Mission d'information sur les enjeux économiques et environnementaux des organismes génétiquement modifiés : quelle politique des biotechnologies pour la France ?

Rapport d'information n° 301 (2002-2003) de M. Jean-Marc PASTOR, fait au nom de la commission des affaires économiques, déposé le 15 mai 2003

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RÉSUMÉ DU RAPPORT
INTRODUCTION
CHAPITRE I -

UNE OPINION PUBLIQUE QUI S'INTERROGE
CHAPITRE II -

L'EMPRISE CROISSANTE DES OGM
DANS LE MONDE DOIT AMENER À ECLAIRER
LA POSITION EUROPÉENNE
CHAPITRE III -

PROPOSITIONS
CONCLUSION
TRAVAUX EN COMMISSION
CONTRIBUTIONS DES GROUPES POLITIQUES
ANNEXE I -

DÉPLACEMENTS DE LA MISSION À L'ÉTRANGER
ANNEXE II -

ARTICLE 174 (EX-ARTICLE 130 R) DU TRAITÉ
INSTITUANT LA COMMUNAUTÉ EUROPÉENNE
ANNEXE III -

ANNEXE A DE L'ACCORD DE L'ORGANISATION MONDIALE DU COMMERCE (OMC) RELATIF AUX MESURES SANITAIRES ET PHYTOSANITAIRES (SPS) : DÉFINITIONS
ANNEXE IV -

COMPTES RENDUS DES AUDITIONS

N° 301

SÉNAT

SESSION ORDINAIRE DE 2002-2003

Annexe au procès-verbal de la séance du 15 mai 2003

RAPPORT D'INFORMATION

FAIT

au nom de la commission des Affaires économiques et du Plan (1) par la mission d'information (2) sur les enjeux économiques et environnementaux des organismes génétiquement modifiés,

Par M. Jean-Marc PASTOR,

Sénateur.

(1) Cette commission est composée de : M. Gérard Larcher, président ; MM. Jean-Paul Emorine, Marcel Deneux, Gérard César, Pierre Hérisson, Bernard Piras, Mme Odette Terrade, vice-présidents ; MM. Bernard Joly, Jean-Paul Émin, Patrick Lassourd, Jean-Marc Pastor, secrétaires ; MM. Jean-Paul Alduy, Pierre André, Philippe Arnaud, Gérard Bailly, Bernard Barraux, Mme Marie-France Beaufils, MM. Michel Bécot, Jean-Pierre Bel, Jacques Bellanger, Jean Besson, Claude Biwer, Jean Bizet, Jean Boyer, Mme Yolande Boyer, MM. Dominique Braye, Marcel-Pierre Cleach, Yves Coquelle, Gérard Cornu, Roland Courtaud, Philippe Darniche, Gérard Delfau, Rodolphe Désiré, Yves Detraigne, Mme Evelyne Didier, MM. Michel Doublet, Bernard Dussaut, André Ferrand, Hilaire Flandre, François Fortassin, Alain Fouché, Christian Gaudin, Mme Gisèle Gautier, MM. Alain Gérard, François Gerbaud, Charles Ginésy, Francis Grignon, Louis Grillot, Georges Gruillot, Charles Guené, Mme Odette Herviaux, MM. Alain Journet, Joseph Kergueris, Gérard Le Cam, Jean-François Le Grand, André Lejeune, Philippe Leroy, Jean-Yves Mano, Max Marest, Jean Louis Masson, René Monory, Paul Natali, Jean Pépin, Daniel Percheron, Ladislas Poniatowski, Daniel Raoul, Paul Raoult, Daniel Reiner, Charles Revet, Henri Revol, Roger Rinchet, Claude Saunier, Bruno Sido, Daniel Soulage, Michel Teston, Pierre-Yvon Trémel, André Trillard, Jean-Pierre Vial.

(2) Cette mission d'information est composée de : M. Jean Bizet, président ; M. Jean-Marc Pastor, rapporteur ; MM. Philippe Arnaud, Henri Revol, vice-présidents ; Mme Odette Terrade, MM. Rodolphe Désiré, Hilaire Flandre, Daniel Raoul, secrétaires MM. Dominique Braye, Bernard Dussaut, Jean-Paul Émin, Christian Gaudin, Patrick Lassourd, Max Marest, Claude Saunier.

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Iliade, 3, 109-110

RÉSUMÉ DU RAPPORT

· Introduction : qu'est-ce qu'un OGM ?

Tous les organismes vivants portent dans leurs cellules leur patrimoine génétique. Toutes ces informations sont écrites dans une langue commune à tous les organismes vivants : il y a donc unicité du code génétique de la matière vivante. Pour poursuivre la comparaison avec le langage, on pourrait dire que les individus sont comme des livres, dont les chromosomes seraient les chapitres et les gènes les mots. La modification génétique consiste à modifier un ou plusieurs mots dans le livre. Tout comme les mots, les gènes prennent leur sens dans un contexte, c'est-à-dire en interaction avec les autres gènes, de même que le sens d'une phrase ne dépend pas que du vocabulaire, mais aussi de la syntaxe. Nous commençons, grâce à la génomique, à avoir une maîtrise rudimentaire du vocabulaire : nous connaissons un certain nombre de gènes, avec parfois leur fonction ou l'une de leurs fonctions. Mais nous maîtrisons beaucoup moins bien la syntaxe : on ne peut pas, pour l'heure, choisir précisément où le mot va s'intégrer dans le texte, ce qui pose bien entendu la question de la modification du sens, plus ou moins contrôlée, que va entraîner son insertion. La question est alors de savoir si nous savons juger, après la modification, de la qualité d'ensemble de l'organisme ainsi modifié. Les opposants aux OGM estiment que l'équilibre de l'organisme a pu être bouleversé, sans que l'on s'en rende compte; les défenseurs de la transgénèse jugent au contraire que les altérations majeures de la nature et des propriétés des organismes considérés sont détectables. Une approche politique du dossier est donc nécessaire.

La notion de progrès est en effet attachée à l'importance des apports sociaux d'une innovation, lesquels ne sont pas perçus d'emblée, s'agissant des OGM, mais méritent pourtant d'être mis en perspective et encadrés par une nécessaire régulation. Cette régulation doit viser à prévenir les dérives, dont la plus visible serait l'appropriation du vivant et dont les enjeux sont mobilisateurs car porteurs de rapports de force entre les hommes. Elle doit également permettre de mobiliser l'effort de recherche au bénéfice des pays en développement et contribuer ainsi au rééquilibrage des rapports Nord/Sud.

Au-delà des éléments qui font déjà consensus (étiquetage et traçabilité, protection de l'agriculture biologique et « fermière », transparence des procédures de contrôle, poursuite de la recherche en biotechnologies), notre pays va devoir faire des choix pour accompagner la levée du moratoire, choix qui impliquent une phase parlementaire, comme le suggérait le rapport des quatre Sages.

· 1^èrepartie : CONSTAT : UNE OPINION PUBLIQUE QUI S'INTERROGE

1- DIFFICULTÉ À CONCLURE SUR LA RÉALITÉ SCIENTIFIQUE DU RISQUE ÉVENTUEL

1-1) Pas de preuve du risque sanitaire, mais impossibilité de prouver son absence

A ce jour, aucune étude scientifique n'a démontré de toxicité des OGM associée spécifiquement à leur nature transgénique. Comme tout produit, certains OGM peuvent provoquer des phénomènes d'allergie chez certains consommateurs. Mais le processus digestif réduit normalement les aliments OGM sans plus de difficultés que les autres. Les OGM autorisés ne présentent donc guère de danger de court terme pour la santé, ce qu'illustre du reste leur diffusion croissante dans le monde, sans la moindre manifestation sanitaire négative à ce jour.

Le risque éventuel porterait donc sur le long terme : les substances vivantes ne se réduisent jamais à des résultats absolus et définitifs. Par conséquent, la non-toxicité à court terme n'est pas un argument définitif permettant d'écarter tout effet sériel, c'est-à-dire étendu, diffus et différé, à long terme.

1-2) Le débat sur l'ampleur du risque environnemental et sur les moyens de le circonscrire

Le risque environnemental a de multiples facettes ; quoique très limité, il est vraisemblablement plus élevé que le risque sanitaire. On relèvera notamment le risque d'apparition de résistances aux pesticides ou aux herbicides, voire à des antibiotiques, la dissémination involontaire des OGM, et l'éventuelle atteinte à la biodiversité qui en résulterait.

Il convient toutefois d'observer d'une part que la plupart de ces risques ne sont pas spécifiques aux variétés végétales obtenues par transgénèse, et d'autre part que, sans pouvoir jamais être éliminés, ces risques peuvent être réduits à des proportions marginales par la mise en place de pratiques prudentes. Quant à la résistance à des antibiotiques, il faut souligner que les nouvelles constructions transgéniques ne recourent plus à des gènes marqueurs résistants aux antibiotiques.

2- RISQUE VÉCU, RISQUE RÉEL ?

2-1) La nécessité de prendre au sérieux les interrogations de nos concitoyens

Comme l'a montré une étude menée dans cinq pays européens^1(*), le refus des OGM ne tient pas à une insuffisance des connaissances scientifiques de la population, mais au fait que les institutions officielles ne se sont pas réellement préoccupées de répondre aux questions simples et de bon sens que se pose chacun d'entre nous sur les OGM.

Le refus des OGM n'est donc pas d'abord le fait de peurs irrationnelles, mais l'expression d'un scepticisme quant à la transparence et l'objectivité de la parole officielle. La confiance ne pourra dès lors renaître que si les institutions tiennent un langage plus sincère, qui reconnaisse notamment les limites des connaissances disponibles et le caractère irréductible du risque théorique.

2-2) Le terreau de l'inquiétude : réalités et symboles

L'inquiétude de l'opinion au sujet des OGM trouve ses racines dans des réalités historiques : les crises sanitaires traversées par la France (vache folle, sang contaminé, amiante, poulet à la dioxine...), la difficulté d'une entente entre deux cultures scientifiques (les écologues n'ayant sans doute pas été assez entendus) et les graves erreurs de communication sur le sujet, notamment de la part des grands semenciers.

Mais l'inquiétude se nourrit autant, voire plus, de la dimension symbolique des OGM. La symbolique associée aux OGM est à la fois d'ordre culturel (l'assiette), éthique et religieux (appropriation du vivant, transgression des barrières entre espèces) et économique (mondialisation, concentration industrielle)... Le symbolique l'emporte sans doute sur la réalité du risque, l'opinion ne mesurant pas à la même aune d'autres risques pourtant avérés (listeria)...

2-3) La réponse à l'inquiétude : le principe de précaution, du concept à l'application

Progressivement, la réponse à l'inquiétude face au risque a pris forme : dès 1975, les chercheurs en biotechnologies ont décidé, lors de la conférence d'Asilomar, de respecter un moratoire provisoire sur leurs travaux, par précaution ; le principe de précaution a trouvé sa consécration juridique dès 1992 dans le traité de Maastricht ; parallèlement, il s'est incarné institutionnellement à travers les diverses agences (AFSSA, INVS, AFSAPS...) créées afin de cadrer les risques.

L'application du principe de précaution a ensuite connu des développements incertains, parfois éloignés des lignes directrices tracées par ses théoriciens (rapport Kourilsky/Viney). Certains ont pu analyser cette évolution comme le symptôme d'une « société d'inquiétude » (Alain Touraine).

3- BÉNÉFICES ENCORE DISCRETS CONTRE RISQUE PERÇU : L'ANALYSE PAR L'OPINION DU COUPLE RISQUE/BÉNÉFICE DES OGM

3-1) Des bénéfices non directement perceptibles par le consommateur

Aujourd'hui, les bénéfices visibles des OGM sont très maigres pour le consommateur : soucieux de préserver la saveur alimentaire, le consommateur ne perçoit pas d'avantages directs à recourir aux OGM (dont le prix ou les qualités nutritives ne sont pas convaincants).

3-2) Un calcul rationnel risque/bénéfice joue dans ces conditions en défaveur des OGM...

Lorsqu'il met en balance -tout à fait rationnellement- les risques ou la perception qu'il en a, du fait de la symbolique associée, et les avantages perçus, le consommateur conclut qu'il n'a pas besoin des OGM. Les pouvoirs publics en ont pris acte en décidant un moratoire européen de fait sur les autorisations de mise sur le marché des OGM en 1999.

3-3) ... malgré des bénéfices potentiels considérables

Si l'analyse risque/bénéfice des consommateurs est valable, elle apparaît incomplète. En effet, les bénéfices potentiels des OGM pourraient être considérables, et les promesses dont ils sont porteurs pourraient devenir, au moins partiellement, réalité. Toutefois, l'opinion publique, en l'état actuel du débat, n'est pas convaincue qu'il y ait là plus que des spéculations. C'est pourquoi il convient d'éclairer les enjeux et de mettre au jour les conséquences de la position européenne actuelle.

Cette sensibilité européenne commande, en tout état de cause, de préserver la liberté de choix de chacun comme agriculteur, comme consommateur et comme « citoyen du monde ».

· 2^ème partie : LES ENJEUX : L'EMPRISE CROISSANTE DES OGM DANS LE MONDE DOIT AMENER A ECLAIRER LA POSITION EUROPEENNE

La position adoptée par l'Union européenne, si elle s'explique par des raisons diverses et souvent valables, doit être éclairée en la resituant dans un contexte mondial plus large, ce qui amène nécessairement à s'interroger sur l'opportunité, pour l'Europe, de persévérer dans le refus a priori des OGM.

1- LA DIFFUSION CROISSANTE DES OGM

1-1) Des usages variés et déjà nombreux aujourd'hui

D'ores et déjà, les applications des OGM se caractérisent par une très grande diversité. Sans spéculer sur ce qu'elles pourraient être, on peut citer quelques exemples de réalisations concrètes et existantes de la transgénèse : en matière pharmaceutique, 1 médicament sur 6 est déjà issu du génie génétique et 60 % des nouveaux médicaments sont liés aux biotechnologies, ces techniques étant moins coûteuses et plus sûres ; en matière agroalimentaire, une enzyme recombinante produite par une levure remplace déjà la présure (susceptible d'être contaminée par la maladie de la « vache folle ») dans le procédé de fabrication de 70 % des fromages ; l'industrie chimique produit aussi des carburants, des plastiques ou des fibres textiles par transgénèse, présentant l'avantage d'être biodégradables ; la dépollution des sols recourt aussi aux plantes transgéniques, rendues capables d'absorber les matières polluantes selon un procédé économique et écologique appelé « phytoremédiation » ; enfin, en matière agricole, les plantes transgéniques sont utilisées par certains agriculteurs en raison de leur tolérance aux herbicides ou de leur résistance aux ravageurs ou aux virus.

Cette grande diversité des usages des OGM doit inviter à ne pas focaliser le débat sur les produits alimentaires issus d'OGM.

1-2) Des zones cultivées en extension rapide, sauf en Europe

En 2002, la surface mondiale totale de cultures transgéniques a atteint 58,7 millions d'hectares^2(*) -12% de plus qu'en 2001- et s'étend dans seize pays du monde. Une telle superficie représente plus du double de la surface agricole française. Pour le soja, la culture OGM est désormais majoritaire à l'échelle mondiale.

Les Etats-Unis font figure de précurseur et cultivent aujourd'hui les deux tiers des surfaces OGM mondiales ; trois quarts de leurs cultures de soja et de coton sont OGM. Les deuxième et troisième cultivateurs mondiaux d'OGM sont l'Argentine et le Canada. De nouveaux convertis suivent le mouvement, notamment dans les pays en développement : la Chine très visiblement (qui produit déjà majoritairement du coton OGM), mais aussi l'Inde, l'Afrique du Sud et australe... Quant à l'Europe, elle entretient son décalage par rapport à ce mouvement mondial, ses cultures OGM -concentrées en Espagne- ne représentant que 12.000 hectares en 2001, et persévère dans le moratoire décidé en 1999.

Cette diffusion mondiale n'atteste-t-elle pas de l'intérêt que trouvent certains agriculteurs de divers pays à la culture transgénique ? Les agriculteurs européens ne pourraient-ils pas, eux aussi, s'interroger sur les éventuels bénéfices des techniques OGM, dans des conditions agronomiques évidemment différentes ? Cela ne devrait-il pas davantage inciter à une approche plus pragmatique des OGM ? Autant de questions à débattre sans tabou.

2- L'EUROPE PEUT-ELLE SE SATISFAIRE D'UN REFUS A PRIORI DES OGM ?

Quelles sont les conséquences de l'attitude européenne ?

2-1) Les OGM, un enjeu pour une agriculture indépendante, innovante et durable

L'agriculture européenne de demain peut-elle ignorer la transgénèse ?

- comment refuser les OGM, vue la dépendance agricole en protéines végétales dans laquelle l'Europe est actuellement maintenue ? Alors que l'Europe importe 75% des protéagineux qu'elle consomme, il paraît difficile, dans ce cas de figure, qu'elle maintienne durablement un approvisionnement de masse non-OGM.

- laisser en friche un champ de progrès agricole ? Afin d'améliorer l'agriculture européenne, les sciences du vivant ne représentent-elles pas tout simplement un outil supplémentaire et puissant, notamment au service de la création variétale ? Ne s'inscrivent-elles pas à ce titre dans une tradition dont notre agriculture peut, à juste titre, s'enorgueillir ? Notre agriculture ne doit-elle pas rester au coeur des mutations en cours si elle veut maîtriser son destin ?

- se priver d'un outil potentiel de développement durable ? Une agriculture enrichie des connaissances en biotechnologie végétale pourrait s'avérer moins polluante et moins consommatrice en ressources rares tout en améliorant l'efficacité productive. Face aux besoins alimentaires mondiaux, l'outil que représentent les OGM doit-il être écarté a priori , alors qu'il pourrait être un instrument parmi d'autres permettant aux pays en développement de concilier les augmentations de leur rendement agricole et l'utilisation durable des ressources naturelles ?

2-2) Les OGM, un enjeu commercial : le prix du refus

Sur la base de leur prépondérance dans la production agricole d'OGM, les Etats-Unis prônent l'application des règles communes de libre-échange au commerce international des OGM. En outre, n'ayant pas ratifié la Convention de Rio (1992) sur la diversité biologique, les Etats-Unis ne sont pas liés par le Protocole de Carthagène sur la diversité biologique (2000), protocole qui établit des procédures spécifiques concernant les échanges internationaux de produits OGM et que la France vient de ratifier.

Or, le principe de précaution, fondement juridique invoqué pour justifier l'attitude européenne à l'égard des OGM, n'a qu'une consistance toute relative à l'échelle internationale. En droit communautaire, sa valeur juridique est déjà incertaine (l'article 174 du traité CE ne portant que sur l'environnement). En outre, une lacune importante demeure, rendant le principe peu opérationnel : l'absence de texte juridique précisant le processus d'application du principe de précaution. En droit international, l'indigence du principe de précaution, envisagé seulement tacitement par les accords de l'OMC- rend incertaine l'issue d'une éventuelle plainte devant cette organisation.

Les Etats-Unis évaluent le préjudice annuel de l'attitude européenne exigeant étiquetage et traçabilité à 4 milliards de dollars. Il ne faut pas non plus négliger la possibilité que l'Union européenne soit accusée par un autre pays que les Etats-Unis d'enfreindre les règles de l'OMC.

2-3) Les OGM, un enjeu stratégique pour une économie de la connaissance

Avec les technologies de l'information, les sciences du vivant constituent un levier majeur pour atteindre l'objectif stratégique assigné à l'Union européenne lors du Conseil européen de Lisbonne en mars 2000 : devenir l'économie de la connaissance la plus compétitive et la plus dynamique du monde...

Le moratoire européen en vigueur depuis 1999 et les destructions d'essais expérimentaux d'OGM affaiblissent considérablement la mobilisation des chercheurs européens en biotechnologies et ont entraîné la délocalisation hors d'Europe des essais en plein champ et des investissements stratégiques, le budget du National Institute of Health (NIH) représentant par exemple 57 fois celui de l'INSERM. De ce fait, selon la Commission européenne, 250.000 emplois de recherche ont été perdus depuis dix ans.

Malgré une volonté communautaire affichée de promouvoir la recherche en biotechnologies -notamment lors du Conseil européen de Stockholm en mars 2001 et via la stratégie pour les biotechnologies publiée par la Commission européenne en janvier 2002-, la mobilisation humaine et financière reste insuffisante en France comme dans de nombreux autres Etats membres, si bien que la position de l'Europe dans les dépôts de brevets en biotechnologies s'érode progressivement.

Si l'Europe ne prend pas la mesure de l'enjeu biotechnologique, elle s'expose à de grands risques : dépendance à l'égard des détenteurs étrangers de procédés protégés par la propriété intellectuelle, fuite des cerveaux, appauvrissement de ses capacités de croissance... Un rapport prospectif de la Commission européenne sur le commerce mondial au XXIème siècle prédit ainsi un recul de l'Europe dans le commerce mondial et une spécialisation plus ou moins contrainte par une dépendance technologique accrue. Le comblement du fossé technologique croissant entre l'Europe et les Etats-Unis, particulièrement dans le domaine des biotechnologies, apparaît donc comme le pilier géostratégique de la place qu'occupera l'Europe dans le monde du XXIème siècle.

La capacité européenne d'expertise en biotechnologie est également un élément de la politique de défense : les progrès du génie génétique pouvant servir à manipuler le génome des agents classiques de la guerre biologique -peste, maladie du charbon...-, et à les rendre beaucoup plus dangereux qu'ils ne sont déjà, n'importe-t-il pas de conserver en Europe une capacité de détection et d'expertise en biotechnologies, seule à même de garantir l'indépendance et la sécurité de la zone ?

3- ...SANS POUR AUTANT Y PERDRE SON ÂME ?

Si l'Europe, au regard des enjeux de taille ainsi soulevés, choisissait une attitude active plutôt que passive vis-à-vis du développement des technologies du vivant, y perdrait-elle pour autant son âme ? Sans doute non, puisqu'une exploitation responsable des biotechnologies, dans le respect des valeurs et principes qui fondent l'Union européenne » (santé et sécurité des consommateurs, préservation de l'environnement, respect de la liberté de chacun), est déjà permise par le socle réglementaire communautaire existant ou en voie de finalisation, lequel comprend trois volets :

3-1) Un régime juridique d'autorisation au cas par cas pour une approche de précaution

L'Europe a fait le choix de n'accorder que des autorisations au cas par cas, en fonction de la caractéristique du gène introduit, et limitées dans le temps. Ce choix repose sur la directive 2001/18 relative à la dissémination volontaire d'OGM -en application depuis le 17 octobre dernier- et sur le règlement 178/2002^3(*). Ces textes renforcent la législation précédente, notamment en ce qui concerne une évaluation scientifique précommerciale plus approfondie de chaque OGM et une transparence accrue aux différentes étapes de la procédure. Les nouveaux principes communautaires d'évaluation des risques (évaluation plus détaillée des risques, obligation de consulter les comités scientifiques, périodes de première autorisation de dissémination d'OGM limitées à 10 ans) garantissent ainsi que les OGM mis sur le marché sont inoffensifs pour la santé humaine et pour l'environnement.

Ainsi, à la réglementation en bloc de tous les OGM par la directive de 1990, a été substituée une réglementation plus fine autorisant une approche au cas par cas des produits du génie génétique, qui sied mieux à la nature de ces innovations et correspond à un bon usage du principe de précaution.

3-2) Une liberté de choix pour les consommateurs indispensable, assurée aujourd'hui par un étiquetage et une traçabilité systématique des produits

La directive 2001/18 prévoit que les Etats membres doivent garantir l'étiquetage des OGM mis sur le marché en tant que produit, ou même élément de produit. De nouveaux textes communautaires sont déjà en cours de discussion, qui instaurent un système communautaire harmonisé de traçabilité des OGM introduisant l'étiquetage obligatoire des aliments génétiquement modifiés ou produits à partir d'OGM, à destination humaine comme animale, en cas de présence fortuite d'OGM autorisés supérieure à 0,9 %. La finalisation de ces textes n'est plus qu'une question de mois. Leur application assurera le libre choix des consommateurs, ce qui constitue une expression forte de fidélité aux valeurs fondatrices de l'Union européenne.

3-3) Le libre choix des opérateurs agricoles, par l'organisation de la coexistence entre les cultures

Afin de préserver la viabilité et la diversité de l'agriculture en Europe, et donc, là encore, de préserver le modèle européen, les Etats membres examinent les mesures de gestion agricole susceptibles de prévenir au mieux les conséquences économiques et juridiques de la présence fortuite d'OGM dans des produits agricoles issus de cultures non-OGM -du fait d'impuretés dans les semences, de pollinisation croisée, de germination spontanée, des pratiques de stockage et de transport des récoltes- : distances de séparation entre parcelles, zones tampon, pièges à pollen, lutte contre les repousses de précédentes cultures, rotation des cultures et calendriers de plantation échelonnés pour garantir un décalage des périodes de floraison...

L'achèvement de ces trois volets réglementaires (autorisation au cas par cas, liberté de choix pour le consommateur, comme pour le producteur) permettrait d'imaginer une attitude à la fois ouverte et responsable de l'Union européenne à l'égard d'une technologie aux enjeux multiples. Il est temps de restaurer la décision politique.

· 3^ème partie: PROPOSITIONS

1- BIEN COMPRENDRE LE PRINCIPE DE PRÉCAUTION

1-1) Circonscrire les risques mais accepter d'en prendre

Comme toutes les innovations, les OGM peuvent comporter des risques. Il faut insister sur le fait que le risque zéro n'existe pas. La nouveauté de ces produits justifie que leur développement soit inscrit dans un cadre réglementaire très exigeant. Tel est le cas aujourd'hui, par la combinaison des dispositifs nationaux et communautaires.

Il importe de contrôler de façon approfondie la mise en culture des OGM, afin de répondre aux exigences de prudence, et aux interrogations de nos concitoyens. Toutefois, le contrôle ne doit pas se transformer en interdiction déguisée.

Une application saine du principe de précaution suppose de toujours évaluer les risques relativement aux autres risques existant par ailleurs. A ce titre, on peut se demander si les risques associés par exemple aux pesticides ou à la qualité sanitaire de certains aliments sont correctement évalués, en comparaison du luxe de précautions consacré aux OGM.

1-2) Assortir le principe de précaution d'un principe de protection

Proposition n° 1 : respecter et, au besoin, protéger la recherche, dès lors qu'elle se plie comme de juste au principe de précaution.

1-3) Garantir l'existence d'une filière non-OGM

Il est fondamental que ceux qui souhaitent cultiver ou consommer des produits non-OGM (agriculture conventionnelle, fermière et bio) puissent le faire. Cela implique d'encadrer les cultures de PGM (proposition n° 2) (Plantes génétiquement modifiées), afin de limiter leur présence fortuite dans les autres cultures. Ces dispositifs pourraient s'inspirer du système des cultures-semences, appliqué avec succès en France depuis 30 ans.

1-4) Identifier les produits OGM à partir de seuils raisonnables

Pour que l'étiquetage puisse se faire de façon efficace, il faut fixer des seuils d'étiquetage de présence d'OGM réalistes (proposition n°3). A ce titre, la mission juge que le seuil de 0,9 % actuellement envisagé au niveau européen est déjà très bas.

1-5) Encourager la recherche

La recherche en biotechnologies est aujourd'hui très affaiblie en France, alors que notre pays partait avec des atouts. Si l'on ne veut pas que se reproduise la situation des technologies de l'information et de la communication, où la France et plus généralement l'Europe, sont très largement dépendants, il convient de soutenir au plus vite la recherche, par un soutien économique aux entreprises, un rétablissement des budgets de recherche publique, un encouragement des partenariats de recherche public/privé, mais aussi un signe politique de soutien moral aux scientifiques de notre pays (proposition n° 4).

1-6) Rendre assurable le risque de présence fortuite d'OGM

L'assurance est un élément indispensable de toute activité économique pérenne. La situation actuelle, en matière d'OGM, est extrêmement floue en Europe. Les professionnels de l'assurance estiment ne pas pouvoir assurer un risque qu'ils peinent à évaluer. La mission a estimé qu'il convenait de clarifier la situation en distinguant différents risques (proposition n° 5). La couverture du risque de perte économique associée à la présence fortuite d'OGM dans des cultures conventionnelles ou bio peut être assurée sans grandes difficultés, notamment en se référant aux études de plus en plus précises de l'INRA sur la pollinisation. Dans le cas du risque d'atteinte environnementale, qu'il convient d'envisager même s'il n'existe pas aujourd'hui d'éléments permettant de le quantifier, la solution pourrait passer par un fond de mutualisation du risque, abondé par les professionnels du secteur, c'est-à-dire les semenciers. Enfin, dans le cas d'un risque sériel, de nature diffuse et différée, on pourrait envisager le recours à ce même système de mutualisation, complété éventuellement par une couverture par l'Etat, au titre des risques non prévisibles.

2- PROMOUVOIR LES BIOTECHNOLOGIES, FACTEUR CRUCIAL D'INDÉPENDANCE NATIONALE

2-1) Lutter contre l'appropriation du vivant en défendant prioritairement le certificat d'obtention végétale (COV)

Le rôle historique du brevet comme outil de protection de la propriété intellectuelle ne masque pas son inadaptation dans le cas des espèces animales et végétales. Il convient d'éviter le recours à une conception extensive du brevet, en matière de biologie moléculaire, et de combiner ce système avec celui du Certificat d'obtention végétale (COV). Ne doit pouvoir être brevetée que l'association précise d'un gène à une fonction déterminée et définie : en Europe, les espèces végétales et animales ne sont pas brevetables, ce dont on ne peut que se réjouir.

Par ailleurs, l'outil de protection de la propriété intellectuelle spécifique aux variétés végétales que constitue le Certificat d'obtention végétale (COV) constitue un modèle beaucoup plus satisfaisant dans la plupart des cas. Il convient donc de le défendre farouchement, notamment dans le cadre des négociations commerciales internationales (proposition n° 6).

2-2) Réconcilier les Français avec la science : une urgence absolue

Le dossier des OGM révèle le large fossé qui s'est crée entre la recherche la plus avancée et beaucoup de nos concitoyens. Une évolution positive de la situation suppose d'une part de développer les moyens de diffusion des connaissances scientifiques à la population, mais aussi une plus grande sensibilité des scientifiques aux attentes de nos concitoyens. Les chercheurs sont libres de leurs recherches, dès lors que celles-ci se conforment au cadre législatif ; mais parallèlement, les citoyens sont en droit de demander des comptes à la recherche. Les grands établissements publics de recherche (INRA, INSERM, CNRS) ont une mission de délivrance de l'information au public.

3- ORGANISER LE DÉBAT ET LA DIFFUSION DE L'INFORMATION

3-1) Repenser le système de diffusion de l'information scientifique

La diffusion de l'information scientifique est en principe soumise à une validation interne, par les comités de lecture des publications. Cette procédure, destinée à ce que la science ne devienne pas le domaine des scoops et du sensationnel, paraît aujourd'hui moins efficace que par le passé. Il incombe à la communauté scientifique d'assumer cette tâche de contrôle et de validation de la parole scientifique.

3-2) Réorganiser le système de contrôle pour plus de transparence

La division entre le contrôle des OGM en amont, par la CGB (Commission du génie biomoléculaire), et en aval, par le comité de biovigilance, est peu satisfaisante. Votre commission souhaiterait la réunion de ces deux temps du contrôle au sein d'une même instance.

Par ailleurs, afin de répondre au sentiment des non-scientifiques de ne pas être assez entendus dans ces instances, votre commission propose la création d'une instance symétrique à l'instance de contrôle et d'évaluation scientifique, qui permette la pleine expression de la société civile (proposition n° 7) et rendrait également un avis au Ministre, seul en charge de la décision. Cette proposition s'inscrit dans le droit fil des recommandations des quatre Sages, suite au débat des 4 et 5 février 2002.

Proposition n° 8 : Soutenir la mise en place d'une biovigilance dans tous les pays du monde, et notamment dans ceux en voie de développement, dans le cadre d'une Agence mondiale de l'environnement (AME), dont la FAO pourrait tenir le rôle avant sa mise en place.

3-3) Développer l'information locale auprès des maires

L'information des maires et l'animation du débat local ont connu des carences manifestes, qui ne sont pas acceptables dans une démocratie. Il importe donc de rendre effective l'information des élus locaux, notamment par l'élaboration de Plans d'occupation des champs (POC) (proposition n° 9).

CONCLUSION

Proposition n° 10 : adopter une loi fondatrice sur les biotechnologies, qui mettra notamment l'accent sur :

- l'encadrement éthique du développement des biotechnologies ;

- la mise en place de normes environnementales ;

- l'encouragement et l'encadrement de la recherche tant publique que privée.

Proposition n° 11 : lever le moratoire en vigueur depuis quatre ans. Celui-ci avait été décidé dans l'attente de la mise en place d'une réglementation d'étiquetage et de traçabilité, ce qui est chose faite depuis l'adoption de la directive européenne 2001/18, et son entrée en vigueur le 17 octobre 2002. En revanche, de nouvelles précautions devront être prises, conformément aux dix premières propositions de votre rapporteur, qui lui paraissent les plus appropriées.

INTRODUCTION

Mesdames, Messieurs,

La question des biotechnologies en général et des organismes génétiquement modifiés (OGM) en particulier renvoie à de nombreux aspects des choix collectifs de notre société : la liberté de chacun d'entre nous de choisir, et notamment de savoir ce qu'il mange ; la confiance ou la défiance de l'opinion publique dans le progrès et la recherche ou dans les institutions garantes de la sécurité sanitaire, alimentaire et environnementale ; la capacité de notre société à organiser un large débat démocratique permettant de définir, dans des conditions acceptées par le plus grand nombre, des choix collectifs qui apparaissent conformes à l'intérêt général.

Votre rapporteur juge utile de rappeler, de manière imagée et très rapidement, dans la mesure où ces informations sont amplement développées dans de nombreux rapports publics et ouvrages, ce qu'est un OGM. Tous les organismes vivants portent dans leurs cellules leur patrimoine génétique. Toutes ces informations sont écrites dans une langue commune à tous les organismes vivants. Pour poursuivre cette comparaison avec le langage, on pourrait dire que les individus sont comme des livres, dont les chromosomes seraient les chapitres et les gènes les mots. La modification génétique consiste à modifier un ou plusieurs mots dans le livre. Tout comme les mots, les gènes prennent leur sens dans un contexte, c'est-à-dire en interaction avec les autres gènes, de même que le sens d'une phrase ne dépend pas que du vocabulaire, mais aussi de la syntaxe. Nous commençons, grâce à la génomique, à avoir une maîtrise rudimentaire du vocabulaire : nous connaissons un certain nombre de gènes, avec parfois leur fonction ou l'une de leurs fonctions. Mais nous maîtrisons beaucoup moins bien la syntaxe : on ne peut pas, pour l'heure, choisir précisément où le mot va s'intégrer dans le texte, ce qui pose bien entendu la question de la modification du sens, plus ou moins contrôlée, qu'il va entraîner. La question est alors de savoir si nous savons juger, après la modification, de la qualité d'ensemble de l'organisme ainsi modifié. Les opposants aux OGM estiment que l'équilibre de l'organisme a pu être bouleversé, sans que l'on s'en rende compte ; les défenseurs de la transgénèse jugent au contraire que les altérations majeures de la nature et des propriétés des organismes considérés sont détectables.

Ainsi, la découverte fondamentale de la carte d'identité de chaque être vivant grâce aux avancées de la génétique et à la technique du séquençage permet désormais de déplacer des gènes porteurs de certaines qualités et de les introduire dans le patrimoine génétique d'une espèce vivante, qu'elle appartienne au règne animal ou végétal. En étudiant des phénomènes qui jusqu'alors n'étaient pas expliqués, comme l'apparition dans une parcelle donnée d'épis de maïs plus forts, plus grands, alors même que la sécheresse ou les infections touchaient tous les autres, l'homme s'est rendu compte que les propriétés biologiques de ces épis étaient différentes des autres. Et il s'est intéressé sur ce qu'il était possible de faire pour obtenir la même qualité de résistance pour tous les épis de maïs. Via la modification génétique, on peut ainsi rendre une plante résistante à la sécheresse et des opérations de sélection qui prenaient dix ans peuvent ainsi se réaliser en une ou deux années. De là, bien des applications sont imaginables et votre rapporteur au travers de ses lectures, de ses auditions et de ses déplacements, a pu mesurer concrètement les points positifs, les points négatifs et les possibles dérives de la manipulation génétique. Il en conçoit la nécessité d'une très grande prudence. Le véritable enjeu est en effet de savoir comment la société doit traiter les découvertes scientifiques.

