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Couverture numérique du territoire : Les objectifs seront ils tenus ?

17 novembre 2019 : Couverture numérique du territoire : Les objectifs seront ils tenus ? ( rapport d'information )

C. ZONES D'INITIATIVE PUBLIQUE/RÉSEAUX D'INITIATIVE PUBLIQUE

M. Patrick Chaize. - Je souhaite maintenant aborder les zones d'initiative publique, qui couvrent 90 % du territoire national, et près de 50 % de la population. L'État les finance à hauteur de 3,3 milliards d'euros, via un « guichet » France très haut débit, ce qui représente la moitié de l'ensemble du financement public. Il a également mis en place en janvier 2018 les Appels à manifestation d'engagement locaux (Amel). Cette procédure devait s'arrêter à l'été 2018, mais le premier Amel n'a été officialisé qu'au printemps 2019 en Côte-d'Or. Quel bilan peut-on en tirer ? Cette procédure n'a-t-elle pas au contraire retardé le déploiement des réseaux dans les zones d'initiative publique ?

M. Patrick Molinoz. - La question des Amel me donne l'occasion de revenir sur la nécessité d'une meilleure information et coordination entre les acteurs. En effet, j'ai vécu cette procédure en spectateur. Bien que l'Amel m'apparaisse comme une bonne initiative, je déplore que le département de la Côte-d'Or n'ait à ce jour toujours pas jugé nécessaire d'informer le conseil régional de la situation en zone Amel. La coordination repose en effet aujourd'hui sur la bonne volonté des individus, qui peut parfois être mise à mal, notamment en période électorale. Le déploiement ne doit en effet pas être l'objet de querelles politiciennes. Il existe aujourd'hui en France un consensus sur la nécessité que l'ensemble du territoire accède au très haut débit le plus rapidement possible. Dès lors, l'intérêt de tous les acteurs publics est de pouvoir présenter un front uni vis-à-vis des opérateurs, qui peuvent parfois être plus puissants que les collectivités territoriales.

Nous allons bénéficier en Bourgogne Franche-Comté de ces zones Amel, notamment en Côte-d'Or, en Saône-et-Loire et en Nièvre. La totalité des dispositifs possibles sera ainsi mise en place sur un même territoire, avec l'ensemble des opérateurs, et l'ensemble des opérateurs d'opérateurs.

Il est possible que cette mécanique apparaisse trop complexe aux citoyens. Ils ne sauront en effet pas toujours à qui s'adresser pour obtenir un abonnement. Il apparaît donc nécessaire que nous nous saisissions de la complexité de ce sujet.

M. Sébastien Soriano. - Les Amel ont beaucoup fait parler d'eux. Je rappelle que l'Arcep n'est pas à l'origine de ces Amel et qu'il s'agit d'une initiative du Gouvernement. Nous avons néanmoins souhaité les accompagner, car leur mise en place a été inspirée par un certain bon sens. Quand un marché est mobilisé pour investir, comme l'est le marché français, il apparaît en effet souhaitable d'utiliser sa puissance de frappe pour l'aménagement du territoire. À l'Arcep, nous sommes ainsi convaincus de longue date qu'une dynamique positive ne pourra naître que du dialogue entre initiative privée et pouvoirs publics.

Pour autant, certains territoires sont dans une situation de faiblesse vis-à-vis des opérateurs. Nous avons par conséquent été attentifs à ce que ceux-ci ne prennent pas d'engagements au rabais vis-à-vis de ces zones. Nous avons tenu à ce que les Amel ne soient enregistrés que s'ils apportaient une couverture quasi-identique à celle permise par un réseau d'initiative publique. Le rôle joué par l'Arcep a donc été utile, tant aux élus locaux dans le cadre de leurs négociations avec les opérateurs, qu'au Gouvernement, attaché au succès de ces Amel. Je crois ainsi que nous pouvons nous satisfaire du niveau d'exigence ayant présidé à leur mise en place. L'Arcep a déjà examiné les Amel de six territoires, approuvés ensuite par le Gouvernement, et quatre projets sont en cours d'examen. Ce dispositif semble donc avancer convenablement et permettra un déploiement pragmatique. Nous mettrons en oeuvre un contrôle similaire sur ces Amel que pour les zones AMII, sauf si les collectivités territoriales ont souhaité mettre en place contractuellement des mesures de pénalités en cas de méconnaissance des engagements. Dans ce cas, nous donnerons la priorité au contrôle local, et nous tiendrons alors en retrait.

