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Rapport n° 57 - Cinquième programme de recherche


M. James BORDAS, Sénateur


Délégation du Sénateur pour l'Union européenne - Rapport d'information n° 57 - 1997/1998

Table des matières






N° 57

SÉNAT

SESSION ORDINAIRE DE 1997-1998

Annexe au procès verbal de la séance du 29 octobre 1997.

RAPPORT D'INFORMATION

FAIT

au nom de la délégation du Sénat pour l'Union européenne (1),

sur


le cinquième Programme-cadre de recherche

(proposition d'acte communautaire E 847),

Par M. James BORDAS,

Sénateur.

(1) Cette délégation est composée de : MM. Jacques Genton, président ; James Bordas, Michel Caldaguès, Claude Estier, Pierre Fauchon, vice-présidents ; Nicolas About, Jacques Habert, Emmanuel Hamel, Paul Loridant, secrétaires ; MM. Robert Badinter, Denis Badré, Michel Barnier, Mme Danielle Bidard-Reydet, M. Gérard Delfau, Mme Marie-Madeleine Dieulangard, MM. Michel Dreyfus-Schmidt, Ambroise Dupont, Jean-Paul Emorine, Philippe François, Jean François-Poncet, Yann Gaillard, Pierre Lagourgue, Christian de La Malène, Lucien Lanier, Paul Masson, Daniel Millaud, Georges Othily, Jacques Oudin, Mme Danièle Pourtaud, MM. Louis-Ferdinand de Rocca Serra, Jacques Rocca Serra, André Rouvière, René Trégouët, Marcel Vidal, Robert-Paul Vigouroux, Xavier de Villepin.

Union européenne - Politique communautaire de la recherche - Programme de recherche - Rapports d'information.

INTRODUCTION

Dans le cadre de l'article 88-4 de la Constitution, le Sénat a été saisi de la proposition de cinquième Programme-cadre de recherche et de développement technologique de la Communauté européenne.

Votre rapporteur a souhaité d'une part que le Sénat soit pleinement informé des enjeux de cette proposition, d'autre part qu'il puisse se prononcer par une résolution sur un certain nombre de principes destinés à améliorer le fonctionnement d'une politique dont l'utilité s'avère incontestable.

I. UNE POLITIQUE PRIORITAIRE, MAIS CRITIQUÉE

A. L'ÉMERGENCE PROGRESSIVE DE LA DIMENSION EUROPÉENNE DE LA RECHERCHE

1. Une politique récente

La recherche est une politique récente de la Communauté européenne. Le traité de Rome ne reconnaissait pas de compétence à la Communauté dans ce domaine et il a fallu attendre l'acte unique en 1985 pour qu'un titre du traité soit consacré à la recherche et au développement technologique. Les dispositions relatives à la recherche ont ensuite été étoffées par le traité de Maastricht, qui a en particulier élargi les objectifs de cette politique. L'article 130 F du traité sur l'Union européenne décrit les missions de la Communauté dans cette matière.

Article 130 F

du traité sur l'Union européenne

1. La Communauté a pour objectif de renforcer les bases scientifiques et technologiques de l'industrie de la Communauté et de favoriser le développement de sa compétitivité internationale, ainsi que de promouvoir les actions de recherche jugées nécessaires au titre d'autres chapitres du présent traité.

2. A ces fins, elle encourage dans l'ensemble de la Communauté les entreprises, y compris les petites et moyennes entreprises, les centres de recherche et les universités dans leurs efforts de recherche et de développement technologique de haute qualité : elle soutient leurs efforts de coopération, en visant tout particulièrement à permettre aux entreprises d'exploiter pleinement les potentialités du marché intérieur à la faveur, notamment, de l'ouverture des marchés publics nationaux, de la définition de normes communes et de l'élimination des obstacles juridiques et fiscaux à cette coopération.

3. Toutes les actions de la communauté au titre du présent traité, y compris les actions de démonstrations, dans le domaine de la recherche et du développement technologique sont décidées et mises en oeuvre conformément aux dispositions du présent titre.

