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L'illectronisme ne disparaîtra pas d'un coup de tablette magique !

17 septembre 2020 : L'illectronisme ne disparaîtra pas d'un coup de tablette magique ! ( rapport d'information )

E. L'EXCLUSION NUMÉRIQUE, HANDICAP POUR POUVOIR PLEINEMENT AGIR EN TANT QUE CITOYEN

On constate, ces dernières années, un retour croissant au numérique dans la vie démocratique. Des entreprises - les civics techs - se sont d'ailleurs spécialisées dans ce domaine. De plus en plus de pétitions ou de consultations sont organisées en ligne, excluant de fait un grand nombre de citoyens qui n'ont ni la compétence, ni la connexion pour s'exprimer.

1. L'exercice du vote par Internet est limité

En France, il est actuellement réservé aux élections législatives et aux élections consulaires pour les seuls Français résidant à l'étranger.

Cependant, compte tenu d'un niveau élevé de menaces et en application du principe de précaution, il a été annulé pour les élections législatives de juin 2017114(*) et l'élection des six sénateurs représentant les Français établis hors de France a été reportée d'une année en raison de l'impossibilité d'organiser les élections consulaires (initialement prévues en juin), compte tenu de la situation sanitaire prévalant dans une partie du monde. La suppression du vote par correspondance pour ces mêmes citoyens avait été envisagée115(*), considérant que : « pour renforcer la sécurité juridique du scrutin, (...) le recours au vote par correspondance sous pli fermé ne sera plus possible le jour où les conditions de mise en oeuvre du vote par internet permettront de garantir le secret du vote et la sincérité du scrutin ».

Régulièrement évoquée, l'extension du vote par Internet aux élections politiques est tout autant régulièrement écartée pour des raisons de sécurité du vote116(*), même en Estonie, pays pionnier. D'autres obstacles sont avancés comme l'impossibilité de garantir l'anonymat du vote. L'opacité du vote numérique constitue paradoxalement un autre obstacle117(*). Celui de l'illectronisme n'est en revanche jamais évoqué.

Le vote électronique demeure l'exception en Europe. Depuis 2007, sa situation s'est même dégradée : « plusieurs pays ont renoncé à l'employer après les premiers tests et réflexions. Le plus souvent, l'attentisme prévaut donc aussi bien en Europe du Sud, qu'en Scandinavie, au Royaume-Uni et en Irlande. Il faut trouver l'origine de cette évolution dans la conjugaison de contraintes financières, de craintes pour la sécurité des opérations et la sincérité du scrutin, de l'obligation juridique d'assurer à la fois le secret du vote et la transparence du processus électoral. Les expérimentations menées dans la plupart des pays depuis les années 2000 ont été soit de trop petite ampleur pour être significatives, soit marquées par de nombreux dysfonctionnements »118(*). L'Estonie a été pionnière du vote par Internet depuis 2005, 44 % des votes aux élections législatives de 2019 s'étant exprimés de façon numérique sur 561 131 votants. Cet « État tout-numérique » paraît toutefois un cas isolé. Les modalités de vote requièrent un équipement et des compétences numériques développées119(*).

En revanche, des grandes démocraties extra-européennes, comme le Brésil, l'Inde ou les Philippines, sans évoquer les États-Unis, utilisent le vote électronique pour limiter la fraude électorale et les pressions dans les bureaux de vote et « faciliter l'expression des suffrages de populations défavorisées, parfois illettrées ».

2. Les procédures participatives recourent plus fréquemment au numérique

Le droit de pétition ouvert depuis 2008, en application du 3e alinéa de l'article 63 de la Constitution120(*) devant le Conseil économique, social et environnemental (CESE), doit nécessairement être exercé « par écrit121(*) ce qui exclut tout recours à une gestion électronique des signatures »122(*).

En revanche, les pétitions adressées au Parlement le sont désormais par voie électronique exclusivement, tout comme le droit de demander l'organisation d'un référendum en application de l'article 11 de la Constitution.

Les pétitions adressées au Président de l'Assemblée le sont « par voie électronique »123(*). Celles qui sont signées par plus de 100 000 pétitionnaires sont mises en ligne, celles qui le sont par 500 000 pétitionnaires domiciliés dans trente départements ou collectivités d'outre-mer peuvent donner lieu à un débat, en séance publique, à la condition qu'un président de commission compétente ou qu'un président de groupe le propose et que la Conférence des présidents le décide. L'Assemblée nationale est en train de développer une plateforme de pétitions en ligne et prévoit d'inscrire dans son Règlement cette procédure comme unique moyen de déposer et de signer une pétition.