M. Patrick Chaize. - La mise en place des Amel a été concomitante de la fermeture du « guichet » France très haut débit. Cette décision a été très critiquée, notamment par les collectivités.

M. Gilles Quinquenel. - La fermeture du « guichet » était une vraie menace, et pas uniquement d'un point de vue financier. Au moment où les collectivités territoriales avaient besoin du soutien de l'État, la fermeture du « guichet » France très haut débit n'a pas été comprise. Le « guichet » a été réouvert, on n'aurait d'ailleurs jamais dû imaginer sa fermeture.

Nous parlons aujourd'hui de l'initiative publique, comme si elle était naturelle. Pourtant, certains, peu nombreux, comme Philippe Leroy, s'étaient fortement mobilisés au Sénat pour porter l'initiative publique, qui était fortement contestée à l'époque.

Les collectivités territoriales et les réseaux publics ont été appelés pour gérer la situation des territoires en difficulté. Ces territoires, qui se sentent oubliés, sont en effet ceux dont la couverture fixe, mobile, et même parfois TNT, apparaît la moins satisfaisante. Cette situation engendre ainsi une incompréhension.

L'initiative publique existe. Sa compétence et son professionnalisme ont pu être démontrés. Néanmoins, il convient de proposer de nouvelles réponses. En tant qu'élu local, j'attends avant tout de l'État un soutien stratégique. Dans le cadre de la décentralisation, il forme un binôme naturel avec les collectivités territoriales. Le soutien financier de l'État va de soi. Il doit mettre en place les montages nécessaires au financement de ces projets.

Nous examinons également dans les régions les possibilités de mobiliser les fonds européens. Les dernières zones à couvrir seront les plus complexes et les plus chères, et les programmes européens pourront être mobilisés à ce titre.

Par ailleurs, le basculement du cuivre à la fibre constitue un vrai sujet. Il ne faut pas repousser ces décisions au lendemain. Il faut le faire dès aujourd'hui, puisque cela est possible.

Enfin, quand bien même les modalités financières pour le déploiement seraient satisfaisantes, nous aurons également besoin de soutien pour l'entretien et la maintenance de ces réseaux. Une péréquation nationale apparaît donc indispensable. Nous allons fêter les dix ans de la loi Pintat, qui prévoyait la mise en place d'un Fonds d'aménagement numérique des territoires. Quand allons-nous mettre en place ce fonds ? Heureusement qu'en matière d'électricité, il y a eu le FACÉ (fonds d'amortissement des charges d'électrification), qui a bien fonctionné. En matière d'eau et d'assainissement, comment aurions-nous pu réaliser des stations d'épuration et des réseaux d'eau et d'assainissement dans les zones rurales sans l'Agence de l'eau, territorialisée par bassin ? Ce modèle fonctionne bien et gagnerait à être reproduit pour le réseau optique. Sans cette péréquation, nous ne réussirons pas dans la durée.

M. Patrick Chaize. - Etienne Dugas, quel regard les industriels portent-ils sur la fermeture du « guichet » France très haut débit ?

M. Etienne Dugas. - Tout d'abord, il est évident que les zones Amel ont retardé globalement le processus de déploiement, quand bien même l'idée de s'appuyer sur la volonté d'investir des opérateurs était bonne.