En vertu du traité, le renforcement des bases scientifiques et technologiques de l'industrie de la Communauté et le développement de sa compétitivité internationale sont les missions essentielles de la politique communautaire.

Pour réaliser ces objectifs, la Communauté met en oeuvre des programmes-cadres pluriannuels. Le premier a été lancé en 1987. Le quatrième Programme-cadre, portant sur la période 1994-1998, est en cours de réalisation. La politique de la recherche a progressivement pris de l'ampleur, en particulier en termes budgétaires puisqu'elle est désormais l'une des trois politiques les plus importantes de l'Union européenne, certes loin derrière la Politique agricole commune et les actions structurelles. Elle représente environ 4 % du budget communautaire et environ 3,5 % du total des dépenses de recherche dans l'Union européenne.

2. Une politique utile

La politique communautaire de la recherche a une utilité incontestable. Dans certains domaines, l'action individuelle de chaque Etat est désormais insuffisante ; l'Europe a besoin d'une mise en commun de ses ressources humaines et financières pour faire face à la concurrence mondiale dans les secteurs des hautes technologies.

Le budget alloué à cette politique, qui représente 3,5 % du budget total de la recherche en Europe, est insignifiant s'il est utilisé pour prolonger ou remplacer l'action de chaque Etat membre. Il est au contraire conséquent si l'Union n'intervient, conformément au principe de subsidiarité, " que si et dans la mesure où les objectifs de l'action envisagée ne peuvent pas être réalisés de manière suffisante par les Etats membres et peuvent donc, en raison des dimensions ou des effets de l'action envisagée, être mieux réalisés au niveau communautaire " (Art. 3 B du Traité sur l'Union européenne).

Par ailleurs, cette politique est également utile, compte tenu du contexte de concurrence renforcée entre l'Union européenne et ses principaux partenaires commerciaux.

L'Union européenne connaît aujourd'hui un certain retard dans le domaine de la recherche, par rapport à ses concurrents les plus directs que sont les Etats-Unis et le Japon. Or, la recherche est de plus en plus un élément essentiel de compétitivité. Lors de son audition devant la Délégation de l'Assemblée nationale pour l'Union européenne, Mme Edith Cresson, commissaire européen chargé de la recherche, a souligné " qu'aux Etats-Unis, un tiers de la croissance du PNB a pu être attribué en 1996 aux industries de haute technologie, secteur dans lequel l'emploi a progressé, la même année, près de dix fois et demi plus vite que dans le reste de l'économie américaine ". L'Union européenne, contrairement aux Etats-Unis ou au Japon, souffre d'un déficit de sa balance commerciale pour les produits de haute technologie d'environ 10 à 15 milliards d'Ecus chaque année. Le budget consacré aux recherches dans le secteur de la société de l'information croît fortement chaque année aux Etats-Unis et au Japon alors qu'il a diminué cette année en Europe, si l'on prend en compte l'ensemble des instruments existants. Le tableau suivant donne la mesure du retard actuel de l'Union européenne par rapport à ses principaux concurrents.

UE 15

Etats-Unis

Japon

Dépenses totales de R&D (MECUS) 1994

121 882

142 047

104 069

Dépenses totales de R&D en % du PIB 1995

1,91

2,45

2,95

Dépenses totales de R&D par habitant (ECUS) 1994

329

545

833

Pourcentage des dépenses totales de R&D financées par l'état 1993

39,6

39,2

19,7

Pourcentage des dépenses totales de R&D financées par l'industrie 1993

53,5

58,7

73,4

Nombre de chercheurs 1993

774 071

962 700

526 501

Nombre de chercheurs par millier d'actifs 1993

4,7

7,4

8,0

Nombre de chercheurs dans les entreprises 1993

376 000

765 000

367 000

Nombre de chercheurs dans les entreprises par millier d'actifs 1993

2

6

6

Source : Commission européenne, DG XII à partir de données de l'OCDE

3. Des instruments complémentaires

Les programmes-cadres de la Communauté ne sont pas le seul instrument d'action au niveau européen en matière de recherche.

