haute-Loire) suscite beaucoup de réflexions.

En outre, les zones de montagne doivent prendre en compte les dispositions de la réglementation européenne. En matière d'agroalimentaire et d'élevage de volailles notamment, il faut savoir que certains élevages sont remis en cause, au regard des délais de transports arrêtés. En effet, la stricte application de la législation européenne et le respect des délais de transport entre les lieux de production et d'abattage conduisent à remettre en cause l'existence de certains élevages de volailles, qui sont implantés à plus de deux heures des abattoirs. Nous voyons que ce contexte réglementaire et économique est pénalisant. Même si nous avons la volonté d'entreprendre et de ne pas nous résigner, nous nous interrogeons sur l'attitude à adopter.

M. André Marcon - Je suis d'accord avec vous. Cependant, le discours consistant à mettre en avant notre pauvreté et le fait que personne ne prenne en compte notre situation n'est plus porteur. Aujourd'hui, le problème doit être pris dans l'autre sens et les agriculteurs et les transformateurs doivent se prendre en main et réfléchir à la manière de mettre en place une agriculture différente, basée sur la qualité. Nous devons effectivement être capables d'empêcher l'entrée, dans nos abattoirs, de marchandises qui ne correspondent pas à la qualité existant au niveau du Massif central. Ainsi, nos abattoirs seront en mesure d'offrir les meilleurs produits et la situation sera réglée par le marché. En effet, si l'abattoir de Saint Paulien est celui qui propose les meilleurs bêtes, il ne sera plus utile de se rendre à l'abattoir de Lyon. Au niveau du Massif central, les agriculteurs sont en train de se battre pour arriver à imposer une agriculture de qualité. Ainsi, le problème des abattoirs et de la volaille sera réglé. Comme en matière de tourisme, je pense que nous devons jouer la politique des niches, de la valeur ajoutée, et de la grande qualité, si nous voulons mettre en place des équipements et apparaître sur le marché avec une proposition différente.

Mme Michèle André - La situation de la filière viande et celle des ses acteurs conduisent actuellement à se poser un certain nombre de questions. Si l'on regarde la situation curieuse de l'abattoir de Clermont-Ferrand, nous nous apercevons que malgré la volonté du Conseil général de trouver une solution, nous sommes encore tiraillés entre deux options ; abattre à l'endroit où se trouvent les bêtes, ou à l'endroit où sont les clients. L'attentisme de ceux qui mènent actuellement cette réflexion et qui devraient être les premiers financeurs, est tel qu'il compromet le maintien d'un abattoir de qualité dans la région de Clermont-Ferrand. Je tenais à attirer votre attention sur ce point.

Dans votre présentation, vous avez souligné la nécessité d'une meilleure présence des collectivités locales au sein des comités de massif. Pouvez-vous nous préciser quels types de collectivités vous manquent. Toutes les collectivités ne connaîtraient-elles pas un niveau d'engagement équivalent ?

Je terminerai par une remarque. Je suis une infatigable défenderesse du travail des femmes, qui est porteur de richesses, et d'avenir. N'ayant pas été pris en compte depuis un certain nombre d'années, le travail féminin a connu un déclin qui s'est traduit par la disparition d'une population qui serait volontiers restée au pays si le travail féminin était rémunéré par un vrai salaire, et non par un salaire d'appoint ou secondaire. J'apporte une attention particulière à cette question, afin que la présence des femmes puisse permette la réouverture de services, qui pourraient être de nature à attirer les jeunes sur les territoires de montagne.

M. André Marcon - S'agissant de la place des collectivités territoriales dans le comité de massif, vous avez compris que les socioprofessionnels sont très présents et très actifs. Je vais passer la parole à Marc Gastambide, qui a été commissaire à l'aménagement du Massif central. Il vous expliquera comment il a ressenti les choses et combien, à son sens, le comité a souffert de la non-présence des hommes politiques, qu'ils soient des élus départementaux ou régionaux. En matière d'emploi, il pourra vous présenter les dispositions mises en place dans le cadre de l'accueil des jeunes actifs.

M. Marc Gastambide - Lorsque les comités de massif ont été mis en place, il a été proposé que ces comités bénéficient de moyens financiers identiques à ceux de l'Agence de l'eau. Gaston Deferre, qui a été l'un de leurs derniers concepteurs, a refusé cette mesure. Pour moi, cette décision a un sens politique très fort et exprime bien la position de nos hommes politiques, en ce qui concerne les territoires fragiles, comme le sont les territoires de montagne.

Les comités de massif ont, pendant longtemps, pris la forme de réunions conviviales, où les participants avaient plaisir à se retrouver. Les actions engagées dans le Massif central sont tout à fait originales. Premièrement, les consulaires se sont engagés très tôt, avec la création de l'UCCIMAC, du COPAMAC SIDAM, pour les chambres d'agriculture, et de l'APAMAC, pour les chambres de métiers. D'autres structures en MAC (comme Massif central) ont suivi ce mouvement, comme l'ADIMAC, qui est structure d'Etat, la SOFIMAC, qui est une structure de financement et de capital-risque, la SOMIVAl, et plus récemment l'IPAMAC, qui réunit les parcs naturels du Massif central, le GIP sur les centres de recherche du Massif central, et les pays. Dans un premier temps, ce mouvement a été l'expression des socioprofessionnels.

Par la suite, ce mouvement a été déterminant pour les élus locaux, pour qui l'engagement des socioprofessionnels a fait office de déclic. Le premier élu à s'engager après le président de la Commission permanente, le député Jean Brianne, a été le Président du Conseil général du Puy de Dôme, qui a pris un réel engagement politique interdépartemental. Le consensus qui s'est mis en place s'est aussi traduit par la convention Massif central, qui a été demandée par le Ministère de l'Aménagement du Territoire de l'époque, sur l'initiative du Massif central. Cette initiative a pu être prise grâce au comité de massif qui avait préalablement pris conscience de la nécessité de mettre en oeuvre une politique interrégionale plus forte.

Aujourd'hui, les collectivités locales s'engagent dans une démarche très nouvelle, qui repose sur un consensus d'une nouvelle nature et qui est, progressivement, en train de faire son chemin. Je pense que ce consensus s'inscrit dans une voie d'avenir. En effet, la rencontre qui est organisée, au niveau du Massif central, entre les socioprofessionnels, d'une part, et les collectivités territoriales, d'autre part, est de nature à faire naître des idées et des concepts de développement totalement inédits. Cette rencontre entre de nouveaux acteurs permet d'envisager le développement futur des massifs.

Le Massif central est un territoire de moyenne montagne qui, par rapport à la haute montagne, ressemble davantage à un territoire de piémont ou de zone rurale qu'à un territoire alpin ou pyrénéen. Ce point devait être précisé puisque l'utilisation du terme de massif renvoie la plupart du temps à l'idée de territoire alpin ou pyrénéen.

Je pense que la problématique des politiques de montagne doit s'impliquer davantage sur les aspects de développement économique au sens large, notamment à travers les TIC et l'emploi.

M. André Marcon - Pour revenir aux comités de massif, je tiens à souligner que les régions et les départements ont eu tendance à envoyer, au sein de ces instances, des « seconds couteaux ». Lorsque les interlocuteurs étaient, au contraire, des personnes de qualité, les choses se sont naturellement mieux déroulées. Il existe donc, en ce domaine, une réelle responsabilité des collectivités territoriales. J'estime qu'il appartient aux présidents des Conseils généraux et aux premiers vice-présidents des Conseils régionaux de siéger dans les comités de massif.

M. Pierre Jarlier - La situation de nos territoires ne doit pas être vécue comme une fatalité. En effet, le discours tenu par monsieur Marcon est de nature à redonner confiance aux différents acteurs implantés dans les territoires. Il est également important d'avoir des ambassadeurs de qualité, pour travailler sur la question des politiques de développement.

Vous avez parlé d'accessibilité. Sur ce sujet, je pense que l'accessibilité routière est effectivement une priorité. A côté de cela, nous savons que l'accessibilité numérique aura également un rôle majeur dans le développement des territoires de montagne. Malheureusement, le territoire du Massif central, tout comme les autres territoires de montagne, est en train de prendre un sérieux retard, que l'on peut comparer au retard qu'il a pris au sein du dispositif routier ou autoroutier. Suite au CIADT, des espoirs sont apparus, laissant supposer un fort engagement de l'Etat et des collectivités. Mais outre les investissements dégagés pour les infrastructures, une autre difficulté se pose. En effet, l'absence d'interconnexions entre les différents opérateurs laisse présager un échec assuré, puisqu'il faudrait, dans ce cas, installer autant de pylônes qu'il y a d'opérateurs. Cette situation serait aberrante. Nous savons très bien que la couverture optimale du territoire ne se fera qu'au moyen d'une interconnexion entre les opérateurs. J'aimerais connaître votre point de vue sur cette question, tout en rappelant que la couverture des territoires en installations et lignes haut-débit sera, demain, le facteur essentiel de développement des territoires reculés. J'insiste beaucoup sur ce sujet qui, pour le moment, est loin d'être réglé.

Ma deuxième question porte sur le comité de massif. L'idée de faire intervenir le SGAIR à la place ou en complément du SGAR me semble très intéressante. Nous nous rendons compte que les politiques interrégionales existent et qu'elles présentent des axes de développement transversaux (le long des axes autoroutiers, d'un bassin versant, etc.). Cependant, la réalisation de ces mesures reste extrêmement complexe. Si les acteurs locaux sont favorables à ces projets, l'absence de coordination rend la gestion de ces dossiers impossible. Même en la présence d'un préfet coordonnateur, ils sont systématiquement renvoyés aux préfets des différentes régions concernés. Ensuite, une fois que les programmes sont contractualisés, chaque dossier de demande de subvention est traité selon le même schéma, qui nécessite d'attendre la réponse au projet et l'avis du préfet pendant plusieurs mois, alors que les projets devraient être traités rapidement, puisqu'ils sont basés sur des considérations d'opportunité.

Dans ce contexte, le comité de massif ne pourrait-il pas avoir un rôle de coordinateur, assimilable à celui d'un SGER, de façon à simplifier les procédures et impulser les programmes régionaux qui sont de plus en plus nombreux. Par ailleurs, je me demande si les comités ne devraient pas bénéficier d'une animation plus forte, et d'une relation encore plus proche avec les commissaires de massif, en renforçant les commissariats de massif. De cette façon, des acteurs plus proches du terrain pourraient impulser, plus efficacement, les politiques de massif.

M. André Marcon - J'abonde complètement dans votre sens. Nous devons simplifier le système et mettre en exergue le rôle d'animation devant être tenu par le commissariat ou par le comité de massif. Nous devons à tout prix dissocier l'outil financer, qui doit être propre, de l'animation. Je suis d'accord avec votre analyse et notamment sur le renforcement du rôle du commissariat.

Je reviendrai rapidement sur la question du haut débit. En matière de téléphonie mobile, la priorité porte sur le GSM, qui est un outil de sécurité et dont toutes les populations ont l'usage. En ce domaine, les trois opérateurs doivent être d'accord pour s'installer sur le même pylône. Je regrette que nous ayons abandonné le roaming, qui permettait, là où il n'existait pas assez de pylônes partagés, de passer d'un opérateur à l'autre, sans que la communication soit coupée. Dans ce domaine, je pense les opérateurs n'ont pas souhaité envisager cette possibilité, qui sur le plan technique était réalisable. Il faut savoir que les opérateurs ne sont pas intéressés pour faire passer de la voix et préfèrent faire passer des services. Il est à regretter que l'Etat, qui avait la possibilité d'imposer le roaming, n'ait pas usé de cette prérogative.

S'agissant du filaire, il est important que les territoires de montagne soient correctement raccordés, étant donné que l'UMTS n'est pas près d'arriver sur ces territoires. Dans ce domaine, la mutualisation est nécessaire et les différents protocoles doivent être coordonnés. En effet, il est inutile que France Télécom pose de la fibre optique avec ses propres protocoles, pendant que d'autres opérateurs posent de la fibre en fonction d'autres protocoles. Nous avons vu les difficultés engendrées par la présence des différents protocoles en matière d'ADSL. Les autocommutateurs de France Télécom ne pouvaient pas être équipés en fonction des besoins des autres opérateurs. Il a donc fallu construire de petites cabanes, pour les autres opérateurs, à côte des premiers autocommutateurs. L'Etat doit donc véritablement jouer son rôle de chef d'orchestre. Il a, en effet, le devoir d'organiser le système pour que tout se passe bien.

M. Marc Gastambide - Je pense que le commissaire de massif devrait être désigné à la fois par le Président de la commission permanente du comité de massif et par le préfet coordinateur du massif.

M. Pierre Jarlier - Nous devons effectivement aller dans le sens d'une plus grande coordination.

Nous vous remercions tous deux de votre contribution. Elle se révèle être un témoignage très précieux.

13. Audition de MM. Claude Falip, responsable du dossier de la montagne des « Jeunes Agriculteurs », Michel Lacoste et Yannick Fialip (22 mai 2002)

M. Jean-Paul Amoudry - Messieurs, je vous souhaite la bienvenue au Sénat, et je vous remercie d'avoir fait le déplacement pour un échange de vues et d'informations qui nous seront précieuses dans le cadre de la mission sénatoriale d'information sur la politique de la montagne. Je vous prie d'excuser le Président Jacques Blanc, qui nous rejoindra dans quelques minutes. Je souhaite vous présenter deux membres de notre Mission, Monsieur Cazalet, sénateur des Pyrénées Atlantiques, et Monsieur EMIN, sénateur de l'Ain.

M. Claude Falip - Je vous remercie de nous accueillir au Sénat, pour étudier cette problématique de la montagne. Je suis responsable du dossier Montagne pour le CNJA. Je vis dans l'Aveyron, j'ai 35 ans, et je travaille sur une exploitation de 50 hectares, en collaboration avec deux associés. J'appartiens au CNJA, devenu « Jeunes Agriculteurs » depuis 1996. Depuis quatre ans, je suis responsable du dossier Montagne ; j'ai connu plusieurs crises, en particulier sur la problématique des Indemnités compensatoires de handicaps naturels (ICHN).

M. Michel Lacoste - Je m'appelle Michel Lacoste, et je suis agriculteur dans le Cantal.

M. Yannick Fialip - Je m'appelle Yannick Fialip, je suis agriculteur en Haute-Loire. Je suis administrateur au CNJA depuis deux ans. J'ai une exploitation agricole, en Groupement agricole d'exploitation en commun (GAEC) avec mon père, dans les domaines des productions laitière et ovine.

M. Claude Falip - Vous nous avez transmis une grille de questions. Concernant la première question qui nous a été posée, relative au profil de l'agriculture de montagne de demain, je pense que nous devons parler des volumes de production en montagne. Je pense que l'agriculture de montagne, au travers de la gestion du territoire, doit avoir cet acte de production. Les agriculteurs de montagne sont des acteurs économiques, et doivent conserver cet acte de production, pour avoir une dimension économique tant au niveau des exploitations que des outils de transformation.

Je crois que nous devons travailler sur la valorisation de la production. Nous devons en effet trouver des solutions pour adapter les exploitations et les industries agroalimentaires par rapport au relief et à la distance.

M. Michel Lacoste - Nous remarquons que l'installation en zone de montagne résiste mieux qu'ailleurs face à la baisse générale du nombre d'installations. La situation n'est pas parfaite, dans la mesure où le nombre d'exploitations diminue en montagne. Cependant, nous observons un meilleur taux de réussite du renouvellement des générations dans les zones de montagne.

Concernant le système actuel, il est vrai que de nombreuses personnes le contestent. Quant à nous, nous sommes attachés au maintien des niveaux de formation et de fiabilité, nous permettant de vérifier le niveau de compétences des jeunes qui s'installent, ainsi que leurs dossiers. De tels choix portent en effet sur de nombreuses années et supposent des investissements lourds. Par conséquent, les jeunes doivent s'installer dans des conditions viables, avec un niveau de formation suffisant. Nous estimons en revanche que des améliorations pourraient être apportées sur les dispositifs d'accompagnement, en particulier pour les prêts bonifiés. En outre, nous pensons que ces améliorations doivent concerner les mesures de transmission.

Plus que l'accompagnement du jeune, nous croyons qu'il faut orienter les moyens de production qui sont libérés par des agriculteurs n'ayant pas de successeurs vers les jeunes. Peut-être faudrait-il mettre en place une agriculture spécifique pour la zone de montagne. En effet, le métier de l'agriculture en zone de montagne est plus dangereux qu'ailleurs, et plus exigeant d'un point de vue physique. Par rapport à cela, nous pourrions justifier des mesures spécifiques pour accompagner les agriculteurs des zones de montagne partant en retraite, et lier ces mesures au fait que ces agriculteurs cèdent leur exploitation à un jeune.

Concernant les démarches de filière, nous remarquons que l'agriculture se libéralise de manière de plus en plus forte. Les organisations communes de marché sont de plus en plus affaiblies. Nous souhaiterions donc que l'agriculture puisse vivre par son adaptation au marché. A ce titre, nous pensons que l'agriculture de montagne peut faire valoir de nombreux atouts, par les démarches qualité qu'elle peut mettre en avant. L'air, le territoire de la montagne, l'environnement et les races et les produits spécifiques en font bien évidemment partie. Certaines productions ont déjà été développées sous le signe de la qualité, les AOC et les labels rouges notamment. La démarche biologique se développe également, tout comme l'appellation Montagne. Celle-ci a été actée le 15 décembre 2000, et se met en place petit à petit. Aujourd'hui, nous ne pouvons pas en donner les premiers résultats, mais cette démarche est très avancée concernant le porc de montagne. Celui-ci apporte une réelle plus-value, mais les volumes demeurent faibles. Une réflexion est par ailleurs en cours sur le lait et la viande bovine. Par contre, si nous voulons aller plus loin, il est évident que l'agriculture de montagne a besoin d'accompagnement, notamment sur le volet de la modernisation des exploitations.

En effet, il existe certes les ICHN, qui ont connu un relèvement cette année. Par contre, nous connaissons des problèmes au niveau de la modernisation des exploitations et, d'une manière générale, sur l'accompagnement des filières. Nous connaissons des problèmes de coût de collecte en montagne, notamment dans la filière laitière. Il existe des surcoûts, par rapport à d'autres zones, qui ne sont pas pris en compte notamment au niveau des investissements économiques de la filière. Par ailleurs, la confection de produits de qualité suppose des ateliers de moindre capacité. Logiquement, nous ne pourrons donc pas réaliser des économies d'échelle, et nous avons enfin tout intérêt à accompagner l'investissement de petites PME dans les zones de montagne ; cela permettra de développer de la valeur ajoutée au niveau des petites exploitations, maintenir celles-ci et, de manière générale, maintenir de l'emploi dans les zones de montagne. Tel est notre objectif principal.

On parle beaucoup du deuxième pilier de la PAC ; je pense que celui-ci pourrait prendre en compte des mesures d'accompagnement de la démarche qualité, ou encore des mesures d'investissement. Aujourd'hui, nous ne savons pas quels sont nos interlocuteurs au niveau communautaire. Nous aimerions connaître ces personnes pour savoir comment nous pouvons construire des mesures d'aide à l'investissement, pour les exploitations agricoles et pour la filière dans les zones de montagne.

L'année 2002 est l'année internationale de la montagne. Nous avons prévu plusieurs actions pour mettre en avant notre agriculture. En outre, nous estimons que cet événement peut constituer une bonne occasion pour réfléchir, au niveau européen, à la manière dont nous pouvons trouver des mesures d'aide à l'investissement pour accompagner toutes les démarches de qualité. Aujourd'hui, l'une de nos principales problématiques réside dans notre volonté de bien cerner nos interlocuteurs au niveau européen. Nous estimons que la zone de montagne pourrait éventuellement être le laboratoire de la France pour l'émargement sur le deuxième pilier de la PAC. Nous attendons beaucoup de vous à ce titre.

M. Claude Falip - Ce laboratoire, que vient d'évoquer Monsieur Lacoste, revient à la conception qui prévalait dans les années 70 pour la politique de montagne. Jusqu'à présent, nous n'avons pas su faire preuve d'anticipation. Aujourd'hui, si nous voulons que des jeunes restent sur les exploitations, si nous comptons conserver les PME, nous devrons passer par le niveau européen. Nous devons donc savoir quels sont nos interlocuteurs au niveau communautaire. Nous sommes aujourd'hui tournés vers l'Europe ; ceci dit, nous devons conserver nos territoires.

Comment voyons-nous le dispositif global d'aide à l'agriculture aujourd'hui ? Dans les zones de montagne, les exploitations sont dotées de faibles surfaces. Lorsque nous parlons de primes à l'hectare, nous ne sommes que très rarement gagnants. Par ailleurs, le système de valorisation de l'herbe est insignifiant par rapport aux primes versées pour les céréales. L'herbe est quand même une partie importante de l'économie des zones de montagne. Ainsi, la montagne ne doit pas se passer de l'élevage, celui-ci permettant l'entretien de la nature et la valorisation des produits. Il faut donc trouver les outils pour répondre à cette problématique, rendue difficile en raison du relief des zones de montagne.

M. Yannick Fialip - Je souhaite tout d'abord saluer Monsieur Boyer, sénateur de la Haute-Loire, avec qui nous avons souvent l'occasion d'aborder la question des problèmes agricoles des zones de montagne.

A mes yeux, les ICHN représentent une question fondamentale. Elles sont à la base de la politique de montagne, et existent depuis 1972. Cette aide a permis à bon nombre d'exploitations de rester dans des zones de montagne, et est basée sur le triptyque hommes - produits - territoires. Ces mesures demeurent une excellente chose, essentiellement en termes d'implantation. Si nous devons réformer la PAC dans les années à venir, je pense que nous devrons nous attacher à revenir sur l'exemple de l'ICHN.

Cette ICHN a été réformée l'année dernière, ce qui n'a pas été sans poser quelques problèmes d'adaptation. Nous sommes passés de l'unité de gestion de programme (UGP) à l'hectare, avec des conditions de chargement, ce qui était nouveau. Certains agriculteurs ont été exclus de ce dispositif, et nous avons besoin de votre aide pour essayer de récupérer ces agriculteurs ; ils sont dans une zone de montagne, et ne doivent pas être exclus au motif que leur chargement est trop élevé.

En raison de la réforme que nous avons connue en 1999, avec les accords de Berlin, nous avons bénéficié d'un financement supplémentaire de la part de la Commission européenne. Nous sommes passés de 381 millions à 457 millions d'euros. Malheureusement, l'Etat français n'a pas voulu utiliser toute cette somme, ce qui est très dommageable. Avec ces réserves de trésorerie, nous aurions pu régler le cas de bon nombre d'exploitations qui ont été exclues de l'ICHN. Je crois que nous devrons nous attacher à changer cette situation et, peut-être, revaloriser cette ICHN, notamment sur les petites exploitations.

Nous avions été habitués à percevoir la totalité de l'ICHN à la fin du printemps. Aujourd'hui, en raison d'un règlement européen, le versement est reporté au 16 octobre, ce qui ne va pas sans poser des problèmes de trésorerie pour nombre d'exploitations. Il existe un co-financement français, et je crois que la France pourrait avancer une partie de l'acompte.

M. Michel Lacoste - Les exploitations étaient habituées à recevoir les ICHN à la fin du printemps. Les remboursements étaient prévus à la même période. Aujourd'hui, il existe une forte attente sur le terrain, car les agriculteurs sont très préoccupés par cette situation. Les acomptes sont remis en cause, alors que, dans le même temps, des efforts ont été faits pour les producteurs de céréales. Une mesure équivalente serait la bienvenue aujourd'hui pour les agriculteurs de montagne. Je pense que cela représente un point sur lequel les agriculteurs sont véritablement dans l'attente, même s'il ne représente pas une question structurante pour l'avenir.

M. Yannick Fialip - Nous sommes attachés aux ICHN, mais les volumes de production représentent une question plus importante. Nous nous sommes longtemps battus pour disposer de volumes de production suffisants. Même s'il est satisfaisant, nous estimons que le système des quotas laitiers devrait être revu afin que nous disposions de volumes de production plus importants. Il ne serait pas aberrant que nous demandions des volumes de production supplémentaires dans les zones de montagne. En effet, si le volume de production augmente, cela génère de l'emploi. Cela va donc au-delà de l'agriculture, et concerne l'aménagement du territoire en général. Nous pourrions ainsi conserver des populations sur nos territoires. C'est à partir du territoire que nous parviendrons à développer de la valeur ajoutée et des revenus pour les agriculteurs.

M. Claude Falip - Dans certaines zones, nous assistons à une restructuration des outils, ce qui est difficilement compréhensible : nous oublions en effet une partie des produits affiliés à un territoire. Certes, nous avons les AOC, mais les grands industriels arrivent sans avoir la volonté de valoriser les produits ou les territoires. En outre, je crois que nous devons réfléchir à la mise en place d'un circuit de production organisé en fonction des attentes des consommateurs. Je suis pour le moins effaré de constater que nous oublions les produits basiques que le consommateur cherche tous les jours, le lait pasteurisé par exemple. Nous avons aujourd'hui les outils adéquats, les coopératives par exemple. Par conséquent, il serait bon de pouvoir drainer ces initiatives afin de rapprocher le producteur du consommateur. Aujourd'hui, je crois que nous devons avoir une réflexion pour fidéliser nos clients et, pourquoi pas, développer des initiatives de distribution sur des zones comme Montpellier ou Clermont-Ferrand. Il existe un potentiel d'achat qui pourrait permettre à nombre d'exploitations de vivre et à des PME de se développer. Nous n'avons rien contre les initiatives de vente à la ferme ; seulement, nous croyons qu'il serait dommage de ne pas trouver d'autres idées.

Concernant les contrats territoriaux d'exploitation (CTE), il est évident que de nombreux agriculteurs de montagne verraient d'un mauvais oeil leur suppression. Je pourrais suggérer, afin de les valoriser, de déplafonner l'axe économique dans le cadre de la montagne. Cela peut permettre la mise en place de l'aménagement des exploitations, ou même des cours de ferme. En effet, je crois qu'en montagne, plus qu'ailleurs, nous devons faire des efforts au niveau de l'élevage. En montagne, nous préservons le territoire et l'espace, et nous ne pouvons pas considérer que nous sommes une force de nuisance ou de pollution pour l'environnement. Notre agriculture est donc bien différente de celle de l'Ouest, et nous ne pouvons pas appliquer les mêmes critères relatifs à la pollution. Malheureusement, les dérogations sont les mêmes pour tout le territoire. Nous ne sommes pas contre ces mesures ; simplement, nous devons savoir comment nous faisons pour adapter les exploitations qui, je le rappelle sont des structures plus petites que la moyenne nationale. Autrement dit, comment faire pour adapter ces exploitations, qui doivent pouvoir continuer à vendre leurs produits ?

En zones de montagne, la question des subventions se pose avec une réelle acuité. Nous sommes souvent au plafond des subventions européennes, et une partie des enveloppes budgétaires prévues ne sont pas utilisées. Cela représente un réel souci, dans la mesure où les jeunes agriculteurs ne parviennent pas à utiliser les fonds auxquels ils ont droit, car ils sont trop rapidement au plafond.

Concernant la problématique foncière, il est évident que celle-ci varie d'une zone à l'autre. Nous devrions réfléchir sur ce point : en effet, l'activité agricole est plus ou moins en concurrence avec l'urbanisation. En zones de montagne, les éleveurs essaient d'avoir une autonomie fourragère. Pour cela, il faut une surface suffisante, et nous entrons de manière indirecte en concurrence avec l'urbanisation. Nous ne sommes pas contre l'urbanisation, mais nous sommes directement liés au problème de la distance avec les bâtiments d'élevage. De manière générale, nous devons pouvoir trouver des cohérences, en définissant des priorités selon les zones.

Nous avons parlé tout à l'heure de l'acte de production. A ce titre, je pense que nous devons conserver tous les types de production dans les zones de montagne. En outre, je crois que nous devons avoir des productions « hors sol » en montagne, le porc et les volailles par exemple. La montagne ne doit pas être seulement synonyme de sports d'hiver ; je rappelle que les meilleures charcuteries se trouvent en montagne. Malheureusement, dès que nous voyons une porcherie se constituer, les producteurs de porc sont mis à l'écart... Nous devons être vigilants car, face à une telle situation, les agriculteurs arrêtent la production porcine. Pour autant, nous transformons toujours autant de cochons, sous l'étiquette « charcuterie de montagne », alors que les porcs viennent de l'Ouest. Je demande donc que nous soyons dans une situation d'autosuffisance de production. En fait, on s'aperçoit que nous sommes déficitaires en termes de production, alors que les agriculteurs ne demandent qu'à remplir cette mission.

M. Yannick Fialip - 2002 est l'année internationale de la montagne, et les jeunes n'ont pas voulu demeurer absents d'une telle manifestation. Nous organiserons donc une manifestation, à Clermont-Ferrand, rassemblant l'ensemble des massifs français. Cette manifestation aura lieu les 6, 7 et 8 décembre 2002.

Nous aurons un double objectif : tout d'abord, nous voulons communiquer politiquement sur la montagne, et nous vous invitons à participer à nos travaux. En outre, nous voulons communiquer par rapport à la Commission européenne, afin qu'elle reconnaisse la zone de montagne au sein du Comité des organisations professionnelles agricoles (COPA) de l'Union européenne. Demain, avec l'élargissement de l'Europe, nous aurons tout intérêt à avoir une zone de montagne reconnue. Par ailleurs, nous essaierons, avec l'ensemble des massifs français, de communiquer sur tous les produits de montagne. Tous les jeunes agriculteurs des régions de montagne françaises essaieront d'être présents. Par conséquent, nous vous donnons rendez-vous les 6, 7 et 8 décembre pour cette manifestation. Nous pourrons également mener une réflexion quant aux points que nous venons de vous présenter.

M. Jean-Paul Amoudry - Messieurs, je vous remercie pour cet exposé. Vous avez balayé l'ensemble des points que nous vous avions soumis, à l'exception de quelques sujets à la marge. Je souhaite vous poser quelques questions, mais je vais avant tout laisser la parole à mes collègues.

M. Jean Boyer - Vous avez deviné que je résidais dans le même département que Monsieur Fialip. Je siège par ailleurs à la Chambre d'Agriculture avec son père. Vous avez évoqué quelque chose qui va devenir un phénomène de société : les agriculteurs, en zone de montagne, vont se trouver dans deux contextes. Certains se trouveront isolés, dans des villages où il n'y aura plus personne. Vous avez parfaitement dit à ce titre que vous aspiriez à avoir davantage d'hectares, mais aussi à avoir des voisins. En outre, nous ne devons pas oublier que, dans la périphérie des agglomérations, les agriculteurs deviennent des « corps étrangers ». Nous devons donc communiquer, dans la mesure où l'agriculture est encore trop perçue comme composée d'hommes capables de barrer les routes, épandre du fumier ou encore générer des pollutions. Nous devons expliquer à la population qu'un ouvrier bloque une usine lorsqu'il manifeste. Les agriculteurs, quant à eux, ne peuvent pas conserver leur lait pendant des semaines, et doivent trouver leur moyen d'expression. Je crois que les citadins doivent savoir cela. Malheureusement, ils ne sont pas convaincus que les agriculteurs ne peuvent pas manifester autrement.

Nous devons également rappeler ce que les agriculteurs ont fait hier, font aujourd'hui et feront demain, leurs missions, ainsi que l'évolution de celles-ci. Autrement dit, nous devons rappeler le rôle joué par l'agriculture, et apporter un message plus positif.

Deux points de votre exposé ont attiré mon attention, dans la mesure où je n'y ai pas trouvé beaucoup de détermination. Tout d'abord, la prime à l'herbe s'élève à 46 euros, alors que la prime aux céréales est à 350 euros en zone de montagne. Cela n'incite pas du tout les agriculteurs à travailler dans le sens de la qualité. Quant à la simplification des règles administratives, elle ne semble pas non plus faire partie de vos priorités. Pourtant, nous sommes souvent sollicités, en tant qu'élus, à répondre à des questions techniques. A ce titre, ne pensez-vous pas que les directions départementales de l'agriculture (DDA) doivent appliquer ces règles avec un peu de bon sens ?

J'ai entendu votre message. La prime à l'herbe va être reprise dans le cadre des CTE, et j'aimerais avoir votre avis sur cette question.

M. Pierre Jarlier - Nous sommes parfaitement en phase avec ce que nous venons d'entendre. Concernant le problème des ICHN, le soutien est important, et doit être affirmé comme étant indispensable à la spécificité de la montagne. Cependant, je souhaite avoir votre sentiment sur un petit effet pervers, à savoir le problème de l'agrandissement. En effet, nous sommes liés à des taux de chargement et à l'hectare, et on incite fortement à l'agrandissement. Dans ces conditions, nous devons nous poser la question des voisins, qui disparaîtront si certaines exploitations s'étendent trop. Cela revient au problème du juste équilibre de la ruralité, celle-ci devant être fondée sur la qualité mais aussi sur l'homogénéité du territoire.

Par ailleurs, j'ai été très satisfait d'entendre votre position sur le CTE, d'autant que les points de vues sont pour le moins divergents sur cette question. A ce titre, je dois dire que j'ai été inquiet face à certains propos tenus lors de la campagne électorale. Dans mon département, j'entends en effet des élus nationaux qui font campagne en disant que le CTE doit être supprimé. Je crois que cette position est très dangereuse. A mon avis, nous devons aller vers la simplification évoquée tout à l'heure par Monsieur Boyer. Je crois par ailleurs qu'un réel manque de volonté s'est manifesté au départ pour se lancer dans cette démarche, pourtant particulièrement porteuse pour les territoires sensibles qui sont les nôtres.

J'ai retenu vos propos relatifs au déplafonnement du volet économique en montagne. Il y a là un créneau important, passant par la mise en place d'un CTE spécifique à la montagne. Il est logique de déplafonner le volet économique, dans la mesure où des investissements en montagne sont plus lourds que des investissements en plaine. Je pense que nous pouvons nous rejoindre facilement sur ce point, et aller dans votre sens dans nos préconisations.

Concernant le programme de maîtrise des pollutions d'origine agricole (PMPOA), je trouve que votre position est à la fois responsable et volontaire. En effet, je trouve qu'il est dommage de pénaliser des zones où l'exploitation est de qualité en nous concentrant sur des zones qui sont, par définition, des zones polluantes. Il est totalement aberrant de vouloir priver les exploitations étant dans les normes des aides. Nous devons insister fortement sur ce point. En outre, nous devons affirmer fortement que les agriculteurs ne sont pas contre la mise aux normes. Au contraire, ils sont volontaires, et nous devons le faire savoir.

Aujourd'hui, les SAFER sont-elles opérationnelles pour permettre au monde agricole de pouvoir se maintenir dans une ruralité habitée. L'expérience nous montre que cela n'est pas le cas. Par conséquent, pouvons-nous estimer que ces outils sont parfaitement adaptés ? J'aimerais avoir votre avis sur cette question, car les avis sont pour le moins partagés. Devons-nous les faire évoluer ? Faut-il davantage de concertation à la base ? Devons-nous changer le dispositif pour que nous ayons une véritable régulation du foncier ? En effet, avec les courses aux primes, les SAFER sont au coeur du débat.

Vous avez fait état de l'initiative que vous prendrez au mois de décembre, dans le cadre de l'année internationale de la montagne. Je voudrais vous dire que je souhaite que l'ADEME participe à vos côtés à cette opération. Concernant la reconnaissance des zones de montagne au niveau européen, je suis persuadé que cela doit représenter notre principal axe d'action. Nous allons évidemment aborder ce problème avec les instances européennes dès demain matin.

Enfin, je tiens à vous dire que je suis particulièrement heureux d'entendre des jeunes agriculteurs tenant des propos très responsables, et éloignés de toute démagogie.

M. Auguste Cazalet - En tant qu'ancien jeune agriculteur, je suis très heureux de vous rencontrer et de vous entendre parler avec beaucoup de foi et de passion. Je n'oublierai jamais que je suis fils de paysan et je me suis installé sur 13 hectares de superficie agricole utile, en zone de montagne. De nombreuses personnes pensaient que je ne pourrais pas vivre sur une exploitation d'aussi petite taille, ce qui me faisait de la peine.

Lorsque j'étais secrétaire général du département des Pyrénées atlantiques, il a fallu que je me plonge dans le syndicalisme agricole pour me rendre compte de ce qui se passait dans mon département. Certaines personnes abandonnaient en effet l'agriculture, alors qu'ils disposaient de belles exploitations ; les agriculteurs de montagne étaient ceux qui s'accrochaient le plus.

Monsieur Lacoste a rappelé que les zones de montagne étaient celles qui contenaient le plus d'AOC. A mon avis, cette situation est dûe au fait que les agriculteurs des zones de montagne se battent, car ils sont souvent pris à la gorge et doivent s'en sortir.

Monsieur Falip a dit qu'il n'était pas venu avec des dossiers, et je m'en félicite. Si vous étiez venus avec des notes de synthèse toutes préparées, j'aurais estimé que vous étiez des paysans embourgeoisés ; au contraire, vous avez parlé avec votre coeur, ce qui représente, à mes yeux, la vérité.

Personnellement, je m'interroge sur la prime à l'hectare, et je souhaite que vous me donniez votre position sur ce point. Je suis par ailleurs d'accord avec vos propos sur les ICHN, qu'il faut revaloriser pour les petites exploitations. Là aussi, nous sommes encore des déshérités. Quant aux volumes de production, nous pouvons faire le même constat : pourquoi empêche-t-on les exploitations de montagne de produire davantage ?

Vous avez évoqué le sort des petites exploitations qui ne parviennent pas à utiliser toutes les subventions disponibles. Sur ce point encore, cela représente un drame dans les zones de montagne.

Vous dites qu'il faudrait parvenir à l'autonomie fourragère. Personnellement, je n'y crois pas beaucoup, dans la mesure où seules les exploitations de grande taille peuvent atteindre une telle situation. En effet, il est souvent difficile de parvenir à l'autonomie fourragère, en particulier pour les petites exploitations. En outre, tout dépend des zones de montagne dans lesquelles nous nous situons. Personnellement, j'habite à l'entrée de la vallée d'Ossau : les exploitations de ma commune sont classées en zone de montagne, mais d'autres sont dans des situations bien plus difficiles.

L'urbanisation, quant à elle, représente un véritable problème. Pour autant, allons-nous empêcher un village de s'étendre ? En effet, cela représente un important travail de diplomatie et d'acrobatie pour les élus municipaux : étendre les zones habitables revient parfois à supprimer une partie des terres agricoles.

Monsieur Falip a rappelé que nous avions oublié les produits basiques. Je suis d'accord avec ce point de vue, et je dois dire que je nourris à ce titre de réelles inquiétudes. En outre, je suis, comme vous, tout à fait favorable au maintien de la vente de produits directement dans les exploitations. Il serait dommage de voir certaines exploitations fermer au motif qu'elles ne répondent pas aux normes d'hygiène européenne. Ces paysans se battent, en transformant leurs produits dans leurs propres fermes, et nous devons leur laisser leur chance.

M. Jacques Blanc - Je tiens à m'excuser pour mon retard. Je remarque que le Massif Central est particulièrement présent aujourd'hui. Ceci dit, nous n'oublions pas les autres montagnes.

M. Michel Lacoste - Certaines de vos questions n'appellent pas réellement de réponses. Nous rejoignons votre analyse, mais vos questions ne concernent pas seulement l'agriculture de montagne. C'est le cas, par exemple, pour vos observations relatives à la simplification administrative ou au PMPOA.

Concernant le CTE, nous ne devons pas oublier que certains agriculteurs l'ont signé ; d'autres sont candidats à ce dispositif. Si, demain, le CTE venait à disparaître, il est évident que la déception serait grande parmi les agriculteurs. Vous devez être conscients de ce phénomène.

L'herbe représente de toute évidence un point essentiel, mais cette problématique ne concerne pas seulement l'agriculture de montagne. Celle-ci doit se rallier aux zones herbagères, et nombre de régions sont concernés par cette problématique. Il existe aujourd'hui des mesures dans le cadre du CTE ; il suffit de les ouvrir en-dehors du cadre du CTE, ce qui représentera un premier pas pour le moins important. Les moyens administratifs existent ; il ne manque plus que la volonté.

La question du volet de l'acompte est bien présente dans l'esprit des Jeunes Agriculteurs. De manière plus globale, nous demandons que les travaux sur l'ICHN se poursuivent, même si nous reconnaissons qu'un important effort a été réalisé sur ce point au cours des dernières années. Aujourd'hui, nous estimons qu'il faut surtout travailler sur la reconnaissance des zones de montagne au niveau européen. A ce titre, nous souhaitons inviter, à Clermont-Ferrand, les zones de montagne des PECO pour adopter une position commune. Par rapport à ces zones de montagne, nous souhaitons aborder la problématique des volumes de production. Nous sommes favorables aux quotas laitiers ; on parle d'une évolution possible des quotas en 2005, et il avait été dit, en 1999, que cela ne concernerait que les zones de montagne. Aujourd'hui, nous parlons toujours d'une augmentation des quotas, mais ils ne seraient pas spécifiques à la montagne.

Concernant la problématique des vaches allaitantes, les droits ont été gelés. Dans le cadre de l'année internationale de la montagne, nous estimons que les droits pris en zones de montagne pourraient être dégelés. En effet, l'élevage est vital dans les zones de montagne. Si nous ne consacrons pas les hectares des zones de montagne à l'élevage, ces surfaces repartiront à la friche.

Quant à l'installation, nous avons dit que des mesures spécifiques devaient exister, ou l'aide à l'installation devrait être revalorisée. En effet, nous pensons que des mesures de transmission spécifiques doivent être mises en place pour les éleveurs de montagne, car le métier est plus risqué et plus fatigant qu'ailleurs. Il faut donc des mesures favorables pour accompagner les agriculteurs de montagne à la retraite, et en liant ces mesures à la libération de l'exploitation vers l'installation.

Le meilleur lien de communication entre l'agriculteur et le consommateur est le produit. Si nous pouvons travailler au travers du produit de qualité, je suis persuadé que l'agriculteur retrouvera une bonne image. Je crois que l'agriculture de montagne a beaucoup à faire en la matière, mais nous avons besoin d'un accompagnement en termes financiers ; nous avons également besoin de personnes compétentes sur ces questions.

Il existe aujourd'hui des aides nationales, mais certaines d'entre elles sont remises en cause par l'Europe. Dans le cadre du deuxième pilier de la PAC, nous pensons qu'il est peut-être possible d'utiliser notre financement national. Malheureusement, nous éprouvons des difficultés pour trouver l'interlocuteur adéquat au niveau européen pour bâtir de telles mesures. Ce point est essentiel pour l'avenir.

M. Jacques Blanc - Nous allons demain à Bruxelles dans cette perspective. Au niveau du Comité des régions d'Europe, nous avons réussi à faire passer le principe d'un rapport européen sur la montagne. Il est vrai que nous devons utiliser les crédits du FEOGA et, surtout, ne pas les renvoyer car nous ne les utilisons pas. Je suis persuadé que nous pouvons trouver un accord avec Bruxelles, d'autant que nous voulons répondre aux besoins de vie et d'identification des produits. Nous sommes donc en phase, à condition que nous ayons des droits à produire. Par ailleurs, nous devons pouvoir offrir des actions de formation pour les jeunes dans ces zones de montagne.

M. Michel Lacoste - Vous avez raison, nous sommes vraiment en phase. Logiquement, nous souhaiterions, avec vous, travailler plus en avant.

M. Claude Falip - Le pastoralisme est important dans les zones de montagne. Nous y sommes très attachés, et le principal problème que connaît ce type d'agriculture est lié à la question des grands prédateurs. Nous privilégions l'activité agricole avant les grands prédateurs.

Il existe une réelle unité dans les zones de montagne, et je crois que nous devons la conserver. En effet, nous devons toujours pouvoir échanger nos savoir-faire, malgré les différences existantes. Nous devons parvenir à conserver cette unité au niveau des massifs montagneux de la France.

Quant à la formation, nous estimons que cette dimension est particulièrement importante pour les jeunes. En effet, nous avons besoin de personnes capables de gérer les entreprises que sont les exploitations. Les agriculteurs doivent pouvoir vivre au même rythme que l'ensemble de la société. Autrement dit, nous ne devons pas oublier la dimension sociale de l'agriculture.

M. Jean-Paul Amoudry - Messieurs, je vous remercie chaleureusement pour vos contributions. Les sénateurs de vos départements respectifs ne manqueront pas de vous tenir informés de l'avancée de nos travaux. Je rappelle que nous rendrons nos conclusions au mois d'octobre.

M. Michel Lacoste - Nous vous remercions de nous avoir accueillis.

14. Audition de M. Dominique Barrau, secrétaire général adjoint de la Fédération nationale des Syndicats d'exploitants agricoles (FNSEA), chargé de la montagne, accompagné de MM. Jean-Luc Birnal et Nicolas Hartog, chargés de mission (22 mai 2002)

M. Jean-Paul Amoudry - Je suis heureux d'accueillir la délégation de la FNSEA, dans le cadre de notre mission sénatoriale d'évaluation de la politique montagne. Certains d'entre nous ont souhaité travailler sur l'ensemble de cette politique. Cela représente un vaste chantier, que nous comptons mener à bien pour le mois d'octobre.

Nous avons trois portes d'entrée sur ce sujet : l'environnement, l'économie et l'aménagement. Nous souhaitons avoir votre éclairage sur l'ensemble de ces chapitres, l'agriculture étant à la fois un élément de l'aménagement du territoire, un élément économique et un élément environnemental. Nous sommes donc très heureux de vous accueillir.

M. Dominique Barrau - Je vous remercie de nous donner l'occasion de nous exprimer sur cette politique de la montagne, qui nous est particulièrement chère. En effet, cette politique a permis aux zones de montagne d'avoir accès au développement, en devenant des espaces attrayants. Nous voulons maintenir ces espaces, certes attrayants, comme des espaces économiques sur lesquels peuvent s'épanouir des populations.

Nous avons reçu vos documents, et nous allons essayer de balayer dans un premier temps les questions que vous nous avez posées. Concernant votre première question, je crois avoir répondu dans mon introduction : l'acte essentiel de l'agriculture de montagne doit s'appuyer sur l'acte de production. Malheureusement, nous avons toujours autant de mal pour trouver des bases nous permettant de rémunérer le travail de l'agriculteur effectué en direction de l'espace. Par conséquent, il nous semble important de rappeler que l'acte de production de biens alimentaires constitue toujours une base. Nous restons bien sur une agriculture de production, que nous considérons toujours comme une source de richesse.

Les agriculteurs de montagne sont-ils les agriculteurs les moins aidés de France ? Je crois que nous ne devons pas situer le débat sur la question du montant des aides. En effet, la politique de montagne a institué, en 1973, la notion de correction de handicap. L'idée était simple : il fallait donner les moyens aux agriculteurs de ces zones de montagne de produire dans les mêmes conditions économiques que les autres zones. Nous restons sur cette idée, mais nous sommes obligés de constater que la réforme de 1992 a affaibli la notion de correction de handicap. Si les différentes compensations ont évolué en valeur absolue, leur valeur réelle s'est bel et bien érodée. Le différentiel entre les zones de montagne et les zones de plaine n'existe plus aujourd'hui. En effet, les politiques verticales sont venues se greffer sur cette politique agricole.

En outre, les agriculteurs des zones de montagne ont eu le souci de plafonner les aides, et de les lier à l'acte de production. Par exemple, l'indemnité compensatrice de handicaps naturels (ICHN) limitée à un hectare entraînait un maintien des productions liées au sol. Le plafond, apporté en complément, a permis de conserver davantage d'agriculteurs. Au-delà des aides, cela représentait une politique volontariste ayant réellement porté ses fruits.

Sur certaines productions, notamment en zones de montagne, de nombreuses initiatives ne sont pas épaulées. Je pense, par exemple, à des démarches qualité ou à des initiatives particulières. Celles-ci s'appuient sur des productions différenciées, et sont aujourd'hui en phase avec le marché. Par conséquent, les agriculteurs de montagne sont-ils les moins aidés ? En fait, nous sommes face à trois cas de figure. Ils sont moins aidés en effet en raison de la réforme de 1992, à laquelle je viens de faire référence. Dans le même temps, ils ont su accepter la politique de plafonnement. Enfin, ils ont réussi à dégager des initiatives en n'ayant pas recours à l'aide aux produits.

Concernant votre troisième question, relative à la réforme de l'ICHN, je souhaite tout d'abord dire que nous n'étions pas favorables à cette réforme. Nous nous sommes battus pour que son impact soit le moins négatif possible au niveau des exploitations. L'augmentation de l'enveloppe a permis de corriger la majorité des effets négatifs. Il reste néanmoins, sur la production ovine et dans les zones les plus difficiles - les zones sèches notamment -, des perdants. En outre, dans l'ancien système, une partie de l'enveloppe pouvait être utilisée avec une certaine souplesse à l'échelon du département. Cette partie de l'enveloppe, représentant 10 % du montant total, permettait de corriger les imperfections. Malheureusement, nous n'avons plus cette possibilité aujourd'hui.

Concernant les petites exploitations, l'ICHN, au-delà d'être plafonnée, mettait en place deux paliers : les 25 premiers hectares sont mieux compensés que les suivants. Aujourd'hui, nous considérons qu'il serait opportun d'augmenter significativement l'ICHN. Notre demande est claire : il faut doubler les 25 premiers hectares. Cela réglerait les problèmes des petites exploitations. Surtout, cela permettrait de mettre un terme à la course au foncier, celle-ci étant bel et bien présente par rapport aux effets de seuil. Cette course est d'autant plus aiguë que nous sommes sur des terres favorables. Nous rencontrons plus ou moins globalement ce problème sur tous les massifs.

