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N° 233

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SÉNAT


SESSION ORDINAIRE DE 2003-2004

Annexe au procès-verbal de la séance du 3 mars 2004

RAPPORT D'INFORMATION

FAIT

au nom de la délégation du Sénat pour la planification (1) sur la mondialisation et l'environnement,

Par M. Serge LEPELTIER,

Sénateur.

(1) Cette délégation est composée de : M. Joël Bourdin, président ; Mme Évelyne Didier, MM. Serge Lepeltier, Marcel Lesbros, Jean-Pierre Plancade, vice-présidents ; MM. Pierre André, Yvon Collin, secrétaires ; MM. Gérard Bailly, Joseph Kerguéris, Daniel Percheron, Roger Rinchet, Gérard Roujas, Bruno Sido


Mondialisation.

INTRODUCTION

La mondialisation est devenue, depuis une quinzaine d'années, un des thèmes centraux du débat politique, économique et social. Plusieurs rapports parlementaires ont déjà été consacrés à ce sujet, mais peu se sont intéressés à la question spécifique des liens entre mondialisation et environnement. Le présent rapport sénatorial entend combler, pour partie, cette lacune. Il entend également apporter sa contribution au débat en cours sur la gouvernance de la mondialisation. La formation d'un espace économique mondialisé appelle, en effet, de nouvelles régulations. Les Etats peuvent, à leur échelle, traiter certaines conséquences de la mondialisation, mais il paraît difficile de faire l'économie de la création de nouvelles instances internationales, ou d'actions coordonnées au niveau multilatéral. Sur notre continent, l'Union européenne peut toutefois représenter un échelon d'action intermédiaire susceptible, dans une certaine mesure, de suppléer aux carences de l'action internationale.

Il est d'autant plus important de relancer le débat sur la gouvernance mondiale que le processus de création de nouvelles régulations semble aujourd'hui traverser une crise. Les manifestations de cette crise sont multiples. Il faut citer, en premier lieu, la réticence de l'Administration américaine à accepter des cadres multilatéraux contraignants. Dans le domaine de l'environnement, la manifestation la plus spectaculaire de ce refus fut le retrait des Etats-Unis du Protocole de Kyoto. En second lieu, on ne peut s'abstenir de mentionner les difficultés - peut-être provisoires - que connaît actuellement l'Organisation mondiale du commerce (OMC). L'échec de la Conférence de Cancun en septembre dernier fait suite à l'échec de la Conférence de Seattle en 1999, ce qui peut faire craindre que le relatif succès de la Conférence de Doha il y a trois ans ne représente, dorénavant, l'exception dans les négociations commerciales internationales. Cette impasse dans les négociations commerciales est particulièrement regrettable, dans la mesure où l'Agenda de Doha prévoit, pour la première fois, d'inclure de vrais éléments de régulation dans le champ de la négociation. Des négociations sur les interactions entre commerce et investissement, commerce et politique de la concurrence, commerce et environnement, figurent, notamment, au programme de travail des délégations1(*).

Un autre symptôme de la crise de la gouvernance internationale réside certainement dans la vive contestation dont font l'objet certaines organisations internationales de la part d'organisations non-gouvernementales (ONG), ou de mouvements issus de la société civile, qualifiés « d'anti- », ou « d'alter-mondialistes ». Dans les années 1980 et au début des années 1990, la critique s'est focalisée sur l'action du Fonds Monétaire International (FMI) et de la Banque Mondiale, et s'est cristallisée sur la question des Plans d'ajustement structurel, imposés aux pays en développement en contrepartie de l'aide financière qu'ils recevaient du FMI. Depuis l'accord de Marrakech et la création de l'OMC en 1994, les critiques se sont déplacées vers cette organisation, devenue le symbole de la « mondialisation libérale ».

C'est faire justice au mouvement « altermondialiste » que de rappeler la très grande diversité de points de vue qui s'y expriment. On ne peut cependant occulter la contradiction qu'il y a à vouloir empêcher le bon déroulement de grandes conférences internationales, alors que ces réunions représentent précisément le modus operandi par lequel une meilleure régulation de la mondialisation pourra être obtenue. Néanmoins, la vigueur de la contestation doit attirer l'attention du politique sur certaines lacunes, réelles, de la gouvernance internationale contemporaine.

L'angle choisi dans ce rapport pour aborder la question de la mondialisation est celui de ses interactions avec l'environnement. Ce choix de l'environnement répond à une préoccupation ancienne de votre rapporteur. Il existe, par ailleurs, peu d'études systématiques sur les relations entre mondialisation et environnement, alors que ces deux termes recouvrent, à n'en pas douter, deux enjeux majeurs du siècle qui s'ouvre. L'existence de problèmes environnementaux globaux, comme le réchauffement climatique ou la disparition de la couche d'ozone, problèmes qu'aucun Etat ne peut prétendre résoudre par une action isolée, met en évidence la nécessité de l'action multilatérale. La mondialisation des échanges favorise l'industrialisation et le développement économique de certaines régions, ce qui n'est pas sans conséquence sur l'état de l'environnement dans les zones concernées. En même temps, la mondialisation érode, par certains aspects, la souveraineté des Etats, et risque de réduire leur capacité à réglementer des activités économiques dans un sens protecteur de l'environnement. Toutes ces questions seront examinées plus en détail dans le corps du rapport.