Dès 1969, en l'absence de toute politique de la recherche au niveau communautaire, de nombreux Etats européens, appartenant ou non à la Communauté européenne, ont lancé la Coopération scientifique et Technique (COST), qui groupe désormais 28 Etats européens. Aujourd'hui, les actions de coordination lancées dans le cadre de la COST permettent à des pays n'appartenant pas à la Communauté européenne d'intégrer un programme communautaire en versant une quote-part. D'autres actions sont menées en dehors des programmes communautaires à l'initiative des Etats membres de la COST ou de la Commission européenne.

Par ailleurs, en 1985, 17 Etats européens ont lancé l'initiative Eurêka, à laquelle se sont joints d'autres pays depuis lors. Les programmes lancés dans le cadre d'Eurêka se différencient des programmes communautaires de recherche, d'une part parce qu'ils se situent à un stade plus proche du marché, d'autre part parce que les entreprises et centres de recherche qui souhaitent participer proposent leur propre projet, en dehors de tout cadre préalablement déterminé.

Il convient enfin de signaler que les programmes de la Communauté européenne eux-mêmes sont dans certains cas ouverts à des pays n'appartenant pas à la Communauté. Il s'agit naturellement des Pays d'Europe Centrale et Orientale, mais aussi d'autres pays tels qu'Israël, l'Australie, la Suisse, l'Afrique du Sud avec lesquels la Communauté a signé des accords de coopération scientifique et technique. Ces accords posent cependant quelques difficultés sur lesquelles votre rapporteur reviendra.

B. UNE POLITIQUE CRITIQUÉE

La politique communautaire de la recherche fait aujourd'hui l'objet de critiques multiples qui portent en particulier sur le " saupoudrage " de crédits auquel elle conduirait et sur l'efficacité de sa gestion.

1. La dispersion des actions

· Le vote à l'unanimité en question

En vue de la préparation du cinquième Programme-cadre de recherche, un groupe d'experts, présidé par M. Etienne Davignon, a été chargé de formuler des propositions en tenant compte de l'expérience acquise. Le rapport publié par ce groupe (1(*)) contient des appréciations très critiques sur la manière dont ont été conçus les programmes jusqu'à présent. Le principal reproche formulé est celui du " saupoudrage " des actions et des crédits, critique souvent adressée aux programmes communautaires, mais qui prend ici une acuité particulière, compte tenu de l'importance de cette politique.

Pour le groupe d'experts, la cause de ce problème est claire : " La méthode de consultation des Etats membres conduit à une négociation entre des intérêts nationaux et sectoriels. Le programme devient alors une liste de priorités nationales, qui manque souvent de cohérence et de valeur ajoutée européenne ".

De fait, les programmes-cadres ont jusqu'à présent été adoptés à l'unanimité en vertu de l'article 130 I du traité instituant la Communauté européenne. En outre, les Etats membres, après avoir adopté le programme-cadre lui-même, sont appelés à adopter les programmes spécifiques prévus dans ce programme-cadre. L'adoption des programmes spécifiques se fait à la majorité qualifiée, mais le grand nombre de décisions à prendre donne une lourdeur incontestable à la procédure. Au cours des négociations sur le programme-cadre, chaque Etat essaie d'imposer les priorités qui lui sont propres, d'inclure dans le programme des actions qui vont lui permettre de bénéficier de fonds communautaires pour financer ses recherches, même si manifestement certaines actions ne relèvent pas du niveau communautaire, mais bien davantage du niveau national.

Dans ces conditions, les négociations relatives aux programmes-cadres sont en général âpres et longues. Les discussions sur le quatrième Programme-cadre, actuellement en cours de réalisation, se sont achevées au niveau du Conseil européen, en particulier pour déterminer l'enveloppe financière attribuée au programme. Pas moins de dix-huit programmes spécifiques ont été mis en place (applications télématiques, transports, biomédecine et santé, agriculture et pêche, environnement et climat...), ce qui implique une forte dispersion des crédits consacrés à la politique de recherche. En outre, vingt-cinq décisions du Conseil ont été nécessaires pour que les différentes actions prévues dans le programme-cadre puissent être mises en oeuvre.