Sur les réseaux d'initiative publique, il convient de préciser qu'il existe d'importants investissements privés. Du fait des efforts consentis par les opérateurs, le département des Pyrénées-Atlantiques, par exemple, n'aura que peu de subventions à mobiliser. Jean-Jacques Lasserre a ainsi signé un contrat de concession qui rend le département propriétaire du réseau, ce qui n'aurait pas été le cas dans le cadre des Amel. Par ailleurs, la fermeture du « guichet », concomitante à la mise en place des zones Amel, a clairement répondu avant tout à des préoccupations financières du Gouvernement. Or les collectivités territoriales avaient besoin de ce « guichet » pour continuer à instruire les dossiers. Sa fermeture a donc constitué pour elles un important problème.

Enfin, je rejoins Gilles Quinquenel quant au rôle stratégique de l'État. Nous avons absolument besoin que celui-ci ait une vision. Il me semble néanmoins que sa vision concernant 2025 n'est pas claire. Veut-on réellement fibrer l'intégralité du territoire à cette date ?

La clarté est capitale pour les industriels. Nous atteindrons un pic en 2021, puis nous allons décroître. Dans cette perspective, que deviendront les emplois du secteur par la suite ? Si nous ne connaissons pas la trajectoire prévue, il ne nous est pas possible de nous organiser en conséquence. J'attends donc de savoir de l'État si nous tendons vers un objectif de 100 % fibre en 2025.

M. Patrick Chaize. - Je souhaite que nous revenions sur l'actualité, et en l'occurrence, la réouverture du « guichet ». Un financement de 140 millions a ainsi été annoncé, qui ne constitue en réalité qu'un simple reliquat de l'enveloppe initiale du plan France très haut débit. Or InfraNum et l'Avicca avaient estimé le besoin de financement supplémentaire pour atteindre le 100 % fibre en 2025 à 600 millions d'euros. Quel regard portez-vous sur cette annonce du Gouvernement prévoyant une réouverture du « guichet » sans financements supplémentaires ?

M. Jean-Jacques Lasserre. - Je ne pense pas que le dispositif Amel soit de nature à assurer la complétude de la couverture en France. Je doute en effet que les opérateurs trouvent un intérêt à couvrir les derniers 20 % du territoire, qui seront les plus complexes et les plus coûteux, d'autant qu'ils concernent des territoires relativement peu dotés financièrement. C'est la raison pour laquelle nous avons besoin d'une intervention significative de l'État. Si nous voulons tendre vers l'objectif du très haut débit pour tous en 2022, le soutien de l'État sera indispensable car les Amel seuls ne répondront pas à cette exigence. Les opérateurs ont vu un intérêt dans la couverture du département des Pyrénées-Atlantiques, ce qui a permis de compenser le passage des financements publics de 60/70 millions d'euros à 10 millions d'euros, mais il n'est pas certain que cet exemple soit reproductible sur l'ensemble du territoire.

M. Patrick Molinoz. - Je ne sais si la fermeture du « guichet » était ou non une bonne idée. Peut-être a-t-elle aussi incité les collectivités territoriales à un engagement rapide. Cependant, sa réouverture constitue en soi une bonne nouvelle, bien que la somme annoncée, issue d'un recyclage de crédits, apparaisse insuffisante, dès lors que les besoins de financement sont estimés à 600 millions. Je ne crois cependant pas qu'un gouvernement puisse jamais affirmer que les derniers 20 % du territoire seront abandonnés. Cela ne serait pas politiquement tenable. La question de la provenance des crédits qui devront être mobilisés pour ce faire demeure néanmoins. Nous devons donc continuer à maintenir collectivement la pression, mais il convient également d'être vigilant quant à l'utilisation des fonds. En effet, l'argent public ne coûte pas moins cher que l'argent privé. Le consentement à l'impôt est par ailleurs un sujet démocratique majeur, et nous devons donc nous assurer que cet argent est effectivement utilisé pour achever la couverture.