Au Sénat, l'expérimentation de la plateforme e-pétitions, développée par la société Open Source Politics, permet de déposer une pétition ou de soutenir une pétition déjà publiée. Les pétitions ayant recueillies 100 000 signatures en six mois permettent, si la Conférence des présidents le décide, de pouvoir saisir le Sénat d'une demande d'inscription à l'ordre du jour d'un texte législatif ou de création d'une mission de contrôle sénatoriale. Le dépôt ou le soutien de pétition sur la plateforme est ouvert à toute personne inscrite sur le registre national d'identification des personnes physiques de l'Insee et disposant d'un compte FranceConnect. Plusieurs conditions de recevabilité de la pétition concernent des dispositifs numériques124(*).

Le dépôt de la pétition en version papier reste toujours possible, comme le prévoit le Règlement du Sénat. Si l'expérimentation de la plateforme en ligne était pérennisée, cela n'entraînerait pas pour autant la disparition de cette possibilité afin de ne pas priver du droit de pétition les personnes éloignées d'Internet.

Le développement de la démocratie participative a conduit à une utilisation massive des outils numériques. Comme le soulignait en 2017 la mission d'information sénatoriale sur la démocratie représentative et la démocratie participative, « le numérique a permis de donner tout son sens à l'idée d'une participation régulière des citoyens, dans l'espace séparant deux élections »125(*).

Internet devient ainsi un vecteur de consultation ou de recueil des signatures. Certaines villes proposent en outre à leurs administrés de participer à l'élaboration du budget de leur ville, en sélectionnant des projets qui seront mis en oeuvre.

Or, les personnes éloignées des outils internet voient leur possibilité d'exprimer leurs opinions ainsi réduites. La mission d'information en veut pour preuve les modalités de recueil des soutiens dans le cadre d'une procédure de référendum d'initiative partagée qui font du numérique le vecteur essentiel de la collecte de ces derniers. Certes, un recueil «physique » des soutiens est prévu126(*), mais l'article 5 de la loi organique n° 2013-1114 du 6 décembre 2013 portant application de l'article 11 de la Constitution pose comme principe que « le soutien est recueilli sous forme électronique ».

La première expérience de référendum d'initiative partagée (RIP), portant sur la privatisation d'Aéroport de Paris est riche d'enseignements sur les difficultés d'une démocratie participative dématérialisée, mais également sur un risque d'exclusion accrue de la population en situation d'illectronisme.

Dans son avis du 18 juin 2020 sur l'organisation de ce RIP127(*), si « pour sa première application, cette procédure électronique s'est révélée suffisamment efficace pour garantir la fiabilité des résultats constatés à l'issue de la période de recueil des soutiens », le Conseil constitutionnel a toutefois relevé que la procédure électronique de recueil des signatures a présenté « certaines insuffisances et plusieurs défauts. Si ceux-ci n'ont pas eu de conséquences déterminantes sur l'issue des opérations, elles ont pu contribuer à altérer la confiance des citoyens dans cette procédure ». Et de lister un certain nombre de ces problèmes : « le manque d'ergonomie générale du site internet, souvent perçu comme étant d'un usage complexe, peu intuitif et insuffisamment adapté à une consultation destinée à un large public », « les problèmes techniques de compatibilité du site avec certains navigateurs internet », ou encore « l'absence de confirmation du dépôt du soutien à l'issue de la procédure de saisie » conduisant « de nombreux électeurs à douter de la réussite de l'enregistrement de leur soutien ».

Extrait de la décision n° 2019-1 RIP du 18 juin 2020 : Observations du Conseil constitutionnel sur les opérations de recueil des soutiens à la proposition de loi visant à affirmer le caractère de service public national de l'exploitation des aérodromes de Paris

Cette procédure électronique de recueil des soutiens a également présenté certaines insuffisances et plusieurs défauts. Si ceux-ci n'ont pas eu de conséquences déterminantes sur l'issue des opérations, elles ont pu contribuer à altérer la confiance des citoyens dans cette procédure. Les points suivants, d'inégale importance, méritent ainsi d'être signalés :

- le manque d'ergonomie générale du site Internet, souvent perçu comme étant d'un usage complexe, peu intuitif et insuffisamment adapté à une consultation destinée à un large public ;