Par ailleurs, l'adaptation du programme en cours de réalisation ou la modification de son enveloppe financière sont des exercices extrêmement difficiles. Les négociations qui se sont récemment déroulées en vue de l'attribution d'un complément financier au quatrième Programme-cadre ont démontré une nouvelle fois les graves défauts du système actuel.

Le complément financier au quatrième Programme-cadre :

illustration des faiblesses de la procédure de décision

en matière de recherche

Lorsqu'ils ont adopté le quatrième Programme-cadre en 1994, les Etats membres ont décidé de laisser ouverte la possibilité d'une augmentation des crédits de ce programme au cours de sa réalisation. Le Conseil européen s'était en effet accordé sur un budget de 12,3 milliards d'écus, susceptible d'être porté à 13 milliards pendant la mise en oeuvre du programme.

En janvier 1996, la Commission européenne a proposé un complément financier de 700 millions d'écus. Compte tenu des procédures de décision appliquées -unanimité au sein du Conseil et co-décision avec le Parlement européen, il a fallu près de deux ans pour que les institutions parviennent, le 23 septembre 1997, à un accord sur une somme de ... 115 millions d'écus, répartie dans sept domaines d'action différents : encéphalopathies spongiformes (35 millions d'écus), aéronautique (20 millions d'écus), multimédias éducatifs (12 millions d'écus), transport intermodal (12 millions d'écus), environnement-eau (12 millions d'écus), mines antipersonnel (15 millions d'écus) et énergies renouvelables (9 millions d'écus).

Lourdeur du processus décisionnel, éparpillement des crédits attribués : les conditions dans lesquelles a été adopté le complément financier au quatrième Programme-cadre illustrent parfaitement les faiblesses de la politique communautaire de la recherche.

· La politique de recherche détournée de son objet

Le problème qui se pose en définitive est celui d'une Union composée d'Etats dont les niveaux de développement sont de plus en plus hétérogènes. Le tableau suivant illustre l'importance accordée par chaque Etat membre aux activités de recherche et développement.



Dans tous les Etats membres, les budgets de la recherche ont tendance à décroître, compte tenu des impératifs de rigueur budgétaire. Dans ces conditions, les programmes communautaires sont de plus en plus sollicités et le sont souvent pour des actions qui ne relèvent manifestement pas du niveau communautaire. Si votre rapporteur a insisté sur l'objectif de renforcement de la compétitivité industrielle assigné à la politique de recherche de la Communauté, c'est parce que cet objectif semble aujourd'hui souvent perdu de vue.

Certains Etats membres, dont le niveau de développement économique est encore insuffisant, tentent de faire financer dans le cadre du programme-cadre des actions qui relèvent davantage de la cohésion économique et sociale.

Mme Edith Cresson soulignait, dans un entretien accordé à une revue spécialisée, que "  la politique de recherche n'est (...) pas une politique de " redistribution ". Politique d'excellence, elle est aussi, par vocation et par son mode de fonctionnement, une politique " d'intégration " " (2(*)).

On ne peut que constater que cette vision n'a pas toujours prévalu et que l'éparpillement des ressources nuit à l'efficacité de cette politique. Représentant moins de 4 % de l'ensemble des dépenses de recherche dans l'Union européenne, la politique communautaire doit se concentrer sur un nombre d'objectifs limités pour lesquels la Communauté est pleinement à même d'apporter une valeur ajoutée par rapport à l'action des Etats membres.

Le traité d'Amsterdam, signé le 2 octobre dernier, stipule que le programme-cadre de recherche de la Communauté européenne sera désormais adopté à la majorité qualifiée. Il s'agit d'une évaluation tout à fait positive, qui devrait limiter à l'avenir les errements constatés jusqu'à présent. Une difficulté doit cependant être mentionnée. Les négociations sur le cinquième Programme-cadre de recherche ont d'ores et déjà commencé et doivent s'achever en 1998, alors que la date d'entrée en vigueur du traité d'Amsterdam, compte tenu des ratifications nécessaires, est encore très incertaine. Votre rapporteur reviendra sur cette question.