Quant au contrats territoriaux d'exploitation (CTE), il est évidemment trop tôt pour faire un bilan quantitatif et qualitatif. Aujourd'hui, nous estimons que le principe du CTE doit en être conservé, dans la mesure où il correspond tout à fait à notre logique. Par contre, nous sommes conscients que le CTE ne permettra pas de régler tous les problèmes. Ainsi, nous devons rester sur une logique de projet et de diagnostic ; pour les problématiques liées aux aides, nous devons passer sur d'autres systèmes, plus pragmatiques. Le CTE demeurera ainsi un outil d'analyse et de diagnostic. Nous pensons donc qu'il ne faut pas supprimer les CTE, d'autant que l'agriculture de montagne se retrouve dans cette logique environnementale. En effet, les impacts de ce type d'agriculture sur l'environnement sont particulièrement faibles. Un problème demeure néanmoins sur la partie économique. En effet, nous sommes au même niveau que l'ensemble du pays, et nous souhaiterions que le CTE en zone de montagne soit déplafonné. Je vous rappelle que tout investissement économique sur un bâtiment en montagne génère automatiquement un surcoût dans la mise en oeuvre. Par ailleurs, je vous rappelle que les bâtiments de zones de montagne sont souvent plus grands qu'en zones de plaine. Par conséquent, nous estimons qu'il serait bon que le CTE en zones de montagne soit déplafonné à un seuil permettant à l'agriculteur d'investir dans des conditions normales.

Pour la production, je crois que nous devons distinguer la production de la viande de la production de lait et de fromages. Pour la viande, il est évident que les consommateurs ont retrouvé un certain goût pour les achats de proximité suite aux crises successives que nous avons connues. Par conséquent, il y a lieu de remettre en activité les abattoirs de proximité, et favoriser la mise en place d'ateliers de découpe. Ces ateliers présentent deux intérêts : ils permettent de dégager de la valeur ajoutée en direct pour l'éleveur, et de valoriser les races spécialisées pour la viande. Il y a là un véritable chantier, qui correspond à une demande des consommateurs et à une problématique sur la spécificité des races à viande. Concernant le lait et les fromages, nous sommes attachés au maintien des quotas laitiers. En effet, en cas de libéralisation, nous savons pertinemment que nous ne serions pas compétitifs. Les zones ayant gardé le plus de trayeurs se verraient éliminées par la concurrence économique. Nous sommes donc favorables au maintien des quotas laitiers. Certainement, il serait opportun d'envisager une gestion différente de ces quotas. Nous rencontrons en effet un réel problème avec la départementalisation. Certains départements remplissent leurs quotas de manière régulière, et certaines AOC sont limitées par les quotas d'exploitation alors qu'elles pourraient vendre davantage. Autrement dit, le marché existe, mais nous sommes limités par cette question des volumes de production. Parallèlement, des départements n'atteignent pas leurs quotas. Nous sommes donc limités par cette gestion départementale ; cela constitue un problème, qui mériterait d'être étudié.

Concernant l'utilisation du décret montagne, nous souhaiterions faire une proposition concrète. Nous voulons mettre en place, autour de ce décret, une différenciation de la production qui serait reconnaissable par une signalétique particulière et vérifiable par un cahier des charges. Il faut tout d'abord mettre en place une signalétique commune, puisque le décret Montagne ne prévoit pas l'utilisation du logo Montagne existant. Par conséquent, l'ensemble des productions sont d'accord pour se ranger derrière une signalétique commune. Il est tout à fait possible, ensuite, de décliner cette signalétique par produits. Nous allons proposer cette initiative au Ministère de l'Agriculture, afin qu'il nous autorise à mettre en place cette signalétique, qu'il en fixe les conditions et détermine la structure qui doit la porter. Cette structure pourrait établir un cahier des charges d'utilisation du logo Montagne, et le mettrait à disposition des différentes interprofessions.

Cela représente, à nos yeux, l'axe fédérateur de la reprise en main de l'acte de production par les agriculteurs de montagne. Depuis de trop nombreuses années, nous sommes trop axés sur la question de l'aide financière ; nous souhaitons donc désormais mettre à nouveau l'accent sur le produit. Nous avons maintenant l'aval de toutes les productions. J'ai eu l'occasion d'évoquer ce sujet lors des Assises du regroupement, la semaine dernière : d'autres pays de l'Union européenne sont séduits par cette idée, même s'ils ne disposent pas des mêmes conditions de faisabilité que nous. Quoi qu'il en soit, je crois que cela représente un axe profond de recherche, comprenant plusieurs étapes. Tout d'abord, nous devons mettre en place une signalétique commune, avant de constituer un cahier des charges correspondant à la réalité de la montagne.

Ces questions ont été discutées, pour le lait, dans le cadre des organisations interprofessionnelles laitières. Certaines productions, disposant déjà d'un label qualité, se demandaient si de telles initiatives n'allaient pas perturber les démarches existantes. Cela dit, nous nous sommes entendus pour que de telles situations ne se produisent pas.

Concernant le statut de l'agriculteur dans les zones de montagne, nous devons dire que nous rencontrons quelques problèmes. Quant au pastoralisme, nous n'avons pas beaucoup travaillé sur cette question. Cependant, nous n'avons aucun a priori sur ce point.

M. Jean-Luc Birnal - Concernant les expériences des agricultures de montagne, je réalise, en particulier par rapport à d'autres pays européens comme l'Autriche, combien l'étroitesse du statut de l'agriculteur est un frein à une politique de montagne dynamique en termes de création de richesse et de captation de fonds. Si nous regardons les blocages que nous connaissons sur le tourisme rural, les difficultés d'avancement de la question des produits fermiers, nous prenons conscience du travail qu'il reste à faire sur cette question du statut. Certes, cela ne concerne pas seulement l'agriculture de montagne, mais nous sommes confrontés au premier chef à cette question.

A mon sens, tout cela entraîne un réel manque de développement. Souvent, nous sommes bloqués vis-à-vis de l'extension des surfaces ; les gains de productivité doivent donc être effectués à travers la recherche de débouchés nouveaux et de services novateurs. Malheureusement, nous éprouvons des difficultés pour faire cela, compte tenu du statut actuel.

Concernant le plan de maîtrise des pollutions d'origine agricole (PMPOA), nous sommes également en première ligne. A la FNSEA, nous avons la perception suivante : on nous demande de ne pas polluer. Hormis quelques rares exceptions, très limitées territorialement, l'agriculture de montagne n'altère pas le milieu par ses pratiques. Logiquement, il nous semble stupide d'appliquer le même programme pour l'agriculture de montagne que pour l'agriculture de plaine, celle-ci devant de toute évidence faire un effort curatif. Nous voulons travailler très rapidement sur ce dossier, pour que le programme de mise aux normes des exploitations concernées permette certes d'éviter des accidents écologiques graves, mais non pas de mettre en place un système visant à avoir un effet curatif sur la pollution ; celle-ci n'existe pas en zone de montagne. Par conséquent, une telle logique serait complètement fausse, car non adaptée à l'agriculture de montagne. Si nous parvenions à avancer sur ce point, nous retrouverions une certaine équité avec l'agriculture de plaine. Pour le moment, l'agriculture de montagne est très défavorisée sur ce point. Cependant, si nous reprenons le PMPOA, en le modifiant, je pense que nous pourrons retrouver un certain équilibre financier.

Concernant l'attribution des aides ICHN, je crois que nous devrions rectifier rapidement quelques distorsions, notamment sur les fruits. Les producteurs de pommes, de poires et de pêches qui sont en zones dites sèches peuvent en bénéficier, alors que les producteurs en zones humides n'en profitent pas du tout. J'insiste sur ce point, dans la mesure où cela ne représenterait pas un effort budgétaire colossal ; pourtant il permettrait de rétablir une certaine équité entre les agriculteurs des zones sèches et ceux des zones humides.

Quant au surcoût dans les zones de montagne, je voudrais développer la question des zones de montagne dites touristiques. Cela concerne tout ou partie des massifs et, lorsque nous imposons des contraintes d'intégration paysagère ou de concept de bâtiment, le coût des bâtiments construits est sensiblement augmenté. Certes, les bâtiments construits sont jolis, mais de telles mesures créent une discrimination totale par rapport aux zones de plaine. Ces surcoûts n'ont rien à voir avec l'agriculture ; par conséquent, ils ne doivent pas être pris en charge par des fonds destinés à l'agriculture. Si l'on estime que de tels investissements sont réalisés dans une optique touristique, il faut se tourner vers le tourisme ; si l'on estime qu'il est bon d'avoir des bâtiments d'élevage conformes aux traditions de construction, il faut se tourner vers la culture. Quoi qu'il en soit, nous ne pouvons pas continuer à faire peser de tels surcoûts sur l'agriculture.

Quant au piémont, nous remarquons un comportement discriminatoire vis-à-vis des producteurs de lait. En fait, une différenciation a été créée entre un piémont dit laitier et un piémont « normal », où l'agriculture est beaucoup plus partagée. Au total, tous les agriculteurs installés sur une zone de piémont laitier - toutes les montagnes au nord des deux Savoie - ont droit à des compensations de handicap, selon certains critères. Malheureusement, un producteur de lait, ayant le même cheptel mais étant en dehors de cette zone, ne bénéficie d'aucune aide de ce type. Evidemment, nous estimons que cette situation n'est pas normale.

Par conséquent, nous avons identifié de nombreuses petites améliorations pouvant être apportées relativement rapidement. Elles sont par ailleurs peu conséquentes d'un point de vue budgétaire.

Nous avons répondu à la question relative au foncier ; en revanche, nous n'avons pas parlé des problèmes relatifs à l'aménagement. Cette question est pour le moins complexe dans les zones de montagne : certains territoires se trouvent dans des situations de désertification avancée ; d'autres en revanche, courent le risque d'être asphyxiés par excès de « bétonnage ». Prenons l'exemple des Causses et des Alpes du Nord, qui constituent deux cas extrêmes : les Causses se vident, et l'économie disparaît peu à peu. Je sais qu'une telle situation ravit nombre d'écologistes, qui y voient la recréation d'une zone naturelle. Nous pensons quant à nous que l'écologie sans hommes est inutile. Quant aux Alpes du Nord, nous remarquons une forte pression urbaine, notamment sur les surfaces mécanisables. Au total, nous ne parvenons pas à entretenir les terrains pentus qui se boisent peu à peu. Cette région court ainsi le risque de perdre son identité touristique, et, finalement, d'être dotée de handicaps économiques particulièrement préoccupants pour l'avenir.

Nous en reparlerons peut-être plus longuement au cours de la discussion, mais je tiens à évoquer rapidement la question des commissaires de massif. A mon avis, ils ne servent pas à grand-chose actuellement. Pourtant, ils pourraient être très utiles s'ils faisaient un travail constructif. Notamment, ils doivent nous permettre de mieux préparer les projets, en relation avec le deuxième pilier de la PAC.

M. Jean-Paul Amoudry - Messieurs, je vous remercie chaleureusement pour cet exposé. Je vous propose maintenant de passer à un échange de questions et de réponses.

Vous avez évoqué une ligne passant au nord des deux Savoie. Je n'ai pas compris quels agriculteurs bénéficiaient d'aides. Quant à la pluri-activité, vous avez évoqué les freins résultant du statut de l'agriculteur. A ce titre, vous avez rapidement parlé de l'exemple autrichien. Selon vous, la réponse passe-t-elle par le statut de la poly-activité. Au contraire, avez-vous une autre vision du métier de l'agriculteur ?

Monsieur Barrau, vous avez parlé de l'accompagnement du décret Montagne, avec une signalétique d'une part, et un cahier des charges d'autre part. Selon vous, quelle est la compatibilité entre ce cahier des charges, qui reste à construire, et celui en vigueur pour les AOC et les IGP (Indications Géographiques Protégées)? Comment ces dispositifs peuvent-ils cohabiter ?

M. Jacques Blanc - Concernant la valeur ajoutée en montagne, le décret fait état d'une exigence d'abattage et de transformation sur place. Nous nous demandions si les dérogations permettant de contourner cette obligation étaient nombreuses. Si nous voulons à la fois éviter les phénomènes de triche et répondre au besoin d'apporter cette valeur ajoutée afin de maintenir la vie en montagne, il est évident que le problème des abattoirs et des ateliers de découpe est fondamental. Par ailleurs, nous pouvons désormais apporter des sécurités supplémentaires pour tout ce qui concerne l'alimentation des animaux. Nous avons tous été frappés par le problème de la vache folle. Demain, à tort ou à raison, la question des OGM se posera de toute évidence, et des phénomènes d'angoisse collective pourraient se développer par rapport à des animaux en ayant consommé. Cela dit, il est possible d'apporter ces sécurités pour les animaux de montagne. Ceux-ci sont en effet nourris pour l'essentiel sur des pâturages, mais l'alimentation doit néanmoins être complétée. Je me demande s'il est possible d'avoir une approche spécifique à la montagne, par rapport à l'alimentation du bétail, qui serait garantie comme non génétiquement modifiée. Cela commence à être un problème pour la viande, et ce le sera demain par rapport au lait et aux fromages.

Soyons très clairs : je ne suis pas du tout un partisan de José Bové, et je soutiens les recherches génétiques. Dans ma région, nous soutenons la recherche génétique, tant dans les domaines médical que végétal. Par contre, nous avons lancé une action pour apporter une sécurité au niveau des produits venant de la région Languedoc-Roussillon.

Concernant les droits à produire, vous avez dit que vous étiez favorable au maintien des quotas, sous réserve qu'il y ait autorisation de droits à produire dans les zones de montagne. Quand la taxe de coresponsabilité est apparue, j'avais fait en sorte pour qu'elle ne s'applique pas en montagne. Lorsque nous sommes passés de la taxe de coresponsabilité aux quotas, aucune différenciation n'a été faite. Or les quantités de lait produites par animal ou pour hectare dans les zones de montagne sont sans aucune mesure avec celles produites en zones de plaine. Ainsi, comment pouvons-nous trouver des solutions ?

M. Jean Boyer - Plusieurs questions me viennent à l'esprit. Dans le cadre de la détermination de l'entité montagne, quelles références utiliseriez-vous ? Prendriez-vous les territoires aujourd'hui concernés par l'ICHN ?

Concernant le programme de maîtrise des pollutions d'origine agricole, nous savons tous que trois financeurs entrent en jeu : les collectivités, l'Agence de l'eau et l'agriculture elle-même. Ne pensez-vous pas que nous devrions laisser une liberté d'initiative ? En effet, nous avons cloisonné les hommes, ce qui est dommageable.

Vous avez évoqué la filière viande. L'ESB n'a-t-elle pas attiré notre attention sur la nécessité de réorganiser et de maîtriser cette filière ? Par ailleurs, avons-nous des moyens de contre-attaque sur la « démagogie médiatique » ? En effet, vous savez comme moi que la filière viande a été cassée en quelques jours. Malheureusement, nous restons silencieux, et nous n'apportons pas de réponses.

Concernant l'éventuelle libéralisation du prix du lait, il est évident que les zones de montagne seraient encore plus pénalisées, dans la mesure où les volumes de production sont réduits. Cette situation pourrait être évitée si une identité montagne existait.

Plus que personne, vous savez que l'agriculture a évolué considérablement en quelques décennies. Je suis persuadé que nous avons besoin de professeurs adaptés à l'évolution de l'agriculture de demain.

Dans le cadre de la PAC, l'Allemagne traîne les pieds. Avez-vous des inquiétudes fondées sur ce sujet ? Que pensez-vous des menaces de George Bush Jr vis-à-vis du soutien à l'agriculture américaine dans le cadre de la comparaison avec l'agriculture européenne.

M. Auguste Cazalet - J'ai cru comprendre que vous voyiez quelques injustices à propos de l'ICHN. Comment pouvons-nous régler ce problème ? Je crois qu'il aurait fallu faire un inventaire de toutes les exploitations, mais on nous a rétorqué que cela n'était pas possible. Je pose cette question depuis des années, et je souhaiterais savoir si vous avez une réponse sur ce point.

M. Pierre Jarlier - Vous avez parlé de la mise en place de signalétiques communes, de cahiers des charges... Aujourd'hui, nous savons qu'il existe une forte attente de la part des acteurs du secteur économique de montagne, qui souhaitent retrouver la valeur ajoutée de leurs produits, avec leurs acteurs locaux. Je pense que vous comprenez parfaitement de quoi je parle : par exemple, la notion de jambon d'Auvergne ne veut rien dire ; souvent ce jambon est fabriqué dans d'autres régions, à partir d'animaux qui ne sont pas élevés en Auvergne. Ma question est donc très simple : comment pouvons-nous maîtriser la production, la transformation et la commercialisation sur un secteur de montagne ? Comment éviter les dérogations qui ne manqueront pas d'être demandées ? En effet, nous savons tous que nous sommes dans le cadre d'une réelle mutation, qui ne manquera pas de poser un certain nombre de problèmes. Je crois que nous aurons besoin d'un énorme courage politique pour traiter cette question, et je souhaite savoir comment ce courage se déploiera sur le terrain. En outre, que pouvons-nous faire pour nous assurer que la production en montagne pourra susciter sa valeur ajoutée dans le pays de production, avec ce fameux label ?

Je souhaite aborder également la question de l'évolution de la problématique laitière. Nous avons des inquiétudes sur cette politique laitière : nous savons tous que les quotas ont sauvé la filière laitière en montagne. Grâce à la mise en place de ces quotas, nous avons vu une réelle valorisation survenir, dans le Jura par exemple. Quoi qu'il en soit, l'inquiétude est forte. Si, demain, nous connaissions une libéralisation du lait, il est évident que nous assisterions à une disparition rapide des agriculteurs de montagne, qui ne pourraient pas lutter. Comment, dans les nouveaux dispositifs envisagés, est-il possible de réorganiser la politique de prix dans la filière laitière ?

M. Dominique Barrau - Notre position demeure inchangée : nous voulons garder la maîtrise de la production et des produits dans les zones de montagne. Nous restons sur cette position, et nous ne nous lançons pas dans des recherches de solutions à horizon 2005 ou 2006. En 1999, nous étions face aux mêmes questions : comment faut-il envisager l'évolution du système des quotas laitiers ? Notre obstination et notre persévérance ont permis que nous restions sur un schéma de maîtrise de ces quotas. De toute façon, je ne vois pas comment nous pouvons envisager une libéralisation de la production laitière, notamment dans un cadre européen.

Il reste une piste, d'ordre réglementaire, à travers les accords de Berlin. Il existe en effet la possibilité d'accompagner les zones de montagne, selon le schéma d'accompagnement appliqué aux pays de l'Est entrant dans la Communauté. En outre, il est possible de passer d'une gestion des quotas départementale à une gestion régionale. Je pense qu'une telle logique peut donner des bouffées d'oxygène à certaines zones de montagne qui, régionalement parlant, contiennent des zones de plaine. Je crois que les pouvoirs publics doivent entrer dans un tel schéma. En effet, si l'administration ne le fait pas, il est évident que les entreprises prendront le relais. Rapidement, celles-ci préféreront aller s'installer en plaine.

Pour conserver la production en montagne, il est également possible de mettre en place un différentiel de produits. Je suis persuadé que cette logique peut fonctionner, en particulier dans un cadre interprofessionnel. Nous le voyons parfaitement avec l'exemple du Roquefort.

Concernant le décret montagne, nous avons lancé un chantier le 15 septembre 2001. Ce chantier n'est évidemment pas achevé, et nous ne maîtrisons pas encore tous les éléments d'information. Nous voulons créer une signalétique, celle-ci étant portée par une structure large, et disposant d'un cahier des charges. Autrement dit, nous voulons adopter une démarche volontariste, mais qui ne soit pas verrouillée. En outre, pour que le consommateur ne soit pas trompé, nous devons construire un cahier des charges susceptible d'évoluer dans le temps. En effet, il est évident que les niveaux d'exigence des consommateurs peuvent également évoluer.

Quant aux dérogations, je pense que nous devons nous appuyer sur les zones de montagne actuelles. Je ne pense pas qu'il soit opportun de rouvrir ce dossier. Cependant, nous devons nous demander ce que nous pouvons faire pour que toute la production de montagne soit bel et bien valorisée en montagne.

Notre position est donc claire : nous ne sommes pas favorables aux dérogations aujourd'hui. Par contre, un problème économique se pose : je ne vois pas l'intérêt d'utiliser le décret montagne pour valoriser 3 % de la production. Cela n'a strictement aucun sens. Au contraire, nous devons utiliser le décret montagne pour valoriser la majorité de la production de zone montagne. Notre approche sur ce point est on ne peut plus simple : nous préconisons donc de constituer un inventaire avant de donner des dérogations. Lorsque l'inventaire sera fait, nous pourrons en reparler, mais nous ne devons pas entrer dans un schéma dérogatoire a priori.

Les Pyrénées par exemple rencontrent un réel problème : aucun des producteurs des Pyrénées atlantiques, classé en zone montagne, ne voit son produit transformé en zone montagne. Cette transformation a lieu dans la vallée... Nous devrons donc nous poser de telles questions.

M. Jacques Blanc - Peut-être la notion de distance vis-à-vis de la limite de la zone montagne entre-t-elle en compte.

M. Pierre Jarlier - Il est vrai qu'il existe de réelles interrogations quant à la localisation de certaines entreprises. Cependant, nous ne devons pas oublier qu'il est pour le moins difficile de générer de la valeur ajoutée sur des territoires en grande difficulté. Peut-être ne devrons-nous pas céder complètement au lobbying des entreprises si nous voulons laisser une chance aux territoires que je viens d'évoquer. Sinon, ces derniers produiront toujours, mais la valeur ajoutée sera générée ailleurs. Autrement dit, nous devons savoir ce que nous voulons. Je reconnais que le choix est difficile, mais nous devons pouvoir laisser une nouvelle chance à ces territoires.

M. Dominique Barrau - Quoi qu'il en soit, nous devons être très rigoureux. Nous faisons le choix d'une signalétique portée par les producteurs, dans la mesure où nous voulons redonner aux producteurs quelque chose à négocier. Aujourd'hui, les entreprises disposent du marché, sur lequel les producteurs n'ont aucune influence et aucune marge de manoeuvre.

M. Jean-Luc Birnal - Lorsque nous examinons les produits de montagne qui ont réussi, nous remarquons, et ce de manière systématique, que la grande majorité des outils économiques se situent en zone de montagne. Dès qu'une délocalisation survient, nous nous rendons compte que la valorisation est réduite à néant. Seule une belle appellation demeure, ce qui est dommageable.

M. Dominique Barrau - L'objectif est clair : il faut garder de l'économie et de la valeur ajoutée dans les zones de montagne. Dans le même temps, nous devons demeurer très réalistes et très rigoureux, en particulier au niveau de la signalétique. .

M. Jacques Blanc - Dans votre signalétique, comptez-vous parler d'IGP, d'AOC ?...

M. Dominique Barrau - Nous nous arrêterons, dans un premier temps, à la certification complémentaire de protection (CCP), qui représente un des quatre signes officiels de qualité. En outre, il est l'un des moins exigeants. La CCP nous permettra de mettre en avant deux éléments différenciateurs des produits concernés. En montagne, il nous semble que les notions d'herbe, d'environnement et de bien-être animal représentent des atouts devant être mis en avant. Parallèlement le département de la Haute-Loire travaille en relation avec l'Institut national de la recherche agronomique (l'INRA) sur des recherches consacrées à la caractérisation technique des produits de montagne.

M. Auguste Cazalet - Cet audit apportera des preuves que le lait de montagne contient des éléments différenciateurs.

M. Jacques Blanc - Pour les animaux finis, une alimentation complémentaire est nécessaire. Cette alimentation ne vient pas obligatoirement des zones de montagne. En effet, les protéines végétales ont différentes provenances. Est-il envisageable, dans le cadre de cette signalétique, de faire mention des exigences existant pour l'alimentation des animaux ? Autrement dit, pouvons-nous mentionner que les aliments donnés aux animaux de montagne sont garantis non-génétiquement modifiés ?

M. Dominique Barrau - Tout d'abord, il faut rappeler que la production d'animaux jeunes représente une excellente voie. Je pense, en particulier, aux génisses. Quant à la finition des animaux de réforme valorisés sur une filière spécifique, l'intérêt est clair : une telle logique peut permettre de valoriser le troupeau à l'hectare, quel que soit le massif.

Où en sont les travaux par rapport à ce cahier des charges ? Nous voulons que la législation sur les OGM soit respectée, mais nous ne voulons pas aller plus loin pour le moment. En effet, nous devons être très réalistes sur le sujet : dans certaines zones de montagne, nous éprouvons des difficultés à faire finir les animaux, car il existe des quotas. Notre discours est clair : nous avons réussi à obtenir qu'il existe 15 % d'animaux finis dans les quotas existants, il est possible de valoriser 15 % des génisses. Comme nous sommes dans le cadre d'une incitation à l'alourdissement des animaux, nous essayons de ne pas placer trop de contraintes. Pour les zones laitières, la production à l'hectare est très organisée. Ce n'est pas le cas partout.

M. Jean-Luc Birnal - Pour votre question relative au piémont, je précise que ce sont les agriculteurs de la zone Sud qui sont laissés pour compte.

Concernant la pluri-activité, la France a adopté une approche exclusivement fiscale, et non une approche par fonctions. L'exemple autrichien, quant à lui, repose avant tout sur une approche fonctionnelle, ce qui donne une plus grande liberté aux agriculteurs de ce pays. Malheureusement, les agriculteurs français décidant de se tourner vers de nouvelles activités, le tourisme ou le service par exemple, se trouvent face à de réelles contraintes ; ils dépassent le chiffre d'affaires « légal », et doivent donc changer de statut. Cela engendre des frais colossaux. Ensuite, les agriculteurs reprenant les exploitations choisissent parfois de ne travailler que dans le tourisme. En outre, un récent texte relatif aux taux d'actifs va entraîner la disparition de 100 à 200 exploitations de haute montagne, au mépris de toute règle d'aménagement du territoire. Seuls les aspects fiscaux sont pris en compte, ce qui représente un mal bien français. Au lieu de nous attacher à la dimension fiscale, nous devrions nous attacher à la fonction.

Quant à la question de la formation des agriculteurs, je pense que ce sujet dépasse largement la problématique de l'agriculture de montagne. Si vous me le permettez, je vais prendre un exemple propre à mon département : il était de coutume de nous inviter, en fin d'année, pour faire une présentation devant les élèves ayant achevé leur cycle d'études secondaires. Nous nous sommes aperçu que les enseignants nous invitant ignoraient tout des projets agricoles départementaux. Un important travail doit donc être effectué, afin que les enseignants se replongent dans le monde agricole. Ils doivent arrêter de ne s'appuyer que sur des données techniques, qu'ils ont acquises par ailleurs il y a bien longtemps. Les enseignants doivent connaître le monde agricole.

Concernant la contre-attaque médiatique, nous sommes face à un problème particulièrement lourd. Vous aviez voté le principe de la création d'un fonds de communication agricole, dans la loi d'orientation agricole. Celui-ci nous a été refusé, dans la mesure où l'on n'a jamais voulu sortir les décrets permettant l'application de ce texte. Nous essayons de relancer cela actuellement, et je pense que nous pourrons en parler dans un autre cadre.

M. Dominique Barrau - Concernant les ICHN, nous demandons de ne pas revenir en arrière. Par contre, la notion de subsidiarité permettrait de régler nombre de problèmes. En outre, je tiens à rappeler que nous percevions les ICHN au printemps et en octobre. Je crois qu'il y a là matière à accompagner les agriculteurs.

Quant à la position actuelle de George Bush Jr vis-à-vis de la PAC, nous demandons qu'il existe, de notre côté, une véritable ambition pour l'agriculture européenne. Surtout, le budget de celle-ci ne doit pas servir pour l'environnement, le social ou encore la sécurité alimentaire. L'agriculture doit conserver son propre budget. Si l'Europe a des ambitions, elle doit définir un projet, des axes, un budget et les contributions des Etats.

M. Jacques Blanc - Je tiens à vous remercier pour votre contribution. Nous avons besoin, sur tous les sujets fondamentaux que nous avons évoqués, de votre éclairage. Je tiens à dire, en particulier sur la question des OGM que nous ne devons pas nous laisser dépasser, ni laisser certains s'accaparer ces sujets.

Vous avez évoqué tout à l'heure la nécessaire réflexion vis-à-vis de l'élargissement de l'Union européenne. La semaine dernière, j'étais en Hongrie, pour la réunion des régions viticoles d'Europe. Si nous n'intégrons pas les phénomènes qui se développeront au moment de l'admission des PECO, ainsi que les phénomènes euro-méditerranéens, je suis persuadé que nous verrons condamnée la réussite de l'élargissement de l'Union. Pourtant, je pense que nous devons intégrer cet élément dans notre propre réflexion et faire preuve d'anticipation.

15. Audition de M. François Servoin, professeur de droit à l'Université de Grenoble (22 mai 2002)

M. Jean-Paul Amoudry - Monsieur Servoin, je vous remercie d'avoir répondu à notre invitation. Nous connaissons la place éminente que vous occupez, au vu de vos connaissances juridiques, sur les questions liées à la montagne. Nous vous remercions de vous être déplacé à Paris pour nous apporter votre contribution.

Notre mission a pour objectif de dresser un bilan de la loi de 1985, de tenir compte dans l'application de ce dispositif juridique des lois ultérieures ; je pense à la loi de solidarité et de renouvellement urbain (SRU), à la loi d'aménagement, ou encore aux lois consacrées à la forêt et à l'agriculture, qui ont corrigé la loi fondatrice de 1985. Dans le cadre de cette mission, nous souhaitons apporter les correctifs et les propositions et, si la matière est suffisamment vaste, proposer de nouveaux dispositifs au gouvernement.

Tel est le sens de notre démarche. Nous vous avons adressé une grille de questions portant sur deux centres d'intérêt : le comité de massif et les unités touristiques nouvelles. Evidemment, vous avez toute liberté de nous apporter les éclaircissements complémentaires que vous jugerez utiles. Nous souhaiterions ensuite vous poser quelques questions, en particulier sur le problème de la constructibilité limitée, et la place de la jurisprudence dans le droit sur la montagne.

M. Jacques Blanc - Je m'associe à ce message de bienvenue.

M. François Servoin - Je vous remercie de m'avoir convié à cette réunion. Je suis maître de conférences à l'Université Pierre Mendès France de Grenoble. Je m'intéresse à la montagne depuis près de 30 ans. A Grenoble, j'ai créé dès 1987 un DESS intitulé « Développement des collectivités territoriales montagnardes et droit de la montagne ». Ce DESS est très apprécié par les collectivités locales et territoriales de montagne. Je suis membre du Comité de massif des Alpes du Nord depuis une dizaine d'années, et j'ai été membre titulaire de la Commission spéciale des Unités touristiques nouvelles. Je suis encore membre de cette Commission à titre suppléant. Par ailleurs, j'ai écrit un ouvrage, La commune de montagne, publié chez Economica en 1996.

Vous m'avez adressé une grille de questions, celles-ci tournant autour de deux thèmes : les comités de massif d'une part, et les unités touristiques nouvelles.

Vous m'avez posé une question sur le fonctionnement des comités de massif depuis le vote de la loi Montagne. En fait, il s'agit d'une institution qui ne fonctionne pas de manière satisfaisante. L'institution trouve son origine dans le rapport Besson de 1983. A l'époque M. Louis Besson proposait, pour représenter les massifs montagneux, la création d'organes institutionnels. Trois organes étaient prévus :

- un comité de massif, organe politique et décisionnel ;

- une agence de massif, organe de réflexion, de montages d'opérations et de préparation des dossiers ;

- un fonds financier spécialisé pour accompagner l'ensemble.

Ce schéma n'a pas pu voir le jour du fait de l'hostilité conjuguée du ministre de l'intérieur et celle du ministre des finances. M. Defferre, le premier, soucieux de mettre sur pied sa décentralisation n'entendait pas voir l'apparition d'institutions parallèles qui nuiraient à la lisibilité de l'ensemble, articulé autour du triptyque : commune, département, région. Le second, voyait d'un mauvais oeil l'apparition d'un fonds financier mal contrôlé.

La question a été encore rendue plus complexe par la nécessité de réformer le Comité national des unités touristiques nouvelles. Le fonctionnement de ce comité avait fait l'objet de vives critiques de la part des maires en particulier et des élus locaux en général qui lui reprochaient son caractère d'instance parisienne, dictant ses oukases aux élus locaux en méconnaissance, parfois, de la réalité locale. La création des comités de massif comprenant une commission spécialisée des unités touristiques nouvelles (UTN) paraissait l'occasion de décentraliser les décisions en matière d'UTN.

Le résultat de l'ensemble est cependant ambigu. La constitution d'organes locaux ne constitue pas pour autant une décentralisation. Les comités de massif nés de la loi de 1985 ne sont en fait rien d'autre qu'un « service déconcentré de l'Etat », structure consultative liée au préfet coordonnateur de massif, qui est l'un des préfets de région du massif. Il y a bien déconcentration, mais pas de décentralisation. Les comités de massif sont une institution de l'Etat, en aucun cas une institution locale.

A partir de là, toute une série de malentendus sont apparus. Notamment, un certain nombre de préfets se sont trouvés embarrassés face à cette institution et ont éprouvé des difficultés pour l'animer et lui trouver une identité. Je me souviens de certaines séances du comité de massif des Alpes du nord dont l'ordre du jour était assez léger, où les fonctionnaires régionaux intervenaient pour faire le point sur certaines questions, sans que s'instaure un véritable débat ou une véritable discussion. En revanche, la commission spécialisée des unités touristiques nouvelles était le lieu d'une véritable activité dans la mesure où le champ de compétences et les enjeux apparaissaient de manière précise. Mais le fonctionnement de cette commission lui-même n'est pas sans soulever quelques questions. Créée par la loi au sein du massif, cette commission dispose de pouvoirs propres et fonctionne en dehors de celui-ci devant lequel elle ne rapporte pas. Les membres du comité qui ne sont pas membres de la commission n'ont aucune vocation à être au courant de ce qui se dit dans cette dernière. C'est une ambiguïté supplémentaire, d'autant plus importante que le travail essentiel s'effectue dans la commission spécialisée des UTN.

L'institution n'a pas véritablement trouvé sa voie. Ceci ne constitue pas un jugement négatif, mais simplement nuancé. Les ambiguïtés originelles n'ont pas été levées et n'ont pas permis le développement normal de cette instance. D'un autre côté, les élus locaux ne se sont pas pleinement servis de l'instrument que pouvaient constituer ces comités. En conséquence, il est arrivé, notamment dans les Alpes du nord, que le préfet annule une réunion par défaut d'ordre du jour. Enfin, on peut souligner le fait que la cohabitation d'élus du suffrage universel et de personnalités représentatives d'intérêts particuliers n'est pas toujours aisée. On sait d'ailleurs que le législateur en 1985 a accepté la création de ces comités à la condition que les « élus »y aient la majorité.

Mais surtout, la construction du fait régional depuis 1986 a pesé d'un poids important sur le développement des comités de massif. Soucieuses de s'intéresser prioritairement à l'ensemble de leur territoire, les régions ne se sont pas embarrassées de ces institutions parallèles qui ne couvrent pas le même territoire et dont la vocation est même clairement interrégionale. Ainsi, par exemple, on a l'habitude d'identifier le massif des Alpes du nord à la région Rhône-Alpes. C'est oublier que celle-ci s'étend aux franges du Jura ou du Massif central.

Ces difficultés sont apparues notamment dans la préparation des contrats de plan Etat-région. Malgré la préservation d'un « volet montagne », la collaboration a été réduite au minimum et les comités de massif n'ont pas été impliqués, au-delà d'une simple information, dans la discussion des contrats. Se trouve posée ainsi, de manière claire, la question de la place des comités de massif dans la décentralisation. On voit mal, dans la situation actuelle, de solution à cette question sans modifications structurelles importantes telles, par exemple, que l'érection des massifs en établissements publics personnalisés, ce qui lèverait l'ambiguïté du rôle de l'administration préfectorale. Ceci permettrait en outre aux élus locaux de disposer, comme ils le souhaitent, d'une instance réellement décentralisée.

C'est dans ce contexte que s'inscrivent les modifications apportées par la loi du 4 février 1994 instituant les commissions permanentes. Elles sont incontestablement positives. La mise en place de ces commissions permanentes a permis de faciliter le travail, de prendre l'initiative et de proposer des ordres du jour plus élaborés et plus satisfaisants. Mais elles ne règlent pas la question de la légitimité de l'institution. Ceci dit, le comité représente le massif et la question essentielle est plutôt celle de la place du massif dans les structures territoriales nationales. C'est cette question qui doit recevoir une réponse et dès lors, celle de la légitimité de l'organe qui le représente sera réglée en même temps.

Ceci dit, les commissions permanentes, présidées par un élu local, ont donné un regain d'intérêt et une identité continue aux comités de massif qui ne disposaient pas, par exemple, de secrétariat permanent. Les services du Secrétariat général aux affaires régionales (SGAR), qui faisaient leur travail, n'étaient pas là pour faire fonctionner et animer une instance qui ne relevait pas de leur responsabilité. La mise en place de ces commissions permanentes est donc particulièrement positive.

A cette question de la création des commissions permanentes s'ajoute celle de la co-présidence du comité de massif depuis la loi « solidarité et renouvellement urbain » (SRU). Il est encore trop tôt pour établir un bilan et je n'ai personnellement pas de grande idée sur la question. Ceci dit, on peut explorer les pistes que cette innovation ouvre. L'hypothèse la plus probable est celle d'un désengagement de l'Etat et du préfet qui se reposerait désormais sur la commission permanente et son président. Mais alors, qui détient véritablement le pouvoir au sein du comité et quelle est la nature de celui-ci ? Il est encore trop tôt pour répondre.

En conclusion on peut dire que les comités de massif ne fonctionnent pas de manière totalement satisfaisante.

M. Auguste Cazalet - Devons-nous estimer que la faute revient à l'Etat ?

M. Jacques Blanc - De toute façon, nous sommes face à une contradiction fondamentale. Les régions se sont vu confier des responsabilités fortes en matière d'aménagement du territoire ; dans le même temps, on leur a imposé un carcan administratif pour le moins rigide. Soit nous ferons une coopération interrégionale, soit nous tournerons en rond...

Je préside la région Languedoc-Roussillon ; nous devons nous occuper des Pyrénées et du Massif Central. Nous avons conduit une politique forte en faveur de la montagne, à travers, entre autres, une politique d'investissement forte. Pour autant, je n'assiste jamais aux réunions des comités de massif.

M. François Servoin - A plusieurs reprises, je dois vous avouer que je me suis demandé si je devais y assister également.

M. Jacques Blanc - J'envoie simplement une personne pour me représenter. De toute façon, si nous voulons que de telles opérations réussissent, il est évident que l'Etat doit apporter des investissements importants. En effet, il est nécessaire d'entrer dans une telle logique si l'on veut que les élus exécutifs y trouvent un intérêt. S'il n'y a qu'un pouvoir consultatif, il est évident que la plupart des élus ne s'y intéressent pas. Ils ont l'impression de perdre leur temps, sauf s'il existe de vrais pôles d'intérêt.

M. François Servoin - Les centres d'intérêt ne manquent pas, mais ce sont parfois les conditions matérielles qui font défaut. Je me souviens de la tentative de constitution de groupes de travail au sein du comité de massif Rhône-Alpes, à l'instigation du préfet. Les groupes de travail ont été constitués et chacun s'y est inscrit. Ils n'ont jamais fonctionné pour des raisons matérielles. Chacun est reparti aux quatre coins de la région et les problèmes de communication ont fait le reste.

Par ailleurs, il faut souligner que les comités de massif n'ont jamais souhaité s'impliquer dans des fonctions de nature réglementaire ou tout simplement normative. J'ai pu constater ceci à plusieurs reprises. La loi avait donné aux comités des compétences de proposition afin de définir et préciser les actions qu'ils jugent souhaitables pour le développement, l'aménagement et la protection du massif. Ils devaient également avoir un rôle dans l'élaboration de prescriptions particulières de massif. A ma connaissance aucun comité de massif ne s'est jamais pleinement saisi de ces compétences. L'absence de propositions dans ce domaine s'est traduite par une reprise en mains par l'Etat sous la forme des directives territoriales d'aménagement (DTA).

Le comité de massif aurait pu jouer un rôle dans ce domaine. L'exemple des UTN est sur ce point intéressant. Lorsque j'ai été désigné à la commission spéciale des UTN des Alpes du nord, je pensais, sans parler d'un pouvoir réglementaire qui excèderait les compétences du comité, que l'attribution des autorisations serait l'occasion d'établir quelques règles du jeu et que se dégagerait une sorte de jurisprudence. Ça n'a pas été le cas. Chaque autorisation était attribuée au cas par cas et jamais une réflexion transposable à d'autres situations n'a été poursuivie. Dans un récent ouvrage intitulé « Tourisme et aménagement touristique », publié à la documentation française par Pierre Merlin, l'auteur termine le chapitre qu'il consacre à la montagne en regrettant le rôle insuffisant des élus « qui n'ont pas accepté la logique de la décentralisation responsabilisante ». Je confirme ce point de vue que j'ai constaté sur le terrain.

Cette logique se retrouve à propos de l'article 42 de la loi montagne. Cet article donne compétence aux communes pour encadrer l'aménagement touristique. A ma connaissance, il a peu été utilisé par les communes pour inciter les aménageurs d'équipements touristiques à se conformer à la politique locale de développement touristique. Le conventionnement est plus ressenti par les communes comme une contrainte qui leur est imposée que comme un instrument à leur disposition.

M. Jacques Blanc - Estimez-vous que nous devons supprimer les comités de massif ?

M. François Servoin - Il ne faut surtout pas les supprimer, ils représentent l'un des rares lieux où l'on parle de la montagne. S'ils disparaissent, le principal lieu de discussion sur la montagne aura disparu.

M. Jacques Blanc - Comment pouvons-nous les transformer ?

M. Jean-Paul Amoudry - Je pense que nous pouvons prévoir une évolution à travers une logique de coopération interrégionale. Nous pouvons imaginer un établissement public recevant délégation des régions concernées pour gérer un certain nombre de compétences propres à la montagne.

M. François Servoin - Vous avez raison, ceci règle la question du massif dont le comité n'est que l'émanation.

M. Jean-Paul Amoudry - Le comité de massif sera une émanation de collectivités décentralisées ; il sera donc indépendant de l'Etat, et aura les moyens que les régions lui donneront. Il aura vocation à parler de la montagne.

M. Jacques Blanc - Cette idée est d'autant plus pertinente que nous connaissons des logiques de coopération interrégionale qui fonctionnent. Dans le massif pyrénéen, nous parvenons à conduire des actions, dont certaines sont réalisées en coopération avec les régions espagnoles limitrophes. Par conséquent, nous pouvons peut-être créer une dynamique nouvelle de coopération interrégionale centrée sur le territoire de la montagne. Cela permettrait par ailleurs de supprimer les délégués de l'Etat. En effet, certains commissaires de massif font un excellent travail, mais d'autres constituent essentiellement des freins à notre action.

M. François Servoin - Je ne peux pas me prononcer sur cette question. Les commissaires de massif représentent une réponse de l'Etat au mauvais fonctionnement des comités de massif. Les commissaires existent depuis 1976, ce sont les anciens commissaires à la rénovation rurale. Au moment de la loi montagne, aucune liaison n'était faite entre les différentes instances oeuvrant dans le domaine de la montagne. Pour suivre et coordonner l'ensemble, l'Etat a utilisé, dans le cadre de la DATAR, une structure qui avait fait ses preuves dans d'autres domaines. C'est l'origine des commissaires de massif dont l'origine ne se trouve pas dans la loi montagne.

M. Jean-Paul Amoudry - Je pense que nous avons fait le tour du sujet relatif aux comités de massif. Nous souhaiterions donc vous poser quelques questions.

M. Jean Boyer - Les comités de massifs sont le résultat de ce que les élus ont voulu en faire. Dans le cadre des régions, hormis pour la région Languedoc-Roussillon, les zones de montagne ne bénéficient pas d'un traitement particulier. Je suis personnellement en Auvergne : une commune située à 900 mètres d'altitude ne bénéficie pas d'une meilleure participation de la région lorsqu'elle réalise un aménagement, par rapport à une commune située à 500 mètres d'altitude. Autrement dit, les handicaps ne sont pas compensés.

M. François Servoin - Vous avez raison. Cette situation est le résultat des politiques régionales, mais provient également des ambiguïtés de la loi. En fait, au sens de la loi il y a deux montagnes : le massif d'une part, et la zone de montagne d'autre part. Par exemple, Grenoble qui est dans le massif Alpes du Nord, n'est pas en zone de montagne. Il y a donc deux réalités qui se chevauchent. Elles sont souvent confondues dans le vocabulaire qui devient ainsi confus. Derrière la sémantique il y a une réalité importante : doit-on englober les villes et les piémonts dans la montagne. La montagne doit-elle se définir sans référence aux principaux pôles de développement économique.

M. Jacques Blanc - Il peut exister de petites villes en montagne.

M. François Servoin - Certes, mais les perspectives ne sont pas forcément les mêmes. Si on prend l'exemple des Alpes du nord, il existe des bourgs marchés de fond de vallée en zone de montagne, mais le sillon alpin, poumon économique qui va de Genève à Grenoble, n'est pas en zone de montagne.

M. Jacques Blanc - Cela représente en effet une question fondamentale. Si nous ne la posons pas, nous éprouvons de logiques difficultés pour définir le label montagne et pour traiter la question des unités de transformation de lait, qui sont souvent en plaine.

M. François Servoin - Grenoble est située à 200 mètres d'altitude. A même hauteur que les monts du Perche.

M. Jacques Blanc - Certains estiment que Grenoble n'a pas une politique de montagne, mais une politique urbaine.

M. François Servoin - Y'a-t-il une antinomie entre les deux ? Il peut tout à fait y avoir coïncidence entre les deux ou cumul. Quoi qu'il en soit, la question mérite d'être posée. En quoi consiste la différence entre une politique de montagne et une politique urbaine ?

M. Jacques Blanc - Quelle est la zone de compétence du comité de massif ?

M. François Servoin - Le comité de massif est bien relatif au massif.

M. Jacques Blanc - Nous pouvons alors comprendre pourquoi le comité de massif n'a pas trouvé son identité : il n'est pas un comité de montagne.

M. François Servoin - Dans ce cas, qu'est-ce que la montagne ?

M. Jean-Paul Amoudry - Quoi qu'il en soit, nous devons réfléchir à cette question. Si nous reprenons l'exemple du sillon alpin, il est vrai que le réseau de villes a parfaitement fonctionné, mais au détriment de la zone d'altitude. Pourtant, il représente le maillon étant le support de la montagne, et fait vivre celle-ci.

M. François Servoin - C'est bien pour cela que les Alpes du nord sont une montagne riche. On y connaît un développement économique et démographique positif, contrairement à d'autres régions de montagne qui n'ont pas ce réseau de villes. Notamment le Massif Central, où l'isolement est difficile à rompre du fait de l'absence de ce réseau de villes.

Concernant la réunification des Alpes au sein d'un seul massif, je pense que cette initiative est tout à fait opportune. En effet, la région Provence-Alpes-Côte d'Azur tourne le dos à sa montagne. Son activité économique, touristique comme sa démographie sont tournées vers la mer, la montagne apparaît un peu comme un désert. Le comité des Alpes du nord a établi des contacts très fructueux avec son homologue des Alpes du sud dont les membres étaient très demandeurs.

S'agissant des DTA, elles constituent un outil très intéressant mais elles sont actuellement une coquille vide. Dans un souci de perfection, peut-être, elles ne parviennent pas à naître. En outre quelques questions juridiques qui se posent ici méritent attention. Normes directives et impératives n'ont pas toujours le même régime juridique et ne remplissent pas les mêmes fonctions.

Enfin, si on examine la question des unités touristiques nouvelles, les UTN, il faut rappeler qu'il s'agit d'une procédure d'encadrement des projets touristiques d'une certaine importance apparue avec la directive nationale d'aménagement et d'urbanisme en montagne de 1977. Celle-ci faisait une distinction entre la moyenne et la haute montagne dont la fragilité nécessitait qu'elle ne fasse pas l'objet d'aménagements inconsidérés et dispersés. Pour ce faire, le législateur avait mis en place un comité national des unités touristiques nouvelles chargé d'autoriser les projets. Cette tentative a été très mal perçue par les élus locaux qui lui reprochaient son caractère centralisé et parisien. Ceci étant dit, le comité a fait un travail satisfaisant et a souvent permis la maturation et l'amélioration des projets avant autorisation et au total le nombre de mètres carrés autorisés a été, de 1977 à 1985, considérable.

Il faut cependant souligner que la loi montagne a mis au point deux procédures de création d'UTN. La première, qui doit être considérée comme le droit commun, est celle des schémas directeurs qui doivent prévoir les UTN, lesquelles se réalisent ensuite au fur et à mesure. C'est en l'absence de schéma directeur que l'article L. 145-9 du code de l'urbanisme prévoit, par exception, une procédure d'autorisation par le préfet coordonnateur de massif.

En fait, le droit commun et l'exception se sont trouvés, par la force des choses, inversés. L'absence de schémas directeurs et la difficulté à modifier ceux qui existaient ont rendu exceptionnelle la procédure normale de création des UTN. En d'autres termes, on peut dire que à défaut d'entente intercommunale négociée en la forme d'un schéma directeur, on s'en remet souvent à l'autorisation unilatérale du préfet. Je prends ici quelques précautions oratoires pour souligner que la loi SRU ne change pas grand chose à la matière. Elle institue avec les schémas de cohérence territoriale une nouvelle procédure de droit commun permettant de prévoir les UTN. A défaut, la procédure d'autorisation reste inchangée. Mais on retombe dans le même dilemme. Ou il y a, à travers le Schéma de cohérence territoriale (SCOT), une entente intercommunale en matière d'aménagement touristique et la procédure est décentralisée. Ou le projet reste communal et c'est le préfet qui l'autorise. Soulignons simplement que dans le cadre de la procédure SCOT, le comité de massif n'intervient que pour un simple avis, qui peut être tacite, dans le cadre général de l'élaboration du schéma.

Ainsi, la procédure UTN est incorporée dans la procédure SCOT.

Il existe cependant quelques aspects particuliers. Je pense notamment à la composition du dossier qui n'est pas le même dans le cas UTN et dans le cas SCOT. Certes, même si le dossier ne peut être aussi précis pour un projet qui ne constitue qu'un aspect particulier du SCOT, quatre des éléments du dossier sont communs, qu'il s'agisse de l'état antérieur du site, des caractéristiques du projet, de l'analyse des risques naturels ou de l'effet prévisible du projet sur l'environnement. En revanche, l'étude des conditions générales de l'équilibre économique et financier du projet disparaît totalement dans la procédure SCOT. On sait que cette exigence avait été ajoutée à la suite des opérations aventureuses mises en évidence, en 1991, par le rapport d'inspection générale de M. Lorit. Il y a donc là quelques problèmes d'ajustement.