La question des conséquences sanitaires, environnementales et économiques des OGM a été largement débattue, et ce rapport y reviendra naturellement. Mais un point est d'ores et déjà incontestable : ce dossier a mis en lumière la difficulté pour notre société de définir clairement les objectifs qu'elle assigne à son développement, entendu dans toutes ses dimensions, économique aussi bien qu'humaine. Le moratoire de fait adopté au niveau européen depuis 1999 (qui ne portait que sur l'obligation de seuil d'étiquetage et de traçabilité) n'a fait, de ce point de vue, que différer le moment de la prise de décision.

Votre commission en conclut la nécessité d'une approche politique de la question, c'est-à-dire une approche qui tâche de peser les avantages et les inconvénients, pour notre société dans son ensemble, des différentes attitudes possibles et qui mette à la disposition du citoyen les éléments lui permettant de décrypter les évolutions en cours.

Le présent rapport se veut un exercice visant à réintroduire le débat sur les OGM dans une phase active, en tenant compte des différentes sensibilités de perception qui coexistent dans notre pays, et à l'enrichir d'éléments de réflexion et de décision, sans perdre de vue que la logique économique ne peut être déterminante que si elle entre en corrélation directe avec les besoins du plus grand nombre.

Ce rapport est le fruit d'une année de réflexion, au cours de laquelle la mission d'information de la commission des Affaires économiques a procédé à soixante-sept auditions. Il s'articule en trois parties, dont les deux premières sont le reflet des auditions : le chapitre I analyse l'état de l'opinion publique, notamment à travers la description des risques associés aux OGM et l'évocation de leurs bénéfices prospectifs ; le chapitre II met en lumière les multiples facettes du dossier, dans les contextes européen et mondial, sans l'aborder uniquement à travers le prisme agroalimentaire ; le chapitre III présente les propositions que formule votre rapporteur, afin d'avancer grâce à une meilleure régulation institutionnelle du dossier.

Votre rapporteur estime qu'un certain nombre d'éléments font déjà l'objet d'un assez large consensus. Les propositions qu'il formule s'inscrivent donc dans un cadre défini par :

- le droit pour le consommateur de choisir et de savoir ce qu'il mange. Cela implique étiquetage et traçabilité des produits ;

- la protection de l'agriculture biologique et « fermière », suivant l'appellation de votre rapporteur, qui commande le recours à de bonnes pratiques dans la mise en culture des OGM, et l'indemnisation des producteurs bio en cas de présence fortuite d'OGM dans leurs produits, au-delà d'un seuil défini par les pouvoirs publics ;

- la transparence des procédures de contrôle des OGM, qui passe par une amélioration du système actuel, conformément aux recommandations des quatre Sages^4(*) ;

- la poursuite de la recherche en biotechnologies, notamment sur les OGM, afin d'éviter que notre recherche publique, plus particulièrement, ne soit distancée par les travaux des firmes multinationales.

Lors de ses auditions, la mission d'information a été particulièrement sensible aux éléments d'information apportés par le projet de recherche PABE (Perceptions publiques des biotechnologies agricoles en Europe) mené dans cinq pays européens pour le compte de la Commission européenne^5(*). En effet, cette étude suggère que le degré de crispation actuelle des opinions publiques sur ce sujet n'est pas essentiellement dû à des erreurs de communication^6(*) des institutions de contrôle alimentaire et sanitaire, mais aussi aux difficultés du débat démocratique, qui ne permettent pas une expression appropriée de tous les points de vue. Votre rapporteur s'est efforcé d'éviter le piège des préjugés identifiés par cette étude et propose de dessiner une position de nature politique, qui exprime clairement le choix collectif qu'aura fait notre société. Notre pays est dans une situation où il va devoir faire des choix au-delà du moratoire. Votre commission des Affaires économiques a entendu l'appel des quatre Sages invitant la représentation nationale à se saisir de ce dossier^7(*). Votre Rapporteur estime qu'il appartient à présent au Parlement de légiférer, en s'appuyant sur certaines des recommandations qui ont été faites au fil des différents rapports^8(*), et notamment sur celle des quatre Sages, pour qui « l'innovation technologique doit privilégier le caractère concret de bénéfice qualitatif plutôt que les objectifs productivistes »^9(*).

En clair, la période du débat va progressivement laisser le champ à une autre période, celle de la décision politique. Il appartient au gouvernement d'en prendre acte.

CHAPITRE I -

UNE OPINION PUBLIQUE QUI S'INTERROGE

« Les Etats-Unis considèrent que les OGM ne sont pas dangereux jusqu'à preuve du contraire, l'Union européenne estime qu'ils sont dangereux jusqu'à preuve du contraire. » Cette réflexion du commissaire européen Pascal Lamy^10(*) exprime l'indéniable différence d'approche par rapport aux innovations scientifiques et techniques, des deux côtés de l'Atlantique.

Au-delà de ce constat, dont votre mission a pu mesurer la pertinence lors de son déplacement aux Etats-Unis^11(*), il convient de s'attacher au déchiffrement en profondeur du blocage auquel nous sommes aujourd'hui parvenus, dans ce dossier. Face à l'impossibilité de trancher de façon catégorique tous les points scientifiques, l'inquiétude s'est répandue chez les consommateurs, et ce d'autant plus facilement que les OGM actuels offrent peu d'avantages directement perceptibles par le consommateur.

I. LA DIFFICULTÉ À CONCLURE SUR LA RÉALITÉ SCIENTIFIQUE DU RISQUE ÉVENTUEL

Eu égard à l'importance de ce point pour l'ensemble du dossier, votre rapporteur souhaite livrer immédiatement les conclusions auxquelles il est parvenu à l'issu de sa réflexion :

- à court terme, les OGM ne comportent pas de risques pour la santé ;

- l'état des connaissances et des techniques ne permet pas d'écarter tout risque à long terme.

A. L'ABSENCE DE PREUVE DU RISQUE SANITAIRE S'ACCOMPAGNE DE L'IMPOSSIBILITÉ DE PROUVER L'ABSENCE DE RISQUE

La difficulté à évaluer le risque d'un produit nouveau découle du manque de recul. On peut en effet assez rapidement déterminer la toxicité à court terme d'un produit pour l'homme, notamment en y exposant des animaux de laboratoire. En revanche, il est beaucoup moins aisé d'évaluer des effets diffus à long terme, notamment parce qu'il est très difficile d'attribuer l'effet constaté à un produit en particulier.

Il convient en outre de remarquer que la généralisation apparaît peu pertinente : les risques associés à un vaccin OGM sont-ils comparables à ceux associés à une plante fourragère transgénique, qui ira nourrir du bétail, ou à ceux d'un arbre transgénique dont le bois sera, dans un processus industriel, plus aisément transformé en papier^12(*) ?

Votre commission souhaite donc insister sur l'importance d'une approche objective, sans a priori, de ce dossier.

1. L'absence de preuve du risque sanitaire

A court terme, l'innocuité des OGM fait peu de doute, au vu des résultats scientifiques et empiriques.

a) L'absence de démonstration scientifique de la nocivité des OGM pour l'homme

Aucune étude scientifique n'a pu établir de nocivité sanitaire spécifique aux OGM. Comme tous les produits, les OGM sont nocifs au-delà de certaines doses : c'est la dose qui fait le poison. Mais on ne peut déduire de là que cet effet découle particulièrement de l'identité génétique des organismes considérés.

Votre rapporteur souhaite insister, à ce titre, sur la puissance du processus digestif humain. On peut citer à ce titre les propos de M. Roland Douce devant la mission : « les gènes que nous ingérons ne s'intègrent pas dans notre patrimoine génétique ; ils sont détruits très rapidement dans notre tractus intestinal. N'oublions pas que dans un gramme de feuille d'épinard, il y a 30 milliards de gènes »^13(*).

Votre rapporteur rappelle que les premières auditions de la mission ont été consacrées à l'aspect sanitaire du dossier, tant il semblait fondamental^14(*). Ces auditions ont permis d'avancer l'absence de toxicité à court terme, et les limites d'une telle conclusion, comme l'a exprimé M. Ambroise Martin : « les tests ont montré que les organismes génétiquement modifiés qui ont été autorisés jusqu'à présent sont totalement dépourvus d'effets, et l'on ne sait pas comment bâtir une expérience pour démontrer quoi que ce soit puisque l'on ne sait pas ce que l'on veut chercher ». Il ajoutait ensuite cet élément, que votre rapporteur estime fondamental : « ce que nous connaissons est très faible par rapport à ce que nous ignorons [en matière d'OGM], mais on peut en dire autant de l'ensemble des aliments que nous connaissons ».

Les risques sanitaires éventuellement associés aux OGM peuvent être de plusieurs types^15(*) : le risque toxique est celui qui vient le plus naturellement à l'esprit, car c'est le plus immédiat. Les méthodes classiques de toxicologie permettent d'évaluer, notamment par des tests sur des animaux de laboratoire, l'effet des nouvelles protéines produites. Il est assez facile, dans ces conditions, d'augmenter très fortement les doses, ce qui permet d'avoir une bonne idée de la toxicité à court terme. La question est donc celle du long terme. De ce point de vue, se pose la question de la durée des tests sur animaux, la discussion se concentrant essentiellement sur le choix entre 28 et 90 jours^16(*). Certains estiment toutefois que des tests de longue durée ne seraient pas très utiles, dans la mesure où « les protéines ne sont pas connues comme des produits pouvant présenter des phénomènes de bio-accumulation pouvant conduire à des toxicités à long terme »^17(*).

Le risque allergique a beaucoup nourri les controverses sur les OGM. La transgénèse n'est en rien facteur d'allergie. Le problème vient de ce que le produit nouveau peut causer des réactions allergiques nouvelles chez certains individus. Il faut bien noter que cette problématique n'est en rien spécifique aux OGM, et s'étend à tout nouveau produit. L'évaluation a priori de l'OGM se fonde sur l'analyse du potentiel allergène de l'organisme dont le gène est extrait^18(*), des conditions dans lesquelles la nouvelle molécule est détruite dans le tube digestif, et de la structure de la protéine considérée. Sur ce dernier aspect, on compare la succession des acides aminés avec des séries connues pour leur rôle allergisant. Naturellement, l'efficacité de cette dernière approche est fonction de notre connaissance statistique des combinaisons d'acides aminés allergisantes, connaissance qui demeure à ce jour très lacunaire. En tout état de cause, il n'est pas possible d'écarter a priori tout effet allergisant d'un nouveau produit, OGM ou non.

Le risque nutritionnel découle d'une modification non prévue de la valeur nutritionnelle d'un aliment OGM. L'évaluation de ce risque se fait par comparaison avec l'existant, selon le concept d' « équivalence en substance »^19(*), et par des tests sur animaux. Le principe d'équivalence en substance, prépondérant dans la conception américaine, est toutefois contesté par certains, du fait des insuffisances scientifiques et techniques des analyses actuelles^20(*).

b) Le constat empirique de l'absence d'effets sanitaires des OGM déjà produits

Les surfaces OGM ne cessent de se développer, sans que l'on constate de conséquence sanitaire à leur consommation depuis près de dix ans. Naturellement, cet argument est à relativiser, car la santé dépend de l'ensemble du régime alimentaire : la part OGM de l'alimentation, quoique croissante, reste minoritaire, même aux Etats-Unis^21(*). Il n'en reste pas moins que l'absence de toxicité à court terme des OGM autorisés ne fait, de ce point de vue, pas de doute.

2. L'impossibilité de prouver l'absence de risque

La présentation des différents types de risques possibles met en valeur le caractère non-absolu des évaluations sanitaires, du fait de limites scientifiques ou techniques. Dans ces conditions, il est impossible d'affirmer l'inexistence de risques. Lors de son audition par la mission d'information, M. Ambroise Martin en avait conclu : « nous avons l'impression de pouvoir bâtir énormément de scénarios catastrophes, qu'il est difficile, voire impossible scientifiquement d'éliminer. Du point de vue scientifique, on ne peut pas démontrer une absence totale de risque. On peut tout au plus démontrer que quelque chose est différent ou non de zéro avec une certaine puissance et une certaine probabilité de se tromper »^22(*).

3. L'appréciation des risques spécifiques aux OGM

Du point de vue sanitaire, les OGM ne comportent pas de risques spécifiques, autres que ceux associés à tout nouveau produit. On pourrait même estimer que les OGM font l'objet d'évaluations scientifiques du plus haut niveau actuellement disponible, en l'état des connaissances scientifiques et techniques. Beaucoup d'opposants aux OGM reconnaissent du reste cet élément, à l'image de M. Bruno Rebelle, Directeur de Greenpeace France, qui a déclaré lors du débat sur les essais au champ des 4 et 5 février 2002 : « Pour ma part, je n'ai pas de crainte (...) Nous n'avons pas peur des OGM. Nous sommes seulement convaincus qu'il s'agit d'une mauvaise solution. Les OGM sont peut-être une merveilleuse solution pour un certain type de société. Mais justement, c'est de ce projet de société que nous ne voulons pas .»^23(*)

C'est dire que les OGM autorisés ne présentent pas de risques sanitaires particuliers, ce qu'avait exprimé devant le mission d'information M. Gérard Pascal, président du conseil scientifique de l'Agence Française de Sécurité Sanitaire des Aliments (AFSSA), pour qui « les risques qui peuvent exister en matière d'OGM sont du même ordre que ceux que nous courons chaque jour en nous alimentant »^24(*).

B. LE DÉBAT SUR L'AMPLEUR DU RISQUE ENVIRONNEMENTAL

Par sa nature même, le risque environnemental éventuellement associé aux OGM est beaucoup plus difficile à appréhender que le risque sanitaire. D'une part la sécurité sanitaire concentre ses moyens sur les effets directs pour l'homme, là où la sécurité environnementale doit évaluer un large champ d'espèces végétales et de races animales, ainsi que leurs innombrables interactions. D'autre part et surtout, les effets environnementaux sont nécessairement des effets à terme, et donc logiquement beaucoup plus difficiles à évaluer a priori.

Il convient d'insister d'emblée sur un point fondamental, qui explique souvent les inquiétudes de nos concitoyens : les OGM sont perçus comme une évolution irréversible. Dans ces conditions, le droit à l'erreur ne serait pas vraiment permis, ce qui confère au débat une tension dramatique qui explique sans doute blocage, incompréhensions, et parfois violences.

Les risques concernent aujourd'hui essentiellement les plantes génétiquement modifiées (PGM). En effet, les OGM de laboratoire, tels que les vaccins, ne soulèvent en principe pas de problèmes de dissémination dans l'environnement. En revanche, le cas des animaux génétiquement modifiés pose, en l'état actuel, de lourds problèmes environnementaux, comme le laisse envisager le projet imminent aux Etats-Unis de saumon transgénique d'élevage. Toutefois, au stade actuel, c'est la diffusion des PGM qui a retenu l'essentiel des préoccupations du public, notamment en raison de la perception du champ comme espace social ou semi-public^25(*).

1. Les risques liés à la plante génétiquement modifiée (PGM)

a) La toxicité de la PGM

On ne s'attachera ici qu'à l'aspect animal, l'aspect humain rentrant dans le domaine sanitaire évoqué plus haut. La question du risque pour les animaux, et particulièrement pour l'entomofaune, des PGM secrétant un pesticide a suscité des échanges passionnés, à l'image de la controverse sur le papillon monarque.

Cet aspect n'est pas le plus délicat, en raison de l'existence déjà de méthodes classiques de toxicologie. En outre, il convient de remarquer qu'aucun des pesticides produits par une PGM n'est, à ce jour, un produit nouveau. On dispose donc déjà d'éléments sur la toxicité du pesticide, qu'il convient d'affiner en fonction de la situation nouvelle, et notamment le fait que le pesticide puisse se retrouver dans la plante même, et non plus seulement sur une part de son enveloppe externe^26(*).

b) Le risque invasif

La PGM ne risque-t-elle pas de se répandre de façon incontrôlée et irréversible dans l'environnement, comme le font certaines plantes introduites dans un nouvel écosystème^27(*) ? Le problème ne semble pas devoir se poser, en Europe, pour les plantes importées d'autres continents, comme le maïs, la pomme de terre, le tabac ou le soja. Par ailleurs, les variétés cultivées ont été sélectionnées pour leur rendement, et non pour leur faculté reproductive, ce qui en fait souvent de faibles compétiteurs, ce qui constitue, selon le Rapport du Commissariat au Plan, une « marge de sécurité notable ».

2. L'apparition de résistances à des antibiotiques, des herbicides ou des ravageurs

a) Le caractère inévitable des phénomènes de résistance

L'apparition, face à un produit toxique, d'individus résistants est dans l'ordre même du vivant. Il ne s'agit là que d'une application de la théorie darwinienne de la sélection naturelle. Les individus les plus sensibles au produit toxique étant éliminés, ne survivent que ceux qui sont moins affectés, puis non affectés. La mise au point de substances actives s'accompagne donc toujours, à plus ou moins long terme, de leur perte d'efficacité.

Votre commission rappelle à cette occasion la gravité des phénomènes croissants de résistance aux antibiotiques en médecine humaine et vétérinaire.

Le problème des résistances favorisées par les OGM doit donc être pris très au sérieux, mais aussi replacé dans une perspective plus générale, au demeurant fort préoccupante.

b) La résistance à certains antibiotiques

Ce point combine des aspects environnementaux et sanitaires. L'utilisation de gènes marqueurs résistants à certains antibiotiques comme outil de transgénèse pourrait^28(*) favoriser l'assimilation de ce caractère de résistance par certaines bactéries du sol ou des systèmes digestifs des animaux. Quoiqu'il ne s'agisse jamais, dans les OGM autorisés, de familles d'antibiotiques utilisés en médecine humaine ou vétérinaire, des mutations spontanées de bactéries devenues résistantes à une famille pourrait étendre ce caractère de résistance à des familles d'antibiotiques proches.

Ce risque de résistance à certains antibiotiques est tout à fait préoccupant, même si les études menées jusqu'ici n'ont pas permis de mettre en évidence cette hypothèse. Cela explique pourquoi ces gènes marqueurs résistants à des antibiotiques sont désormais retirés des constructions actuelles, et leur présence sera interdite à partir de 2005. De ce fait, cette hypothèque est aujourd'hui en voie d'être levée.

c) La résistance aux herbicides

Certaines PGM ont été modifiées pour être résistantes à un herbicide à large spectre^29(*). Il convient de noter que cet aspect n'est pas spécifique aux OGM, de tels caractères de résistance pouvant être obtenus, avec plus de temps, par sélection conventionnelle. Dès lors que la plante cultivée est résistante, l'application de l'insecticide à large spectre élimine toutes les adventices. Un des intérêts notables pour l'agriculteur de cette technique est qu'il peut procéder au désherbage chimique après la levée, ce qui lui laisse moins d'effort à fournir, avec une plus large latitude quant au moment de l'épandage.

Ce trait de résistance à un herbicide a suscité deux inquiétudes. La première concerne la transformation de la PGM en plante invasive, qu'on ne pourrait plus éliminer. Il convient d'envisager plusieurs situations. L'invasion d'un écosystème sauvage paraît peu envisageable, car la résistance à l'herbicide ne procure aucun avantage dans un milieu où cet herbicide n'est pas appliqué.

Un deuxième cas de figure concerne la persistance de PGM d'une année sur l'autre, alors même qu'il y a rotation des cultures, la plante de l'année précédente devenant l'adventice de la nouvelle culture. Le problème ne se pose pas pour les plantes qui, comme le maïs, ne persistent pas d'une année sur l'autre. En revanche, il est plus préoccupant pour des plantes européennes et persistantes, comme la betterave et surtout le colza. Dans ce cas, la solution risquerait d'être le retour à l'arrachage mécanique, voire manuel, ou pire le désherbage par une application d'un mélange fortement dosé d'herbicides classiques. Dans ce cas, le bénéfice de la technologie pourrait être rapidement perdu.

Le dernier aspect du problème réside dans le fait de savoir si le caractère de résistance peut se transmettre à d'autres plantes, soit par diffusion du gène de résistance, par exemple à des plantes parentes^30(*), soit parce que le basculement de larges surfaces à ce modèle d'herbicide unique à large spectre accélérerait l'apparition naturelle de plantes résistantes. Les producteurs de semences OGM imposent aux agriculteurs un cahier des charges contraignant, qui prévoit notamment le maintien de zones non-OGM, afin de limiter l'apparition des phénomènes de résistance. En effet, le développement des résistances priverait leur produit de tout intérêt économique. Il est donc de l'intérêt des semenciers que l'apparition des résistances soit la plus lente possible. Du reste, à ce jour, aucun phénomène de résistance notable aux PGM commercialisées n'est encore signalé.

d) La résistance aux ravageurs

Dans ce cas, la PGM produit un insecticide naturel, qui la protège. Il s'agit le plus souvent de la bactérie Bacillus Thuringiensis (Bt), dont les vertus insecticides sont bien connues, et qui est utilisée en agriculture biologique.

On peut remarquer que les thématiques de résistance aux ravageurs et aux herbicides sont proches sur bien des points. La question fondamentale est de savoir, d'une part, combien de temps la technologie restera efficace avant que ne se développent les phénomènes de résistance et, d'autre part, si l'apparition de ces résistances ramènerait l'agriculteur au statu quo ante, ou dans une situation moins bonne qu'au départ.

On peut estimer, de ce point de vue, qu'une utilisation raisonnée de la technologie devrait permettre de ralentir fortement le développement des résistances et de bénéficier plusieurs dizaines d'années de la technologie^31(*). D'ici là, de nouvelles PGM améliorées devraient permettre de repousser, une fois de plus, l'apparition naturelle des résistances.

Il faut noter une spécificité des résistances aux ravageurs fondées sur la sécrétion du Bacillus Thuringiensis : ce dernier est un des principaux pesticides naturels utilisés en agriculture biologique. L'apparition d'insectes résistants au Bt, à supposer qu'elle serait dépassée en agriculture conventionnelle par la chimie de synthèse ou par de nouvelles PGM, laisserait vraisemblablement l'agriculture biologique assez largement démunie.

L'analyse des risques de résistance est donc ambivalente : en effet, ceux-ci sont traditionnels, dans la mesure où, d'une part, ils accompagnent nécessairement toute pression de sélection exercée par l'homme et où, d'autre part, ils ne sont pas spécifiquement liés aux OGM, puisque bon nombre de ces traits de résistance pourraient être atteints par sélection conventionnelle. Mais parallèlement, la rapidité du développement et de l'introduction des OGM n'est-elle pas porteuse de menaces qui, sans être nouvelles, seraient accrues ?

De ce point de vue, votre rapporteur ne peut que reprendre la conclusion du Rapport du Commissariat au Plan : « dans ce domaine comme dans d'autres, on peut dire que les OGM obligent à porter « un nouveau regard sur d'anciennes pratiques » »^32(*). Il convient donc de conserver une attitude prudente, fondée sur une évaluation aussi approfondie que possible.

3. La dissémination des constructions génétiques introduites dans les OGM

Il s'agit là d'un aspect essentiel du risque environnemental qui pourrait être associé à cette technologie. Il a plusieurs facettes.

a) L'amélioration involontaire d'autres plantes

Les constructions génétiques conférant un avantage à une PGM peuvent-elles passer dans le génome d'une variété de la même espèce, ou dans celui d'une espèce proche ? Cette possibilité ne peut pas être écartée au niveau théorique, même s'il convient d'examiner les situations au cas par cas. Surtout, la pollinisation croisée, c'est-à-dire la fécondation d'une variété non-OGM par une PGM, n'implique pas nécessairement l'apparition d'une descendance. Cette pollinisation croisée ne pose un problème pour l'environnement que si apparaît une lignée stable, capable de se reproduire par elle-même de générations en générations. Or les études actuelles suggèrent d'une part que ces pollinisations croisées sont très rares et, d'autre part, que le gène modifié ne se transmet pas de façon durable à la descendance.

On perçoit bien que cette question d'échanges de gènes est un élément fondamental de la réflexion sur les risques de diffusion incontrôlée des traits de résistance, évoqués plus haut. Une fois de plus, la réponse ne peut être définitive : ce phénomène apparaît très rare, voire difficilement décelable, mais il n'est pas impossible.

b) L'atteinte à la biodiversité

Au-delà de la question de la modification des équilibres écologiques par le transfert à certaines plantes de traits avantageux, se pose plus largement la question de l'atteinte à la biodiversité que pourraient constituer de tels échanges. Beaucoup d'adversaires des OGM redoutent en effet que ceux-ci ne viennent modifier le génome des plantes sauvages.

Votre rapporteur est sensible à cette préoccupation. Il note toutefois qu'elle n'est en rien spécifique aux OGM. En effet, le problème est exactement le même dans le cas des variétés issues de la sélection conventionnelle. Lors de son audition par la mission d'information^33(*), le Professeur Roland Douce avait en outre fait valoir l'exemple de la téosinte, petite plante d'Amérique centrale dont le maïs est issu. Il a rappelé que cinq mutations génétiques spontanées séparaient le maïs actuel de la téosinte, et que, alors que ce processus avait pris plusieurs milliers d'années, la téosinte n'avait pas été éliminée par le développement du maïs. La mise au point de nouvelles variétés, loin d'appauvrir les ressources génétiques, ne pourrait-elle pas au contraire contribuer dans une certaine mesure à la biodiversité ?

L'évaluation du risque potentiel est en outre largement fonction des distances d'éloignement entre les PGM et les autres plantes de même espèce ou d'espèces génétiquement proches.

II. RISQUE VÉCU, RISQUE RÉEL ?

A. LA NÉCESSITÉ DE PRENDRE AU SÉRIEUX LES INTERROGATIONS DE NOS CONCITOYENS

1. A chaque société ses inquiétudes...

Les progrès continus de la médecine et l'augmentation de l'espérance de vie entraînent logiquement une modification de l'échelle des risques. Les interrogations sur les effets à long terme des OGM sont le reflet d'une société parvenue à un haut degré de développement, et qui n'est plus soumise, globalement, à la peur immédiate du lendemain. Ceci explique l'ambivalence du regard que l'on peut porter sur les interrogations soulevées par les OGM : d'une part, elles sont à relativiser, par rapport à d'autres dangers beaucoup moins théoriques ou reculés dans le temps ; d'autre part, elles sont à prendre au sérieux, car elles sont nées du développement de technologies nouvelles, dont la portée n'est pas encore pleinement mesurée, dans une société de plus en plus soucieuse de son environnement naturel et sanitaire.

2. Le contre-sens passé sur les interrogations de la société

Le projet de recherche PABE (Perceptions publiques des biotechnologies agricoles en Europe) mené dans cinq pays européens pour le compte de la Commission européenne^34(*) met bien en évidence le contre-sens que les pouvoirs publics et une partie de la communauté scientifique ont longtemps fait sur les raisons de la réticence ou du refus de la société devant les OGM.

Cette étude révèle plusieurs aspects de cette interprétation erronée des réactions de la population.

a) Prendre les interrogations légitimes de la société au sérieux

Trop souvent, les réserves et inquiétudes exprimées par l'opinion ont été balayées avec dédain, comme le fruit de peurs irrationnelles, voire millénaristes.

La question du « risque zéro » constitue un exemple remarquable des idées reçues sur l'opinion publique. Selon l'étude du PABE, nos concitoyens ne demandent pas qu'on leur garantisse un risque zéro, dont ils savent très bien qu'il n'existe pas dans le monde réel. Ils attendent en revanche qu'on leur expose de façon honnête l'étendue des risques, les enjeux et les raisons des choix qui sont faits. Par conséquent, l'attitude de certains responsables tentant de convaincre l'opinion de l'absence de tout risque associé aux OGM a été non seulement maladroite, mais encore parfaitement contre-productive, puisqu'elle a convaincu l'opinion qu'on lui cachait des choses.

b) Des réponses qui dépassent les stratégies de communication

Cette étude suggère également que la situation ne pourra se détendre que si nos concitoyens retrouvent confiance dans les institutions de contrôle. Or, loin d'être obtenue par des stratégies de communication faussement habiles, la confiance naît dans la durée d'une pratique vertueuse desdites institutions. Pour l'avenir, cela implique notamment qu'elles reconnaissent leurs erreurs passées et qu'elles cessent de chercher à dissimuler les limites de leur contrôle, en reconnaissant au contraire les difficultés et en exposant avec sincérité les efforts faits pour y remédier.

B. LE TERREAU DE L'INQUIÉTUDE : FAITS ET SYMBOLES

L'inquiétude de l'opinion à l'égard des OGM est diffuse et complexe et l'analyse en est, de ce fait, éminemment délicate. A l'examen, il apparaît toutefois que le terreau de cette inquiétude est double, à la fois nourri de faits et de symboles. Le risque associé aux OGM est une chose, la conception que l'on a des OGM en est une autre et peut-être l'emporte-t-elle sur le risque perçu. Dans l'une de ses Lettres à Lucilius, Sénèque n'écrivait-il pas : « L'opinion que l'on a d'une chose est plus importante que la chose elle-même. » ?

1. Des faits, source de défiance dans la gestion de l'innovation

Il est indiscutable que l'inquiétude de l'opinion publique trouve ses racines dans des faits historiques : durant la décennie 1990, la France a traversé des crises sanitaires nombreuses et successives (maladie de la « vache folle », affaire du sang contaminé, scandale de l'amiante, poulet à la dioxine, peste porcine, tremblante du mouton...)... La confiance accordée dans notre pays aux institutions en charge du développement et de la gestion des innovations technologiques et des risques s'en est trouvée largement entamée, si bien qu'une affaire comme la vache folle n'est pas considérée comme un dysfonctionnement exceptionnel mais comme une démonstration exemplaire du fonctionnement normal des institutions qui gèrent le risque^35(*). C'est pourquoi la restauration de la confiance demandera du temps, et non pas seulement de meilleures stratégies de communication : ainsi que le souligne Mme Claire Marris, dans l'article évoqué plus haut, les institutions politiques et scientifiques devront « démontrer leur capacité à gérer le risque de façon adéquate à travers un comportement cohérent sur une longue période dans différents domaines (pas seulement les OGM) ».

Le cas américain illustre a contrario l'impact du système de gestion du risque sur l'état de l'opinion : ainsi, aux Etats-Unis, la gestion du risque se fonde sur l'autorité naturelle de la science et sur la délégation à des corps administratifs compétents et indépendants, qui ont construit leur crédibilité dans la durée. C'est sans doute la raison qui explique la différence d'appréciation entre les deux rives de l'Atlantique, telle que l'a évoquée le commissaire européen M. Pascal Lamy^36(*).

En outre, comme le souligne M. Alexis Roy^37(*), la controverse actuelle en Europe sur les OGM a pu trouver son origine dans le fait que, selon certains, l'évaluation des OGM a reposé par trop sur une seule discipline scientifique.

En effet, dès les années quatre-vingt, l'approche dominante du risque lié aux OGM s'est fortement inspirée de l'analyse qu'en font les experts en biologie moléculaire, pour qui le comportement de l'OGM est déduit de ses structures élémentaires que sont les séquences d'ADN. Pour la biologie moléculaire, le risque lié aux OGM est de même nature que celui lié aux produits de la sélection classique, la transgénèse permettant même une prévisibilité supérieure puisque l'information génétique insérée est connue et limitée. C'est cette « culture » du risque qui a longtemps prévalu au sein de la Commission du génie biomoléculaire (CGB)^38(*), chargée depuis 1986 de rendre un avis aux autorités françaises sur les risques pour la santé et l'environnement des OGM. Or cette culture scientifique n'est pas partagée par l'ensemble de la communauté scientifique : notamment, des disciplines scientifiques comme l'écologie ou la génétique des populations, qui sont des sciences de l'environnement, estiment que les OGM constituent une rupture technologique conduisant à créer de nouveaux risques potentiels pour l'environnement avec lequel les OGM sont en interaction. Ces deux cultures du risque impliquent deux approches de l'encadrement réglementaire des OGM ; l'encadrement normatif initial du développement des OGM -encadrer sans entraver- a d'abord été conçu à partir de la première. Les écologues n'ont sans doute pas été assez entendus^39(*).

Depuis quelques années, l'expertise scientifique s'est ouverte et divers spécialistes des interactions entre les OGM et l'environnement ont été accueillis au sein de la CGB et du comité de biovigilance. Toutefois, il est possible que l'appréhension d'abord dominante du risque se soit trouvée en décalage avec les attentes de l'opinion publique et que ce malentendu initial ait contribué à nourrir l'inquiétude.

Une autre source de méfiance à l'égard de la gestion de l'innovation que constituent les OGM tient aux graves erreurs de communication sur le sujet, notamment de la part des grands semenciers. Lors de son audition par la mission, Maître Patricia Savin avait notamment déploré l'arrogance d'une formule de Monsanto destinée à promouvoir les biotechnologies : « Il y a ceux qui savent lire et il y a les autres ».

La communication des vendeurs de semences transgéniques a initialement été tournée vers leurs clients directs, à savoir les professionnels de l'agriculture, qu'il s'agissait de convaincre de l'utilité du recours aux OGM. Les semenciers ont ainsi longtemps mésestimé l'importance d'une communication à l'adresse des non-professionnels, c'est-à-dire des consommateurs finaux. Lorsqu'ils ont été conduits à rectifier le tir, ils ont invoqué des arguments inspirés d'un nouveau messianisme -vaincre la faim dans le monde, sauver l'environnement planétaire...-, que l'opinion, devenue défiante, jugea suspects et interpréta comme une tentative de manipulation.

2. La lourde charge symbolique des OGM

Les questions que soulèvent les OGM parmi nos concitoyens débordent fréquemment des OGM proprement dit. En effet, le produit OGM n'est pas une innovation technique neutre; il est considéré comme l'emblème d'un choix de société, d'une vision du monde. Les attributs des produits OGM renvoient à des valeurs. Cette symbolique associée aux OGM est à la fois d'ordre culturel, éthique et religieux, voire politique.

Les développements alimentaires possibles du recours à la transgénèse nourrissent d'autant plus l'inquiétude que l'identité alimentaire est un puissant vecteur de la conscience nationale. Comme l'a rappelé Mme Madeleine Ferrières^40(*) lors de son audition par la mission, l'histoire alimentaire doit conduire à se garder d'imaginer que les nouveaux aliments peuvent s'imposer rapidement et remplacer des habitudes profondément ancrées. Ainsi, la tomate, qui figurait parmi les plantes rapportées d'Amérique, et la pomme de terre ont attendu longtemps avant de faire partie de notre alimentation. L'assiette est un repère culturel déjà brouillé, et le sentiment que « l'on ne sait plus ce que l'on mange » est déjà très répandu, ce qui est d'ailleurs paradoxal au regard de l'accroissement continu de l'espérance de vie et de la contribution que l'alimentation apporte sans doute à ce phénomène.

Mme Madeleine Ferrières analyse ainsi ce paradoxe : à la peur de manquer, la peur de la famine qui fut, jusqu'au XIX^e siècle, dominante chez nos aïeux, s'est substituée aujourd'hui la crainte de manger des produits malsains et de médiocre qualité, fabriqués selon des procédés agro-industriels, donc suspects d'impureté sinon de toxicité.

S'ajoute à cette crainte l'attachement des Français à l'authenticité des productions venant du « terroir ». A une ou deux générations, les Français sont les descendants d'une classe paysanne, ce qui a durablement façonné leur rapport à la nourriture. C'est pourquoi notre pays cultive particulièrement la nostalgie d'un « âge d'or » des produits alimentaires et une certaine aversion pour les productions issues de l'industrie agroalimentaire, synonymes de mondialisation et de perte d'identité.