2. Les lourdeurs de gestion

La gestion des programmes de recherche fait également l'objet de critiques sérieuses. Les bénéficiaires des programmes insistent sur les pesanteurs qui caractérisent les procédures communautaires. Le groupe d'experts chargé de formuler des propositions pour le cinquième Programme-cadre note aussi que presque tous les groupes d'évaluation des programmes spécifiques " ont constaté de forts mécontentements quant à la longueur des délais qui s'écoulent entre la clôture des appels de propositions et le premier versement. D'une manière générale, le délai est de plus d'un an. Les intéressés souhaitent manifestement qu'il ne dépasse pas six mois. L'étape qui semble la moins satisfaisante est celle de la conclusion et de la signature des contrats, et un changement d'attitude des services juridiques et financiers de la Commission sont nécessaires ".

Le rapport considère également que la transparence des procédures est insuffisante et que les rejets de dossiers ne sont pas expliqués de manière suffisante par les services de la Commission européenne. Il souligne la nécessité d'améliorer les retours d'information vers les candidats à des programmes, notamment en cas de retards et de rejets de projets bien notés.

Enfin, le groupe souligne que les effectifs de la Commission sont insuffisants dans certains secteurs, et que cette situation contribue aux retards et à la perte d'efficacité. Dans son rapport relatif à l'exercice 1994, la Cour des comptes européenne avait dressé un constat similaire en se penchant sur le programme " capital humain et mobilité " lancé dans le cadre du troisième Programme-cadre de recherche. Elle avait estimé que " les personnes chargées du suivi des contrats étaient en nombre insuffisant, puisque, entre autres tâches, chaque responsable dans les services de la Commission devait traiter plusieurs centaines de contrats " (3(*)).

La gestion des programmes peut donc être améliorée. Votre rapporteur doit cependant souligner que les représentants des entreprises utilisatrices du programme-cadre qu'il a rencontrés ont souligné la qualité du travail accompli par la Commission européenne en matière de recherche. Ils ont en particulier insisté sur l'effort d'information effectué par celle-ci au moment des appels d'offres qu'elle lance régulièrement pour la mise en oeuvre des programmes spécifiques. Les représentants des entreprises souhaiteraient cependant que ces dernières soient davantage associées à la gestion d'une politique à laquelle elles participent activement.

II. UNE VOLONTÉ SALUTAIRE DE CHANGEMENT

A. DES PRINCIPES NOUVEAUX

Consciente des défauts que présente aujourd'hui la politique communautaire de la recherche, la Commission européenne a présenté le 30 avril 1997 une proposition pour le cinquième Programme-cadre qui vise à modifier radicalement la stratégie européenne. Comme la Commission le note dans son introduction " Pour l'Union européenne, le cinquième Programme-cadre de recherche et développement technologique doit être l'occasion de mettre en oeuvre une nouvelle approche de la politique de recherche menée au niveau communautaire, adaptée aux défis contemporains et aux aspirations des citoyens européens ".

1. Les objectifs

La Commission européenne propose que le nouveau programme-cadre soit caractérisé par la concertation et la flexibilité, afin de corriger les errements que votre rapporteur a précédemment évoqués. Elle souhaite, conformément aux recommandations du groupe d'experts chargé de l'évaluation du quatrième Programme-cadre, que la politique communautaire repose sur les trois principes suivants :

- l'excellence scientifique et technologique ; la qualité de la recherche accomplie dans le cadre des programmes communautaires n'a jamais été mise en cause, mais la priorité absolue donnée au critère de l'excellence doit permettre de ne sélectionner que les meilleurs projets, sans souci de répartition équilibrée de ces projets entre les Etats membres ;

- la pertinence par rapport aux grandes politiques de l'Union ;

- la " valeur ajoutée " européenne ; comme l'a noté votre rapporteur, il s'agit d'un critère essentiel, compte tenu de la modestie relative du budget communautaire, si on le rapporte à l'ensemble des dépenses de recherche et de développement dans l'Union européenne.