Au-delà de cela, je pense sincèrement que la nouvelle procédure entraîne une réelle décentralisation. L'initiative est locale et les avis donnés par une instance locale. Si les communes s'investissent dans les schémas de cohérence, la procédure d'autorisation deviendra marginale et le préfet sera en dehors du circuit.

Ceci étant dit, plusieurs problèmes n'ont pas été résolus par la procédure UTN. L'article L. 145-9 du code de l'urbanisme qui donne la définition des UTN n'a pas été modifié. Par conséquent plusieurs équipements n'entrent pas dans le champ d'application de cette définition, notamment les installations d'enneigement artificiel dont les impacts économiques, environnementaux et en termes d'aménagement touristique devraient être mieux analysés. De manière moins flagrante, certains équipements de pleine nature échappent à la procédure UTN alors qu'ils sont parfois importants. Je pense aux aires de parapente ou aux falaises d'escalade. A l'inverse, je me souviens de certaines décisions UTN relatives à l'implantation de campings ou de bungalows pour lesquelles une simplification de la procédure serait souhaitable, sans toutefois aller jusqu'à la supprimer dans la mesure où elle joue le rôle de filtre et présente un caractère pédagogique évident.

Quant à votre question relative aux caractéristiques du patrimoine culturel, naturel et montagnard, je pense que M. Calderaro vous donnera l'état de la jurisprudence actuelle. Je tiens seulement à signaler un fait, presque anecdotique : le mot montagne ne figure pas dans le code de l'environnement et aucun développement n'y est consacré. Je crois pourtant que la définition des caractéristiques du patrimoine naturel et culturel de la montagne y aurait sa place. Cette absence de précisions donne carte blanche aux juges pour donner un contenu à ces notions.

M. Jacques Blanc - Vous avez ouvert de nombreuses interrogations, en particulier sur la question de la différenciation entre massifs et montagnes et sur les Comités de massif. Sur ce dernier point, je pense que nous déboucherons sur des coopérations interrégionales. Souvent, les zones de montagne ne sont pas dominantes dans les régions, et il est vrai que nous pouvons rencontrer une certaine sensibilité au niveau des conseils régionaux. En outre, nous ne devons pas oublier que nous sommes toujours dans une période d'installation des conseils régionaux.

M. François Servoin - Les régions commencent à monter en puissance, effectivement.

M. Jacques Blanc - En montant en puissance, elles s'intéresseront encore plus aux problèmes d'aménagement du territoire. Si elles ont la possibilité d'entrer dans une logique de coopération, via les Comités de massif, elles le feront.

M. Jean-Paul Amoudry - Je souhaiterais faire un bref commentaire sur la DTA. J'ai apporté ma contribution à l'élaboration de la DTA des Alpes du Nord, et à la définition de la notion de hameau. Lorsque la DTA est sortie dans la loi Pasqua, nous nous réjouissions de disposer d'un échelon normatif nous permettant de décliner la loi dans un contexte particulier de massif. Sur les deux points que j'ai évoqués, je n'ai constaté aucune action. Aujourd'hui, nous en sommes toujours, pour la DTA Alpes du Nord, dans une situation où les principaux chantiers sont constitués par la fluidification de la circulation dans les vallées et les couloirs, la protection de la nature et le renouvellement de l'offre touristique. Autrement dit, le foncier et la préservation des espaces agricoles ne sont pas pris en compte, dans la mesure où nous restons sur une vision tournée autour de l'environnement, des transports et de la rénovation de l'offre touristique. Par conséquent, la DTA ne prend pas en compte les objectifs initiaux que nous lui avions assignés initialement. Nous pouvons donc comprendre que les élus ne se soient pas suffisamment saisis de cet outil, qui est aujourd'hui le fruit de réflexion de fonctionnaires. La DTA est vécue comme le moyen, pour l'Etat, de reprendre la main sur l'aménagement du territoire.

M. François Servoin - Vous avez raison : pour l'Etat, c'est clairement un moyen lui permettant de reprendre la main. Cela dit, nous devons attendre un peu ; lorsque les DTA seront appliquées, nous verrons si elles sont malléables, amendables et aménageables. Personnellement, je pense que cela peut représenter un guide intéressant. Tant qu'elles ne sont pas appliquées, nous ne pouvons pas réellement nous prononcer. En outre, je vous rappelle que les schémas de cohérence doivent être compatibles avec les DTA, mais ils ne doivent pas forcément être conformes.

Telle est la logique des choses ; le calendrier en a une autre. Les DTA sont en chantier depuis 1995, et nous aurions pu penser que certaines seraient déjà sorties.

M. Jean-Paul Amoudry - Seule la jurisprudence définit ce qu'est un hameau : il faut six habitations pour constituer un hameau. Nous sommes clairement dans une espèce de déni de création du droit de la part des pouvoirs publics, puisque la définition du hameau appartient aux juges. Estimez-vous que cela représente une situation normale ?

M. François Servoin - Personnellement, j'ai toujours considéré que l'article L. 145-3-3 du code de l'urbanisme était très mal rédigé. L'article L. 111-1-2, quant à lui évoque les « parties actuellement agglomérées de la commune » et définit la constructibilité limitée. Faire référence aux parties actuellement urbanisées de la commune m'a toujours semblé beaucoup plus précis que ces notions de villages, bourgs et hameaux de l'article L. 145-3-3. ces notions ont été sources de conflit et ont simplement pour origine une mauvaise interprétation de la loi. Je ne cherche donc pas à définir ce qu'est un hameau, je pense au contraire qu'il serait nécessaire d'abandonner cette notion.

M. Jean-Paul Amoudry - En montagne, quelle est d'après vous la formule de protection étant à la fois efficace et suffisamment souple pour que tout aménagement soit proscrit, donc impossible ? Il existe en effet les notions de biotope, de réserve, les prescriptions de Natura 2000. Que doit faire l'élu lorsqu'il se trouve, par exemple, devant une zone humide ou un site dont les vertus naturelles sont reconnues ? que doit-il faire pour éviter que ce site soit interdit à l'Homme à jamais ? En effet, les élus ont beaucoup de mal à accepter de telles situations.

M. François Servoin - Il existe de nombreuses possibilités. Je pense que la solution contractuelle, faisant intervenir les propriétaires et les promoteurs, est la meilleure. Sans revenir sur mon cheval de bataille habituel, je tiens à rappeler que cet instrument est donné par l'article 42 de la loi montagne. En effet, il prévoit la possibilité de conventionner avec les aménageurs. Rien n'empêche les collectivités de prévoir conventionnellement le contexte environnemental du développement touristique. Je me souviens à cet effet que lors des Jeux olympiques d'Albertville, le conseil général de la Savoie avait pleinement utilisé la politique contractuelle pour mettre en place un certain nombre d'outils de protection de l'environnement. Ce ne sont pas des outils lourds, bien au contraire.

M. Jean-Paul Amoudry - A vos yeux, l'article 42 est donc un bon article.

M. François Servoin - C'est cela. Il est peu connu, mais il fonde une compétence pour les collectivités, qui peuvent demander légitimement nombre de choses aux contractants. Pour les grosses actions, nous pouvons recourir aux réserves, aux biotopes... Par contre, pour les petites actions environnementales, la voie contractuelle me semble être la plus pertinente.

Tant que nous sommes dans un cadre strictement communal, je crois que l'affrontement est inéluctable. En revanche, à partir du moment où les négociations entrent dans un ensemble plus grand, il devient beaucoup plus facile d'intégrer des éléments environnementaux.

M. Jean-Paul Amoudry - Monsieur le Professeur, nous vous remercions infiniment pour votre contribution.

16. Audition de Mme Brigitte Phémolant, sous-directrice du droit de l'urbanisme à la Direction générale de l'habitat et de la construction au ministère de l'équipement, des transports, du logement, du tourisme et de la mer, accompagnée de M. Philippe Baffert, chef du bureau de la législation et de la réglementation (29 mai 2002)

M. Michel Moreigne - Je suis heureux d'accueillir Brigitte Phémolant, sous-directrice du droit de l'urbanisme à la Direction générale de l'habitat et de la construction du ministère de l'équipement, des transports, du logement, du tourisme et de la mer, ainsi que Philippe Baffert, chef du bureau de la législation et de la réglementation. Nous vous avons adressé une grille de questions. C'est avec plaisir que je salue votre présence, vous en remercie et vous donne la parole pour entrer sans tarder dans le vif du sujet.

Mme Brigitte Phemolant - Merci Monsieur le Président. La première question que vous nous avez posée nous invite à rappeler les principales dispositions relatives à l'urbanisme dans la loi montagne puis les modifications apportées depuis 1985.

La loi montagne se veut une loi d'équilibre et de développement prenant en compte les spécificités du milieu montagnard selon un objectif triple : assurer la pérennité des exploitations agricoles -- d'où des obligations de préservation des terres -- ; préserver le patrimoine naturel et culturel de la montagne ; assurer le développement des activités économiques nouvelles dans ce cadre. Ces objectifs se trouvent directement traduits dans des contraintes en matière d'urbanisme.

La première de ces contraintes consiste dans l'obligation de préservation des terres nécessaires au maintien de l'activité agricole ainsi que des espaces et milieux caractéristiques du patrimoine montagnard. Ceci porte des conséquences en termes d'urbanisation puisque cette préservation est assurée par l'obligation de réaliser les éventuelles extensions de l'urbanisation en continuité avec les zones urbaines existantes. Néanmoins, certaines exceptions modèrent ce principe.

Ainsi, la loi initiale autorise la création de hameaux nouveaux, tandis que la loi relative à la solidarité et au renouvellement urbain (SRU) admet celle de zones urbaines nouvelles en discontinuité, à condition que cette discontinuité soit nécessaire à une meilleure préservation des terres agricoles et des espaces naturels. En effet, la construction en continuité immédiate des urbanisations existantes conduit souvent à consommer des terres de haute qualité ou à porter atteinte à des paysages ou espaces intéressants -- qu'ils soient urbains ou naturels --, ce qui revient à aller à l'encontre des objectifs affichés. Il est donc un principe fort d'urbanisation en continuité, sous réserve d'exceptions autorisant les hameaux nouveaux et, depuis la loi SRU, les zones d'urbanisation nouvelles.

Le développement touristique s'opère sous forme d'unités touristiques nouvelles, qui font l'objet de procédures d'autorisation particulières dans les secteurs qui ne sont pas couverts par un schéma directeur ou un schéma de cohérence territoriale. Elles doivent être prévues par ces documents s'ils existent. Bien entendu, ces unités touristiques nouvelles sont également dispensées de l'obligation de respecter le principe d'urbanisation en continuité.

Dans ce contexte, qu'est-il possible de faire dans les secteurs non encore urbanisés situés en discontinuité ? Il est possible de procéder à la réfection ou à l'extension limitée des constructions existantes. La loi SRU a également introduit la possibilité d'un changement de destination des bâtiments existants, en autorisant leur adaptation. En outre, des dispositions spécifiques aux chalets d'alpage permettent leur restauration mais aussi la reconstruction de leurs ruines et leur extension lorsqu'elle est liée à des activités saisonnières. Il convient de noter que ces mesures spécifiques relatives aux chalets d'alpage, qui ont été introduites par la loi du 9 février 1994 afin d'assurer une meilleure protection de l'un des éléments patrimoniaux majeurs des zones de montagne, font l'objet d'une procédure d'autorisation particulière par le préfet en sus des autorisations d'urbanisme habituellement requises.

Du point de vue administratif, les communes des zones de montagne disposent des mêmes documents d'urbanisme que toute autre commune de France :

- la carte communale ou le plan local d'urbanisme (PLU), qui détermine la constructibilité au niveau communal ;

- le schéma directeur devenu schéma de cohérence territoriale (SCOT), qui fixe les principes d'aménagement à une échelle supérieure et détermine les unités touristiques nouvelles pouvant être créées.

Il est également des documents spécifiques à la montagne d'échelle plus vaste :

- les directives territoriales d'aménagement (DTA) approuvées par décret en Conseil d'Etat, qui peuvent préciser les modalités d'application de la loi ;

- les prescriptions de massifs, dont la possibilité a été renouvelée par la loi SRU.

Toutefois, ces différents documents à une échelle plus vaste n'ont encore jamais vu le jour : si la possibilité législative de les mettre en oeuvre existe, aucun n'a encore été approuvé.

Tel est de façon très résumée l'état de droit en ce qui concerne les dispositions d'urbanisme dans le secteur de la montagne.

M. Michel Moreigne - Merci. Nous poserons des questions sur l'ensemble de vos propos...

M. Philippe Baffert - Je vais poursuivre en essayant de répondre aux questions que vous nous avez posées par écrit.

Pour ce qui est de l'analyse que propose le rapport d'évaluation de la politique de la montagne, je dirai que la loi montagne comme la loi littoral ont posé des problèmes d'application -- celle-ci plus que celle-là, comme le concède habituellement le président de la section du contentieux du Conseil d'Etat. Si la loi montagne apparaît plus facile à interpréter et plus claire dans son contenu que la loi littoral, il n'en demeure pas moins qu'un certain nombre de difficultés doivent être prises en compte.

Certes, l'analyse du rapport d'évaluation est exacte et tous les élus le constatent : lorsque l'implantation ou le développement touristique est important, le mécanisme de la loi montagne et le système de conventionnement prévu par son article 42 fonctionnent relativement correctement, malgré quelques difficultés afférentes au manque de précision quant à l'objet de ce conventionnement. Il en résulte un cadre qui permet aux communes de maîtriser le développement de leur urbanisation. La difficulté apparaît supérieure lorsque la pression ou la présence touristique est moindre.

Le gouvernement précédent a désigné une mission d'inspection et de réflexion sur la question des petites unités touristiques nouvelles (UTN) à la suite de la tenue, à Clermont-Ferrand, du Conseil national de la montagne. L'un des problèmes évoqués tient dans ce que, en zones de montagne, la coïncidence des problèmes posés par l'urbanisme et l'agriculture n'est pas systématique.

Les zones de montagne ont été initialement délimitées en fonction des besoins de protection de l'agriculture et de l'octroi des primes à l'élevage et à l'agriculture de montagne. Ainsi, tout le département du Cantal est-il situé en zone de montage, y compris l'agglomération d'Aurillac. Je ne suis pas certain que nous en avons tiré toutes les conséquences quant à l'interdiction d'éventuelles possibilités d'extension hors les zones de continuité urbaine pour les diverses surfaces commerciales ou hôtelières intéressées.

Certains proposent de réfléchir à la nécessité de faire coïncider les secteurs et périmètres aux sens de l'agriculture et de l'urbanisme. Une distinction envisageable sur ce point constitue, quoi qu'il en soit, l'une des pistes de réflexions que les trois inspecteurs -- de l'agriculture, de l'environnement et de l'équipement -- sont en train de jauger.

De nombreuses autres questions ont également été posées.

En ce qui concerne les unités touristiques nouvelles, il serait possible d'envisager des procédures simplifiées pour les petites unités, notamment pour les projets situés en secteur vierge tels les refuges de haute montagne. Toutes les opérations nouvelles sont soumises à la même procédure UTN. Cela pose un premier problème de coordination avec les schémas directeurs et les schémas de cohérence territoriale. Le Conseil d'Etat a estimé que, lorsqu'une commune est dotée d'un schéma directeur ou d'un SCOT, elle ne peut engager de procédure UTN. Les UTN doivent être toutes prévues par le SCOT. Les mécanismes mis en place par un certain nombre de schémas directeurs par le passé et déterminant une enveloppe globale pour de petites UTN ne sont donc pas conformes à la loi.

Il semble nécessaire, dès lors, de revoir la relation entre SCOT et UTN pour imposer l'alternative suivante : soit le SCOT règle exclusivement le principe des UTN principales et laisse les plus petites soumises à des autorisations ponctuelles ; soit le SCOT fixe le principe général pour l'ensemble des UTN mais les dispense toutes, alors, d'autorisations autres. Quoi qu'il en soit, il est un choix à opérer, le mécanisme actuel ne s'avérant pas satisfaisant.

Le gouvernement avait proposé un mécanisme différent dans le décret d'application de la loi SRU, mais le Conseil d'Etat a disjoint sa proposition, la considérant comme contraire à la lettre de la loi montagne -- bien qu'elle eût été certainement plus conforme à ce qui semble souhaitable du point de vue de la gestion de l'urbanisme. En conclusion, nous sommes ici confrontés à un réel problème, sur lequel le gouvernement ne se prononcera pas tant que la mission des inspecteurs n'aura pas abouti.

Un autre problème a trait au développement des toutes petites communes ne délivrant de permis de construire qu'occasionnellement. La loi était plutôt imprécise quant à la notion de changement de destination et a donné lieu à diverses interprétations. En principe, cette loi interdisait les changements de destination dans le cadre de transformations de remises agricoles ou de bergeries mais cela s'est avéré catastrophique en termes de patrimoine agricole. Lorsqu'une exploitation agricole cesse son activité, il n'est pas souhaitable que les bâtiments soient menacés de ruine du fait de l'interdiction des changements de destination. C'est pourquoi la loi SRU, par un amendement du Sénat, a autorisé les changements de destination dans les zones agricoles.

En revanche -- et je sais que cela pose problème --, cette loi SRU n'a pas modifié le fait que dans les zones de montagne comme dans les zones littorales, on ne peut pas autoriser de construction isolée nouvelle qui ne soit pas en continuité avec l'urbanisation existante, sauf en cas de création des hameaux nouveaux ou de petites zones d'urbanisation telles que prévues par les documents d'urbanisme. En d'autres termes, l'exception votée par la loi SRU relative aux communes de taille et de population restreintes rarement confrontées à des demandes de permis de construire et peu enclines, conséquemment, à rédiger quelque document d'urbanisme que ce soit, si elle fonctionne parfaitement en plaine, ne joue ni en montagne ni en zone littorale puisqu'elle ne fait pas exception au principe de continuité.

Le gouvernement a été saisi d'une question écrite sur ce point de la part d'un sénateur ici présent. Mais j'insiste sur le fait que depuis que ces lois montagne et littoral existent, les gouvernements qui se sont succédés ont toujours montré un très grand attachement au principe de continuité. En outre, je ne suis pas certain qu'il soit souhaitable de faire exception au principe de constructibilité limitée dans les communes qui n'ont pas pu se donner les moyens de rédiger un document d'urbanisme aussi simple qu'une carte communale... Il faut y réfléchir et en débattre plus avant..

Vous avez également soulevé la question de la définition des vocables de chalet d'alpage et de hameau.

Il apparaît que les amendements que le Parlement a votés au sujet des chalets d'alpage dénotent une sensibilité géographique apparentée aux Alpes du nord. Or ce vocable de chalet d'alpage revêt un sens différent selon qu'il est employé dans les Alpes du nord, la Corse, les Vosges, les Pyrénées ou le Massif central. Il s'ensuit que la mesure concernée perd en clarté. Il n'est pas certain qu'une modification législative soit nécessaire dans le sens d'une clarification : peut-être le Parlement a-t-il entendu couvrir, sous ce vocable large, toute une catégorie de constructions utilisées par les bergers, etc. Cependant, les DTA voire les SCOT ou les prescriptions de massifs devraient affiner cette définition de chalet d'alpage selon la localisation régionale, afin d'éviter toute une série de discussions dans l'application de la loi.

Quant à la notion de hameau, elle requiert elle aussi ce type de précision. Si la loi montagne s'avère plus aisée à appliquer que la loi littoral, la raison en incombe sans doute pour partie au fait qu'elle résulte d'une élaboration profondément parlementaire, dans la mesure où c'est un groupe de travail présidé par un parlementaire qui a été à l'origine de son élaboration. Il semble indubitable que dans ce cadre, les élus, qui ont prévu la possibilité de créer des hameaux nouveaux comme celle de développer des hameaux existants, avaient à l'esprit l'acception montagnarde du terme de hameau. Or l'acception du terme change ici aussi d'un massif à l'autre.

En outre, la jurisprudence qui applique cette notion de hameau le fait sous un angle quelque peu citadin à mon sens, décidant, par ses arrêts, que « constitue un hameau une organisation de l'urbanisation où il n'existe pas plus de trente mètres entre deux bâtiments ». Quiconque a traversé les Alpes du nord sait qu'il est des hameaux ne répondant pas à ce critère ! Il y a donc là une réelle difficulté de vocable. Toutefois, des tentatives de mieux définir la notion de hameau dans la loi, risquent d'aggraver le problème, en liaison avec la jurisprudence. Ici aussi, la solution pour déterminer cette notion dans le sens où elle est vécue par la population passe sans doute par les SCOT et les prescriptions de massifs -- lesquelles possèdent l'avantage, étant approuvées par décret en Conseil d'Etat, de limiter le contentieux ultérieur. Les contentieux ou débats jurisprudentiels ont dévoyé la notion de hameau de sa signification originelle dans l'esprit des élus parlementaires.

Fondamentalement, la difficulté d'application de la loi montagne ne dérive pas de la loi elle-même mais du fait que l'on ne s'est pas donné les moyens de son application : non seulement l'Etat n'a pas opéré les prescriptions de massifs attendues, mais les communes n'ont pas fait suffisamment de schéma directeur ou de SCOT, qui auraient pourtant permis de préciser l'application de la loi localement et en fonction des circonstances particulières, fournissant, en cas de contentieux, une définition claire des notions concernées.

En l'absence de tels moyens prenant les mesures d'application de la loi, chaque tribunal, en fonction des circonstances locales, tente de dégager sa propre appréciation des diverses notions à une opération particulière. Or cette appréciation, qui ne porte pas sur une vue générale de l'aménagement de l'espace mais sur des cas particuliers, se révèle systématiquement plus sévère que nécessaire dans l'application de la loi, afin d'éviter tout dérapage. Le fait que la loi SRU relance les documents de planification intercommunaux par le biais des SCOT en des lieux qui n'en disposent pas m'apparaît donc comme une chance réelle pour l'application de la loi montagne comme de la loi littoral.

Le problème tient dans ce que nous ne surmonterons pas complètement les conséquences des erreurs antérieurement commises - l'absence de documents d'urbanisme, notamment -- et que nous pâtirons de la sévérité de la jurisprudence, qu'une meilleure planification peinera à surmonter. Cette remarque semble particulièrement vraie dans le cadre de la loi littoral. En effet, les notions d'extension urbaine limitée ou d'espace remarquable posent un véritable problème, aujourd'hui, dans la mesure où l'absence de leur définition à une échelle significative -- sur une vue d'ensemble -- conduit les juges à prendre en compte les risques éventuels d'urbanisation excessive et, en conséquence, à qualifier remarquables des espaces qui ne le sont pas véritablement. Le problème est le même pour les extensions de constructions...

Les communes montagnardes doivent comprendre qu'à moins de ne presque jamais délivrer de permis de construire, elles ont tout intérêt à établir ne serait-ce qu'une carte communale. Alors, la question des hameaux ou celle des extensions limitées poseront moins de problèmes. Plus avant, l'établissement de SCOT -- fussent-ils ruraux -- peut leur permettre de mieux appliquer la loi, en leur conférant les moyens financiers et matériels pour réaliser les études nécessaires à leurs documents. Certains départements l'ont bien compris, qui sont en train de voir leur territoire se couvrir d'un maillage de SCOT, y compris sur de petits secteurs ruraux dont la ville principale ne dépasse pas trois mille habitants. Une fois que les communes rurales s'entendent entre elles pour établir ces SCOT, elles peuvent mutualiser leurs efforts -- notamment financiers -- pour mener ensemble les études de diagnostic ou d'environnement exigées par la loi, tout en demeurant chacune compétente dans le cadre de sa propre carte communale.

Aller dans ce sens ne peut qu'améliorer l'application de la loi. Les revendications fréquentes consistant à prôner une diminution des protections ne semblent pas devoir être votées. Vous avez vu à quel point la très légère atténuation de la loi montagne a induit une campagne de presse faramineuse sur le thème « le gouvernement bétonne ! »), alors que rien de ce que le Parlement a voté dans la loi SRU n'était choquant. En réalité, autoriser l'établissement de zones d'urbanisation en dehors de la continuité urbaine -- puisque c'est cela qui était en cause -- peut s'avérer nécessaire à la préservation des espaces agricoles et des paysages. Dès lors que l'accord de la Chambre d'agriculture et de la Commission des sites était donné, les précautions que la loi prévoyait pour cette adaptation étaient suffisamment grandes pour penser que cela n'aboutirait pas à des catastrophes.

Il est peu vraisemblable et d'ailleurs peu souhaitable que les protections qui sont prévues dans les lois montagne ou littoral soient sensiblement atténuées. La solution consiste à se motiver pour aller de l'avant et réaliser les planifications en termes de documents d'urbanisme, qui permettront de définir ce qui doit être protégé et développé tout en respectant les principes d'équilibre dont parlait, à l'instant, Brigitte Phémolant -- à savoir des équilibres locaux entre le développement, d'une part, la protection, d'autre part. Ne pas établir de tels documents nous condamnerait d'avance devant les tribunaux.

M. Jean-Paul Amoudry - Je remercie Philippe Baffert pour son exposé. Je me demande simplement si les définitions des SCOT et des prescriptions de massifs sont soumises au contrôle du juge. Le cas échéant, ne risquons-nous pas, à partir de là, d'aboutir à une nouvelle jurisprudence, à la fois très abondante et tout aussi complexe ?

Mme Brigitte Phémolant - Comme tout document d'urbanisme et tout acte administratif, les SCOT, effectivement, sont soumis au contrôle du juge. Toutefois, l'échelle d'appréciation s'avère différente. Je ne reviendrai pas sur ce qu'a développé Philippe Baffert mais le fait qu'il s'agit d'une planification à une échelle intercommunale conduit à une appréciation nécessairement globale sur les notions de continuité et de préservation des activités. Qui plus est, cette appréciation s'appuie sur un diagnostic poussé. Il ne s'agit donc pas d'un alibi mais d'une étude réelle.

Quant aux prescriptions de massifs, le débat contentieux joue d'une manière différente. Les prescriptions de massifs sont des documents approuvés par décret en Conseil d'Etat, après passage au travers du filtre que constituent les sections administratives. Cela apporte une véritable sécurité juridique. Si les tribunaux administratifs, lorsqu'ils jugeront de la légalité d'un PLU, pourront éventuellement être saisis par les requérants d'une contestation de la légalité de la prescription de massif, il sera rarissime qu'ils la déclarent illégale. Les exemples dont nous disposons, aujourd'hui, ne touchent pas à des prescriptions de massifs mais à des schémas d'aménagements régionaux également approuvés par décrets en Conseil d'Etat, pour lesquels pratiquement aucun tribunal administratif n'est allé jusqu'à formuler une exception d'illégalité. Si le débat contentieux existe, il n'est absolument pas analogue au débat qui peut se nouer sur un projet ponctuel, en dehors de toute réflexion de planification.

M. Pierre Jarlier - Chacun s'accorde à dire qu'avec la loi SRU, nous disposons d'outils nouveaux permettant de répondre à un certain nombre de préoccupations (y compris en montagne) dès lors que des documents de planification existent. C'est là un acquis fort. Pour autant, la difficulté tient dans ce que ces outils de planification -- jusqu'à la carte communale, qui peut répondre elle aussi à cette préoccupation -- ne sont pas toujours envisageables au regard de la taille des communes s'engageant dans ces procédures. C'est pourtant précisément sur des territoires restreints, isolés et soumis à de faibles pressions foncières que se pose parfois le problème de l'opportunité d'une construction, quand bien même les élus sont conscients du capital premier que constituent l'environnement, le paysage et le patrimoine. Nous trouvons là une interprétation extrêmement restrictive de l'administration quant à la notion de continuité urbaine. Dès lors, je voudrais savoir quelle est la définition précise de la continuité. Nous raisonnons souvent en termes de distance alors qu'il serait préférable de raisonner en termes d'intégration. N'y aurait-il pas là matière à clarification pour pouvoir apprécier l'opportunité d'une construction ?

Par ailleurs et plus largement, nous savons que la loi SRU ouvrira sans doute des possibilités d'adaptation locale meilleures en rapport aux prescriptions de massifs -- ce qui a son importance, comme vous l'avez dit. En outre, la prescription de massif peut constituer une réponse en complément de la mise en oeuvre d'un SCOT, par exemple, qui permet, par la suite, de définir aisément des cartes communales et donc de régler le problème de l'urbanisation. Ceci rappelé, ma question est simple. Quelles sont les méthodes actuelles de mise en place de prescriptions de massifs ? En d'autres termes, qui en est le maître d'ouvrage et comment les choses se décident-elles ? Plus avant, n'y a-t-il pas une incompatibilité entre l'idée d'une prescription de massif décentralisatrice, destinée à prendre en compte les spécificités locales des territoires, et les DTA, quelque peu jacobines à mon sens ?

M. Philippe Baffert - Votre première question a trait au problème de la continuité. Il me paraît clair et indubitable que l'esprit des lois montagne et littoral telles qu'elles ont été votées sous-tendent une continuité en termes de distance métrée. La prise en compte de la notion d'insertion dans les paysages et l'environnement passe par une meilleure étude des documents d'urbanisme. On peut estimer que la notion de continuité retenue par le Parlement dans ces deux lois constitue souvent une fausse garantie en matière d'urbanisme. En effet, dans bien des cas, la qualité urbaine profite davantage d'une discontinuité que d'une continuité. Néanmoins, la loi a pris en compte l'idée selon laquelle construire en un lieu vierge revient à gâcher l'espace et à menacer l'environnement naturel.

Cela renvoie à mes propos afférents à la campagne qu'a provoquée l'autorisation accordée aux documents d'urbanisme -- et seulement à eux -- de délimiter des zones d'urbanisation en dehors de la continuité urbaine (malgré toute une série de garanties). Quand bien même une telle réaction serait erronée en termes d'urbanisme, nous ne pouvons pas ne pas tenir compte de cette conception sociale qui veut que la continuité passe actuellement pour garante d'une certaine qualité. La loi est donc claire sur ce point. Si le Parlement souhaitait revenir sur cette conception dans la loi montagne ou littoral par la suite et s'inspirer de ce qui a cours en plaine, sur des cas isolés, il faudrait très clairement préciser que cela ne s'appliquerait qu'en des lieux en perte de population, ne voyant que peu de demande de permis de construire.

Comme je l'ai dit, il me semble qu'élaborer une carte communale se justifie dès lors que la commune attend quelques permis de construire par an. Dans ce cas il semble légitime que chacun puisse construire mais aussi que chacun se discipline à le faire raisonnablement en certains lieux, afin d'éviter de perturber le développement de la commune concernée en termes d'investissement, de paysage ou d'agriculture. Il importe de discuter convenablement de ces choses au préalable, en particulier avec l'ensemble des propriétaires concernés. Je suis persuadé, d'ailleurs, qu'une carte communale établie en concertation entre la commune et la population sera beaucoup plus respectée. Un agriculteur désireux de vendre l'une de ses parcelles choisira naturellement, à cette fin, l'un de ses terrains reconnus comme constructibles.

Votre deuxième question a trait aux prescriptions de massifs et à la DTA. La DTA se justifie là où les enjeux d'Etat se révèlent importants.

Je ne suis pas persuadé que tous les secteurs de montagne nécessitent la mise en place d'une DTA. En revanche, une prescription de massif paraît tout à fait adaptée partout, pour préciser les conditions d'application de la loi. Il y a des résistances, sans doute, mais elles peuvent toujours être surmontées lorsque la volonté politique des élus est forte et je pense qu'il faut que ceux-ci mesurent clairement, aujourd'hui, la nécessité de ces prescriptions de massifs.

M. Philippe Leroy - J'ai noté avec grand intérêt l'axe fort de présentation des SCOT comme fondements, notamment au regard des difficultés que l'on peut rencontrer dans l'application des lois montagne et littoral. Malgré tout, je voudrais poser deux questions.

Premièrement, je m'interroge, tout comme mon collègue Pierre Jarlier, quant à la hiérarchisation de la DTA par rapport aux SCOT. En tant qu'élu de la Savoie, je suis comblé de voir des réflexions engagées pour la couverture de l'ensemble de mon département par des SCOT. Néanmoins, certaines inquiétudes se font jour au sein des trois départements de Haute-Savoie, de Savoie et d'Isère face à l'arrivée de la DTA, les orientations qui nous sont communiquées par le préfet de région faisant apparaître qu'il s'agit de dispositions à caractère réglementaire au niveau cadastral. Lorsque nous mettrons en place les SCOT, les élus bénéficieront-ils d'une marge d'appréciation ou devront-ils transférer au niveau du SCOT ce que le préfet de région est en train d'arrimer au niveau de la DTA ? Peut-être les préfets devraient-ils être rappelés à l'ordre en rapport à cette hiérarchisation. Pour ce qui concerne mon exemple, les trois présidents des conseils généraux concernés -- Haute-Savoie, Savoie et Isère -- ainsi que les maires des réseaux de villes impliquées vont adresser au préfet de région un courrier conjoint pour lui rappeler que la DTA doit s'articuler aux SCOT comme aux PLU. Sans quoi, les élus se verraient soustraits du pouvoir qu'ils ont de mettre en place une doctrine d'aménagement au niveau des SCOT...

Deuxièmement, je m'interroge quant à l'application des SCOT dans le cadre de la loi littoral. J'apprécie beaucoup, effectivement, la solution qu'ils apportent pour ce qui est des opérations limitées ou isolées. En revanche, nous n'avons pas parlé des aménagements. Je connais le cas d'une commune qui s'est vu déférer un permis de construire pour raison de discontinuité. Dans ce cas, la mise en place d'un SCOT aurait réglé les choses. En revanche, je connais également le cas d'un contournement routier actuellement bloqué parce qu'au regard de la loi littoral, il s'avère illégal de construire l'ouvrage nécessaire. Or l'inspecteur général de l'équipement missionné sur ce cas invoque la règle des deux kilomètres de périmètre de protection autour d'un lac assujetti à la loi littoral, alors que dans ce périmètre, une colline fait rupture géographique ! Nous voyons là une situation complètement ingérable, qui bloque la construction d'une infrastructure nécessaire aux deux premières villes du département au regard de la loi littoral. Y aurait-il, dans ce cas, une solution en rapport à ce que permettrait le SCOT au regard des constructions ?

M. Jean-Paul Amoudry - Je vais vous livrer mes questions, en vous priant de m'en transmettre également les réponses écrites.

Mon intervention porte sur des éléments d'expérience locale.

Tout d'abord, nous sommes confrontés, en Haute-Savoie, au constat suivant : un certain nombre de certificats d'urbanisme accordés et renouvelés dans le cadre de plans d'occupation des sols (POS) approuvés par le préfet après avoir satisfait à l'intégralité de la procédure requise se trouvent subitement rejetés. Nous sommes donc face à des situations où des citoyens ayant par exemple réglé des partages familiaux et fait acter par leur notaire que tel terrain était classé constructible mais n'ayant pas immédiatement fait construire s'en voient refuser l'autorisation à la veille de le faire. Il s'ensuit plusieurs choses : la ruine d'un équilibre familial ; une sorte de spoliation, dès lors que ces personnes ont payé des droits sur des terrains réputés à construire ; enfin, un sérieux problème quant au pouvoir que le préfet s'arroge pour déclarer unilatéralement tel aspect du POS non conforme à la loi montagne. Ainsi, il est une commune, en Haute-Savoie, où plus d'une centaine de propriétaires se voient privés de droits ! A titre tout à fait instructif, j'ai ici la situation dramatique d'un jeune couple de fonctionnaires qui se trouve complètement ruiné, ayant mis toutes ses économies dans l'achat d'un terrain puis engagé des frais de géomètre, d'architecte, etc. (après avoir comme de droit renouvelé son certificat d'urbanisme dans le cadre du POS) pour se voir refuser, aujourd'hui, l'autorisation de construire. Voici la lettre pathétique qui leur a été envoyée et je me propose, si vous le voulez bien, de vous la soumettre.

Mon deuxième cas de figure concerne le problème de la règle des quinze kilomètres dans le cadre des SCOT. J'ai à l'esprit le cas d'une barrière rocheuse, les Aravis, qui culmine à près de trois mille mètres d'altitude. De part et d'autre figurent deux communes -- le Grand-Bornand et Sallanches, - distantes de moins de quinze de kilomètres à vol d'oiseau mais séparées par cette barrière naturelle. Pourtant, le SCOT stipule que le Grand-Bornand dépend légalement de la zone urbaine de Sallanches !

Mon troisième cas de figure touche à ce que j'appellerai, à titre personnel, des erreurs d'appréciation de fait, qui n'en sont pas moins graves de conséquences. Le contexte est celui d'une zone assez fortement urbanisée, à l'extrémité de laquelle sont installés trois chalets. Néanmoins, le propriétaire qui rêve d'y construire deux autres s'en voit refuser l'autorisation ! Il existe pourtant un POS réglementaire et la zone en question y figure bien...

Les cas comme ceux-ci se multiplient par dizaines, malgré l'existence de documents dûment validés par les services de l'Etat, actés autant que de besoin chez les notaires et renouvelés à plusieurs reprises. Tout cela s'apparente, à nos yeux, à une forme d'abus de droit. Je vous laisserai donc les documents afférents, vous remerciant par avance de l'attention que vous voudrez bien porter à des situations non uniquement localisées en Haute-Savoie.

M. Michel Moreigne - Pouvez-vous nous apporter quelques réponses synthétiques ?

M. Philippe Baffert - Très synthétiquement, je dirai que pour ce qui concerne le cas de la Savoie, il convient d'élaborer des SCOT et des PLU, y compris en rapport à une future DTA. L'existence de SCOT constitue pour le moins un terrain pour les discussions à venir. Le SCOT devra respecter la DTA dans des relations de compatibilité et non de conformité, comme l'ont confirmé le Conseil d'Etat et le Conseil Constitutionnel lors d'un arrêt célèbre rendu à Toulouse.

En ce qui concerne le problème des quinze kilomètres, la loi est claire : il appartient aux communes et non à l'Etat de proposer un périmètre intelligent et cohérent...

M. Jean-Paul Amoudry - Sauf accident de relief !

M. Philippe Baffert - La question des quinze kilomètres et celle du périmètre sont deux choses distinctes. Néanmoins, il est certain qu'il faut tenir compte des accidents de relief dans l'une comme dans l'autre, pour moduler la réalité et tenir compte, éventuellement, de logiques économiques différentes, caractérisant des zones recouvrant plusieurs SCOT. En outre, hormis cette notion d'accident de relief, deux agglomérations ou deux secteurs situés à moins de quinze kilomètres l'un de l'autre peuvent recouvrir des logiques différentes induisant des périmètres de SCOT différents. Pour ce qui est du cas des Aravis, il me semble effectivement que l'accident de relief existe.

En ce qui concerne les certificats d'urbanisme et les autorisations de construire, à la suite d'un certain nombre de décisions des tribunaux administratifs, le contrôle de légalité a estimé que les POS qu'il a autrefois acceptés sont illégaux eu égard à la loi montagne, qui est directement opposable aux permis de construire. Les élus peuvent avoir légitimement une interprétation différente. Il appartient aux tribunaux de trancher ce genre de conflits juridiques.

M. Michel Moreigne - Merci infiniment. Nous ne prétendons pas avoir épuisé le sujet et sans doute la mission commune d'information réfléchira-t-elle à l'opportunité de vous entendre à nouveau, pour aller plus loin encore dans l'exploration de nos questions.

17. Audition de M. José Rey, chef du Service central des enquêtes et études statistiques au ministère de l'agriculture, de l'alimentation, de la pêche et des affaires rurales (29 mai 2002)

M. Jean-Paul Amoudry - Je remplirai auprès de vous à la fois les fonctions de Président et de Rapporteur de cette mission, dont le Président Jacques Blanc, qui fut votre Ministre, vous prie de bien vouloir l'excuser de ne pouvoir nous rejoindre ce matin. Sénateur de la Haute-Savoie, j'ai la chance d'avoir à mes côtés un éminent collègue en la personne d'Auguste Cazalet, sénateur des Pyrénées-Atlantiques.

Je vous souhaite la bienvenue au Sénat, Monsieur Rey, et vous remercie d'avoir pris du temps sur votre journée pour répondre aux questions que nous vous avons adressées.

M. José Rey - Merci. Je me propose d'aborder de manière non formelle une série de points qui me semblent pertinents. Je vous prie, en outre, de m'excuser pour n'avoir pas rédigé de texte écrit. Toutefois, ayant lancé des travaux d'actualisation du commentaire afférent au secteur de la montagne que nous avons rédigé suite aux résultats du recensement de l'agriculture - travaux toujours en cours dont je me propose, ci-après, de vous livrer la « substantifique moelle » --, je m'engage à faire parvenir au secrétariat de votre commission le texte final dès qu'il sera disponible.

Permettez-moi, au préalable, de me présenter rapidement. Je remplis la fonction de Chef du service statistique du Ministère en tant que fonctionnaire de l'agriculture, ce qui peut apparaître quelque peu original -mes prédécesseurs étaient des fonctionnaires de l'INSEE. Auparavant, j'ai été directeur départemental dans l'Oise et directeur régional en Champagne-Ardenne. Vous constatez donc que ma connaissance du terrain de la montagne peut passer pour légère ! Pour autant, je suis tout de même d'origine dauphinoise...

Quant au service de statistique que je dirige, j'en dirai quelques mots. Comme vous le savez, les statistiques publiques se partagent entre l'INSEE, la direction générale du Ministère des Finances, et les services statistiques des divers ministères. Dans ce cadre, le service statistique du Ministère de l'Agriculture apparaît de très loin comme le plus important et le seul, en outre, à disposer d'échelons départementaux -- l'INSEE lui-même n'en disposant pas. A ce sujet, j'espère que vous connaissez, au sein de vos directions départementales de l'agriculture et de la forêt, sinon le statisticien lui-même tout au moins le directeur qui est à même de vous fournir ces statistiques. En effet, tout ce dont je vais vous parler mérite, en réalité, d'être analysé très finement du point de vue géographique : les moyennes nationales, quand bien même elles s'appliquent à un zonage par massifs, n'en demeurent pas moins extrêmement réductrices.

Je me propose donc de revenir sur les résultats du recensement de l'agriculture 2000 (qui est sans doute l'objet de cette invitation), en évitant toutefois un surplus de données chiffrées.

Le recensement montre que la montagne couvre 28 % du territoire et représente 19 % de la surface agricole utile (SAU) -- taux logique puisqu'une grande part des terrains sont constitués de forêts ou de sites minéraux -- et 20 % des exploitations. D'une manière générale, ces données sont fondées sur le chiffre de 135 000 exploitations agricoles comptées, sur un territoire incluant traditionnellement la région du Piémont mais non les départements d'outre-mer -- dont les statistiques s'avèrent toutefois disponibles par ailleurs.

Le point remarquable, pour la montagne, consiste dans le fait que le taux de 20 % des exploitations qu'elle représente se révèle globalement stable depuis trente années que les recensements modernes ont cours (suivant les échéances 1970, 1979, 1988 et 2000). Ceci signifie que le nombre d'exploitations est en baisse, dans la mesure où le nombre absolu d'exploitations sur l'ensemble du territoire apparaît lui-même en baisse.

Plus précisément, des enquêtes intermédiaires nous permettent de distinguer deux phases dans cette évolution touchant l'ensemble du territoire et des secteurs.

Au cours de la période 1988-1995, cette baisse a été forte, en lien avec l'abaissement de l'âge de la retraite de 65 ans à 60 ans, aux mesures de préretraite engagées et à la figure d'ensemble de la pyramide des âges. Les agriculteurs nés avant 1939, très nombreux, se sont massivement retirés de la vie active à ce moment-là.

Depuis 1995, en revanche, cette baisse semble ralentie, en rapport à une figure améliorée de la pyramide des âges. Nous n'en sommes pas encore à une représentation égale et régulièrement renouvelée de toutes les classes d'âge mais nous nous en approchons -- j'y reviendrai à propos des perspectives d'évolution.

Par ailleurs, la carte des systèmes d'exploitation révèle franchement que les zones de montagne constituent des systèmes herbagers, ce qui conditionne fortement les autres données. Certes, quelques exploitations exceptionnelles persistent, comme les vignes dans les Pyrénées orientales ou les céréales dans les Alpes du sud mais l'essentiel des zones de montagne y compris dans les Vosges, le Jura ou la Corse s'avère des systèmes herbagers.

Ces systèmes herbagers se répartissent à peu près à égalité entre production laitière -- avec des laits valorisés et des fromages AOC dans les Alpes du nord, le Jura voire les Vosges -- et viandes bovine et ovine. S'y ajoutent quelques productions maraîchères ou horticoles. En définitive, seules les productions céréalières, de grandes cultures et les vignobles de qualité semblent sous-représentées, ce qui explique qu'un certain nombre d'évolutions caractérisant précisément ces exploitations au niveau national -- formes sociétaires, part croissante de la main d'oeuvre salariée... -- ne touche pas les zones de montagne.

Il s'ensuit que la taille moyenne des exploitations de montagne (38 hectares) s'avère moindre que celle du niveau national (42 hectares), même si ce genre de moyennes paraît fort réducteur et peu significatif. Surtout, la dimension économique des exploitations de montagne -- obtenue par pondération des tailles et cheptels selon des coefficients indicatifs de valeur ajoutée -- apparaît moitié moindre que la moyenne nationale, dans la mesure où une fois encore, les très grandes exploitations travaillant les céréales, les betteraves et les pommes de terre dans le Bassin parisien ainsi que les vins de qualité en Champagne ou dans le Bordelais ne sont donc pas présentes en montagne.

Cette absence de grande dimension économique en montagne constitue un point remarquable, qui induit une faible modulation des primes dans les zones concernées. Les zones de montagne comptent pour autant peu d'exploitations de petite dimension économique, laquelle semble davantage caractériser les vignobles de consommation courante -- les statistiques agricoles allant jusqu'à recenser des exploitations viticoles de 5 ares en Champagne.

Il en résulte une description représentative des systèmes herbagers, qu'ils soient montagnards ou non : des exploitations de taille moyenne ; une part importante de main d'oeuvre familiale (le chef d'exploitation, sa conjointe, ses parents voire ses enfants), notamment dans les systèmes d'élevage ; enfin, peu de salariés permanents.

Le recensement confirme, sur ce sujet, la constance du nombre de salariés permanents dans le domaine agricole au niveau national. Le nombre d'exploitations diminuant, nous en déduisons que la part relative des employés permanents dans les effectifs des exploitations a crû. Précisément, la main d'oeuvre salariée -- permanente et saisonnière -- représente dorénavant un quart de la main d'oeuvre totale des exploitations, contre un sixième précédemment. Néanmoins, cette tendance n'est pas patente en montagne.

De même, le constat de pluriactivité au sein du couple exploitant, s'il s'affirme de manière croissante au niveau national, ne se vérifie pas en zone de montagne. Quant à la pluriactivité individuelle, elle ne touche que 22 % des chefs d'exploitation en zones montagnardes. Peut-être la raison en incombe-t-elle, dans ce cadre, à la faiblesse de l'offre extérieure, particulièrement dans le Massif Central.

Le célibat, lui, demeure plus élevé dans ces territoires qu'au niveau national mais non spectaculaire. Outre la question de l'isolement géographique, il convient de rappeler, ici, que le célibat constitue une caractéristique générale des systèmes d'élevage, de par la difficulté des conditions de travail induites. Ceci s'avère particulièrement vrai dans le secteur de la viande bovine ou ovine. Or ce secteur d'élevage particulier est également celui dont les revenus sont les plus faibles. Personnellement -- et je sors ici de mon langage de statisticien, au vu des relations que je peux avoir avec des sociologues de l'INRA, par exemple --, je pense que nous pouvons invoquer l'ensemble de ces raisons, particulièrement les revenus et les conditions de vie et de travail.

Pour ce qui est du niveau de formation, les zones de montagnes suivent l'évolution nationale à système de production équivalent. Tout d'abord, le niveau de formation continue de croître spectaculairement de recensement en recensement, au point que l'agriculture ne me paraît presque plus en retard sur ce point. Toutefois, en interne, ce niveau se révèle plus faible dans les systèmes d'élevage que dans l'ensemble des systèmes -- productions céréalières et hors-sol notamment.

Les jeunes agriculteurs, eux, s'avèrent proportionnellement mieux représentés en zones de montagne qu'au niveau national dans son ensemble : l'on y dénombre 10 % d'agriculteurs de moins de trente ans (contre 8 % au niveau national), avec une pointe à 13 % dans le Jura et un palier à 7 % en Corse. Néanmoins, je suis dans l'incapacité de préciser s'il existe une relation, sur ce point, avec les montants attribués aux jeunes agriculteurs au titre de primes... Pourtant, je me permets de vous transmettre mon optimisme sur cette tendance.

Vous me demandez, en outre, d'éventuelles projections. Nous n'avons pas pu en faire, faute de moyens humains. En effet, je dispose d'une seule démographe dans mon équipe mais je noue des conventions avec l'INRA pour que ses chercheurs collaborent avec mon service. Quoi qu'il en soit, le message général indique un ralentissement de la diminution des exploitations agricoles au niveau national mais surtout en zones de montagne (la proportion de jeunes agriculteurs y apparaissant plus forte). Je prévois, pour les dix années à venir, des taux de décroissance annuels de l'ordre de 2,0-2,5 % (contre 4,5 % au début des années 90).

Vous me posez également une question difficile sur le rapport entre l'évolution de la surface moyenne des exploitations et celle des prix du foncier.

A titre de curiosité et hors recensement, j'ai réfléchi à ce qui peut conditionner les prix du foncier et je peux simplement dire qu'à mon sens, la taille des exploitations ne joue pas sur ce point. A titre d'illustration, je vous citerai trois exemples.

Premièrement, lorsque l'on franchit la frontière -- imperceptible -- entre l'Oise et le Val-d'Oise, le coût du foncier à l'hectare augmente de 1 525 euros. Pourquoi ? Tout simplement parce que dans l'Oise, les agriculteurs sont présents et luttent pour une baisse du prix de la terre, tandis que dans le Val-d'Oise, la spéculation immobilière prime et l'on cultive le COS plutôt que le blé ou les betteraves !