Les produits de la transgénèse soulèvent également des questions d'ordre éthique : d'une part, l'insertion de gènes peut transgresser la barrière des espèces, voire des règnes... Si la sélection traditionnelle s'appuie sur des mutations génétiques spontanées ou sur un travail de croisements, elle se fait généralement au sein de la même espèce. La transgénèse, quant à elle, repose sur l'unité du code génétique de la matière vivante et peut conduire à insérer des gènes d'une espèce dans une autre : entre espèces végétales, ceci rejoint la technique de l'hybridation ou celle de la greffe, aujourd'hui largement acceptées ; entre espèces animales, en revanche, l'insertion d'un gène de vache Holstein dans le génome d'un porc (comme a pu le voir votre rapporteur aux Etats-Unis) pose des questions inédites... sans même parler de la transgression des barrières entre règnes (gène d'épinard introduit dans un poisson, gène humain dans une bactérie...).

Ces expérimentations contredisent un ordre inscrit dans la conscience collective et dont les racines peuvent être trouvées dans les premières pages de la Bible : « La terre produisit de la verdure : des herbes portant semence selon leur espèce, des arbres donnant selon leur espèce des fruits contenant leur semence, et Dieu vit que cela était bon. »^41(*), et, plus loin, « Dieu fit les bêtes sauvages selon leur espèce, les bestiaux selon leur espèce et toutes les bestioles du sol selon leur espèce, et Dieu vit que cela était bon ».

Nul ne peut nier l'existence de possibles dérives éthiques dans l'usage des biotechnologies -il en est ainsi de tout progrès, particulièrement dans le domaine du vivant-, ce qui appelle donc un encadrement particulièrement attentif. Votre rapporteur émet ses plus expresses réserves à l'adresse de la transgression des barrières inter-espèces et fait une proposition en ce sens au chapitre III du présent rapport (dixième proposition).

Une deuxième interrogation éthique porte sur le danger que le développement industriel de la transgénèse n'induise une appropriation du vivant. En effet, la rémunération nécessaire de la recherche amène les acteurs industriels pharmaceutiques à déposer traditionnellement des brevets, dont il est à craindre que l'objet, dans le cas des biotechnologies, soit la matière vivante. La politique des offices des brevets n'apparaît pas stabilisée en ce domaine et l'interdiction absolue de breveter un gène en tant que tel est loin d'être posée à l'échelle internationale. Comme l'a indiqué Mme Marie-Angèle Hermitte^42(*) devant la mission, l'arrêt Chakrabarty vs. Diamond de la Cour suprême des Etats-Unis en 1980, en autorisant la protection par brevet d'un micro-organisme, a ouvert la possibilité d'une généralisation du brevet et donc d'une appropriation des gènes, « la brevetabilité des micro-organismes impliquant celle des cellules et tissus et par voie de conséquence la possibilité de breveter un gène inséré dans le micro-organisme ». Toutefois, comme l'a confirmé Mme Hermitte, les variétés végétales et les races animales ne sont pas aujourd'hui directement brevetables, la réglementation communautaire l'interdisant. C'est un point sur lequel votre commission souhaite insister et qui lui paraît absolument fondamental. Elle rappelle aussi l'existence parallèle du Certificat d'obtention végétale (COV) comme moyen d'assurer la légitime rémunération des chercheurs tout en évitant l'appropriation du vivant^43(*).

A ces problématiques éthiques, se superposent des préoccupations d'ordre politique. En effet, la concentration industrielle dans le secteur semencier rend plus aiguë encore la crainte d'une appropriation du vivant. Elle nourrit également la hantise d'une dépendance accrue des agriculteurs vis-à-vis des firmes semencières. Cette hantise n'est pas spécifique aux OGM, comme le démontrent MM. Thierry Homel et Olivier Godard : ils rappellent que cette critique a d'abord été formulée dans le contexte d'une dénonciation des effets économiques des techniques de sélection variétale par hybridation, analyse ensuite transposée aux OGM pour dénoncer la mainmise des firmes agrochimistes sur la production de semences transgéniques^44(*).

Il est vrai que l'aval et l'amont de l'agriculture ont connu un mouvement de concentration durant la décennie écoulée : la production de semences génétiquement modifiées a fait d'abord intervenir des semenciers disposant de collections de semences et des entreprises de biotechnologies chargées d'identifier des gènes d'intérêt. C'est ensuite avec les producteurs d'intrants que se sont nouées des relations, les OGM de première génération d'application agronomique présentant surtout une résistance à un intrant phytosanitaire. La capacité financière supérieure des entreprises de chimie et la possibilité de valoriser le génie génétique en pharmacie et en agrochimie ont conduit les groupes de chimie à absorber verticalement semenciers et entreprises de biotechnologies, voire à s'allier horizontalement. Or, il importe de faire valoir que, selon les mots de M. Bernard Chevassus-au-Louis^45(*) lors de son audition par la mission d'information, « le découplage entre les OGM et la concentration industrielle ne peut s'envisager que si les règles d'homologation en termes environnemental et sanitaire n'ont pas un coût et une durée tels que seuls les grands groupes y aient accès »... Il convient donc de garder à l'esprit qu'une trop grande lourdeur dans les règles d'autorisation risque d'écarter les petits semenciers.

Ainsi, l'analyse de ces différentes dimensions des interrogations soulevées par les OGM atteste bien que l'inquiétude se nourrit autant, voire plus, de la charge symbolique des OGM que des faits eux-mêmes.

3. Indices d'une primauté du symbolique sur les faits objectifs

L'approche retenue en Europe a centré le débat sur les risques associés aux OGM en termes absolus, sans établir de comparaisons systématiques avec les risques résultant des pratiques dites traditionnelles de l'agriculture moderne. La question débattue est de savoir si les OGM sont dangereux, au lieu d'être : « les OGM sont-ils plus, moins ou aussi dangereux que l'alimentation actuelle ? ».

Ceci incline à penser que le symbolique l'emporte sans doute sur l'objectivité des faits, l'opinion ne mesurant pas à la même aune d'autres risques pourtant avérés : teneur élevée en mycotoxines des produits, notamment ceux issus de l'agriculture biologique susceptibles^46(*) de contenir plus de déoxynivalénol que les produits conventionnels^47(*), résidus de pesticides^48(*), tavelure des pommes, listeria...

On peut aussi relever que l'exigence de pureté des produits (qui a pu s'exprimer au travers de la revendication, par certains, de seuils de présence fortuite d'OGM voisins de zéro) semble ignorer l'actuelle tolérance d'impureté concernant les semences : en effet, en l'état actuel de la réglementation, un seuil d'impureté de 5 % dans une semence est aujourd'hui admis. La pureté variétale n'est donc pas absolue.

On peut toutefois estimer que le risque OGM focalise moins l'attention de l'opinion qu'il n'a pu le faire dans le passé : une enquête relative à la perception de la sécurité alimentaire et publiée en octobre 2002 par l'Association nationale des industries alimentaires (ANIA) révèle que, parmi les sujets de préoccupation des consommateurs, l'excès de pesticides dans les usages agricoles constitue désormais leur premier souci, devant l'éventuel développement du recours aux OGM.

A l'heure où la confiance^49(*) des Français dans leur alimentation semble progressivement revenir -24,2 % d'entre eux étant préoccupés par les risques liés à la nourriture en 2002, contre 56,6 % en 2000-, la préoccupation environnementale paraît désormais s'imposer... Le débat sur les OGM perdrait-il en charge symbolique ce qu'il gagnerait en objectivité ?

C. LA RÉPONSE À L'INQUIÉTUDE : LE PRINCIPE DE PRÉCAUTION, DU CONCEPT À L'APPLICATION

En réponse à l'inquiétude de l'opinion publique, la France a intériorisé et progressivement formalisé un concept : « le principe de précaution », dont la mise en oeuvre a insensiblement dérivé du concept initial.

1. Genèse du principe

La première recombinaison génétique in vitro a lieu en 1972. En 1974, les chercheurs en biotechnologie, impressionnés par les possibilités qu'ouvraient les manipulations génétiques, décidèrent d'appliquer à leurs travaux de recherche un moratoire. C'est un an plus tard, lors de la conférence d'Asilomar (Californie), que fut levé ce moratoire et qu'il fut résolu d'expérimenter dans des conditions contrôlées, jusqu'à ce que, quelques années plus tard, on se convainquît de l'innocuité générale de la plupart de ces manipulations.

Cette initiative fait figure de prototype de l'approche de précaution, et il est intéressant d'observer qu'elle émane de la communauté scientifique elle-même, il y a vingt ans....

Le « principe de précaution » comme tel est un principe importé d'Allemagne -traduction du « Vorsorge prinzip^50(*) »-, et fut d'abord appliqué aux questions relatives à l'environnement. Consacré publiquement à la conférence de Rio en 1992, il fut, la même année, inscrit dans le traité de Maastricht^51(*) avant de faire son entrée dans le droit français en 1995. La loi dite « Barnier » du 2 février dispose ainsi que : « l'absence de certitudes, compte tenu des connaissances scientifiques et techniques du moment, ne doit pas retarder l'adoption de mesures effectives et proportionnées visant à prévenir un risque de dommages graves et irréversibles à l'environnement à un coût économiquement acceptable. »

Ce développement textuel représente une consécration juridique pour le principe de précaution, dont le champ d'application s'est parallèlement étendu aux domaines alimentaire et sanitaire.

Progressivement, le principe de précaution a également connu une forme d'incarnation institutionnelle, par la création successive d'agences indépendantes destinées à cadrer les risques :

- l'Institut National de Veille Sanitaire (INVS), créé par la loi du 1er juillet 1998 relative au renforcement de la veille sanitaire et du contrôle de la sécurité sanitaire des produits destinés à l'homme. Sa mission générale est de surveiller, en permanence, l'état de santé de la population et son évolution. Cette mission repose spécifiquement sur des activités de surveillance et d'investigations épidémiologiques, et d'évaluation de risque ;

- l'Agence française de sécurité sanitaire des aliments (AFSSA), créée le 1er avril 1999 en application de la même loi du 1er juillet 1998 relative à la veille sanitaire et à la surveillance des produits destinés à l'homme. Elle est notamment chargée d'évaluer les risques nutritionnels et sanitaires des aliments depuis la production des matières premières jusqu'à la distribution au consommateur final ;

- l'Agence Française de Sécurité Sanitaire Environnementale (AFSSE), créée par la loi du 9 mai 2001 et en fonctionnement depuis novembre 2002. Elle doit contribuer à assurer la sécurité sanitaire et évaluer les risques sanitaires dans le domaine de l'environnement.

Les outils d'évaluation des risques sont donc en place, mais leur jeunesse limite mécaniquement leur crédibilité.

2. Une application incertaine

Invoqué régulièrement, le principe de précaution est également controversé.

Sa mise en oeuvre a conduit insensiblement à le transformer en principe d'inaction ou d'abstention. Cette dérive, forme de « mutagénèse dirigée » du principe de précaution, l'a ainsi progressivement éloigné du concept originel, qui désignait plutôt une forme d'action prudente.

Les contours du principe de précaution ont été précisés par M. Philippe Kourilsky et Mme Geneviève Viney dans un rapport élaboré en 1999, à la demande du Premier Ministre. Rappelant que le risque est un danger éventuel plus ou moins prévisible, les auteurs distinguent l'approche de prévention, qui s'applique aux risques avérés, c'est-à-dire certains -tels les risques des installations nucléaires-, de l'approche de précaution, qui s'applique aux risques potentiels, c'est-à-dire hypothétiques -tels ceux associés aux OGM.

L'absence de certitude, qui caractérise la situation appelant la précaution, doit trouver une compensation dans la rigueur des procédures. Dans le rapport Kourilsky/Viney, dix procédures ont ainsi été identifiées, permettant une application efficace du principe de précaution.

LES DIX COMMANDEMENTS DE LA PRÉCAUTION

1) Tout risque doit être défini, évalué et gradué.

2) L'analyse des risques doit comparer les différents scénarios d'action et d'inaction.

3) Toute analyse de risque doit comporter une analyse économique qui doit déboucher sur une étude coût/bénéfice (au sens large) préalable à la prise de décision.

4) Les structures d'évaluation des risques doivent être indépendantes mais coordonnées.

5) Sortir de l'incertitude impose une obligation de recherche.

6) Les décisions doivent, autant qu'il est possible, être révisables et les solutions adoptés réversibles et proportionnées.

7) Les circuits de décision et les dispositifs sécuritaires doivent être non seulement appropriés mais cohérents et efficaces.

8) Les circuits de décisions et les dispositifs sécuritaires doivent être fiables.

9) Les évaluations, les décisions et leur suivi, ainsi que les dispositifs qui y contribuent, doivent être transparents, ce qui impose l'étiquetage et la traçabilité.

10) Le public doit être informé au mieux et son degré de participation ajusté par le pouvoir politique.

Source : Du bon usage du principe de précaution, P.Kourilsky, Ed. Odile Jacob, 2000.

Le rappel de ces dix « commandements » permet de mieux cerner quelques dérives survenues dans l'application du principe de précaution au cas particulier des OGM :

- les première et cinquième règles, imposant l'évaluation du risque pour mettre fin à l'incertitude, emportent l'obligation de recherche, laquelle s'est trouvée remise en cause par les arrachages d'essais expérimentaux aux champs ;

- la deuxième règle impose de comparer le risque d'agir au risque de ne pas agir, or la radicalisation du débat sur les OGM a interdit une telle analyse comparative des risques, comme cela a été souligné plus haut^52(*) ;

- la troisième règle, qui intègre dans toute analyse de risque une analyse économique, invite à situer le risque dans une perspective élargie, propice à une analyse coût/bénéfice, occasion d'une discussion contradictoire entre les différents acteurs sociaux.

Si les lacunes qui viennent d'être énumérées sont les plus flagrantes et résultent sans doute de « l'asymétrie entre la facilité d'interdire et la difficulté d'autoriser un produit soupçonné de présenter un risque potentiel »^53(*), il est évidemment impératif de veiller également et scrupuleusement au respect des autres règles (notamment indépendance de l'évaluation des risques, révisibilité des décisions ainsi que réversibilité et proportionnalité des solutions, information et participation du public).

Votre rapporteur s'estimerait satisfait si le présent rapport pouvait permettre de renouer avec la véritable définition du principe de précaution, qui vient d'être exposée.

A cet égard, la prolongation du moratoire sur les autorisations d'OGM, adopté en juin 1999 lors du Conseil européen de Luxembourg et prévu pour durer jusqu'à la finalisation d'une réglementation sur l'étiquetage et la traçabilité, laquelle a pris forme dans la directive 2001/18 entrée en vigueur le 17 octobre 2002, marque l'évolution du principe de précaution .

Cette évolution, voire cette dérive, est l'expression de la « société d'inquiétude » dans laquelle nous vivons, comme l'a analysé le sociologue Alain Touraine. Peut-on espérer qu'une application plus scrupuleuse des procédures obligées permette à la fois de répondre à cette inquiétude et d'entreprendre une action dynamique de prudence, plutôt que de persévérer dans l'inaction ?

III. LES BÉNÉFICES ENCORE DISCRETS DES OGM NE PERMETTENT PAS DE CONTREBALANCER AISÉMENT CETTE PERCEPTION DU RISQUE

A. DES BÉNÉFICES NON DIRECTEMENT PERCEPTIBLES PAR LE CONSOMMATEUR

Il est indéniable que les bénéfices des OGM pour le consommateur sont, pour l'heure, très difficilement perceptibles.

Comme l'a souligné M. Bernard Chevassus-au-Louis devant la Commission des Affaires économiques^54(*), les OGM constituent une innovation « incolore, inodore et sans saveur ». Après avoir conclu que l'ouïe restait le seul sens disponible pour se faire une opinion sur les OGM, il n'a pas manqué de relever que ce sens n'était pas le plus développé en matière alimentaire !

Soit le consommateur ignore qu'il consomme des OGM (l'obligation d'étiquetage n'étant pas encore mise en oeuvre), par exemple dans la lécithine de soja, soit il ne perçoit pas la plus-value qu'il pourrait retirer de leur consommation et se soucie plutôt de préserver la saveur des aliments, parfois affadie par les procédés de fabrication agro-industriels déjà répandus. La plus-value apportée par les OGM pourrait être de deux ordres : un prix moindre ou des qualités nutritives ou organoleptiques supérieures.

Si certains produits OGM en vente aux Etats-Unis peuvent déjà présenter des caractères susceptibles d'intéresser les consommateurs (telles les pommes de terre absorbant moins de graisse à la cuisson et permettant d'obtenir des frites moins grasses ou les tomates pouvant être cueillies à maturité et se conserver plus longtemps), les consommateurs européens n'ont pas réellement d'occasion d'apprécier aujourd'hui l'éventuel bénéfice des produits OGM, d'autant qu'ils ignorent généralement la diversité des usages actuels des OGM, hors de la sphère alimentaire^55(*).

Peut-être cet état de fait tient-il à une forme d'autocensure des chercheurs européens, telle que celle dénoncée par M. Philippe Kourilsky lors de son audition par la mission, lorsqu'il déplora qu'après avoir créé en 1996 un melon transgénique qui ne pourrissait pas, l'INRA ait enterré ce projet...

B. UN CALCUL RATIONNEL BÉNÉFICE/RISQUE JOUE DANS CES CONDITIONS EN DÉFAVEUR DES OGM...

Lorsqu'il met en balance -tout à fait rationnellement- les risques, ou la perception qu'il en a, et les avantages perçus, le consommateur conclut qu'il n'a pas besoin des OGM. Il en déduit qu'aucun risque ne mérite d'être pris, d'autant plus que l'utilité des OGM ne lui paraît avérée que pour les producteurs qui y trouvent la source de nouvelles rentes...

En outre, la réticence du consommateur à l'égard de toute prise de risque en matière d'OGM peut s'expliquer par trois circonstances -identifiées par M. Pierre-Benoît Joly^56(*)- qui sont particulières à l'analyse risque/bénéfice à laquelle il procède en l'espèce^57(*) :

- le caractère involontaire de l'exposition au risque OGM (un risque étant d'autant mieux accepté que l'on peut s'y exposer volontairement, et donc, inversement, s'y soustraire pour exercer alors sa propre analyse risque/bénéfice) ;

- le caractère « inconnu » du risque, qui porte sur un danger inobservable, inconnu et nouveau, en bref incertain (ce qui l'oppose au risque avéré, selon la distinction mise au jour par le rapport Kourilsky/Viney) ;

- enfin, le nombre de personnes concernées par le risque : même si sa probabilité de réalisation est faible, un risque est moins acceptable quand il concerne potentiellement de nombreuses personnes que s'il associait un nombre de victimes faible à une forte probabilité de dommages.

Les Etats membres de l'Union européenne ont pris acte de la conclusion univoque de cette analyse risque/bénéfice en décidant le moratoire européen de fait sur les autorisations d'OGM en 1999.

Si l'analyse risque/bénéfice qui semble ainsi prévaloir actuellement dans l'opinion repose sur des considérations méritant incontestablement l'attention des pouvoirs publics, sans doute demeure-t-elle incomplète.

C. ... MALGRÉ DES BÉNÉFICES POTENTIELS CONSIDÉRABLES

Il est indéniable que les techniques du génie génétique sont riches en promesses.

En matière alimentaire, des variétés de riz hypoallergéniques pourraient être créées, ce qui serait d'une utilité considérable pour les personnes allergiques au riz dans des pays où cette céréale représente un apport nutritif essentiel et bon marché.

Des améliorations de la qualité nutritive des produits ou leur enrichissement en micro-nutriments peuvent aussi être envisagées. Ainsi, la composition en acides gras des sojas, tournesols ou colzas pourrait être modifiée afin d'obtenir des huiles de table meilleures pour la santé. Si elle a pu donner lieu à controverse, la perspective d'un riz à teneur élevée en bêta-carotène, précurseur de la vitamine A, -dit aussi « riz doré »-laisse tout de même entrevoir comment les aliments pourraient contribuer à remédier à de graves déficiences nutritionnelles^58(*). Un usage plus poussé encore de ces « alicaments » permettrait d'envisager des formes de vaccination orale, la simple ingestion de certains aliments génétiquement modifiés aboutissant à immuniser l'organisme humain.

Dans le domaine médical d'ailleurs, d'autres champs de recherche prometteurs sont déjà ouverts : xénogreffes (certaines recherches visant à obtenir des porcs génétiquement modifiés dont les organes seraient transplantables chez l'homme sans risque de rejet par celui-ci), thérapie génique (virus génétiquement modifiés portant un gène humain déficient et introduits dans l'organe malade pour y permettre la synthèse de la protéine manquante).

Dans le domaine agronomique, rien n'interdit d'espérer que les recherches en cours sur la résistance des plantes (par exemple le maïs) au manque d'eau (stress hydrique) au froid (stress thermique) ou à la salinité contribuent à la fois à mieux préserver l'environnement (moindre consommation d'une ressource rare) et à rendre possibles certaines cultures dans des pays qui en sont aujourd'hui privés.

On peut enfin évoquer les travaux en cours relatifs à l'industrie papetière, la modification génétique des arbres permettant un meilleur contrôle de la quantité de lignine^59(*) dans le bois, facilitant et améliorant ainsi l'efficacité de la production de papier.

Votre rapporteur, conscient que la réalisation de ces promesses reste lointaine, ne souhaite pas s'y attarder : il n'ignore pas que l'opinion publique, en l'état actuel du débat, n'est pas convaincue qu'il y ait là plus que des spéculations.

C'est pourquoi il juge indispensable d'apporter au débat un éclairage neuf, permettant une analyse risque/bénéfice plus large, plus complète et plus juste des enjeux dont les OGM sont déjà porteurs.

Votre commission considère, en tout état de cause, que la sensibilité européenne ci-dessus analysée commande de préserver la liberté de choix de chacun comme agriculteur, comme consommateur et comme « citoyen du monde », et donc de veiller au respect des divers modèles agricoles, à la construction de filières distinctes et à la préservation de l'environnement.

CHAPITRE II -

L'EMPRISE CROISSANTE DES OGM
DANS LE MONDE DOIT AMENER À ECLAIRER
LA POSITION EUROPÉENNE

La posture européenne vis-à-vis des OGM doit-elle se cristalliser en postulat ? Comme cela vient d'être démontré, la position adoptée par l'Union européenne s'explique par des raisons diverses et souvent valables. Toutefois, votre commission tient à l'éclairer en la resituant dans un contexte mondial plus large, ce qui amène nécessairement à s'interroger sur l'opportunité, pour l'Europe, de persévérer dans le refus a priori des OGM.

I. LA DIFFUSION CROISSANTE DES OGM

Les citoyens européens ne doivent pas ignorer l'emprise croissante des OGM, tant au plan des usages qu'au plan géographique. Votre rapporteur souhaite ici présenter une forme de photographie des OGM aujourd'hui, révélant la diversité de leurs applications déjà effectives et la diversité de leurs lieux de production. Il ne s'agit pas ici de prospective à moyen ou long terme mais bien plutôt de mise en perspective instantanée : pas de promesses ou de spéculations, seulement des réalisations concrètes existantes.

A. DES USAGES VARIÉS ET DÉJÀ NOMBREUX AUJOURD'HUI

1. Pharmacie : 1 médicament sur 6 déjà issu du génie génétique

· L'incorporation de gènes étrangers dans des bactéries s'est développée dès les années soixante, à la suite de la découverte du « pouvoir transformant » de l'ADN.

En 1944, en effet, le microbiologiste américain Oswald Avery avait apporté la preuve que des bactéries pathogènes mises en présence d'ADN d'une autre souche pouvaient acquérir de manière durable certaines caractéristiques de cette souche. Ce phénomène de transfert « naturel » d'information génétique peut être considéré comme le fondement de la transgénèse actuelle.

Ceci a permis de fabriquer de nombreuses molécules d'intérêt pharmacologique : l'insuline humaine, commercialisée en 1983, et l'hormone de croissance^60(*), peu après, sont des exemples de ces développements. De nombreux vaccins « recombinants » -notamment contre l'hépatite B et bientôt contre l'hépatite C- ont également pu être mis au point en recourant à ces techniques, plus économiques et plus sûres.

· Le « biopharming » désigne la constitution par transgénèse de plantes ou d'animaux producteurs de produits pharmaceutiques. Selon le Professeur Michel Thibier, entendu par la mission d'information, le « biopharming » est déjà utilisé dans le monde aujourd'hui afin de produire des molécules permettant de traiter l'hémophilie, puisque les traitements disponibles ne suffisent pas à contenter la demande en la matière. « On a également recours à ces techniques pour fabriquer de l'albumine humaine, ce qui évite tout risque dans le processus de fabrication et, en plus, permet de produire une quantité importante à un coût moindre. L'efficacité du biopharming peut être évaluée à mille fois plus que celle des techniques courantes, c'est à dire synthétisées artificiellement par l'homme »^61(*). La société française BioProtein commercialise, par exemple, des protéines à usage pharmaceutique (utilisées dans le traitement du cancer) contenues dans le lait produit par des lapines transgéniques. Trois sociétés effectuent un travail similaire dans le monde : l'une, hollandaise, à partir de lait de vache, l'autre, anglaise, à partir de lait de brebis, la dernière, américaine, avec du lait de chèvre.

On peut ici évoquer l'activité de « molecular pharming » développée par la société française Meristem Therapeutics^62(*), dont le président a impressionné les membres de la mission d'information lors de son audition, et qui produit des protéines thérapeutiques grâce à des plantes transgéniques (et notamment de l'hémoglobine grâce à des plants de tabac).

· Tout ceci explique qu'aujourd'hui, 16 % des médicaments sont issus du génie génétique^63(*). La transgénèse occupe donc une place qui n'est déjà plus marginale dans l'industrie pharmaceutique française, mais cette place demeure largement méconnue ou sous-estimée. La production de protéines par des OGM représente aujourd'hui un secteur très actif des biotechnologies. Selon le professeur Claude Gaillardin^64(*), 1.300 entreprises s'y consacraient en 2000 aux Etats-Unis pour un chiffre d'affaires global de 19,6 milliards de dollars, réalisé pour majeure partie dans le secteur de la pharmacie. En comparaison, on dénombrait à la même date en Europe 1.178 entreprises pour un chiffre d'affaires de 3,7 milliards de dollars. Et, selon la Food and Drug Administration (FDA), 60 % des nouveaux médicaments sont liés aux biotechnologies^65(*). A titre d'exemple, on peut citer une des dernières innovations en date, présentée dans la revue Nature de février 2003 : la synthèse totale d'hydrocortisone par une levure, la Saccharomyces cerevisiae, dans laquelle est inséré un gène végétal, animal voire humain et qui est ainsi rendue capable de fabriquer l'hydrocortisone de façon autonome, à partir de sucre et d'alcool, sans la moindre aide du chimiste.

Votre commission relève que la mise sur le marché de protéines issues d'OGM n'a pas, pour l'instant, soulevé de réticences majeures de la part des consommateurs. Faut-il attribuer ce phénomène au fait que les consommateurs européens ignorent généralement l'avancement du recours aux OGM à des fins pharmaceutiques, au fait que l'assiette est dotée d'une valeur symbolique particulière, ou encore au sentiment partagé par nos concitoyens qu'il serait suicidaire pour l'humanité de ne pas développer un tel champ d'investigation, riche de potentialités pharmaceutiques peu coûteuses ?

2. Agroalimentaire : des OGM déjà dans les assiettes...

Des usages agroalimentaires des OGM se sont déjà développé, le plus souvent sans faire de bruit. Selon les Professeurs K. Jany de l'Université de Karlsruhe et K. Buhk du Robert Koch Institute à Berlin^66(*), « 70 % des aliments sont directement ou indirectement transgéniques, si l'on inclut les enzymes et les arômes ».

La première enzyme recombinante produite par une levure pour une utilisation agroalimentaire a permis de remplacer la chymosine de veau^67(*) utilisée en fromagerie (appelée aussi présure). Trois procédés de production de chymosine dans des micro-organismes ont été homologués par la FDA. Aujourd'hui, toujours selon le professeur Claude Gaillardin, les fromages fabriqués avec ces enzymes représentent actuellement plus de 70 % de la production tant aux Etats-Unis qu'en Europe^68(*). Ils sont d'ailleurs recommandés par les associations végétariennes et reconnus kasher et halal. La crise due à l'encéphalite spongiforme bovine -maladie de la « vache folle »- a accrue encore relativement la sécurité sanitaire qu'offre ce procédé de fabrication fromagère.

Il faut souligner qu'en France, l'utilisation de la chymosine dérivée de la levure K. lactis, qui détient la plus grande part de marché, reste encore restreinte, quoique cette enzyme ait reçu une autorisation de mise sur le marché en 2000. Elle reste interdite pour la confection des fromages AOC et bio. En matière animale, des sociétés américaines et canadiennes préparent des saumons et des porcs transgéniques dotés de gènes accélérant leur croissance.

Concernant les porcs, deux gènes ont été insérés : l'un, pris sur une vache, augmente le production de lait, et l'autre est un gène synthétique qui rend le lait plus digeste pour les porcelets. Il s'agit encore, à ce stade, d'expérimentations et non de commercialisation. Selon les informations recueillies par votre rapporteur lors du déplacement de la mission d'information aux Etats-Unis, la commercialisation des porcs transgéniques n'interviendra pas avant 8 à 10 ans. Cette expérimentation fondée sur des transferts de gènes entre espèces animales différentes reste inquiétante aux yeux de votre rapporteur, qui s'interroge sur les limites de la recherche et sur son contrôle.

S'agissant des saumons, une demande de mise sur le marché d'un saumon transgénique, qui grossit deux fois plus vite^69(*) et mange beaucoup moins que ses équivalents traditionnels, a d'ores et déjà été déposée^70(*) auprès de la FDA. En cas d'autorisation, ces poissons pourraient arriver sur les étals des poissonniers américains d'ici deux ans.

Même si les chercheurs proposent de ne commercialiser que des femelles transgéniques préalablement stérilisées afin de limiter les risques de transferts de gènes à des poissons sauvages lors de la reproduction, votre rapporteur fait part de ses plus grandes réserves sur ces productions de la biotechnologie animale. Il se préoccupe notamment des dérives éthiques possibles de telles manipulations génétiques sur des génomes animaux très proches de celui de l'homme.

Toutefois, il n'ignore pas non plus l'enjeu écologique de certaines de ces avancées en biologie animale, telles que la diminution des effluents du lisier de porcs permise par « l'enviropig »^71(*), c'est-à-dire le porc génétiquement modifié dont les excréments contiennent jusqu'à 60 % de phosphore en moins que ceux d'un porc conventionnel et sont donc nettement moins polluants.

3. Industrie chimique : carburants, plastiques ou fibres textiles obtenus par transgénèse

Le transfert de gènes entre bactéries trouve déjà diverses applications dans l'industrie chimique.

La production par fermentation se développe depuis une quinzaine d'années. En 2001, la firme américaine Dupont a ainsi lancé un polymère nommé Sonera, fibre textile issue d'OGM, c'est-à-dire produite grâce au transfert de gènes de la bactérie Klebsiella pneumoniae sur la bactérie Escherichia coli. Cette fibre, assez coûteuse, est destinée à des marchés haut de gamme -marchés textiles, mais aussi revêtements de surface dans l'automobile ou emballage antibactérien-. Outre des qualités souvent meilleures que les produits traditionnels, ces produits issus d'organismes génétiquement modifiés présentent un avantage essentiellement environnemental, tant à la production (moindre consommation d'eau et d'énergie, remplacement des catalyseurs usuels faisant appel à des métaux lourds polluants par des enzymes biologiques) qu'à la consommation, puisque les produits sont biodégradables.

On peut donc conclure que l'utilisation non alimentaire des cultures comme sources de matières premières industrielles (biolubrifiants, biocarburants...) ou comme nouveaux matériaux (plastiques biodégradables) est déjà permise par le développement actuel des biotechnologies.

4. Dépollution des sols par des plantes transgéniques, ou « phytoremédiation »

La phytoremédiation, champ de recherche qui étudie le processus de conversion d'éléments toxiques en leurs forme inoffensives chez les plantes, est née de l'observation des plantes sauvages qui survivent sur des sols ou dans des eaux pollués par des substances toxiques. Un recensement des plantes dites « hyperaccumulatrices » a commencé dès le début des années 1990. Ces plantes se caractérisent par leur capacité à absorber, dans leurs tiges ou leurs feuilles, 10 à 500 fois plus de matières polluantes que les plantes habituelles. 400 espèces environ ont été répertoriées : les trois quarts d'entre elles n'accumulent que le nickel, d'autres accumulant des métaux lourds comme le zinc, le cuivre, le cadmium ou le plomb, ainsi que des éléments non métalliques, comme le sélénium ou l'arsenic. Cet inventaire est loin d'être achevé.

Afin d'améliorer les performances de ces plantes, les chercheurs recourent à la sélection et aux croisements par voie traditionnelle, mais également à la transgénèse. Ainsi, l'Arabidopsis thaliana a été transformée^72(*) afin d'accumuler deux à trois fois plus d'arsenic que la plante naturelle, devenant ainsi une plante capable de dépolluer très efficacement les sols contaminés. Ensuite, cette biomasse est incinérée et les métaux récupérés dans les cendres afin d'être réutilisés en métallurgie.

Alors que les sites pollués par les activités humaines abondent, leur nettoyage par les techniques d'extraction chimiques ou physico-chimiques communes est très coûteux et dommageable pour l'environnement : de telles méthodes détruisent la structure du sol et le laissent biologiquement inactif.

En revanche, la phytoremédiation se pratique sur place, est peu coûteuse et ne porte pas atteinte à l'environnement. Elle est déjà mise en pratique sur le terrain, notamment aux Etats-Unis, où le marché potentiel de la phytoremédiation des métaux lourds est estimé^73(*) à 100 millions de dollars pour 2002.

5. Agriculture : résistance aux insectes et tolérance aux herbicides

Le champ des possibilités ouvertes par la transgénèse est large mais la gamme des plantes génétiquement modifiées aujourd'hui cultivées est en fait assez restreinte.

· Pour des raisons techniques, la transgénèse est aujourd'hui opérationnelle essentiellement pour des caractères commandés par des voies métaboliques assez simples, comme le sont la tolérance aux herbicides ou la résistance à certains ravageurs. Les mécanismes de résistance à la salinité ou à la sécheresse sont encore partiellement incompris, mais la recherche pourrait pouvoir proposer demain des légumineuses résistantes à la sécheresse et ainsi autoriser une diminution des surfaces irrigables, consommatrices d'eau et facteur de pollution.

La tolérance aux herbicides, elle, est obtenue par une modification génétique de la plante qui la rend à même de dégrader l'herbicide total qu'elle reçoit. Elle a été déployée sur 75 % des surfaces cultivées en OGM dans le monde en 2002^74(*).

La résistance à l'égard des ravageurs (pyrale pour le maïs ou autres espèces de papillons pour le coton) résulte de la sécrétion par la plante de biopesticides, c'est-à-dire de pesticides d'origine biologique généralement issus de bactéries pathogènes pour les insectes. On peut citer notamment la bactérie Bacillus thuringiensis (Bt), dont la production par la plante elle-même est plus efficace dans la lutte contre les insectes que la pulvérisation jusqu'ici pratiquée dans la lutte biologique. La résistance aux insectes a couvert en 2002 17 % des surfaces cultivées en OGM.^75(*)

La combinaison des deux traits (résistance aux insectes, tolérance aux herbicides) a concerné 8 % des surfaces OGM.

Comme l'ont avancé les « farmers » américains rencontrés par la mission, deux raisons peuvent expliquer le caractère dominant de ces deux traits (tolérance aux herbicides et résistance aux ravageurs) : les économies engendrées par la réduction des intrants et l'assurance de régularité de la production vis-à-vis des aléas (attaques d'insectes ravageurs, contrôle difficile des adventices). A titre illustratif, on peut citer les chiffres rapportés par l'Académie des Sciences dans son rapport de décembre 2002 sur les plantes génétiquement modifiées : au Canada, l'utilisation de variétés de colza résistantes aux herbicides permettrait d'économiser environ 40 % des coûts de désherbage (6.000 tonnes de produits en moins) et 30.000 tonnes de carburants, soit globalement un gain net pour l'agriculteur de 14 dollars par hectare. De même, aux Etats-Unis, dans les zones infestées par la pyrale, les traitements insecticides sur les cultures de maïs auraient été réduits d'un tiers^76(*) grâce à l'utilisation de variétés Bt dont l'efficacité s'est montrée supérieure aux traitements chimiques et qui ont permis de réduire les infections des grains par des champignons producteurs de toxines (mycotoxines).