M. Laurent Rojey. - Le Plan France très haut débit et les 3,3 milliards d'euros de financement de l'État associés avaient pour objectif d'atteindre 100 % de très haut débit avec environ 80 % de fibre optique. Les conditions de déploiement se sont significativement améliorées, dès lors que les investisseurs ont pris confiance dans le dispositif français. Ces 3,3 milliards permettront donc d'aller significativement plus loin que ce qui était anticipé initialement. La logique Amel a ainsi permis de mobiliser des investissements privés, y compris dans des zones très rurales, permettant de couvrir intégralement des départements sans apport de subventions. On parle ainsi, pour le dispositif Amel, d'environ 1,3 million de lignes de fibre optique. En conséquence, il était important pour le Gouvernement de voir jusqu'où l'initiative privée était capable d'aller dans la couverture numérique, compte tenu notamment de la situation des finances publiques.

Cela nous a par ailleurs permis ces deux dernières années de dégager des marges de manoeuvre significatives, qui ont pu être mobilisées pour les réseaux d'initiative publique. Nous sommes aujourd'hui en train de boucler les dernières décisions en matière d'Amel. On sait donc, en creux, quel est le « reste à faire », le nombre de fibres optiques qui ne pourront pas être déployées dans le cadre de ce dispositif Amel. Nous connaissons désormais l'ampleur de la tâche qu'il nous faudra accomplir. Elle représente moins de 3 millions de lignes FttH. La vision de l'État est donc claire, elle se traduit par la généralisation de la fibre optique à l'ensemble du territoire. En conséquence, nous accompagnerons dans la mise en oeuvre de leur projet les 25 départements ne bénéficiant pas d'un engagement des opérateurs.

Par ailleurs, les 140 millions d'euros alloués au guichet sont le reliquat de crédits déjà identifiés. Les engagements du Gouvernement vont néanmoins au-delà, puisqu'il compte réallouer l'intégralité des crédits qui pourront être ainsi libérés dans les mois et années à venir pour les inclure dans le PFTHD, plutôt que de les faire remonter au budget général. Les moyens dont nous disposerons seront ainsi significativement supérieurs aux 140 millions déjà identifiés. Nous sommes donc confiants dans notre capacité à accompagner les 25 départements dans leur projet de généralisation de la fibre.

Nous publierons également un nouveau cahier des charges précisant les modalités de financement à l'attention des départements qui ne sont pas encore dans une perspective de généralisation. Nous mènerons pour cela une consultation avec l'ensemble des acteurs concernés.

M. Etienne Dugas. - Tout d'abord, nous estimons à 2,7 millions le nombre de prises restant à installer. Laurent Rojey évoquait 25 départements, mais en réalité, il convient d'y ajouter la Creuse et la Moselle. En effet, le plan de couverture de la Moselle ne permet pas pour l'heure le financement du raccordement de 10 % du département.

Comme l'a souligné Laurent Rojey, la bonne nouvelle est que les crédits économisés seront heureusement conservés dans le cadre du PFTHD. Ainsi, le Gouvernement a laissé entendre que le financement du « guichet » pourrait in fine dépasser les 140 millions, en raison d'économies réalisées ailleurs.

Les besoins en financement doivent atteindre 500 à 600 millions d'euros.

Par ailleurs, je souhaite préciser qu'une prise en zones d'initiative publique est trois fois plus importante en linéaire qu'une prise en zones AMII : trois fois plus de linéaire de câbles, trois fois plus de linéaire de fourreaux, trois fois plus de poteaux... Elle coûte donc plus cher. Ce sont ces prises qu'il reste à faire, et qui seront les plus compliquées. Nous aurons donc besoin de 500 millions d'euros. La réouverture du « guichet » apparaît à ce titre essentielle, car elle obligera les lois de finances successives à prendre en compte ces besoins. La couverture est à horizon 2025 ; par conséquent, il nous reste du temps.

Il conviendrait néanmoins d'aller plus loin avec la loi ELAN, pour accélérer encore et économiser davantage.