Le phénomène de mondialisation comporte deux dimensions. La mondialisation désigne d'abord un processus de développement des échanges et de montée des interdépendances. La mondialisation de l'économie se traduit par la croissance des flux commerciaux, des flux d'investissement et des flux financiers. Les firmes multinationales (FMN) jouent une part active dans ces évolutions : un tiers du commerce mondial est un commerce intra-firmes ; ce sont aussi ces entreprises qui déterminent, pour une large part, la localisation des principaux sites de production. Flux commerciaux, flux d'investissement et flux financiers sont, bien entendu, liés : la décision d'une entreprise de créer un site de production à l'étranger va générer des flux d'investissement vers le pays d'accueil, puis suscitera des flux commerciaux au départ de ce même pays.

La seconde dimension de la mondialisation réside dans l'émergence de problèmes globaux. L'émergence de problèmes globaux résulte elle-même de la prise de conscience de l'existence de « biens publics mondiaux ». Le climat et la couche d'ozone sont les deux biens publics mondiaux les plus fréquemment cités, même si cette notion est aujourd'hui élargie à d'autres biens, tels les fonds marins, les forêts humides, ou la biodiversité. Ces biens profitent à tous, et leur préservation requiert une coopération internationale poussée.

Les termes de « mondialisation », ou de « globalisation » - qui sont synonymes  - sont devenus d'usage courant au début des années 1990. Leur succès correspond au besoin, ressenti alors, de trouver un nouveau paradigme, un nouveau cadre conceptuel permettant de penser les relations internationales dans le monde de l'après-guerre froide. La chute du communisme en Europe de l'Est et les politiques d'ouverture menées par les pays communistes d'Asie ont permis une extension à la quasi-totalité de la planète du modèle d'économie de marché et ont favorisé l'ouverture et l'insertion dans l'économie mondiale de ces pays. Le trait dominant de l'après-guerre froide serait donc la globalisation de l'économie avec, pour corollaire, la multiplication des contacts et des interdépendances entre les sociétés.

Si le mot de « mondialisation » s'est imposé depuis peu dans le langage courant, les processus auxquels il renvoie sont en cours, du moins dans la sphère occidentale, depuis bien plus longtemps. L'ouverture graduelle et le développement des échanges entre économies occidentales ont commencé dès l'après seconde guerre mondiale, comme l'illustre la conclusion, en 1947, de l'accord GATT (General Agreement on Tariffs and Trade). Le mouvement de globalisation économique s'est amplifié, et a pris une nouvelle extension géographique, après 1989, mais n'a pas débuté à cette date.

La mondialisation que nous connaissons aujourd'hui n'est d'ailleurs pas sans précédent. Les historiens de l'économie ont souligné que l'économie mondiale avait déjà connu une période de haute intégration, dans la seconde moitié du XIXe siècle et au début du XXe (avec un pic entre 1870 et 1914). Au cours de cette « première mondialisation »2(*), l'internationalisation de l'économie atteignit, dans les domaines du commerce et de la mobilité des capitaux, un niveau qu'elle ne retrouverait qu'au milieu des années 1980. Le commerce extérieur des principales puissances européennes prit à l'époque un essor considérable : le commerce extérieur français pesait 2,5 milliards de francs en 1847, et 15 milliards, en francs constants, en 1913 ; celui de la Grande-Bretagne est passé, entre 1870 et 1914 de 13 à 35 milliards, et celui de l'Allemagne, entre les mêmes dates, de 5 à 25 milliards. Le développement des flux financiers fut également très spectaculaire : certaines années, la Grande-Bretagne exporta jusqu'à 9 % de son PIB en capitaux ; de 1887 à 1913, le volume net des investissements français à l'étranger représentait environ 3,5 % du revenu national, soit une proportion plus importante qu'aujourd'hui.

Plusieurs facteurs expliquent cette première internationalisation de l'économie. Le désarmement tarifaire tout d'abord : entre 1850 et 1870, des traités de commerce bilatéraux furent conclus, sous l'impulsion des Britanniques, entre tous les pays d'Europe. La formation des Empires coloniaux conduisit à l'insertion dans les échanges internationaux de vastes territoires. De plus, 90 % de la population de la planète vivait dans des pays couverts par le régime de l'étalon-or, c'est-à-dire dans un système de monnaies convertibles et à valeur fixe par rapport à l'or. Le système de l'étalon-or a garanti une exceptionnelle stabilité des parités entre devises qui a, à son tour, grandement favorisé le développement du commerce.