Votre rapporteur fait toutefois observer que les diverses auditions menées par la mission n'ont pas permis de confirmer que les cultures transgéniques présentaient un intérêt économique majeur pour les producteurs, sauf pour des exploitations agricoles de grande taille. Le gain que permettrait le recours aux cultures transgéniques paraît en effet difficilement mesurable pour des exploitations de petite taille.

Les propriétés génériques les plus communes -tolérance aux herbicides et résistance aux ravageurs- sont essentiellement exploitées sur le maïs, le soja, le colza, le coton ou la pomme de terre, autant d'espèces faisant l'objet d'une production agricole de masse, donc assurant une plus grande rentabilité aux recherches préalables. Ces plantes génétiquement modifiées sont dites de « première génération ». Cette génération reste encore largement dominante dans les faits, même si les recherches annoncent l'arrivée d'OGM de deuxième génération.

· Pour que le bilan des réalisations pratiques de la transgénèse végétale soit complet, il convient d'évoquer également la production de variétés transgéniques résistantes à des virus, telle la tomate résistante au virus de la mosaïque, ainsi que la production de fruits (melon, tomate) aux qualités nutritionnelles améliorées par des modifications génétiques aboutissant à ralentir leur maturation et éviter leur ramollissement, ce qui, relève votre rapporteur, ne garantit pas pour autant la saveur...

Pour conclure ce panorama des applications des OGM aujourd'hui, votre commission estime souhaitable d'attirer l'attention de l'opinion sur la grande diversité qui caractérise d'ores et déjà les usages des OGM, ce qui doit inviter à ne pas focaliser le débat sur les produits alimentaires issus d'OGM.

Elle tient aussi à souligner que, si les usages des OGM en matière alimentaire restent très limités en Europe, la présence de plantes génétiquement modifiées dans l'alimentation constitue déjà une réalité. Cette présence tient principalement^77(*) à la présence de plantes génétiquement modifiées dans les semences en principe conventionnelles, dans des produits alimentaires importés ou dans des produits importés servant à la fabrication de produits alimentaires en France (lécithine de soja, amidon de maïs...).

B. DES ZONES CULTIVÉES EN EXTENSION RAPIDE, SAUF EN EUROPE

Depuis les débuts de la transgénèse il y a 20 ans, les OGM sont devenus une réalité dans de nombreux pays hors d'Europe, dépassant le stade de l'expérimentation, pour être adoptés et mis en culture à grande échelle par les agriculteurs et commercialisés. En 2002, la surface mondiale totale de cultures transgéniques a atteint 58,7 millions d'hectares^78(*), dans seize pays du monde, même si quatre d'entre eux^79(*) cultivent 99 % de cette surface. Une telle superficie représente plus du double de la surface agricole utile française. Par comparaison, il convient de préciser qu'en France même, ce sont moins de vingt hectares qui sont consacrés à des cultures transgéniques expérimentales.

Entre 2001 et 2002, la surface cultivée en OGM s'est accrue de 12 %, après une hausse de 19 % l'année précédente, si bien que, depuis 1996, les surfaces de cultures transgéniques ont été multipliées par 35. Votre rapporteur constate donc que l'engouement pour les OGM ne se dément pas, même s'il semble ralentir.

Source : The Annual Global review of commercialized transgenic GM Crops, dirigé par le Dr Clive James, président de l'ISAAA, International Service for the Acquisition of Agri-biotech Applications, 2003.

Aujourd'hui, au niveau mondial, le soja transgénique occupe 51 % de la surface cultivée en soja, le coton transgénique 20 % de celle cultivée en coton, le colza 12 % et le maïs 9 %. Votre rapporteur fait observer que, pour le soja, la culture OGM est désormais majoritaire à l'échelle mondiale et que le soja transgénique entre communément dans la fabrication d'aliments du bétail.

1. Les Etats-Unis précurseurs

La diffusion d'OGM a commencé à croître de manière spectaculaire aux Etats-Unis depuis environ cinq ans. Aujourd'hui, ce pays cultive 39 millions d'hectares transgéniques, soit les deux tiers du total mondial.

Les cultures d'organismes génétiquement modifiés devraient progresser de nouveau aux Etats-Unis cette année, selon le Ministère américain de l'agriculture (USDA). Près des trois quarts des surfaces de coton et de soja et un tiers des surfaces de maïs seraient ainsi transgéniques.

Le maïs génétiquement modifié devait connaître la plus forte hausse, passant de 26 % à 32 % des surfaces totales de maïs cultivées aux Etats-Unis. La surface concernée est évaluée à 32 millions d'ha cette année. Parmi les différentes variétés transgéniques autorisées, le maïs Bt résistant à la pyrale remportera encore la part du lion.

Le soja génétiquement modifié atteindrait quant à lui 74 % (68 % en 2001) des cultures qui sont estimées à 29,5 millions d'ha cette année. La variété Roundup Ready est virtuellement le seul soja OGM cultivé aux Etats-Unis.

Enfin, le coton transgénique représenterait 71 % des 5,9 millions d'hectares plantés en 2002, contre 69 % en 2001.

PART DES OGM DANS LES RÉCOLTES AMÉRICAINES DE MAÏS, SOJA ET COTON

	1997	1998	1999	2000	2001	2002
Maïs	nd	25 %	37 %	25 %	26 %	32 %
Soja	13 %	37 %	47 %	54 %	68 %	74 %
Coton	nd	45 %	48 %	61 %	69 %	71 %

Source : Biotech Industry Organization (1997/99), USDA (2000/02)

Les Etats-Unis ont entraîné dans leur sillage deux autres pays du continent américain : l'Argentine et le Canada, respectivement deuxième et troisième cultivateurs mondiaux d'OGM (l'un essentiellement en soja, l'autre en colza). Il faut mettre à part le Brésil, dont au moins 20 % des surfaces de soja seraient transgéniques (notamment dans le Sud) mais non déclarées comme telles... ce qui n'est pas sans soulever de réelles difficultés !

2. Les nouveaux convertis

Après une phase de concentration géographique très forte, la culture d'OGM s'est diffusée à l'échelle mondiale, et notamment dans plusieurs pays en développement, si bien qu'aujourd'hui, seize pays abritent des cultures transgéniques.

La Chine a clairement placé l'innovation au centre de sa mutation vers l'économie de marché. Si les effets de cette stratégie sont bien connus en informatique et télécommunications, ils n'ont peut-être pas encore été mesurés dans les biotechnologies. Or la Chine a plus que doublé les moyens annuels de sa recherche et développement en biotechnologie agricole depuis 1995 et prévoit de les quintupler et d'investir 3 milliards de dollars dans les biotechnologies d'ici 2005^80(*). Dès l'an dernier, les chercheurs chinois sont parvenus à cartographier le génome du riz. D'ores et déjà, plus de 140 OGM ont été développés dans les laboratoires chinois. De nombreux OGM peuvent être expérimentés en champ et plusieurs sont cultivés et commercialisés.

En 2002, c'est justement en Chine qu'a eu lieu la croissance annuelle la plus forte en matière de surfaces cultivées en OGM. Les surfaces de coton Bt ont augmenté de 40 %, occupant désormais plus de la moitié de la superficie totale de coton.

En Inde, troisième producteur mondial de coton, la culture commerciale de plusieurs variétés de coton génétiquement modifié résistant aux insectes a été autorisée l'an dernier afin d'accroître les rendements et protéger l'environnement par une moindre utilisation de phytosanitaires.

De plus, la Colombie et le Honduras ont planté des surfaces pré-commerciales de coton en 2002.

En Afrique australe, si l'on excepte le cas de la Zambie, qui a refusé l'été dernier de recevoir le maïs transgénique américain proposé par le Programme alimentaire mondial (PAM) au titre de l'aide alimentaire, les OGM ont acquis droit de cité dans la plupart des pays (Mozambique, Malawi, Zimbabwe, Lesotho, Swaziland...), dans le sillage tracé par l'Afrique du Sud.

En Afrique du Sud, 350.000 hectares étaient déjà plantés en OGM en 2000, soit 50 % de plus qu'en 1999. Il s'agit essentiellement de cultures de coton et de maïs, dont une partie est désormais destinée à la consommation humaine.

C'est donc à une diffusion mondiale des cultures transgéniques que nous pouvons assister aujourd'hui. Cette réalité objective est la plupart du temps la conséquence d'un choix raisonné des agriculteurs. Ceux dont votre mission a recueilli les témoignages mettent en avant les hausses de rendement, la simplification de leur travail, les économies d'intrants (phytosanitaires et carburants notamment) et soulignent la moindre érosion des sols qu'occasionne ce type de culture.

Ces chiffres n'attestent-ils pas de l'intérêt que trouvent les agriculteurs de plusieurs pays à la culture transgénique ? Ceci ne laisse-t-il pas envisager que les agriculteurs européens pourraient eux aussi tirer des bénéfices des techniques OGM, dans des conditions agronomiques évidemment différentes, avec des surfaces et des structures d'exploitation plus modestes ? Cela ne devrait-il pas davantage nous inciter à un débat sur l'utilisation des OGM ? Autant de questions que votre commission estime devoir être débattues sans tabou.

3. L'Europe dans une bulle ?

Par contraste, l'Europe se situe en décalage par rapport à ce mouvement mondial de diffusion des OGM. Ce décalage résulte vraisemblablement de la réticence des opinions publiques et du moratoire de fait sur les autorisations de mise sur le marché demandé en juin 1999 par l'Italie, la France, le Luxembourg, le Danemark et la Grèce, rejoints ensuite par l'Autriche.

Quoiqu'il en soit, la différence entre l'Europe et le reste du monde est patente. Les surfaces aujourd'hui cultivées en OGM se situent essentiellement dans deux pays : l'Espagne et, marginalement (pour quelques centaines d'hectares), l'Allemagne. Elles se limitaient en 2001, selon la Commission, à 12.000 hectares^81(*) pour l'ensemble de l'Union européenne.

L'Espagne fait figure de « cas » en Europe. Elle a ouvert la brèche en 1998, en approuvant l'utilisation de deux semences de maïs OGM. Cinq nouvelles variétés de maïs Bt résistant à la pyrale viendraient également d'être approuvées^82(*). Ces productions ont été introduites sans que l'opinion publique espagnole ne s'en alarme. Deux raisons peuvent être avancées : la destination exclusive du maïs OGM à l'alimentation animale et la volonté des espagnols de ne pas négliger le potentiel des biotechnologies. En outre, seule une part très faible (4 à 5 %) de la production espagnole de maïs est OGM.

Les pays d'Europe de l'Est ont adopté des approches différenciées à l'égard de la culture de plantes transgéniques : en Roumanie ou en Ukraine, les industriels ont eu les coudées franches pour développer des cultures transgéniques sans contrôle, en raison de l'absence de cadre juridique. A l'inverse, la Hongrie, pionnière en Europe de l'Est, a choisi une gestion très stricte pour les cultures expérimentales en OGM, qui sont espacées de 3 kilomètres des cultures traditionnelles et placées sous surveillance nuit et jour.

II. L'EUROPE PEUT-ELLE SE SATISFAIRE D'UN REFUS A PRIORI DES OGM... ?

Alors que l'Europe a choisi de rester en marge d'une évolution qui prend un tour mondial, il apparaît important de s'interroger sur les conséquences d'une telle attitude. Les membres de la mission d'information créée au sein de la Commission des Affaires économiques du Sénat ont en effet exprimé le souhait que la problématique soulevée par les OGM soit resituée dans une perspective économique, politique, voire stratégique à l'échelle mondiale.

Les OGM ne tendent-ils pas à devenir un enjeu tous azimuts : pour l'agriculture, pour le commerce international, pour la recherche, pour la défense et, en définitive, pour l'homme?

A. LES OGM, UN ENJEU POUR UNE AGRICULTURE INDÉPENDANTE ET EN MUTATION

L'agriculture européenne peut-elle continuer à ignorer les développements des applications de la génétique ? Telle est la question qui apparaît aujourd'hui centrale à votre commission.

1. Comment refuser les OGM, vue la dépendance agricole de l'Europe en protéines végétales ?

Alors que les surfaces cultivées en OGM continuent de s'accroître chaque année dans le monde à un rythme supérieur à 10 %, ne doit-on pas s'interroger sur le caractère soutenable de « l'isolationnisme » européen en matière d'OGM ?

On ne peut, en effet, que constater le degré de dépendance en protéagineux dans laquelle l'Union européenne est maintenue. L'Union européenne consomme chaque année, afin d'alimenter son bétail, 30 millions de tonnes de tourteaux de soja qui arrivent par bateaux entiers. Sa dépendance s'est encore accrue depuis l'interdiction des farines animales en 2001, passant alors de 70 % environ auparavant à 75 %. L'Union Européenne ne couvre donc que 25 % de ses besoins en protéines végétales.

Or, on l'a noté, plus de la moitié des surfaces mondiales cultivées en soja le sont en soja OGM... et cette part ne cesse d'augmenter.

Ceci doit amener à prendre conscience de la difficulté pratique et croissante qu'il y pourrait y avoir pour l'Europe à maintenir durablement un approvisionnement de masse non-OGM. D'autant que les autorités agricoles européennes n'ont pas pris les moyens de parer à cette difficulté : aucun « plan protéines » n'a été mis en place dans l'Union pour accroître sa production en protéagineux et, ainsi, lui donner les moyens de construire son autosuffisance. Dans ce contexte, si l'Union européenne s'abstenait non seulement d'employer le génie génétique dans ses propres systèmes de production, mais en interdisait également l'importation, elle subirait une perte de bien-être économique évaluée à 4,3 milliards de dollars par an par le Professeur d'économie Kym Anderson^83(*). Pour d'autres observateurs attentifs du dossier, ce chiffre sous-estime vraisemblablement le coût de l'attitude européenne puisqu'il n'intègre pas le coût des représailles commerciales qu'infligeraient sans doute les pays perdants, exportateurs d'OGM, et qui sera évoqué plus loin.

N'y a-t-il donc pas une forme d'hypocrisie à persévérer dans le refus des OGM à l'intérieur tout en étant en fait contraints aujourd'hui d'importer massivement des OGM en provenance de pays tiers à des fins d'alimentation animale... ?

2. Laisser en friche un champ de progrès agricole ?

Pour assurer l'avenir des grandes cultures européennes, l'agriculture ne doit-elle pas pouvoir explorer toutes les pistes de recherche possibles ? L'enjeu est de pouvoir maintenir la compétitivité de l'agriculture européenne face à la concurrence mondiale, d'améliorer les qualités alimentaires de nos productions, de veiller à la santé publique, de contribuer à la préservation de l'environnement, de garantir l'indépendance européenne face aux risques de monopole et de concentration du savoir... et donc du pouvoir !

A cet égard, les programmes de recherche concernant l'analyse du génome, le génie génétique et les plantes génétiquement modifiées sont -parmi d'autres- des projets porteurs d'avenir pour l'agriculture et, à ce titre, ne peuvent être négligés.

En effet, l'Europe ne peut dédaigner aucun moyen susceptible d'améliorer sa production agricole. Elle le fait depuis des siècles, voire des millénaires : en sélectionnant les meilleures lignées et sans recourir aux manipulations génétiques, elle est déjà parvenue à optimiser l'évolution de certaines espèces. Ainsi, les charolais, qui étaient des animaux de trait, ont été transformés en race à viande, grâce à un siècle d'amélioration de cette race^84(*).

Les sciences du vivant ne sont-elles pas tout simplement un outil supplémentaire et puissant au service de l'amélioration de l'agriculture, notamment, au service de la création variétale ? Ne s'inscrivent-elles pas à ce titre dans une tradition dont notre agriculture peut, à juste titre, s'enorgueillir ?

La génomique, qui vise, à l'aide d'outils techniques (robotique, séquençage, bio-informatique...), à inventorier les gènes d'un organisme et de comprendre leurs fonctions, leur régulation et leurs interactions, contribue à enrichir les variétés utilisées en agriculture. Elle permet en effet aux sélectionneurs d'utiliser des caractéristiques jusque-là inexploitées. L'intégration de ces nouveaux caractères peut se faire, soit par des méthodes de sélection conventionnelle intégrant les nouvelles connaissances sur le génome, soit par transgénèse lorsque la diversité génétique d'une espèce n'offre pas de possibilités d'amélioration. Quelle que soit la voie choisie, la génomique offre de nouvelles perspectives d'innovation : des variétés végétales moins consommatrices d'engrais et de pesticides, moins sensibles aux aléas climatiques, ou répondant à de nouveaux critères de qualité ; des animaux plus productifs, plus résistants aux maladies, ou mieux adaptés à des conditions environnementales adverses.... En élargissant ainsi les fonctionnalités des plantes et animaux, c'est à une plus grande biodiversité que permettrait d'accéder une meilleure connaissance du vivant, à condition qu'elle ne soit pas concentrée entre quelques mains mais a contrario partagée, ce dont la puissance publique, seule, peut être garante.

L'Europe peut-elle, en conséquence, refuser a priori à son agriculture un outil d'innovation qui pourrait lui permettre, dans l'avenir, de continuer à jouer le rôle qui est le sien sur le plan mondial ? Notre agriculture ne doit-elle pas rester au coeur des mutations en cours si elle veut maîtriser son destin, comme elle a toujours su le faire jusqu'à maintenant ? Par exemple, dans le cas de la vigne et comme certains ont déjà pu l'évoquer, notre pays ne risque-t-il pas de se trouver demain contraint d'acheter des cépages génétiquement modifiés aux producteurs de vin du nouveau monde, payant ainsi très cher pour être en plus en situation de dépendance... ? « L'agriculture doit développer sa propre recherche et ne pas laisser quelques géants mondiaux de l'industrie imaginer son avenir à sa place », affirme^85(*) quant à lui M. Pierre Pagesse, président de la coopérative Limagrain, seul groupe semencier européen indépendant.

Ce point est d'autant plus important que, d'ores et déjà, l'agriculteur européen est fort dépendant des semenciers, puisque le recours aux semences de ferme^86(*) n'est plus que marginal^87(*), les semences certifiées s'étant progressivement imposées pour des raisons de productivité, de qualité des semences et de facilité d'emploi. Ainsi, selon le Groupement National Interprofessionnel des Semences et des plants (GNIS), les semences certifiées, qui représentaient, en 1993, 49 % des semences utilisées pour produire du blé tendre d'hiver et 62 % pour le blé dur, représentent aujourd'hui respectivement 61 % et 91 % des semences de blé et ce, alors même que le blé est sans doute la culture où la substitution des semences certifiées aux semences de ferme est la moins poussée... C'est dire comme l'indépendance des agriculteurs à l'égard des semenciers paraît aujourd'hui s'apparenter à une illusion dans les pays développés... et ne saurait donc être menacée par l'introduction des OGM.

3. Ignorer un outil potentiel de développement durable ?

Certains redoutent le développement d'une agriculture de pointe, c'est-à-dire reposant sur une expertise en génomique, car ils craignent qu'elle ne soit synonyme de productivisme. Mais ne peut-on faire valoir qu'une telle agriculture pourrait, au contraire, permettre de réconcilier productivité et respect de l'environnement ? Elle pourrait même, par certains aspects, s'interpréter comme un instrument de développement durable.

En permettant de créer des variétés végétales moins gourmandes en intrants (engrais, pesticides), ou moins exigeantes en eau, une agriculture enrichie des connaissances en biotechnologie végétale pourrait effectivement s'avérer moins polluante et moins consommatrice en ressources rares

A ce sujet, l'organisation WWF (World Wide Fund) a mis au point un indicateur intéressant, visant à mesurer la pression que l'homme exerce sur la nature, dénommé « empreinte écologique ». Cette empreinte équivaut à la quantité de terre productive ou d'espace marin nécessaire pour la consommation d'une population donnée et pour l'absorption des déchets ainsi générés. Dans son rapport Planète vivante 2002, le WWF déplore que les tendances actuelles entraînent l'humanité loin des exigences de durabilité : l'empreinte écologique globale est ainsi passée de 70 % de la capacité biologique^88(*) de la planète à 120 % de sa capacité biologique en 1999. Les projections futures montrent que ce taux pourrait atteindre 180 à 220 % de la capacité biologique de la terre d'ici à 2050.

En part de la biocapacité	1961	1999	2050
Empreinte écologique globale	70 %	120 %	180-220 %

Source : Rapport Planète vivante 2002, WWF

Dans le cas français, l'empreinte écologique en France a augmenté de 48 % en moins de 40 ans (1961-1999), selon le WWF. Ainsi, en 1999, l'empreinte écologique de la France était de 5,26 hectares par habitant, ce qui la situe dans la moyenne de l'Union européenne (pour une moyenne mondiale de 2,3 hectares). La France se trouve « importatrice » nette de biocapacité, notamment auprès des pays du Sud.

(en 1999, en hectare par habitant)	Moyenne Mondiale	Europe de l'Ouest	Etats-Unis	Afrique
Empreinte écologique	2,28	4,97	9,70	1,36
Biocapacité	1,90	2,13	5,27	1,55

Source : Rapport Planète vivante 2002, WWF

Afin de revenir sur le chemin du développement durable, le WWF préconise plusieurs changements fondamentaux et recommande notamment d'améliorer l'efficacité en matière de ressources dans la production de biens et services et de consommer les ressources de façon plus efficace, tout en veillant à faire disparaître les disparités de consommation de ressources entre pays.

Certains OGM ne pourraient-ils y contribuer ? Ne sont-ils pas susceptibles d'améliorer l'efficacité productive en diminuant le prélèvement sur l'environnement, c'est-à-dire d'accroître la « productivité biologique » de la planète ?

Face aux besoins alimentaires mondiaux^89(*), l'outil que représentent les OGM doit-il être écarté a priori ? S'il ne constitue évidemment pas une panacée, il pourrait être un instrument parmi d'autres permettant aux pays en développement de concilier les augmentations de leur rendement agricole et l'utilisation durable des ressources naturelles. A condition bien sûr, comme le soulignait du reste l'association Solagral lors de son audition^90(*) par la mission d'information, que la recherche biotechnologique s'approfondisse en matière de sécurité alimentaire. Pour votre commission, cette condition est fondamentale : c'est prioritairement à la recherche publique que revient la responsabilité d'accorder une grande attention à l'éventuelle contribution des OGM à une plus grande autosuffisance alimentaire des pays en développement.

B. LES OGM, UN ENJEU COMMERCIAL : LE PRIX DU REFUS

Les Etats-Unis et l'Union européenne ont adopté -nous l'avons vu- des stratégies totalement opposées à l'égard des OGM, les premiers concentrant sur leur territoire les deux tiers de la superficie mondiale de cultures OGM, les seconds n'en représentant qu'une part infinitésimale. Sur la base de leur prépondérance dans ce nouveau mode de production agricole, les Etats-Unis prônent l'application des règles communes de libre-échange au commerce international des OGM. En outre, n'ayant pas ratifié la Convention de Rio (1992) sur la diversité biologique, les Etats-Unis ne sont pas liés par le Protocole de Carthagène sur la diversité biologique (2000), protocole qui établit des procédures spécifiques concernant les échanges internationaux de produits OGM^91(*) et que la France vient de ratifier^92(*) par la loi n° 2003-206 du 12 mars 2003.

1. Les limites opérationnelles du principe de précaution au plan communautaire...

Le principe de précaution, fondement juridique invoqué pour justifier l'attitude européenne à l'égard des OGM et donc argument de prudence important, n'a qu'une consistance toute relative à l'échelle internationale.

Mais, même en droit communautaire, il n'existe qu'en « pointillé », pour reprendre l'expression de Maître Michel Jacquot^93(*), entendu par la mission d'information : il a été introduit par le Traité d'Amsterdam dans la partie relative à l'environnement. L'article 174^94(*) de ce dernier stipule désormais que « la politique de la Communauté dans le domaine de l'environnement vise un niveau de protection élevé (...). Elle est fondée sur les principes de précaution et d'action préventive (...). »

Au plan du droit communautaire, le principe de précaution n'a donc pas une très grande consistance, et porte exclusivement sur l'environnement. Il est associé au « principe d'action préventive ». Mais il ne fait l'objet d'aucune définition dans le Traité ou dans le droit dérivé applicable^95(*).

Comme l'a indiqué Maître Jacquot devant la mission, la Cour de Justice des Communautés européennes (CJCE) a par la suite rappelé qu'il fallait préciser ce principe. Si la Commission a élaboré quelques documents sur l'application de ce principe, l'arrêt de la Cour de septembre 2002^96(*) rappelle que ces documents de la Commission ne peuvent être considérés que comme des documents de réflexion et n'engagent donc pas la Cour elle-même. On peut donc conclure à la persistance d'une incertitude juridique autour de la valeur de ce principe de précaution au sein-même de l'Union européenne.

Dans cet arrêt comme dans celui du même jour concernant l'affaire Pfizer^97(*), la Cour valide néanmoins la communication^98(*) de la Commission sur le recours au principe de précaution du 2 février 2000. Mais la Cour l'affirme de manière plus systématique et rappelle les principes qui doivent diriger la mise en application du principe de précaution :

- premièrement, définition du risque ;

- deuxièmement, application de l'article 129 du Traité, selon lequel la communauté européenne doit atteindre un niveau de protection pour la santé le plus élevé possible ;

- troisièmement, respect des lignes directrices suivantes : toute décision doit être fondée sur une évaluation scientifique du risque^99(*).

In fine, la Cour délimite la part du politique et la part du scientifique et rappelle la primauté du politique sur le scientifique. Juger ce qui est un niveau « acceptable » de risque pour la société est une responsabilité éminemment politique.

Si la Cour contribue ainsi à affiner la portée du principe de précaution, il reste une lacune majeure dans cette construction juridique du principe : l'absence de texte juridique précisant le processus d'application d'une norme du principe de précaution. Il serait utile qu'un tel texte codifie les étapes de mise en oeuvre du principe de précaution, ce qui permettrait de le rendre plus sérieusement opérationnel à l'OMC, au Codex Alimentarius ou à la Food and Agricultural Organisation (FAO), enceintes où est actuellement à l'étude l'établissement de normes internationales pour la production, la réglementation et l'étiquetage des produits OGM^100(*).

2. ... et son indigence en droit international...

Développé d'abord dans le contexte de la politique de l'environnement, le principe de précaution a acquis en ce domaine sa première reconnaissance juridique internationale, dans la Charte mondiale de la Nature adoptée par l'Assemblée générale des Nations Unies en 1982. Repris depuis dans diverses conventions internationales sur la protection de l'environnement, il a été consacré dans la Déclaration de Rio (1992) dont le principe 15 indique : « pour protéger l'environnement, des mesures de précaution doivent être largement appliquées par les États selon leurs capacités. En cas de risque de dommages graves ou irréversibles, l'absence de certitude scientifique absolue ne doit pas servir de prétexte pour remettre à plus tard l'adoption de mesures effectives visant à prévenir la dégradation de l'environnement ». Par ailleurs, la Convention-cadre des Nations Unies sur les changements climatiques et la Convention sur la diversité biologique, adoptées lors de cette même conférence, font toutes deux référence au principe de précaution. Dans le Protocole de Carthagène, le recours au principe de précaution est expressément reconnu à l'article 10 paragraphe 6: « L'absence de certitude scientifique due à l'insuffisance d'information et de connaissance scientifique pertinente en ce qui concerne les effets négatifs potentiels d'un organisme vivant modifié sur la conservation et l'utilisation durable de la diversité biologique dans la Partie importatrice, prenant également en compte les risques pour la santé humaine, n'empêche pas cette Partie de prendre une décision, si approprié, concernant l'importation de l'organisme vivant modifié en question, visé au paragraphe 3 ci-dessus, dans le but d'éviter ou de réduire de tels effets potentiellement négatifs ».

Encore faut-il rappeler que ces textes n'engagent pas tous les Etats, et notamment pas les Etats-Unis... Leur défaut d'universalité relativise donc leur portée juridique, ce que l'Europe ne saurait négliger.

Les accords de l'Organisation Mondiale du Commerce (OMC)^101(*) qui engagent, eux, les Etats-Unis, sont plus prudents à l'égard du principe de précaution. Il faut pourtant reconnaître que l'Accord sur l'Agriculture du cycle d'Uruguay signé à Marrakech en 1994 prévoit, en son article 20, que les négociations commerciales destinées à avancer sur la voie de la libéralisation doivent se poursuivre, mais tout en tenant compte de « considérations autres que commerciales ». La libéralisation du commerce agricole peut donc être tempérée.

Article 20 des accords de Marrakech (1994) sur l'agriculture :

Reconnaissant que l'objectif à long terme de réductions progressives substantielles du soutien et de la protection qui aboutiraient à une réforme fondamentale est un processus continu, les Membres conviennent que des négociations en vue de la poursuite du processus seront engagées un an avant la fin de la période de mise en oeuvre, compte tenu:

a) de ce qu'aura donné jusque-là la mise en oeuvre des engagements de réduction;

b) des effets des engagements de réduction sur le commerce mondial des produits agricoles;

c) des considérations autres que d'ordre commercial, du traitement spécial et différencié en faveur des pays en développement Membres et de l'objectif qui est d'établir un système de commerce des produits agricoles qui soit équitable et axé sur le marché, et des autres objectifs et préoccupations mentionnés dans le préambule du présent accord; et

d) des autres engagements qui seront nécessaires pour atteindre l'objectif à long terme susmentionné.

L'objectif de long terme, à savoir la réforme fondamentale et continue du commerce agricole vers une plus grande ouverture, se trouve donc contrebalancé, dans les accords agricoles de Marrakech, par d'autres préoccupations, notamment par des considérations non commerciales.

En outre, dans l'accord relatif aux mesures sanitaires et phytosanitaires (SPS) qui figure à l'annexe IA de l'accord instituant l'OMC, la possibilité pour les membres de l'OMC de déterminer le niveau de protection jugé approprié a expressément été consacrée. Il faut tout de même observer que cette possibilité n'est ouverte que par exception à la règle qui est posée à l'article 2^102(*) de l'accord SPS, laquelle autorise l'introduction ou le maintien de mesures qui ont pour effet de rendre leurs normes plus rigoureuses s'il y a une justification scientifique ou si cela est la conséquence de décisions cohérentes fondées sur une évaluation appropriée des risques. Par dérogation à cette règle qui fait supporter la charge de la preuve du risque au pays ayant la réglementation la plus protectrice, il est donc prévu que les gouvernements puissent, en cas d'incertitude scientifique, adopter des réglementations relatives à l'innocuité des produits alimentaires, à la santé des animaux et à la préservation des végétaux de telles réglementations, dans la mesure où elles sont nécessaires et ne créent pas de discrimination arbitraire.

Ce droit a d'ailleurs été réaffirmé dans la déclaration ministérielle^103(*) à l'issue de la conférence de Doha de novembre 2001. Il repose fondamentalement sur l'article 5, paragraphe 7, de l'accord SPS, qui stipule que : « dans les cas où les preuves scientifiques pertinentes seront insuffisantes, un Membre pourra provisoirement adopter des mesures sanitaires ou phytosanitaires sur la base des renseignements pertinents disponibles, y compris ceux qui émanent des organisations internationales compétentes ainsi que ceux qui découlent des mesures sanitaires ou phytosanitaires appliquées par d'autres Membres. Dans de telles circonstances, les Membres s'efforceront d'obtenir les renseignements additionnels nécessaires pour procéder à une évaluation plus objective du risque et examineront en conséquence la mesure sanitaire ou phytosanitaire dans un délai raisonnable ». Des précisions sont apportées dans l'annexe à l'accord SPS^104(*).

Dans ce contexte, on peut conclure qu'il appartient aux institutions communautaires de fixer le niveau de protection qu'elles estiment approprié pour la société : la détermination du niveau de risque acceptable est une décision politique.

Les mesures européennes relatives à l'échantillonnage et à l'étiquetage entrent dans le champ de ces mesures sanitaires et phytosanitaires autorisées afin d'assurer le niveau de protection jugé opportun par les quinze Etats membres.

Si les textes semblent donc ouvrir une fenêtre juridique susceptible de fonder en droit la légitimité de l'attitude européenne à l'égard des OGM, l'issue d'une éventuelle plainte devant l'OMC reste incertaine.

3. ... sont loin de garantir une victoire européenne dans l'éventualité du dépôt d'une plainte par un membre de l'OMC

En effet, et malgré l'optimisme affiché par le commissaire européen au commerce, M. Pascal Lamy, plusieurs éléments contribuent à cette incertitude :

- un pays plaignant n'aurait que l'embarras du choix pour asseoir sa plainte : défaut de fondement juridique du moratoire européen (qui est un moratoire de fait et contrevient en cela aux procédures réglementaires communautaires en vigueur), interdiction d'importation de produits OGM ou normes d'étiquetage disproportionnées et contestation éventuelle du niveau de seuil retenu... Différents textes juridiques sont donc susceptibles d'être invoqués à l'appui de la plainte (accords du GATT, accord SPS, accord OTC...) ;

- le principe de précaution, en tant que tel, n'est pas reconnu comme un principe de droit international général : comme le note M. Jacques Bourrinet dans son introduction au livre^105(*) « Le commerce international des organismes génétiquement modifiés », l'Organe d'appel de l'OMC a précisé, dans son rapport de 1998 relatif à l'affaire du boeuf aux hormones, que « le principe de précaution, du moins en dehors du droit de l'environnement, n'a pas encore fait l'objet d'une formulation faisant autorité » ;

- que la Commission européenne elle-même n'a pas invoqué ce principe pour justifier sa réglementation interdisant l'utilisation d'hormones de croissance dans la production de viande bovine, peut-être justement en raison de l'imprécision des textes qui fondaient le principe de précaution, comme l'a suggéré Maître Jacquot devant la mission d'information... Elle a d'ailleurs été condamnée dans cette affaire, faute d'avoir pu apporter la preuve scientifique de la dangerosité du boeuf aux hormones, et subit encore aujourd'hui des mesures de rétorsion sur plusieurs des produits qu'elle exporte ;

- enfin, si le protocole de Carthagène recommande aux Etats signataires l'application du principe de précaution et les autorise, à ce titre, à interdire l'importation d'OGM, rien ne permet de dire comment se résoudrait le conflit juridique qui pourrait naître de la mise en oeuvre, par un Etat, de cette recommandation^106(*) et des prescriptions contradictoires que pourrait lui imposer l'Organe de règlement des différends (ORD) de l'OMC. Les limites du Protocole de Carthagène figurent dans son préambule, qui précise que « le présent Protocole ne sera pas interprété comme impliquant une modification des droits et obligations des parties en vertu d'autres accords internationaux en vigueur. » Deux droits internationaux cohabitent donc en matière environnementale, sans que la subordination de l'un à l'autre soit clairement posée.

Le préjudice que causerait annuellement aux Etats-Unis l'attitude européenne exigeant étiquetage et traçabilité est évalué par les Américains à 4 milliards de dollars^107(*). Ce chiffre doit être connu de nos concitoyens car il est un élément du débat et de l'examen des avantages et des charges de la ligne de conduite adoptée par l'Union européenne.

C'est pourquoi l'intérêt des Etats-Unis à contester l'attitude européenne devant l'OMC paraît évident. Les propos du représentant américain au commerce, M. Zoellick, en janvier dernier^108(*) le confirment, bien que ces déclarations aient été tempérées le mois suivant, sans doute en raison des tensions transatlantiques déjà fortes en matière diplomatique à l'occasion du conflit irakien.

Si la menace de dépôt d'une plainte émane aujourd'hui le plus ostensiblement des Etats-Unis, votre rapporteur tient à souligner que d'autres pays sont susceptibles de déposer une telle plainte.

En effet, la diffusion progressive des OGM dans les pays en développement, qui abritent désormais plus du quart (27 %) des cultures OGM, accroît proportionnellement l'intérêt de ces derniers à obtenir la levée du moratoire de fait dans lequel l'Europe s'est installée depuis 1999. Il ne faudrait donc pas négliger la probabilité, faible jusque là, mais incontestablement croissante, que l'Union européenne soit accusée par un autre pays que les Etats-Unis d'enfreindre les règles de l'OMC, auxquelles la France comme les autres Etats membres sont tenus de se conformer.