Deuxièmement, lorsque le groupe Eurodisney s'est installé en Seine-et-Marne, il a concédé un coût moyen à l'hectare de 15 250 euros, alors que le marché ne requérait que 6.860 euros. Les agriculteurs de Seine-et-Marne se sont installés dans l'Oise et ont concédé, à leur tour, un coût moyen à l'hectare de 10 670 euros, alors que 6 100 euros auraient suffi tout autant !

Troisièmement, lorsque la SNCF a mis en route un chantier TGV dans l'Ain, elle a spontanément consenti à indemniser à la fois les propriétaires et les exploitants expropriés comme elle l'avait fait en Picardie alors que ce n'était pas habituel dans cette région. D'où une spéculation à la hausse.

La PAC de 1992, qui incitait à l'agrandissement des exploitations, a induit une hausse sensible du coût du foncier. Pour autant, je n'ai pas d'idée précise sur cette relation entre le coût et la taille des exploitations. Au regard des chiffres disponibles en zones de prairies naturelles, je propose le constat suivant : les variations du prix de la terre en zones de montagne s'avèrent nettement atténuées par rapport au niveau national. Vous savez que dans une phase 1950-1978, le coût moyen du foncier a crû fortement au niveau national mais moins rapidement en zones de montagne ; à l'inverse, dans une phase 1978-1995, ce coût a chu mais là-aussi moins rapidement en zones de montagne ; enfin, depuis 1995, ce coût remonte mais là-encore moins rapidement en zones de montagne. Il n'en demeure pas moins que le prix de la terre est élevé et supérieur à celui de la moyenne nationale dans les Alpes du nord et les Vosges -- régions où la pluriactivité et le tourisme sont importants.

Une autre de vos questions a trait à l'évolution relative de la part des vaches laitières par rapport à celle des vaches allaitantes. Il est certain qu'en termes de cheptel laitier, la part que représentent les zones de montagne au niveau national croît nettement (de 15 % en 1970 à 20 % en 2000). Autrement dit, le cheptel laitier de montagne baisse moins rapidement que l'ensemble. Parallèlement, l'évolution se trouve inversée en termes de cheptel allaitant. Certes, les vaches allaitantes se substituent aux vaches laitières comme partout en France ; mais comme le cheptel laitier de montagne baisse moins rapidement qu'au niveau national, le cheptel allaitant de montagne, logiquement, croît moins rapidement ! Il s'ensuit que la part des zones de montagne dans la production nationale de viande baisse légèrement.

Vos sensibilités agricoles vous permettent naturellement de comprendre ce phénomène global de substitution : du jour où ont été imposés des quotas laitiers (1984), le nombre de têtes s'est restreint -- le rendement moyen des vaches continuant de croître. Cependant, dans la mesure où ces quotas laitiers ont moins diminué voire ont augmenté en zones de montagne, la part du lait de montagne dans la production laitière totale a crû.

J'ajouterai à cela un constat personnel: les races à très hautes performances laitières -- la Holstein, notamment -- sont peu présentes en montagne, où l'on a sélectionné, en revanche, des races à fort taux de matières grasses et azotées en vue de produire du fromage -- la Montbéliarde, etc. Pour produire une quantité de lait constante, il faut donc plus de vaches en montagne qu'ailleurs ! En d'autres termes, il n'est pas d'usine à lait en montagne et la substitution du lait vers la viande y apparaît moins forte qu'au niveau national.

Enfin, vous m'interrogez sur la question des revenus, qui sort du cadre du recensement -- tout comme celle du foncier. Néanmoins, nous menons une opération par sondage auprès de 8 000 exploitations professionnelles -- le Réseau d'information comptable agricole --, qui nous permet de suivre et d'interpréter dans le détail des comptabilités complètes. Il en ressort certains points sur la question des revenus, qui paraissent une fois encore liés aux systèmes de production.

Ainsi, il est connu que les éleveurs de viande ovine ou bovine révèlent les revenus les plus faibles, qu'ils soient installés en montagne ou non. Mais une observation plus fine s'avère intéressante.

Les exploitations laitières de montagne apparaissent plus restreintes que leurs consoeurs nationales en taille comme en cheptels mais emploient davantage de main d'oeuvre. Ceci explique leur productivité moindre. Malgré des aides allant dans le sens d'une compensation de ces handicaps, leurs revenus se révèlent inférieurs de 30 % à ceux de l'ensemble des exploitations laitières ! Plus avant, les aides représentent 50 % de ces revenus, alors qu'en plaine, les aides directes aux vaches laitières sont rares.

En matière de viande, le constat est le même : taille et cheptels plus petits ; main d'oeuvre plus élevée ; mais revenus inférieurs de 30 % également à ceux de l'ensemble des exploitations, alors que les aides représentent ici 150 % des revenus (et conditionnent, de fait, l'existence même de ces exploitations) !

Les ovins, eux, constituent un cas particulier dans la production. En effet, les cheptels ovins de montagne sont plus grands que ceux de plaine, d'une part ; le lait de brebis est essentiellement produit en montagne, d'autre part. En dépit de cela, le système ovin -- lait et viande considérés ensemble -- procure un revenu qui égale l'ordre de grandeur des aides.

Globalement, les chiffres 2000 correspondant aux exploitations professionnelles de montagne indiquent un revenu moyen disponible avant impôts de 21 000 euros par exploitation, dont 15 000 euros d'aides (parmi lesquels 10 000 euros d'aides européennes). Le tout compte pour 1,4 unité de main d'oeuvre équivalente temps complet, ce qui induit un revenu de 15 000 euros par UTA non salarié -- ce qui est tout de même supérieur au SMIC. Par comparaison, les chiffres 2000 correspondant aux exploitations professionnelles France entière indiquent un revenu moyen disponible avant impôts de 28 000 euros, dont 20 000 euros d'aides.

Depuis la PAC de 1992, les aides en zones de plaine sont plus importantes qu'en zones de montagne, notamment en direction des céréales, oléagineux et protéagineux. A ce sujet, la part des aides dans les revenus atteint 60 % dans les départements céréaliers de l'Oise et de la Seine-et-Marne (contre 1-2 % avant 1992), 100 % en Lozère mais uniquement 16 % dans les départements de Savoie et de Haute-Savoie (contre 10 % avant 1992). En définitive, l'agriculture de montagne n'est donc pas fortement aidée, surtout dans les zones laitières.

M. Jean-Paul Amoudry - Je vous remercie pour ces propos, qui se sont avérés fort enrichissants. Avant de réagir, je vais passer la parole à Auguste Cazalet, qui a quelques questions à vous poser.

M. Auguste Cazalet - Je n'ai pas été surpris du taux de 28 % du territoire couvert par les zones de montagne -- bien que pour notre part, nous disposions d'un taux de 30 %...

M. José Rey - Il s'agit d'un chiffre issu des surfaces cadastrées.

M. Auguste Cazalet - Soit ! Cependant, il est des secteurs de ce territoire montagnard vierges de toute exploitation, ce qui fausse l'ensemble des statistiques. Quant au taux de 20 % des exploitations nationales sises en zones de montagne, il m'étonne davantage mais je le conçois, sachant moi-même à quel point les agriculteurs montagnards s'avèrent irréversiblement attachés à leurs terres et peu enclins à l'exil en plaine.

En revanche, je suis très surpris par la taille moyenne annoncée de 38 hectares par exploitation. Je serais curieux de connaître vos méthodes statistiques sur ce point ! Certes, je ne suis pas un intellectuel. Néanmoins, dans mon secteur de la vallée d'Ossau, 38 hectares constituent d'emblée une exploitation fort importante. Il est vrai qu'à une vingtaine de kilomètres de là, vers Pau, les cantons de Morlaàs ou de Lescar renferment des exploitations pouvant dépasser la centaine d'hectares mais je m'interroge tout de même...

Par ailleurs, vous relevez un taux de pluriactivité des chefs d'exploitation de 22 % en zones de montagne, qui m'interpelle lui aussi. Dans le canton de la Rance, que je connais bien -- vous avez sans doute entendu parler du col d'Aubisque lors du Tour de France --...

M. José Rey - J'ai entendu parler de ce secteur en rapport à l'écobuage !

M. Auguste Cazalet - L'écobuage concerne surtout le Pays Basque. Bref, la pluriactivité touche plutôt 80 % des ménages dans ces régions, qui profitent, il est vrai, de la délocalisation de certaines unités de production telles les usines Messier, Turboméca ou Dassault. A quelques dizaines de kilomètres de là, pourtant, les situations économiques peuvent être totalement différentes.

Vous abordez également la question du rajeunissement relatif des exploitants en zones de montagne. Peut-être s'agit-il d'un revers du fait que les jeunes se forcent à devenir paysans pour ne pas avoir à chercher d'emploi ailleurs.

Quant à l'accroissement du cheptel laitier aux dépens du cheptel allaitant, la raison en incombe, en effet, à la difficulté des conditions de travail. La traite est ce que je connais de plus contraignant ! Non seulement elle nécessite un personnel important mais elle ne souffre aucune défaillance quotidienne : que l'on soit fatigué ou malade ou qu'il y ait baptême ou mariage ne compte pas ! Aujourd'hui, le développement de l'entraide en améliore quelque peu les conditions mais cette contrainte demeure. Pourtant, le lait constitue pour le moins un revenu quotidien, dont les petites exploitations de montagne ne peuvent se dispenser. Il me plaît, à ce sujet, d'imaginer la maladresse des vaches Holstein -- trop hautes -- en montagne.

Enfin, la question des revenus me paraît elle aussi pouvoir être nuancée.

M. José Rey - Permettez-moi de corriger quelques points d'information.

Premièrement, les zones de plaine ne se vident pas. Depuis la PAC de 1992, chaque mètre carré est l'objet de toutes les convoitises, compte tenu des primes qui y sont attachées. En outre, les ressortissants des pays voisins n'investissent que peu dans nos terres et principalement aux alentours de leur résidence secondaire. C'est une surprise, étant donné que le prix de la terre peut apparaître trois à quatre fois plus élevé en Allemagne et dix fois plus haut aux Pays-Bas. Enfin, je rappelle que les chiffres que je vous livre ne sont que des moyennes statistiques, dans lesquelles, en l'occurrence, le Massif central pèse lourd. Or celui-ci correspond à une région à faible pluriactivité, où les exploitations sont de taille très importante.

M. Auguste Cazalet - Est-ce que ces statistiques incluent les pâturages collectifs ?

M. José Rey - Ces statistiques comportent l'artéfact suivant : nous ne comptons dans les surfaces que les exploitations correspondant à un utilisateur unique. Ceci mis à part, nous pouvons estimer qu'il y a 200 000 hectares collectifs en France entière. Hormis la Corse, qui se livre à des opérations de débroussaillage spectaculaires en vue d'obtenir le coefficient d'extensification et donc certaines primes majorées, cette surface totale tend à diminuer au profit des infrastructures et des développements urbains en zones de plaine mais aussi des forêts en zones de montagne.

M. Jean-Paul Amoudry - Je voudrais vous livrer quelques questions complémentaires, en vous priant de les noter afin de nous instruire de leurs réponses par une note écrite complémentaire.

Ma première question peut paraître technique mais elle servira à affiner la précision de notre rapport. Elle a trait à la vache Holstein, qui semble peu présente en zones de montagne. En complément de ce que vous nous en avez dit tout à l'heure, quelles sont les raisons qui font que son lait ne donne pas satisfaction en termes de production fromagère ?

M. José Rey - Je ne suis pas zootechnicien mais je crois savoir que la vache Holstein a été sélectionnée, de toute éternité, en raison de sa production laitière et non pour ses coefficients de matière grasse ou azotée. Ces deux critères s'avérant généralement contradictoires, les coefficients se sont dégradés. Les choses sont en amélioration depuis une dizaine d'années mais il n'en demeure pas moins qu'en comparaison d'une vache Montbéliarde, par exemple, le choix se fait clairement.

M. Jean-Paul Amoudry - Nous comprenons que ce sont d'autres races de vaches -- l'Abondance, la Tarine, la Montbéliarde... -- qui favorisent, dans les Alpes, les meilleures productions fromagères. Pour en revenir à l'Aubrac et à bien d'autres races de pays, est-ce que vous disposez de courbes d'évolution de ces cheptels, qui parfois semblent menacés ? La motivation de cette question tient dans ce que confrontés à l'éventualité d'une nouvelle crise de la vache folle, certains éleveurs prétendent que maintes races de pays pourraient tout simplement disparaître si elles se trouvaient à leur tour frappées. Nous savons que la race Tarine compte environ 15 000 têtes et l'Abondance environ 60 000 têtes, me semble-t-il. Est-il possible de connaître précisément les cheptels et, éventuellement, la tendance actuelle ? Nous saurons alors si ces races attachées à des productions de qualité et à des filières bien identifiées -- qui sont, pour l'essentiel, la survie de notre agriculture de montagne -- reposent sur des cheptels conséquents et en bonne santé.

M. José Rey - Nous disposons tout au moins de séries depuis le recensement de 1970, qui nous permettent de répondre à cette question avec finesse. De mémoire, il me semble que nous sommes portés, actuellement, à suivre avec attention l'évolution de certaines races classiques et à implémenter des mesures environnementales pour soutenir des cheptels rustiques locaux. Néanmoins, une race comme la Vosgienne, par exemple, apparaît localisée à une zone très étroite.

M. Jean-Paul Amoudry - Si nous n'y prenons garde à travers un travail de sélection et de pérennisation, certaines races de montagne pourraient donc disparaître...

M. José Rey - Il ne me paraît pas moins clair que nous assistons, depuis une vingtaine d'années, à une prise de conscience des chercheurs et des éleveurs eux-mêmes sur ce danger. Je tenterai de mesurer ce fait dans les chiffres.

M. Jean-Paul Amoudry - Je vous en remercie par avance.

Ma deuxième question a trait à la pluriactivité. Comment évolue-t-elle entre agriculture et tourisme ? Les statistiques montrent-elles une diversification de l'agriculture vers le tourisme en tant que revenu d'accompagnement ?

M. José Rey - Les activités touristiques liées à l'exploitation agricole apparaissent stables en valeur absolue, ce qui dénote une légère croissance en termes de taux, bien que celui-ci demeure très modeste -- 1,5 % environ, un peu plus dans le sud de la France et les zones de montagne. Nous sommes quelque peu surpris par cette stabilité relative, qui ne reflète pas la très forte augmentation du nombre de gîtes ruraux, par exemple. En conséquence, il semblerait que les agriculteurs se spécialisent sur leur métier ou distinguent nettement ces deux activités en termes juridiques ; à moins que ceux qui ont rencontré un certain succès dans le domaine touristique n'aient d'ores et déjà abandonné le domaine agricole. Nos enquêtes devront approfondir ce point. Il n'en demeure pas moins que d'une manière générale, nous constatons que les agriculteurs commencent systématiquement par spécialiser leur système et leur travail avant de les élargir, éventuellement, vers des activités extra-agricoles (un élevage d'agrément, une table d'hôte, etc.).

M. Jean-Paul Amoudry - Il s'agit là d'un sujet important, qui porte des problématiques nombreuses (les caisses pivots, etc.).

M. José Rey -Je le comprends. Pourtant, en réfléchissant aux sources d'information possibles, il m'apparaît que le recensement de la population n'interroge que l'activité principale. A mon avis, la question des statuts juridiques distincts masque un peu les choses.

M. Jean-Paul Amoudry - Si un ménage conjugue un chef de famille exploitant agricole et une conjointe active dans un autre domaine, cela apparaît-il dans vos chiffres ?

M. José Rey - Cela apparaît, dans la mesure où nous posons directement la question. A ce sujet, les agriculteurs commencent à nous faire savoir que nous sommes parfois très indiscrets ! Quoi qu'il en soit, ils nous répondent à 99,9 %...

M. Jean-Paul Amoudry - Sans doute remplissent-ils des formulaires depuis longtemps !

M. José Rey - Oui. En outre, nos enquêteurs les y assistent.

Nous posons des questions sur l'activité des autres membres de la famille depuis 1963, ce qui nous permet de disposer de séries longues sur ce sujet. Il apparaît ainsi que la pluriactivité au sens du ménage et non de l'individu s'est fortement étendue mais moins en zones de montagne qu'ailleurs. En zones céréalières, par exemple, il est clair que le chef d'exploitation comme sa femme sont parfois de niveau bac+2 ou bac+4 et que celle-ci, la plupart du temps, occupe une activité hors l'exploitation.

M. Jean-Paul Amoudry - Ma dernière question concerne l'enfrichement, dont l'évolution me préoccupe en ce que nous assistons à la fermeture progressive des paysages, surtout en montagne. Avez-vous des données sur ce problème, qui illustreraient l'évolution de la pratique agricole et simultanément, à l'inverse, l'accroissement des terres agricoles laissées à la friche ?

M. José Rey - Au niveau de la France entière, globalement, la surface agricole a diminué de 3 %, alors que le nombre d'exploitations, lui, a chuté de 35 % en dix ans. Cette baisse de la surface agricole, si elle n'est pas négligeable, demeure donc relativement marginale. En zones de haute montagne, par ailleurs, elle apparaît même en croissance.

Pour autant, nous disposons d'une autre enquête sur l'utilisation du sol -- l'enquête annuelle TERUTI --, qui s'attache à l'observation par sondage de 550 000 points régulièrement répartis sur le territoire. Cette enquête révèle que des 85 000 hectares que la SAU perd annuellement, la première moitié concerne des terres de plaine de bonne qualité qui passent aux infrastructures et au développement urbain tandis que l'autre moitié concerne des terres de montagne de qualité médiocre qui basculent en landes ou en friches. Néanmoins, les flux jouent dans les deux sens puisque comme je l'ai évoqué, les Corses s'attèlent à une remise en valeur de certaines friches (dont le statut de propriété, d'ailleurs, n'est pas toujours très clair). En définitive, il semble que 40 000 hectares environ basculent chaque année en forêt à travers un processus progressif -- les définitions internationales qualifiant de forêt tout terrain comportant plus de 10 % de couvert ligneux.

M. Jean-Paul Amoudry - Il est vrai que cette fermeture du paysage se constate partout et de manière très symptomatique. Nous apprécierions donc quelques données chiffrées sur ce thème.

Je vous propose de nous en tenir là et vous remercie de votre contribution.

18. Audition de Mme Claudine Zysberg, chargée de mission à la Direction des études économiques et de l'évaluation environnementale du ministère de l'écologie et du développement durable (29 mai 2002)

M. Jean-Paul Amoudry - C'est avec plaisir, Madame Zysberg, que je vous accueille au Sénat. Je vous remercie d'avoir répondu à notre invitation pour participer à cette audition, que nous avons organisée dans le cadre des travaux de la mission sénatoriale d'information sur la politique montagne. Vous avez sans doute déjà pris connaissance des objectifs et du déroulement de ces travaux, qui doivent se conclure par le dépôt d'un rapport au mois d'octobre prochain. Nous avons encore quelques semaines pour auditionner et visiter les massifs montagneux français avant d'établir une synthèse.

Les travaux de cette mission s'orientent vers trois thèmes majeurs : le thème de l'aménagement, d'abord, qui comprend toutes les questions afférentes à la forêt, aux infrastructures de transport, aux techniques de l'information ou encore aux services publics en zones de montagne ; le thème de l'économie, ensuite, qui touche à l'agriculture, à l'artisanat, au commerce et au tourisme ; enfin -- et sans hiérarchie dans cet ordre --, le thème de la protection de l'environnement. C'est plus particulièrement au titre de ce troisième thème que nous vous accueillons, pour vous entendre puis échanger avec vous à partir de la grille de questions que nous vous avons adressée.

Je suis moi-même sénateur de Haute-Savoie et Rapporteur de cette mission. Malheureusement, son Président Jacques Blanc, sénateur de Lozère, vous prie de l'excuser pour son absence. A mes côtés, j'ai le plaisir de vous présenter Jean Boyer, sénateur de la Haute-Loire. Je compte que quelques collègues nous rejoindront d'ici quelques instants, sachant que le nombre restreint de sénateurs ici présents s'explique par le calendrier électoral, qui tend à les retenir dans leurs départements. Quoi qu'il en soit, votre déposition se trouvera naturellement inscrite au rapport et portée, le moment venu, à la connaissance de la mission réunie en séance plénière. C'est à partir des éléments que vous allez nous communiquer qu'en tant que Rapporteur, je présenterai les conclusions à ce groupe de travail. Aussi, sans plus attendre, je vous laisse la parole.

Mme Claudine Zysberg - Merci Monsieur le Président. La politique que mène le ministère de l'Ecologie et du Développement durable en matière de protection de la montagne se situe de toute évidence dans le cadre législatif actuel :

la loi montagne, d'une part, modifiée par la loi d'orientation d'aménagement durable du territoire en 1999 ;

les diverses législations de protection qui ont mis en place le dispositif de protection des milieux naturels et des paysages, d'autre part -- la loi sur les parcs nationaux de 1960 ; la loi de protection de la nature de 1976 ; la loi sur les paysages de 1973.

Nous considérons comme un devoir devant la nation, l'Europe et la planète entière de mettre en place un certain nombre de protections. Pour autant, nos axes ne se limitent pas à une acception contraignante de cette notion de protection : nous visons véritablement à maintenir la biodiversité d'espaces peu artificialisés, à assurer une gestion efficace des paysages et des ressources naturelles -- notamment de l'eau -- et à prendre en compte l'environnement dans les politiques sectorielles. Dans cette optique, les zones de montagne attirent toute notre attention en termes d'ouverture et de possibilités dans les différentes activités humaines qui s'y développent (qu'il s'agisse de l'agriculture, du commerce, des activités de transport ou encore du tourisme).

En ce qui concerne le développement durable en zones de montagne, comme l'indique l'intitulé actuel du Ministère, notre objectif consiste donc bien à la fois à assurer ces protections réglementaires, à considérer l'ensemble des politiques sectorielles à la mesure de l'enjeu environnemental et à porter une attention particulière à la montagne (la loi ayant donné le moyen d'encadrer pour vingt ans les différentes activités spatialisées sur le territoire français par le biais du schéma de service des espaces naturels et ruraux). Sur ce dernier point, effectivement, les secteurs montagnards passent pour des territoires dits « signal ». C'est en ce sens que leur gestion nécessite la mise en place d'un nouveau contrat sociétal -- nous avons parlé, au moment de la publication de la loi montagne, d'une solidarité nationale à l'égard des montagnards --, qui reconnaîtrait les handicaps induits par la vie en zones de montagne en valorisant les services rendus par celles-ci aux collectivités nationale et européenne en termes d'espace, de diversité biologique et paysagère et de récréation touristique.

Le territoire montagnard apparaît protégé à 30 %, alors que le taux de protection nationale moyen ne s'élève qu'à 6 %. Aussi avons-nous considéré préférable de développer une approche de cogestion entre les collectivités publiques et les habitants, tout en tenant compte des conditions socio-économiques de vie et de développement des populations résidentes mais aussi des conditions d'accueil des populations extérieures et de l'entretien des milieux naturels comme du maintien de leur fonction écologique.

A notre sens, le concept de développement durable doit pouvoir prendre tout son sens dans les zones de montagne. Dans cette optique, il paraît nécessaire d'obtenir la reconnaissance de la spécificité montagnarde au niveau européen, à travers la mise en place de politiques adaptées propres à ces zones. Cette revendication a constitué l'un des axes forts des Assises du développement durable de Toulouse, tenues récemment, lesquelles ont prôné, à cette fin, le renforcement de l'identité des communautés montagnardes mais aussi la diversification des activités en une articulation cohérente (sans monotourisme ni rejet de principe de toute activité industrielle) et l'affirmation du partenariat entre les différents acteurs en jeu.

Peuvent également être évoquées, à ce sujet, les thématiques suivantes : le besoin d'information, de formation et de participation des habitants ; l'aide à la gestion et à l'animation de projets de territoire (et la nécessité, notamment, de mettre en place des structures de gestion à bonne échelle) ; les conditions de garantie d'un tourisme durable ; le développement des démarches qualité pour les productions montagnardes ; le maintien des services publics et la garantie de productions énergétiques renouvelables et décentralisées ; enfin, le règlement de la question parfois cruciale des transports trans-massifs, qui touche à des aspects économiques et environnementaux.

Le capital économique des zones de montagne dépend directement de leur environnement exceptionnel. Négliger cet environnement conduirait à menacer le développement de ces régions et à accentuer la fragilité de ses populations et communautés montagnardes. Le concept de développement durable et son application prennent ici tout leur sens !

Telle est ma déclaration de principe, Monsieur le Président. Je peux, à présent, répondre plus spécifiquement aux questions que vous m'avez posées.

M. Jean-Paul Amoudry - Je vous remercie pour cet exposé introductif et vous propose de nous envoyer dès que possible vos réponses écrites à la grille de questions que nous vous avons transmise. Quant à l'immédiat, nous pouvons sans doute aborder ensemble un certain nombre de thèmes tels les outils de protection, les mesures décentralisées ou encore Natura 2000.

Pour ce qui concerne les outils de protection et les mesures décentralisées, tout d'abord, comment voyez-vous les choses sur le terrain ? Nous connaissons les parcs naturels, les réserves, les arrêtés de biotope ou autres expériences de caractère plus ou moins décentralisé telles l'Espace Mont-Blanc, par exemple... Nous pourrions discuter de ces outils, pour qu'à la fois vous nous disiez comment ils répondent, selon vous, aux objectifs de protection qui leur sont opposés mais aussi lesquels d'entre eux, précisément, vous semblent devoir prospérer ou subir diverses améliorations. En d'autres termes, pensez-vous que les structures de parc des Cévennes ou de la Vanoise ou encore la réserve des Aiguilles Rouges, près de Chamonix, sont des systèmes satisfaisants ?

Mme Claudine Zysberg - Je ne suis pas certaine d'être la mieux à même d'évaluer ces outils de protection, en tant qu'agent travaillant au Ministère de l'Environnement, et affectée à une autre direction que la direction en charge de la protection, la direction de la nature et des paysages.

Les outils de protection mis en place, communs à l'ensemble du territoire français, sont le fruit d'une lutte de quarante années pour la protection de l'environnement au sens large. La première mesure a consisté à mettre en place des parcs nationaux dits à la française.

Pour la plupart d'entre eux, les parcs nationaux ont été installés en zones de montagne, du fait de la prégnance des espaces naturels dans ce cadre -- bien que la zone centrale, le parc des Cévennes, soit habitée. Chacun dispose d'un décret propre, qui aborde ses spécificités territoire par territoire.

L'avantage de cette structure publique tient dans le fait que le conseil d'administration qui l'assiste comporte en majorité des élus locaux, lesquels peuvent directement suivre les programmes d'aménagement et de protection envisagés. L'outil apparaît également intéressant du fait que la dénomination de « parc » s'entend sur les zones centrale et périphérique concernées, ce qui ajoute en notoriété au niveau régional. Pour autant, il convient de s'interroger sur la part que prennent véritablement les habitants dans la gestion de cette structure et la protection des espaces naturels. Cette part varie selon les territoires considérés, leur histoire et les équipes municipales ou locales en place -- lesquelles ne sont pas toujours à l'écoute.

Quoi qu'il en soit et même s'ils demeurent un outil d'exception de par l'effort important qu'ils requièrent de la collectivité nationale, les parcs nationaux constituent le fleuron du Ministère, lequel évalue régulièrement leur bilan.

Un second outil de protection tient dans les 150 réserves naturelles instaurées, dont un tiers apparaît sis en montagne. Cette structure résulte de deux législations : la loi sur le classement des sites, d'une part, qui a permis dès 1957 la création de réserves ; la loi de protection de la nature, d'autre part, qui leur a donné en 1976 leur mesure propre (codifiée depuis au Code de l'environnement du L. 332-1 au L. 332-19).

En général, les réserves naturelles couvrent des territoires moins importants que l'outil précédent. Leur intérêt réside dans le fait qu'elles se focalisent sur des milieux particuliers et que l'organisme généralement associatif qui les gère se trouve étayé d'un comité consultatif présidé par le préfet et composé d'acteurs locaux. Il en résulte un lieu de débat qui me paraît tout à fait intéressant. Enfin, chaque réserve s'appuie sur un décret propre pour autoriser ou non des activités humaines selon leur compatibilité avec les milieux préservés.

De tous les outils dits de protection -- auxquels se rattache un outil propre aux collectivités territoriales, que vous avez omis de citer (voir infra) --, le parc naturel régional me paraît l'outil de gestion ou d'appréhension d'un territoire le plus intéressant, notamment en milieu montagnard. C'est un outil de décentralisation complet puisque comme vous le savez, le territoire du parc est proposé par la région avant de conduire au rassemblement volontaire des collectivités concernées autour d'une charte pour se donner les moyens à la fois de préserver les paysages et de mener des activités et des politiques compatibles avec l'environnement.

Il convient de noter, à ce sujet, que les parcs naturels régionaux sont nombreux en zones de montagne et s'y révèlent parmi les plus actifs, notamment en matière de tourisme. Au total, 16 parcs naturels régionaux ont été créés, qui depuis le Vercors jusqu'aux Vosges en passant par les Grands Causses couvrent pratiquement tous les massifs français à l'exception des Pyrénées. Même s'il ne s'agit pas réellement d'un outil de protection, il me semble qu'il y a là une réponse à vos questions.

Enfin, je voudrais également citer les espaces naturels dits sensibles, acquis par le département au titre d'une taxe départementale du même nom. Ils constituent un outil fréquemment utilisé au niveau départemental pour protéger des espaces remarquables et les ouvrir aux habitants ou aux touristes étrangers, d'une part, pour appuyer la gestion des chemins de promenade et de randonnée, d'autre part.

Aujourd'hui, les outils majeurs de protection relèvent de l'Etat. Néanmoins, celui-ci agit presque toujours en concertation avec les collectivités territoriales et les habitants. Ceci vaut même pour les sites classés -- illustrations d'une législation régalienne --, dont aucun n'est issu, dorénavant, sans consultation de la population et accord avec les élus locaux. Plus avant, une gestion d'accueil de la fréquentation des grands sites classés est organisée, en vue d'en préserver la notoriété internationale.

J'ai tenté, ici, d'ébaucher des pistes. Le cas échéant, le législateur a toute latitude pour modifier ces outils. Néanmoins, il convient d'évaluer un outil au regard de son objectif attendu comme de sa réponse aux attentes formulées par les citoyens. Les parcs nationaux et les réserves naturelles attirent chaque année, en France, respectivement sept et huit millions de visiteurs ! Là est la réponse quant à la satisfaction populaire, dès lors que l'on considère que la préservation ne vise pas à établir des sanctuaires mais à protéger des milieux visitables. Pour autant, le problème de l'association des collectivités locales à la mise en place de ces outils demeure posé, en vue d'une meilleure responsabilisation des élus en matière d'environnement.

M. Jean-Paul Amoudry - Je vous remercie pour cette réponse. J'ai encore deux questions à vous poser.

La première des procédures particulières a trait au principe de l'arrêté de biotope : quelle en est la procédure et en quoi celle-ci se différencie-t-elle des autres modalités ou classements ? La seconde évoque Natura 2000 : comment, dans ce domaine, sortir la France de sa situation d'exception et faire en sorte que les collectivités et les élus locaux s'approprient mieux et davantage Natura 2000 ?

Mme Claudine Zysberg - Pour ce qui est de l'arrêté de biotope, je dirai la chose suivante.

Les arrêtés de biotope sont un outil qui doit être manié avec précaution et utilisé à bon escient (sur un territoire relativement restreint) pour protéger une espèce, qu'elle soit animale ou végétale. Dans la mesure où il peut déboucher sur d'autres types de protection, il constitue, à notre sens, un outil en attente. Ceci fait précisément sa singularité en même temps que sa faiblesse, dans la mesure où il paraît possible d'envisager d'emblée d'autres types de protection plus pérennes et en quelque sorte mieux gérés -- tels le classement en site Natura 2000 -- voire de simples mesures plus appropriées. Quoi qu'il en soit, les arrêtés de biotope semblent aisés à mettre en oeuvre...

M. Jean-Paul Amoudry - Vous avez parlé de territoire « restreint » : est-ce un terme générique ou un qualificatif ?

Mme Claudine Zysberg - Le territoire des arrêtés de biotope apparaît généralement relativement restreint, l'outil jouant davantage par sa rapidité que par tout autre aspect. Cela ne dispense pas de réfléchir à sa gestion.

M. Jean-Paul Amoudry - Nous apprécierions que votre réponse écrite apporte des éléments typologiques de classement pour ces notions. Il me semble que les réserves naturelles couvrent habituellement 100 ou 200 hectares, tandis que l'arrêté de biotope peut se circonscrire à 1 hectare...

Mme Claudine Zysberg - Il ne s'agit pas prioritairement d'une question de superficie. L'essentiel est de savoir ce que l'on souhaite protéger. Un arrêté de biotope vise à la protection d'une espèce particulière, tandis qu'une réserve naturelle s'attelle à protéger un milieu donné (grâce à des fonds croisés Etat-région) ; un parc national, lui, regarde plus globalement un ensemble de milieux et de paysages et c'est en ce sens que son budget se trouve souvent directement soutenu par l'Etat. Il est donc tout autant question, en réalité, de protection visée que de moyens disponibles.

J'en profite pour préciser que les sites classés, eux, sont essentiellement des paysages et qu'ils autorisent le développement ou la construction. En ce sens, ils constituent une protection qui vise simplement à gérer l'évolution lente d'un paysage par le biais de l'instruction de la demande de permis. Là encore, c'est une conception différente de la protection.

Quant à Natura 2000, il me semble que la puissance publique -- Etat et collectivités -- doit intégrer sa responsabilité particulière en matière d'habitat. Il est un fait que des 222 types d'habitat définis dans la directive de 1992, le territoire français en offre 70 %. La question de la biodiversité constitue donc un passage obligé. L'enjeu consiste à comprendre que c'est un réseau écologique majeur qui va être mis en place au niveau européen et qu'à ce titre, nous avons tout intérêt à le soutenir.

Suite aux consultations que les préfets ont menées en ce début d'année, nous serons aptes à proposer une liste complémentaire de sites à protéger, qui bénéficieront de financements très importants : financements des contrats Natura 2000 ; financements du fonds de gestion des milieux naturels mis en place par la loi d'orientation d'aménagement durable du territoire ; financements européens par le biais de LIFE et de LIFE-nature, notamment ; enfin, financements en provenance du FEOGA-Garantie. Il nous faut intégrer le fait que l'Europe, qui nous a condamnés une première fois en 2001 pour manquement de désignation à la directive, impose dorénavant comme condition aux versements des fonds structurels la transmission d'une liste complète. Nous n'avons donc pas le choix.

En revanche, une fois que les propositions seront complétées et envoyées, le rôle des élus consistera à faire comprendre à tous les habitants -- propriétaires, agriculteurs, sylviculteurs, chasseurs, etc. -- ainsi qu'à l'ensemble des acteurs économiques, sociaux ou associatifs qu'ils sont associés. Ce ne sera pas facile mais telle est la nécessité. Si l'Europe peut nous contraindre, nous devons porter le débat plus avant et accompagner le mouvement général pour affirmer notre responsabilité. Nous n'en gérerons que mieux ces sites, qui de toute façon seront préservés d'une manière ou d'une autre (leur statut juridique n'étant pas une condition de leur préservation).

En d'autres termes, nous disposons de tous les outils possibles pour protéger les milieux naturels, ruraux et forestiers ainsi que des moyens de gestion nécessaires. L'enjeu, à présent, consiste à choisir notre voie. Dans certains cas, tourner le dos aux protections n'est pas nécessairement la meilleure solution pour préserver les paysages, améliorer les productions et favoriser le développement touristique. En effet, pratiquement toutes les régions françaises et plus précisément l'ensemble des régions montagnardes renferment des types d'habitat et des milieux intéressants de même qu'un fort potentiel touristique. A l'ensemble des acteurs de se concerter pour optimiser cet axe double et rendre les choses compatibles ! (Pour autant, le développement des zones de montagne ne doit pas reposer uniquement sur le tourisme.)

Natura 2000 est sans aucun doute le réseau écologique majeur qui structurera durablement le territoire européen. Ce sera aussi un outil d'aménagement du territoire et de promotion d'une utilisation raisonnée de l'espace.

M. Jean Boyer - Nous avons bien conscience d'évoquer un débat de fond voire de société. Si le législateur ne s'est que récemment penché sur la question de l'environnement, celle-ci s'insuffle pourtant progressivement dans les états d'esprit. Ceci constitue, d'ailleurs, le meilleur avocat possible pour sa mise en avant. Je souhaite engager quelques points complémentaires.

Tout d'abord, je voudrais savoir comment vous appréhendez le rapport écologie-économie en lien à l'environnement. Sur ce point, j'évoquerai l'exemple précis du subventionnement éventuel à l'assainissement des mouillères évoqué par certaines collectivités locales. Certes, ces zones marécageuses mériteraient une protection du point de vue environnemental ; néanmoins, elles constituent une gêne sur le plan économique, en ce qu'elles perturbent la mécanisation des travaux engagés sur les parcelles qu'elles occupent en partie. D'autre part, je souhaite évoquer le cas spécifique des conservatoires botaniques. Comme vous le savez, ceux-ci remplissent une mission d'inventaire de la flore à la fois in situ et ex situ. Le Ministère de l'Environnement a-t-il la volonté d'encourager leur action ? Enfin, ne pensez-vous pas que les concepts de développement durable et d'agriculture raisonnée vont dans le même sens ?

Mme Claudine Zysberg - Votre premier point a trait au rapport écologie-économie. Il est clair que ces deux termes revêtent étymologiquement la même racine grecque, oikos (maison), et s'intéressent donc tous deux au même domaine. Pour revenir à votre exemple des mouillères, je pense qu'il convient de retourner la question. En effet, cette zone particulière peut tout à fait se trouver prise en compte par le fonds de gestion des milieux naturels ou par d'autres financements, à condition de figurer dans le réseau écologique ou dans les inventaires de milieux intéressants. Ainsi, les agriculteurs ou propriétaires désireux de gérer un terrain comprenant une zone humide de ce type peuvent trouver leur intérêt dans la protection de cette zone contre compensation financière ou dans son exploitation paysagère, notamment. L'inventaire que nous avons dressé des zones humides montre que celles-ci diminuent. L'équilibre des écosystèmes en termes de faune comme de flore nous incite donc à les protéger. Toutefois, les cas méritent d'être considérés un à un, au vu des contraintes qu'ils induisent pour le propriétaire ou l'exploitant mais aussi en regard de l'ensemble d'un territoire et d'une région.

Votre second point porte sur les conservatoires botaniques. Effectivement, le ministère a encouragé leur création et les soutient autant en rapport avec leur mission d'inventaire qu'en lien avec leur rôle dans la conservation et le développement des espèces végétales rares. La gestion s'en montre relativement lourde mais l'enjeu réside dans le fait que contrairement à la faune, qui jouit d'une image d'affectivité aux yeux de nos concitoyens, la flore s'avère relativement difficile d'accès et donc fragilisée. Il est donc tout à l'honneur du ministère d'avoir créé puis de soutenir ces structures. Encore faut-il les faire évoluer dans le bon sens...

Enfin, votre dernier point traite du développement durable et de l'agriculture raisonnée. Il me semble indubitable que ces deux concepts vont de pair. Dès lors qu'un agriculteur se pose la question de sa production en rapport à l'environnement naturel et au devenir du paysage, il s'inscrit dans une démarche de développement durable. L'important est que toutes ces démarches se fondent en un ensemble au niveau du territoire, afin que tous les acteurs adoptent une seule et même démarche, garante de cohérence à une échelle plus globale.

M. Jean-Paul Amoudry - Nous allons bientôt prendre congé et je vous remercie pour votre contribution. Pour les besoins de notre rapport, je vous invite à répondre par écrit aussi précisément que possible aux questions que nous vous avons adressées. En particulier, il m'intéresse de pouvoir consigner les voies et moyens d'une sortie la meilleure possible de l'impasse dans laquelle la procédure Natura 2000 semble actuellement installée.

Vos propos ont été fort instructifs. Pour ma part, je constate que sur de nombreuses problématiques liées à l'environnement, nous souffrons, actuellement, de l'établissement d'un rapport de force entre deux parties : les associations représentatives de l'environnement et les fonctionnaires des services de l'agriculture ou de l'équipement, d'une part ; les élus, d'autre part, qui manquent parfois de pédagogie quant au contenu des mesures proposées. L'aide scientifique que peuvent nous apporter un certain nombre de chercheurs ou de personnages faisant autorité en la matière serait sans doute bienvenue pour rétablir et nourrir un dialogue sain entre tous. Bien entendu, je ne mets pas en cause les connaissances des fonctionnaires ou responsables d'associations ; simplement, l'arbitrage scientifique peut nous aider à accepter de transiger dans un sens ou dans l'autre et asseoir, de fait, l'autorité. C'est là une piste sur laquelle nous souhaiterions nous engager et j'aimerais connaître la réaction de votre Ministère quant à cette suggestion.

Un tout dernier point me vient à l'esprit à propos de la présence, dans les zones de montagne, des grands prédateurs réintroduits que sont le loup et l'ours. Pouvez-vous éclairer notre lanterne à ce sujet ?

Mme Claudine Zysberg - Cette question sera traitée dans le rapport écrit qui vous sera envoyé après mon audition. Une précision cependant, les ours des Pyrénées ont bien été réintroduits par l'homme. Les loups, en revanche, sont réapparus d'eux-mêmes.

M. Jean-Paul Amoudry - Au-delà de tout aspect polémique, ce sujet me paraît légitimement porté à figurer dans notre rapport. Il est important que nous puissions en maîtriser clairement les tenants et les aboutissants, afin d'envisager une réponse cohérente en termes écologiques mais également économiques. Comme vous le savez, l'activité pastorale est particulièrement vulnérable sur ce point. Je vous invite donc à nous communiquer tout élément complémentaire.

Mme Claudine Zysberg - Pour ce qui concerne l'aide pédagogique évoquée, je précise que les Cahiers Habitats viennent de paraître : ils fourniront une aide précieuse dans l'établissement des documents d'objectifs en lien aux différents sites Natura 2000.

M. Jean-Paul Amoudry - Pardonnez-moi cet esprit d'escalier mais vous avez préalablement évoqué une liste complète des sites... Nous en déduisons qu'il existe une liste a minima des divers sites institués, que complète une liste complémentaire. Par ailleurs, nous comprenons qu'il est des minima exigibles département par département. Qu'en est-il de ces pourcentages ? Ont-ils une valeur réglementaire ou indicative ? Comment cela s'articule-t-il à la définition des zones à couvrir et des habitats ? Y a-t-il un objectif national prolongé au fil de l'eau ?

Mme Claudine Zysberg - Non. L'inventaire concerne les types d'habitat définis dans la directive et la liste établie par chaque préfet correspond aux sites d'intérêt communautaire. En d'autres termes, tous les sites qui correspondent à ces habitats ne sont pas nécessairement des sites d'intérêt communautaire. Il n'y a pas de pourcentage : l'intérêt national est dépassé au profit d'un intérêt communautaire à la protection et donc à la désignation et les choses se décident territoire par territoire. Ce qui est jaugé est la qualité du site par rapport à la liste complète des habitats d'intérêt communautaire. Cette liste d'accès public est disponible -- avec la description de chaque site -- sur le site Internet du Ministère de l'Environnement.

M. Jean-Paul Amoudry - Je vous remercie infiniment pour votre contribution et les éléments écrits que vous voudrez bien nous apporter.

19. Audition de M. Jean Faure, questeur du Sénat, ancien président de l'Association nationale des élus de la montagne (ANEM), vice-président de l'Association des maires des stations françaises de sports d'hiver et d'été (AMSFSHE) (29 mai 2002)

M. Jean-Paul Amoudry - Je suis heureux de vous accueillir pour cette séance de travail consacrée à la montagne. En l'absence de son Président Jacques Blanc, qui se trouve retenu cet après-midi dans le sud de la France et vous prie de l'en excuser, j'aurai la charge et le privilège de remplir les fonctions de Président et de Rapporteur de cette mission. Nous vous entendrons sur ce que vous jugerez bon de nous communiquer, sachant que nous sommes à peu près à mi-parcours de nos travaux, ayant d'ores et déjà visité le Massif Central et les Alpes.

Je vous remercie vivement de prendre du temps pour nous aider à avancer et à explorer ce sujet vaste et complexe. Nous nous sommes permis, au préalable, de vous faire passer une grille de questions. Je vous laisse à présent la parole.

M. Jean Faure - Merci Monsieur le Président et cher ami.

La loi montagne, que j'ai eu l'honneur de rapporter au Sénat en 1984, avait pour objectif d'assurer un développement harmonieux des zones montagnardes tout en essayant de concilier croissance et protection. Invité, ce jour, à en dresser un bilan, je commencerai par en évoquer les aspects positifs.

Les aspects positifs de la loi montagne sont d'abord apparus clairement, dans la mesure où il s'est agi de la première loi spécifique aux zones de montagne.

Un certain nombre de lobbies, notamment, ont trouvé à s'affirmer. Ainsi, l'ANEM a vu le jour à cette occasion et a effectué, depuis, un travail considérable en direction des communes de montagne, qui a été très positivement perçu par les élus montagnards et s'est consolidé au fil des ans. D'autres organisations territoriales ont été créées sur la base de la taxe sur le ski de fond, comme en témoignent France ski de fond ainsi que de nombreuses structures départementales qui se sont agencées pour mettre sur pied divers systèmes de réciprocité et politiques de promotion ou d'encadrement en direction de cette activité.

A mon sens, cet aspect a induit, au niveau du milieu montagnard, la conscience que la montagne constituait un enjeu pour la nation. Nous avons d'ailleurs fait école dans d'autres pays puisqu'en qualité de rapporteur, j'ai été appelé à différentes reprises à témoigner au Maroc ou dans certains pays européens pour expliciter le contenu de cette loi et sa visée.

Pour ce qui est de la protection agricole et environnementale, sur les aspects purement franco-français et en ce qui nous concerne, je noterai à l'actif du bilan positif pour le domaine agricole deux points majeurs : d'une part, le maintien voire le développement d'aides spécifiques en direction de la montagne, notamment en matière d'élevage ; d'autre part, la confortation des AOC et leur utilisation dans la valorisation de certains produits. S'ajoute à ces points un troisième avantage, qui a trait à l'amélioration du système de protection des terres agricoles pour les agriculteurs professionnels -- mais non nécessairement pour les propriétaires fonciers.

Plus précisément, la notion de protection a constitué le volet majeur de la loi. Celle-ci s'est vue nourrie des travaux de la directive de 1978 suite à un discours sur la protection de la nature et de la montagne. Toute une série de procédures ont pu être mises sur pied, au titre desquelles figurent les unités touristiques nouvelles (UTN), qui ont permis, en dépit de leur lourdeur apparente, une forme d'encadrement et de contrôle du développement touristique selon certaines règles, tout en éduquant le regard au paysage et en favorisant une prise de conscience de l'intérêt patrimonial dans un esprit de concertation et de prudence. Les associations de protection de la nature ont amplement utilisé la procédure UTN pour revendiquer la nécessité de se voir systématiquement consultées pour tout projet.

En ce qui concerne les communes, plusieurs aspects bénéfiques ont émergé de la loi. L'un d'entre eux concerne l'aspect financier. Au regard des communes, en effet, les taxes sur les remontées mécaniques et sur le ski de fond ont été des moyens supplémentaires pour faire face à des frais inhérents à la pratique du ski. La possibilité de création de servitudes de passage pour le tracé des pistes de ski de fond, en outre, a permis de régler nombre de contentieux avec les agriculteurs ou les propriétaires fonciers dont les parcelles se voyaient inopinément traversées. Par ailleurs, les communes ont été confortées dans leur rôle d'autorités organisatrices, les conseils municipaux se sentant investis d'une mission définie par la loi. Je rappelle, à ce sujet, que la commune constitue l'autorité organisatrice à deux ou trois exceptions près en France, telles la station de Courchevel, par exemple, dont l'autorité organisatrice demeure le département (à l'origine de la création de la station). Enfin, le lobbying actif des élus a induit une augmentation substantielle de la dotation globale de fonctionnement (DGF) des communes de montagne par la prise en compte doublée de la longueur des chemins communaux en zone de montagne.

Au regard de ma pratique sur le terrain, tels sont donc les principaux aspects positifs qui me sont apparus à l'évocation de cette loi. Quant aux aspects négatifs, ils s'avèrent, malheureusement, bien plus nombreux.

En ce qui concerne les aspects négatifs, j'aborderai, en premier lieu, le domaine de l'urbanisme.

En matière d'urbanisme, les procédures que la loi montagne a induites en rapport à la reconnaissance du caractère spécifique des zones montagnardes se sont ajoutées au droit commun. Conséquemment, les démarches visant à établir des documents d'urbanisme -- édification d'un POS, délivrance d'un permis de construire... -- se sont sensiblement complexifiées pour les communes de montagne. A titre d'exemple, la loi montagne a généré la nécessité de construction en continuité des hameaux tandis que le droit commun imposait à toute construction le respect d'une distance minimum par rapport aux exploitations agricoles existantes (que celles-ci soient classées ou non) ! Il convient de rappeler que l'urbanisme ne se décide pas à partir de plans mais sur le terrain, en fonction d'une lecture paysagère ; or les règles inscrites se révèlent souvent inadaptées dans la réalité, comme l'illustre la règle des 300 mètres en bordure des lacs, qui conduit parfois à une impossibilité pure et simple de construction nouvelle dans certains villages montagnards.

Parallèlement, la complexité des procédures semble avoir renforcé le pouvoir des administrations. En effet, les lois de décentralisation conféraient des pouvoirs réels aux maires et aux élus locaux. Mais pour des communes peu importantes ne disposant pas de services techniques en interne, édifier, lire et appliquer un POS peut s'avérer si complexe qu'il est devenu nécessaire de faire instruire les dossiers afférents par des services étatiques tels la direction départementale de l'équipement (DDE). Or la lecture de la DDE apparaît souvent très restrictive en termes de droits à construire, ce qui revient à concéder à cet organisme l'exercice d'un droit réel. La tâche des élus ne s'en est pas trouvée facilitée.