- les problèmes techniques de compatibilité du site avec certains navigateurs Internet ;

- la difficulté pour les citoyens, en particulier dans les premiers mois, à pouvoir renseigner sur le site leur commune d'inscription sur les listes électorales (ce qui a suscité de nombreuses réclamations auprès du Conseil constitutionnel) ;

- la difficulté, plus généralement, à être reconnu comme électeur inscrit au répertoire électoral unique (REU)128(*), en raison notamment des nombreuses discordances entre les éléments d'état civil du citoyen et les données figurant dans le REU (date de naissance, orthographe de son nom, masculinisation ou féminisation de son prénom, ordre de ses prénoms, etc.). À supposer qu'il ait compris qu'une telle discordance était à l'origine de l'impossibilité d'être reconnu comme électeur et donc d'apporter son soutien, le citoyen devait alors choisir entre renseigner un état civil erroné mais conforme au REU ou bien demander à l'Insee, au préalable, de corriger son état civil tel qu'il figure au REU ;

- l'absence de confirmation du dépôt du soutien à l'issue de la procédure de saisie, alors pourtant qu'une adresse électronique était demandée au citoyen (laquelle n'avait vocation à servir qu'en cas de réclamation). Cela a conduit de nombreux électeurs à douter de la réussite de l'enregistrement de leur soutien, cette incertitude n'étant levée que lorsque celui-ci apparaissait publiquement, ce qui pouvait prendre jusqu'à cinq jours, compte tenu du délai réglementaire déjà mentionné. Dans le doute, certains citoyens ont réitéré leur soutien, créant ainsi des doublons auxquels les autorités de contrôle ont dû ensuite remédier ;

- la difficulté pour l'électeur de vérifier que son soutien a bien été validé au bout de cinq jours, soit en consultant la liste publique classée par ordre alphabétique, opération rendue fastidieuse par les nombreux tests de reconnaissance humaine, soit en essayant de s'identifier grâce à son numéro de récépissé de dépôt, s'il l'avait conservé ;

- le refus de l'application informatique de considérer comme valides certaines pièces d'identité en raison par exemple de leur ancienneté ou de leur délivrance outre-mer ou à l'étranger ;

- l'impossibilité de contrôler, avant le dépôt du soutien, la qualité d'électeur des personnes se présentant comme inscrites sur les listes électorales en Nouvelle-Calédonie, ces listes n'étant pas intégrées au REU.

Ces difficultés peuvent avoir un effet repoussoir pour des personnes mal à l'aise avec Internet, qui finissent à renoncer à participer à la vie démocratique. S'il n'est pas possible de tirer de conclusions définitives de cette expérience, en raison de la nouveauté du processus, ainsi que de la thématique, la mission d'information note toutefois que sur les quelque 1,1 million de soutiens recueillis, seuls 7 900 - soit 0,7 % des soutiens - l'ont été via une interface physique, en mairie ou dans un consulat. Ce pourcentage est à mettre en relation avec les 17 % de personnes en situation d'illectronisme au sens de l'Insee et les 43 % de la population française âgée de 16 à 74 ans disposant d'un score global de capacité numérique nul ou faible129(*). Cet écart important entre ces taux pose légitimement la question d'une exclusion (ou auto-exclusion) d'une partie de la population à une nouvelle forme de participation au débat démocratique, qui prend de plus en plus d'importance.

Par ailleurs, une démocratie participative totalement numérique ne serait pas inclusive numériquement. À l'occasion d'une table ronde à l'Assemblée nationale le 17 avril 2018 sur les expériences locales de budgets participatifs130(*), tant Stéphane Lenfant, chef de projet démocratie locale de la ville de Rennes que Marie Colou, sous-directrice à la direction de la démocratie, des citoyen.ne.s et des territoires de la ville de Paris ont insisté sur la nécessité de ne pas faire reposer une telle action sur une démarche intégralement numérique, pour permettre à l'ensemble de la population d'y participer. Comme le souligne Stéphane Lenfant, « quant aux évolutions, nous avons été marqués par certains « décrochements » que nous avons constatés. Quand l'essentiel est fait grâce à une plateforme numérique, la fracture numérique se manifeste dans toute sa réalité. Nous accordons et accorderons donc une attention soutenue aux territoires les plus fragiles et aux publics éloignés. Des moyens humains ont été mobilisés, avec des personnes en service civique qui jouent un rôle d'accompagnement. Par ailleurs, nous avons développé le vote papier. Cela peut paraître étonnant alors que nous avons d'abord prôné le recours au numérique, mais il faut pallier ces difficultés que rencontrent un certain nombre de Français face au numérique ». Quant à Marie Colou, « il est indispensable de bien nouer la démarche numérique à une démarche physique, absolument du début à la fin, de l'émergence des projets jusqu'au vote. Il est absolument indispensable de multiplier les réunions publiques, de mettre à disposition des urnes dans l'espace public, pour que les uns et les autres puissent voter même s'ils n'ont pas d'ordinateur. La ville de Paris déploie plus de 100 urnes dans l'espace public pendant les quinze jours du vote ».