Les Etats-Unis pourraient trouver leur intérêt dans une telle manoeuvre, susceptible de leur apporter indirectement gain de cause sans pour autant « braquer » l'opinion européenne contre les produits transgéniques américains. Certains pays (le Canada, l'Argentine, la Colombie, les Philippines^109(*), voire l'Australie^110(*)) auraient été approchés à cette fin.

C. LES OGM, UN ENJEU STRATÉGIQUE POUR UNE ÉCONOMIE DE LA CONNAISSANCE

Avec les nouvelles technologies de l'information, les sciences du vivant constituent un levier majeur pour atteindre l'objectif stratégique assigné à l'Union européenne lors du Conseil européen de Lisbonne en mars 2000 : devenir l'économie de la connaissance la plus compétitive et la plus dynamique du monde...

1. Les mots et les choses : une volonté affichée de promouvoir la recherche en biotechnologies, mais une mobilisation humaine et financière insuffisante

· Le moratoire européen en vigueur depuis 1999 et les destructions d'essais expérimentaux d'OGM affaiblissent considérablement la mobilisation des chercheurs européens en biotechnologies, au plan humain comme au plan financier, et aggravent le différentiel entre l'Europe et les Etats-Unis, lequel atteint des proportions de 1 à 10, tout du moins en termes d'investissement. Ce contexte a également entraîné la délocalisation hors d'Europe des essais en plein champ et des investissements stratégiques. Selon M. Robert Madelin^111(*), Directeur « Questions commerciales dans le domaine de l'agriculture, biotechnologie » à la Direction générale Commerce de la Commission européenne, 250.000 emplois de recherche ont été perdus depuis dix ans pour ces raisons. A titre d'exemple, M. Madelin avait précisé, lors de sa rencontre avec la mission, que l'équipe de chercheurs qui avait mis au point Dolly, la brebis écossaise, était partie à Singapour.

Abondant dans le même sens, le commissaire européen à la recherche, M. Philippe Busquin, a déclaré le 5 mars 2003 qu'une enquête récente de la Commission auprès d'entreprises privées et d'instituts de recherche publics révélait que 39 % des répondants avaient annulé des projets de recherche sur les OGM au cours des quatre dernières années. Pour les seuls répondants du secteur privé, ce taux d'annulation atteint 61 % ! Notre capacité à innover et donc notre compétitivité ne se trouvent-elles pas ainsi étouffées ? Cela ne risque-t-il pas, à plus long terme, de limiter nos choix politiques et de nous rendre dépendants d'une technologie développée hors d'Europe ?

Les chiffres suivants, extraits du rapport de Mme Noëlle Lenoir au Ministre de l'économie publié en novembre dernier, attestent du fossé qui sépare les Etats-Unis de l'Europe dans l'exploitation du potentiel économique des biotechnologies :

	Europe	États-Unis	EU/USA
Nombre d'entreprises de biotechnologie Nombre d'emplois	1 560 61 000	1 273 162 000	123 % 38 %
Financement des entreprises biotech (2000)
Capitalisation totale du secteur (€ millions) Nombre d'entreprises cotées Capital-risque investi en biotech en 2000	42 000 61 1 154	376 000 207 3 207	11 % 29 % 36 %

Source : rapport 2001 Kopp pour Objectif 2010, France Biotech ; Ernst & Young ; ABN Amro

Pourtant, il est précieux que les biologistes puissent disposer de techniques qui fournissent des informations sur le fonctionnement des êtres vivants. L'identification des gènes et de leurs fonctions et le séquençage^112(*) de génomes ne peuvent être délaissés par les biologistes européens, notamment en raison de leurs implications en matière de recherche thérapeutique pour les animaux et surtout pour les humains. En effet, les maladies des animaux constituent un modèle d'étude pour les maladies humaines.

· L'enjeu que représente pour l'Union européenne le développement de la génomique est donc considérable, car la génomique a bien d'autres applications que la seule transgénèse. L'une ne peut se faire sans l'autre.

Conscient du rôle des biotechnologies dans une économie de la connaissance, le Conseil européen de Stockholm, tenu en mars 2001, a invité la Commission, en concertation avec le Conseil, à « examiner les mesures requises pour exploiter pleinement le potentiel des biotechnologies et renforcer la compétitivité de l'Europe dans ce secteur, afin de pouvoir rivaliser avec les grands concurrents, tout en veillant à ce que le processus s'effectue d'une manière qui garantisse la santé et la sécurité des consommateurs, préserve l'environnement et respecte les valeurs fondamentales et les principes éthiques communs ».

Alors que l'objectif fixé par le Livre Blanc sur la compétitivité de Jacques Delors était un effort de recherche et développement de l'ordre de 3 %^113(*) du PIB, les dépenses de recherche et développement ne représentaient en 1998 que 1,7 % pour l'Europe contre 2,7 % pour l'Amérique du Nord et 2,9 % pour l'Asie industrielle.

L'Union européenne est peu en charge de cette question. En effet, le budget européen de la recherche et développement est dérisoire et ne représente guère plus de 5 % des dépenses publiques de recherche et développement des quinze Etats membres. Elle joue toutefois un rôle moteur : la Commission européenne a ainsi élaboré un plan d'action en janvier 2002, intitulé « Sciences du vivant et biotechnologie, une stratégie pour l'Europe ». Depuis, le sixième programme-cadre européen de recherche (PCRD), qui couvre la période 2002-2006, a été adopté. Il est doté de 2,225 milliards d'euros^114(*) pour les sciences du vivant, la génomique et la biotechnologie pour la santé, et de 0,685 milliard d'euros pour la qualité et la sécurité alimentaires, ce qui constitue indéniablement un premier pas positif mais insuffisant. Le rapport d'étape qu'a publié la Commission le 5 mars 2003 pour rendre compte de l'avancement de son plan d'action relatif aux sciences de la vie déplore notamment le défaut de ressources financières (ainsi que l'insuffisance des ressources humaines en matière de recherche, le caractère inachevé du système de protection de la propriété intellectuelle et la persistance du moratoire).

· Les budgets nationaux consacrés à la recherche par les Etats membres de l'Union ne compensent pas la faiblesse des moyens communautaires alloués à la recherche. Ainsi, si l'on compare le cas français à la situation américaine et bien que les périmètres de ces institutions ne soient pas identiques, le budget du National Institute of Health (NIH) représente 57 fois celui de l'INSERM. Il croît d'au moins 14 % par an depuis quatre ans et même de 16 % en 2002...^115(*)

Le rapport « Relever le défi des biotechnologies », remis en 2002 par Mme Noëlle Lenoir au Ministre de l'Economie, fournit des chiffres instructifs à cet égard : en France, l'effort de la Nation (public + privé) consacré à la recherche ne s'élève qu'à 2,2 % de notre PIB, ce qui représente une part plus faible que celles consacrées par la Suède, la Finlande, le Japon, les Etats-Unis, la Suisse ou l'Allemagne. De 1995 à 2000 , le budget civil de la recherche et développement (BCRD) est resté stable en francs constants alors que le PIB s'est accru de 3,2 % en valeur. S'agissant plus précisément des sciences de la vie, le déséquilibre entre les deux rives de l'Atlantique est particulièrement accusé : le rapport entre le budget public de recherche en sciences de la vie est, par habitant, de 1 en France pour 3,3 aux Etats-Unis... sans compter que les grandes firmes agrochimiques américaines (Monsanto, Dupont...) dépensent chacune entre 75 et 150 millions de dollars par an pour la recherche-développement en biotechnologies agricoles.

En outre, l'Union européenne souffre d'un paradoxe en matière de recherche et développement : excellence scientifique et faiblesse de l'innovation. Ce paradoxe tient au manque d'efficacité du système d'innovation dans son ensemble, mal connecté au système productif ; à l'inverse, aux Etats-Unis, les relations entre recherche académique et sociétés de biotechnologie sont étroites et, par ailleurs, la culture d'innovation et l'esprit entrepreneurial sont développés chez les chercheurs américains.

En conséquence, la position de l'Europe dans les dépôts de brevets en biotechnologies s'érode progressivement.

Évolution des demandes de brevet dans le domaine des biotechnologies*

DEMANDES	1990	1991	1992	1993	1994	1995	1996	1997	1998	1999	2000	2001
Françaises (FR)	199	190	202	208	217	211	272	205	241	278	293	287
Européennes (EP+Euro-PCT)	1 896	1 990	2 061	2 079	2 049	2 504	2 669	3 231	3 650	3 824	5 633	6 011
Internationales (PCT)	1 152	1 386	1 610	1 882	2 237	2 975	3 691	3 929	5 131	6 076	7 096	9 465

Par biotechnologies, on entend les publications brevets classées suivant les codes de la classification internationale de brevets (CIB) suivants :
- C12M à S : micro-organismes, enzymes, génie génétique et fermentation ;
- C07H et K : peptides, protéines ;
- G01N : méthodes de diagnostic ex vivo ;
- A61K : préparation à l'usage médical.

EP : European patents (brevets européens)

PCT : Patent cooperation treaty (traité de coopération en matière de brevets, 1970)

Source : Relever le défi des biotechnologies, Noëlle Lenoir, Documentation française, 2002.

Selon M. André Goig, président-directeur général de Syngenta Seed, nous traversons une phase très brutale d'accélération des connaissances : « Six mois de bio-informatique permettraient une multiplication par mille de l'acquis de connaissances sur le génome... Une réaction urgente s'impose, d'autant que le temps perdu pèse très lourd ».

2. Déclin annoncé ou sursaut salutaire ?

C'est ce qu'a démontré le rapport prospectif sur le commerce mondial au XXIème siècle publié fin 2002 par la Direction générale du commerce de la Commission européenne. Ce rapport a été réalisé pour la Commission par l'Institut français des recherches internationales (IFRI), sous la direction de M. Philippe Colombani. Il met au jour le risque d'un décrochage de l'Union européenne vis-à-vis des Etats-Unis et de l'Asie dans quatre secteurs qui déterminent la puissance : économique, technologique, culturel et militaire, ce qui induirait inévitablement un recul de l'Europe dans le commerce mondial et une spécialisation plus ou moins contrainte par une dépendance technologique accrue. La conjonction entre le creusement de ce retard technologique et l'entrée progressive dans « l'hiver démographique » pourrait compromettre à moyen et long terme la vitalité économique de l'Europe.

Votre rapporteur fait observer que ce rapport présente le comblement du fossé technologique croissant entre l'Europe et les Etats-Unis, particulièrement dans le domaine des biotechnologies, comme le pilier géostratégique de la place qu'occupera l'Europe dans le monde du XXI^e siècle. Le vingtième siècle aura été celui de deux découvertes fondamentales : l'infiniment petit (le quantique) et la génomique, et celui d'une invention, l'informatique. Le vingt et unième ne vivra-t-il pas la conjonction des trois ? Il ne fait aucun doute que la politique d'innovation en ces domaines prépare l'avenir en contribuant à la formation d'avantages comparatifs ou absolus et relève, à ce titre, de la stratégie.

Ce n'est qu'un volontarisme politique européen qui permettrait d'échapper au sombre scénario, baptisé « chronique d'un déclin annoncé », qui verrait le poids de l'Europe dans l'économie mondiale passer de 22 % à 12 % d'ici à 2050. Comme l'a souligné M. Pascal Lamy^116(*), commissaire européen au commerce, « l'Union ne pèsera que si elle le décide. »

3. La capacité d'expertise en biotechnologie, élément de la politique de défense

Le caractère stratégique de la détention d'une capacité d'expertise en biotechnologies doit également être abordé sous un angle militaire et non seulement économique.

Si le recours à la biologie pour la fabrication des armes n'est pas nouveau, les menaces bioterroristes ont acquis, notamment après les évènements du 11 septembre 2001, une crédibilité renforcée.

Or les progrès du génie génétique offrent de nouvelles perspectives à « l'arme du pauvre ». Il permet en effet, en manipulant le génome des agents classiques de la guerre biologique -peste, maladie du charbon...-, de les rendre beaucoup plus dangereux qu'ils ne sont déjà. Dès décembre 1997, des savants russes ont publié un article^117(*) dans la revue scientifique Vaccine, où ils ont expliqué comment ils avaient modifié génétiquement une souche de la maladie du charbon (Bacillus anthracis) de façon à la rendre insensible aux vaccins existant contre cette bactérie.

Diverses possibilités au service d'une attaque biologique sont envisageables par manipulations génétiques : rendre pathogène une bactérie inoffensive (telle Escherichia coli), en y insérant des gènes de toxicité prélevées sur le génome de bactéries dangereuses, modifier une bactérie pathogène afin d'empêcher sa reconnaissance par le système immunitaire ou de la rendre résistante aux antibiotiques, introduire un virus silencieux^118(*) dans une population ciblée puis réveiller ce virus par un signal chimique... Une autre forme de bioterrorisme pourrait être de déclencher des maladies agricoles, ce qui serait à la fois efficace et discret, un laboratoire agronomique se distinguant avec peine d'un laboratoire militaire et certains OGM agricoles présentant des points communs avec des agents bactériologiques militaires^119(*).

Le livre Germs, publié à l'automne 2001 par des journalistes^120(*) du New York Times et évoqué par Madame Corinne Lepage lors de son audition par la mission d'information, décrit comment l'administration américaine a progressivement mis sur pied un appareil biomilitaire. Des travaux de recherche auraient d'ailleurs récemment été lancés pour créer des « plantes sentinelles », c'est-à-dire des végétaux spécifiquement modifiés pour changer de couleur au contact de certains éléments chimiques ou d'agents biologiques utilisables lors d'attaques terroristes et alerter ainsi les populations.

Les possibilités d'un emploi militaire des OGM commandent de conserver en Europe une capacité de détection et d'expertise en biotechnologies, seule à même de garantir l'indépendance et la sécurité de la zone. A ce titre, votre commission tend donc à estimer que la responsabilité politique exige de ne pas négliger un tel élément de la politique de défense et de sécurité commune.

III. ...SANS POUR AUTANT Y PERDRE SON ÂME ?

Si l'Europe, au regard des enjeux de taille qui viennent d'être soulevés, choisissait une attitude active plutôt que passive vis-à-vis du développement des technologies du vivant, y perdrait-elle pour autant son âme ?

Il importe de préciser que l'Europe a déjà posé les bases de cette « troisième voie » -entre le refus de principe et l'attitude quasi-libertaire de type américain- : « exploiter de façon responsable les biotechnologies, dans le respect des valeurs et principes qui fondent l'Union européenne »^121(*).

La fidélité à ces valeurs (santé et sécurité des consommateurs, préservation de l'environnement, respect de la liberté de chacun) repose en effet sur un socle réglementaire communautaire qui existe déjà largement ou qui progresse vers sa finalisation. Il comprend trois volets majeurs : une procédure d'autorisation au cas par cas des OGM ; la mise en place de l'étiquetage et de la traçabilité; enfin, l'organisation de la coexistence entre agricultures.

1. Un régime juridique d'autorisation au cas par cas pour une approche de précaution

L'Europe a fait le choix de n'accorder que des autorisations au cas par cas, en fonction de la caractéristique du gène introduit, et limitées dans le temps. Ce choix repose en droit sur la directive 2001/18 relative à la dissémination volontaire d'OGM et sur le règlement 178/2002^122(*).

Comme le souligne Estelle Brosset, dans le livre^123(*) déjà cité relatif au commerce international des OGM, cette évaluation au cas par cas constitue une « rupture totale avec la tradition juridique dominante qui implique de ne contrôler que les produits dont le caractère dangereux a été préalablement établi par l'expérience ».

L'évolution législative a débuté en 1990 avec l'adoption de la directive 90-220^124(*) qui autorisait la dissémination expérimentale et la mise sur le marché d'OGM. Mais, ce premier texte laissait à la discrétion des Etats membres l'inspection, le contrôle, la mise en place de plans d'urgences et la consultation éventuelle du public. De plus, cette directive présentait une lacune majeure, à savoir qu'elle n'établissait pas de lien entre les risques et les procédures administratives et les exigences de notification.

Cette directive a été abrogée par la directive 2001-18, qui est en application depuis le 17 octobre 2002^125(*). Elle vient renforcer la législation précédente, notamment en ce qui concerne une évaluation scientifique précommerciale plus approfondie de chaque OGM et une transparence accrue aux différentes étapes de la procédure. Cette directive repose sur de nouveaux principes d'évaluation des risques qui garantissent que les OGM mis sur le marché sont inoffensifs pour la santé humaine et pour l'environnement. A cette fin, elle exige notamment^126(*):

· une évaluation plus détaillée des risques pour l'environnement ou la santé humaine ou animale, ce risque dépendant des caractéristiques du matériel génétique ajouté, du produit génétiquement modifié obtenu, de l'environnement, des interactions créées par de possibles transferts de gènes ;

· l'obligation de consulter les comités scientifiques ;

· des périodes de première autorisation de dissémination d'OGM limitées à 10 ans ;

· l'obligation d'assurer une surveillance après la commercialisation, et notamment de surveiller les effets à long terme potentiels sur l'environnement.

L'évaluation des risques obéit à une méthode et doit respecter plusieurs étapes : identification des caractéristiques de l'OGM susceptibles d'avoir des effets indésirables, évaluation des conséquences potentielles de chaque effet indésirable, évaluation de la probabilité d'apparition de chaque effet indésirable potentiel, estimation du risque présenté par chaque caractéristique identifiée des OGM, application de stratégies de maîtrise des risques et détermination du risque global présenté par l'OGM.

La procédure d'autorisation de dissémination est également très encadrée par la directive 2001-18 : une entreprise qui voudrait commercialiser un OGM doit, au préalable, soumettre une notification à l'autorité nationale compétente dans l'Etat membre où le produit doit être mis sur le marché la première fois^127(*). Donc, c'est à l'Etat membre d'accorder l'autorisation sur la base des évaluations et, dans ce cas, d'en informer les autres Etats membres par l'intermédiaire de la Commission.

Si un Etat membre fait une objection, la décision de mise sur le marché du produit dans l'Union entière doit être prise au niveau communautaire. Dans ce cas la Commission sollicite l'avis de ses comités scientifiques^128(*). Si l'avis scientifique est favorable, la Commission soumet un projet au Comité réglementaire, qui est composé de représentants des Etats membres. Si l'avis scientifique est défavorable, le projet de décision est transmis au Conseil des Ministres qui doit se prononcer alors à l'unanimité, et s'il ne se prononce pas dans un délai de trois mois, son accord tacite est supposé.

Il convient aussi de préciser que, au cours de toute la procédure de notification décrite ci-dessus, le public doit être largement informé et pouvoir accéder aux données publiques, notamment sur Internet, telles que la synthèse des notifications, les rapports d'évaluation des autorités compétentes ou l'avis des comités scientifiques.

Enfin, il reste à indiquer que les règles en matière de commercialisation d'aliments génétiquement modifiés sont tout à fait semblables aux règles qui président aux demandes d'autorisations dont les procédures viennent d'être exposées. Les schémas suivants présentent de manière simplifiée les circuits actuellement en vigueur concernant les dossiers de demande d'autorisation de mise en culture de plantes transgéniques à des fins de recherche et développement (partie B de la directive 2001-18) ou de mise sur le marché (partie C de la directive).

Demande de dissémination au titre de la partie B

(Recherche & Développement)

Notifiant

Délais

Notification de la demande

de dissémination

J 0

Autorité compétente *

J 30

Envoi d'une synthèse de la notification reçue

Commission U.E.

Transmission de la synthèse aux Etats membres

Examen du dossier

(éventuellement enquête publique ou

observation d'autres pays membres)

Consultation et

Information

J 30

Public

Etats membres

J 30

Observations éventuelles sur la synthèse

Réponse écrite

Dissémination autorisée :

notification conforme Dissémination

(conditions de refusée (notification

dissémination) rejetée)

J 90

Notifiant

Rapport du notifiant sur les disséminations

Pas de dissémination

Autorité compétente

Transmission d'informations sur toutes les disséminations effectuées

Transmission de la décision finale motivée du rapport sur les disséminations et du rapport annuel sur les disséminations

Rapport annuel sur les disséminations

Public

Commission U.E.

Transmission de la liste des notifications rejetées et du rapport annuel sur les disséminations

Etats membres

* Commission du génie biomoléculaire (CGB) dans le cas français

Demande de mise sur le marché - Partie C

Notifiant

Délais

Notification de la demande

de mise sur le marché

Etats membres, Commission U.E.

Autorité compétente

Envoi d'une synthèse de la notification reçue

J 0

Contrôle de conformité de la notification, possible demande d'informations complémentaires.

Etablisssement d'un rapport d'évaluation.

Si conforme, transmission de la copie de la notification

Commission U.E.

Rapport d'évaluation

Avis Avis défavorable Demande

favorable OGM ne devant pas être d'informations

OGM devant mis sur le marché complémentaires

être mis sur le (décision définitive,

marché notification rejetée, motivée)

Information des autres E. M. dans un délai de 30 jours

Notifiant

Autorité compétente

Commission U.E.

Diffusion du rapport d'évaluation si avis favorable de l'autorité compétente

Envoi du rapport d'évaluation

J 90

Public

Accès aux synthèses et aux rapports d'évaluation

J 120

Autorité compétente E.M.

Observations ou objections sur le rapport d'évaluation, possible demande d'informations complémentaires

Si aucune objection

Autorité compétente

Commission U.E.

J 180

Si observations et objections, transmission

Notifiant

Autorisation écrite de mise sur le marché

(10 ans maximum)

(information des autres

E.M. et de la Commission dans le délai de 30 jours)

Autorité compétente E.M.

Public

Phase de discussions et médiation pour accord

Autorité compétente

Accès aux autorisations de mise sur le marché.

Accès à un registre des localisations d'OGM cultivés

En cas de décision favorable

J 225

J 345

Comité, Commission U.E.

Décision favorable

ou refus

Transmission de la décision finale motivée du rapport sur les disséminations et du rapport annuel sur les disséminations

Autorité compétente

Rapport annuel sur les disséminations

Transmission d'informations sur toutes les disséminations effectuées

Commission U.E.

Public

Transmission de la liste des notifications rejetées et du rapport annuel sur les disséminations

Etats membres

Source : D'après le Rapport de l'Académie de Médecine sur les Plantes Transgéniques, décembre 2002.

Cette présentation réglementaire atteste bien du sérieux de la procédure d'autorisation que la Commission a construite et impose avant toute application, dissémination dans l'environnement ou commercialisation. Cette nouvelle législation fournit donc une base solide qui doit permettre de surmonter de manière responsable la paralysie actuelle de l'autorisation de nouveaux produits dans l'Union européenne.

La sécurité est en effet assise sur le recours à des expertises scientifiques au cas par cas, ce qui est l'application exacte du principe de précaution. Dans son livre Du Bon usage du principe de précaution^129(*), M. Philippe Kourilsky souligne la nécessité méthodologique, pour une juste application du principe de précaution, de ne pas amalgamer tous les OGM. Il suggère notamment de clarifier l'approche des plantes transgéniques en les classant en quatre familles de risques :

· les OGM ne contenant pas de gènes étrangers, parfois désignés comme SAGE (sans adjonction de gène étranger), lui semblent présenter un risque minimal : il explique en effet que ces OGM sont produits par l'inclusion transitoire d'une courte séquence génétique qui sert à créer, de façon dirigée, des mutations semblables à celles que les sélectionneurs isolent, mais plus lentement et au hasard, depuis des siècles. On parle aussi de mutagénèse dirigée pour désigner ce procédé ;

· Des OGM contenant des gènes étrangers peuvent aussi ne présenter aucun risque significatif pour le consommateur ou l'environnement ;

· D'autres OGM hébergeant des gènes étrangers peuvent en revanche présenter des risques pour l'environnement ;

· D'autres enfin peuvent apparaître dangereux pour le consommateur. M. Kourilsky évoque la possibilité que les plantes produisant des médicaments (alicaments) entrent dans cette catégorie.

Il est donc important de souligner que la législation communautaire a évolué et qu'à la réglementation en bloc de tous les OGM par la directive de 1990, a été substituée une réglementation plus fine autorisant une approche au cas par cas des produits du génie génétique, qui sied mieux à la nature de ces innovations et correspond à un bon usage du principe de précaution.

2. Une liberté de choix pour les consommateurs assurée par un étiquetage et une traçabilité systématique des produits

Au cours des cinq dernières années, l'Europe a ouvert la voie à des solutions harmonisées garantissant aux consommateurs la liberté de choisir en connaissance de cause par le biais de l'étiquetage. Ces solutions sont en voie d'être parachevées rapidement.

La directive 2001-18 qui s'applique depuis le 17 octobre 2002 prévoit que les Etats membres doivent garantir l'étiquetage des OGM mis sur le marché en tant que produit, ou même élément de produit.

De nouveaux textes communautaires sont déjà en cours de discussion, alors même que la France n'a pas encore transposé la directive 2001/18. Une proposition de règlement est actuellement en discussion qui prévoit notamment de rendre compétente l'Autorité européenne pour la sécurité alimentaire, qui a été créée depuis, pour la traçabilité et l'étiquetage des produits OGM, et issus d'OGM. Un autre texte, souvent désigné sous le nom de « novel food, novel feed » concerne les denrées alimentaires et les nouveaux aliments pour animaux.

Le parcours législatif de ces textes, qui font l'objet d'un processus de codécision communautaire, est déjà bien avancé. Des positions communes sur ces deux propositions de règlement ont été obtenues au Conseil en décembre dernier (et formellement adoptées le 17 mars 2003) et une deuxième lecture par le Parlement européen doit avoir lieu avant l'été.

Ces propositions en cours de discussion instaurent un système communautaire harmonisé de traçabilité des OGM introduisant l'étiquetage obligatoire des aliments génétiquement modifiés ou produits à partir d'OGM, à destination humaine ou animale, que le produit final contienne ou non de l'ADN ou des protéines dérivées d'OGM. Elles mettent aussi en place une procédure simplifiée d'autorisation qui est à mi-chemin entre une procédure centralisée et une procédure décentralisée. L'objectif général est de faciliter le contrôle et la vérification des allégations figurant sur les étiquettes.

Le système de traçabilité se trouve défini en détail : il est prévu qu'à chaque maillon de la chaîne, l'information soit transmise et qu'un registre soit tenu à cet effet. Les exploitants doivent indiquer à chaque fois les codes des OGM utilisés pour obtenir la matière première originale des produits destinés à l'alimentation humaine, à l'alimentation animale ou à la transformation. En effet, pour la première fois, des exigences strictes en matière d'étiquetage des aliments génétiquement modifiés pour animaux sont proposées suivant les mêmes principes que les aliments destinés à l'alimentation humaine. Pour l'heure, les aliments pour animaux produits à partir d'OGM ne sont soumis à aucune exigence d'étiquetage. La proposition exigera l'étiquetage par exemple de la farine de soja génétiquement modifiée et de tout aliment composé contenant de la farine de soja génétiquement modifiée. Elle imposera également l'étiquetage des aliments à base de gluten de maïs produit à partir de maïs génétiquement modifié.

En revanche, il n'est prévu, à ce stade, aucun étiquetage des produits d'animaux qui auraient été nourris avec des aliments contenant des OGM (lait, viande, oeufs). Votre commission considère que ce choix européen ne constitue pas une lacune dans l'édifice réglementaire en cours de construction : en effet, comme cela a été rappelé dans les développement du chapitre I relatifs à l'aspect sanitaire du risque potentiel des OGM, le processus de la digestion dégrade les aliments consommés. Indiscutablement, cette décomposition naturelle des protéines en acides aminés constitue un filtre protecteur pour l'homme. Il n'y a donc pas lieu de s'inquiéter du non-étiquetage des aliments issus d'animaux nourris aux OGM.

Les débats sur ces textes se sont cristallisés sur la détermination du niveau de seuil de tolérance pour la présence fortuite de matériel génétiquement modifié. La Commission proposait que les emballages de tous les aliments signalent la présence d'OGM si leur proportion dépassait 1 % par ingrédient et le principe d'une tolérance de présence fortuite pour les OGM non autorisés mais évalués, ou non-évalués, ce dernier point restant à débattre. En première lecture, le Parlement a voté un seuil de 0,5 %, mais le Conseil est parvenu à une position commune proposant un seuil de présence fortuite de 0,9 % pour les OGM autorisés^130(*). Le seuil qui sera finalement retenu dépendra de l'issue du processus de codécision.

Concernant les semences, il y a également une directive qui est en cours de négociation. Elle doit également fixer des seuils, qui sont évidemment liés à ceux concernant les denrées alimentaires.

La finalisation de ces textes n'est plus qu'une question de mois. Leur application assurera le libre choix des consommateurs, ce qui constitue une expression forte de fidélité aux valeurs fondatrices de l'Union européenne.

3. Le libre choix des opérateurs agricoles, par l'organisation de la coexistence entre les cultures

Le principe du libre choix doit pouvoir s'appliquer tant au consommateur qu'au producteur. Conformément à son savoir-faire, à ses débouchés ou à ses convictions, ce dernier doit pouvoir pratiquer tout type d'agriculture, que celui-ci repose sur l'utilisation d'OGM ou sur des pratiques culturales fermières, conventionnelles ou biologiques. Comme l'a indiqué le commissaire européen à l'agriculture Franz Fischler lors de la table ronde organisée à Bruxelles sur ce thème le 24 avril 2003 , « la coexistence signifie qu'aucune forme d'agriculture, qu'elle soit génétiquement modifiée ou non, ne devrait désormais être exclue dans l'Union Européenne ». Ceci doit permettre de préserver la viabilité et la diversité de l'agriculture en Europe, et donc, là encore, de préserver le modèle européen dans toute sa richesse.

La mise en application de ce principe devrait reposer entre les mains des Etats membres : en effet, dans sa communication du 8 mars 2003, la Commission européenne plaide pour une approche fondée sur une réglementation nationale, au motif que « les mesures les plus efficaces et les moins coûteuses pour assurer la coexistence entre les différentes cultures sont probablement différentes d'un Etat membre à l'autre et d'une région à l'autre ». La Commission se propose donc comme coordonnateur et conseil sur cette délicate question.

Il convient donc de chercher à prévenir au mieux les conséquences économiques et juridiques de la présence fortuite d'OGM autorisés dans des produits agricoles issus de cultures non-OGM. Cette présence serait imputable à la présence d'impuretés dans les semences, à une pollinisation croisée, à une germination spontanée (repousses provenant essentiellement de précédents culturaux), aux pratiques de stockage et de transport des récoltes... Une séparation des filières pourrait s'organiser autour de diverses mesures de gestion agricole : distances de séparation entre parcelles, zones tampon, pièges à pollen, lutte contre les repousses de précédentes cultures, rotation des cultures et calendriers de plantation échelonnés pour garantir un décalage des périodes de floraison...

Ces questions, qui ne sont pas véritablement nouvelles puisqu'elles ont déjà été traitées pour organiser la coexistence entre des cultures conventionnelles de semences différentes et préserver une certaine pureté variétale^131(*), sont en cours d'examen. Votre rapporteur souligne que ces questions doivent pouvoir se résoudre, en raison du faible risque de fécondation croisée et de la possibilité d'imposer des distances d'isolement du type de celles permettant la culture de maïs semences à côté de cultures traditionnelles ou encore la culture de variétés à des fins de consommation humaine à côté de celle de variétés à des fins industrielles, comme le colza oléagineux à forte teneur en acide érucique.

Votre commission estime que l'achèvement de ces trois volets réglementaires (autorisation au cas par cas, liberté de choix pour le consommateur, comme pour le producteur) constitue le socle sur lequel pourrait reposer une attitude à la fois ouverte et responsable de l'Union européenne à l'égard d'une technologie dont les multiples enjeux ont été exposés plus haut.

Il est temps de restaurer la décision politique.

CHAPITRE III -

PROPOSITIONS

I. BIEN COMPRENDRE LE PRINCIPE DE PRÉCAUTION

Le principe de précaution est désormais le cadre de la réglementation encadrant le développement des OGM, comme l'a clairement exprimé la directive 2001/18^132(*), en cours de transposition, mais entrée en application depuis le 17 octobre 2002.

A. CIRCONSCRIRE LES RISQUES : JUSQU'OÙ EN PRENDRE

1. Circonscrire les risques...

Comme toutes les innovations, les OGM peuvent comporter des risques. La nouveauté de ces produits justifie que leur développement soit inscrit dans un cadre réglementaire très exigeant. Tel est le cas aujourd'hui, par la combinaison des dispositifs nationaux et communautaires. Une société créatrice peut-elle être une société sans risques ? Assurément non, mais il convient de les encadrer.

Il convient à ce titre d'insister sur deux particularités. D'une part, la France est l'un des pays du monde les plus contraignants envers les PGM (Plantes génétiquement modifiées). D'autre part, en comparaison des autres produits, celles-ci font l'objet d'une vigilance vraisemblablement peu proportionnée aux risques dont elles sont éventuellement porteuses. On ne peut que se réjouir d'un haut niveau de sécurité. Encore faut-il s'interroger à l'occasion sur l'utilisation optimale de nos ressources en sécurité alimentaire et sanitaire. Est-il moins grave d'avoir des résidus de pesticides dans ses aliments que de consommer des OGM ? Il est permis d'en douter. Il est néanmoins frappant de remarquer que, alors que les enquêtes menées notamment par les associations représentatives des consommateurs ne cessent de dénoncer la présence de résidus de pesticides dans nos aliments, y compris ceux produits par l'agriculture biologique, notre société semble tolérer ce risque, dont la réalité est beaucoup plus immédiate que dans le cas des OGM autorisés.

De ce point de vue, votre commission se félicite du vote du Parlement européen, le 27 mars 2003, sur la communication de la Commission européenne relative à une future stratégie thématique sur l'utilisation durable des pesticides, puisque le Parlement a reconnu que les OGM pourraient, dans certains cas, contribuer à une réduction de l'usage des pesticides. Il paraît opportun de ne pas écarter, d'emblée, cette perspective qui pourrait se révéler fructueuse.

a) Le rôle fondamental de la biovigilance

L'application du principe de précaution, en matière d'OGM, passe nécessairement par une biovigilance^133(*) soutenue. A ce titre, on peut se demander pourquoi le comité actuel de biovigilance est toujours une structure provisoire, le décret définitif n'étant pas encore paru.

On pourrait notamment imaginer que l'analyse des nouveaux projets soit directement nourrie par les informations retirées de l'examen a posteriori des programmes en cours ou achevés.

b) Des autorisations au cas par cas

Les procédures de contrôle et d'autorisation doivent impérativement tenir compte des particularités de chaque OGM, ce qui implique naturellement un examen au cas par cas, mais aussi que celui-ci porte sur le détail du projet : localisation, conditions pédologiques, cultures avoisinantes.

c) Le respect de pratiques prudentes

L'examen précis au cas par cas doit permettre de tenir compte de la réalité socio-économique de la zone de culture, en particulier de la présence de cultures conventionnelles non-OGM ou de cultures d'agriculture biologique. Il existe un palette de moyens pour réduire les risques de présence fortuite d'OGM dans des cultures non-OGM, que l'on connaît déjà depuis longtemps dans le cadre de la production de semences : l'établissement de zones-tampons entre les cultures des deux types, le recours à des pièges à pollen ou la bonne gestion des dates de semis et de récolte pour créer un décalage entre les périodes de pollinisation des PGM et des autres plantes. Enfin, un élément particulièrement efficace consiste à respecter les nécessaires distances d'éloignement entre ces cultures.

A ce titre, on peut se demander s'il ne serait pas opportun de moduler les distances d'éloignement, en fonction des espèces d'une part, et des conditions particulières de la zone d'autre part. En effet, toutes les plantes n'ont pas la même capacité de pollinisation. Il est vraisemblable, par exemple, que des précautions supplémentaires doivent peser sur les cultures de colza que sur celles de maïs, au vu des caractéristiques de ces plantes.

Le graphique ci-dessous permet de voir que, même dans le cas du colza, le taux de croisement tombe à 1 % dès 20 mètres d'éloignement, et qu'il est inférieur à 0,5 % à 40 mètres. Dans la mesure où le colza est vraisemblablement le cas le plus difficile, ces chiffres sont plutôt rassurants. Il conviendrait de les étayer par de nouvelles études, ce qui suppose que les cultures expérimentales ne soient plus détruites.