Par ailleurs, l'empilement des procédures ou outils de protection de la nature paraît excessif. Les parcs naturels régionaux, réserves naturelles, sites classés, zones humides, sites Natura 2000 ou arrêtés de biotope se conjuguent les uns aux autres -- éventuellement dans une même commune -- pour finalement brouiller les cartes (au point qu'il devient difficile, parfois, de savoir où poser des toilettes publiques !). Certes, chaque porteur de projet se targue de justifier le maintien de ses propres classifications ; néanmoins, les choses deviennent rapidement illisibles et insupportables. Sans compter que s'ajoutent à ces procédures de protection de la nature d'autres procédures, nées des diverses lois ayant éclos au fur et à mesure que la société se complexifiait. Je pense, en particulier, à la loi relative à la solidarité et au renouvellement urbain (SRU) et à son avatar : le schéma de cohérence territoriale (SCOT). Appliquée dans une zone de montagne à forte population, la règle des 15 kilomètres peut induire de facto le rattachement d'un secteur à un SCOT établi par une commune obéissant à une toute autre logique économique. Ainsi, les massifs du Vercors, de la Chartreuse ou de Belledonne apparaissent tous trois distants de moins de 15 kilomètres d'une ville de 50 000 habitants et rattachés au SCOT de celle-ci malgré une falaise de 2 000 mètres de hauteur les en séparant !

En outre, aucune aide spécifique n'a été consentie pour pallier les surcoûts architecturaux dérivant de la nécessité de conservation patrimoniale. Cependant, s'il est des villages montagnards dignes de conservation, inscrire au POS l'obligation de reconstruction à l'identique entraîne des surcoûts tels qu'il en résulte un nivellement architectural par le bas, les préconisations se voyant appliquées au minimum. D'où un développement urbain sans caractère ni qualité, qui constitue un échec patent au regard de la protection de la nature comme de la valorisation du patrimoine. Ce constat trouve à s'appliquer de manière générale : si la loi montagne se targuait de tenir compte de la spécificité de la montagne dans tous les domaines, aucune aide financière n'est venue soutenir en ce sens les services publics ou l'aménagement du territoire. En termes de travaux à caractère de saisonnalité, c'est souvent presque une année complète qui court, lorsque les normes budgétaires autorisent ces travaux, entre la mise à disposition de l'avis de financement et leur démarrage effectif -- en raison des délais nécessaires à la consultation des entreprises et à la constitution des équipes...

Pour ce qui concerne le domaine de l'agriculture, il me semble qu'il n'y a pas réellement eu de politique agricole nouvelle. Il m'apparaît même que l'instauration des quotas laitiers sur le territoire français, notamment, a simplement reconduit les pratiques qui avaient déjà cours ; si ce n'est que leur instauration dans des zones de montagne n'a pu qu'encourager le développement d'élevages extensifs contraires à une politique de qualité.

Imposer une production de 350 000 litres en zone de montagne revient nécessairement à justifier la présence d'une seule voire de deux exploitations par village, ce qui limite considérablement les possibilités de mise en oeuvre de structures de transformation. A l'exception de la région de Beaufort, qui est parvenue à conserver de petites fermes actives dans la valorisation sur place de certains produits, la plupart des zones de montagne ont ainsi assisté à la disparition de leurs petites unités de transformation -- autrefois appelées coopératives fruitières -- au bénéfice de grands groupes, indifférents, comme de bien entendu, aux politiques de valorisation sur place ou d'AOC. Il s'en est ensuivi, en particulier, des transferts laitiers hors zones de montagne. Sans doute eût-il été préférable d'encourager significativement l'organisation de la profession agricole autour de la qualité et de la valorisation des produits montagnards.

Par ailleurs, certaines normes européennes interdisant l'épandage des lisiers ou des fumiers à proximité des cours de rivières, interdisent de fait ce genre de travaux au pied des versants, ce qui se révèle aller à contre-courant de l'utilisation des matières premières dans la fertilisation des sols mais encourage indirectement le recours aux engrais !

En matière d'aménagement du territoire et plus précisément d'infrastructures, force est de constater les insuffisances et le peu de vigilance qui ont caractérisé certains aménagements routiers en montagne. A titre d'exemple, le massif du Vercors compte deux routes parallèles qui ont été récemment élargies : les gorges de la Bourne, d'une part (Isère) ; les Grands-Goulets, d'autre part (Drôme). Les gorges de la Bourne ont été refaites à l'identique, sans toucher aux surplombs mais en élargissant la voie par des encorbellements ou des massifs en pierrements partant du fond du torrent. La route des Grands-Goulets, suivant les prescriptions de la DDE, a simplement été décapée en sa partie amont sur une trentaine de mètres de hauteur, la chaussée supportant les parapets est en aval, ce qui a induit deux problèmes : premièrement, les parapets apparaissent architecturalement inadaptés à ce site classé comme exceptionnel ; deuxièmement, le décapage est à l'origine de chutes de pierres fréquentes et oblige les talus à se cicatriser sur des années. Pourtant, l'administration aurait dû se voir sensibilisée plus finement à la protection patrimoniale de cette zone de montagne.

Quant aux services publics, la classe montagnarde a été séduite par la promesse de mesures spécifiques dans tous les domaines mais peu d'entre elles ont été tenues. Au contraire, EDF, la DDE, la Poste, l'Office national de la forêt (ONF), l'Education nationale et le Ministère des Finances -- pour ne citer qu'eux -- ont supprimé des services publics sans tenir compte des intentions affichées. En effet, bien que la loi montagne ait prévu de réunir des commissions départementales de services publics coprésidées par les préfets et présidents des conseils généraux, celles-ci se sont avérées, dans la plupart des cas, des lieux non pas d'échange mais de consultations de principe, prenant acte des suppressions de postes sans plus de débat. Or dans le cas de la gendarmerie, par exemple, le regroupement des appels vers un centre unique à partir de 18 heures induit des délais d'intervention extrêmement longs ainsi qu'une dépersonnalisation des services et un manque d'efficacité conséquent.

Sur cette question des services publics, j'ajouterai qu'un autre point négatif tient dans le manque d'évolution du statut de la pluriactivité. J'irai même jusqu'à prétendre qu'il s'agit d'une régression, compte tenu des difficultés administratives que rencontre actuellement une personne qui voudrait reconstituer sa retraite ou sa couverture sociale en continuité d'un emploi précédent autre. L'on peut même parler de parcours du combattant ! Nous savons tous par quoi cette question pêche : le manque d'entente entre les diverses caisses sociales et leur mauvaise volonté à faire quelque effort que ce soit en vue d'une prise en charge unique des salariés, quitte à s'organiser entre elles pour d'éventuels remboursements ultérieurs. Je n'insiste pas, sachant que vous avez évoqué ces problèmes par ailleurs.

J'en viens à la seconde question que vous m'avez adressée, afférente aux frais de secours en montagne.

Nous avons longtemps peiné sur un article de la loi montagne prévoyant qu'à partir de la publication de la loi, les communes pourraient se faire rembourser les frais qu'elles engageraient dans le secours de personnes en difficulté. Il a fallu attendre quatre années, en effet, pour obtenir une application claire de cette loi puisque les dernières circulaires ne sont parues qu'en 1988 ou 1989. Outre ce délai important, le problème tient dans ce que seuls deux problèmes se sont vus réglés : ceux du ski de piste et du ski de fond.

Le résultat paraît pour le moins incroyable. En effet, le système résultant montre le paradoxe suivant : sur un versant damé et entretenu offrant des pistes à la pratique de skieurs possesseurs de forfaits, tout frais d'évacuation consécutif à un accident éventuel demeure légalement à la charge de l'accidenté ; en revanche, sur un versant non balisé et non entretenu, tout frais de secours occasionné par un skieur hors piste se voit pris en charge au niveau collectif ! Nous avons fait entendre notre voix à plusieurs reprises pour dénoncer ces lacunes. En 1999, une proposition de loi déposée par mes soins et présentée par Jean-Paul Amoudry a été votée au Sénat à l'unanimité mais ne s'est pas trouvée reprise par le gouvernement. Je l'ai donc introduite sous forme d'amendement dans le cadre de la loi sur la démocratie de proximité, dont elle constitue dorénavant l'article 54.

Il en résulte qu'à mes yeux, aujourd'hui, les frais de secours sont un problème réglé. En effet, toute commune peut préalablement définir les conditions de participation d'un accidenté aux frais de secours qu'il entraînerait -- par son imprudence ou non -- sur la part résiduelle restant à la charge de la commune sans qu'il soit besoin d'un décret d'application à cette fin.

Quant à la troisième question que vous m'avez adressée, elle m'invite à considérer plus spécifiquement les problèmes que rencontrent les stations de haute et moyenne montagne.

Tout d'abord, je dirai que pour une grande partie de la montagne française, les stations de ski représentent de véritables poumons économiques, qu'il convient de considérer comme tels par leurs retombées en termes de création d'emplois, de développement économique et de maintien des populations sur place. Malheureusement, la France n'a jamais reconnu le caractère prioritaire du tourisme ni des industries premières, sources d'équilibre des devises. Les stations de montagne n'ont pas été mieux considérées.

Le parc d'hébergement des stations montagnardes a beau impressionner par sa taille, il n'en souffre pas moins de vétusté et d'inadaptation à la demande de la clientèle. La disposition opération de réhabilitation de l'immobilier de loisir (ORIL) inscrite dans la loi SRU a pâti d'un manque de moyens pour atteindre son objectif de participation à la réhabilitation du parc immobilier : les aides dégagées par l'Etat dans ce cadre n'apparaissent pas suffisamment encourageantes, à moins que les régions, les départements ou les communes ne s'y associent sensiblement.

Parallèlement et comme partout en France, l'hôtellerie familiale disparaît progressivement au profit de la résidence hôtelière, laquelle ne profite pas d'une image conviviale (en dépit de la relève qu'elle assure en termes de capacités d'accueil). Pourtant, l'exemple de l'Autriche, de la Suisse ou de la Haute-Savoie montre qu'il doit être possible de concilier les deux aspects -- quantitatif et qualitatif -- du problème. En revanche, la dépersonnalisation de l'accueil montagnard ne touche pas les gîtes ruraux, qui affirment leur développement en moyenne montagne, notamment, grâce à une offre reconnue de bonne qualité et identifiable.

En ce qui concerne la fréquentation, nous ne disposons pas de lisibilité quant à l'image estivale de la montagne. Néanmoins, force est de constater que nous avons progressivement déchu en quatrième position des destinations favorites des Français en termes de fréquentation -- après la mer, la campagne et la ville. Sur le terrain, nous observons que hormis quelques rares sites particuliers, la fréquentation estivale des zones de montagne se concentre sur cinq voire six semaines uniquement. Par conséquent, il convient de conduire une politique de promotion de l'image de la montagne d'été, de concert avec les professionnels concernés et l'Etat. Préserver les activités estivales paraît parfois nécessaire à la rentabilisation des activités hivernales, en particulier dans les zones de moyenne montagne, qui ne connaissent jamais de pics de fréquentation.

Pour ce qui est d'une politique nouvelle dans ce domaine, je plaiderai franchement pour une politique canon-neige systématique partout où la technique l'autorise -- à l'image de ce qui se fait en Autriche et en Suisse. Opposer le réchauffement planétaire à cette position ne me paraît pas pertinent, compte tenu de la lenteur de l'évolution -- qui n'en demeure pas moins préoccupante -- : une augmentation d'un demi-degré par siècle nous permettra largement d'amortir les investissements consentis en matériel ! Il en va du maintien d'une activité de la moyenne montagne. Des efforts nombreux ont été portés sur le terrain pour modifier les profils de piste et les engazonner ; les températures s'avérant suffisamment basses, encore faut-il que les précipitations soient suffisantes ! Le canon-neige me paraît donc une réponse nécessaire à la rentabilité des stations moyennes. Je rappelle, à ce sujet, que nombre de stations d'altitude -- Flaine, les Deux-Alpes, Les Menuires... -- adoptent cette pratique jusque 2 600 mètres d'altitude, de façon à assurer leur début de saison dès Noël.

Bien entendu, cette question de la fréquentation touche directement le problème de la rentabilité des stations. A ce sujet, les chiffres montrent que si les grandes stations continuent de pouvoir assurer la rentabilité de leurs investissements, elles le doivent essentiellement à l'apport des clientèles étrangères -- certaines d'entre elles s'en montrant dépendantes à 80-90 % ! Il en va de même pour une grande partie des stations moyennes. La clientèle française, bien répartie sur l'ensemble des sites, s'oriente prioritairement vers les grandes stations en cas de mauvais enneigement de la moyenne montagne. En définitive, il paraît primordial de conserver si ce n'est de développer la clientèle française et étrangère proche -- belge, anglaise, hollandaise, etc. -- pour faire vivre nos stations moyennes.

J'en terminerai par un point concernant les remontées mécaniques. Comme vous le savez, la loi montagne, par la définition du statut d'autorité organisatrice, a conféré aux communes la possibilité de récupérer les biens d'équipement en fin de convention ou de concession, sans pour autant clairement déterminer les conditions de l'éviction des gestionnaires. Il convient de clarifier cette situation. En effet, nous connaissons quelques cas inextricables, dans lesquels la commune, ne souhaitant pas renouveler la concession à l'issue de la convention, n'est pas parvenue à trouver un accord avec le propriétaire exploitant. Il s'ensuit un cycle de procès qui laisse présager l'obligation, pour la commune, de payer un montant d'indemnités considérable. En effet, si la concession n'a jamais été identifiée à un fonds de commerce ordinaire, les tribunaux n'omettent pas, toutefois, de prendre en compte sa longévité, les efforts consentis par son exploitant et le chiffre d'affaires pour déterminer le montant des indemnités. Il en résulte que celles-ci ne se calculent pas uniquement sur la valeur résiduelle comptable des investissements. Il paraît donc important de clarifier la position que le législateur a voulu prendre dans ce domaine à l'occasion de la loi montagne.

Enfin, il convient également de préciser le domaine réglementaire des servitudes pour ce qui concerne les installations de canons-neige ainsi que l'assiette de la taxe des remontées mécaniques, qui pose problème, dans le calcul de la taxe professionnelle, en lien à l'écrêtement.

M. Jean-Paul Amoudry - Merci infiniment. Nous avons eu là un exposé à la fois complet, clair et objectif des points positifs et négatifs du bilan. Je dirai même que c'est probablement la première fois que nous en obtenons une vision aussi vaste et précise. J'ai quelques questions à vous poser mais peut-être Pierre Hérisson, Auguste Cazalet et François Fortassin souhaitent-ils intervenir...

M. Pierre Hérisson - A la suite de cet explosé très complet, j'aurais souhaité recueillir l'avis de Jean Faure sur les questions des nouvelles technologies et de la couverture du téléphone mobile. Peut-être est-il nécessaire, aujourd'hui, de raccorder l'ensemble des stations estivales et hivernales -- quelle que soit leur population -- au système de haut-débit par téléphonie fixe ou tout au moins aux réseaux de téléphonie fixe existants.

M. Jean Faure - Les nouvelles technologies sont un sujet qui préoccupe beaucoup les zones de montagne.

En ce qui concerne les réseaux de téléphonie mobile, j'ai eu les pires difficultés à en faire équiper certains secteurs montagnards -- ayant même dû recourir, à l'époque, à l'aval direct du président de France Telecom à cet effet. Par la suite, l'ouverture concurrentielle a permis de faire jouer les opérateurs les uns contre les autres et les trois entreprises en question -- SFR, Orange et Bouygues -- ont peu à peu complété l'équipement. Il n'en demeure pas moins qu'en dépit des préconisations de la loi montagne, un service public aux mains d'un opérateur lui-même public se refusait de desservir certaines zones rurales de montagne !

Il en va de même de la télévision dans la mesure où certains relais de montagne ne reçoivent que trois chaînes nationales. Elargir l'offre nécessite des équipements d'un coût tel qu'il demeure impossible, pour les petites communes, de les financer. Cette injustice face au service public n'est pas acceptable.

Le problème me paraît encore aggravé pour ce qui est des nouvelles technologies. En effet, celles-ci apportent théoriquement aux zones montagnardes des chances de développement jusqu'alors inconnues. Le télétravail, en particulier, ne s'entend pas uniquement au sens d'emplois de sous-traitance (fiches de paye, comptabilité...) mais aussi au sens d'emplois de service créés par de petites entreprises s'installant en montagne. A titre d'exemple, j'ai créé, dans le Vercors, une unité de quarante emplois dans un bâtiment dit « intelligent », qui regroupait des travailleurs individuels désireux de structurer leur activité hors de leur cadre domestique autour de services partagés -- accueil, secrétariat, permanence téléphonique, etc. Au terme de trois années, une centaine d'emplois a été créée, dans mon canton, à partir de cette initiative. Aujourd'hui, cependant, nous nous heurtons au coût exorbitant de l'équipement haut-débit (c'est-à-dire du branchement DSL) pour ce bâtiment. Peut-être le nouveau système hertzien règlera-t-il ce problème mais les choses ne sont pas sûres...

Les nouvelles technologies constituent une opportunité fantastique pour les zones de montagne. Grâce à elles, ceux qui désirent vivre dans de petits villages isolés plutôt qu'en centres urbains ne se voient pas nécessairement exclus des réseaux d'information et trouvent donc à s'intégrer socialement au monde actif. En cela, elles méritent toute notre attention.

M. Auguste Cazalet - Quant à moi, votre exposé m'a rafraîchi la mémoire. N'étant plus maire depuis deux années (par ma volonté), j'avais oublié certaines expériences et tu quelques observations. Ainsi, il est vrai qu'en termes d'urbanisme, les interventions actuelles s'avèrent désastreuses faute de ligne directrice. Pourtant, nous étions parvenus, auparavant, à faire appliquer la loi pour assurer la beauté, la spécificité et le cachet des régions de montagne. Quant aux services publics, il est vrai que les coûts induits sont élevés mais il s'agit de savoir ce que l'on veut : sans eux, les villages courent à leur abandon !

Si vous le permettez, je relaterai rapidement un fait qui m'a fait bondir. A l'occasion de l'ouverture prochaine du tunnel du Somport, la commune toute proche d'Urdos, anciennement poste frontière de la vallée d'Aspe et actuellement en crise du fait de l'ouverture des frontières, a souhaité voir implanter dans des bâtiments neufs dont elle disposait le peloton de gendarmerie. Cela n'a pas pu avoir lieu en raison du refus catégorique des épouses des gendarmes de s'installer dans cette commune. L'ensemble des effectifs a préférentiellement choisi d'investir la ville d'Oloron-Sainte-Marie, quitte à devoir effectuer quotidiennement plusieurs rotations en car sur des routes de montagne pour rejoindre le tunnel, distant de cinquante kilomètres ! Par moments, je ne comprends plus les choses...

M. François Fortassin - J'ai moi aussi écouté avec beaucoup d'attention votre exposé. A propos des quotas laitiers, je voudrais simplement observer que les élus pêchent parfois par défaut d'action. En effet, si l'Etat intervient pour des cessations d'activité laitière dans tous les départements, il fait appel, notamment, aux conseils généraux. Or dans mon département, j'ai fait en sorte que les sommes dévolues par le Conseil Général ne participent à l'augmentation des quotas laitiers qu'à la condition que des activités de transformation soient liées. Cela est donc possible. Bien entendu, l'ensemble de l'industrie laitière et les grands exploitants n'approuvent pas cette démarche. Pourtant, une augmentation de 50 000 litres du quota d'un grand exploitant n'améliore en rien sa gestion alors que cette même augmentation accordée à un petit agriculteur pratiquant des activités de transformation peut faire toute la différence et lui permettre de vivre sensiblement mieux..

Par ailleurs, l'intervention d'Auguste Cazalet m'amène à dire que je trouve moi aussi que nos élus ont trop bon caractère ! Que signifie le fait de laisser les épouses des gendarmes décider de nos actes ? Il ne s'agit pas de se laisser endormir par les discours des énarques ou des polytechniciens. Je me souviens d'avoir vu, en séance de conseil général, un élu se coucher sur son manteau posé à terre et entamer une sieste dans l'attente que le préfet se décide à abandonner le langage trouble qu'il tenait ; le comportement du préfet s'en est trouvé affecté dans le bon sens. Nous nous étonnons que personne ne parvienne à appliquer les lois sur le terrain, compte tenu de l'incompréhensibilité de leur langage procédurier ; à nous de lutter collectivement contre ce fait.

M. Jean-Paul Amoudry - Merci à tous. Nous nous attacherons, dans notre rapport, à intégrer cet excellent témoignage.

20. Audition de M. Jean-Charles Faraudo, président du syndicat national des téléphériques de France (SNTF) accompagné de M. Jean-Charles Simiand, délégué général (29 mai 2002)

M. Jean-Paul Amoudry - Monsieur le Président, Monsieur le Délégué général, je vous souhaite la bienvenue au Sénat et vous remercie d'avoir fait le trajet jusqu'à nous pour nous éclairer de votre vision des problèmes de la montagne dans la spécialité qui est la vôtre.

Vous venez de nous remettre un dossier très précis, qui répond sans doute très clairement aux quatre questions que nous nous sommes permis de vous adresser par écrit sur les points suivants : l'état actuel et l'évolution prévisible du parc français de remontées mécaniques ; le bilan que vous faites de l'application de la loi montagne ; les problèmes institutionnels et juridiques que vous rencontrez ; l'avenir des petites stations en rapport aux questions d'aléas d'enneigement et de caprices de fréquentation. Vous avez la parole pour un exposé liminaire, qui doit autoriser, par la suite, quelques échanges.

M. Jean-Charles Faraudo - Je vous remercie.

Qui sommes-nous ? Nous représentons le Syndicat national des téléphériques de France (SNTF), c'est-à-dire la Chambre syndicale patronale des exploitants de remontées mécaniques et de domaines skiables. Affiliés au MEDEF, nous sommes quelques 250 exploitants environ de remontées mécaniques, répartis dans l'ensemble des stations de sports d'hiver et d'été des massifs français. J'en suis le président élu ainsi que celui du Directoire de la SATA, société d'aménagement de l'Alpe d'Huez, M. Jean-Charles Simiand, est le Délégué général du SNTF.

J'en viens, à présent, à votre première question.

Le parc français de remontées mécaniques est le premier parc mondial. Ceci signifie, de toute évidence, que nos massifs comptent une multitude de remontées mécaniques. Plus précisément, le détail est le suivant : environ 3 000 téléskis ; 850 télésièges -- qu'ils soient à pince fixe (pince soudée au câble) ou débrayable (pince se désolidarisant du câble à l'entrée en gare) ; 140 télécabines ; 60 téléphériques ; 19 funiculaires ; 4 crémaillères ; enfin, 10 ascenseurs.

Conséquemment, la particularité de ce parc extrêmement vaste tient dans son caractère vieillissant : nombreuses sont les remontées mécaniques de plus de vingt, voire trente ans d'âge. Ceci n'est pas nécessairement grave, dans la mesure où la vétusté réelle, dans ce domaine (de même qu'en aéronautique), ne dépend directement que du nombre d'heures de fonctionnement et de l'utilisation qui en est faite. C'est pourquoi les matériels subissent un certain nombre de vérifications régulières. Toutefois, les choses s'aggravent lorsque les exploitants publics ou privés qui composent notre chambre patronale ne disposent pas des moyens d'assurer la maintenance de ces installations, ce qui arrive parfois.

La Direction des transports terrestres -- service de l'Etat ayant en charge le contrôle des remontées mécaniques et dépendant du ministère des transports -- comme nous-mêmes nous préoccupons beaucoup du vieillissement de ce parc de remontées mécaniques et des difficultés que rencontrent un certain nombre d'exploitants à renouveler ces installations. Pourquoi de telles difficultés surviennent-elles ? Tout simplement parce qu'au fil des années, toutes les aides instaurées au profit de la construction et du renouvellement de ces remontées mécaniques ont disparu. Au final, cette responsabilité, aujourd'hui, relève de la seule compétence des exploitants, que ceux-ci soient privés ou publics (voire les collectivités territoriales elles-mêmes).

Nous avons bien tenté, à travers les contrats de plan Etat-région, de faire prendre en compte ce vieillissement des remontées mécaniques par d'autres organismes mais cela n'a pas été possible. A ce sujet et bien que je sois porté à revenir sur ce point tout à l'heure, je précise dès à présent que nous ne sommes pas parvenus non plus à intégrer à ces contrats de plan le financement de la neige de culture et des « enneigeurs » -- terme que je préfère à celui de canon-neige. Quoi qu'il en soit, les difficultés financières liées à l'entretien du parc de remontées mécaniques dérivent de l'importance des coûts induits. Pour que vous en soyez convaincus, je me permets de vous en donner quelques références : un téléski moyen coûte entre 305.000 et 460.000 euros ; un télésiège à pince fixe entre 2,3 et 3,05 millions d'euros ; un télésiège à pince débrayable entre 3,05 et 4,6 millions d'euros ; une télécabine ordinaire entre 4,6 et 6,1 millions d'euros... Vous voyez donc que les chiffres sont loin d'être négligeables et qu'il est compréhensible qu'une petite régie communale du fin fond de l'Ariège, par exemple, peine à trouver les moyens nécessaires au renouvellement de son propre parc de remontées mécaniques.

Le deuxième axe de réponse à votre première question dérive d'une question nécessaire à poser : que veulent véritablement les skieurs ? Pendant de très nombreuses années, les exploitants de remontées mécaniques et les collectivités associées ont cru que les usagers voulaient simplement monter ; aujourd'hui, nous nous sommes aperçus qu'ils venaient davantage pour descendre ! La nuance est importante et nous avons mis longtemps à la circonscrire mais elle constitue une grande révolution intellectuelle dans le milieu de la montagne. En effet, si les remontées mécaniques sont importantes, ce qui prime tient dans l'adéquation entre le nombre de personnes à transporter et la capacité des appareils. Ce n'est donc plus tant le type d'appareil qui retient l'attention ; la course à la taille entre grandes stations semble révolue. Les skieurs veulent monter rapidement au point d'où entreprendre leur descente.

A mon avis -- je croise ici le propos de Jean Faure --, l'Etat a laissé passer sa chance, dans la mesure où il ne s'est pas suffisamment intéressé aux aléas de l'enneigement et a manqué à financer la neige de culture quel que soit le type de station. Il convient de comprendre, effectivement, que la neige de culture est un élément vital pour l'ensemble des activités économiques et de la fréquentation des stations -- hôtels, restaurants, etc. -- et non uniquement pour les exploitants de domaines skiables. L'erreur a donc été de ne pas mettre en place rapidement une aide au développement de la neige de culture dans les stations et ce quel que soit leur type. Sur le marché international du ski, seules peuvent se développer, aujourd'hui, les stations qui s'avèrent capables d'assurer une sécurité d'enneigement.

Je voudrais maintenant tenter de répondre à votre seconde question, qui concerne le bilan que nous tirons de l'application de la loi montagne.

Quels sont, selon nous, les problèmes que pose l'application de la loi en son état ? Suivant notre vision nécessairement patronale, la délégation de service public doit servir d'instrument de base aux collectivités territoriales dans la gestion de leur domaine skiable. La gestion directe par les collectivités locales, en revanche, doit rester une exception, à n'envisager que lorsque l'initiative privée ou semi-privée ne parvient pas à se substituer à la gestion publique. En d'autres termes, nous ne soutenons pas le développement des régies, dont la présence nous paraît fausser la concurrence puisque les exploitants en régie directe bénéficient d'un certain nombre de dispositions fiscales voire d'aides spécifiques.

Le principal problème tient dans ce que les règles définissant la délégation de service public dans la loi Sapin nous paraissent devoir être révisées pour tenir compte de la spécificité des investissements en zones de montagne. Aujourd'hui, effectivement, un grand nombre d'exploitants de remontées mécaniques arrivent au terme de leur durée de concession et rencontrent des difficultés avec l'administration départementale de l'Etat, notamment, pour définir un juste compromis entre les prorogations qui leur sont nécessaires pour renouveler leur parc et l'interprétation extrêmement limitative que fait l'Etat de la loi Sapin. A titre d'illustration, un exploitant de remontées mécaniques à qui il resterait cinq années de durée de vie dans une station et qui s'engagerait dans un important programme de développement ou de renouvellement de son parc se verrait obligatoirement mis en concurrence par l'application de la loi Sapin. Ne sachant pas s'ils pourront étaler et donc amortir leurs investissements éventuels sur une durée suffisamment longue -- entre 15 et 30 années --, de nombreux exploitants concessionnaires se dispensent donc simplement de tout investissement sur leur réseau de remontées mécaniques. Aussi avons-nous demandé à la Direction des transports terrestres d'interroger le Conseil d'Etat sur ce point. Néanmoins, il faudra peut-être réviser la loi Sapin, afin que ces interprétations très restrictives des services de l'Etat autorisent les prorogations.

Comme je vous l'ai dit, notre chambre patronale est constituée d'entreprises publiques ou privées ; mais elle comprend également des entreprises à la fois publiques et privées, c'est-à-dire des sociétés d'économie mixte (SEM). La SEM semble un outil intéressant pour concilier délégation de service public et gestion à caractère industriel et commercial. En revanche, la participation majoritaire des collectivités locales constitue, à notre avis, un frein au financement des investissements. Les SEM doivent pouvoir s'alimenter en fonds propres sans imposer aux collectivités territoriales actionnaires majoritaires de financer leurs investissements par des augmentations de capital. En d'autres termes, il nous semble que la loi sur les SEM récemment révisée, qui a maintenu cette disposition en faisant en sorte que les collectivités soient nécessairement majoritaires, constitue un frein au financement des investissements.

Voilà ce que je souhaitais dire sur l'application de la loi montagne. A notre sens, les incitations voire les aides de l'Etat au renouvellement du parc des remontées mécaniques et au financement de la neige de culture nous paraissent des éléments déterminants quant à la politique d'investissement des exploitants de remontées mécaniques et de domaines skiables.

J'en viens, à présent, à votre troisième question : les freins institutionnels ou juridiques, au fonctionnement de la loi montagne. J'en évoquerai quelques-uns, qui seront l'occasion de revenir sur un point d'intervention de Jean Faure.

Il est, tout d'abord, des difficultés fiscales et une injustice patente.

Comme vous le savez, la loi de 1985 a créé deux taxes sur les recettes de remontées mécaniques : l'une communale (3 %) ; l'autre départementale (2 %). Or avec le temps, nous constatons que le produit de ces taxes s'est transmué en recette ordinaire pour les collectivités et que l'utilisation qui en est faite s'avère souvent sans rapport avec les affectations prévues dans l'article 89 de la loi montagne. Peut-être n'avez-vous pas conscience du fait que ces taxes représentent tout de même 37 millions d'euros par an ! Nous exigeons donc que les collectivités retournent à l'affectation d'origine de ces taxes. Cette remarque vaut d'autant plus que l'administration fiscale n'a pas cessé, depuis leur création, de tenter de grever nos ressources. Pour expliquer ce qu'il en est, je reviendrai quelque peu sur un propos de Jean Faure.

Depuis la création de ces taxes en 1985, la nomenclature des impôts n'a pas été modifiée pour préciser qu'il s'agit de taxes assises sur le chiffre d'affaires. Il s'ensuit que par une note interne de la Direction générale des impôts, l'administration fiscale a récemment considéré qu'il fallait la sortir de l'assiette d'écrêtement sur la taxe professionnelle. Il en résulte que les entreprises soumises à l'écrêtement se trouvent, aujourd'hui, redressées de la part de cette taxe. Logiquement, les actions intentées devant les tribunaux administratifs pour contrer ce fait tournent à notre désavantage, dans la mesure où ces deux taxes de la loi montagne ne se trouvent mentionnées, effectivement, ni dans le Code général des impôts, ni dans la nomenclature des taxes sur le chiffre d'affaires.

Jean-Charles Simiand vous parlera, dans un instant, de Nivalliance. Toutefois, je souhaite également vous en dire un mot puisque je traite ici du volet fiscal. Au moment ou nous avons mis en place cette assurance mutualisée au sein de notre branche professionnelle (pour remplacer le fonds neige), nous nous sommes aperçus que nous allions être soumis à une taxe sur les assurances de 9 % au profit de l'Etat. Or cela nous est apparu illogique, dans la mesure où nous prenions précisément l'initiative d'organiser, dans notre profession, la mutualisation du risque de manque de neige, réalisant ainsi quelque chose que l'Etat n'avait jamais pu résoudre. Si les agriculteurs se voient exonérés du paiement de cette taxe sur les assurances au titre des calamités agricoles, il n'est pas de raison qu'il n'en soit pas de même pour nous puisque nous réagissions par rapport à une calamité.

Enfin, je voudrais tout de même insister sur un point. Mieux que les assurances ou que toute autre chose, les entreprises ont l'habitude de faire des provisions contre les risques. Vous m'opposerez que nous pouvons toujours réaliser des provisions contre le manque de neige. Le problème est que l'intérêt réside dans le caractère défiscalisé de ces provisions. Depuis de nombreuses années, nous tentons de convaincre le ministère de l'économie et des finances de nous laisser faire des provisions défiscalisées pour le manque de neige. Cela permettrait sans doute d'éviter bien des désagréments et nous disposerions, alors, de deux armes face à la difficulté d'enneigement : l'assurance mutualisée, d'une part ; les provisions défiscalisées, d'autre part. Nous n'y sommes pourtant jamais parvenus, même si notre discours a été relativement bien reçu. En effet, Bercy semble craindre par-là de créer un précédent qui pourrait être utilisé dans d'autres professions -- c'est la réponse qui m'est régulièrement faite.

Bien que vous ne m'ayez pas posé la question, je ne peux pas ne pas évoquer le pan social puisque notre branche professionnelle représente à peu près 19 000 emplois -- même si une grande part d'entre eux est saisonnière, notre activité l'étant aussi.

A ce sujet, les lois Aubry sur la réduction du temps de travail ont constitué, dans notre branche professionnelle, un véritable casse-tête chinois. Vous comprenez bien que les personnes venant travailler à rythme saisonnier en montagne espèrent réaliser un maximum d'heures en une période réduite ; c'est pourquoi ils n'ont pas accepté de ne pas pouvoir le faire ! Ceci explique que la mise en place de cette réduction du temps de travail dans le domaine des remontées mécaniques a été extrêmement complexe -- d'autant que les entreprises que nous représentons s'avèrent diverses, depuis la régie dénombrant trois salariés jusqu'à la société cotée en Bourse. Il nous semble que la libération du contingent des heures supplémentaires serait la moindre des mesures envisageables.

Je ne reviendrai pas sur le problème du logement, si ce n'est pour confirmer qu'en tant qu'employeurs, nous avons d'énormes difficultés à loger nos personnels saisonniers mais aussi permanents. Les différents textes parus sur les collecteurs de 1 % s'avèrent pour nous catastrophiques puisque les sommes que nous versons au titre du 1 % logement vont aujourd'hui vers les banlieues des grandes villes. Nous ne parvenons pas, actuellement, à récupérer l'argent investi au niveau de la branche pour créer des logements sociaux dans les stations, en liaison avec les collectivités.

Du point de vue institutionnel, toujours, nous rencontrons certains soucis à propos des unités touristiques nouvelles (UTN). Certes, c'est avec satisfaction que nous avons constaté qu'à la suite du Conseil national de la montagne tenu à Clermont-Ferrand, l'Etat a modifié les seuils de déclenchement des UTN. Néanmoins, quelle n'a pas été notre surprise, lors de la parution du texte le 2 mai, de voir que le montant de 4 millions d'euros s'entendait TTC ! C'est bien la première fois qu'un secteur économique se voit imposer un seuil TTC. En effet, la TVA est par définition quelque chose de neutre et qui, surtout, peut fluctuer. A mon sens, il y a là une erreur manifeste, qu'il faudrait corriger rapidement.

Je voudrais également signaler que nous avons appelé l'attention des parlementaires, à plusieurs reprises, sur l'aspect d'urgence de la loi montagne concernant la construction des remontées mécaniques. Il nous semble qu'une remontée mécanique subissant une avarie pendant l'hiver ne peut pas se permettre d'attendre plus de six mois d'instruction avant de passer devant une UTN pour réaliser les travaux nécessaires. C'est en ce sens qu'il faudrait revoir la procédure d'urgence.

Enfin, je voudrais vous dire que nous partageons totalement le point de vue de Jean-Paul Amoudry concernant les servitudes pour travaux nécessaires à l'aménagement des pistes de skis. Je vous ai dit, tout à l'heure, que réaliser des installations de neige de culture me semblait déterminant pour les stations ; encore faudrait-il pouvoir réaliser des travaux dans de bonnes conditions ! Lorsque la loi montagne a été créée, il était peu question de neige de culture et les servitudes inscrites n'y ont donc pas fait référence. Pourtant, autant il peut paraître relativement aisé de créer une piste ou de construire une remontée mécanique, autant faire passer des tuyaux dans un terrain privé en vue d'une installation de neige de culture paraît mission impossible.

J'en ai fini de mon propos. A présent, Jean-Charles Simiand va répondre à la dernière de vos questions, qui concerne Nivalliance. Au préalable, je rappellerai simplement que Nivalliance est une réponse au risque conjoncturel mais non structurel.

M. Jean-Charles Simiand - Merci Monsieur le Président. Avant toute chose, je préciserai que les cinq volets évoqués par le Président Faraudo -- volets économique, touristique, fiscal, social et développement -- se trouvent intégralement déclinés dans les cinq notes que nous avons rédigées par écrit et incluses au dossier que nous vous avons remis. En outre, ce dernier comprend une note concise de présentation du SNTF ainsi qu'un développement des données principales, un bilan des investissements 2001 et une présentation complète de Nivalliance, que je vais vous résumer sans tarder.

L'ANEM, l'Etat et le SNTF ont longtemps discuté pour essayer de mettre collectivement sur pied un fonds neige. Face au non-aboutissement de cette démarche, la profession a lancé une étude de faisabilité sur une assurance mutualisée n'existant nulle part au monde, laquelle s'est révélée, après deux années d'étude, positive. Nous avons donc pris notre bâton de pèlerin pour convaincre les grandes exploitations d'y participer et c'est ainsi qu'en dépit d'un contexte extrêmement défavorable -- suite aux catastrophes de New York et de Toulouse --, nous avons voté à l'unanimité de notre profession, en novembre 2001, une assurance mutualisée des aléas d'exploitation. Cette assurance mutualisée est entrée en application au 1er décembre 2001 et sa première saison échoit ces jours-ci puisqu'elle porte sur les recettes d'exploitation du 1er décembre au 31 mai. Bien que cette assurance soit volontaire, 196 exploitants de notre profession y ont d'emblée adhéré, parmi lesquels les 21 plus grandes entreprises. Les quelques retardataires, eux, nous rejoindront sans doute l'an prochain.

Si les assureurs avaient concédé à nous couvrir et si cette assurance mutualisée ne s'était adressée qu'à des entreprises petites à fort risque individuel, il y a fort à parier que la prime d'assurance aurait avoisiné un taux de 7 % à 10 % du chiffre d'affaires. Dans le cas présent, la prime ou cotisation -- qui s'opère par tranches -- atteint un ordre de grandeur courant de 0,35 % à 0,75 % du chiffre d'affaires. En d'autres termes, un petit exploitant à fort risque individuel ne cotise que 0,75 % de son chiffre d'affaires ! Si ce pourcentage est faible, c'est que c'est la masse de la profession qui fait bloc vis-à-vis des assureurs et que les 21 grands exploitants d'altitude que j'évoquais à l'instant, dont le risque s'avère très faible, représentent à eux seuls plus de la moitié de l'apport de prime à l'assureur.

D'une manière générale, l'assurance couvre les aléas d'exploitation externes. Au premier rang de ceux-ci figurent le manque de neige, bien entendu, mais aussi son excès, qui induit des routes coupées suite à des avalanches ou à des chutes de pierres, par exemple. L'assurance couvre également les grèves externes (camionneurs bloquant l'accès aux vallées et aux stations en période de pointe, grèves de la SNCF...) et les fermetures administratives d'appareils lourds desservant l'ensemble d'un domaine pour des raisons externes à l'exploitant (c'est-à-dire liées à un défaut d'origine et non d'entretien). Enfin, diverses autres choses se trouvent couvertes, telles une éventuelle modification du calendrier des vacances scolaires, dont les conséquences en termes de fréquentation seraient importantes pour les stations.

Sur ce dernier point et comme vous le verrez dans le volet économique, l'harmonisation des zones de vacances scolaires françaises entre elles et avec les pays européens voisins est capitale, en ce que les petites stations réalisent plus de 50 % de leur chiffre d'affaires sur le seul mois de février. Cette harmonisation participe donc d'une fréquentation optimisée et de résultats satisfaisants pour l'ensemble des stations. A titre d'exemple du risque encouru, je rappellerai simplement qu'il y a peu, la modification des vacances d'hiver induisant un début de période en milieu de semaine a induit un repli considérable du chiffre d'affaires dans certaines stations (de 20 % à 25 %).

Pour ce qui est du déclenchement de l'assurance, nous avons déterminé comme chiffre d'affaires de référence celui des cinq saisons précédentes, déduction faite de la plus mauvaise comme de la meilleure. Nous éliminons ainsi les extrêmes pour ne prendre en compte que les trois saisons moyennes parmi les cinq dernières. Dès lors, l'assurance se charge d'indemniser les cotisants dont la baisse du chiffre d'affaires par rapport au chiffre d'affaires de référence tel qu'explicité ci-avant atteint au moins 20 %. Ceci s'est produit, à la fin de la saison 2001-2002, dans certaines zones des Alpes du sud, du sud du Massif central et de la bordure des Alpes du nord.

Ainsi, une perte de chiffre d'affaires correspondant à un taux inférieur à 20 % constitue une franchise, en quelque sorte, qui correspond à une exploitation normale. A partir de 20 % de perte, en revanche, nous considérons qu'il y a sinistre et en prenons 60 % en compte -- sous plafond (sans quoi nous n'aurions pas disposé de taux accessibles). Ceci fait qu'un exploitant subissant cette année une perte de 40 %, par exemple, sera indemnisé à hauteur de 12 % de son chiffre d'affaires de référence. Cette somme non négligeable ne règlera pas tous ses problèmes mais lui permettra, notamment dans ses discussions avec les banquiers, d'apporter sa part d'effort personnelle.

A titre d'illustration, je peux vous dire que les primes, cette année, ont représenté 3,350 millions d'euros, dont près de 2,135 millions d'euros en provenance des 21 grands exploitants d'altitude évoqués. J'insiste sur le point fort de ce système, qui tient dans ce que ces exploitants d'altitude participent pleinement du système alors que leur risque s'avère infime. Cette mutualisation fait toute la force de cette initiative, qui représente, je le répète, une première au niveau mondial -- que nos collègues étrangers sont en train de considérer avec intérêt.

J'en ai fini et vous aurez peut-être quelques questions à nous poser. Je rappellerai simplement -- vous avez un rôle majeur à jouer sur ce point -- que compte tenu des délais très courts d'application, tous nos exploitants ont accepté, cette année, de supporter la taxe sus-évoquée de 9 % sur les assurances en plus des primes payables. Toutefois et en vertu d'un accord conclu avec les assureurs, nous avons pris l'engagement que si nous ne pouvions pas obtenir l'effacement de cette taxe sur les assurances à compter de la deuxième saison (en dépit du collectif budgétaire et de la loi de finances à venir), nous baisserions les primes de 9 %, afin de faire comme si la taxe n'existait pas. Conséquemment, toutes les indemnisations subiraient elles aussi une baisse de 9 %, de même que le montant des plafonds. Nous pensons qu'il y a là un élément à faire jouer auprès de Bercy et nous comptons sur l'ANEM et sur votre mission pour établir un dialogue direct en ce sens

M. Jean-Charles Faraudo - Si vous le permettez, je voudrais encore évoquer quelques éléments en marge de notre profession mais dont nous dépendons directement.

La promotion de la montagne en France comme à l'étranger me semble devoir être relancée. Nous avons la chance de disposer d'un outil unique en Europe -- l'outil des Professionnels associés de la montagne (PAM) --, qui rassemble les collectivités territoriales et l'ensemble des entreprises concernées quel que soit leur secteur (vêtements, remontées mécaniques, hôtels...) pour favoriser et promouvoir, via les cotisations, l'image des zones de montagne. Dans ce cadre, la part de l'Etat ne représente plus que peau de chagrin, aujourd'hui, alors qu'elle comptait encore pour 50 % des ressources il y a peu. Il nous faut pourtant relancer des campagnes. En effet, la montagne peut jouer comme facteur de cohésion sociale. Comment ne pas déplorer que de moins en moins d'enfants scolarisés visitent nos stations dans le cadre de classes de neige ? Par ailleurs, nous avons bien du mal à intéresser le service public de la télévision aux épreuves sportives de montagne en dehors de la période des jeux olympiques...

D'autre part, je ne reviendrai pas sur les questions de la qualification des lits touristiques et de la rénovation des parcs immobiliers. Néanmoins, les propos de Jean Faure afférents à la disposition opérations de réhabilitation de l'immobilier de loisir (ORIL) doivent nous interpeller : les outils à notre disposition se révèlent insuffisants, sur le terrain, pour remplir notre mission de rénovation immobilière.

Enfin, je me permettrai d'insister sur les infrastructures car l'accès aux stations constitue une nécessité absolue. En ce sens, le réseau autoroutier mais également les connexions intermodales rail-route-air doivent se voir finalisées. Quand bien même elles constituent une gêne sur le plan écologique, nous ne pouvons pas nous en dispenser.

M. Jean-Paul Amoudry - Merci à vous deux pour ces exposés extrêmement précis et complets, qui nous ont permis de saisir à la fois l'importance économique des enjeux présents et les problèmes nécessitant solution. Vos propos dénotent une telle qualité que je me bornerai, ici, à vous demander quelques contributions ponctuelles complémentaires pour prolonger votre apport.

Premièrement, il me paraît intéressant de revenir quelque peu sur l'incompatibilité entre la loi montagne et son principe de délégation de service public affirmée au bénéfice des collectivités locales ainsi que sur les principes qui préfigurent d'ores et déjà le droit européen et la libéralisation inspirée par la loi Sapin. De manière très concrète, comment analysez-vous ces points ? Nous serions particulièrement intéressés si sur un ou deux cas précis, vous pouviez nous transmettre les données du problème à partir d'un cahier des charges indiquant la date d'échéance, les annuités, les frais d'exploitation, les enjeux en termes de renouvellement, les aléas de l'ouverture à la concurrence et les pistes de solutions envisagées. Nous pourrions alors plus justement illustrer vos propos dans l'optique d'une adaptation du droit français mais également européen de la montagne. Si vous disposez de tels exemples, vous seriez aimable de nous les faire passer...

M. Jean-Charles Faraudo - Nous avons ces exemples.

M. Jean-Paul Amoudry - Deuxièmement, vous avez évoqué la TVA et le problème de l'inclusion de deux taxes dans son assiette. Sur ce point aussi, nous apprécierions tout complément jurisprudentiel nous permettant d'affiner la précision de notre rapport.

M. Jean-Charles Faraudo - Cet élément est explicité dans notre dossier mais nous vous communiquerons un exemple de contentieux -- puisque le Tribunal administratif de Grenoble, malheureusement, a débouté un exploitant...

M. Jean-Paul Amoudry - Troisièmement, vous possédez sans doute une lettre de Bercy en ce qui concerne les provisions pour manque de neige et le refus de défiscaliser de la part de l'Etat. Cette lettre serait elle aussi la bienvenue dans notre dossier. Toutefois, je me demande s'il est possible de cumuler Nivalliance et des provisions pour manque de neige. N'y a-t-il pas redondance ou double emploi sur ce point ?

M. Jean-Charles Faraudo - Ces deux choses ne sont pas de même nature ! Il s'agit d'un côté d'une disposition comptable et de l'autre d'une assurance. Ce n'est donc pas du tout la même chose.

M. Jean-Paul Amoudry - Ceci signifie qu'en cas de difficultés, nous pourrions concevoir qu'une société puisse à la fois bénéficier de Nivalliance et renforcer ses garanties au moyen des provisions qu'elle aura pu constituer...

M. Jean-Charles Faraudo - Absolument. D'un côté, elle percevrait une prime (avec un plafond) ; de l'autre, elle opérerait une reprise de provisions, c'est-à-dire qu'elle réintégrerait des provisions constituées les années précédentes, en cas d'absence de sinistre.

M. Jean-Charles Simiand - Cette mesure semble devoir s'adresser préférentiellement aux stations moyennes et petites, en vue d'un lissage de leur chiffre d'affaires. Une grande station serait certainement moins intéressée par la provision défiscalisée qu'une station moyenne, laquelle connaît précisément des oscillations très fortes en termes d'activité. Plus globalement, l'enjeu de cette question tient dans la demande de ne plus nous voir considérés comme des artisans du monde touristique mais comme des industriels du tourisme. D'où la justification de la provision défiscalisée et de l'alignement sur le régime de droit commun.

M. Jean-Charles Faraudo - En effet, nous ne revendiquons rien d'autre que de nous voir considérés comme des entreprises touristiques à part entière. Je ne sais pas si j'en retrouverai des traces dans nos archives mais ce débat a déjà été porté par plusieurs ministres et secrétaires d'Etat de diverses tendances politiques ; or Bercy s'y est toujours opposé.

M. Jean-Paul Amoudry - Je me permets, ici, de vous rendre hommage pour la création de Nivalliance. Je salue particulièrement, en outre, la compréhension et l'esprit de solidarité qui caractérisent les 21 grandes entreprises en question, sans lesquelles rien n'aurait pu aboutir. C'est là une grande première que le Sénat se doit de saluer, qui permet, dans un esprit solidaire, de régler partiellement certains problèmes assombrissant le ciel de maintes petites ou moyennes stations -- d'autant que l'avenir de la moyenne montagne et des stations petites ou moyennes constitue l'une des préoccupations majeures de notre mission. Nous prenons donc acte de votre initiative comme de vos efforts et saluons l'ensemble de cette démarche.

Par ailleurs, nous constatons, dorénavant, un relatif plafonnement de la clientèle des skieurs. Comment envisager l'avenir dans ce contexte ? Il me paraît que la question du coût des séjours aux sports d'hiver trouve ici sa légitimité. Comment prendre cette problématique à bras-le-corps ? Vous avez souligné, à juste titre, le coût important des investissements matériels. Il est indubitable qu'un certain nombre de faits majeurs impondérables grèvent les budgets, déterminant des coûts de séjour pratiquement incompressibles. Il n'en demeure pas moins que cela pose problème au regard du choix des destinations. Que faire ? Si vous disposiez d'études ou de réflexions sur cet aspect de la cherté des séjours, nous apprécierions que vous nous les communiquiez. Alors, nous pourrions plaider un effort nouveau de la part de l'Etat.