3. L'information politique par Internet suppose de pouvoir y accéder mais aussi de pouvoir vérifier les contenus

Participer à la vie démocratique du pays nécessite de pouvoir s'informer et être informé. Selon un sondage de l'IFOP131(*), Internet et les réseaux sociaux représentent le deuxième moyen privilégié des Français pour s'informer (28 %), derrière la télévision.

L'outil numérique est devenu un acteur incontournable : nombre de candidats à une élection, y compris dans des petites villes pour les municipales, ont eu recours à des pages « Facebook » pour transmettre des informations ou indiquer les prochaines réunions publiques ; les meetings politiques sont désormais retransmis en direct sur le web. Tant les difficultés d'accès que le manque de compétences numériques sont handicapantes à cet égard.

Lors de son audition, l'UNAPEI a indiqué que, si pour les élections européennes, les différents partis pouvaient déposer sur le site du ministère de l'Intérieur leur profession de foi en FALC, cette option n'existe plus pour les élections municipales. Par ailleurs, cette association a salué le site du Bundestag qui prévoit une version en Leichtdeutsch, soit l'équivalent du FALC, ainsi que la traduction d'un certain nombre de discours et de débats en langue des signes.

Mais au-delà de l'accessibilité et de l'accès aux outils numériques, la participation à la vie démocratique nécessite de pouvoir être informé et savoir s'informer dans de bonnes conditions. Ainsi, chez les 18-34 ans, Internet et les réseaux sociaux sont le principal vecteur d'information (45 %), devant la télévision. L'illectronisme rejoint dans ce cas la capacité à déceler une fausse information, à savoir vérifier les sources d'un article ou d'une information diffusée sur Internet ou encore l'origine et la date d'une photo illustrant un article. D'ailleurs, parmi les compétences évaluées par Pix se trouvent « la capacité à mener une recherche et une veille d'information », ainsi que « la capacité à s'insérer dans le monde numérique ». Être en capacité d'exercer un esprit critique vis-à-vis de l'information reçue par voie numérique est d'autant plus important chez les 18-24 ans, puisque la moitié de ceux qui s'informent via Internet le fait par les réseaux sociaux, les sites d'information des grands médias n'étant utilisés que par 25 % d'entre eux. À titre de comparaison, ces taux atteignent toutes catégories d'âge confondues 36 % pour les sites d'information des grands médias et 33 % pour les réseaux sociaux.


* 114 Rapport d'information de la commission des Lois sur le vote électronique, n° 73 (session ordinaire 2018-2019) du 24 octobre 2018, de Jacky Deromedi et Yves Détraigne.

* 115 Par l'article 4 du projet de loi n° 976 pour une démocratie plus représentative, responsable et efficace du 23 mai 2018, retiré par le Gouvernement le 29 août 2019.

* 116 Vote par Internet, Véronique Cortier & Steve Kremer, Interstice, 29 mars 2017.

* 117 Demain, un autre vote est possible, Blockchain France, 13 décembre 2015. « La transparence permet de constater des atteintes aux élections et d'en apporter les preuves et les témoignages devant un juge électoral. Lorsque le processus est dématérialisé, les constats sont limités bien que toutes les expressions de vote, sans aucune exception, soient transformées plusieurs fois et que ces transformations ne soient pas observées. Des traitements de données modifiant les choix des électeurs (par erreur ou par fraude) pourraient intervenir et changer l'issue d'une élection sans qu'aucune preuve ne puisse être apportée à un juge électoral. Le processus de vote par Internet est donc opaque ». dans Blockchain et vote électronique, Chantal Enguehard, Terminal, 124, 2019.

* 118 Étude de législation comparée sur le vote électronique, division de la législation comparée du Sénat, annexe n° 4 du rapport précité d'information de la commission des lois sur le vote électronique.