Source : CETIOM

Il convient en outre de conserver à l'esprit que la faculté de survie des pollens varie considérablement d'une espèce à une autre, et en fonction des conditions de températures et d'hygrométrie^134(*).

Votre rapporteur estime que les distances actuelles pourraient utilement être accrues pour certaines espèces. A l'usage, il pourrait s'avérer opportun, afin de multiplier les garanties, de doubler les distances d'éloignement dès lors que des cultures bio de même type seraient présentes au voisinage.

Par ailleurs, la maîtrise de la dissémination des constructions génétiques est d'autant plus importante que la question des « empilements de gènes », c'est-à-dire du croisement de deux OGM différents, a été très peu étudiée pour le moment^135(*).

Quant à la définition de ces distances, espèce par espèce et en tenant compte des conditions concrètes du terrain, elle pourra s'appuyer sur les études de plus en plus précises de l'INRA. Celles-ci tendent en effet à mettre au point une modélisation des mécanismes de pollinisation^136(*).

Votre commission estime que le principe de précaution serait ainsi mis en oeuvre avec une rigueur certaine, propre à répondre aux préoccupations des consommateurs et des agriculteurs non-OGM. On peut remarquer que, dans le cas de la production de semences, les systèmes d'isolement ont donné pleine satisfaction.

2. ... et jusqu'où accepter d'en prendre

Ne serait-ce pas une saine application du principe de précaution que de ne pas faire de celui-ci un frein systématique et aveugle à tout développement ? L'article 174 du Traité instituant la Communauté européenne stipule ainsi que « dans l'élaboration de sa politique dans le domaine de l'environnement, la Communauté tient compte (...) des données scientifiques et techniques disponibles, (...) du développement économique et social de la Communauté dans son ensemble et du développement équilibré de ses régions^137(*). »

On constate que ce principe de prudence, qui apparaît comme une ligne de conduite des politiques publiques pleinement justifiée, a connu une application parfois trop extensive, pour devenir un principe d'abstention.

Il convient de rappeler que tout progrès de l'humanité est, par définition, une modification de la situation antérieure. Le principe de précaution, lorsqu'il est appliqué de façon rationnelle, consiste à renforcer son attention à mesure que croît l'incertitude, sur un sujet donné, ce qu'exprimait M. Philippe Kourilsky lors de son audition devant la mission : « il s'agit de compenser l'incertitude par une rigueur d'autant plus grande du côté des procédures ^138(*)». Votre rapporteur partage pleinement cette conception.

Il importe de bien comprendre que, si l'on restreint le principe de précaution à « dans le doute, abstenons-nous », la société devra renoncer à tout recours aux biotechnologies^139(*). En effet, les matières vivantes ont une fâcheuse propension à ne pas se conformer aux absolus mathématiques. La pureté à 100 % n'y existe pas, pas plus que le risque zéro.

Votre Rapporteur avoue une foi profonde dans le bon sens de nos concitoyens : ceux-ci savent que le risque zéro n'existe pas, et leurs interrogations ne sont pas le fruit d'une peur millénariste, comme l'exprimait fort justement le rapport du Commissariat au Plan^140(*). Dans ces conditions, le débat est plus de savoir quels risques la société décide, collectivement, de prendre, en vue d'un plus grand bien, et à quelles conditions. Il est frappant de constater, de ce point de vue, que la société française fait d'ores et déjà jouer cet équilibre entre les risques et les bénéfices à attendre, même en matière d'OGM. En effet, on rencontre très peu de remises en cause des efforts de recherche menés dans le domaine des thérapies géniques. De manière générale, l'opinion semble bien mieux disposée à l'égard des modifications génétiques dans le domaine médical. Le caractère génétiquement modifié d'un nombre croissant de vaccins^141(*) ne suscite pas d'émotion comparable à celle constatée dans le domaine alimentaire^142(*).

Ce point de vue a été confirmé devant la mission par M. Bruno Rebelle, Directeur général de Greenpeace France : « Greenpeace n'a aucune objection à la poursuite de recherches dans le domaine des applications médicales des biotechnologies - production en milieu confiné d'hormones et de substrats protéiniques, thérapie génique. Là les besoins sont évidents, urgents, essentiels et il faut y répondre (...) Dans ce cas, la balance entre intérêt et risque penche très nettement en faveur de l'intérêt et le domaine médical n'impose donc pas le même type de précautions obligatoires que celui de l'agronomie ». La critique ne porte donc pas sur la technique de modification génétique, mais sur son intérêt pour le consommateur.

Il convient en outre de prendre en compte la dimension économique du problème : le surcroît de précautions se traduit par un surcoût pour le producteur, ce qui peut jouer au détriment des plus petites structures et favoriser l'avènement d'un oligopole dans le secteur. M. Bruno Hansen, Directeur général de la Recherche à la Commission européenne avait ainsi indiqué à la mission d'information, lors de son déplacement à Bruxelles le 29 avril 2002, que l'entreprise Limagrain estimait que le coût de mise sur le marché d'une PGM avait été multiplié par 10 en cinq ans, du fait de la complexité administrative des procédures. On ne saurait restreindre, pour des raisons économiques, les procédures nécessaires à la biovigilance, mais il ne faudrait pas non plus tomber dans l'excès procédurier, ce qui pourrait en définitive nuire à l'efficacité du contrôle du développement des OGM. Lors de son audition par votre commission, le 5 mars 2003, M. Pierre Pagesse, Président-Directeur général du groupe Limagrain avait fort justement estimé que le principe de précaution n'était « ni le droit de faire sans savoir, ni celui d'interdire par ignorance ».

Le moratoire européen sur la commercialisation des OGM avait été décidé dans l'attente de la mise en place de l'étiquetage et de la traçabilité. La directive 2001/18 précitée, entrée en vigueur le 17 octobre 2002, a défini le cadre du contrôle de ces produits. Dans ces conditions, la levée du moratoire mis en place il y a quatre ans doit être envisagée, puisque celui-ci a rempli ses objectifs.

B. ASSORTIR LE PRINCIPE DE PRÉCAUTION D'UN PRINCIPE DE PROTECTION

Le principe de précaution conduit à faire peser des exigences lourdes et justifiées sur les nouveaux produits tels que les OGM. Ces contraintes sont le fruit d'une démarche scientifique et réfléchie. Est-il légitime, dès lors, de sortir de ce cadre réglementaire pour entraver des essais autorisés ? Votre rapporteur ne peut, à l'évidence, cautionner les infractions à la loi, quand bien même leurs auteurs estimeraient de bonne foi mener une action de protection de l'intérêt général.

Le recours à la violence n'est pas une solution, dans un Etat de droit. Votre commission prend partie pour un système équilibré, où le développement des OGM ne pourra se faire qu'en respectant des règles claires et très contraignantes, mais où le respect de ces règles donnera droit au cultivateur, producteur commercial ou organisme de recherche, à la protection publique. Il est de l'essence de la démocratie que tous les acteurs du dossier respectent les règles du jeu, qui sont issues de la volonté générale, fondement de la République.

Les cultivateurs d'OGM seront d'autant plus incités à respecter les lourdes, et donc coûteuses, mesures d'encadrement de ces produits, qu'ils estimeront que leur effort ne sera pas brutalement ruiné par une destruction intempestive. Il faut rappeler, à ce titre, qu'entre 1998 et 2001, le nombre de notifications d'essais au champ a baissé de 76 % sur le territoire de l'Union, comme l'a indiqué le Commissaire européen à la Recherche Philippe Busquin, le 5 mars 2003. Disposant d'un budget limité, les centres de recherche, publics ou privés, ne s'engageront dans les recherches nécessaires notamment à la biovigilance que si des résultats scientifiques peuvent être obtenus, ce qui suppose que leurs travaux ne soient pas détruits en cours de route.

Il est regrettable que des chercheurs puissent se sentir menacés, dans leurs recherches ou dans leurs personnes, alors qu'ils n'ont à aucun moment enfreint la loi. Cette situation anormale exprime pleinement le grave fossé qui s'est creusé entre le monde de la recherche et l'opinion publique. Les chercheurs doivent incontestablement réexaminer la façon dont ils communiquent avec nos concitoyens. La société est en droit de demander des comptes à la recherche, car celle-ci est financée par la richesse nationale. En contrepartie, les chercheurs qui respectent la loi ne doivent pas se sentir menacés, quand bien même leurs conclusions ne rencontreraient pas l'unanimité. De ce point de vue, votre commission partage l'analyse du député Jean-Yves Le Déaut, qui a dénoncé la violence des attaques ad hominem portées contre les auteurs du rapport de l'Académie des Sciences^143(*) et contesté la demande de commission d'enquête faite par quatre de ses collègues^144(*).

Chacun a le droit de contester, en proportion de sa propre expertise, les conclusions scientifiques d'un travail de recherche. Par ailleurs, tous les citoyens, quelle que soit leur expertise, ont le droit de critiquer les objectifs de la recherche. Ces droits incontestables, n'autorisent en rien le recours à la violence. Dans un Etat de droit et dans une société démocratique, l'Etat détient le monopole de la violence légitime, ce qui veut dire concrètement que seule la force publique peut mener à bien des destructions.

Cet aspect pèse lourdement sur le comportement des acteurs, notamment les PME de biotechnologies. Lors de son audition^145(*), M. Bertrand Mérot, Président-Directeur général de Meristem Therapeutics, avait souligné ce point, estimant que si les entreprises ne pouvaient être protégées par la loi, elles seraient contraintes de délocaliser leur activité.

Le seul fait qu'un rapport parlementaire doive rappeler la nécessité du respect de la loi est en soi suffisamment révélateur de la grave crise de confiance dans les institutions que traverse le pays, et dont le dossier des OGM n'est en fin de compte qu'une manifestation.

La recherche, dès lors qu'elle se plie comme de juste au principe de précaution, doit être respectée et, au besoin, protégée.

C. GARANTIR L'EXISTENCE DE LA FILIÈRE NON-OGM

1. Une coexistence nécessaire

Le rapport du Commissariat général au Plan avait bien montré^146(*) le caractère peu réaliste, dans le contexte européen et national, des deux hypothèses extrêmes de diffusion des OGM : l'interdiction totale d'une part, la banalisation totale de l'autre.

Votre rapporteur souhaite insister sur l'importance de l'agriculture biologique. Si celle-ci n'occupe que 1,4 % de la surface agricole utile (SAU), elle représente une référence d'un poids bien supérieur dans l'esprit de nos concitoyens. Même ceux d'entre eux qui ne consomment pas de produits de cette filière sont attachés à son existence, vécue comme un élément de liberté de choix du consommateur.

a) L'impossibilité de l'interdiction

Devant ce qu'ils perçoivent confusément comme une menace potentielle, et en l'absence de gains immédiatement perceptibles par les consommateurs, certains se demandent parfois si l'Europe ne pourrait pas tout simplement se passer des OGM. Il s'agit là d'une question très pertinente, que votre rapporteur s'est lui-même posé en abordant le dossier.

Votre commission estime, au terme de sa réflexion et au vu des éléments présentés au chapitre II de ce rapport, que cette voie ne peut être retenue de façon systématique et uniforme. Nous avons un besoin impératif de certains OGM, par exemple dans le domaine de la pharmacie, et beaucoup moins d'autres.

b) Le scénario irréaliste de la banalisation

Certains, interprétant les réactions de plus en plus hostiles aux OGM en Europe comme l'expression d'une peur millénariste, ont imaginé que le problème se résorberait de lui-même et qu'on assisterait à une banalisation des OGM, comme aux Etats-Unis. Dans ce scénario, les OGM ne sont en rien différenciés des autres aliments, et ne sont donc pas étiquetés^147(*). Votre rapporteur estime qu'une telle évolution est irréaliste, dans le contexte européen et national, pour des raisons culturelles (attention particulière à la qualité et à l'identité des aliments), socio-historiques (moindre degré de confiance dans les institutions de contrôle sanitaire et alimentaire, du fait des scandales et crises des années 1980-1990) et politiques (sensibilisation de l'opinion publique depuis plusieurs années sur la question des OGM).

2. Une coexistence possible...

Votre commission estime totalement inenvisageable d'imposer les OGM à la société. Cela implique que les cultivateurs d'OGM respectent les bonnes pratiques évoquées plus haut, notamment le respect des distances d'éloignement des cultures OGM et non-OGM.

Il est vraisemblable que les OGM ne se développeront pas dans certaines régions. Cela pourra parfois s'expliquer par des raisons économiques, à savoir que dans les zones de petites exploitations, leur apport serait peut-être faible ou nul. Mais le cantonnement des OGM dans certaines régions pourrait aussi se justifier par la difficulté à implanter ces cultures dans certaines zones où les agriculteurs choisiront de se consacrer très majoritairement aux cultures conventionnelles ou bio, comme l'indiquait le rapport du Commissariat général au Plan^148(*).

Votre rapporteur estime que la coexistence des filières est possible, pour peu que soient établies et respectées des procédures permettant de limiter la présence fortuite d'OGM dans les cultures conventionnelles et bio, et qu'une indemnisation des producteurs soit prévue dès lors qu'une présence fortuite ferait baisser la valeur de leur production^149(*).

3. ... avec un coût à prendre en compte

La question du coût de la coexistence de deux (OGM/non-OGM) ou trois filières (OGM/conventionnelle/bio) est très délicate à trancher, car il s'agit d'une équation à plusieurs inconnues.

a) L'impact décisif des seuils

Le principal facteur déterminant est le niveau des seuils de présence fortuite admise. La seule certitude en la matière est que le « seuil zéro »^150(*) est impossible dans une situation de coexistence des filières. La revendication actuelle de l'agriculture bio en France de ce seuil zéro correspond donc de facto à un refus de toute culture OGM sur le territoire.

Il est intéressant de noter que les coûts de ségrégation croissent logiquement à l'inverse du seuil de tolérance, mais de façon exponentielle. Un second élément à garder à l'esprit est que les seuils des produits finis en conditionnent d'autres. En effet, pour atteindre un objectif de présence fortuite dans le produit fini, il importe d'être à un niveau de présence de plus en plus faible au fur et à mesure que l'on remonte la chaîne de production, puisque l'on peut imaginer qu'à chaque étape, la part irréductible de présence fortuite vient s'ajouter dans le produit. Les seuils actuellement discutés au niveau communautaire, de 0,9 % pour le produit fini, signifient donc que ses ingrédients respectent un seuil encore inférieur.

La question des seuils se négocie au niveau communautaire, ce qui est logique dans un marché unique, mais pose des problèmes politiques dans la gestion du dossier. Cette situation interdit en effet des positions radicalement différentes selon les pays, si bien qu'en définitive, la question sera tranchée à la majorité. Il importe de conserver cet élément à l'esprit.

b) L'équilibre OGM/non-OGM

Il va de soi que la situation, en matière de coexistence, sera fort différente selon que les deux filières seront d'un poids équivalent ou que l'une d'entre elles sera largement dominante. Dans le cas d'un rapport déséquilibré, une spécialisation géographique pourrait éventuellement réduire une partie des coûts de ségrégation des filières. En revanche, une situation d'équilibre obligerait à doubler toutes les infrastructures de production et transformation, ce qui représenterait un coût très important.

Toutefois, des éléments contraires jouent aussi : une production de masse des deux filières limiterait les coûts d'acheminement au consommateur du produit qu'il désire. En tout état de cause, cette deuxième variable est d'interprétation plus difficile que la première, sur laquelle votre rapporteur souhaite maintenant insister.

D. IDENTIFIER LES PRODUITS OGM À PARTIR DE SEUILS RAISONNABLES

Votre rapporteur avoue son goût pour le consensus et les solutions permettant de satisfaire, sur l'essentiel, l'ensemble des parties. Sans être hostile par principe au développement des OGM, mais très réservé, il estime donc essentiel que la filière bio reçoive des garanties que la culture d'OGM ne la détruira pas, ce qui serait parfaitement inacceptable. La contrepartie de cet engagement serait que l'agriculture bio traite la présence fortuite d'OGM avec sévérité, mais aussi avec pragmatisme. La présence fortuite d'OGM, dans des proportions extrêmement marginales, modifie-t-elle réellement les caractéristiques du produit issu de l'agriculture biologique ?

Ce point est d'autant plus important que la revendication du seuil zéro, notamment par l'agriculture bio française, à la différence de celle de certains autres pays, pourrait se révéler à double tranchant, puisqu'elle procède d'une forme de « quitte ou double ». Si les OGM devaient être présents, même marginalement, dans l'alimentation, le maintient de cette obligation que s'imposent les professionnels français du bio ne deviendrait-il pas impossible ? Les agriculteurs bio auraient-ils donc remplacé l'obligation de moyens -ne pas recourir aux OGM pour leur production- fondement de leur cahier des charges dans l'ensemble du monde, par une obligation de résultat -offrir des produits totalement exempts d'OGM-, difficilement tenable en matière de produits vivants ? C'est ce que laisse penser la lecture des documents officiels de la Fédération nationale d'agriculture biologique des régions de France (FNAB)^151(*). La position adoptée par la Suisse est particulièrement intéressante, en raison du rôle pionnier de ce pays en matière d'agriculture biologique. Le Conseil fédéral y a fixé le seuil de présence fortuite d'OGM à 1 % pour les produits de l'agriculture biologique. Mais les professionnels du secteur ont choisi, au-delà de cette obligation de résultat, de se fixer une obligation supplémentaire de seuil à 0,5 %, reconnaissant avec pragmatisme le caractère irréaliste d'un seuil nul.

Votre commission estime donc que des seuils réalistes sont essentiels à une évolution consensuelle du dossier. A ce titre, il fait observer que le seuil actuellement envisagé au niveau européen de 0,9 % est déjà très bas. Un seuil plus bas encore rendrait sans doute très difficile la coexistence des filières. Le risque serait qu'après avoir défini un seuil trop bas, les Etats membres de l'Union s'aperçoivent qu'il est impossible à mettre en oeuvre. Son relèvement après coup serait pourtant très difficile à justifier auprès des consommateurs.

On peut rappeler, à titre de comparaison, le niveau de quelques seuils d'impureté variétale des semences, aujourd'hui en France : 5 % pour le tournesol, 3 % pour la betterave, 2 % pour le lin textile et pour le seigle, 1 % pour le soja... Ces exemples nous rappellent qu'il faut tenir compte de la nature de la plante considérée. On peut se demander si le seuil uniforme correspond, de ce point de vue, à l'approche la plus rationnelle et la plus efficace.

La position du Japon apparaît particulièrement curieuse. En effet, les Japonais sont, si on en croit les sondages, très hostiles aux OGM. Leur réglementation fait néanmoins preuve d'un grand pragmatisme, puisque le seuil d'étiquetage est de 5 %, avec une exemption d'étiquetage dès lors que le produit ne contient plus de trace d'ADN modifié ou de protéines modifiées après transformation^152(*). Le seuil uniforme est possible, parce que, même dans le cas des plantes à fort potentiel de dissémination, il exprime une exigence tout à fait raisonnable.

Votre rapporteur estime, quant à lui, qu'il serait inopportun de réduire le seuil actuellement envisagé de 0,9 %, déjà très bas par rapport aux normes internationales en matière de semences, qui tolèrent un niveau d'impureté supérieur à ce seuil.

E. RENDRE ASSURABLE LE RISQUE DE PRÉSENCE FORTUITE D'OGM

1. L'assurance doit jouer son rôle social

Les mécanismes d'assurance ont été inventés pour permettre aux hommes de courir des risques calculés dont la réalisation, même peu fréquente, aurait été dissuasive sans indemnisation. Il en va ainsi par exemple des assurances contre le vol ou la perte, qui permettent au propriétaire d'acheter un produit coûteux sans risquer de perte insurmontable en cas de sinistre.

Mais l'autre aspect essentiel de l'assurance est de couvrir des risques accidentels, qui ne dépendent pas du comportement volontaire des personnes. L'exemple typique en est l'assurance-maladie. Il s'agit dans cette perspective de protéger contre les accidents de la vie.

L'idée que les OGM seraient difficiles ou impossibles à assurer est donc un défi à un pan fondamental de notre organisation sociale. Il est vrai que l'on assiste, depuis quelques années, à un désengagement de plus en plus patent des professionnels de l'assurance de certaines activités considérées comme trop risquées. Cela a été le cas pour la responsabilité médicale, mais aussi, de façon plus récente, pour les assurances en matière de transport aérien, ou même pour la couverture des collectivités locales, jugées insuffisamment rentables par les grandes compagnies d'assurance. Ces exemples ont montré que la défaillance de l'assurance peut perturber gravement, voire menacer la poursuite des activités économiques et, plus généralement, entraver le développement économique et social. Il s'agit là d'une tendance générale extrêmement préoccupante. Si l'assurance ne peut plus couvrir que les risques qui ne se réalisent pas ou peu, joue-t-elle réellement son rôle social ?

2. La solution ne viendra vraisemblablement pas de l'Union européenne

Alors même que le 16^e considérant de la directive 2001/18 stipulait que « la Commission s'est engagée à présenter, avant la fin de 2001, une proposition législative sur la responsabilité environnementale couvrant également les dommages causés par les OGM », cet objectif a été écarté, faute de consensus entre les Etats membres sur le détail de ce point.

Il s'ensuit qu'il convient de définir, au niveau national, les principes de l'assurance des risques éventuels associés à la dissémination des OGM.

3. Les diverses facettes du risque associé aux biotechnologies

La difficulté à assurer les risques associés au développement des OGM vient de ce que ces risques sont de plusieurs natures. De ce fait, il conviendrait de distinguer les problèmes, et donc leur solution.

a) La couverture de la perte économique, risque banal

Dès lors qu'existeraient trois filières de production, serait introduite une possibilité de présence fortuite d'OGM dans les produits non-OGM. Le producteur non-OGM doit pouvoir être dédommagé si cette présence fortuite aboutit à déclasser son produit et à en diminuer la valeur marchande^153(*).

Ce risque commercial n'est pas d'une étendue incommensurable. Par ailleurs, les études successives menées sur le thème de la dissémination précisent sans cesse notre connaissance de ces questions, ce qui permet de mieux circonscrire le risque. Il faut noter, toutefois, qu'il convient de développer fortement cet aspect des recherches, élément fondamental de la biovigilance.

Votre rapporteur estime qu'en cas de perte économique de l'exploitant non-OGM, le fabricant de semences devrait indemniser le coût subi, dès lors que l'agriculteur OGM a respecté le cahier des charges^154(*) associé à la mise en culture de ces semences OGM. Il appartient au semencier d'indiquer à l'agriculteur comment limiter les risques, mais si ceux-ci surviennent, il n'y a aucune raison pour que l'agriculteur en subisse le poids.

b) La couverture du risque environnemental

La question de la protection de l'environnement par l'assurance est en revanche beaucoup plus ardue. En effet, les mécanismes d'assurance sont fondés sur la définition, pour une chose ou pour une qualité, d'un prix chiffré et d'un propriétaire. Un bien global comme l'environnement ne peut être évalué et n'appartient pas à une personne définie. Votre rapporteur estime que la solution à cette difficulté passe par l'intervention de la puissance publique. Il conviendrait de considérer que l'Etat, comme personnalisation de la collectivité citoyenne, est le garant et le protecteur de l'environnement. Dès lors, c'est lui qui sera fondé à exiger des fabricants, en l'espèces les semenciers, un dédommagement en cas d'atteinte à l'environnement Il est évident que ce dédommagement ne couvrira pas exactement le préjudice, par nature inestimable. Toutefois, il permettra de diminuer l'impact négatif de l'éventuelle atteinte à l'environnement.

Cette responsabilité des semenciers dans d'éventuelles atteintes à l'environnement pourrait être couverte par un fond de mutualisation des risques, abondé par des cotisations obligatoires des entreprises de semences, sous le contrôle de l'Etat. Si ces dommages ne se matérialisaient jamais, les fonds ainsi recueillis pourraient, au terme d'une longue période d'observation, être affectés à la biovigilance et à la recherche en biotechnologies.

c) La couverture du risque sériel

On appelle « risque sériel » le risque qui se manifeste avec une longue latence, de manière diffuse et auprès d'un grand nombre de personnes. S'il est vraisemblable de penser que les OGM autorisés comportent moins de risques que de nombreux produits commercialisés actuellement, le risque théorique d'effet néfaste à long terme ne peut, on l'a vu, être écarté. Qui serait alors responsable de ce que l'on appelle parfois le « risque de développement », c'est-à-dire un risque qui n'était pas connu au moment de la mise sur le marché du produit ?

Une première solution serait de couvrir ce risque dans le cadre du fonds mutuel des semenciers envisagé au point précédent. On pourrait dans ce cadre envisager de définir une limitation dans le temps et dans les montants de cette responsabilité. Toutefois, si d'aventure le fonds n'y suffisait pas, il faudrait inévitablement considérer le cadre juridique d'une responsabilité sans faute de l'Etat, expression de la solidarité nationale.

Il convient de noter que cette question du risque de développement et de son assurance dépasse largement celle des OGM ou même des biotechnologies, mais est soulevée par toute innovation, dans une société où les risques sont de moins en moins bien acceptés.

II. PROMOUVOIR LES BIOTECHNOLOGIES, FACTEUR CRUCIAL D'INDÉPENDANCE NATIONALE

Les inquiétudes légitimes concernant le degré de contrôle que la société pouvait avoir sur les biotechnologies ont en partie abouti au résultat négatif de stigmatiser la recherche. Celle-ci est pourtant un garant naturel de notre liberté. Il est évident que nous ne pouvons pas avoir de prise sur ce que nous ne comprenons pas, que nous ne saurions pas produire par nous-même si nous le souhaitions, et que nous ne pourrions peut-être même pas détecter.

En effet, les biotechnologies, comme toute innovation, poursuivent leur développement. Les constructions génétiques actuelles ne recourent plus à des marqueurs lourds, tels les résistances à des antibiotiques, et ne cessent de se raffiner. La technique de retrait des gènes marqueurs progressant rapidement, il est vraisemblable qu'il deviendra de plus en plus difficile de savoir si un organisme a été génétiquement modifié autrement que par les techniques désormais classiques de sélection ou d'hybridation.

D'autre part, il est essentiel de bien percevoir que, derrière les OGM, se dessine plus généralement la question des semences. La maîtrise des semences garantit le contrôle indirect de la production. Se couper de tout une partie du développement des semences reviendrait à renoncer par avance à une large part de l'indépendance alimentaire de l'Europe, alors même que celle-ci est un des grands acquis de la seconde moitié du XX^e siècle.

Enfin, la France est parvenue à acquérir une renommée mondiale en matière de génétique animale. Il faut lui donner les moyens de ne pas rétrograder et, en matière végétale, redoubler les investissements afin de regagner le terrain perdu.

A. ENCOURAGER LA RECHERCHE

Le soutien à la recherche est surtout question de moyens, mais pas seulement. Les femmes et les hommes qui consacrent dans notre pays leur vie à la recherche doivent être assurés du soutien moral de la société. Cela passe bien sûr par un droit de regard de la société sur les buts de la recherche, à plus forte raison lorsque celle-ci est financée sur des fonds publics.

Votre rapporteur estime dramatiquement urgent un changement de mentalité en faveur de la recherche dans notre société. Ce point dépasse bien évidemment la seule question des OGM. On ne peut que déplorer que les gouvernements successifs, quelle que soit leur orientation politique, ont toujours préféré réduire les investissements de long terme que de faire des choix sensibles à plus court terme par l'électorat. Toutefois, le futur lointain finit par être notre présent, et nous commençons à sentir les effets du formidable décalage qui existe entre notre pays, ou même l'Europe, et les Etats-Unis en matière de recherche.

Ce changement que votre rapporteur appelle de ses voeux demandera sans doute de redéfinir les formes de la recherche dans notre pays. En attendant cette évolution profonde, complexe, mais indispensable et pressante, votre rapporteur estime qu'il conviendrait d'ores et déjà d'encourager nos chercheurs en exprimant de manière manifeste l'attachement de notre société à son potentiel scientifique et culturel.

1. L'importance symbolique des essais au champ

Les destructions de plants expérimentaux par des opposants aux OGM ont envoyé un signe d'autant plus négatif au monde de la recherche que certains de ces essais visaient à mieux connaître les risques éventuellement associés aux OGM.

Votre rapporteur ne méconnaît pas la différence fondamentale entre les essais en milieu confiné et les essais au champ. Le champ, milieu ouvert, est perçu collectivement comme un espace semi-public, comme l'ont bien rappelé les quatre Sages^155(*), même si sa propriété en est privée. L'exemple historique de la remise en cause des communaux, à la fin de l'Ancien Régime, rappelle la force du sentiment d'appartenance collective de la terre. Il est incontestable que les chercheurs ne sont pas libres de mener toute expérience dans cet espace semi-public, ou vécu comme tel par nos concitoyens. Cela justifie un droit de regard de la société sur les expérimentations.

Ce point essentiel ne doit cependant pas conduire à la remise en cause perpétuelle des décisions acquises. Le contrôle de la société s'exprime, et c'est légitime et nécessaire, dans une réglementation contraignante, qui prévoit notamment l'examen des projets d'essais par la Commission du génie biomoléculaire (CGB), et le suivi des essais par le Comité de biovigilance. Dès lors que les essais sont passés au travers de ce tamis réglementaire, leur remise en cause apparaît comme une contestation de l'idée même de recherche dans ce domaine.

Garantir l'application du droit dans le cas des essais autorisés sera déjà un fort signal de confiance en direction du monde de la recherche.

2. Mettre un terme au sacrifice budgétaire de la recherche

Il importe que cesse au plus vite la politique de coupes claires qui handicape la recherche en général, et les biotechnologies en particulier, au point de remettre en cause la survie d'une recherche publique dans ce domaine. Comme le soulignait le rapport de l'Académie des Sciences^156(*), un financement public important est la seule garantie du maintien d'une recherche indépendante des intérêts économiques. Ce point a du reste été confirmé par les auditions menées par la mission^157(*).

On peut remarquer, par exemple, que tous les développements actuels sur l'étiquetage supposent une lourde réflexion scientifique, adossée à un développement de la maîtrise technique, dans le domaine de l'échantillonage. La méthode de détection par PCR^158(*) est extrêmement puissante et permet de détecter une graine OGM dans un échantillon de 10.000 non-OGM. Mais les technologies actuelles ne permettent pas de quantifier précisément le rapport OGM/non-OGM dans un échantillon analysé à des taux très faibles, de l'ordre de 0,1 %. S'ajoute à cette limite celle de la taille de l'échantillon, aspect fondamental de la démarche. Il importe donc de développer au plus vite les programmes de recherche sur la question de l'échantillonage.

L'exemple de l'Action incitative programmée (AIP) « OGM et environnement » montre l'apport des travaux de recherche sur des questions qui préoccupent nos concitoyens. Ce programme a représenté une dépense de 150.000 euros par an pendant trois ans. De tels programmes, par leur contribution à l'éclaircissement du débat, représentent des investissements tout à fait nécessaires.

3. Repenser les rapports entre recherche publique et recherche privée

La polémique ayant suivi la publication du rapport de l'Académie des Sciences a eu le mérite de faire voir de manière éclatante que l'établissement de partenariats entre la recherche publique et la recherche privée pouvait être vécu par certains comme un dévoiement de l'effort public, au profit d'intérêts privés. Cette conception semble en décalage avec la réalité de la recherche dans notre pays, depuis de nombreuses années.

Alors même qu'il insiste sur l'importance d'un financement public important, de nature à garantir l'autonomie de la recherche publique, votre rapporteur ne partage pas l'idée selon laquelle cette dernière devrait se fermer aux éléments de maîtrise technique et scientifique produits par la recherche privée. La confrontation des résultats a toujours été à la base de la recherche, et vouloir supprimer l'interface entre les recherches publique et privée ne pourrait qu'être sclérosant pour la connaissance en général.

Là encore, votre rapporteur estime que les projets de collaboration entre la recherche publique et la recherche privée doivent être évalués avec pragmatisme, au cas par cas, et que les bons projets, comme le programme Génoplante, doivent être encouragés^159(*).

Un exemple intéressant de coopération public-privé : le programme Génoplante

Le programme Génoplante a été lancé le 23 février 1999 par les ministères de la Recherche et de l'Agriculture. Il se développe dans le cadre d'un groupement d'intérêt scientifique (GIS) associant partenaires publics et privés^160(*). Votre rapporteur a pu mesurer, lors du déplacement de la mission d'information aux Etats-Unis^161(*), la renommée du programme Génoplante dans la communauté scientifique internationale.

Les travaux sont organisés autour de deux pôles :

- « Génoplante générique » rassemble les 48 programmes de recherche fondamentale, qui portent notamment sur l'étude des plantes modèles que sont Arabidopsis thaliana et le riz. Ce sont ainsi plus de 9 000 analyses moléculaires de mutants d'Arabidopsis qui ont été mises en ligne pour être librement accesibles.

- « Génoplante espèces » regroupe les 55 programmes d'amélioration de cinq grandes espèces cultivées en France et en Europe : le maïs, le blé, le colza, le tournesol et le pois.

Le financement est public à 60 % et privé à 40 %. Génoplante fait la preuve matérielle que la collaboration public-privé n'exclut pas la préservation de certains objectifs éthiques et sociaux, exprimés dans la charte d'engagement signée par les membres^162(*). Toutefois, le programme est aujourd'hui menacé, après l'annonce par Bayer CropScience qu'il entendait mettre un terme à sa participation. Votre rapporteur estime qu'il serait au contraire urgent de renforcer ce pôle d'excellence.

4. Encourager le développement des « jeunes pousses » dans le secteur des biotechnologies

Au-delà du nécessaire travail de réconciliation de la recherche et de la société, il convient également de prendre en compte les facteurs d'attractivité économique pour les PME du secteur des biotechnologies. Le plan proposé par le ministre déléguée à l'Industrie le 11 décembre 2002, répondant en partie aux recommandations du rapport de Mme Noëlle Lenoir^163(*), va dans le bon sens. Toutefois, il doit être réellement mis en oeuvre, et la spécificité des biotechnologies devrait y être mieux affirmée.

En particulier, le statut de jeune entreprise innovante pourrait être étendu aux entreprises de moins de 12 ans, durée moyenne de retour sur investissement dans le secteur des biotechnologies, au lieu de 8 ans dans le plan annoncé.

En fin de compte, la volonté affichée par le Gouvernement devra se traduire par un réel effort budgétaire, à l'opposé des tendances observées depuis des années dans notre pays.

B. LUTTER CONTRE L'APPROPRIATION DU VIVANT EN DÉFENDANT LE CERTIFICAT D'OBTENTION VÉGÉTALE (COV)

1. La légitimité de la protection de la propriété intellectuelle

Votre rapporteur n'entreprendra pas ici de justifier l'idée même de la protection de la propriété intellectuelle. Ce principe n'est du reste guère contesté sur le plan général. Dès lors qu'elle est raisonnable, ce qui passe notamment par une limitation dans le temps, la protection de la propriété intellectuelle est évidemment un facteur très important de stimulation de toutes les activités intellectuelles.

Votre rapporteur juge utile de rappeler cependant dès maintenant le principe selon lequel ne devraient être protégées que les inventions, et non les découvertes. Dans le premier cas, un travail a permis de modifier le réel, dans le second, le travail a permis d'analyser une réalité déjà présente, évolution certes très positive, mais qui n'autorise pas son auteur à s'approprier ce qui lui préexistait.

2. Brevet et certificat d'obtention végétale, la coexistence de deux logiques

a) L'origine industrielle du brevet

Les brevets ont été inventés pour permettre la protection des procédés industriels. En effet, dans un monde de concurrence entre les entreprises, l'investissement en recherche et développement devait nécessairement bénéficier à l'entreprise qui faisait cet effort. Ils sont donc apparus, au niveau international, dès la fin du XIX^e siècle^164(*).

Ce point a pris toute son importance avec le rachat, à partir des années 1990, des grands semenciers américains par des entreprises industrielles du secteur de l'agrochimie. Celles-ci ont naturellement étendu au domaine des semences des pratiques qui paraissaient à la fois fondées et efficaces en matière de chimie. C'était méconnaître les spécificités du monde des semences.