M. Jean-Charles Simiand - Nous avons évoqué l'enjeu des calendriers scolaires et de l'étalement des périodes de fréquentation. Il y a là une piste importante, dans la mesure où la concentration des vacances et la nécessité induite d'amortir les dépenses sur des périodes courtes pose incontestablement problème. Plus les périodes de fréquentation se distendent, plus le prix moyen des séjours est porté à la baisse. Si vous comparez, dans certaines stations, le coût d'un séjour d'une semaine au mois de janvier à celui d'une semaine pendant la période des vacances d'hiver de la zone de Paris, vous constaterez une différence exorbitante ! Celle-ci est la conséquence directe de périodes courtes de rendement.

L'exemple de l'Autriche pourrait nous instruire sur cet aspect des choses : si le coût des séjours y demeure supérieur au nôtre, l'occupation s'y étale largement sur la quasi-totalité de la saison d'hiver, y compris dans les stations moyennes. Malgré un parc immobilier, un nombre de lits et un réseau de remontées mécaniques moindres que les nôtres, les Autrichiens accueillent davantage de clients que nous !

M. Jean-Charles Faraudo - Depuis quelques années, effectivement, nos voisins suisses et autrichiens opèrent des efforts très importants en termes d'investissements. Ils sont aidés, en cela, par leurs régions. Aujourd'hui, leur parc de remontées mécaniques, qui était très vieillissant par rapport au nôtre, devient tout à fait correct.

M. Jean-Paul Amoudry - Vous avez parlé des ORIL et de l'inadaptation de ce schéma de la loi au cas particulier des Alpes. Pourriez-vous rédiger une note explicitant les raisons de cet échec ?

M. Jean-Charles Faraudo - Avec plaisir !

Brièvement, je dirai que cela ne marche pas parce que nous n'avons pas les moyens de convaincre les propriétaires et les agences de location existantes de s'intégrer au système. Voilà la grande difficulté. Il y a quelque temps, la possibilité de récupérer une TVA à 19,6 % pouvait constituer un élément déclencheur fort dans ce sens ; aujourd'hui, un taux à 5,5 % n'apparaît pas suffisamment motivant. A l'Alpe d'Huez, malgré une aide au propriétaire égale à 20 % du montant des travaux, nous n'avons déclenché, en trois ans, que trois rénovations d'appartements alors que nous disposons de 50 000 lits. Vous voyez le ridicule de ce chiffre !

Les agences immobilières ne veulent tout simplement pas être les gestionnaires d'un village résidentiel de tourisme (VRT) : d'une part, cela nécessite une gestion particulière en termes d'accueil, d'entretien, etc. ; d'autre part, cela stipule de s'engager sur un revenu locatif garanti au propriétaire sur une période de neuf ans. Aussi, nous sommes condamnés à ce que ce soit l'organisme public qui s'investisse dans ces opérations. Les outils à notre disposition ne paraissent pas suffisants. Je joindrai donc une note sur ce point.

M. Jean-Paul Amoudry - Je vous remercie infiniment. Bien entendu, nous vous rendrons destinataires de ce rapport, le moment venu, en souhaitant qu'il puisse trouver dans la loi, le règlement et les actions législatives et gouvernementales les solutions souhaitées.

21. Audition de M. Jean-Paul Chirouze, directeur de l'Agence de l'eau Rhône-Méditerranée-Corse (18 juin 2002)

M. Jacques Blanc - Nous allons écouter notre premier intervenant à qui des questions ont préalablement été adressées pour mesurer précisément ce qui pourrait être fait dans le domaine de l'eau par rapport à la montagne.

En préambule, je tiens à exprimer mon inquiétude quant à l'emprise qu'ont les grandes villes sur ces grandes agences. De fait, les crédits consacrés à l'espace rural en montagne sont en chute libre alors que les communes rurales ont une incapacité totale à faire face aux investissements dans le domaine de l'assainissement. Pour ne pas se trouver dans la situation où les crédits ne seraient attribués qu'en aval et non pas en amont, il est judicieux d'entamer ensemble une réflexion.

Les montagnes sont le pays des sources. Pour ne pas y mettre de robinet comme d'autres en mettent aux puits de pétrole pour faire monter les prix, nous devons trouver des solutions.

M. Jean-Paul Chirouze - Merci Monsieur le Président, Monsieur le rapporteur.

Je vais peut-être aborder la question par le dernier point de votre questionnaire qui faisait référence à la directive cadre publiée définitivement à la fin de l'année 2000. En effet, elle laisse augurer un renforcement de la politique de l'eau fondée sur une approche des problèmes par bassins versants. C'est sans doute une bonne façon de rentrer dans le sujet.

La directive-cadre dans le domaine de l'eau qui doit être transposée prochainement en droit français risque d'avoir de nombreuses conséquences pour l'Etat français à l'avenir dans la mesure où non seulement elle prévoit que les problèmes de l'eau soient abordés par bassins versants, ce qui est légitime dans notre pays où il existe depuis trente ans des agences de bassins versants, mais où elle conduit également les Etats membres à s'engager à ce que les rivières et les milieux aquatiques soient restaurés et considérés dans un bon état écologique à l'horizon de 2015.

Cette date peut paraître éloignée mais par rapport au problème de l'eau à traiter, c'est une échéance assez proche. Quand on voit les efforts entrepris depuis trente ans et les résultats obtenus, l'exercice consistant à obtenir le bon état écologique dans quinze ans sera sans doute extrêmement difficile.

Un certain nombre de dispositions dans cette directive laissent penser qu'il sera possible, par dérogation, d'aller au-delà de 2015. Ces dérogations sont toutefois très précises. Pour en bénéficier, il faudra argumenter auprès de Bruxelles pour expliquer les raisons pour lesquelles en 2015, nous ne serions pas arrivés au bon état écologique.

L'un des critères permettant de déroger à cet objectif est la profonde modification sur le plan de sa morphologie d'un milieu aquatique. L'état de ce milieu n'oblige alors pas à atteindre l'objectif de bon état écologique, mais seulement de meilleur état possible. C'est important car cela peut concerner de nombreuses régions de montagne, notamment celles atteintes par les ouvrages hydroélectriques qui ont modifié les débits des cours d'eau.

La première phase de la directive cadre sera d'établir pour 2004 un état des lieux. 2015 paraît éloigné, mais nous sommes bien dans un processus par étapes qui va contribuer à l'amélioration de nos milieux aquatiques.

En montagne, l'intérêt d'aborder les problèmes de l'eau par bassins versants est réel car les problèmes ne sont pas uniformes. Les problèmes de l'eau dans les Alpes ne sont pas le mêmes que dans le Massif Central. C'est ainsi qu'il peut non seulement y avoir des pollutions locales fortes comme dans les grandes villes telle Grenoble, mais aussi des pollutions diffuses dans les domaines de l'industrie et de l'agriculture, à prendre spécifiquement en compte.

A titre d'exemple, le bassin de l'Arve en Haute-Savoie connaît des problèmes de pollution par les métaux liés à l'activité de la mécanique ou du traitement de surface concernant plus d'un millier de petits industriels. Autre exemple sur le bassin Rhône-Méditerrannée-Corse : le Jura qui subit, lui, la pollution organique d'activités laitières et fromagères. Ces coopératives ont dû travailler ensemble pour améliorer en six ans la situation des cours d'eau. On s'aperçoit donc que dans ces régions, les problèmes de pollution ont des causes bien différentes. Il est donc essentiel d'adopter une approche spécifique de ces problèmes par bassins versants.

Je signale également le cas particulier des activités d'élevage, avec le PMPOA : Programme de Maîtrise des Pollutions d'Origine Agricole. Ce programme a été conçu il y a une dizaine d'années et a donné lieu à des négociations assez difficiles avec la Commission de Bruxelles au motif d'encadrements communautaires portant sur les aides accordées aux éleveurs. Elles ont amené le précédent gouvernement à redéfinir, dans des conditions difficiles, ce programme qui reste maintenant à conduire (le PMPOA n° 2).

Pour les rivières de montagne, ce programme est important, mais il est un peu effacé par les problèmes de la Bretagne. Le PMPOA, prioritairement par rapport aux enjeux bruxellois est un programme fait pour réduire les pollutions par les nitrates, avec essentiellement un objectif de qualité d'eau potable. La majeure partie des efforts engagés a concerné la Bretagne, où il est de notoriété publique que les problèmes de nitrate sont importants. Or en zone de montagne, ce sont moins des problèmes de nitrate dans l'eau potable que des problèmes de pollution bactériologique qui prévalent.

Un certain nombre de programmes locaux avaient été initiés dans le cadre du PMPOA, mais aujourd'hui les petits cours d'eau de montagne, pour des raisons de financements nationaux, sont en concurrence avec la Bretagne.

Pour ce qui concerne l'assainissement des collectivités, il est vrai qu'actuellement, la priorité est donnée aux grandes villes et ce pour respecter l'engagement communautaire. Une directive de 1991 avait déterminé avec un calendrier des priorités pour traiter les pollutions rejetées par les agglomérations. Les étapes étaient de 1998, 2000 et 2005. La logique de cette directive était de prendre en compte par ordre dégressif les projets des villes les plus importantes. L'échéance de 2005 concernait les villes de plus de 2.000 habitants. Si l'Etat français ne respecte pas les échéances de cette directive européenne, il tombe sous le coup des sanctions prévues.

Nous sommes donc face à une certaine contradiction entre les priorités communautaires et certaines priorités au niveau local. Sur certains bassins versants, de petites communes rurales peuvent en effet représenter un enjeu de pollution d'un cours d'eau, qui peut être considéré globalement comme aussi important que de respecter les échéances de la directive européenne concernant une grande ville sur un autre milieu aquatique.

Pour l'agence de l'eau Rhône-Méditerrannée-Corse, nous réfléchissons à une sorte d'équilibre entre les moyens à dégager pour traiter prioritairement les grandes agglomérations encore en retard par rapport aux échéances de la directive européenne et la possibilité de financer à des conditions comparables l'assainissement dans les petites communes, mais en ayant une certaine sélectivité au niveau des priorités territoriales.

Dans ce dernier domaine, on constate qu'il peut y avoir des propositions d'équipement pour l'assainissement des cours d'eaux inadéquats par rapport aux besoins de ces petites communes. Nous travaillons avec les conseils généraux, également impliqués dans le financement des communes rurales, pour établir ces priorités. Nous sommes en effet associés entre départements et agences pour définir les programmations communes de financement.

M. Jacques Blanc - Vous avez parlé du traitement des grandes collectivités. Mais il existe parallèlement des besoins de soutien financier dans les petites communes rurales de montagne. Ce soutien, portant sur des crédits de développement rural ou dans le cadre d'opérations spécifiques montagne, peut-il être européen ?

M. Jean-Paul Chirouze - Je ne suis pas qualifié pour répondre en matière de financement européen. Si cela était possible, il faudrait aborder la question en termes de zonage.

M. Jean-Paul Amoudry - Ceci étant, de nombreux départements sont inéligibles à l'aide européenne en raison de l'incapacité de leurs petites communes à faire financièrement face à ce que l'on attend d'elles en vertu de leur carte des sols.

Nous ne pourrons pas maintenir cette équation entre ce que la loi et certaines directives exigent des communes et ce qui leur est imposé en matière de mise aux normes d'urbanisme.

M. Jean-Paul Chirouze - Je ne cherche pas à donner des arguments montrant qu'il n'est pas intéressant d'aller chercher des solutions de financement européen, au contraire.

Mais sur un plan strictement financier, les choses sont plus nuancées. Il existe une capacité d'augmentation du prix de l'eau dans les petites communes qui devrait permettre de dégager un autofinancement pour renforcer leurs investissements. Mais pour les réaliser, il faut également prendre en compte la capacité de ces communes à s'endetter.

Le rapprochement intercommunal peut faciliter ces investissements. De plus, il permet aux communes d'être non seulement autonomes sur un plan hydraulique mais aussi de se regrouper pour bénéficier d'un système d'exploitation commun.

M. Jacques Blanc - Les agences peuvent-elles les aider dans ce cas-là ?

M. Jean-Paul Chirouze - Nous pourrions les aider à s'installer et à s'équiper. Nous finançons déjà des services d'assistance technique au niveau départemental pour les aider à faire un état de leur équipement.

Pour revenir au regroupement intercommunal, un autre point positif est l'assainissement non-collectif. Du point de vue des constructeurs ou des propriétaires individuels, cette solution peut être contraignante. Ils peuvent préférer avoir le tout-à-l'égout que d'avoir une fosse, un équipement autonome. Du point de vue collectif, cette solution est économiquement plus acceptable pour les petites communes, même si elle peut représenter un problème en montagne pour des raisons de pentes et d'insuffisance de sols.

Cela pose la question de la contrainte réglementaire que vous évoquiez précédemment. Si l'on se réfère au texte d'application de l'assainissement et de la dépollution qui sont la déclinaison en droit français de la directive de 1991, il n'y a pas d'obligation, au titre de la loi sur l'eau, de raccordement à un réseau collectif et de traitement des réseaux d'assainissement dans les petites communes.

En termes d'urbanisme en revanche, lors d'une construction, il faut proposer une alternative. Il s'agit alors soit d'un investissement autonome agréé, soit d'un raccordement sur réseau collectif. Cette contrainte réglementaire revient donc plus par le droit de l'urbanisme que par une obligation de la loi sur l'eau.

Cela pose le problème d'une approche globale de l'urbanisation et d'une prise en compte élargie des éventuels travaux de réseaux.

M. Jean-Paul Amoudry - Nous sommes tous conscients de ce problème financier. Au côté des collectivités, dans le cadre du PMPOA, quels sont les moyens que les agences de l'eau peuvent apporter pour répondre à ces problématiques financières ?

D'autre part, les élus de terrain imaginent que nous agissons tels des apprentis sorciers, préconisant au gré des décennies tantôt la mode du tout collectif, tantôt la mode du tout individuel. Partagez-vous ces sentiments au regard des visites que vous effectuez sur le terrain ?

On entend souvent dire que la pollution remonte les rivières et revient à la source. Quelle est votre opinion ?

M. Jean-Paul Chirouze - C'est la première fois que j'entends parler de remontée de la pollution. Je ne vois pas dans quel contexte on peut dire une telle chose, en particulier en zone de montagne qui me paraît le dernier endroit où la pollution puisse remonter.

En revanche, nous avons beaucoup parlé de pollution, de l'assainissement des communes, mais ce n'est qu'une composante du problème de la qualité des eaux en montagne. Les autres composantes sont peut-être la réponse à cette remontée dont vous faites mention.

M. Jean-Paul Amoudry - C'est tout le problème des extractions de matériaux dans les zones de montagne avec des cours d'eau à fort courant. Des abaissements de ces cours d'eau ont été constatés, dans le Languedoc-Roussillon par exemple, atteignant parfois quatre ou cinq mètres. Ils ont à la fois déstabilisé les ouvrages de franchissement, ponts et autres, mais aussi bouleversé la vie biologique de ces cours d'eau. A ce niveau-là, l'érosion est régressive.

Je voudrais me faire comprendre. Cette érosion ne remonte pas les cours d'eau comme un poisson. L'idée reçue selon laquelle le haut bassin est pur et propre a contrario de l'aval, pollué, est fausse. On retrouve la pollution à différents étages, et parfois presque à la source.

Comment évaluez-vous ce phénomène et à quel remède pensez-vous ?

M. Jacques Blanc - Cela rejoint ce que nous disions : nous nous concentrions sur la pollution des grandes cités en aval et nous réalisons maintenant qu'il existe une pollution nouvelle en amont, de plus en plus importante au demeurant.

M. Jean-Paul Chirouze - J'avais effectivement mal compris la question.

Techniquement, on ne dispose pas d'outils de mesure suffisants pour évaluer précisément le niveau de dégradation des cours d'eau en amont par rapport à l'aval. Ceci étant, il suffit de discuter avec les associations de pêcheurs ou de riverains, unanimes quant à la dégradation des petits cours d'eau ces dernières décennies.

Alors que les gros rejets sur les cours d'eau principaux sont directement entachés par les relais des grandes villes, c'est la combinaison de plusieurs facteurs qui fait que la situation des petits cours d'eau se dégrade.

Ce qui a été fait dans le secteur de l'assainissement pour certaines petites communes a pu être défavorable. En effet, dans les habitats anciens de peu de population, de telles infrastructures ont pu conduire à concentrer les rejets. C'est un premier facteur qui à lui seul ne peut expliquer une certaine dégradation. Il faut lui en rajouter d'autres

Si l'on combine une dégradation des milieux qui entourent les cours d'eau, comme les boisements, et les aménagements de berge comme les endiguements, on constate une diminution de la population de poissons.

L'eutrophisation des petits cours d'eau qui s'est développée en Franche-Comté par exemple s'explique en grande partie par cela. En supprimant les boisements alentours, l'eau s'est réchauffée modifiant l'équilibre du milieu.

Plus que sur les grands cours d'eau, c'est sur les petits qu'il faut faire du traitement multi-atteintes et être très attentif à la combinaison de ces différents facteurs.

Les programmes de maîtrise de pollution industrielle ou agricole sont donc un volet nécessaire et complémentaire au volet de l'assainissement des communes. Si l'on ne se concentre que sur ce dernier, le résultat sur les cours d'eau risque de ne pas être à la hauteur de nos espérances.

Nous évoquions le programme de maîtrise de pollution d'élevage. La dimension des cheptels concernés peut paraître faible, mais c'est un des facteurs qui peuvent concourir à la dégradation des cours d'eau.

Concernant l'appui qui peut être fait pour l'assainissement collectif auprès des petites communes, nous avons commencé à développer avec les conseils généraux concernés des mises en place de services d'assistance aux petites communes pour l'assainissement autonome, en recourant massivement à l'emploi jeune. Elles ne sont en effet pas nécessairement outillées sur le plan technique et réglementaire pour aborder ces questions.

Mais le conseil général ne peut être le seul impliqué. Il faut que des relais soient pris, ce qui soulève de nouveau la question : quel regroupement intercommunal doit prendre en charge ce type de prestations, maîtriser l'instruction des dossiers et l'assistance technique à l'exploitation et à l'installation individuelle ?

M. Pierre Jarlier - Je voudrais réaborder le problème du PMPOA. Les agriculteurs se sont rendu compte de l'intérêt à mener cette politique en parallèle aux filières de qualité qu'ils mettent en place. Or on constate aujourd'hui que les zonages ont été modifiés. A l'échéance du 31 décembre 2002, les zones de montagne ne seront plus concernées prioritairement. Les exploitations agricoles qui souhaitent s'inscrire dans un dispositif qualitatif vont ainsi être pénalisées. C'est un paradoxe entre la qualité que l'on souhaite obtenir et l'environnement auquel on ne peut consacrer suffisamment de moyens.

Comment sont préparés ces zonages ? est-ce au niveau européen ou français ? de quelle façon peut-on les faire évoluer pour réintégrer ces zones sensibles, où l'on ne peut pas dissocier la qualité du produit de celle de l'environnement, et inciter ces filières de qualité comme les politiques de qualité de l'environnement à se mettre en place ?

Concernant les programmes d'amélioration de la qualité de l'eau de nos rivières, bien que les inter coûts puissent être concernés au premier chef, on essaie plus souvent de réfléchir à l'échelle des bassins versants, car c'est là que l'on peut être efficace. Aujourd'hui, les programmes existants en termes d'amélioration sont les contrats de rivière. Leur mise en place est lourde et l'Etat n'apporte pas suffisamment de soutien au regard des enjeux sur ces secteurs où la pollution domestique est moins forte que les pollutions agroalimentaires ou agricoles.

Le contrat de rivière est très contraignant. Les gens se lancent peu dans ce type de démarche, car elles sont très longues. Existe-t-il des solutions plus simples comme des contractualisations avec l'Etat, les agences et les collectivités sur des procédures plus à l'échelle d'un petit bassin versant pour améliorer la qualité de l'eau dans ces zones sensibles sur le plan environnemental mais aussi touristique ?

Estimez-vous réalisable la mise en place d'une politique territoriale décentralisée ?

Concernant le contrôle de la qualité de l'eau, je confirme que lorsque les départements mettent en place des outils de type mission d'assistance à la gestion de l'eau, les résultats sont extrêmement efficaces. La contractualisation avec les agences est très intéressante. Nous avons été, dans le Cantal, le premier département à adopter cette procédure et nous avons désormais un service parfaitement concluant tant pour l'eau potable que pour l'assainissement.

Au sein du département, cela me semble être une bonne solution.

M. Jean-Paul Alduy - Dans toutes ces questions, c'est par la matière grise que nous trouverons les remèdes à apporter. Celle-ci ne se trouve pas au niveau des communautés de communes. Met-on cette matière grise au niveau du conseil général ou au niveau des associations départementales de maires ?

Ces associations peuvent avoir un rôle à jouer en tant qu'outil d'assistance technique, d'autant que les problèmes politiques qui peuvent parfois interférer sur la relation contractuelle ont moins d'emprise sur elles.

M. Jean-Paul Chirouze - La démarche du zonage du PMPOA est actuellement le résultat d'une négociation entre l'Etat français et la Commission, sachant que la France est condamnable sur le non-respect de la directive dite "nitrate". A ce titre, le territoire français est zoné et doit mettre en place un programme visant à réduire les pollutions par les nitrates essentiellement dans une optique d'eau potable. C'est le classement dit « zones vulnérables ».

Le programme a conduit, vu les contraintes de la directive européenne, à ce que les financements soient privilégiés sur ce territoire. Evidemment, si dans ceux-ci vous retrouvez le cheptel breton, la dimension budgétaire est considérable. C'est d'ailleurs un choix budgétaire qui a conduit le gouvernement précédent à limiter la prise en compte des programmes de ce domaine en dehors des zones prioritaires.

Le choix qui se pose ensuite est de prendre en compte soit les grands élevages puis les plus petits, soit une logique de territoire où l'on essaie de voir si d'autres zones non prioritaires présentent un intérêt important, pour des raisons bactériologiques par exemple.

Le fait que les zones prioritaires soient sur les zones dites « vulnérables » ou « nitrate » relève de la Commission européenne. S'il reste des moyens budgétaires, la priorité mise sur des zones au-delà des zones « vulnérables » relève d'un choix national. Ces derniers financements sont effectués par le Ministère de l'Agriculture, les agences de l'eau et les collectivités locales que sont les départements ou les régions en fonction des zones.

Au-delà des zones vulnérables qui relèvent d'une priorité communautaire, le choix des autres priorités relève d'une décision nationale.

M. Pierre Jarlier - Mais au 31 décembre 2002, ces zones ne seront plus éligibles. Le zonage prioritaire, pour répondre à la directive de résorption des nitrates, ira sur les zones prioritaires de Bretagne.

M. Jean-Paul Chirouze - S'il reste des moyens financiers, ils peuvent aller sur d'autres zones, qualifiées de zones dites "prioritaires".

M. Jacques Blanc - Les zones de montagne sont-elles qualifiées ?

M. Jean-Paul Chirouze - Ce sont des zones diverses et variées. Elles sont déterminées par la qualité des cours d'eau.

Dans le bassin Rhône-Méditerrannée-Corse, la tendance est plutôt d'aller vers des zones de montagne. C'est également le cas de la Franche-Comté et sans doute pour l'Adour-Garonne.

M. Jean-Paul Amoudry - L'état est-il condamnable sur des zones montagne au même titre qu'en Bretagne ?

M. Jean-Paul Chirouze - Non. Il n'y a pas de critère montagne.

M. Jean-Paul Amoudry - Il n'y a pas non plus de raisons aussi importantes que la pollution des nitrates en Bretagne pour justifier l'éligibilité des zones de montagne de façon prioritaire.

M. Jean-Paul Chirouze - Non, en effet. Il existe une carte nationale dite des zones vulnérables approuvée par décret. Je vous la ferai passer.

M. Pierre Jarlier - Il serait intéressant pour nos travaux que nous ayons un éclairage de votre part sur la hiérarchisation des normes de la responsabilité de l'Etat au regard des différentes catégories de pollution. Nous pourrons ainsi voir en montagne ce qui se passe par rapport aux autres parties du territoire.

M. Jean-Paul Chirouze - Par rapport au PMOPA, la hiérarchie retenue par l'Etat était dans l'ordre :

1. les zones vulnérables au titre de la directive nitrate. Un délai limité à 6 ans a été fixé avec Bruxelles pour résorber les pollutions dans ces zones.

2. les élevages supérieurs à 90 unités de gros bovins

3. les zones dites prioritaires qui relèvent d'un choix national qui vont au-delà des zones dites « vulnérables ».

M. Jacques Blanc - Les solutions autonomes pour des exploitations agricoles dispersées peuvent-elles rentrer dans le cadre d'un apport de financement agri-environnemental du plan national rural ?

M. Jean-Paul Chirouze - Là aussi, s'agissant de financements que l'agence ne maîtrise pas, je ne m'engagerai pas. Je peux toutefois vous dire que les financements de l'Etat prévus pour ce programme sont, pour la plus grande partie, inscrits dans les contrats inter-régions. Cela fait partie des crédits contractualisés. Ont-ils eux-mêmes une source pour partie budget national et pour partie européenne ? Je ne puis vous l'assurer, il faudrait poser la question au Ministère de l'Agriculture.

En ce qui concerne l'assistance technique, les contractualisations que nous avons pu avoir avec les conseils généraux sur l'assistance technique aux communes dans le domaine de l'eau potable, l'assainissement ou l'assainissement autonome ont été efficaces. Cette assistance technique, très utile, n'inclut pas la prise en charge technique de l'exploitation, qui ne relève pas du conseil général mais du maître d'ouvrage. Il appartient aux communes, une fois regroupées, d'agir elles-mêmes en tant que maître d'ouvrage.

Par ailleurs, j'estime qu'il sera difficile aux associations de maires d'assumer un rôle de conseil, car en tant qu'association loi 1901, ils risquent d'être confrontés à des problèmes d'autofinancement en raison de leur absence de fiscalité. Même financées à 50 ou 60 % par les agences, ce problème demeure. Le Conseil Général pourrait être l'apporteur de cette aide, mais serait alors une structure porteuse, qui de fait remettrait le procédé en question.

En revanche, le volet de la prise en charge par les communes elles-mêmes de l'exploitation me paraît essentiel.

L'approche des problèmes par bassins versants mérite une réflexion dans le cadre des évolutions futures. La contractualisation de type contrat de rivière peut être lourde, car il faut qu'il y ait un travail technique préalable pour identifier la cause des problèmes et essayer de trouver des solutions. Les acteurs ne sont pas toujours volontaires, il faut donc convaincre les maîtres d'ouvrage publics et privés. Le volet industriel ou agricole est aussi important que celui des collectivités. Convaincre et faire adhérer ces communes est simple, mais faire adhérer des agriculteurs ou des industriels peut être un travail énorme quand ceux-ci sont en nombre. Or, une opération sur un bassin versant ne fonctionne que si ces acteurs y adhèrent aussi.

Cette approche est lourde, mais efficace. Un audit a été réalisé en région Rhône-Alpes sur les contrats de rivière depuis 20 ans. Il fait apparaître échecs et réussites notamment dans la perspective de la directive-cadre qui va nous obliger en France à définir plus précisément les objectifs à atteindre sur les cours d'eau.

Il est obligatoire d'essayer de définir ce que vont être les structures porteuses de la politique de l'eau sur les bassins versants, à l'échelle locale d'un cours d'eau.

M. Jean-Paul Amoudry - Sur ce sujet, on compte deux écoles :

- La construction d'un château d'eau

Selon le bassin versant, ce système regroupe plusieurs départements, collectivités, groupements de communes. On constitue un château, une structure incroyable, trop lourde à mon sens mais qui peut être la solution. Or il ne faut pas oublier que l'administration conteste les structures syndicales de type syndicats à vocation unique et incite à certains moments à les constituer.

- Une formule souple

Une collectivité est porteuse du projet, pourquoi pas une collectivité de commune ? Elle est le noyau dur du projet et passe des conventions avec toutes les entités en aval. J'aimerais que le débat que nous avons en ce moment puisse déboucher sur des préconisations et que les préfets puissent agréer des formules.

M. Jacques Blanc - Pour la vallée du Lot et pour tout le secteur montagne entre l'Aveyron et la Lozère, nous avons monté un CIVU, qui regroupe 90 communes. Nous avons fait le schéma d'aménagement et de gestion des eaux (SAGE) en même temps et nous dépassons les limites départementales.

Je pense que nous devrions suggérer une grande souplesse. Ainsi, nous sommes prêts à recevoir les idées que vous pourriez nous apporter par la suite.

M. Jean-Paul Chirouze - C'est un sujet important et délicat.

Important car il faut que des initiatives soient prises d'ici 2004. Le résultat doit être atteint en 2015, le plan de gestion établi pour 2007, conclu en 2009. L'état des lieux doit être fait pour 2004.

C'est un enchaînement qu'il faut préparer.

Il faut à la fois de la souplesse pour s'adapter aux structures et aussi une logique existante de bassins versants. En matière d'outils législatifs aujourd'hui, tout est possible et rien n'est prévu. On parle maintenant d'établissements publics territoriaux de bassin, terme générique pour qualifier les structures du type syndicats communaux, interdépartementaux, mais ils ne sont pas du tout définis.

M. Jacques Blanc - Vos opérations de bassin fonctionneront si se trouvent à la clé des solutions de financement. Pourquoi l'Etablissement public d'aménagement de la loire et de ses affluents (EPALA) fonctionne-il ? Parce qu'il y a des redistributions, des taxes professionnelles versées par les centrales nucléaires. Mais on ne trouve pas forcément de possibilités de retombées financières dans tous les bassins.

Les collectivités locales en montagne ont un potentiel fiscal tel qu'en l'absence d'un financement de 80 % de leurs opérations, celles-ci ne peuvent avoir lieu.

Le problème fondamental est de savoir comment encourager les communes à adopter des solutions autonomes et individuelles en termes de traitement de l'eau et d'assainissement tout en limitant la part des investissements financiers. Il vaut mieux en effet parfois garder les fosses septiques et un bon système d'évacuation plutôt que de faire une station d'épuration qui ne fonctionnera pas et qui accumulera la pollution.

M. Jean-Paul Chirouze - On peut distinguer ce qui relève de la compétence dévolue aux communes et rechercher en revanche les regroupements que nous avons évoqués, mais dans la compétence eau et assainissement.

Pour ce qui concerne les programmes d'actions sur les bassins versants, le problème est plus large. Non seulement il s'agit du problème de pollution des communes, mais aussi le problème des privés, des aménageurs des cours d'eau. Lorsqu'il faudra définir le plan d'action, il faudra les prendre en compte également. Le choix sera alors politique : l'état doit-il prescrire la marche à suivre ou une représentation des acteurs locaux, privés et publics, se met-elle en place pour définir le plan d'action ?

Se repose alors la question de la structure au sein de laquelle ce programme d'actions peut être défini.

M. Jacques Blanc - C'est là que les agences de bassin peuvent avoir un rôle.

M. Jean-Paul Chirouze - C'est par-là peut-être que l'on peut avoir des incitations financières pour faire en sorte que s'organise localement un lieu dans lequel la politique d'action globale se construit.

M. Jacques Blanc - Avec un apport technique qui ne soit pas forcément celui de l'Etat, mais celui des agents de bassins ou de structures qui peuvent se monter.

M. Pierre Jarlier - Nous allons prendre congé de Monsieur Chirouze en le remerciant chaleureusement.

22. Audition de M. Dominique Cairol, ingénieur général du génie rural des eaux et forêts (CEMAGREF), adjoint au chef du département « gestion des territoires » (18 juin 2002)

M. Jean-Paul Amoudry - Nous recevons M. Dominique Cairol, ingénieur général du génie rural des eaux et forêts (CEMAGREF), adjoint au chef du département « gestion des territoires » qui a bien voulu nous remettre une note en réponse à nos questions.

M. Dominique Cairol - Un de nos axes de recherche sur les espaces à dominante rurale est basé sur la gestion de l'espace et les fonctions non marchandes liées à l'agriculture et à la forêt. Nous travaillons dessus dans une perspective de recherche et d'appui à l'action publique compte tenu du fait de la structure particulière du CEMAGREF. Il a en effet une double vocation de recherche et d'expertise affirmée.

Lorsque j'ai reçu la commande, j'ai relu l'évaluation de la politique montagne et ai vu que les conclusions de celle-ci se focalisent sur la gestion de l'espace dans le domaine agricole. Pour nous, cette question est au coeur de nos problématiques.

Dans la première question, vision et perspectives de l'agriculture de montagne, les travaux que nous menons sont focalisés sur quelques points précis et ne me donnent pas le recul nécessaire à une appréciation globale affinée. Mais en raison de notre participation à des projets de recherche et d'expertise européens, nous avons un certain nombre d'idées dans ce domaine.

Dans le domaine de l'agriculture durable, nous sommes en partenariat avec la plupart des institutions de recherche, d'expertise et de développement de l'arc alpin en analysant une approche de l'agriculture durable articulée avec le développement rural.

Pour ce qui concerne l'aspect environnement, et plus particulièrement l'enfrichement, la prime à l'herbe a été favorable à l'extensification, c'est-à-dire au maintien de l'élevage dans les zones de montagne, où les aspects intensifs, eux, ont reculé. Cela a permis d'assurer la gestion de l'espace.

Pour lutter contre l'enfrichement en Lozère, les cahiers des charges mis au point ont conduit à supprimer des parcours, à faire des rotations, des enclos, permettant ainsi de mieux maîtriser la végétation. La connaissance que l'on a du fonctionnement des exploitations permet de voir si ces mesures environnementales sont adaptables à d'autres exploitations. Par exemple, un projet paysager pour lutter contre l'enfrichement a eu lieu dans le Jura. Il ne tenait pas compte du fonctionnement des exploitations, sa pérennisation fut mauvaise.

Nous avons également conduit des travaux sur l'enfrichement en Tarentaise qui ont montré que celui-ci était généralisé sur les zones de pente exploitées autant par les grandes exploitations que par les petites.

M. Jacques Blanc - L'enfrichement est le mouvement spontané par lequel la friche apparaît et envahit. Notre préoccupation est de savoir quelles sont les méthodes permettant de lutter contre ce phénomène de dégradation des sols.

Avant, nous avions des reconnaissances territoriales, de montagne par exemple, de type article 19. A ce moment-là, nous faisions des montages avec des financements européens et régionaux ou départementaux. Aujourd'hui, l'article 19 n'existe plus. Plus exactement, les crédits qui finançaient l'article 19 financent le plan national durable et passent par le ministère.

Jusqu'à quelques jours, ces crédits ne pouvaient être véhiculés vers ces opérations que s'il y avait des contrats territoriaux d'exploitation (CTE), ce qui revenait à ne pas pouvoir consommer les crédits. Les opérations comme celles que vous évoquez, qui étaient portées par des groupements d'agriculteurs ou par des associations syndicales, ne peuvent plus être portées de la même manière aujourd'hui.

Dans le cadre de la montagne, nous cherchons à faire des propositions pour pouvoir reprendre les expérimentations de lutte contre l'enfrichement, de restauration des terres incultes. Cela va permettre de récupérer de la terre. En cas de capitalisation foncière, cela soulèvera un problème de réorganisation.

Ne serait-il pas souhaitable qu'il y ait des propositions d'actions territoriales en montagne pour lutter contre la friche avec des techniques agricoles telles que la viticulture héroïque qui consiste à récupérer les terrasses, à planter des vignes et ainsi à lutter contre les incendies ?

Que ce soit dans ce domaine ou dans celui de l'élevage avec la réorganisation des pâturages, on aborde le problème du foncier et des sections, souvent abordées dans le Cantal. On aborde également les mesures scientifiques que le CEMAGREF a expérimentées dans le cadre de ses opérations et qui pourraient servir de base aux orientations d'actions nouvelles en montagne.

M. Dominique Cairol - Le politique est un aspect sur lequel je ne peux me prononcer. Mais on a démontré que les mesures d'aide agri-environnementale de l'article 19 et de l'article 20 étaient un moyen de maîtriser l'enfrichement, bénéficiant aux populations et ayant un réel impact sur le paysage.

Le gardiennage électronique : à l'aide d'un fil émetteur posé par terre, le collier récepteur au cou du bovin émet une courte décharge électrique qui indique à son porteur la limite de terrain à ne pas franchir. Cette solution est intéressante car elle permet d'éviter la construction de parcs qui sont coûteux en réalisation.

L'organisation du travail permet de mieux maîtriser la gestion de l'espace. Nous conduisons actuellement des travaux dans ce domaine en relation avec la gestion territoriale. En effet, dans la mesure où les exploitations agricoles ont de plus en plus de mal à avoir des actifs dans leur exploitation, l'optimisation de la gestion du travail est stratégique. En fonction de l'option que l'agriculteur prend, l'utilisation de l'espace peut ne pas être la même.

L'agritourisme n'est pas une reconversion des agriculteurs vers le tourisme, c'est relier l'exploitation agricole et le tourisme. On constate une baisse de la fréquentation touristique en montagne, il faut donc trouver de nouvelles solutions comme celle-ci.

Dans l'agritourisme, on est souvent dans une logique de réponse à la demande. L'autre logique à aborder est celle de l'offre. Dans des zones considérées jusqu'alors comme peu touristiques, l'adoption de cette logique a permis de dynamiser la région par l'accent qu'elle a mis sur l'authenticité.

Poser la question des aménités rurales, c'est proposer un contrat entre l'espace rural et la ville, mais pas dans une logique d'affrontement. La multifonctionalité peut générer cette ambiguïté quand on est dans une logique d'offre pour obtenir en contrepartie des subventions.

Les aménités rurales peuvent être au service de la ville, car les citoyens ont des attentes vis-à-vis de l'espace rural. Elles sont aussi en relation avec les territoires. Les aménités sont des attributs matériels ou immatériels qui contribuent à ce qu'un territoire fasse l'objet d'une appréciation positive par des individus, des groupes sociaux indépendamment ou parallèlement à des aspects utilitaires. Généralement, ces attributs sont non-délocalisables.

Des travaux sont conduits dans ce domaine des exploitations agricoles et des enjeux environnementaux. Ils déterminent dans quelles conditions l'agriculture peut favoriser le développement d'aménités. Mais faciliter la production de ces aménités nécessite la mise au point de dispositifs d'organisation qui favorisent la coordination entre les différents acteurs.

Plusieurs problèmes se posent toutefois.

- comment évaluer ces aménités ? c'est-à-dire, comment évaluer la valeur de la modification d'un paysage ?

- comment faire émerger un paysage qui soit reconnu ?

Nous travaillons actuellement sur ces points et conduisons également d'autres travaux, nous interrogeant en particulier sur les mesures dans lesquelles les aménités permettent un développement territorial.

Qu'est-ce qu'une agriculture réussie ? Ne faut-il pas s'intéresser à l'analyse de processus qui conduisent à résoudre un certain nombre de problèmes ?

Je cite le cas du Groupement d'Intérêt Scientifique (G.I.S.) Alpes du Nord qui me semble être une réussite de l'ensemble des acteurs pour que les paysages et des produits de qualité soient reconnus, rendant ainsi cette zone attractive. Cela est plus difficile pour les zones disposant de moins d'atouts naturels ou éloignées des zones urbaines. Cette opération a toutefois fait des émules, puisqu'il s'est constitué dans le Massif Central un GIS des territoires ruraux sensibles qui regroupe l'Auvergne et le Limousin.

Le problème est la durée de cette mise en oeuvre compte tenu du fait que le GIS Alpes du Nord a été créé voici une vingtaine d'années. Cette dynamique nécessite d'être persévérant.

A l'étranger, je pourrais citer la Suisse et l'Autriche comme expériences réussies, mais l'analyse serait biaisée, dans la mesure où au moins 60 % de leur territoire est constitué de montagnes. Nous ne pouvons précisément en identifier les causes.

Les processus qui mènent à des réussites sont plus facilement identifiables. Ils mettent souvent en place la participation conjointe de plusieurs organismes publics et privés dont les instituts de recherche.

M. Jacques Blanc - J'ai quelques interrogations dans le cadre de notre démarche. Quels sont les financements possibles pour ces opérations ?

Il existait auparavant la prime à l'herbe qui offrait certaines latitudes, les crédits européens qui permettaient de financer certaines démarches que nous avons évoquées. Aujourd'hui, il s'agit d'une nouvelle mécanique.

Nous devrions proposer que dans le cadre des programmes nationaux ruraux que j'espère décentralisés, soient prises en compte au titre de mesures agri-environnementales, par des financements européens et nationaux, ces opérations qui débouchent sur :

- la valorisation de leur potentiel ;

- la lutte contre la friche ;

- les techniques de production ou d'élevage qui soient respectueuses de notre environnement et qui conviennent au droit public.

M. Jean-Pierre Amoudry - Je voudrais tout d'abord faire appel à une expérience qui m'est connue pour savoir si elle faisait partie de vos travaux de recherche et si elle tendait à être généralisée. Certaines régions de montagne pratiquent la transhumance hivernale consistant à délocaliser de jeunes bêtes de régions enneigées vers des régions sèches, là où la friche avance. Des centaines d'animaux ont ainsi été transférés des Alpes du Nord vers les zones montagneuses de Méditerranée pour entretenir des pare-feux.

Cette expérience qui se heurte à de nombreuses difficultés car demandant tout de même quelques crédits publics, est intéressante aussi bien pour :

- les espèces animales, plus heureuses dans la nature que dans un silo ;

- les agriculteurs, dégagés pour un temps du souci d'un troupeau ;

- les espaces qui accueillent ces bêtes, pour l'entretien, le point de vue de la sécurité et de l'utilité naturelle.

Or il semble que l'outil administratif français ne parvienne pas à prendre ces expériences en compte.

Vos études ont-elles déjà concerné ce type d'expériences, soit pour estimer qu'elles ne sont pas capables de gérer nos problèmes d'enfrichement, soit pour au contraire dire qu'elles sont bonnes sur le plan technique et qu'il faudrait alors soutenir financièrement leur développement ?

Pourriez-vous enrichir vos rapports à destination des administrateurs d'incitations à ce type d'initiatives pour mieux lutter contre l'enfrichement ?

M. Jacques Blanc - Nous avons entendu dire que dans les Alpes, plus de terre avait été perdue par le déboisement spontané que par le développement des constructions. En Cévennes, la situation était plus avancée et la restauration des sols fut réussie grâce à la présence de chèvres et à la viticulture héroïque.

Nous devrions affirmer que la nature livrée à elle-même se dégrade plus que par l'action des agriculteurs.

M. Dominique Cairol - Sur la question de transhumance, nous n'avons pas de travaux en cours.

Vous pouvez nous solliciter via le Ministère de l'Agriculture. En effet, nous avons des conventions avec la Direction de l'Espace Rural et avec la Direction des Exploitations, de la Politique Sociale et de l'Emploi (DEPSE).

Comme nous avons un programme sur un certain nombre de thématiques, si celle-ci est mise en priorité, le CEMAGREF réalisera certainement ce type de travail.

M. Jacques Blanc - Le CEMAGREF pourrait nous fournir certains éléments, mais il faudrait payer ?! Le CEMAGREF n'est-il pas pourtant un établissement public ?

M. Dominique Cairol - Nous nous sommes mal compris. Rassurez-vous, nos documents sont publics. J'expliquais juste que nous ne disposions pas d'étude sur la question de la transhumance. Pour tous les éléments déjà publiés et qui vous intéressent, je serai ravi de vous les faire parvenir.

M. Jacques Blanc - La politique en montagne a besoin en permanence de personnes qui cherchent et trouvent des solutions aux problèmes de nos agriculteurs, de nos montagnards. Si on laisse faire spontanément les choses, la montagne s'autodétruira. On peut constater une convergence des intérêts économiques et des intérêts environnementaux.

Je crois qu'il est capital que notre rapport fasse mention de l'obligation d'études et de mise en oeuvre des programmes. Ces programmes ne doivent pas concerner exclusivement une exploitation. Ils ne doivent pas être enfermés, quel que soit le jugement que l'on porte sur les CTE. L'heure est venue de refinancer la mise en culture. Il est donc important de mobiliser les crédits européens véhiculés aujourd'hui par le plan national rural et qui n'arrivent pas sur le terrain pour des raisons de contraintes administratives françaises comme les CTE.

Si nous avions une politique décentralisée à ce niveau, on pourrait favoriser l'éclosion de tels projets. Les exemples des travaux évoqués tout à l'heure prouvent que cela fonctionne.

En conclusion, nous travaillons sur la lutte contre l'enfrichement mais également sur les dynamiques des accrus. Nous essayons de prévoir en fonction d'une pression de l'utilisation de l'espace et de la pression de la forêt, comment va se développer le front forestier.

23. Audition de MM. Bernard Rousseau, inspecteur général du tourisme, Alain Wauters, inspecteur général de la construction, représentant du conseil général des Ponts et Chaussées et Louis Blaise, inspecteur général de l'environnement, chargés d'une mission interministérielle sur la loi n° 85-30 du 9 janvier 1985 relative au développement et à la protection de la montagne (18 juin 2002)

M. Jean-Paul Amoudry - Je voudrais remercier nos invités pour avoir établi un contact avec nous. Nous avons décidé de créer cette mission d'information au cours de l'année internationale des montages et profitant de l'intermède des travaux législatifs jusqu'à la remise des travaux parlementaires en octobre. C'est dans cet espace de temps que nous auditionnons et allons sur le terrain rencontrer les responsables locaux. Nous nous sommes donné comme objectif de déposer en octobre prochain les conclusions de ce travail.

Nous sommes ce soir à un moment important, puisque nous avons conscience d'avoir en face de nous des hommes qui connaissent particulièrement leur sujet et qui sont donc investis de choses qu'il nous sera précieux d'entendre.

M. Alain Wauters - Nous souhaitions effectivement vous rencontrer parce que nos préoccupations se recoupent beaucoup.

Nous avons une mission depuis la fin de l'année 2001 qui consiste à apprécier la pertinence de la loi montagne sur deux grands aspects : la procédure UTN (unités touristiques nouvelles); l'aspect intercommunal de la gestion du territoire comme de l'offre touristique.

En pratique, nous avons commencé à établir un plan de travail à partir de la fin 2001 début 2002. Nous avons à ce jour pu rencontrer beaucoup de responsables publics et privés des différents massifs. Nous récoltons de nombreuses informations et d'ici peu, autour d'un plan de travail en train de se dessiner, nous allons rédiger une appréciation de la situation et des propositions. L'objectif est de produire ce document à la fin de l'été.

M. Jacques Blanc - C'est un document demandé par le gouvernement et qui doit déboucher dans l'été. Nous allons donc lui demander de vous charger de nous fournir tous les éléments.

On s'aperçoit d'ores et déjà de l'intérêt de cette mission. Des personnes ont travaillé, des documents ont été créés. Nous avons eu la chance de pouvoir nous auto-saisir. Si nous avons la possibilité de glaner les travaux développés par des experts tels que vous, cela peut nous permettre de ne pas nous disperser et de donner des suites intéressantes aux propositions qui peuvent en émaner.

M. Alain Wauters - Ces questions prennent leurs racines sur des travaux antérieurs. Mais les travaux les plus marquants sont ceux du commissariat au plan. Ils ont été présentés en 1999. Une partie de ces travaux s'est prolongée dans un autre dossier appelé la question de la moyenne montagne, présenté l'année dernière à Clermont-Ferrand. On trouve dans ces dossiers des éléments de diagnostics et des éléments de suggestion.

Nous exploitons, revisitons et complétons éventuellement ces travaux avec d'autres points de vue.

M. Jean-Paul Amoudry - J'aimerais que nous puissions bien nous entendre sur le champ d'investigation. Vous nous avez parlé de deux objectifs : UTN d'une part et gestion territoriale sous l'angle touristique que ce territoire peut avoir.

Avez-vous copie de la lettre de mission qui est la vôtre ?

M. Alain Wauters - C'est un premier élément que nous pouvons vous fournir.

M. Jean-Paul Amoudry - D'autre part, en ce qui concerne notre mission et le court temps que nous nous sommes imparti, nous ne pourrons pas aller au fond de toutes les choses. Mais nous n'avons a priori rien exclu. Notre champ d'investigation, les rencontres que nous faisons et les enquêtes que nous menons portent sur tous les sujets de la loi du 9 janvier 1985 et sur tous les sujets modifiés depuis par des lois ultérieures . Notre porte d'entrée d'analyse est aussi bien l'environnement, l'aménagement ou l'économie. C'est ensuite, par un travail de hiérarchisation des problèmes, que nous ferons des propositions.

Alors je crois qu'il serait utile que nous puissions coordonner le message qui sera le vôtre sur les deux sujets que vous avez désignés et ce que seront nos propres propositions.

M. Jacques Blanc - Nous avons déjà beaucoup entendu parler de l'UTN. C'est un sujet sensible. Quelle en est votre analyse rapide ?

M. Bernard Rousseau - Quand nous avons commencé nos auditions nous avons réalisé que la procédure UTN est un sujet sur lequel nous allions rencontrer de fortes divergences. Mais contre toute attente, nos interlocuteurs ont un avis plutôt favorable sur la procédure UTN. Il y a plusieurs raisons.

Nous ne sommes plus dans la forte période des UTN. La question arrive à un moment où la polémique est déjà retombée.

La procédure UTN est surtout intéressante avant qu'on la mette en oeuvre. Elle a souvent permis, par les confrontations qui ont eu lieu quand les dossiers ont été bâtis, une discussion et parfois une amélioration des projets, voire un abandon de projets inadaptés.

Cette procédure, bâtie à une époque où il s'agissait d'aménager les grands domaines skiables, continue à être appliquée sous la même forme, alors que les projets ont changé.

La procédure a montré son efficacité et son utilité. Dans certaines circonstances, elle doit cependant évoluer.

Nous n'avons pour l'instant pas choisi de voie particulière à explorer. La loi Corse a adopté une solution en aménageant la commission des sites.

M. Louis Blaise - Une des quelques critiques de cette procédure concerne le coût et la durée des études qui ont amélioré les projets. C'est assez mal accepté par les petites communes, pourtant nombreuses dans ces massifs.

Nous avons envisagé plusieurs scénarios possibles, notamment que la décision soit davantage rapprochée du terrain. Une voie administrative pourrait consister à ce que la procédure UTN ne soit plus décidée par le préfet de massif mais à l'échelle du département.