Des innovations technologiques soutinrent le développement des échanges : généralisation du chemin de fer, du navire à vapeur, de l'automobile, du télégraphe et du téléphone. Avant l'installation du câble transatlantique dans les années 1860, les informations mettaient trois semaines pour arriver de New York à Londres. En 1914, le téléphone et le télégraphe permettaient une communication entre ces deux villes presque aussi rapide qu'aujourd'hui, ce qui favorisa, entre autres, la convergence du prix des obligations entre ces deux grandes places financières.

Cette première mondialisation se caractérisa aussi par de très importants mouvements migratoires. De 1870 à 1914, quelque 55 millions d'Européens s'installèrent dans le Nouveau Monde. Des pays comme l'Irlande et la Suède perdirent au moins 10 % de leur population par décennie avant la Grande Guerre. Les deux facteurs de production - le capital et le travail - étaient donc également mobiles avant 1914, ce qui différencie cette période de la mondialisation que nous vivons aujourd'hui.

La Grande-Bretagne fut le pays pivot de cette première mondialisation. Elle fut le principal soutien du libre échange, et la livre sterling était la monnaie d'échange et de réserve internationales la plus couramment utilisée. Sa marine était le garant d'une certaine stabilité géopolitique, et du maintien de routes commerciales ouvertes. La Grande-Bretagne était la principale puissance commerciale et le principal pourvoyeur de capitaux dans le monde.

Cette période de très grande ouverture économique prit fin avec le déclenchement de la première guerre mondiale. La guerre a interrompu les relations commerciales traditionnelles entre Etats européens, et a conduit à un repli des nations sur elles-mêmes. Elle a miné les fondements du système économique de la Belle Epoque, notamment la stabilité des monnaies et des prix. L'affaiblissement de la Grande-Bretagne et la montée en puissance des Etats-Unis ont bouleversé les rapports de force entre Etats. La crise de 1929 a balayé les minces espoirs de retour à la situation d'avant 1914. Elle a renforcé les tentations protectionnistes et abouti à un cloisonnement marqué de l'économie mondiale. Dans le même temps, la jeune Union soviétique faisait le choix d'un développement autarcique.

Ce rappel historique a pour but de montrer que l'actuelle mondialisation n'est pas un phénomène inédit. Surtout, la comparaison entre la phase de prospérité et d'ouverture économique observée avant 1914, et la période postérieure, marquée par la Grande Dépression, suggère que les inconvénients de la fermeture l'emportent largement sur les bénéfices escomptés, notamment pour un pays très largement inséré dans les échanges internationaux comme la France. Autrement dit, s'il est théoriquement possible d'inverser le cours de la mondialisation, le coût économique d'une telle orientation est élevé.

La première partie de ce rapport entend faire un état des lieux de la mondialisation, c'est-à-dire en exposer les principales manifestations, mais aussi les limites. L'intégration de l'économie mondiale est en effet loin d'être absolue : des secteurs, comme l'agriculture, sont peu libéralisés, et d'importantes barrières aux échanges demeurent.

La question des répercussions de la mondialisation sur l'environnement n'était guère posée avant 1914, dans la mesure où les pressions exercées sur l'environnement étaient, à l'époque, bien moindres que celles observées aujourd'hui. Il n'est pas aisé d'évaluer l'impact global de la mondialisation sur l'environnement. Une analyse théorique suggère que la mondialisation aurait, à la fois, des effets positifs et négatifs sur l'environnement, sans qu'il soit possible de déterminer quels effets l'emportent. Les études empiriques suggèrent que certaines craintes suscitées par la mondialisation en matière de délocalisation sont peut-être exagérées. Mais l'accélération de la croissance résultant, dans bien des cas, de la libéralisation des échanges a des conséquences dommageables sur l'environnement, même si des politiques publiques appropriées peuvent réduire les dégradations subies par le milieu naturel.

Le problème central est donc celui de la gouvernance de la mondialisation, c'est-à-dire de la mise en oeuvre de politiques publiques, qui permettent de l'accompagner et d'en maîtriser les effets. Si les Etats occidentaux se sont dotés de législations protectrices de l'environnement, des progrès restent à accomplir pour atteindre l'objectif de développement durable. Cette remarque est a fortiori valable pour les pays en développement, où se présentent, pour l'avenir, des risques importants de dégradation de l'environnement. Maîtriser les effets de la mondialisation implique de définir des règles et des politiques communes au niveau international, dans la mesure où l'échelon global est le plus pertinent pour traiter certains problèmes.


* 1 Cf. Déclaration ministérielle de Doha, 14 novembre 2001, paragraphes 20 à 25 et 31 à 33.

* 2 D'après le titre de l'ouvrage de Suzanne Berger, Notre première mondialisation. Leçons d'un échec oublié, 2003, La République des idées, Paris Seuil.

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