On peut constater qu'aujourd'hui, le brevet reste par excellence l'outil de protection de la propriété intellectuelle pour l'industrie.

b) Le COV, instrument spécifiquement conçu pour le secteur des semences

Tout comme le brevet, le COV est un instrument juridique de protection de la propriété intellectuelle. Il a été créé à la suite du traité instituant l'Union pour la Protection des Obtentions Végétales (UPOV)^165(*), qui a été mise à jour en 1991.

Le COV est d'usage beaucoup plus souple que le brevet, car il protège la variété obtenue. Pour cultiver cette variété à des fins commerciales, il faut s'acquitter d'une redevance, ce qui permet au sélectionneur de voir son travail payé de retour et ses investissements amortis. En revanche, les autres utilisations de la variété sont libres. Ce point permet notamment aux autres sélectionneurs de créer librement de nouvelles variétés à partir de la première variété couverte par le COV. Contrairement au brevet, le COV n'est donc en rien un frein aux développements ultérieurs.

COV/Brevet : les principales différences

COV	Brevet
Tout sélectionneur peut utiliser librement une variété protégée et légalement accessible, comme source initiale de variation pour en créer une autre.	Nécessité d'obtenir l'accord du détenteur du brevet et, dans l'affirmative, d'acquitter des droits pour utiliser la variété à des fins de création variétale.
Possibilité d'utiliser librement la variété à titre expérimental, sans production commerciale.	Autorisation nécessaire pour utiliser la variété à titre expérimental, même sans production commerciale.
Possibilité pour l'agriculteur de réutiliser, sous certaines conditions, le produit de sa récolte pour ensemencer la suivante (concept des « semences de ferme »).	Pas de principe équivalent dans le système des brevets.
Possibilité d'utiliser librement la variété et de multiplier les semences à des fins non commerciales ou dans un cadre privé ou familial.	Nécessité d'obtenir l'accord du détenteur du brevet et, dans l'affirmative, d'acquitter des droits pour utiliser la variété, si le droit n'est pas épuisé.

Source : GNIS (Groupement national interprofessionnel des semences et des plants)

Tous les pays de l'Union européenne défendent en principe ce modèle original, bien adapté à la spécificité du travail des plantes. Cette conception est largement partagée dans le monde, à l'exception notable des Etats-Unis, qui privilégient le système du brevet.

c) La complication introduite par le développement des biotechnologies

Le développement des PGM soulève une difficulté nouvelle dans la confrontation des deux modèles de protection de la propriété intellectuelle. En effet, le développement très rapide des biotechnologies s'est accompagné d'un recours de plus en plus systématique au brevet. Le fait même de breveter la modification génétique fait pencher la protection intellectuelle des variétés vers le système du brevet.

C'est pour intégrer cette difficulté que l'UPOV s'est réformée en 1991. Par ailleurs, la directive 98/44/CE^166(*) tend à protéger les inventions biotechnologiques. Ce texte ne va pas sans certaines ambiguïtés, qui rendront d'autant plus important le débat au Parlement à l'occasion de sa transposition. A titre d'exemple, on peut remarquer que l'article 3 stipule qu' « une matière biologique isolée de son environnement naturel ou produite à l'aide d'un procédé technique peut être l'objet d'une invention, même lorsqu'elle préexistait à l'état naturel », l'article 4 précisant immédiatement que « ne sont pas brevetables les variétés végétales et les races animales ; les procédés essentiellement biologiques pour l'obtention de végétaux ou d'animaux ».

Cette directive réagit à la pratique déraisonnable des entreprises de biotechnologies consistant à breveter le gène lui-même. En effet, c'est l'application de ce gène qui constitue le vrai travail effectué, et non son repérage. C'est donc à raison que la directive stipule que « l'application industrielle d'une séquence ou d'une séquence partielle d'un gène doit être concrètement exposée dans la demande de brevet »^167(*).

Le Chef de l'Etat, dans son discours du 23 février 2003 à l'occasion du 20^e anniversaire du Comité consultatif national d'éthique pour la santé et les sciences de la vie, a résumé ainsi la situation : « Certes, il convient de ne pas porter atteinte à la propriété intellectuelle et industrielle, qui est l'un des moteurs du progrès scientifique. Mais les brevets ne doivent pas empêcher d'utiliser un gène ou une séquence de gène au seul motif qu'ils auraient déjà été employés dans l'élaboration d'une innovation. Autrement dit, un gène doit pouvoir être breveté en tant qu'il fait partie d'une technique nouvelle, mais chacun doit être libre d'accéder à ce gène pour une autre application. Que penserait-on d'un compositeur qui prétendrait s'arroger l'usage exclusif d'une note de musique ? ».

Votre rapporteur estime absolument fondamental de lutter contre l'appropriation du vivant :

- en rejetant les brevets généraux qui ne reposent pas sur la revendication d'un couple gène-fonction bien identifié ;

- en défendant l'excellent modèle du COV.

Votre commission rappelle avec force que n'est brevetable que le couple gène-fonction, et non les espèces végétales ou les races animales.

3. La politique à courte vue des grandes compagnies venues de l'agrochimie conduit aujourd'hui à une impasse

Le recours abusif au brevet a abouti, comme on pouvait logiquement le redouter, à freiner aujourd'hui l'innovation dans le secteur. Au vu de la jeunesse de ce domaine et de ses immenses potentialités, ce point n'est pas encore très bien perçu en dehors des milieux scientifiques. Toutefois, les auditions menées par la mission et son déplacement aux Etats-Unis ont permis de mesurer qu'une prise de conscience s'amorçait jusque dans les grandes compagnies américaines qui avaient initié cette course insensée à l'appropriation du patrimoine commun de l'humanité.

Certaines de ces grandes entreprises cherchent du reste aujourd'hui à définir un système de mise en commun de leurs brevets, ce qui leur permettrait de relancer leurs recherches. En tout état de cause, la pratique actuelle atteint aujourd'hui ses limites^168(*).

4. Préserver les intérêts des pays en développement

Votre rapporteur n'a qu'une croyance relative dans la philanthropie des grandes compagnies semencières, en particulier américaines. Leur discours de justification du développement des OGM par les besoins des pays en développement (PED) lui paraît donc peu sincère.

Cette réalité ne doit pas masquer le fait que, comme l'a indiqué la FAO, les OGM pourraient, à terme, être une des réponses aux problèmes alimentaires des PED. Dans ces conditions, il faut absolument éviter que le développement des biotechnologies aboutisse à limiter l'indépendance des PED. Un premier instrument passe par le travail de la recherche publique des pays développés, qui sera en mesure de faire bénéficier gratuitement les PED de ses avancées. Par ailleurs, on pourrait imaginer que les PED aient un accès libre aux brevets, à l'image de ce que l'OMC tente de mettre en place dans le domaine des médicaments. Toutefois, cette avancée est incertaine.

Votre rapporteur se demande si, à terme, il ne pourrait s'agir là d'un des rôles d'une Agence mondiale de l'environnement, contrepoint de l'OMC, qui serait notamment chargée d'adapter les accords ADPIC (Aspects des droits de la propriété intellectuelle touchant au commerce) dans ce domaine. L'AME pourrait organiser la diffusion de la propriété intellectuelle aux populations à la fois les plus nécessiteuses et les moins capables de payer, au besoin par la cession forcée des brevets. La perte économique pour les semenciers serait nulle, puisque ces pays ne sont pas des clients potentiels, du fait de leur insolvabilité. Dans l'attente de la mise en place de l'AME, ce rôle pourrait être joué par d'autres organes des Nations-Unies, notamment par la FAO.

Dans l'immédiat, votre commission estime qu'une recherche publique dynamique sera l'instrument le plus efficace de développement des connaissances en biotechnologie utiles aux PED.

C. RÉCONCILIER LES FRANÇAIS AVEC LA SCIENCE : UNE URGENCE ABSOLUE

Le dossier des OGM révèle le fossé qui s'est créé entre nos concitoyens et certaines branches de la recherche, alors même que celles-ci apparaissent très riches de potentialités. Votre rapporteur considère qu'il serait faux d'attribuer les réticences de l'opinion envers les biotechnologies à une prétendue inculture scientifique des Français. La très grande majorité de nos concitoyens ont peu de lumières précises sur la biologie moléculaire, mais cela n'est ni très étonnant, ni anormal. La culture générale doit permettre au citoyen de se repérer et d'approfondir, quand il le souhaite, un thème particulier.

Plus que de relever le niveau de tous les Français dans une branche d'une discipline, en l'espèce la biologie moléculaire, il convient de mieux sensibiliser l'opinion aux grands enjeux et perspectives de la science aujourd'hui, ainsi qu'aux techniques qui sont utilisées par nos chercheurs. Sans chercher à faire de tous des spécialistes, il convient à la fois de resituer le travail mené, et d'aborder quelques exemples, très concrets.

1. L'école, lieu privilégié de sensibilisation aux enjeux scientifiques

L'école devrait être le lieu où les grandes questions scientifiques seraient, dès le plus jeune âge, abordées. Il s'agit bien sûr, comme dit précédemment, de tracer les grandes perspectives intellectuelles et pratiques de la recherche, mais aussi d'intégrer ces éléments dans leur contexte social. Les futurs citoyens doivent ainsi être convaincus de leur droit de regard sur les travaux scientifiques menés au sein de la société, et sur le fait que ce droit implique des choix, et donc un débat, mais aussi un contrôle des travaux, notamment par des institutions spécialisées.

Si les institutions scientifiques doivent se rénover en prenant en compte le droit à l'information de la population, il faut parallèlement pousser les citoyens à se saisir des moyens d'information et de contrôle qui leur sont offerts.

2. Les opérations de communication auprès du grand public

Le succès d'une opération comme le « Train du Génome », exposition itinérante sur le thème de la génétique et des biotechnologies, illustre le potentiel de vulgarisation scientifique auprès de la population adulte. De telles manifestations poussent le monde scientifique à faire les indispensables efforts de communication, mais aussi à aller à la rencontre d'une population qui est en droit de leur demander des comptes.

3. Intégrer l'incertitude scientifique comme élément du débat

Il convient de rappeler que l'étendue des connaissances n'est pas infinie. Cette évidence implique que tous, scientifiques comme citoyens, acceptent que la science ne puisse pas toujours apporter de réponses tranchées, et surtout qu'elle puisse être amenée à relativiser ou à revoir ses résultats^169(*).

III. ORGANISER LE DÉBAT ET LA DIFFUSION DE L'INFORMATION DANS LA TRANSPARENCE

A. REPENSER LE SYSTÈME DE DIFFUSION DE L'INFORMATION SCIENTIFIQUE

1. La responsabilité fondamentale de la communauté scientifique

Une des grandes difficultés, dans le dossier des OGM, est que leurs partisans et leurs opposants entendent s'appuyer sur des études scientifiques. Dès lors, il est difficile pour nos concitoyens de se faire une opinion devant telle ou telle nouvelle information.

Quelques exemples illustrent cette difficulté. Le plus connu est incontestablement la controverse autour du papillon monarque d'Amérique du nord. En 1999, un article^170(*) paru dans la revue Nature affirmait la nocivité du pollen transgénique pour les larves du monarque. Cette nouvelle a suscité l'inquiétude de nombreux défenseurs de l'environnement. Elle tendait à mettre à bas un argument récurrent des promoteurs des PGM, à savoir que ceux-ci permettent de réduire le recours aux pesticides, pour le plus grand bien de l'entomofaune. Les études menées à la suite de celle-ci ont conduit à revoir cette affirmation^171(*). En effet, pour conclure à la nocivité pour les larves du monarque du pollen de maïs transgénique, les premiers auteurs leur en avaient administré à haute dose, alors même que les larves de ce lépidoptère ne vivent pas sur le maïs, mais sur les feuilles de l'asclépiade qui pousse au bord des champs de maïs. Concrètement, le monarque n'est pas exposé à la toxine Bt dans des conditions qui entraîneraient un effet sur sa santé, ce que la première étude ne reflétait pas.

Cet exemple ou d'autres semblables^172(*) posent la question de l'interférence entre la parole scientifique et l'amplification médiatique excessive de certaines informations par rapport à d'autres. En principe, cette question est réglée de façon interne au monde scientifique, par la pratique des comités de lecture des publications, qui procèdent à un examen critique des textes soumis. Il est manifeste que ce filtre interne connaît des dysfonctionnements croissants, qui sont peut-être dus à la pression médiatique très forte sur certains sujets. Votre rapporteur estime qu'il appartient aux scientifiques de restaurer la qualité du débat scientifique, en ne précipitant pas le nécessaire travail d'examen critique et de validation des publications.

Au-delà, certains ont émis l'idée que ce travail de filtre critique de la parole scientifique, avant sa diffusion massive par les médias, pourrait être fait par une instance spécifique, qui serait soustraite à la pression des pairs et des médias^173(*). Votre rapporteur ne méconnaît pas l'apport que pourrait avoir une telle instance. Toutefois, ne risquerait-elle pas d'être perçue comme l'instrument d'une volonté de censurer certains résultats scientifiques ? Au vu des tensions que soulèvent certains dossiers, comme celui des OGM, on peut le penser.

Par ailleurs, il serait inquiétant que les chercheurs abdiquent leur responsabilité. Le contrôle par les pairs, outre qu'il est un moyen essentiel de validation au fond de la démarche, en attendant la reproduction des résultats, est aussi l'expression du rôle social de la communauté scientifique. Celle-ci ne peut pas se dérober à la demande légitime d'expertise de la société. La responsabilité de la qualité des informations brutes délivrées au public dépend, en premier lieu, de la communauté scientifique.

2. Le rôle des médias généralistes

Il va de soi que le pendant de l'attente envers les scientifiques est une exigence semblable envers les médias. Si les journalistes ne disposent naturellement pas de l'expertise et des moyens matériels pour apprécier la validité de résultats scientifiques, il leur appartient nécessairement de rendre compte de façon équilibrée de la position de la communauté scientifique. Ne conviendrait-il pas d'observer un certain temps de latence entre l'annonce d'une publication scientifique, et la vulgarisation de l'information auprès du grand public par les médias généralistes ? Du reste, une telle prudence serait sans doute, en fin de compte, portée au crédit de la profession.

Favorables ou défavorables aux OGM, les informations devraient donc passer par un filtre critique plus exigeant et moins rapide, ce qui contribuerait grandement à éclaircir et dépassionner le débat.

B. RÉORGANISER LE SYSTÈME DE CONTRÔLE POUR PLUS DE TRANSPARENCE

Il fait peu de doutes que le développement des OGM a été initié sans aucun souci d'information de la société. Sans revenir sur les raisons de fond de cette décision irresponsable, votre rapporteur se réjouit des premiers signes d'une évolution des grandes entreprises du secteur sur ce point, même si cet élément positif est encore très insuffisant.

Votre rapporteur estime qu'il est urgent d'assurer une meilleure prise en compte des interrogations et des exigences de nos concitoyens, ce qui passe notamment par une réforme du système d'évaluation et de contrôle des OGM.

1. Supprimer la division entre évaluation en amont et en aval

Le système d'évaluation et de contrôle des OGM constitue un entrelacs d'organismes et de procédures d'une rare complexité. Une partie de la difficulté vient d'un partage entre le niveau communautaire et l'échelon national. Toutefois, au vu de l'existence du marché unique, et de l'exigence de subsidiarité, cet élément apparaît difficilement contournable.

En revanche, votre rapporteur estime qu'une simplification pourrait utilement être apportée dans le dispositif national par la fusion de la CGB et du Comité de biovigilance. Il serait en effet plus cohérent que ceux qui sont chargés d'évaluer l'opportunité d'autoriser la dissémination d'OGM soient aussi ceux qui analysent les informations sur l'impact de ces autorisations. Le morcellement du contrôle n'apparaît pas à votre rapporteur avoir fait la preuve de son utilité, et il est source de confusion pour le citoyen.

Dans la mesure où le Comité de biovigilance n'était jamais sorti d'un statut provisoire, cette réorganisation ne devrait pas poser de difficultés administratives.

2. Renforcer le poids de la société civile dans les procédures d'évaluation par la création d'un « deuxième cercle »

Votre rapporteur abonde dans le sens des quatre Sages, qui souhaitaient que soit créée une enceinte symétrique de la CGB permettant la pleine expression du point de vue de la société civile. A cette fin, votre rapporteur propose la création d'une Commission d'évaluation des biotechnologies (CEB) symétrique de la CGB. Il y aurait donc deux instances « verticales » couvrant largement le processus. La CEB serait compétente pour l'amont et l'aval des projets, comme la CGB dans sa définition proposée par votre rapporteur.

Sa composition devrait permettre l'expression de la société civile : défenseurs de l'environnement, associations de défense des consommateurs, personnalités qualifiées.

L'avis de la CEB serait, tout comme celui de la CGB, remis au ministre de l'Agriculture. Il n'aurait pas moins de poids. Votre rapporteur est convaincu que cette évolution serait très positive pour dépasser les affrontements stériles entre partisans et opposants aux OGM. Elle symbolisera en outre la volonté des pouvoirs publics de prendre en compte à leur juste valeur les positions de la société civile.

C. ENTRETENIR LE DÉBAT LOCAL ET INFORMER LES MAIRES

1. Entretenir le débat local

Etant donné les interrogations de beaucoup de nos concitoyens envers les OGM, il n'est pas normal que ceux-ci aient à découvrir à l'occasion d'une opération médiatique de destruction que des PGM étaient cultivées dans leur commune. Il est extrêmement important que l'information de la population ne souffre aucun défaut. Votre rapporteur émet le souhait que des réunions publiques d'information soient organisées avant la mise en culture, tant que les inquiétudes actuelles n'auront pas été apaisées, afin d'éviter que la population n'ait l'impression qu'on lui a imposé des OGM en secret. Le spectre du complot est en effet une menace récurrente contre la cohésion sociale.

La démarche menée par l'INRA en Alsace, dans le cadre de ses travaux sur la vigne, est particulièrement intéressante de ce point de vue. Elle a consisté notamment à bien informer sur l'objectif de l'expérimentation, en l'occurrence la recherche appliquée et non la commercialisation, à réaffirmer l'ouverture à toutes les viticultures, sans accorder de préférence aux OGM, et enfin à mettre en place un comité local de suivi. Cette expérience originale mériterait sans aucun doute d'être reproduite.

2. Informer les maires

Votre rapporteur juge inadmissible que des maires aient pu ne pas être informés, au mépris de la loi, de la mise en culture de PGM sur le territoire de la commune. Cet état de fait, fort heureusement non systématique, ne saurait être toléré.

La mise à l'écart du premier magistrat de la commune constitue une manifestation incontestable de déni de démocratie, qui révèle la gravité du blocage du dossier des OGM aujourd'hui.

Votre rapporteur estime que l'information des maires doit être au contraire la plus exhaustive possible, ce qui leur permettra du reste de répondre aux interrogations légitimes de leurs administrés. Cette information pourrait passer par la définition de Plans d'occupation des champs (POC), document d'information qui permettrait de bien connaître la nature des plantes cultivées sur le territoire de la commune. Un tel document pourrait permettre d'anticiper les difficultés de voisinage entre, par exemple des cultures OGM et des productions de l'agriculture biologique.

CONCLUSION

Votre commission a l'espoir que son travail puisse contribuer à réduire les fractures, parfois justifiées, qui divisent nos concitoyens sur la question des OGM. Sans aucun esprit partisan mais avec le souci de construire un consensus d'étape, elle souhaite que les choix politiques qu'elle propose puissent être acceptés par le plus grand nombre. Ces propositions ne sont en aucun cas un blanc-seing au développement anarchique des OGM mais constituent au contraire une avancée permettant de mener à bien les recherches nécessaires et d'encadrer le développement des OGM. La proposition de création d'une enceinte représentative de la société civile chargée d'évaluer les biotechnologies et le souci d'une biovigilance scrupuleuse s'analysent ainsi comme la contrepartie nécessaire à la proposition de levée du moratoire. Il s'agit en effet de garantir la transparence et la pérennité du débat citoyen, demandées à l'échelon local comme national.

De même, votre rapporteur souligne qu'une levée du moratoire associée aux dix autres préconisations est plus protectrice pour la société et appelle une grande prudence et un discernement à l'égard des diverses applications possibles des OGM : si l'usage des OGM à des fins d'alimentation animale ne semble pas soulever de difficultés en raison de la protection que constitue le « filtre digestif » animal, et même humain, il convient de s'interroger sur leur usage à destination de l'alimentation humaine. La France et l'Europe étant autosuffisantes au plan alimentaire, c'est en raison des perspectives de développement qui pourraient s'ouvrir pour les pays du Sud que la question mérite d'être posée et étudiée par la recherche publique. On doit aussi réfléchir à l'apport environnemental des OGM pour l'industrie, par exemple la production de produits biodégradables ou la dépollution des sols. Enfin, les OGM développés par l'industrie pharmaceutique représentent un champ d'investigation énorme, qu'il serait regrettable de ne pas explorer : il s'agit en effet d'une nécessité pour l'humanité, en raison de la nouveauté des produits qui pourraient ainsi être élaborés et de leur moindre coût, permettant leur vulgarisation.

Le temps des choix politiques est venu et, pour ce faire, « un débat parlementaire qui pose les bases d'un texte fondateur sur l'encadrement des biotechnologies est à notre avis aujourd'hui indispensable »^174(*). Votre rapporteur souscrit pleinement à ce point de vue exprimé par les quatre Sages.

Le Parlement sera saisi prochainement des projets de loi de transposition des directives 98/44/CE et 2001/18/CE. Il s'agira d'un moment fort de notre débat national sur les biotechnologies. Il permettra une prise de position claire de la représentation nationale.

Toutefois, l'exercice de transposition est largement contraint par le texte même des directives. Cette étape ne permettra donc vraisemblablement pas de répondre à toutes les questions. Il convient, dès lors, d'envisager la discussion prochaine d'une grande loi fondatrice sur les biotechnologies, qui symbolisera la volonté de notre pays de se maintenir à la pointe de l'innovation, en accord avec son héritage et sa culture, et qui permettra au débat de déboucher sur un choix collectif.

Cette loi fondatrice sur les biotechnologies, au-delà des préconisations du rapport de Mme Noëlle Lenoir, devra notamment veiller à mettre l'accent sur les points suivants :

- l'encadrement éthique du développement des biotechnologies : au-delà des biotechnologies végétales, se profilent à horizon rapproché les biotechnologies animales. Dans ce domaine, compte tenu de la grande proximité entre les génomes animaux et humain, l'encadrement éthique s'impose d'autant plus. Ainsi, votre rapporteur souhaite que des expériences d'insertion d'un gène animal dans le génome d'une autre espèce animale^175(*) ne puissent pas se développer véritablement en Europe tant qu'une réflexion philosophique et un encadrement législatif ne permettront pas d'éviter les dérives susceptibles de naître de ces expériences. Il estime qu'une telle loi devra reconnaître, en préambule, le principe d'une protection des Français à l'égard des possibles dérives des biotechnologies ;

- la mise en place de normes environnementales, permettant de garantir la ségrégation seule à même d'assurer le respect des cultures traditionnelles et biologiques ;

- l'encouragement et l'encadrement de la recherche tant publique que privée, notamment par le biais de partenariats : ceci doit permettre d'approfondir les connaissances relatives aux OGM et de rétablir le primat du politique sur cette question. Il n'est en effet pas possible de cautionner une mainmise des firmes multinationales sur le vivant et de cantonner au « suivisme » les autorités politiques nationales et européennes, seules légitimes à orienter le progrès.

Seule une reprise en main politique permettra de ne pas subordonner le développement des OGM à la seule logique économique et de maîtriser une innovation qui touche à la place de l'homme sur terre et au devenir-même de notre Humanité.

TRAVAUX EN COMMISSION

Réunion de la Commission des Affaires économiques du mercredi 5 mars 2003

Réunie le 5 mars 2003, la commission a procédé à l'audition de M. Bernard Chevassus-au-Louis, président du Muséum national d'histoire naturelle, ancien président du groupe de concertation du Commissariat général du plan, ayant publié le rapport « OGM et agriculture : options pour l'action publique ».

Après avoir remercié M. Gérard Larcher, président, pour son invitation, M. Bernard Chevassus-au-Louis a souhaité aborder la question des organismes génétiquement modifiés (OGM) sous trois angles : d'abord technique, ensuite économique et enfin social.

Abordant le sommaire exposé technique qu'il avait annoncé, M. Bernard Chevassus-au-Louis a rappelé qu'un OGM, selon la définition de la directive communautaire 90/220, était un organisme dont on avait modifié le matériel génétique par l'addition de gènes étrangers, ce qui distinguait donc les OGM des résultats de l'hybridation, de la culture de cellules ou de greffes. Il a noté que, pourtant, l'espace du refus ou de l'adhésion à l'égard des OGM portait sur un objet beaucoup plus large que celui entrant dans la stricte définition rappelée ci-dessus. Il a d'ailleurs précisé que les Etats-Unis parlaient plus largement d'espèces « génétiquement altérées ». Il a relevé qu'il existait donc des OGM « hypocrites » qui n'entraient pas strictement dans le champ de la directive communautaire, citant en exemple le cas d'un maïs résistant à un herbicide total mais n'étant pas proprement un OGM au sens communautaire. A l'égard de ces « vrais-faux OGM », deux options lui ont paru ouvertes : la première serait de considérer que l'opinion accepterait plus facilement ces OGM « hypocrites » parce qu'ils ne sont pas stricto sensu des OGM ; la seconde consisterait en une intégration de ces nouvelles méthodologies dans le même espace de refus ou d'adhésion par rapport aux OGM actuels.

Il a jugé que cette deuxième option était la plus vraisemblable et qu'il convenait donc de se préparer à appréhender des modifications génétiques beaucoup plus larges que celles visées par la définition des OGM, estimant, en sa qualité de membre de la Commission du Génie Biomoléculaire, que les critères techniques de risques éventuels étaient identiques dans les deux cas.

Evoquant ensuite les enjeux économiques des OGM, M. Bernard Chevassus-au-Louis a rappelé le message central qu'avait voulu exprimer le Commissariat général du Plan dans son rapport sur les OGM, à savoir qu'il ne fallait pas surestimer les enjeux économiques de court terme des OGM, mais ne pas sous-estimer non plus leurs enjeux à long terme. A court terme, il a estimé que le différentiel de compétitivité créé par l'adoption ou non d'OGM n'était pas décisif aujourd'hui, la compétitivité actuelle en matière de grande culture (maïs, soja) reposant essentiellement sur d'autres critères que la maîtrise des OGM de première génération. A long terme, en revanche, il a considéré que toutes les semences seraient alors faites par des entreprises qui maîtriseraient les biotechnologies, même s'il resterait un créneau pour les semences « à l'ancienne ». Il a jugé que, dans le cas des semences, il n'y aurait donc pas de « phénomène Microsoft », c'est-à-dire qu'une seule semence polyvalente ne pourrait pas être efficace partout en raison de la nécessaire adaptation de chaque semence aux contextes locaux.

Plus généralement, il a souhaité déconnecter les OGM de la question du modèle agricole intensif. Constatant que les OGM étaient aujourd'hui prioritairement utilisés pour les plantes de grande culture, il a précisé que ce phénomène s'expliquait par le caractère plus rémunérateur et plus large des marchés de grande culture et relevé, à ce propos, que 50 % du chiffre d'affaires des grandes entreprises semencières étaient faits grâce au maïs. S'interrogeant sur le type d'agriculture que l'Europe souhaitait pour demain, il a jugé qu'en tout état de cause, le meilleur moyen pour garantir une agriculture plurielle en Europe était de « ne pas mettre tous ses oeufs dans le même panier » et de permettre à différents modes de production agricole d'être performants pour s'adapter à la diversité des terroirs européens. Il a considéré comme une nécessité que toutes ces agricultures puissent avoir accès aux biotechnologies, relevant que ces technologies n'étaient pas au service d'un modèle agricole par rapport à un autre, mais que l'ensemble des modèles agricoles pouvaient y trouver une chance.

Concernant le débat social sur les OGM, M. Bernard Chevassus-au-Louis a souhaité analyser les blocages de ce débat en Europe. Il a considéré qu'il n'existait pas de solution technique à ce débat. Convenant que certaines améliorations techniques étaient possibles (concernant les marqueurs des OGM, la précision de l'insertion des gènes...), il a estimé que ces améliorations éventuelles ne changeraient pas l'opinion des gens à l'égard des OGM. Il en a pris pour preuve que les approximations techniques en matière de thérapies géniques n'empêchaient pas l'acceptation de ces thérapies par le public. Se référant aux sociologues de l'innovation, il a affirmé que la crédibilité d'une innovation était intrinsèquement liée à la crédibilité de ceux qui la portent et donc du système d'innovation tout entier. Ceci lui a paru particulièrement vrai pour les OGM, lesquels constituent une innovation « incolore, inodore et sans saveur ». Après avoir conclu que l'ouïe restait le seul sens disponible pour se faire une opinion sur les OGM, il a relevé que ce sens n'était pas le plus développé en matière alimentaire... Rapprochant le cas des OGM de celui de l'encéphalite spongiforme bovine (ESB) et de celui des résidus de pesticides, il a noté que tous ces risques qui ne se voyaient pas amenaient le public à chercher de la « rassurance ». Il lui a donc semblé crucial que l'opinion puisse retrouver une confiance dans le système, qu'il s'agisse de recherche, à la fois publique et privée, d'autorisation, de traçabilité...

M. Gérard Larcher, président, a remercié M. Bernard Chevassus-au-Louis pour son exposé qu'il a jugé très synthétique et ciblant bien les problématiques.

M. Jean Bizet, président de la mission d'information sur les OGM, a remercié le président Gérard Larcher, en son nom ainsi qu'au nom de M. Jean-Marc Pastor, rapporteur, et des autres membres de la mission, d'avoir imaginé cette rencontre avec M. Bernard Chevassus-au-Louis, afin de préparer les membres de la commission aux conclusions de la mission OGM et à la transposition à venir des directives communautaires en ce domaine. Il a souhaité faire deux remarques :

- il a tout d'abord noté que les surfaces cultivées en OGM représentaient 60 millions d'hectares, soit le double de la surface agricole utile française et en a conclu que la problématique des OGM était loin d'être marginale et appelait une décision politique qui pouvait intervenir rapidement grâce aux débats multiples qui avaient déjà eu lieu ;

- il a également souhaité attirer l'attention de ses collègues sur l'importance du différentiel des budgets de recherche entre les deux rives de l'Atlantique, le programme de recherche français Génoplante bénéficiant de 45 millions d'euros, alors que les organismes de recherche américains disposaient de 300 millions de dollars. Rejoignant les propos de M. Bernard Chevassus-au-Louis qui avait alerté sur les conséquences à long terme de ce différentiel, il a jugé nécessaire que soit posée la question du type d'agriculture que l'Europe voulait pour demain.

M. Gérard Larcher, président, a relevé que, de ce point de vue, le débat sur les OGM s'apparentait à celui sur la politique agricole commune (PAC).

M. Jean-Marc Pastor, rapporteur de la mission d'information sur les OGM, a rappelé que cette mission travaillait depuis un an, quasiment à raison d'une journée par semaine, ce qui lui avait permis d'entendre de nombreuses personnalités, sur un sujet qui pouvait être identifié comme un vrai problème de société.

Tout d'abord, il a souhaité souligner qu'un virage était à prendre : alors que les OGM explosent dans une partie du monde (Inde, Brésil, Chine), il est urgent, a-t-il déclaré, de s'interroger sur la possibilité et l'opportunité pour l'Europe de rester en marge de cette évolution et de persister dans son moratoire. Il a relevé que ce moratoire bloquait toute démarche de recherches et que, simultanément, d'autres pays continuaient à déposer des brevets dans le domaine des biotechnologies. Il a établi un parallèle entre la situation actuelle et celle d'il y a 30 ans où, pendant 5 à 6 ans, la France avait refusé les maïs hybrides, ce qui l'avait ensuite conduite à acheter des semences de sociétés américaines. Il a déploré ce « retour de l'histoire » et cette nouvelle occasion en passe d'être manquée.

Il a ensuite décliné les différentes destinations des cultures OGM :

- il a d'abord évoqué les OGM liés aux grandes cultures (maïs, soja, colza), lesquels présentaient surtout un intérêt pour les grandes surfaces agricoles du type de celles qui se rencontrent aux Etats-Unis. Il a jugé que l'intérêt économique des OGM pour l'agriculture française n'était donc pas une évidence, les exploitations sur le territoire national pouvant aussi bien avoir une surface de 30 hectares que de 1 000 hectares, et que les petites parcelles dégageaient des marges trop faibles pour que la culture des OGM devienne rentable ;

- il a ensuite évoqué les OGM liés à la pharmacie et à la médecine, lesquels dégageaient des plus-values importantes et dont le positionnement n'était pas assimilable aux OGM des grandes cultures ;

- il a enfin cité le cas des productions OGM à des fins purement alimentaires et fait part de son scepticisme à leur égard tant que le consommateur n'y retrouvait pas son intérêt dans l'assiette. En revanche, il a jugé qu'on aurait tort d'ignorer que les deux tiers de la planète ne mangeaient pas à leur faim et que certains OGM susceptibles de contribuer à la résolution de ce problème (riz enrichi en vitamine A, cultures résistantes au stress hydrique...) ne pouvaient être écartés, déplorant que la Zambie ait refusé en 2002 l'aide alimentaire américaine consistant en du maïs OGM.

Il a fait part de deux de ses questionnements : relevant que la culture biologique occupait peu de surfaces agricoles mais avait une importance psychologique considérable, il s'est interrogé sur la manière de préserver son existence ; constatant par ailleurs le développement croissant d'expériences génétiques sur les animaux, il a estimé que ce développement pouvait très justement inquiéter l'opinion en raison de la parenté entre les espèces animale et humaine.

Pour conclure, il a remercié M. Bernard Chevassus-au-Louis des pistes intéressantes qu'il avait tracées, soulignant, à l'instar de son collègue M. Jean Bizet, le très grand danger économique pour l'Europe de se priver de recherches dans le domaine des biotechnologies mais aussi la nécessité de construire des barrières à l'utilisation des OGM.

M. Hilaire Flandre a exprimé sa reconnaissance à l'égard de M. Bernard Chevassus-au-Louis pour la définition précise des OGM qu'il avait exposée. Il a souligné le paradoxe qu'il y avait à être préoccupé par les mutations opérées par la main de l'homme et à ne pas se soucier des mutations génétiques intervenant spontanément dans la nature (sélection conventionnelle, hybridation, greffe...).

M. Jean Boyer, revenant sur la frayeur que ressentaient les consommateurs à l'égard des OGM, a jugé que cette frayeur tenait sans doute à un défaut d'explications et à un silence perçu comme gênant voire suspect. Il a ensuite souhaité savoir si la poursuite de la recherche en matière d'OGM ne risquait pas de fragiliser les plantes, comme la rose s'était trouvée fragilisée par diverses recherches.

M. Bernard Barraux a relevé la très grande clarté de l'exposé de M. Bernard Chevassus-au-Louis. Il a suggéré qu'une prestation télévisuelle de l'orateur pourrait être à même d'apporter au public la « rassurance » attendue.

En réponse, M. Bernard Chevassus-au-Louis a précisé qu'il avait participé à 80 réunions publiques relatives aux OGM en deux ans, ce qui lui avait permis de toucher un public d'environ 4.000 personnes, ce qui était évidemment sans commune mesure avec la télévision, mais il a fait part de la très grande difficulté qu'il y avait à exposer une position nuancée par le biais des médias audiovisuels. Il a en outre déploré que les semenciers n'aient communiqué qu'envers leurs clients agriculteurs et pas à l'égard des citoyens.

Concernant l'agriculture biologique, il a confirmé qu'il était effectivement nécessaire de trouver un compromis raisonnable avec le « bio », lequel représentait une des valeurs de « rassurance », mais que chacun devait y mettre du sien. Il a rappelé, à cet égard, que l'agriculture biologique avait une obligation de moyens et non pas de résultats. Dans le domaine des OGM, il a envisagé que l'agriculture biologique puisse s'engager à ne pas utiliser de semences OGM, ce qui commandait de lui offrir des filières certifiées, mais il a estimé qu'en revanche les pollutions génétiques provenant des cultures voisines ne pouvaient être absolument évitées. Il en a conclu qu'il était nécessaire de faire la part entre ce que l'Etat, comme représentant des citoyens, acceptait de garantir, à savoir les droits d'exercice du métier d'agriculteur biologique, et ce que ces agriculteurs biologiques choisissaient de s'imposer comme contraintes supplémentaires. A cet égard, il a estimé que l'Etat ne pouvait pas garantir le zéro absolu et qu'il revenait aux agriculteurs biologiques de supporter une présence fortuite marginale d'OGM comme ils le font pour d'autres résidus.