Pour que la prise de décision soit plus proche, il faut qu'il y ait une réflexion d'ensemble. Quand on regarde le décret de 1977, on constate qu'il y avait une procédure intéressante appelée PPDT (Programmes Pluriannuels de Développement Touristique) qui étaient une façon de se projeter au-delà du projet ponctuel, dans le temps, avec une programmation spatiale voire aussi financière ; malheureusement ils n'ont pas été repris par la loi de 1985, parce qu'ils relevaient d'une procédure réglementaire, hors du champ de la loi.

On peut le regretter, car c'était une sorte de parapet pour rapprocher encore plus les décisions des collectivités de base.

L'instance d'évaluation de la politique de la montagne, dans les propositions qu'elle faisait, essayait de réhabiliter en quelque sorte le PPDT.

Aujourd'hui, il faut le resituer dans le contexte de tous les outils qui ont été mis en application par les lois récentes. Cela risque de renforcer l'image d'une France qui sédimente.

M. Jacques Blanc - Existe-t-il un rapport avec le SCOT (schéma de cohérence territoriale) ?

M. Louis Blaise - Le PPDT concerne le tourisme uniquement. Il est difficile voire présomptueux d'imaginer qu'il y aura des SCOT partout.

Il peut également se poser le problème de l'échelle d'appréhension des problèmes. Celle du PPDT est bonne. C'est par exemple une partie de la haute-Tarentaise... Concernant le SCOT, nous n'avons pas suffisamment de recul pour l'apprécier finement.

Les prescriptions particulières de massif ont été abandonnées dans la loi montagne et réapparaissent avec la loi SRU (solidarité et renouvellement urbain).

C'est tout de même une idée intéressante puisqu'il est difficile d'imaginer une réglementation appliquée de manière indifférenciée à tous les massifs montagneux français.

Incontestablement, il nous semble que cette piste mérite d'être approfondie, car elle semble prometteuse. Cela sera confirmé ou non par les conditions d'élaboration des prescriptions particulières de massif.

Si c'est une production purement technocratique et réglementaire, cela échouera. Il faudrait une élaboration concertée de ces prescriptions. Cela rejoint la question de la vocation du comité de massif, instance qui doit jouer son rôle dans cette élaboration.

M. Alain Wauters - Concernant la loi montagne, on peut regretter une sorte de retrait par rapport à la directive, notamment sur le fait que la directive nuançait les massifs entre eux, en termes d'altitude par exemple. C'était une amorce intéressante pour développer des pratiques différentes selon les massifs.

Les dispositions de la loi montagne sont les mêmes pour tous les massifs, d'où sans doute une petite difficulté à surmonter.

D'autre part, les UTN n'intéressent que les opérations touristiques. Or, aussi bien dans les gros pôles touristiques qui se sont développés au cours des dernières décennies que dans des secteurs plus diffus, on s'aperçoit que cela peut intéresser des aménagements qui ne sont pas touristiques mais qui permettent à la vie locale de fonctionner. On voit alors des débordements paysagers, financiers et autres qui échappent à la procédure.

Pour rejoindre les remarques sur le cadrage général de développement, l'UTN qui cible le côté touristique, mais fait l'impasse sur d'autres aspects qui peuvent être gênants, devrait être encadrée par un dispositif à l'échelle du territoire pertinent.

Une autre remarque concerne le périmètre de la montagne qui rentre plutôt dans une logique agricole. Ce n'est pas un périmètre qui répond à des considérations urbanistiques. On cale donc des procédures qui ont leurs vertus et leurs limites alors même que le périmètre de la montagne n'a pas été conçu spécialement pour ça.

Mes collègues sont allés à Bruxelles où on s'aperçoit bien qu'au niveau européen, il y a peut-être une recherche d'harmonisation des critères qui permettrait de définir ce qu'est véritablement la montagne.

M. Jacques Blanc - Avez-vous pensé qu'ils cherchaient vraiment ?

M. Alain Wauters - Je ne suis pas sûr qu'ils cherchent avec vivacité.

M. Jacques Blanc - Nous sommes allés aussi à Bruxelles. Nous avons le sentiment qu'il n'y a pas pour l'instant de politique de la montagne, mais que cela peut venir avec la notion de territoire à handicap.

M. Alain Wauters - Oui, c'est cela.

Cela soulève une autre remarque, qui intéresse nos propositions : il nous faut les resituer par rapport aux grandes tendances générales, qu'elles soient nationales ou internationales.

Une deuxième remarque de portée générale : nos outils ont généralement été fabriqués pour encadrer des grands développements de type urbain. Mais ils ne sont pas forcément appropriés, au secteur rural, pour encourager des choses modestes, mais qui localement ont leur importance et qui contribuent au maintien de la vie, voire pour traiter le déclin par des reconversions, la préservation du patrimoine.

De ce point de vue, il y a un sans doute un intérêt pour des démarches de type contractuel et programmatique, comme les PPDT. Peut-être irons-nous vers des dispositifs d'encouragement contractuels en complément ou substitution de règles juridiques d'application ? C'est un problème de philosophie de la pratique administrative.

M. Gérard Bailly - Avez-vous entendu dire qu'il fallait supprimer la procédure UTN ?

M. Alain Wauters - Non.

Il n'est pas impossible que pour la plupart des montagnards, le fait d'avoir une loi à soi soit bien perçu, y compris avec ses contraintes.

M. Jean-Paul Amoudry - Un autre aspect de la procédure UTN concerne les zones de littoral où s'entrecroisent loi montagne et loi littoral. A partir des plans d'eau, artificiels ou naturels, les exigences pour leur constitution sont telles que rien ne se fait.

Avez-vous ressenti des problèmes particuliers à ce niveau ?

M. Louis Blaise - Là aussi, la nuance est nécessaire. A définition administrative égale de l'eau correspondent des réalités différentes selon la situation géographique et la vie qui l'accompagne.

M. Jacques Blanc - Sur le même espace, vous avez : des endroits où il faut maîtriser la pression et où ont été mises en place des procédures UTN d'envergure ; des endroits vides d'habitation. Si l'on applique les mêmes règles, cela ne peut pas fonctionner.

M. Gérard Bailly - Je voudrais citer l'exemple du lac de Chanin, cité lacustre et site archéologique à 480 mètres d'altitude, rattaché à une commune à 650 mètres d'altitude et donc sous le coup de la loi montagne. Nous voulions aménager le bord de ce lac, mais nous avons été bloqués du fait de la réglementation lac de montagne.

M. Alain Wauters - Cela évoque encore la nécessité du cadrage, PPDT, SCOT ou autre. S'il existait, il permettrait sans doute de mieux traiter ces projets en satisfaisant aussi bien l'environnement que l'économique. Les différents dossiers particuliers seraient ainsi gérés plus facilement. Malheureusement, les projets arrivent successivement et isolément.

Il existe des cas heureux où des schémas de cohérence volontaires ont été réalisés. Mais pour élaborer ces projets d'ensemble, on se heurte souvent à des difficultés de toutes natures.

M. Jacques Blanc - Il est plus facile de s'adapter lorsque les pressions sont clairement visibles fortes et identifiées. Dans les cas plus courants où elles le sont moins, il est important de s'adapter à la réalité de leur propre pression dans leur domaine et d'introduire de la souplesse.

M. Louis Blaise - Je pense que ce qui manque, véritablement, c'est la pédagogie à côté de tout l'arsenal législatif et réglementaire. En effet, si effectivement on prenait le temps de faire de la pédagogie, pour répondre à des situations comme celles-ci, l'administratif ne prendrait pas autant le pas sur l'intérêt public.

M. Jacques Blanc - Il manque également des urbanistes-paysagistes auxquels les communes puissent faire appel et que dans l'élaboration des POS

M. Louis Blaise - ...des PLU (plans locaux d'urbanisme)...

M. Jacques Blanc - ... il y ait cette introduction de dimension.

M. Louis Blaise - Les prescriptions particulières de massif peuvent aider dans ce sens-là. Elles permettraient d'avoir une meilleure compréhension des spécificités locales. Les textes le permettent, il suffit de se saisir de l'outil et de le faire vivre.

M. Jacques Blanc - Cela peut en effet faire évoluer les choses et faire prendre en compte les différences qui séparent un plan d'eau d'un autre, même si celui-ci est proche du premier. C'est là que le comité de massif peut tempérer celui qui dans sa commune souhaite entreprendre des travaux en dépit du bon sens.

Je crois que les élus et les populations sont sensibilisés à la sauvegarde du paysage. En montagne, les erreurs pouvant être désertifiantes, il est nécessaire que quelqu'un exerce un rôle de conseil.

M. Bernard Rousseau - Dans notre réflexion, nous voulions aussi rechercher quelques analogies. Une de celles qui nous sont venues à l'esprit est : massif / bassin. Il existe un comité de massif comme un comité de bassin. Pourquoi les réflexions de gestion politique des eaux ne pourraient pas fonctionner au niveau des massifs ?

M. Jacques Blanc - Dans les comités de bassins, des taxes sont prélevées et renvoyées par les agences de bassin. Dans les comités de massif, il n'y a pas d'argent.

M. Bernard Rousseau - Ce point-là nous est venu à l'esprit évidemment, mais je crois que l'argent est utile pour mettre en oeuvre une politique, sans être utile à une réflexion politique.

Le système qui se décline au niveau des bassins avec les SAJ et autres pourrait se décliner dans l'idée des massifs, pour transcender les limites communales.

M. Jacques Blanc - Je crois que le besoin est d'avoir des approches territoriales. Pendant trop longtemps, nous avons eu des règles générales et avons oublié les réalités de l'espace et du territoire. La politique de la montagne est d'amener la capacité de maintien d'activité de vie et d'environnement.

M. Alain Wauters - C'est vrai pour l'aspect environnemental et territorial, mais si on se met du point de vue du touriste, cela va de soi aussi. On sent que les esprits évoluent dans ce sens-là tout de même.

M. Louis Blaise - La procédure UTN, par définition était faite sur des projets ponctuels. A l'époque, ils étaient de grande dimension. Aujourd'hui, ce sont de petites opérations. Souvent, c'est de la réhabilitation.

M. Jacques Blanc - Faut-il une procédure UTN pour une réhabilitation de station ?

M. Louis Blaise - La réponse a été partiellement apportée par l'augmentation du seuil dans ce cas particulier. Partiellement car c'est un seuil financier.

M. Jacques Blanc - Bien. Pouvez-vous nous dire un mot sur l'intercommunalité ?

M. Alain Wauters - Que dire de plus qui n'ait été dit à propos des PPDT ou des prescriptions de massifs ? L'impression est que l'on ne pourra pas appliquer toutes les dispositions sur tout le territoire français. Selon les lieux, on peut imaginer qu'une charte sera intéressante pour développer une dynamique locale, ou un SCOT qui pourra être adapté à un domaine comme la Tarentaise. En revanche, dans le Massif Central, on peut sans doute trouver d'autres dispositifs plus légers.

L'essentiel est de pouvoir dépasser les périmètres administratifs issus d'un passé plus ou moins lointain pour gérer convenablement son territoire et répondre à l'intérêt local et au touriste..

C'est une pétition de principe car nous n'avons pas encore assez de recul.

M. Jean-Paul Amoudry - Vous êtes vous penchés sur l'avenir de la moyenne montagne et plus particulièrement quand elle est support de stations de sports d'hiver, foyers de ski de fond...tout ce maillage de petits sites de toutes sortes qui souffrent de différents facteurs comme l'enneigement et la vétusté des installations.

Il y a une grande interrogation sur cette moyenne montagne, alors même qu'elle avait pris le cap du développement touristique voici une trentaine d'années, à l'époque de la rénovation dite rurale où l'Etat incitait fortement à se lancer dans ces affaires.

Aujourd'hui, les collectivités se sentent seules et appellent à l'aide. C'est du moins notre ressenti. Le partagez-vous ?

M. Alain Wauters - Nous avons constaté le déclin d'un certain nombre de secteurs qui avaient pourtant eu du succès. Cela renvoie à des éléments compliqués comme le tourisme social, les classes de neige, le tout en relative désaffection. Cela pose la question de la pluri-activité, car on ne peut faire vivre une région sur une saison. Les investissements sont trop lourds. Ils n'ont pas dû être perçus comme tels à l'époque où ils ont été entrepris.

Cela pose également la question du conventionnement : le contrat passé entre les opérateurs, s'ils existent, et la collectivité.

M. Jean-Paul Amoudry - Oui, c'est la loi montagne et la loi Sapin.

M. Alain Wauters - La moyenne montagne est malheureusement le lieu où se conjuguent énormément de difficultés d'évolution de toutes natures que l'on maîtrise mal.

Que peut faire l'Etat dans ce cadre ? Le rapport que nous évoquions en début de séance essayait de cerner au mieux les questions qui se posaient pour voir dans quelle mesure on pouvait essayer d'y répondre.

Une des conclusions que nous avons pu avoir, il y a quelques années, est que l'on ne pouvait plus, par exemple dans le domaine de l'hébergement, se satisfaire d'un partage aussi net entre tourisme social et tourisme commercial et qu'il fallait rechercher des formules qui combinaient les deux pour faire vivre un système en toutes saisons. Etait aussi posée la question du statut des actifs, de l'organisation des prestations sociales pour les pluriactifs, des produits nouveaux, de l'évolution du temps de loisir...

M. Jean-Paul Amoudry - C'est un des gros problèmes de nos zones à handicaps.

M. Alain Wauters - C'est là où il faut investir en matière grise et en projets pour constituer des bons dossiers à présenter à l'Europe.

M. Jean-Paul Amoudry - Il faut que les solutions à venir puissent s'appuyer sur une définition de l'attente de nos concitoyens d'aujourd'hui et de demain et que ce soit assis sur une étude économique forte. C'est là une expertise à apporter à ces régions.

M. Bernard Rousseau - Une des difficultés de la moyenne montagne est qu'elle apparaît en creux ; c'est le territoire situé entre la haute montagne et la plaine. Plus elle est proche de la haute montagne plus elle proche de loisirs. Plus elle se rapproche de la plaine, plus elle est orientée vers le tourisme de campagne. On ne peut pas là non plus appliquer les mêmes recettes dans les deux cas. C'est une situation délicate dans la mesure où la moyenne montagne n'est pas une entité unique à qui on peut appliquer une recette unique.

Je ne suis pas sûr d'autre part qu'avoir qualifié ce domaine de moyenne montagne n'ait pas été un handicap en soi.

M. Pierre Jarlier - Il s'agit pourtant d'une zone qui dispose de nombreux atouts uniques. La preuve est donnée de ce qu'il faut décliner en fonction des massifs, du droit à l'expérimentation et à une capacité de mise en oeuvre décentralisée. C'est ce vers quoi nous allons aller.

M. Bernard Rousseau - J'ai vu une étude qui essayait d'analyser les cantons qui se situent dans cette moyenne montagne et d'en faire une typologie. Celle-ci est très variée. Il y a des cantons proches de zones urbaines et qui sont semi-industriels, d'autres typiquement ruraux et d'autres semi-ruraux, semi-touristiques, constituant un ensemble tout à fait hétérogène.

M. Gérard Bailly - La politique des pays va-t-elle modifier cela ? Les pays aujourd'hui vont créer leur conseil de développement, les comités de pilotage, les comités de développement, les commissions se réunissent pour dynamiser un territoire, il va y avoir une charte présentée au niveau local, ensuite aux structures, ensuite aux conseils généraux, ensuite régionaux... Dans ces pays, il va y avoir des projets de développement sur ces zones, et c'est heureux.

N'allons-nous pas nous trouver en conflit lorsque nous voudrons faire adopter ces projets qui émaneront d'un désir local fort et qui auront connu pendant un temps l'aval des collectivités pour les financements par rapport à des réglementations ?

M. Michel Moreigne - Je cite un exemple de village dont une partie est situé en zone de montagne, l'autre non. Quelles sont les procédures qui pourront s'appliquer à la rénovation de cet ensemble ?

M. Louis Blaise - La procédure de pays va dans la bonne direction. Cela aboutit, bien entendu, à une charte. Le jour où il y aura un projet, il sera plus facile de le situer par rapport à un cadrage général que cette charte apportera.

Cette charte renvoie ensuite à un système contractuel. En prenant le cas de Natura 2000 qui correspond à une obligation communautaire. Le territoire national fait l'objet actuellement de toute une série de sites dits Natura 2000. Mais le choix qui a été fait par le Gouvernement a privilégié une démarche contractuelle plutôt que réglementaire.

M. Bernard Rousseau - Sur le cas particulier que vous évoquiez Monsieur le Sénateur concernant un aménagement pour partie en zone de montagne, il est évident que nous ne nous sommes pas posé la question en termes de critères de procédure UTN.

M. Michel Moreigne - Quand vous allez sur le terrain, vous rencontrez l'administration ou des élus ?

M. Bernard Rousseau - C'est très variable selon les endroits. Les gens choisissent le type de rencontre. Mais nous avons évité dans un premier temps d'importuner les élus qui avaient sans doute d'autres soucis à gérer.

M. Alain Wauters - Concernant les politiques contractuelles et les dispositions réglementaires, on observe parfois que des projets abordés dans le cadre d'un pays ou d'un contrat de plan butent ensuite sur la réglementation en vigueur. Au niveau des services de l'Etat, ces connaissances devraient être développées en amont pour éviter ces dysfonctionnements. C'est obligatoire dans le cadre des SCOT ou des PLU. Cela implique aussi que tous les acteurs communiquent au plus tôt leurs projets.

En outre, de plus en plus, tout cela se fait d'une manière transparente, ce qui est positif, mais avec en contrepartie un développement du recours au contentieux.

M. Louis Blaise - Monsieur le Sénateur, avez-vous été amené, dans le cadre de vos réflexions à remettre en cause le périmètre montagne ?

M. Jean-Paul Amoudry - Nous avons évoqué cette question. Mais il nous a été déconseillé de remettre en cause les critères d'éligibilité. Mais la Commission se réserve sa prise de position.

M. Bernard Rousseau - Un dernier mot au sujet de Bruxelles. Il nous a été dit que jusqu'en 2006, la Commission n'envisageait pas de toucher à la politique qui est appliquée actuellement.

En revanche, ils sont en pleine phase de réflexion pour l'après-2006. Il semble qu'il y ait à Bruxelles un courant anti-zonage, préférant avoir recours à des critères d'éligibilité, même imparfaits.

Pour ce qui concerne la France, le travail que vous faites peut être un argument pour revendiquer votre exception.

L'arrivée de nouveaux espaces de montagne vient bouleverser leurs repères.

M. Jean-Paul Amoudry - Messieurs, je vous remercie et vous invite à formaliser par écrit telle ou telle de vos positions si vous souhaitez que notre rapport serve de résonance à vos propres conclusions.

24. Audition de MM. Philippe Huet et Bernard Glass, ingénieurs du génie rural des eaux et forêts de l'inspection générale de l'Environnement (19 juin 2002)

M. Jacques Blanc, Président - Je suis heureux de vous accueillir. Vous savez quelle ambition nous a amenés, avec monsieur le Rapporteur, nos collègues sénateurs et tous les élus de montagne, à demander la mise en place d'une mission, dans le cadre de l'année internationale des montagnes, pour faire le point et voir ce que nous pouvons proposer pour faire avancer les choses. J'ai le sentiment que nous avons peut-être une opportunité de ce côté puisque le nouveau ministre de l'agriculture a quelques racines de montagne.

M. Jean-Paul Amoudry, Rapporteur - Messieurs les ingénieurs généraux, bienvenue au Sénat. Merci de votre présence. J'ai besoin de vous dire, en quelques mots et pour compléter les propos du président Blanc, que nous avons commencé nos travaux d'information - selon le terme approprié ici au Sénat - début avril et que nous les avons interrompus quelques semaines, à la veille des élections présidentielles et législatives, pour permettre aux uns et aux autres de faire leur devoir sur le terrain. Nous allons à nouveau les interrompre en août. Nous terminons nos auditions et nos visites de terrain fin juillet. Tout ceci est mené assez diligemment car nous voulons synthétiser, dès la fin août ou début septembre, ce rapport qui doit être déposé début octobre. La raison en est que, dans le cadre de cette année internationale des montagnes, nous voulons boucler cette entreprise et surtout présenter des conclusions lors des congrès et rencontres qui auront lieu en fin d'année. Vous savez que nous avons plusieurs rendez-vous : celui de Bruxelles, de l'ANEM, etc. Il est donc important que le Sénat manifeste de la diligence et de l'efficacité dans ce domaine.

Partant de la loi de 1985, nous avons dessiné trois grandes entrées à cette étude : une entrée « aménagement », une entrée « environnement » et une entrée « économie », sans hiérarchie quelconque bien entendu. Nous en sommes, à ce jour, à la moitié de nos auditions. Nous avons visité les Alpes et le Massif central. Il nous reste à visiter le Jura, les Vosges et les Pyrénées. Des problèmes de calendrier nous empêcheront de nous rendre en Corse et à la Réunion. Dans la mesure du possible, notre groupe montagne complètera par des visites dans ces îles les travaux qu'il a menés cette année.

Nous vous avons adressé un questionnaire extrêmement bref. Vous êtes les représentants, au plus haut niveau, de l'environnement. Nous vous avons donc interrogés sur les parcs naturels et la politique des risques naturels en montagne. Cette liste n'est pas exhaustive. Nous pourrons intégrer vos messages dans votre rapport.

M. Philippe Huet - Merci monsieur le Président, merci monsieur le Rapporteur. Je vous propose de parler des risques. Mon collègue Bernard Glass parlera du patrimoine naturel. Ensuite nous pourrons répondre à vos questions.

Au préalable, je voudrais dire que nous donnons le point de vue de l'Inspection générale de l'Environnement où nous travaillons tous les deux. En ce qui concerne les risques, je crois que vous avez entendu Yves Cassayre, qui est le délégué national restauration des terrains de montagne. Je ne pense pas que vous ayez entendu Pascal Douard, qui est le délégué adjoint aux risques naturels majeurs à la Direction de la Prévention et des Risques. A vous de voir si cela peut être utile.

L'éclairage que je vais essayer de donner résulte des missions de retour d'expérience que nous faisons depuis 1995 sur les catastrophes et les accidents dans la montagne et ailleurs. Nous essayons d'en tirer des enseignements à portée générale. Il nous paraît particulièrement vrai, pour ce qui concerne le territoire montagnard, de dire que l'aménagement et le développement durable sont la rencontre et la prise en compte de plusieurs aspects : les risques naturels, la gestion des ressources naturelles et les activités socio-économiques.

Les événements de l'hiver 1998-1999 ont touché l'ensemble de l'arc alpin. De même, nos voisins ont tous été touchés par les catastrophes, malgré les systèmes de prévention très différents dont ils disposent. Il y a eu plusieurs dizaines de morts dans l'arc alpin. De notre côté, nous avons vécu l'accident de Montroc à Chamonix, pour lequel nous avons été missionnés, avec des collègues des Ponts. Nous avons établi un rapport, qui pourra vous être fourni, avec des recommandations. Je vous signale au passage que la Direction de la Prévention des Risques nous a confirmé que les recommandations qui y sont consignées constituent bien sa ligne de conduite sur la prise en compte des risques en montagne. Les mouvements de terrain ont aussi posé problème. Monsieur Blanc connaît bien l'affaire de Barjac, et plus généralement le problème des chutes de bloc dans les vallées de ces régions. En plaine, la saison 1994-1995 a été la plus dévastatrice, avec les grandes inondations du Rhône et de la Meuse. Mais en 1999-2001 aussi, les inondations de l'Aude, de la Somme et de la Bretagne ont causé des catastrophes. L'Aude est concernée au premier chef par vos travaux puisque les catastrophes ont touché des régions montagnardes. Nous pourrions d'ailleurs comparer les enseignements des catastrophes en montagne et sur le reste du territoire.

La caractéristique de la politique française de prévention des risques naturels est sa centralisation. Nous sommes une exception en Europe. Chez nos voisins, les autorités cantonales et régionales sont responsables de la prise en compte des risques. La loi française est une exception. A ce sujet, vous trouverez, dans le rapport de Montroc, un tableau comparant les régimes institutionnels de prise en compte des risques dans les pays de l'arc alpin. Pour nous c'est une vraie question. Ceci étant dit, le dispositif législatif français paraît assez complet. Ce sont les trois lois que vous connaissez : loi d'indemnisation de 1982, loi d'information de 1987 et loi d'aménagement du territoire, dite loi Barnier, de 1995, qui crée les plans de prévention des risques. Des lois annexes, dont la loi montagne et son article 78, prescrivent que les risques naturels doivent être pris en compte dans les aménagements. Cette rédaction est très générale et peut-être faudrait-il prévoir des décrets d'application qui permettraient aux services de l'Etat et des collectivités d'être mieux calés dans leurs expertises. Il y a aussi la loi de démocratie de proximité, qui contient, curieusement, un article sur les effondrements, et la loi « solidarité et renouvellement urbain » (SRU), qui recommande aussi la prise en compte des risques.

Nous pouvons retenir ceci de la période 1998-2002 : il y a eu une forte activité en France sur la politique de prévention des risques. Le Parlement, à travers votre collègue M. Dauge, a conduit une mission sur les problèmes de gestion des inondations qui a eu un certain retentissement dans l'administration. Votre collègue M. Galley a présidé une commission d'enquête sur les inondations. Il y a aussi eu une commission du Sénat sur la Somme. Des recommandations ont vu le jour, traduites dans la petite loi sur l'eau concernant la prévention des inondations, y compris donc dans les zones de montagne. La loi risques technologiques et la loi modernisation de la sécurité civile, qui concernent aussi les risques, n'ont pas encore été débattues. Il existe donc une forte activité législative et pré-législative dans ces domaines.

Les administrations de l'Etat ont fait beaucoup de choses entre 1998 et 2002. Plusieurs groupes de concertation et d'expertise, notamment, ont été mis en place. La commission interministérielle pour la prévention des risques naturels majeurs a été créée par décret. Des élus y participent et elle dispose d'un conseil d'orientation. C'est sans doute la plus importante. Il faut s'assurer que les élus de montagne y participent effectivement.

Une instance de conseil et d'appui technique a aussi été créée. Elle donne aux préfets qui le demandent des avis sur les cas difficiles. Nous en avons déjà donné deux concernant les avalanches de Saint-Hilaire-du-Touvet, en Isère, et les chutes de blocs de Barjac. Plus d'une dizaine de rapports et de retours d'expérience ont aussi été élaborés. Parallèlement, les budgets ont été augmentés. Les budgets d'étude des plans de prévention des risques (PPR) ont été triplés au moins en quatre ans. Les budgets de travaux ont été significativement augmentés suite à la décision de vos assemblées. Un effort d'information a également été consenti. Le nombre de documents communaux simplifiés - les documents élaborés par les préfets portés à la connaissance des maires - a été multiplié par trois en quatre ans. Nous pourrions discuter de leur impact. Quant à la politique d'indemnisation, 3 000 communes par an sont déclarées CATNAT. Les indemnisations varient d'une année à l'autre. Elles étaient de 250 millions d'euros il y a quatre ans, elles sont de 400 millions en 2000. Plusieurs programmes de recherche ont été initiés par l'Etat, en particulier sur les risques naturels. Enfin, suite aux catastrophes, des programmes de travaux significatifs ont été déclenchés, même s'ils concernent la plaine bien plus que la montagne. L'Aude, la Somme et la Bretagne ont reçu 228,700 millions d'euros mobilisés par l'Etat et les collectivités. Après les événements de Montroc, un programme important de remise à niveau et de restauration d'ouvrages de protection et du bâti aurait pu être envisagé, mais l'accent a été mis sur la rénovation des techniques de cartographie du risque.

Les collectivités ont aussi déployé une forte activité dans ce domaine à travers les contrats de plan. Nous constatons aussi l'émergence du secteur associatif en faveur des victimes et des sinistrés récemment organisé en association nationale. Suite à la Décennie internationale de prévention des catastrophes naturelles, l'Association française de prévention des catastrophes naturelles a été créée et elle est active. Elle est présidée par votre collègue M. Dauge et compte plusieurs sénateurs dans ses rangs. De façon similaire, le trentième anniversaire de l'association nationale pour l'étude de la neige et des avalanches (ANENA) a été l'occasion d'un bilan de 30 ans de prévention des risques en montagne.

Depuis peu, nous constatons aussi un réveil des assureurs et des professionnels. Sur le modèle allemand, les assureurs mènent des travaux intéressants sur les possibilités de rendre les travaux de cartographie des risques directement utilisables par leur profession.

Je souhaiterais donner quelques axes de réflexion. Le premier concerne l'équilibre des responsabilités entre l'Etat, les collectivités et les citoyens. En France, suite à la loi Barnier de 1995, l'Etat a la responsabilité première de dire le risque. C'est une exception. Il faudrait peut-être réfléchir à un équilibre mieux réparti entre l'Etat et les collectivités. Votre collègue, M. Dauge, avait proposé de mettre en place des commissions de concertation sur les PPR. L'idée est que le risque concerne d'abord les personnes qui habitent sur place. Pour ma part, je suis convaincu qu'elles sont les premières à devoir être interrogées. L'Etat décide, certes, mais il faut d'abord qu'ait lieu ce débat local sur le risque, qui fixe le niveau de risque acceptable. A mon sens, ce n'est pas assez bien organisé dans notre pays. Les préfets et l'Etat sont amenés à dire qu'il faut retenir l'événement centennal, ou le plus grand événement historique, alors qu'il n'y a pas de raison solide et objective aujourd'hui pour étayer ce raisonnement. Tout dépend du type de risque et d'enjeu auquel nous avons affaire. Tout dépend aussi de la culture de risque des populations locales. L'appréciation du risque dépend fortement d'une culture locale. De là doit découler une forte responsabilité locale. Je crois que nous n'avons pas mené une réflexion assez profonde dans ce domaine. L'exemple de nos voisins de l'arc alpin pourrait, dans ce cadre, nous être utile. Les citoyens pourraient aussi être mieux informés. Le système réglementaire de la loi de 1987 est efficace quantitativement mais son impact local ne l'est pas. La plupart du temps, lorsque nous demandons un document communal simplifié au maire pour un retour d'expérience, le maire avoue ne pas savoir ce que c'est ou le confond avec le PPR. Toute une pédagogie est à faire et la DPPR en est consciente.

Deuxièmement, la chaîne de prévention n'est pas homogène. La chaîne de prévention est composée des maillons suivants : connaissance du risque et de l'enjeu, gestion de l'occupation des sols et des ouvrages de protection, technique constructive, gestion des milieux, surveillance et alerte, mise en place d'un plan de secours, y compris conditions d'évacuation. Certains maillons sont très bien étudiés mais d'autres le sont moins. Des dangers existent donc. Par exemple, il existe aujourd'hui en France un déficit important en termes de connaissance de la vulnérabilité. Qui aujourd'hui sait comment bien construire en zone inondable ou en zone avalancheuse ? Il faudrait aussi mieux connaître l'état des ouvrages de protection, dont la moitié n'appartiennent pas à l'Etat. Ils demandent un entretien annuel. Qui en est responsable ? Quel budget est prévu ?

Finalement, en termes de politique d'objectifs, je dirai ceci. La loi organique que vous avez votée pour la présentation du budget de l'Etat à partir de 2005 oblige à présenter les actions publiques en termes d'objectifs. Tous les ministres ont voulu que la France soit couverte par des plans de prévention des risques. L'objectif quantitatif ambitieux qui avait été fixé - 5 000 PPR en 2005 - sera respecté. En effet, nous en sommes déjà à 3 200 alors que nous en étions à moins de la moitié il y a quatre ans.

Au-delà de ces objectifs quantitatifs, il nous paraît important de revenir aux questions qualitatives, car les PPR ne règlent pas la question de l'existant, de ces constructions et infrastructures mal protégées ou mal conçues vis-à-vis du risque. Il faudrait peut-être lancer une action de remise aux normes. Ca coûtera très cher, mais cela peut être fait progressivement.

Troisièmement, il faut prendre en compte les spécificités territoriales. En montagne par exemple, il faut prendre en compte les surcoûts. Un PPR coûte en moyenne entre 15.250 et 23.000 euros. Or, dans le Val d'Aoste, cela coûte environ 152.000 euros. Pourquoi ? La raison est que nos voisins font beaucoup plus d'études que nous. Ils se sont créé des obligations et ont passé des lois régionales. Le budget de la Suisse pour la prévention des risques, comme celui du Val d'Aoste, est bien supérieur au nôtre. Nous n'avons pas encore tout à fait admis le surcoût de la montagne.

Enfin, pour terminer, voici sans ordre, quelques remarques.

Nous devons aussi procéder à des simulations montrant ce que pourrait causer un événement extrême en montagne, et notamment en montagne enneigée. En France nous redoutons trois grands types de problèmes : un séisme aux Antilles, une grande inondation sur les bassins de la Loire, du Rhône ou de la Garonne, ou une longue période de grand mauvais temps en montagne en période touristique. Il faudrait au moins que les citoyens, les collectivités et l'Etat mettent en place un exercice complet de sécurité civile.

La prévision météorologique devrait se développer beaucoup plus en montagne. Des démarches ont commencé avec Météo-France mais il reste du chemin à parcourir. Enfin, il faut maintenir une expertise publique et privée spécifique aux risques montagnards. Nous avons la chance d'avoir un service RTM reconnu. Le problème du renouvellement et de l'extension des compétences techniques se pose à la fois dans les collectivités et dans les bureaux d'études privés. Ces compétences sont difficiles à trouver.

M. Bernard Glass - Mon propos se limitera au cas des parcs nationaux qui constituent l'outil privilégié de l'Etat pour aborder en montagne les problèmes liés au patrimoine naturel. L'Inspection générale de l'Environnement, après une série d'audits menés par le Conseil général du génie rural des eaux et fôrets (GREF) et le Conseil général des Ponts, se mobilise pour effectuer des inspections périodiques des parcs nationaux, afin d'évaluer la mise en oeuvre, établissement par établissement, des objectifs assignés aux parcs. Des outils de préservation sont nécessaires pour conserver un patrimoine naturel particulièrement riche, notamment en montagne, en termes d'habitats, d'espèces végétales et animales. En ce qui concerne la politique des parcs nationaux, il faut en rappeler d'abord les fondements. Deuxièmement, je ferai un état des lieux, pour montrer ce qui caractérise les parcs nationaux dans le patrimoine montagnard français. Troisièmement, je donnerai une vision plus critique du dispositif. Enfin, nous verrons quelles évolutions du système sont envisageables.

Les parcs nationaux existent depuis une quarantaine d'années. Ils répondent à l'impulsion donnée par le gouvernement De Gaulle, qui est à l'origine de la loi de 1960 les instaurant. Celle-ci est un monument législatif qui a le mérite de la souplesse et de la simplicité. En effet, elle pose comme objectif prioritaire - suivant le modèle états-unien dont le premier parc national, Yellowstone, voit le jour en 1872 - de préserver le patrimoine naturel, et de le soustraire, dans la mesure du possible, aux interventions qui peuvent le dégrader, qu'elles soient naturelles ou anthropiques (sous l'effet de l'action humaine). L'organisme de gestion du parc peut être un établissement public. La loi pose aussi l'objectif du développement en périphérie et envisage donc la création de zones périphériques. Dans cette zone, un ensemble de réalisations économiques, culturelles et sociales peut conforter l'objectif de protection assigné à la zone centrale.

Il faut se souvenir que le ministère de l'agriculture a hérité de l'élaboration de la loi après des arbitrages qui l'opposaient au ministère de la construction et au ministère de la culture. C'est un élément important pour comprendre l'état des lieux. Par la suite, deux ministères, l'agriculture et la construction ont été chargés de mettre oeuvre une politique concertée de développement des zones périphériques. M. Pisani, en 1965, après sa réforme du ministère de l'agriculture, a été le ministre de l'équipement qui a intégré la construction à l'équipement. C'est pourquoi la prise en compte des objectifs de développement est aujourd'hui moindre dans la zone périphérique.

La mise en oeuvre de cette loi a fait l'objet du décret de 1961 qui porte règlement d'administration publique et précise que l'établissement public gestionnaire d'un parc national est à caractère national et administratif. Tous les parcs créés à partir de ce RAP répondent à cette organisation juridique. La mise en oeuvre a été progressive. Aucun parc national ne s'est créé dans l'euphorie. Il y a toujours eu des conflits révélés par les enquêtes publiques. En toile de fond, la forte identité des sociétés montagnardes - qui ont toujours vu d'un mauvais oeil l'intrusion de l'Etat dans la vie locale - a été un facteur d'opposition. En effet, les montagnards considéraient qu'ils avaient façonné le patrimoine naturel dont ils sont légitimement les seuls dépositaires. Les intérêts des chasseurs étaient aussi très puissants dans tous les parcs nationaux de montagne.

Des ajustements juridiques sont intervenus. Il faut signaler la prise de position du premier ministre M. Barre en 1979. Il a voulu montrer, à travers une circulaire, l'attachement de l'Etat à deux outils portant le nom de parc naturel : parcs nationaux et parcs régionaux. La création de ces derniers avait été stimulée dès 1967 pour montrer qu'il pouvait exister une alternative dans une démarche de protection et de développement, en essayant d'être au plus près des préoccupations locales. Leur ambition était de rapprocher la ville de la campagne. Cette volonté de développer des solutions alternatives a donc existé dès 1967. Dans son prolongement, la loi de 1985 fait explicitement allusion au rôle que les parcs naturels nationaux et régionaux peuvent assurer au côté des collectivités territoriales en vue du double objectif de préservation et de développement.

L'état des lieux est celui-ci. Sur les sept parcs nationaux existants, six intéressent le patrimoine montagnard, y compris celui de la Guadeloupe, le dernier créé. Sur les 40 parcs régionaux, 16 intéressent le patrimoine montagnard français. Je rappelle que les parcs nationaux sont un des 36 outils qui interviennent dans la protection du patrimoine naturel en France. D'autres outils existent qui ont des fondements juridiques plus ou moins solides, puisque la position du Ministère aujourd'hui est de privilégier le contractuel par rapport au réglementaire. Le démarche Natura 2000 avec son réseau européen en est un exemple.

Les six parcs nationaux de montagne ont été créés entre 1963 et 1989. La création d'un parc national s'inscrit dans la durée puisqu'il prend entre quatre et dix ans. Il y a donc eu six réussites mais il y aussi eu trois échecs : l'Ariège, le Mont-Blanc et les Pyrénées Orientales. Sur les six parcs existants, les zones centrales fortement préservées représentent moins de 1 % du territoire national (zone périphérique : moins de 2 %) ou moins de 4 % du territoire montagnard français (zone périphérique : moins de 8 %). C'est donc relativement modeste. La population concernée est de moins de 200 000 habitants, soit 0,4 % de la population totale. Sur les six parcs nationaux, trois sont entièrement englobés dans le territoire français, tandis que trois sont frontaliers. Pour ces derniers, la zone périphérique a donc une signification moindre, puisque tributaires de ce qui se passe de l'autre côté de la frontière. Des démarches de jumelage et de préservation concertée y remédient.

Les effectifs budgétaires en 2002 sont de 375 agents titularisés. Ils viennent d'être regroupés avec d'autres personnels de la garderie : Conseil supérieur de la Pêche et Office national de la Chasse et de la Faune sauvage. Le budget global est de 30 millions d'euros - soit environ 200 millions de francs - pour le fonctionnement, et de 9 millions d'euros - soit 60 millions de francs - pour l'investissement. Environ 40 millions d'euros sont donc attribués. Cela représente à peine trois kilomètres d'autoroute en terrain difficile. C'est un ordre de grandeur utile pour situer l'incidence budgétaire de la politique des parcs nationaux de montagne. Cinq présidents de parcs de montagne sont des élus locaux.

En toile de fond, après la circulaire Barre et la loi montagne, des réflexions ont été conduites par certains hommes politiques. M. Pisani a produit, en 1983, un rapport sur le réseau des espaces naturels français. Il avait conclu à l'intérêt de fédérer les politiques résultant des nombreux outils de protection et de gestion existants. Sur les 36 outils existants, une dizaine seulement ont un réel impact territorial. Il avait donc préconisé, au moment de la décentralisation, la mise en réseau de ces outils pour déterminer ce qui relève du national et de l'international, dont les parcs nationaux, en respectant le contexte de la décentralisation. Il a donc préconisé un institut national du patrimoine national qui fédère tout ce qui est institutionnalisé pour protéger et gérer l'espace au nom de l'Etat. Une réflexion d'économie d'échelle devrait être menée pour voir si nous ne pouvons pas mieux valoriser les activités des établissements publics qui convergent sur le patrimoine naturel. C'est d'autant plus nécessaire que certaines organisations ou institutions risquent de connaître des problèmes d'existence suite à une diminution des recettes : ceux de la chasse, de la pêche, des forêts. Les parcs nationaux font donc partie de cette famille d'établissements publics s'intéressant au patrimoine naturel français.

Ma vision plus critique est fondée sur les cinq audits réalisés par le Conseil général des Ponts et le Conseil général des Eaux et Forêts. Le seul parc qui n'a pas été audité est celui des Pyrénées. Celui de la Guadeloupe est en cours d'audit.

Il y a trois objectifs, dont un est assigné par la loi et deux relèvent de l'exposé des motifs : la préservation, le développement et l'aménagement du territoire. L'objectif prioritaire, assigné par la loi, est la préservation du patrimoine naturel. L'esprit de la loi concerne l'ouverture au public, accompagné d'une pédagogie appropriée, et le développement durable en zone périphérique. Toutefois, les textes de loi ne sont pas assez explicites pour que nous puissions parler d'une politique concertée de préservation, de développement et d'aménagement du territoire.

Sur ces trois objectifs, le bilan est le suivant. Les parcs nationaux sont performants dans la protection. Les chasseurs partagent désormais ce point de vue après avoir campé sur une position critique. Ils considèrent par exemple que la protection de la faune chassable se traduit, depuis la création des parcs nationaux, par des tableaux de chasse plus intéressants en périphérie. L'exception à ce bilan positif de l'effort de protection est la disparition de l'ours des Pyrénées, dont la population est trop faible pour qu'elle puisse être sauvée. Les parcs de montagne ont accueilli, après leur ouverture au public, entre huit et dix millions de visiteurs. C'est un chiffre important. Les sondages partiels montrent des degrés de satisfaction variables selon les établissements. La contribution au développement local, de même, est variable.

Globalement, les retombées économiques constituées au niveau d'un parc national ne sont pas toujours évaluées. Le parc national des Ecrins reste la référence. En tant qu'élu local et président de la conférence des présidents de parcs nationaux, Patrick Ollier a montré le rôle que pouvait avoir cet établissement public. Parmi les points négatifs, il apparaît que le portage politique des parcs nationaux n'est pas à la hauteur de ce qu'il pourrait être. L'histoire spécifique et le contexte local de chaque parc national ont abouti à des portages plus ou moins marqués. Le système des zones périphériques est encore faible car l'articulation de la politique zone centrale / zone périphérique est souvent insuffisante. Par ailleurs, il reste des difficultés dans l'évaluation des performances des établissements publics dans ce domaine. Cela relève d'un partenariat. Nous constatons une évolution dans la reconnaissance locale que l'image nationale et internationale des parcs nationaux est payante. Les parcs nationaux français entrent dans la famille des parcs nationaux de la planète à travers une labellisation internationale dont l'union internationale pour la conservation de la nature et de ses ressources (UICN) est responsable. Ceci constitue un élément prioritaire pour le futur des parcs nationaux français. Il apparaît aussi de plus en plus nécessaire que les textes fondateurs soient révisés, actualisés en partie, en particulier pour garantir la mise en oeuvre d'une politique de développement en zone périphérique. Monsieur Ollier avait demandé une refondation de la politique des parcs nationaux. Cette démarche est engagée mais elle suppose un pilotage politique élargi à l'ensemble des outils de préservation des espaces naturels.

M. Jacques Blanc - Je me permets de dire que lorsqu'un parc se permet de poser un recours contre un permis de construire, alors que ce dernier a été accordé par le préfet et soutenu par tous les élus, au sujet d'un patrimoine qui a été abandonné et ensuite racheté pour le faire vivre, nous en avons assez de le défendre. Ces comportements font qu'au lieu de faire adhérer les gens à une défense du patrimoine, cela devient insupportable.

M. Jean-Paul Amoudry - J'ai relevé un certain nombre de points. J'aimerais que nous puissions échanger nos point de vues sur la question de l'exception française et sur cette politique centralisée des risques. Si d'aventure vous aviez des observations ou disposiez d'une étude de droit comparé, nous pourrions l'étudier et faire des observations afin de mieux connaître ce qui se fait à l'extérieur. Nous avons compris que vous êtes favorable à une évolution ou à un rapprochement de la décision et de l'évaluation, et à un équilibre mieux garanti entre l'Etat, les collectivités et la population locale.

M. Philippe Huet - La direction des risques est peut-être plus jacobine que les fonctionnaires de l'inspection que nous sommes. Nous ne ratons pas une occasion de dire ce que je vous ai dit. Nous l'avons écrit dans le rapport de Montroc et dans d'autres rapports qui nous ont été commandés.

Sur le point précis des risques naturels, il existe des problèmes de responsabilité pénale. Le jeu avec les élus est complexe. Dans la mesure où les élus assurent la responsabilité des plans d'occupation des sols, n'est-il pas possible que les responsabilités soient mieux partagées en termes de servitude attachée à ces plans ? 77 préfets ont été mis au « tourniquet » depuis 1982 sur ce type de sujet entre autres. Cinq seulement ont été condamnés. C'est quand même très désagréable pour tout le monde. De même, des ingénieurs d'Etat ont eu des comptes à rendre à la justice. Cela fait du bruit dans la corporation. Je pense qu'un travail commun des élus et des administrations doit être fait. Je suis convaincu qu'il faut un esprit nouveau. Une douzaine de parlementaires, députés-maires ou sénateurs-maires, ont participé à la commission de votre collègue M. Dauge. Ils ont souvent dit qu'ils ne signeraient jamais tout seuls. Or, actuellement, c'est nous qui signons tout seuls. Une cosignature serait déjà un progrès. Dans tous les cas, il faudrait que notre signature soit précédée d'un débat où chacun est responsable de ce qu'il a dit, comme dans vos commissions, où c'est enregistré. Il faudrait quelque chose de plus formalisé qui responsabilise les participants.

M. Jean-Paul Amoudry - Vous avez compris le contexte de notre mission. Nous n'allons pas régler ce problème dans notre rapport. Nous allons le signaler, quitte à reprendre le fil de nos discussions dans le cadre de notre groupe montagne au Sénat. C'est un travail qui demande un effort de longue haleine. Je le signale comme un des objectifs pour l'après octobre prochain. Comme Jacques Blanc vient de le dire, c'est un problème de culture administrative.

Dans ce même esprit, je voudrais pointer deux ou trois autres questions. Vous avez parlé de la gestion de l'entretien des ouvrages de protection en montagne et du fait qu'après Montroc, rien n'avait été concrètement entrepris en matière de travaux. Est-ce qu'il est possible de connaître l'état de ces ouvrages, qui mériteraient que nous nous y intéresserions, afin que nous puissions vérifier de façon plus rigoureuse la qualité de la protection qu'ils sont censés assurer ?

Deuxièmement, vous avez abordé le sujet de l'information et de la responsabilisation. Vous savez que la loi montagne a lancé l'idée d'une responsabilisation par l'argent et que la loi démocratie de proximité, sous l'impulsion de notre collègue Jean Faure, a repris l'idée d'une responsabilisation par le remboursement en tout ou partie des frais d'intervention, et d'une nécessaire information de cette responsabilité. Est-ce que vous pensez qu'il serait opportun et utile de joindre les deux ? Une meilleure information sur les risques ne passe-t-elle pas par une meilleure information par l'argent ? C'est peut-être un peu trivial et un peu bas mais c'est ce qui attire l'attention de nos concitoyens.

Enfin, au sujet de l'existant soumis au risque, est-ce que vous pourriez nous donner quelques exemples et nous dire si un travail de recherche préalable serait nécessaire ? Cela nous permettrait d'y voir plus clair et d'apporter des solutions. M. Glass, vous avez parlé de 36 outils de protection. J'aimerais que vous nous précisiez si ce sont des outils juridiques ou si ce sont des organismes, des institutions ou des associations qui participent à la protection. Est-ce qu'il ne serait pas possible de simplifier l'ensemble de ces outils, d'aller vers quelque chose de plus lisible et de plus explicable pour les acteurs du terrain que sont les chasseurs, les agriculteurs, les artisans et les élus ?

M. Jean Boyer - En ce qui concerne les inondations, la Haute-Loire est un département qui connaît malheureusement ces problèmes. Il y a eu neuf morts en 1981. Aujourd'hui, nous nous demandons si les priorités environnementales ne priment pas sur la mise en place d'ouvrages de sécurité. C'est tout un problème. Ce qui se fait en amont bénéficie à l'aval. Je pense qu'il y a un troisième décideur, à part l'Etat et l'élu. Ce n'est pas le pouvoir de la rue, mais il y a un peu de ça. Qu'en pensez-vous et comment pouvons-nous modifier cet état d'esprit ?

M. Philippe Huet - Chacun connaît le drame de Brives-Charensac. Certains souhaitent un barrage pour contrôler la rivière tandis que les autres souhaitent laisser la rivière vivre sa vie en évitant de se mettre sur son passage. Tout d'abord, je pense qu'il n'existe aucun exemple montrant qu'il est possible de maîtriser complètement les phénomènes par l'installation d'un barrage. Regardez Serre-Ponçon. Nous travaillons sur la Durance avec EDF notamment. Tout le monde pensait que nous allions assister à la fin de la Durance dévastatrice. C'était en 1955. Pendant un demi-siècle, nous pensions avoir gagné. Or en 1994, une crue a fait des dégâts tout à fait considérables.

Le barrage n'est pas en mesure de contrôler des crues extrêmes. Il domine les crues moyennes. L'effet pervers est que nous oublions le danger. C'est vrai partout, y compris sur les barrages de la région parisienne. Deuxièmement, cela relève du débat public. Si vous ne voulez pas d'ouvrages de protection, ou si vous voulez vous installer en zone inondable, il faut vous préparer, le jour où une catastrophe arrive, à en payer le prix. Ça doit être un débat public : nous prenons le risque collectivement et de façon consciente. Auparavant, les ingénieurs parlaient de crue centennale parce qu'on ne vivait pas longtemps et que l'on n'avait pas une grande chance de la revoir. Mais aujourd'hui il est possible d'en voir deux ou trois en une vie. Un débat public doit éclairer l'opinion.