* 119 Selon l'étude précitée : « Techniquement, l'application de vote par Internet utilisée par l'électeur lui permet d'exprimer son suffrage et de le crypter. Après avoir fait son choix, l'électeur le confirme et le scelle électroniquement à l'aide d'une signature numérique qui lui est propre. Cette signature digitale peut être donnée soit avec la carte d'identité qui peut être lue par un lecteur numérique et un logiciel téléchargeable auprès des sites officiels estoniens, soit avec un certificat d'identité numérique (Digi-ID), délivré par les autorités, utilisable uniquement sur Internet et permettant à une personne de s'identifier dans un environnement électronique et de donner une signature numérique. Le troisième mode de signature numérique pour confirmer et sceller le vote requiert uniquement l'utilisation d'un smartphone (Mobile-ID), d'un PIN-code spécifique et de codes de sécurité envoyés par SMS. La Mobile-ID doit toutefois avoir été préalablement activée avec la carte d'identité qui contient les données personnelles numérisées ».

* 120 « Le Conseil économique, social et environnemental peut être saisi par voie de pétition dans les conditions fixées par une loi organique. Après examen de la pétition, il fait connaître au Gouvernement et au Parlement les suites qu'il propose d'y donner. »

* 121 Conformément à l'article 4-1 de la loi organique du 29 juin 2010, « la pétition est rédigée en français et établie par écrit », mais les travaux parlementaires n'ont pas abordé expressément un recueil numérique de pétitions écrites.

* 122 Le site internet du CESE précise que : « Le mandataire unique est invité à remettre les pétitions lors d'un dépôt unique au siège du CESE, par liasses de 100, contenues dans des cartons. Chaque carton sera numéroté et devra mentionner le nombre de liasses et le titre ou l'objet de la pétition présentée. Le mandataire peut soumettre les opérations de comptage préalable au contrôle d'un huissier à ses frais. Le CESE délivrera un bordereau de réception au mandataire ».

* 123 Article 147 du Règlement de l'Assemblée nationale, qui précise qu'elles doivent : « être signées par leurs pétitionnaires et comporter les adresses électroniques et postales de ceux-ci ».

* 124 « Le titre de la pétition ne doit pas dépasser un maximum de 150 caractères et le texte de la pétition elle-même ne peut pas excéder 10 000 caractères espaces compris. Les liens hypertextes ne sont pas autorisés par la plateforme ; de plus, seule la mention d'adresses url renvoyant vers des sites officiels est acceptée. La pétition peut être accompagnée d'une ou deux pièces jointes en format pdf dans la limite d'un poids de 10 Mo chacune et d'un total de 10 pages maximum. Les vidéos ne sont pas acceptées » selon le site e-pétition. https://petitions.senat.fr/pages/terms-and-conditions

* 125 Rapport d'information n° 556 (tome 1) de M. Philippe Bonnecarrère, Décider en 2017 : le temps d'une démocratie « coopérative », session 2016-2017.

* 126 Article 6 de la loi organique n° 2013-1114 du 6 décembre 2013 : « Des points d'accès à un service de communication au public en ligne permettant aux électeurs d'apporter leur soutien à la proposition de loi présentée en application de l'article 11 de la Constitution par voie électronique sont mis à leur disposition au moins dans la commune la plus peuplée de chaque canton ou au niveau d'une circonscription administrative équivalente et dans les consulats. Pour l'application du premier alinéa, tout électeur peut, à sa demande, faire enregistrer électroniquement par un agent de la commune ou du consulat son soutien présenté sur papier ».

* 127 Décision n° 2019-1 RIP du 18 juin 2020 : observations du Conseil constitutionnel sur les opérations de recueil des soutiens à la proposition de loi visant à affirmer le caractère de service public national de l'exploitation des aérodromes de Paris.

* 128 La loi n° 2016-1048 du 1?? août 2016 modifie les modalités d'inscription sur les listes électorales et institue un répertoire électoral unique (REU) dont elle confie la gestion à l'Insee.

* 129 Cf ci-dessus.

* 130 Compte rendu du 17 avril 2018 du groupe de travail de l'Assemblée nationale sur la démocratie numérique et les nouvelles formes de participation citoyenne.

* 131 Sondage IFOP pour la Fondation Jean Jaurès et ConspiracyWatch, mené sur un échantillon représentatif de 1 760 personnes du 21 au 23 décembre 2018.