Concernant les recherches génétiques sur les animaux, il a appelé à une décision politique en ce domaine. Evoquant la décision prise par une juridiction américaine interdisant ce type de recherches sur les « espèces supérieures », il a considéré qu'une telle décision, même si elle n'avait aucun sens biologique, avait une portée politique susceptible de pacifier le débat.

S'agissant de la fragilisation des plantes, il a estimé que ce risque n'était pas inexistant avec les produits d'aujourd'hui mais qu'il convenait de rechercher des variétés adaptées et solides. Après avoir admis que les OGM de première génération dans le Sud de la France n'étaient en effet pas notoirement intéressants pour les agriculteurs, il a considéré que, sur le long terme, l'écart ne manquerait pas de se creuser et que les variétés n'ayant pas usé de ces technologies seraient certainement dépassées.

Abordant le sujet de l'innovation variétale et de son financement privé ou public, il a rappelé que l'innovation variétale aux Etats-Unis comme en Europe était pendant longtemps ressortie exclusivement à la sphère publique. Il a considéré important que l'innovation publique demeure et que revienne au privé ce qu'il savait faire mieux et moins cher.

M. Jean Bizet, président de la mission d'information sur les OGM, a insisté sur le fait que, au-delà des OGM, la génomique en elle-même était fondamentale. Notant que les OGM étaient susceptibles de n'être qu'un épisode transitoire, il a imaginé que la sélection variétale pourrait s'opérer demain selon un mode très différent d'aujourd'hui par le biais de la génomique.

M. Bernard Chevassus-au-Louis a même affirmé que la génomique était peut-être le meilleur moyen d'éviter les OGM. Rappelant que l'hybridation pouvait déstabiliser le génome et en faire ressortir un virus caché, il a insisté sur l'importance de la génomique de demain, laquelle permettrait de savoir précisément ce que l'on faisait en inventant des variétés, y compris par des méthodes traditionnelles.

M. Gérard Larcher, président, a relevé que ce riche débat apportait la preuve que les OGM représentaient un enjeu de société tout autant qu'un enjeu scientifique.

La commission a ensuite procédé à l'audition de M. Pierre Pagesse, président de Limagrain et de Biogemma.

M. Pierre Pagesse a insisté, en préambule, sur l'enjeu fondamental que représentait l'innovation, facteur de progrès et donc de croissance et de gains économiques. Il a estimé qu'à l'avenir l'agriculture française dépendrait de deux facteurs, la réglementation internationale et l'innovation. Il a rappelé que Limagrain, quatrième groupe semencier mondial, était le premier semencier indépendant, les trois premiers dépendant tous de l'agro-chimie. Il a précisé que les accords de Marrakech de 1994 avaient ouvert la voie à une concentration sans précédent dans le secteur, évolution profondément liée à la question de la brevetabilité du vivant. Il a jugé que cette concentration menaçait à terme l'indépendance de la France et de l'Europe, dans la mesure où l'indépendance politique ne se concevait pas sans indépendance alimentaire. Il a déclaré partager avec l'ensemble des syndicats agricoles la conviction que cette concentration était menaçante, concluant cependant que deux réactions étaient possibles : soit tourner le dos à l'évolution, soit faire face et devenir acteur de cette innovation, voie dans laquelle s'était engagée Limagrain depuis 1994. Il a indiqué que Biogemma, parfois appelée « le laboratoire des paysans », était bien la propriété des agriculteurs. Il a estimé que les groupes pharmaciens et agrochimistes avaient souhaité s'étendre dans le domaine des semences parce qu'ils prévoyaient qu'elles seraient demain le vecteur des sciences de la vie. Il a rappelé que le métier de semencier sous-tendait l'évolution de la production agricole et que l'augmentation de sa productivité avait permis de répondre globalement aux besoins nés de l'augmentation de la population mondiale. Il a souligné que la transgénèse ne représentait qu'un aspect des biotechnologies, citant en exemple Biogemma qui, après avoir démarré ses travaux sur la transgénèse, s'attachait désormais de façon croissante à l'ensemble des sciences et outils liés à la génomique.

Il a indiqué que le recours au coton Bt et au maïs Bt permettait l'économie, aux Etats-Unis, de 260.000 tonnes d'insecticides. Il a également cité une étude européenne concluant que les OGM ne menaçaient pas plus la biodiversité que la sélection conventionnelle. Il a ajouté enfin que le processus d'homologation des OGM permettait de diminuer très fortement les risques théoriques, ce dont M. Bruno Rebelle, directeur de Greenpeace, avait convenu en février 2002 en reconnaissant que les OGM homologués ne présentaient de danger ni pour la santé ni pour l'environnement. Il en a conclu que, dans ces conditions, le débat n'était pas d'ordre scientifique mais d'ordre politique.

Rappelant que l'écart d'investissement dans ce domaine était de un à deux entre l'Europe et les Etats-Unis et de un à dix entre la France et les Etats-Unis, il a estimé que la question était posée de savoir si la France et l'Europe pourraient rester dans la course à l'innovation. Il a jugé que le principe de précaution ne devait pas être un principe d'inaction et qu'il n'était ni le droit de faire sans savoir, ni celui d'interdire par ignorance. Il a estimé que la France et l'Europe n'avaient pas le droit de rester à l'écart de technologies qui auraient à l'avenir un rôle incontournable dans les économies nationales. Il a souligné que cela expliquait l'engagement de Limagrain dans ce domaine, au-delà du périmètre de l'entreprise, l'enjeu étant l'indépendance des agriculteurs de l'agro-alimentaire, et, in fine, du consommateur, et celle du pays tout entier. Il a précisé que cet engagement s'était traduit par la constitution de Biogemma puis par une participation active dans Génoplante avec le choix délibéré de s'appuyer sur la recherche publique pour que la France dispose d'une masse critique suffisante dans un contexte de compétition scientifique internationale. Il a émis le souhait que des moyens financiers soient redéployés vers ce domaine des sciences de la vie pour les raisons citées ci-dessus. Il a indiqué que Biogemma menait actuellement au total 17 essais d'OGM, quand Monsanto en menait plus de 600 sur une seule thématique, tout en précisant que les équipes scientifiques attachées à ces programmes étaient de niveau international.

Abordant la question des brevets, il a estimé que ceux-ci comportaient des aspects positifs et négatifs, la pratique américaine aboutissant à un détournement du droit des brevets, puisque, normalement, le brevet était une description qui permettait, pour les hommes de l'art, une reproduction à l'identique, ce qui n'était pas le cas en matière végétale. Il a souhaité que « l'exception du sélectionneur », qui avait cours dans le cadre de la convention UPOV, puisse être reconnue plus largement au niveau international. Il a jugé que l'action que menait l'Europe sur la défense de ses appellations d'origine contrôlée (AOC) était importante, mais ne devait pas faire oublier le caractère prioritaire du dossier des biotechnologies.

M. Gérard Larcher, président, a considéré que les enjeux évoqués par M. Pierre Pagesse étaient absolument fondamentaux.

M. Jean Bizet a tenu à saluer l'engagement de Limagrain dans ce dossier. Il a estimé que les biotechnologies pourraient être une solution à l'augmentation des besoins due à la démographie. Il a enfin déploré les destructions de plants OGM et rappelé la demande de la société Méristem thérapeutics que soit mis en place un véritable principe de protection des cultures autorisées conformément aux procédures réglementaires.

M. Jean-Marc Pastor a souhaité savoir si, d'une part, M. Pierre Pagesse pensait que pouvaient coexister une agriculture OGM et une agriculture sans OGM, et si d'autre part Génoplante pourrait durer à l'avenir.

M. Dominique Braye a souhaité obtenir des précisions sur la stratégie des agrochimistes dans leur rachat de semenciers.

M. Pierre Pagesse a estimé, en réponse à M. Jean-Marc Pastor, que la cohabitation de différents types d'agriculture était possible, à condition de sortir des dogmes. Il a rappelé qu'il avait lui-même été très partisan de l'étiquetage dès lors qu'un seuil de présence fortuite réaliste serait retenu, comme celui pratiqué par les produits de l'agriculture biologique, le label bio demandant 95 % de produits Bio, ce qui sous-tendait un seuil de tolérance de 5 %. Il s'est déclaré persuadé que l'étiquetage et la liberté de choix du consommateur étaient indispensables à l'acceptation des OGM. Il a rappelé que le Japon avait choisi un seuil de présence fortuite de 5 %, et la Suisse un seuil de 3 % et de 1 % dans le cas spécifique des produits bio. Il a insisté sur le fait que dans le cadre des règlements européens, rien n'obligeait les produits bio à imposer un seuil de « 0 % d'OGM ». Il a rappelé, par ailleurs, que dans la nature, la pureté absolue n'existait pas. Il en a conclu à la nécessité d'un seuil raisonnable économiquement et techniquement réaliste, estimant que 1 % était déjà un niveau très exigeant. Il a fait valoir qu'adopter un seuil inférieur, conduirait à réduire le choix des consommateurs car, soit tout serait étiqueté « contient des OGM », soit la culture des variétés OGM en Europe serait impossible. Répondant à la seconde question de M. Jean-Marc Pastor, il a émis l'espoir que Génoplante puisse subsister, tout en exprimant sa préoccupation de voir Bayer se retirer du GIS. Il s'est interrogé sur l'éventualité d'obtenir pour Génoplante une ligne de crédit de l'ADAR (Agence du développement agricole et rural) à l'image de ce qui se faisait en Australie. Il a précisé que si Génoplante devait s'arrêter, les droits de propriété intellectuelle issus de Génoplante reviendraient aux agriculteurs à travers leurs filières, ce qui pourrait fonder la légitimité du soutien financier de la nouvelle Agence.

Répondant à l'interrogation de M. Dominique Braye, il a estimé que les agro-chimistes, s'étant sentis menacés dans le domaine des herbicides et des fongicides, avaient souhaité acquérir les semenciers pour conserver une perspective d'avenir. Il a ajouté que l'apport des biotechnologies à la protection des plantes serait sans doute essentiel, en particulier dans le domaine de la lutte contre les virus. Il a rappelé, pour le déplorer, que l'essentiel de la recherche biotechnologique dans le domaine de la vigne était menée en Californie ou en Australie.

M. Gérard Larcher, président, après avoir rappelé l'importance de ce sujet, a estimé qu'une décision de nature politique était tout à fait indispensable en la matière et s'est félicité que la commission ait prochainement l'occasion d'exprimer une position politique sur le sujet à l'occasion de la présentation, puis de l'adoption, du rapport de sa mission d'information sur les organismes génétiquement modifiés.

Réunion de la Commission des Affaires économiques du mercredi 30 avril 2003

La commission a examiné les orientations du rapport de la mission d'information sur les organismes génétiquement modifiés.

M. Gérard Larcher, président, a indiqué qu'en accord avec MM. Jean Bizet et Jean-Marc Pastor, respectivement président et rapporteur de la mission d'information sur les organismes génétiquement modifiés (OGM), et suite à une demande du Président du Sénat, la commission procéderait à l'examen du rapport en deux temps. Après l'examen des orientations du rapport, le résumé de ces orientations serait adressé aux différents groupes politiques puis un second examen, le 14 mai, permettrait d'analyser les contributions apportées en réponse et de procéder au vote définitif sur le rapport.

M. Jean Bizet, président de la mission d'information, a d'abord tenu à faire part de sa très grande satisfaction à l'issue du travail effectué : il s'est ainsi réjoui qu'une approche politique transversale du sujet ait permis de l'aborder avec raison plutôt qu'émotion et a tenu à en féliciter les membres de la mission. Il a précisé que l'objectif du rapport élaboré par la mission d'information était à la fois de mieux faire connaître les OGM, de mieux appréhender la transposition annoncée de deux directives communautaires (2001/18/CE et 98/44/CE), d'envisager une loi fondatrice sur les biotechnologies et, surtout, de donner moyen à l'agriculture d'être durable et compétitive, d'ouvrir des perspectives prometteuses pour l'industrie en général, et notamment l'industrie pharmaceutique et l'industrie agroalimentaire. A cet égard, il a souligné que le premier maillon de transformation serait le champ, devenu un « espace social », comme l'avaient déjà analysé les quatre sages ayant organisé le débat de février 2002 au Conseil économique et social. Il a exprimé l'espoir que le rapport permette de répondre à l'inquiétude des concitoyens et illustre la culture d'avenir qui est traditionnellement celle du Sénat.

M. Jean-Marc Pastor, rapporteur de la mission, a indiqué que le travail mené pendant 16 mois avait permis aux membres de la mission de disposer désormais d'une large vision du dossier des OGM. Il a émis le souhait que cela contribue à inscrire à l'avenir le débat public dans un cadre plus serein. Il a indiqué que l'horizon du dossier était, à court terme, la levée du moratoire européen sur les OGM et, à moyen terme, l'adoption d'une loi fondatrice sur les biotechnologies. Il a insisté fortement sur le fait que, les biotechnologies pouvant déboucher sur des applications concrètes à l'homme, une grande prudence s'imposait. Il a ensuite souligné le fait que beaucoup de gens ne parvenaient pas à bien comprendre ce qu'étaient les OGM, ce qui rendait nécessaire une définition accessible sans termes trop techniques. Comparant le code génétique au langage, il a estimé qu'on pouvait voir les individus comme des livres dont les chromosomes seraient des chapitres, et les gènes des mots. La modification génétique pourrait se comparer au fait de prendre un mot et de l'intégrer ailleurs dans le texte du livre. Il a rappelé que la sélection variétale était presque aussi ancienne que la maîtrise par l'homme de l'agriculture. Il a estimé que l'étape de la génomique, qui avait été franchie récemment, permettait d'accélérer considérablement le travail de sélection et constituait par conséquent un pas important pour la science. Il s'est demandé si la biotechnologie ne pouvait en fin de compte se résumer à cette combinaison entre l'observation variétale et la génomique, loin de toute alchimie. Il a rappelé qu'aujourd'hui, les deux tiers du globe étaient concernés par les OGM ce qui soulevait des enjeux économiques et humains considérables. Il a indiqué que le travail de la mission avait été guidé par quatre lignes de conduite : trouver les moyens pour que la société laisse la possibilité au consommateur du libre choix des produits qu'il consommait, ce qui impliquait étiquetage et traçabilité ; protéger certaines valeurs typiquement françaises, telles que la diversité des types d'agriculture (OGM, conventionnelle, fermière, et bio) ; reconnaître le caractère indispensable de la transparence dans le contrôle des OGM, les responsables scientifiques et politiques ayant été par le passé trop déconnectés de la population ; redéfinir le sens de la recherche et l'encourager.

Abordant la question de la méfiance de la population européenne envers les OGM, il a redouté que le blocage psychologique actuel ne perdure jusqu'à un point où la totalité du secteur serait sous contrôle de l'industrie américaine, à l'image de ce qui s'était passé il y a trente ans avec le maïs hybride. Il a dressé le constat de l'absence de danger sanitaire à court terme, insistant sur la puissance du processus digestif qui protégeait l'homme. Il a rappelé que c'était dans un contexte de nombreux scandales sanitaires que les OGM avaient pris leur essor dans les années 1990. Il a estimé que la coexistence des différentes filières agricoles était possible, comme le prouvait l'exemple du maïs-semence. Il a indiqué enfin que la question de la traçabilité, apparue dans le cadre de la crise de la vache folle, dépassait le seul dossier des OGM.

M. Jean Bizet, président de la mission d'information, s'est alors attelé à présenter les orientations de la deuxième partie du rapport, relative aux enjeux des OGM. Il a expliqué qu'après avoir tenté d'analyser les raisons des interrogations de nos concitoyens, la mission d'information avait cherché à fournir des éléments permettant au débat de sortir de l'impasse, estimant en effet que l'emprise croissante des OGM dans le monde devait amener à éclairer la position européenne. S'il a reconnu que cette position s'expliquait par des raisons diverses et souvent valables, il a considéré qu'elle gagnait à être resituée dans un contexte mondial plus large et indiqué que cela amenait nécessairement à s'interroger sur l'opportunité, pour l'Europe, de persévérer dans le refus a priori des OGM.

Il a alors analysé la diffusion croissante des OGM, à la fois en termes de diversification des usages et en termes d'extension géographique. Il a relevé que, d'ores et déjà, les applications effectives des OGM se caractérisaient par une très grande diversité. Sans spéculer sur ce qu'elles pourraient être, il a cité quelques exemples de réalisations concrètes et existantes de la transgénèse : en matière pharmaceutique, il a précisé qu'un médicament sur six était déjà issu du génie génétique et que 60 % des nouveaux médicaments étaient liés aux biotechnologies, du fait du moindre coût de ces techniques et de la plus grande sécurité qu'elles apportaient ; en matière agroalimentaire, il a fait observer que 70 % des fromages étaient fabriqués grâce à une enzyme recombinante, produite par une levure et remplaçant déjà la présure (susceptible d'être contaminée par la maladie de la « vache folle ») ; il a également évoqué la production industrielle de carburants, plastiques ou fibres textiles par transgénèse, autant de produits présentant l'avantage d'être biodégradables, ainsi que la dépollution des sols par des plantes transgéniques, rendues capables d'absorber les matières polluantes selon un procédé économique et écologique appelé « phytoremédiation » ; enfin, en matière agricole, il a rappelé que les plantes transgéniques étaient utilisées par certains agriculteurs en raison de leur tolérance aux herbicides ou de leur résistance aux ravageurs ou aux virus. Il a conclu de cette grande diversité des usages des OGM qu'elle invitait à ne pas focaliser le débat sur les produits alimentaires issus d'OGM.

Présentant ensuite l'extension rapide des zones cultivées en OGM de par le monde, sauf en Europe, il a indiqué qu'en 2002, la surface mondiale totale de cultures transgéniques avait atteint 58,7 millions d'hectares -12 % de plus qu'en 2001- et qu'elle s'étendait dans seize pays du monde. Il a précisé qu'une telle superficie représentait plus du double de la surface agricole utile française et relevé que, pour le soja, la culture OGM était désormais majoritaire à l'échelle mondiale. Rappelant qu'en ce domaine, les Etats-Unis faisaient figure de précurseur, il a noté qu'ils cultivaient aujourd'hui les deux tiers des surfaces OGM mondiales et que les trois quarts de leurs cultures de soja et de coton étaient OGM. Il a ensuite évoqué les deuxième et troisième cultivateurs mondiaux d'OGM, à savoir l'Argentine et le Canada, et fait observer que de nouveaux convertis suivaient le mouvement, notamment dans les pays en développement : la Chine indubitablement (déjà productrice de coton majoritairement OGM), mais aussi l'Inde, l'Afrique du Sud et australe...

S'agissant de l'Europe, M. Jean Bizet a remarqué qu'elle entretenait son décalage par rapport à ce mouvement mondial, ses cultures OGM -concentrées en Espagne- ne représentant que 12.000 hectares en 2001, et le moratoire sur les autorisations d'OGM décidé en 1999 se poursuivant encore en 2003.

Il a estimé que cette diffusion mondiale attestait sans doute de l'intérêt que trouvaient certains agriculteurs de divers pays à la culture transgénique. Il a alors suggéré que les agriculteurs européens pourraient, eux aussi, s'interroger sur les éventuels bénéfices des techniques OGM, dans des conditions agronomiques évidemment différentes, et que cela devrait peut-être davantage inciter à une approche plus pragmatique des OGM. Il a jugé que c'était de ces questions que la mission d'information invitait à débattre sans tabou.

Il a ensuite posé la question suivante : face à cette lame de fond à l'échelle mondiale, l'Europe peut-elle se satisfaire d'un refus a priori des OGM ? Il a jugé nécessaire de se pencher en effet sur les enjeux et les conséquences de l'attitude européenne, et en a identifié trois principaux, d'ordre agricole, commercial et stratégique.

M. Jean Bizet, président de la mission d'information, a déclaré que les OGM représentaient certainement un enjeu pour l'agriculture de demain : il a estimé que, vue la dépendance agricole en protéines végétales dans laquelle l'Europe était actuellement maintenue, il lui paraissait difficile de maintenir durablement un approvisionnement de masse non-OGM alors que l'Europe importait 75 % des protéagineux qu'elle consommait. Il s'est interrogé sur le fait de savoir s'il n'y avait pas une forme d'hypocrisie à persévérer dans le refus des OGM à l'intérieur, tout en étant contraints aujourd'hui d'importer massivement des OGM pour l'alimentation animale... En outre, il s'est demandé si l'on pouvait laisser en friche un champ de progrès agricoles et si, afin d'améliorer l'agriculture européenne, les sciences du vivant ne représentaient pas tout simplement un outil supplémentaire et puissant, notamment au service de la création variétale, s'inscrivant à ce titre dans une tradition dont notre agriculture était en droit de s'enorgueillir. Il a estimé que l'agriculture devait rester au coeur des mutations en cours si elle voulait maîtriser son destin. Ce point lui a paru d'autant plus important que, d'ores et déjà, l'agriculteur européen était fort dépendant des semenciers, le recours aux semences de ferme n'étant plus que marginal. Enfin, il s'est demandé s'il fallait se priver d'un outil potentiel de développement durable, une agriculture enrichie des connaissances en biotechnologie végétale pouvant s'avérer moins polluante et moins consommatrice en ressources rares tout en améliorant l'efficacité productive. A cet égard, il a douté que, face aux besoins alimentaires mondiaux, l'outil représenté par les OGM dusse être écarté a priori, alors qu'il pourrait être un instrument parmi d'autres permettant aux pays en développement de concilier les augmentations de leur rendement agricole et l'utilisation durable des ressources naturelles.

M. Jean Bizet, président de la mission d'information, a ensuite présenté l'enjeu commercial que les OGM représentaient et quel était le prix du refus européen des OGM.

Il a rappelé que, sur la base de leur prépondérance dans la production agricole d'OGM, les Etats-Unis prônaient l'application des règles communes de libre-échange au commerce international des OGM. En outre, il a précisé que, puisque les Etats-Unis n'avaient pas ratifié la Convention de Rio (1992) sur la diversité biologique, ils n'étaient pas liés par le Protocole de Carthagène sur la diversité biologique (2000), que la France venait de ratifier et qui établissait des procédures spécifiques concernant les échanges internationaux de produits OGM.

Il a appelé l'attention de ses collègues sur la consistance toute relative, à l'échelle internationale, du principe de précaution, fondement juridique invoqué pour justifier l'attitude européenne à l'égard des OGM : en droit communautaire, a-t-il précisé, sa valeur juridique est déjà incertaine (l'article 174 du traité CE ne portant que sur l'environnement) et le principe est rendu peu opérationnel par une lacune importante, à savoir l'absence de texte juridique précisant le processus d'application du principe de précaution ; il a également indiqué que l'indigence, en droit international, du principe de précaution, seulement envisagé tacitement par les accords de l'OMC, rendait incertaine l'issue d'une éventuelle plainte devant cette organisation.

Or, a-t-il indiqué, c'est à 4 milliards de dollars que les Etats-Unis évaluent le préjudice annuel de l'attitude européenne exigeant étiquetage et traçabilité. Il a en outre appelé à ne pas négliger non plus la possibilité que l'Union européenne se trouve accusée par un pays autre que les Etats-Unis d'enfreindre les règles de l'OMC.

Enfin, M. Jean Bizet a considéré que les OGM représentaient un enjeu stratégique pour une économie de la connaissance. Après avoir rappelé qu'avec les technologies de l'information, les sciences du vivant constituaient assurément un levier majeur pour atteindre l'objectif stratégique que l'Union européenne s'était vu assigner lors du Conseil européen de Lisbonne en mars 2000 - devenir « l'économie de la connaissance la plus compétitive et la plus dynamique du monde » -, il a jugé que le moratoire européen en vigueur depuis 1999 et les destructions d'essais expérimentaux d'OGM affaiblissaient considérablement la mobilisation des chercheurs européens en biotechnologies et avaient en outre entraîné la délocalisation hors d'Europe des essais en plein champ et des investissements stratégiques. Il a indiqué que la Commission européenne estimait à 250.000 le nombre d'emplois de recherche perdus de ce fait depuis dix ans.

S'il a reconnu que l'Union européenne affichait sa volonté de promouvoir la recherche en biotechnologies -lors du Conseil européen de Stockholm en mars 2001 et via la stratégie pour les biotechnologies publiée par la Commission européenne en janvier 2002-, il a considéré insuffisante la mobilisation humaine et financière en France comme dans de nombreux autres Etats membres, comme l'attestait l'érosion progressive de la position de l'Europe dans les dépôts de brevets en biotechnologies.

Il en a conclu que, si l'Europe ne prenait pas la mesure de l'enjeu biotechnologique, elle s'exposait à de grands risques : dépendance à l'égard des détenteurs étrangers de procédés protégés par la propriété intellectuelle, fuite des cerveaux, appauvrissement de ses capacités de croissance... Citant un rapport prospectif de la Commission européenne sur le commerce mondial au XXIe siècle qui prédisait un recul de l'Europe dans le commerce mondial et une spécialisation plus ou moins contrainte par une dépendance technologique accrue, il a présenté le comblement du fossé technologique croissant entre l'Europe et les Etats-Unis, particulièrement dans le domaine des biotechnologies, comme le pilier géostratégique de la place qu'occuperait l'Europe dans le monde du XXIe siècle.

Il a également souligné que la capacité européenne d'expertise en biotechnologie était en outre un élément de la politique de défense, les progrès du génie génétique pouvant servir à manipuler le génome des agents classiques de la guerre biologique -peste, maladie du charbon...-, et les rendre encore plus dangereux. Il en a déduit qu'il était important de conserver en Europe une capacité de détection et d'expertise en biotechnologies, seule à même de garantir l'indépendance et la sécurité de la zone.

Envisageant l'hypothèse où l'Europe, au regard des enjeux de taille ainsi soulevés, choisissait une attitude active plutôt que passive vis-à-vis du développement des technologies du vivant, M. Jean Bizet, président de la mission d'information, s'est interrogé sur le fait de savoir si l'Europe y perdrait son âme pour autant. La réponse lui a paru négative, puisqu'il a jugé possible d'exploiter les biotechnologies de manière responsable, dans le respect des valeurs et principes fondant l'Union européenne (santé et sécurité des consommateurs, préservation de l'environnement, respect de la liberté de chacun) grâce au socle réglementaire communautaire existant ou en voie de finalisation. Il a alors présenté les trois volets de cette construction réglementaire :

- un régime juridique d'autorisation au cas par cas pour une approche de précaution ; à cet égard, il a rappelé que l'Europe avait fait le choix de n'accorder que des autorisations au cas par cas, en fonction de la caractéristique du gène introduit, et limitées dans le temps. Il a expliqué que ce choix reposait sur la directive 2001/18 relative à la dissémination volontaire d'OGM -en application depuis le 17 octobre dernier- et sur le règlement 178/2002. Il a indiqué que ces textes renforçaient la législation précédente, imposant notamment une évaluation scientifique précommerciale plus approfondie de chaque OGM et une transparence accrue aux différentes étapes de la procédure. Les nouveaux principes communautaires d'évaluation des risques (évaluation plus détaillée des risques, obligation de consulter les comités scientifiques, périodes de première autorisation de dissémination d'OGM limitées à 10 ans) lui ont ainsi paru garantir que les OGM mis sur le marché étaient inoffensifs pour la santé humaine et pour l'environnement. En résumé, il a relevé qu'à la réglementation en bloc de tous les OGM par la directive de 1990, avait été substituée une réglementation plus fine, qui autorisait une approche au cas par cas des produits du génie génétique, cette nouvelle approche seyant mieux à la nature de ces innovations et correspondant à un bon usage du principe de précaution ;

- une liberté de choix pour les consommateurs, élément indispensable, aujourd'hui assurée par un étiquetage et une traçabilité systématique des produits ; après avoir précisé que la directive 2001?18 prévoyait en effet que les Etats membres garantissent l'étiquetage des OGM mis sur le marché en tant que produit, ou même élément de produit, il a indiqué que de nouveaux textes communautaires étaient déjà en cours de discussion, qui instauraient un système communautaire harmonisé de traçabilité des OGM et introduisaient l'étiquetage obligatoire des aliments génétiquement modifiés ou produits à partir d'OGM, à destination humaine comme animale, en cas de présence fortuite d'OGM autorisés supérieure à 0,9 %. Relevant que la finalisation de ces textes n'était plus qu'une question de mois, il a estimé que leur application assurerait le libre choix des consommateurs, expression forte de fidélité aux valeurs fondatrices de l'Union européenne ;

- une liberté de choix pour les opérateurs agricoles, par l'organisation de la coexistence entre les cultures ; il a précisé qu'afin de préserver la viabilité et la diversité de l'agriculture en Europe, et, là encore, sauvegarder le modèle européen, les Etats membres examinaient actuellement les mesures de gestion agricole susceptibles de prévenir au mieux les conséquences économiques et juridiques de la présence fortuite d'OGM dans des produits agricoles issus de cultures non-OGM. Après avoir fait observer qu'une telle présence fortuite était inévitable, du fait d'impuretés dans les semences, de pollinisation croisée, de germination spontanée ou de pratiques de stockage et de transport des récoltes, il a exposé les divers moyens permettant de limiter ces interférences : distances obligatoires de séparation entre parcelles, zones tampon ou pièges à pollen, lutte contre les repousses de précédentes cultures, rotation des cultures ou encore calendriers échelonnés de plantation pour garantir un décalage des périodes de flora

Mission d'information sur les enjeux économiques et environnementaux des organismes génétiquement modifiés : quelle politique des biotechnologies pour la France ?

RÉSUMÉ DU RAPPORT

INTRODUCTION

CHAPITRE I - UNE OPINION PUBLIQUE QUI S'INTERROGE

I. LA DIFFICULTÉ À CONCLURE SUR LA RÉALITÉ SCIENTIFIQUE DU RISQUE ÉVENTUEL

A. L'ABSENCE DE PREUVE DU RISQUE SANITAIRE S'ACCOMPAGNE DE L'IMPOSSIBILITÉ DE PROUVER L'ABSENCE DE RISQUE

1. L'absence de preuve du risque sanitaire

a) L'absence de démonstration scientifique de la nocivité des OGM pour l'homme

b) Le constat empirique de l'absence d'effets sanitaires des OGM déjà produits

2. L'impossibilité de prouver l'absence de risque

3. L'appréciation des risques spécifiques aux OGM

B. LE DÉBAT SUR L'AMPLEUR DU RISQUE ENVIRONNEMENTAL

1. Les risques liés à la plante génétiquement modifiée (PGM)

a) La toxicité de la PGM

b) Le risque invasif

2. L'apparition de résistances à des antibiotiques, des herbicides ou des ravageurs

a) Le caractère inévitable des phénomènes de résistance

b) La résistance à certains antibiotiques

c) La résistance aux herbicides

d) La résistance aux ravageurs

3. La dissémination des constructions génétiques introduites dans les OGM

a) L'amélioration involontaire d'autres plantes

b) L'atteinte à la biodiversité

II. RISQUE VÉCU, RISQUE RÉEL ?

A. LA NÉCESSITÉ DE PRENDRE AU SÉRIEUX LES INTERROGATIONS DE NOS CONCITOYENS

1. A chaque société ses inquiétudes...

2. Le contre-sens passé sur les interrogations de la société

a) Prendre les interrogations légitimes de la société au sérieux

b) Des réponses qui dépassent les stratégies de communication

B. LE TERREAU DE L'INQUIÉTUDE : FAITS ET SYMBOLES

1. Des faits, source de défiance dans la gestion de l'innovation

2. La lourde charge symbolique des OGM

3. Indices d'une primauté du symbolique sur les faits objectifs

C. LA RÉPONSE À L'INQUIÉTUDE : LE PRINCIPE DE PRÉCAUTION, DU CONCEPT À L'APPLICATION

1. Genèse du principe

2. Une application incertaine

III. LES BÉNÉFICES ENCORE DISCRETS DES OGM NE PERMETTENT PAS DE CONTREBALANCER AISÉMENT CETTE PERCEPTION DU RISQUE

A. DES BÉNÉFICES NON DIRECTEMENT PERCEPTIBLES PAR LE CONSOMMATEUR

B. UN CALCUL RATIONNEL BÉNÉFICE/RISQUE JOUE DANS CES CONDITIONS EN DÉFAVEUR DES OGM...

C. ... MALGRÉ DES BÉNÉFICES POTENTIELS CONSIDÉRABLES

CHAPITRE II -L'EMPRISE CROISSANTE DES OGM DANS LE MONDE DOIT AMENER À ECLAIRERLA POSITION EUROPÉENNE

I. LA DIFFUSION CROISSANTE DES OGM

A. DES USAGES VARIÉS ET DÉJÀ NOMBREUX AUJOURD'HUI

1. Pharmacie : 1 médicament sur 6 déjà issu du génie génétique

2. Agroalimentaire : des OGM déjà dans les assiettes...

3. Industrie chimique : carburants, plastiques ou fibres textiles obtenus par transgénèse

4. Dépollution des sols par des plantes transgéniques, ou « phytoremédiation »

5. Agriculture : résistance aux insectes et tolérance aux herbicides

B. DES ZONES CULTIVÉES EN EXTENSION RAPIDE, SAUF EN EUROPE

1. Les Etats-Unis précurseurs

2. Les nouveaux convertis

3. L'Europe dans une bulle ?

II. L'EUROPE PEUT-ELLE SE SATISFAIRE D'UN REFUS A PRIORI DES OGM... ?

A. LES OGM, UN ENJEU POUR UNE AGRICULTURE INDÉPENDANTE ET EN MUTATION

1. Comment refuser les OGM, vue la dépendance agricole de l'Europe en protéines végétales ?

2. Laisser en friche un champ de progrès agricole ?

3. Ignorer un outil potentiel de développement durable ?

B. LES OGM, UN ENJEU COMMERCIAL : LE PRIX DU REFUS

1. Les limites opérationnelles du principe de précaution au plan communautaire...

2. ... et son indigence en droit international...

3. ... sont loin de garantir une victoire européenne dans l'éventualité du dépôt d'une plainte par un membre de l'OMC

C. LES OGM, UN ENJEU STRATÉGIQUE POUR UNE ÉCONOMIE DE LA CONNAISSANCE

1. Les mots et les choses : une volonté affichée de promouvoir la recherche en biotechnologies, mais une mobilisation humaine et financière insuffisante

2. Déclin annoncé ou sursaut salutaire ?

3. La capacité d'expertise en biotechnologie, élément de la politique de défense

III. ...SANS POUR AUTANT Y PERDRE SON ÂME ?

1. Un régime juridique d'autorisation au cas par cas pour une approche de précaution

2. Une liberté de choix pour les consommateurs assurée par un étiquetage et une traçabilité systématique des produits

3. Le libre choix des opérateurs agricoles, par l'organisation de la coexistence entre les cultures

CHAPITRE III - PROPOSITIONS

I. BIEN COMPRENDRE LE PRINCIPE DE PRÉCAUTION

A. CIRCONSCRIRE LES RISQUES : JUSQU'OÙ EN PRENDRE

1. Circonscrire les risques...

a) Le rôle fondamental de la biovigilance

b) Des autorisations au cas par cas

c) Le respect de pratiques prudentes

2. ... et jusqu'où accepter d'en prendre

B. ASSORTIR LE PRINCIPE DE PRÉCAUTION D'UN PRINCIPE DE PROTECTION

C. GARANTIR L'EXISTENCE DE LA FILIÈRE NON-OGM

1. Une coexistence nécessaire

CHAPITRE I -

UNE OPINION PUBLIQUE QUI S'INTERROGE

CHAPITRE II -

L'EMPRISE CROISSANTE DES OGM
DANS LE MONDE DOIT AMENER À ECLAIRER
LA POSITION EUROPÉENNE

CHAPITRE III -

PROPOSITIONS