Je voudrais faire une remarque sur un autre sujet : par le jeu des concessions, EDF est devenue de fait quasi propriétaire de rivières de montagne. Aujourd'hui où les enjeux de société évoluent, il y a sans doute d'autres impératifs que l'énergie à considérer.

Votre mission pourrait-elle aborder la question ?

M. Jacques Blanc - Nous vous remercions.

25. Audition de Mme Marie Guittard, adjointe au directeur des politiques économiques et internationales, chef de la production et des marchés au ministère de l'agriculture, de l'alimentation, de la pêche et des affaires rurales (19 juin 2002)

M. Jacques Blanc - Nous accueillons donc Madame Guittard, que nous sommes heureux de retrouver. La montagne a besoin pour vivre de produits reconnus et de qualité, et d'agriculteurs authentiques. Monsieur le Rapporteur, que souhaitiez-vous préciser ?

M. Jean-Paul Amoudry - Je voudrais simplement souhaiter la bienvenue à nos invitées. Vous avez là effectivement une grille de questions que nous vous avons adressée pour vous permettre de structurer votre propos et les réponses que nous attendons de vous.

Mme Marie Guittard - Merci monsieur le Président, merci monsieur le Rapporteur, merci messieurs les sénateurs, de nous avoir conviés à cette audition. Effectivement, nous avons reçu une grille de questions.

Vous souhaitiez avoir un éclairage sur le droit applicable au terme montagne et un bilan de l'application de la réglementation en vigueur. Actuellement, le décret du 15 décembre 2000, pris en application de la LOA (loi d'orientation agricole de juillet 1999) précise les conditions d'utilisation du terme montagne. Ce décret est l'aboutissement d'un long processus qui débute avec la loi montagne de 1985 et se poursuit avec le décret en application, qui a été remis en cause par un arrêt de la Cour de Justice des Communautés européennes en mai 1997. En effet, ce décret prévoyait un dispositif d'autorisation pour les seuls produits fabriqués sur le territoire national français et issus de matières premières françaises. Au nom de la libre circulation des produits, la Cour de Justice nous a demandé de modifier les conditions d'utilisation du terme montagne en France. Nous avons donc utilisé l'occasion de la LOA en 1999 pour que soit précisées les conditions d'utilisation de la dénomination montagne. Au terme d'une période où nous avons consulté les professionnels et la commission du projet de décret, nous avons abouti à un décret en décembre 2000 qui a reçu un avis favorable de la commission, mais un avis mitigé de certaines composantes professionnelles. En effet, par rapport à ce qu'ils auraient souhaité, la vigilance de la commission sur notre projet était telle que nous ne pouvions pas appliquer un dispositif d'autorisation pour des produits de zones de montagne d'autres pays de l'Union européenne. Nous avons été contraints de limiter notre dispositif aux produits élaborés en France avec une matière première venant de France ou d'ailleurs. Les professionnels, et notamment les producteurs de porc de montagne, ont craint que soit galvaudé le terme montagne et qu'arrivent des matières premières d'autres pays qui ne correspondent pas à l'idée que se faisaient ces producteurs d'un produit de montagne.

Cette difficulté n'est pas la seule. Le positionnement des produits de montagne par rapport à notre dispositif de signes officiels de qualité pose aussi problème. Nous avons des signes de qualité qui traduisent des caractéristiques qualitatives des produits. C'est le cas de l'AOC, qui est un produit qui répond à un cahier des charges, à une localisation de la production, à un savoir-faire des producteurs, qui garantit une typicité du produit et surtout une impossibilité de le dupliquer. Ce produit est ce qu'il est parce qu'il a été fabriqué dans un lieu donné et par des personnes données, avec du matériel végétal ou animal donné. Quant aux labels rouges, ce sont des produits qui tirent leur qualité supérieure du respect d'un cahier des charges qui garantit avant tout la qualité supérieure du produit par rapport au produit de base. Il a fait l'objet d'un examen organoleptique. Il a donc démontré que le cahier des charges lui conférait des caractéristiques supérieures au produit de base. Enfin, les certifications de conformité produit permettent à certains produits de se distinguer des produits standard parce qu'ils disent ce qu'ils sont et répondent à un cahier des charges avec des caractéristiques identifiées. Ils ne sont pas d'une qualité supérieure comme le label rouge, mais sont distincts des autres. Enfin, le dispositif d'agriculture biologique ne dit rien sur la qualité du produit mais dit que ce produit a été élaboré dans des conditions respectueuses des équilibres naturels.

La dénomination montagne, au sens de la LOA et au sens de ce que nous a laissé faire la Commission européenne, est un signe de provenance. Dans le paysage des signes officiels de qualité et des indications de provenance, le produit montagne est soumis à l'autorisation administrative parce qu'il répond à des critères d'origine. Le cahier des charges qualitatif n'est pas encadré. Ce n'est donc pas un produit de qualité supérieure, ni un produit typique au sens de l'AOC, ni un produit identifié par des caractéristiques quelconques. Il dit seulement qu'il est intégralement de provenance montagne, mais sans dire laquelle.

M. Jean Boyer - En Haute-Loire, nous avons voulu mettre en place une filière de porcs de montagne. La traçabilité était assurée puisque l'éleveur devait respecter un cahier des charges et l'origine de l'alimentation était connue : avoine de Haute-Loire, pommes de terre issues de zone de montagne. Le conseil général avait mis en place une action favorisant la transformation des aliments du bétail produits en Haute-Loire. Donc la traçabilité n'était pas seulement liée à la situation géographique. Nous sommes déçus aujourd'hui que la seule référence géographique soit mentionnée alors que le cahier des charges garantissait la traçabilité.

M. Jacques Blanc - La signature montagne n'est donc pas assimilée à une appellation d'origine ni même à une indication géographique protégée (IGP). Dans une IGP, vous avez à la fois la géographie et des méthodes de production. Il faudrait donc essayer d'avoir une appellation d'origine. Est-ce que vous pensez que nous pouvons sortir du décret ou l'améliorer ?

Mme Marie Guittard - Le décret tel qu'il existe aujourd'hui est, à mon sens, peu susceptible d'évoluer. En effet, il se heurtera toujours à l'absence de volonté des pays de l'Union européenne et notamment de ceux du nord de l'Europe. A cet égard, l'élargissement va accentuer cette séparation entre deux types de pays : nous allons sans doute avoir des intérêts communs avec la Slovaquie, par exemple, comme avec d'autres pays du sud de l'Europe qui ont des montagnes. Mais la Pologne et la Hongrie seront sans doute moins tentées par des législations. Que nous soyons quinze ou vingt-cinq, l'élargissement ne va donc rien changer au rapport de forces. Le décret est donc peu susceptible de changer. Par contre il ne me paraît pas incompatible avec la notion de signe officiel de qualité : rien n'interdit, a priori, qu'un produit de montagne soit également une AOC, une IGP, ou bio.

M. Jacques Blanc - Mais il est banalisé après. Le même qualificatif peut être utilisé en zone de plaine. Or notre objectif est de montrer que la montagne dispose d'une richesse supplémentaire.

Mme Marie Guittard - Je reprendrai les termes du président Valadier, qui est président du Comité national des Produits laitiers, un des quatre comités nationaux de l'Institut national des Appellations d'Origine. Lors de la dernière réunion du Conseil permanent de l'INAO, il a dit qu'il craignait que la montagne ne fasse pas la qualité des produits, que l'altitude ne faisait pas la qualité des produits.

M. Jacques Blanc - C'est parce qu'ils ont des difficultés pour définir le terme montagne dans l'Aveyron. Certaines zones ne sont pas classées montagne. Donc le président Valadier reste prudent !

Mme Marie Guittard - Il y a quand même une difficulté. Si nous mettons de côté l'axiome « montagne = qualité », il faut vivre la montagne comme une indication de provenance du produit et chercher des voies de progrès à travers des cahiers des charges qui vont conférer le label AOC, le label rouge, la certification de conformité ou la certification bio. Il me semble qu'à moyen et long terme, deux types de produits émergeront : les produits qui seront de montagne comme d'autres produits seront de la plaine, et des produits de montagne labellisés au titre d'une AOC ou d'autre chose.

M. Jacques Blanc - Vous ne pensez pas que nous pourrions réserver le label montagne aux produits qui sont élaborés et transformés dans la même montagne ?

Mme Marie Guittard - C'est justement la difficulté. Aujourd'hui les zones de montagne sont définies dans le contexte communautaire. A partir du moment où ce que vous dites est sur une étiquette, ce n'est plus une allégation. Donc au regard de tous les systèmes de contrôle, et notamment la Direction générale de la concurrence, de la consommation et de la répression des fraudes française (DGCCRF), vous ne pouvez pas interdire ce qui est une vérité et non une allégation. C'est le droit à l'information du consommateur. Le souci d'une valorisation d'une production locale se heurte au droit à l'information du consommateur. A ce propos, il y a toujours une certaine ambiguïté lorsque nous réservons le droit de faire une mention valorisante aux produits qui respectent des cahiers des charges. Voyez le débat récent sur la possibilité de mentionner des cépages et les millésimes sur les vins de table. Dans les pays non-producteurs, des représentants demandaient pourquoi nous allions réserver aux consommateurs qui ont les moyens de s'offrir des vins AOC ou des vins de pays le droit de connaître le millésime et le cépage du vin qu'ils buvaient. Ils disaient qu'à partir du moment où un vin de table assure la traçabilité, il n'y a aucune raison de réserver les mentions aux vins AOC. Finalement, le problème s'est arrangé. Mais je pense que c'est la dernière fois, parce que nous allons avoir de plus en plus de pays porteurs de cette synergie nécessaire entre identification du produit et accès au maximum d'informations, à partir du moment où ce ne sont pas des allégations.

Du moment que la traçabilité du produit est garantie, il n'y a aucune raison pour que le bénéfice de l'information soit réservé aux consommateurs dont les revenus leur permettent de consommer les produits plus onéreux. Le souci des signes officiels de qualité est que les produis soient reconnus et qu'ils soient crédibles grâce au respect d'un cahier des charges validé par les pouvoirs publics.

M. Jacques Blanc - En Haute-Savoie et en Savoie, nous avons été saisis du problème suivant : la crainte que la signature montagne permette à des produits venant de n'importe quelle autre montagne d'Europe d'être traités sur une autre montagne. Il y aurait alors un recul par rapport à ce que nous pouvions espérer. Des grandes entreprises pourraient contribuer à ce mouvement. Nous devons trouver des solutions à ce problème.

M. Jean Boyer - Je voudrais vous donner un exemple très concret de reconnaissance nationale. Il y a l'altitude, mais aussi le sol et le produit du sol. Ce sol est reconnu. En zone de montagne, les références des primes aux céréales sont trois fois plus faibles que dans les plaines, parce qu'il est sous-entendu que l'utilisation d'azote est en moyenne de 40 unités à l'hectare tandis que la moyenne française est de 160 ou 170 unités. Il y a quand même une reconnaissance que l'utilisation de pesticides, d'herbicides et d'engrais azotés est bien plus faible en montagne. Donc ce n'est pas seulement une référence géographique, mais une réalité du sol. S'il n'y a pas de rémanence d'azote dans le sol, il n'y en a pas dans le produit non plus. Nous avons donc des références d'emploi rationnel d'azote.

Mme Marie Guittard - Il n'est pas question de nier qu'a priori, les zones de montagne disposent de conditions climatiques et de production qui leur permettent de prétendre, dans des conditions plus favorables que celles d'autres zones, à faire émerger des produits AOC ou IGP. Il est indéniable que les pratiques agricoles dans les zones de montagne sont plus favorables à l'émergence de produits qui sauront répondre à des cahiers des charges extrêmement sévères. L'idée est de dire que demain, ces produits de montagne répondront à des cahiers des charges. Je peux prendre quelques exemples. Le beaufort a existé avant la mise en oeuvre de la politique montagne. L'AOC Beaufort est aujourd'hui un fleuron. Elle a atteint ses objectifs en termes de rémunération des producteurs. Ce produit tire sa notoriété et la durabilité de sa notoriété du fait de sa qualité et d'un cahier des charges AOC plutôt que du fait qu'il est un produit du Beaufortin.

M. Jacques Blanc - Mais le décret permettra à n'importe quelle grande entreprise de produire du lait ou du fromage sans respecter les cahiers des charges et d'utiliser quand même le terme montagne.

Mme Marie Guittard - Cela pourrait être le cas si le décret montagne ne contenait pas des dispositions relatives à l'élaboration de règlements techniques. Il est prévu que l'ensemble des phases de production ait lieu en zone de montagne. Nous avons également prévu des dérogations, car il est évident que des accidents économiques ou des calamités agricoles peuvent justifier des approvisionnements de matières premières hors zone de montagne. Il me semble que les filières qui craignent que n'importe quel produit puisse devenir un produit de montagne doivent élaborer des règlements techniques afin d'encadrer, autant qu'ils le souhaitent, les dérogations à l'utilisation du terme montagne permettant que l'intégralité du processus de production ait lieu dans une zone de montagne. Prenons l'exemple du lait de montagne. Il est envisageable que seule la phase d'embouteillage ait lieu en montagne tandis que le lait pourrait venir d'ailleurs, en prévoyant des dérogations très larges. Mais il est possible aussi, comme le fait la filière des porcs de montagne, qu'il ne soit pas possible de se prévaloir de cette caractéristique dans n'importe quelle condition.

Les règlements techniques sont donc l'unique moyen de verrouiller et de minimiser les risques de dilution de la notion de montagne. Actuellement, nous travaillons à l'élaboration du règlement technique pour le porc de montagne et nous voyons bien que la production peut être canalisée et limitée quantitativement, et va donc pouvoir s'adjoindre un signe officiel de qualité. Pour l'instant, c'est une certification de conformité produit mais cela pourrait aboutir à un label rouge. Le porc de montagne pourrait donc se prévaloir, notamment sur le plan de la communication avec le consommateur, d'un règlement technique qui encadre de façon stricte les dérogations possibles, et d'un signe officiel de qualité. Il tirerait sa spécificité d'autre chose que sa provenance géographique, d'autant plus que cette provenance est extrêmement répandue dans l'Union Européenne. Nous suivons une stratégie de long terme. Le décret date de décembre 2000 donc il est difficile de tirer un bilan de son application en juin 2002, mais je vous demande de relire le texte et de faire en sorte que l'ensemble de la panoplie prévue et notamment les règlements techniques servent à encadrer les dérogations. Il faut que les professionnels se rendent compte que ce sont ces règlements techniques qui leur permettront d'atteindre un signe officiel de qualité et de faire en sorte que les produits de montagne ne puissent pas être élaborés n'importe comment. Je suis d'accord avec vous qu'ils sont tout à fait capables de le faire.

M. Jean Boyer - Ne pensez-vous pas que nous sommes victimes d'une inflation de signes officiels de qualité ou de signes d'attachement au terroir ? La ménagère a de quoi en perdre son latin lorsqu'elle va dans une grande surface. Les truies de Hollande sont abattues en zone de montagne et le saucisson est appelé montagnard alors que ce sont des coches, qui ont donné naissance à un grand nombre de porcelets. Or la ménagère voit « le montagnard ». C'est quand même très déconcertant.

M. Jacques Blanc - Nous débouchons, en réalité, sur le besoin d'avoir des signes de qualité. La signature montagne ne va pas au bout de ce signe de qualité parce qu'il n'existe aucun accrochage à telle montagne en tant qu'origine du produit, où la transformation s'opère. Vous nous dites que des mesures de réglementation imposées par les professionnels eux-mêmes sur les méthodes de production permettraient d'éviter les risques de dérapage. La question est de savoir si nous ne pouvons pas exiger qu'en plus de la localisation en montagne s'ajoute un signe officiel de qualité. C'est possible si la réglementation est respectée. Mais il faut que les consommateurs soient preneurs.

M. Jean-Paul Amoudry - Je voudrais poser une question subsidiaire et complémentaire. Vous avez évoqué le beaufort, qui est une région géographique. A l'origine, le beaufort n'est pas un signe de qualité, c'est un massif. Les efforts des producteurs de la région en ont fait un produit dont la saveur et le sérieux de fabrication font que son évocation est synonyme de qualité. Avons-nous le droit de faire un fromage dont l'étiquette dira « montagne du Beaufortin » et non « beaufort » ? Cela risque aussi de semer le trouble dans l'esprit des consommateurs. Ce serait l'appropriation d'un nom géographique devenu signe d'une qualité. Il existe d'autres exemples de massifs devenus synonymes de qualité parce que des personnes y ont créé des produits de qualité. Nous aurons du mal à nous protéger contre ces phénomènes et de permettre qu'un différentiel de prix assez fort existe entre les produits traditionnels et les produits de montagne. Ce sera un sérieux problème sur le terrain.

Mme Marie Guittard - Nous en revenons de manière très prosaïque à l'étiquetage et la protection des AOC. Notre dispositif prévoit que le mot beaufort est protégé à partir du moment où l'AOC Beaufort existe. Le mot Beaufort ne peut pas être utilisé pour des produits comparables si ces derniers ne respectent pas les cahiers des charges. Il est prévu aussi qu'il est protégé dans le cadre d'une utilisation confusionnelle pour le consommateur. Il est évident, me semble-t-il, qu'un fromage X se prétendant produit de montagne du Beaufortin rentrerait dans ce cadre et créerait une confusion chez le consommateur. Donc cet étiquetage ne pourrait être accepté ni par la DGCCRF ni par l'INAO. Même s'il passait au travers des mailles de la DGCCRF, le service juridique de l'INAO intenterait immédiatement un procès pour usage abusif et tentative de désinformation et de confusion des consommateurs au détriment de l'appellation.

M. Auguste Cazalet - Je voudrais obtenir une précision. Il y a quelques années, plusieurs ramassages de lait avaient lieu pour la fabrication du roquefort dans les Pyrénées-Atlantiques. Le roquefort était le même que maintenant. Est-ce que ça existe encore ? J'ai souvent visité les laiteries du Pays Basque et du Béarn qui s'appelaient les usines de roquefort autrefois. Ensuite le lait partait dans l'Aveyron.

M. Jacques Blanc - Roquefort est une AOC mais dans cette appellation, le terrain de production n'est pas mentionné. Par contre, l'affinage et le passage dans les caves de Roquefort est une condition. Il existait donc du roquefort dont le lait provenait de Corse, des Pyrénées, de la Lozère, de l'Aveyron ou du Tarn. Ils ont ramené leur aire de production mais la définition de l'AOC n'exclut pas que le lait vienne d'autres territoires que ceux autour de Roquefort.

Mme Marie Guittard - Toutes proportions gardées, c'est le même problème que pour le beaufort, mais l'histoire est différente. Il est évident que tout le fromage de beaufort ne vient pas de la commune de Beaufort. Mais le fromage s'appelle beaufort. De façon similaire, tout le vin de Bordeaux ne vient pas de la commune de Bordeaux, mais d'une zone qui entoure Bordeaux. Tout le lait nécessaire à l'élaboration du roquefort ne vient pas de la commune de Roquefort. Il est certain que l'AOC Roquefort a bénéficié, parce qu'elle est très ancienne, de la possibilité d'un bassin de production de lait gigantesque. Donc il est apparu que certaines de nos appellations avaient des zones de production trop larges si nous voulions, sur le plan communautaire et international, défendre la notion d'AOC. La notion de terroir nécessite quand même une certaine homogénéité. Or le bassin de collecte de lait de roquefort était énorme et pouvait donc prêter à la critique. Nous avons donc travaillé à un recentrage de la collecte de lait. Elle reste vaste mais ce qui sautait le plus aux yeux a disparu.

M. Jacques Blanc - Néanmoins, ils sont plus protégés que le beaufort parce que l'AOC exige que l'affinage ait lieu dans les caves. Les producteurs de beaufort étaient inquiets de voir que le ramassage de lait pourrait avoir lieu dans toutes les montagnes d'Europe et que l'implantation et la transformation aurait lieu dans le Beaufortin.

Les IGP ne répondent pas aux mêmes règles que les AOC mais sont quand même reconnues sur le plan européen. La feta est un problème. Est-ce que la feta est un nom générique ou une IGP ?

Mme Marie Guittard - Pour l'instant, les Grecs souhaitent que ce soit une AOC. Nous aurions aimé que les Grecs fassent avec la feta ce que nous avons fait avec le camembert. La production de feta est énorme et répartie au Danemark, en Nouvelle-Zélande, dans tous les pays du monde qui sont des grands producteurs de lait, puisque c'est, avec le gruyère, un des seuls fromages, je pense, qui fasse l'objet d'un marché mondial. C'est énormément consommé dans les pays d'Afrique du Nord. La production grecque n'est donc pas capable de couvrir la demande de feta.

Nous aurions souhaité que subsistent deux produits : un produit sous une norme codex alimentarius comme il existe une norme camembert codex alimentarius, qui signifie que tout le monde peut en faire sous réserve de respecter un cahier des charges minimal ; et un produit similaire au camembert de Normandie AOC, c'est-à-dire un produit sous signe officiel de qualité et dont les conditions de production et le cahier des charges serré lui confèrent une typicité. La feta issue de Grèce deviendrait par rapport à la feta produite partout dans le monde l'équivalent du camembert de Normandie par rapport à ce qu'est le camembert codex alimentarius, qui peut être vendu dans des boîtes métalliques, etc. Les Grecs ne se sont pas rangés à cette idée parce qu'ils considèrent que la feta n'est pas un produit générique. Contrairement au camembert, elle n'est pas devenue un produit générique et n'est pas une recette. Donc c'est au produit qui fait l'objet d'un commerce international de changer de nom. Voilà la position de la Grèce. Ils ont aussi cette spécificité qui est que les fromages issus de lait de vache ou mixte ne peuvent pas porter le nom de feta, qui est produite, en Grèce, à partir de lait de brebis. Ils se battent donc pour l'exclusivité du terme feta comme les Italiens se battent pour la disparition du terme parmesan, confondu avec le terme parmigiano.

M. Jacques Blanc - C'est vrai qu'en ce qui concerne la montagne, nous avons le sentiment aujourd'hui que ce sont surtout des accrochages montagne versus AOC et montagne versus IGP qui ont lieu, comme c'est le cas pour la Fleur d'Aubrac. Les montagnards ont un peu peur. Nous devons donc procéder à une modification du décret ou à une utilisation des règlements techniques permis par le décret.

M. Jean-Paul Amoudry - Sur ce point, je souhaiterais que vous nous précisiez, par une note, les conditions dans lesquelles l'application de ce règlement technique fait la distinction entre la protection des AOC et IGP d'une part, et d'autre part les conditions dans lesquelles ce décret n'est pas de nature à nuire à l'acquis. Pour ma part, la notion de dérogation que vous avez utilisée ne m'apparaît pas très clairement. Cela permettrait à notre rapport d'être le plus précis possible. Nous pourrions alors apporter à nos interlocuteurs des différentes provinces et régions des réponses qui puissent les rassurer.

Mme Marie Guittard - Pour terminer sur ce point, je dirais que ce décret, par rapport au décret précédent en application de la loi de montagne, a plutôt déçu les professionnels. Néanmoins, ils commencent à comprendre l'usage qu'il est possible de faire du décret si nous le regardons dans son exhaustivité et non pas seulement par rapport aux pertes de substance en comparaison avec le décret précédent. L'ensemble du dispositif semble être une architecture plus complexe. Il interfère dans le débat sur la lisibilité de tous ces signes, qui est un débat fondamental. Mais les produits de montagne ne sont pas inéluctablement condamnés.

M. Jean Boyer - Il faut essayer de nous comprendre. La montagne est utilisée par l'extérieur, y compris par l'extérieur de la France, pour valoriser des produits. Les produits de montagne français sont banalisés parce que le terme montagne est trop vulgarisé. Le problème est le même pour les lentilles. Les subtilités d'empaquetage et de production font que la ménagère n'y comprend rien. La montagne est banalisée tandis que les producteurs de montagne ne trouvent pas la valorisation nécessaire.

M. Jacques Blanc - En réalité, le mot « montagne » ne suffit pas aujourd'hui. Il faut voir comment nous pouvons éviter que cela se retourne contre les produits de montagne, en associant la montagne à des signes lisibles de qualité. Est-ce que vous pouvez nous renseigner sur le marché de la viande et sur la question de l'agriculture biologique ?

Mme Marie Guittard - En quelques mots, je dirais qu'il n'y a pas pour nous de marché de la viande de montagne comme il y aurait de la viande de plaine. Il y a un secteur qui a été frappé par la crise de la vache folle et qui retrouve petit à petit ses équilibres. Nous n'avons pas de politique spécifique pour la viande bovine de montagne. Le marché du porc connaît aussi ses cycles. La faiblesse de l'organisation commune de marché, à la demande de certains pays, ne lui bénéficie pas. Par contre, il fait l'objet, depuis quinze ans maintenant, d'une aide spécifique par l'Office national interprofessionnel des viandes, de l'élevage et de l'aviculture (OFIVAL). Elle est, bon an mal an, de 6,098 millions d'euros. C'est une aide qui ressemble à celle accordée au lait de montagne : elle est conçue comme une aide compensatrice de handicap naturel (les surcoûts). Grossièrement, elle consistait à donner X euros par tête de porc de montagne vendue et X centimes au litre de lait collecté en zone de montagne.

Or ces deux dispositifs sont complètement anti-communautaires, car ils sont couplés à une production qui devrait tirer d'un revenu amélioré le comblement de ses coûts supplémentaires de production. L'aide permet donc d'entretenir des producteurs dans un système subventionné qui n'a rien à voir avec une politique de qualité. Nous sommes donc conscients, avec les producteurs, que ces aides sont appelées à évoluer comme elles ont déjà commencé à le faire, car la Commission nous a épinglés sur ces deux aides de 6,098 millions d'euros depuis plusieurs années. Pour ce qui est du lait, nous avons réussi à présenter à la Commission quelque chose qui ressemble à des aides à l'appui technique et au suivi qualitatif des produits. Mais in fine, même si c'est savamment réparti entre les opérateurs, cela revient au même. Nous avons plus de difficultés pour le porc. Les démarches sont en cours. De toute manière, ces aides sont appelées à disparaître progressivement. Nous n'avons pas de difficulté majeure dans ce domaine.

Par contre, nous avons des difficultés, par rapport à la réglementation européenne, avec l'agriculture biologique de montagne, notamment dans certains secteurs. Nous avons deux difficultés particulières. L'une est l'interdiction de l'attache des bovins, prévue dans la réglementation européenne relative à l'agriculture biologique, qui prévoit, en période hivernale, sous réserve d'un accès à l'extérieur deux fois par semaine, la possibilité d'attacher les animaux. Or nous ne savons pas le faire en zone de montagne. Le deuxième problème est le principe du lien de l'alimentation à l'exploitation, c'est-à-dire que l'alimentation doit être produite dans l'exploitation qui a le cheptel. Ces deux facteurs sont extrêmement limitants pour la production biologique animale en montagne.

M. Jacques Blanc - Il n'est pas possible d'utiliser une alimentation identifiable et provenant de zone de montagne ?

Mme Marie Guittard - Face à ces deux difficultés, nous avons introduit des demandes à la Commission pour que la réglementation évolue. Jusqu'à présent, nos démarches n'ont pas abouti parce que certaines personnes ont une conception du respect des équilibres et de la possibilité de produire en zone non apte à le faire extrêmement stricte. Selon eux, si la production céréalière adéquate pour nourrir les animaux n'existe pas dans un endroit donné, les animaux n'ont pas à être là. Ils inversent donc la démarche. Nous disons que nous pourrions mettre en place une traçabilité, mais ils ne l'acceptent pas.

M. Jacques Blanc - En réalité, ils veulent que nous restions des producteurs de maigre et que des vocations naissent ailleurs pour l'engraissement. Mais cela enlève des possibilités d'avoir des productions de produits finis. Nous l'avons vu avec l'IGP Fleur d'Aubrac, qui crée vraiment une valorisation du produit. Mais chez nous, en montagne, certaines personnes qui font du bio sont embêtés maintenant.

M. Jean-Paul Amoudry - C`est la réglementation européenne qui oblige à attacher les animaux deux fois par jour au moins ?

Mme Marie Guittard - C'est le principe de l'interdiction de l'attache des animaux.

M. Jacques Blanc - Comme vous, nous demandons à ce qu'il y ait une évolution de la réglementation, ou du moins une adaptation aux conditions de production en montagne. Tout le monde sait qu'il est impossible de sortir les animaux deux fois par semaine en montagne en période de tempête !

Mme Marie Guittard - Plusieurs écoles se sont développées sur le bio. Le respect des équilibres naturels signifie, pour l'école minimaliste, de faire sur un territoire donné ce que l'on peut faire. Mais ce qui a prévalu au niveau communautaire est l'école qui prône la composante « bien-être animal ». En effet, l'interdiction d'attache des animaux n'a rien à voir avec l'équilibre des territoires. C'est une composante « bien-être animal ».

M. Jean Boyer - C'est un bio élargi à l'élevage. Il ne concerne pas que l'alimentation.

Mme Marie Guittard - Effectivement, dans cette optique, le respect des équilibres inclut le respect des animaux.

M. Jacques Blanc - Ne pourrions-nous pas, dans le cadre de cette réglementation, avoir une signature montagne en exigeant que le complément d'alimentation consiste en des protéines végétales garanties non génétiquement modifiées ? Car le problème des organismes génétiquement modifiés va sûrement surgir. Je me disais que pour terminer les animaux en montagne, cette signature rejoindrait le besoin de compléter le territoire par une garantie relative à l'alimentation. Tout le monde sait qu'en montagne il n'y aura jamais l'alimentation suffisante pour finir les animaux. C'est pourquoi il y a plus de maigres. Nous retrouvons la notion de filière globale et des abattoirs de montagne qu'il faut maintenir.

Mme Marie Guittard - Ce sont des sujets qui vont être sur le devant de l'actualité. Deux préoccupations majeures interviennent. De nombreux producteurs sous signes officiels de qualité, et aussi de produits de montagne, veulent deux choses : s'interdire les OGM et s'interdire l'épandage des boues et gadoues. Cela pose d'énormes problèmes de contrôle. Nous ne souhaitons pas qu'à moyen terme cet avantage soit à double tranchant et que la contrôlabilité ne soit pas assurée. En effet, ce qui fait la force des AOC et des labels rouges, c'est qu'il n'y a rien d'incantatoire. Il est évident que les produits montagne vont nous proposer, à l'INAO, dans leurs cahiers des charges, l'interdiction des boues et gadoues et l'interdiction des OGM. Et nous ne saurons pas comment le contrôler.

M. Jacques Blanc - Il est possible de contrôler les protéines végétales. Le tout est de savoir jusqu'où nous pouvons aller. Et il faut négocier avec les Américains, parce qu'il est impossible de donner des garanties sur tout ce qui est importé. Cette question est posée dans les accords nouveaux pour autoriser les protéines végétales.

Mme Marie Guittard - Nous savons détecter les OGM quand elles sont autorisées mais pas quand nous ne savons pas ce que nous cherchons. Nous ne risquons pas de les trouver dans ce cas.

M. Jacques Blanc - Je vous remercie beaucoup. Ce sont des sujets très intéressants.

26. Audition de M. Jean-Louis Cazaubon, vice-président de l'Assemblée permanente des chambres d'agriculture (APCA), accompagné de M. Sylvain Confida, conseiller (19 juin 2002)

M. Jacques Blanc, Président - Bonjour messieurs. Nous vous accueillons avec plaisir. Nous connaissons un peu votre maison et je crois que vous connaissez le motif de notre mission sur la montagne dans le cadre de l'année internationale.

M. Jean-Paul Amoudry, Rapporteur - Nous sommes heureux de vous accueillir, messieurs, en vous remerciant d'avoir fait le déplacement de Paris. Vous avez dû recevoir la grille de questions qui a été préparée et qui nous permettra de vous entendre sur les sujets importants et d'actualité que sont les contrats territoriaux d'exploitation (CTE), les filières de transformation, etc. Je vous propose de synthétiser le message le plus fort que vous souhaitez nous adresser et de nous laisser le temps, au président, à Auguste Cazalet à moi-même de vous demander des précisions.

M. Jean-Louis Cazaubon - Tout d'abord je vous remercie de nous auditionner. Je suis ici au titre de l'Assemblée permanente des chambres d'agriculture. Je suis président de la Chambre d'agriculture des Hautes-Pyrénées et de la Chambre régionale des Midi-Pyrénées. Je connais bien Auguste Cazalet puisque j'habite le département voisin. Mon collaborateur est Sylvain Confida, chargé des questions de montagne au niveau national pour le compte des chambres d'agriculture. Nous allons vous donner le point de vue des chambres d'agriculture et des agriculteurs. Je sais bien que la montagne n'appartient pas qu'aux agriculteurs, mais il faut dire que la montagne aurait bien triste mine sans eux. Je pense que vous en êtes conscients.

La première question concernait notre vision sur les perspectives de l'agriculture de montagne. L'agriculture de montagne est fragile : d'une part à cause de ses structures, qui sont plus petites que la moyenne française, d'autre part à cause du relief, qui rend impossible la mécanisation sur une grande partie du territoire. Elle part donc avec plusieurs handicaps qui ont été corrigés par un certain nombre de mesures qui sont nécessaires. Je pense notamment aux indemnités compensatoires de handicap naturel (ICHN). Par ailleurs, les règlements européens, qui mettent en place un soutien aux ovins, aux bovins et aux productions herbagères, sont moins favorables qu'aux grandes cultures. Nous nous posons donc des questions sur l'évolution des débats concernant la politique agricole commune et de ses soutiens. L'entrée des PECO et l'évolution du premier vers le deuxième pilier nous préoccupe aussi : qu'adviendra-t-il de la ligne de partage de ce deuxième pilier, en termes de développement rural ? Si les financements servent à la construction de la salle des fêtes ou du mur du cimetière, la ligne de partage entre l'agricole et le rural pose problème. La montagne devra avoir sa part dans ces politiques. L`avenir de la politique de montagne dépendra aussi de cela. Nous avons aussi relevé un autre point : nous n'avons pas de données spécifiques à la montagne. Les statisticiens n'ont pas travaillé sur les spécificités de la montagne. Nous n'avons donc pas de chiffres propres à l'agriculture de montagne pour la dernière décennie. Il nous est donc difficile de mettre en évidence les évolutions qui ont caractérisé l'agriculture de montagne depuis 1988.

En ce qui concerne l'avenir, nous pensons qu'une carte à jouer est celle de la diversification, car c'est là que la valeur ajoutée prend tout son sens. Quelle est la définition, dans cette optique, de la valeur ajoutée ? Dans les filières organisées, les filières longues, je pense tout de suite au roquefort ou à la transformation de lait en fromage dans le Pays Basque. Nous nous apercevons qu'il y a une vie en montagne grâce à ces phénomènes. Grâce à un troupeau de 100 à 150 brebis dont la production de lait est transformée en fromage, sur une surface réduite, il est possible d'avoir des revenus suffisants pour faire vivre une famille. Donc il faudrait arriver à généraliser cela, notamment en mettant en place des ateliers individuels ou collectifs. Ces ateliers de transformation - salles de découpe, abattage de volaille, etc. - sont une carte à jouer. En même temps, j'espère que vous nous aiderez à obtenir toutes les aides aux équipements nécessaires. Je pourrais parler aussi de la potabilité de l'eau en montagne, qui est un obstacle coûteux que nous rencontrons souvent dans le cadre des fabrications fromagères.

Quant aux CTE, que faut-il en faire ? Faut-il des CTE spécifiques ? Nous pensons que la panoplie, telle qu'elle nous était proposée et après amendement, peut convenir aux zones de montagne. Nous retrouvons de nombreuses problématiques montagnardes. Une simplification serait peut-être nécessaire. Je pense que les CTE sont quelque chose dont nous pouvons tirer parti. Il faudrait quelques évolutions sur une des mesures du plan de développement rural national (PDRN), la mesure J : qu'elle puisse s'ouvrir pour pérenniser, animer et financer le fonctionnement des structures collectives. Nous estimons qu'il faudrait quadrupler cette enveloppe, notamment pour former, positionner et organiser les bergers, notamment dans les Pyrénées où nous rencontrons le plus de problèmes. Tout ce qui tend à entretenir et à valoriser le paysage est bienvenu. Cette mesure devrait aussi favoriser les équipements, les parcs de triage, les points d'abreuvement.

Dans plusieurs secteurs, les contrats de plan Etat-région permettaient d'émarger. Des groupes se sont réunis, dans le cadre du pastoralisme, et ont pensé que s'il serait avantageux de mettre en place une dotation globale de fonctionnement spéciale à connotation silvo-pastorale permettant de financer ce genre d'ouvrage. Le problème des CTE est qu'il va y avoir des bagarres entre les zones de montagne et les zones de plaine lorsque les enveloppes seront départementalisées. Donc il faudrait pouvoir disposer d'une enveloppe spéciale pour les premières. Les espaces montagnards se situent, pour beaucoup d'entre eux dans les zones Natura 2000. Ce sont des sites remarquables mais si nous ne maintenons pas le couple homme-animal dans ces zones, qui sait ce qui en adviendra ?

L'autre question concernait les conditions et les moyens nécessaires pour une meilleure restructuration des filières, notamment en ce qui concerne la transformation, afin de valoriser les produits de montagne. Nous manquons d'argent pour promouvoir tout cela, notamment au niveau du marketing et plus généralement, de l'accompagnement amont et aval, des demandes technico-économiques d'appui aux microfilières. L'avenir de l'agriculture de montagne se situe clairement dans ces filières et dans ces niches de production. Sur mon département, nous avons relancé une production de porc, appelé porc gascon, qui est un porc noir car il vit dehors, un peu comme les sangliers, dans un espace clôturé. Il y a 30 porcs à l'hectare. Cela permet de valoriser les espaces à faible potentiel. Les charcuteries sont positionnées sur un créneau haut de gamme, à l'instar des charcuteries espagnoles. Après 12 ans de travail, nous sommes arrivés à avoir 5000 ou 6000 porcs par an. C'est un petit marché. Cela prouve néanmoins qu'en employant des techniciens, vous pouvez sortir une race de l'oubli et monter une filière, avec tous les aléas que cela implique. Mais avant d'y arriver, il faut beaucoup d'argent et nous n'arrivons pas à nous financer pour animer ces filières. Là est le vrai problème.

Il faut savoir aussi que c'est dans les zones de montagne que nous avons installé le plus de jeunes. Notre économiste à l'APCA a constaté que c'était dans ces régions où l'emploi avait le moins baissé, notamment dans l'Aveyron et les Pyrénées-Atlantiques. Certains départements ont énormément restructuré et ont des exploitations de 200 hectares et plus, mais la valeur ajoutée n'est pas là : elle se trouve là où il y a des hommes. Dans ces régions de montagne, ce n'est qu'en jouant cette carte que nous pourrons favoriser l'agriculture. Dès qu'il devient possible de transformer le lait en fromage, comme dans les Alpes avec le beaufort, dès que des gens se battent contre vents et marées, il est possible d'arriver à fixer de la vie sur des territoires difficiles. Il faut travailler mais si c'est rentable ce sera toujours possible. Une autre difficulté est celle des aides au transport. Vous savez qu'en montagne des surcoûts existent et qu'ils ne sont pas financés.

Au sujet de la répartition des volumes des quotas laitiers, la question était de savoir s'il était possible de mettre en place des mesures plus favorables à la montagne. Je veux bien mais nous aurons un mal fou à en convaincre nos collègues bretons.

M. Jacques Blanc - Soyons sans complexes. En Bretagne, ils produisent 8 000 ou 9 000 kilos par bête, tandis qu'en montagne, ça tourne autour de 4 000 ou 5 000.

M. Jean-Louis Cazaubon - Tout dépend du cahier des charges. Pour le Beaufort, ils sont à 4 000. C'est une économie de cueillette.

M. Jacques Blanc - Et à l'époque, la taxe de coresponsabilité n'était pas appliquée à la montagne. Lorsque j'étais secrétaire d'Etat à l'agriculture, nous avions négocié pour que la taxe de coresponsabilité soit appliquée ailleurs. Mais ensuite les quotas ont été appliqués alors que les niveaux de production n'étaient pas comparables. Quand vous alliez dans une exploitation hollandaise où il y avait 80 bêtes sur 20 hectares et que chaque bête produisait 9 000 kilos, c'était pour la transformation du soja en lait. Et je pense que nous ne devrions pas être limités dans l'installation des jeunes en montagne.

M. Jean-Louis Cazaubon - Je suis d'accord. Mais quand nous allons soulever ce problème au niveau national au sein des sections spécialisées, il y aura un débat. Prenez la Mayenne : elle a plus de producteurs laitiers que toute l'Aquitaine et tout le Midi-Pyrénées réunis avec leurs 13 départements. Ce sont pourtant deux régions assez vastes. Il faut absolument qu'il y ait assez de droits à produire. Je crois comme vous que c'est une nécessité d'installer des jeunes mais il y aura des oppositions. Il faut que vous le sachiez.

M. Jacques Blanc - Dans certaines zones, les quotas ne sont pas utilisés. Pouvons-nous espérer qu'une réserve de droit soit mise en place pour les zones de montagne afin de favoriser l'installation de jeunes agriculteurs ?

M. Jean-Louis Cazaubon - Dans les zones de montagne, pour aller dans ce sens, les quotas morts et les sous-réalisations devraient pouvoir être régionalisés. Il faudrait pouvoir les faire basculer et ne pas les perdre, que la réserve nationale ne les prenne pas. Il faut qu'à un moment donné une mutualisation de la campagne laitière soit mise en place. Quand arrive le mois de décembre et qu'il reste un trimestre, si Pierre n'utilise pas son quota, il faudrait qu'il soit possible de procéder à une mutualisation à l'intérieur du département, et que Paul en dispose, pour ne pas sous-réaliser.

M. Jacques Blanc - C'est idiot parfois parce que vous n'avez pas le droit de produire et donc le jeune ne peut pas s'installer.

M. Jean-Louis Cazaubon - S'il existait un régime spécifique pour les zones de montagne dans l'utilisation des quantités, nous pourrions arriver à faire quelque chose.

M. Jacques Blanc - C'est une idée. Et c'est vrai pour le lait mais aussi pour l'ensemble des droits à produire.

M. Jean-Louis Cazaubon - En effet, c'est pareil. Il faut à tout prix que cela n'échappe pas de ces zones. La difficulté est que lorsque vous avez un département qui représente à lui seul plus que 13 autres, lui ne va pas sous-réaliser, parce qu'il peut piloter les choses de manière plus fine. Mais il ne faut pas les laisser prendre sinon nous allons fabriquer des déserts.

M. Jacques Blanc - Le problème de l'installation des jeunes est lié, d'une part, au problème foncier, et d'autre part au problème des sectionaux.

M. Jean-Louis Cazaubon - Ce n'est pas un problème chez nous. Nous avons des commissions syndicales et des réglementations qui permettent une indivision sur plusieurs communes. Au sujet de la diversification et des perspectives de diversification de l'agriculture de montagne, je dirais que l`avenir ne peut pas s'envisager sur les productions de masse. Nous avons parlé de la transformation. Mais il y a aussi la multifonctionnalité, qui est une forme de diversification. Il y a aussi une carte à jouer avec l'agritourisme et les chambres d'hôte, notamment dans les Hautes-Pyrénées. Un gîte rural est loué 30 semaines par an. Certaines exploitations en vivent.

Quand les technocrates parlent des externalités positives, je demande à voir. Qu'est-ce qu'elles amènent à l'agriculture ? Les paysans ne perçoivent pas un franc là-dessus. Or le thermalisme, le ski, l'industrie du tourisme, les ballades, ne sont pas possibles si le couple homme-animal n'est pas présent et si les espaces ne sont pas entretenus. L'agriculture n'est pas seulement un état de vie et il faudrait donc que la prestation de l'agriculteur soit reconnue. Il faut être imaginatif. La présence de l'agriculteur en montagne est nécessaire. Ce ne sont pas les brigades vertes qui maintiendront tout cela en place. Cela rentre dans le cadre de la diversification.

En France, je pense que l'expérience de Valadier avec le Laguiole, dans l'Aveyron, est une expérience réussie. Il n'a fait que recopier ce qui a été fait avec le beaufort : cahier des charges très rigoureux, fixé dans une zone où la production, accrochée à un territoire, permet de le valoriser. Je connais moins les expériences réussies à l'étranger, mais je sais qu'en Autriche, l'entretien du territoire et l'accueil des touristes se sont développés et ce sont sans doute des actions susceptibles d'être reproduites dans nos massifs montagneux. Il y a ensuite la valorisation de la biomasse, des déchets ménagers, l'entretien du paysage tel qu'il est pratiqué en Allemagne. La reconnaissance qu'ont ces agriculteurs de montagne résulte du fait que tout le monde sait que ce sont eux qui valorisent et entretiennent le paysage.

Nous avons un problème avec le plan de maîtrise des pollutions d'origine agricole (PMPOA) en montagne. Il y a plusieurs niveaux. Aujourd'hui, pour bénéficier des aides pour la maîtrise de la pollution d'origine agricole, il faut être situé en zone vulnérable. Le plus souvent, les zones de montagne ne sont pas classées en zones vulnérables. Cela veut sûrement dire qu'il n'y a pas de problème. Pourtant, les mêmes contraintes existent. Si vous voulez investir de façon à avoir un label - un produit de qualité - par l'intermédiaire d'une filière territorialisée, il faut être aux normes. L'agriculteur dans la plaine, en zone vulnérable, va pouvoir bénéficier des aides. Mais l'agriculteur éleveur en zone de montagne ne le pourra pas, parce qu'il n'est pas en zone vulnérable. Il existe donc une disparité de traitement. Par ailleurs, dans l'épandage, il existe un critère de pente : il est interdit d'épendre du lisier s'il y a plus de 7 % de pente. Vu de Paris, tout va bien. Mais quand vous êtes dans une zone de montagne, même si le bâtiment est sur du plat, le terrain est souvent à plus de 7 %. Pourquoi est-ce idiot ? Parce que le jour où la terre est sèche, il n'y a pas de ruissellement, même au-delà de 7 %. Ça pénètre aussitôt. Et si c'est mouillé et que vous êtes en pente, c'est simple : vous laissez le tracteur et la tonne de lisier sous le hangar, sans quoi vous finissez au fond du talus. Il faudrait donc éliminer ce critère. Le problème se pose avec très peu d'acuité, car les animaux passent six à sept mois dehors et ensuite les déjections sont épandues sur les pâturages. Voilà le problème. Je crois qu'il faut le placer parmi les priorités dans votre rapport.

M. Jean-Paul Amoudry - Merci beaucoup pour cet exposé très riche. Je voulais simplement vous demander si la pluriactivité est pour vous un élément important dans les perspectives d'avenir de l'agriculture ? Ou est-ce que c'est un peu désuet ? Deuxièmement, je voudrais avoir votre avis sur le décret du 15 avril 2000 sur la provenance montagne et ses conditions d'application au regard des signes de qualité et des traditions françaises de production. Enfin, vous avez évoqué un groupe de travail pastoralisme qui avançait l'idée d'une DGF pour les équipements sylvo-pastoraux. Est-ce que vous avez des choses à nous dire sur ce travail ? Est-ce que les propositions de ce rapport vous paraissent valables ?

M. Auguste Cazalet - Jean-Louis Cazaubon a bien posé les questions et donné des réponses. Nous avons souvent parlé de ces sujets avec les organisations professionnelles. Il a bien rapporté les problèmes que nous avons. Il est impossible de dire que les bêtes doivent faire leurs excréments sur le plat pour ne pas que ça descende dans la rivière. Certaines choses qui nous sont demandées sont impossibles à mettre en oeuvre, sauf à faire fuir des populations entières de la montagne. Il faut quand même que les gens y vivent. Les hommes de la montagne sont vaillants et se sont toujours accrochés à la montagne. J'ai fait du fromage jusqu'à l'âge de 35 ans et je sais que c'est du travail dans des conditions difficiles.

M. Jean-Louis Cazaubon - Nous allons nous répartir les tâches. Je parlerai de la pluriactivité et Sylvain Confida parlera du décret montagne et du pastoralisme.

La pluriactivité existait en montagne mais aussi en plaine, notamment dans la périphérie tarbaise. Il était possible de travailler à l'usine et à la ferme. Il a toujours existé, à ce propos, une jalousie entre agriculteurs, qui a perduré au sein des organisations professionnelles. Aujourd'hui nous n'avons plus d'états d'âme : dans les zones de montagne, la pluriactivité est une réalité, un fait. Elle est de plusieurs sortes. Cela peut consister en un emploi, en hiver, dans une station de ski. Je pense que c'est une bonne chose parce que ça permet d'avoir un complément de revenu pour faire bouillir la marmite. C'est souvent lié au pastoralisme. Un jeune peut occuper un poste de berger en été et en hiver un poste à la remontée mécanique. Il est aussi possible d'offrir des prestations de services, de valoriser le bâti ou les granges en les transformant en chambres d'hôte. Une demande importante existe. La qualité de l'accueil est réelle et elle initie aux métiers de la communication. La pluriactivité est donc souvent une nécessité en zone de montagne et je crois que nous avons tout intérêt à l'encourager, surtout si ça permet de pérenniser un emploi et une exploitation agricole.

M. Sylvain Confida - Je dirais un mot pour compléter ce qui vient d'être dit. La pluriactivité est quand même un choix subi et non un choix volontaire. C'est parce que les agriculteurs ne peuvent pas vivre de leur métier qu'ils vont chercher un complément de revenu dans une autre activité. Deuxièmement, pour qu'il y ait pluriactivité, il faut qu'il existe des possibilités d'emploi. Dans les Vosges, c'était le textile. Chez vous, dans les Pyrénées, c'était un certain nombre d'industries, et dans le Massif Central, c'était le charbon, etc. De ce point de vue, il faut donc prendre en compte le côté social des choses et s'interroger sur la façon dont les pluriactifs vivent ces situations. Mais il est vrai que les réserves qu'exprimaient autrefois les agriculteurs à l'encontre des pluriactifs se sont bien estompées.

Au sujet du décret appellation montagne, nous manquons de recul pour dire des choses sensées sur la façon dont il est appliqué. Il est trop r&eacut