La conception du programme-cadre est entièrement revue. La Commission européenne propose en effet de remplacer l'approche disciplinaire des programmes spécifiques par une approche prenant en considération des objectifs à atteindre. Cela la conduit à proposer une réduction drastique du nombre des programmes communautaires.

Naturellement, la structure du projet est partiellement déterminée par le Traité instituant la Communauté européenne. Celui-ci prévoit en effet dans son article 130 G que la Communauté mène quatre actions dans le domaine de la recherche :

a) mise en oeuvre de programmes de recherche, de développement technologique et de démonstration en promouvant la coopération avec et entre les grandes entreprises, les centres de recherche et les universités ;

b) promotion de la coopération en matière de recherche, de développement technologique et de démonstration communautaires avec les pays tiers et les organisations internationales ;

c) diffusion et valorisation des résultats des activités en matière de recherche, de développement technologique et de démonstration communautaires ;

d) stimulation de la formation et de la mobilité des chercheurs de la Communauté.


Dans ces conditions, le programme-cadre présenté par la Commission européenne est organisé en six programmes :

- trois programmes thématiques correspondant à la première action prévue par le Traité ;

- trois programmes horizontaux correspondant à chacune des trois autres actions prévues par le Traité.

Dans le même souci de concentrer et de rendre plus efficaces la politique communautaire, les programmes thématiques seront organisés en actions-clésliées à des objectifs économiques et sociaux que l'on peut aujourd'hui considérer comme majeurs pour le futur prévisible de l'Union. Ces actions-clés sont définies en fonction de problèmes à résoudre ; ces actions doivent couvrir la gamme complète des activités nécessaires à l'atteinte de leurs objectifs, de la recherche fondamentale à la démonstration, en passant par le développement ; elles auront en particulier pour objectif de faire converger sur le thème qui est le leur les efforts publics et privés menés en Europe ".

Outre ces actions-clés, les programmes thématiques comporteront également des activités de recherche et de développement de technologies génériques, dont la Commission européenne affirme qu'elles seront conduites dans un nombre limité de domaines, et des activités de soutien aux infrastructures de recherche.

La Commission européenne insiste également dans sa proposition sur les objectifs de coordination et de flexibilité. Elle propose de renforcer la coordination entre les différents programmes du programme-cadre, mais également avec les autres politiques de l'Union, en particulier les programmes d'assistance technique et économique, tels que PHARE (aide aux Pays d'Europe centrale et orientale), TACIS (aide aux nouveaux Etats indépendants de l'ancienne URSS) et MEDA (aide aux pays méditerranéens). La coordination entre actions européennes et actions nationales devrait être également renforcée ainsi que la coordination entre le programme-cadre et les autres actions européennes de recherche, en particulier EUREKA.

La volonté affirmée de flexibilité vise naturellement à permettre à l'Union de faire face rapidement à l'émergence éventuelle de nouveaux besoins en cours de réalisation du programme-cadre. L'adaptation du quatrième Programme-cadre pour faire face à l'épidémie d'encéphalopathie spongiforme bovine s'est en effet avérée très difficile. La Commission européenne propose donc de ne pas programmer dès le départ l'affectation de la totalité des moyens des programmes spécifiques afin qu'une marge de manoeuvre puisse exister pendant la réalisation du programme. La Commission ajoute, mais sans plus de précisions, que, " réciproquement, il devra pouvoir être mis fin à des actions qui se seraient révélées de trop faible impact ".

2. Les instruments

En ce qui concerne les instruments qui seront utilisés pour la mise en oeuvre du nouveau programme, les actions indirectes resteront les principales modalités d'intervention de la Communauté, en particulier les actions à frais partagés entre la Communauté et d'autres sources de financement.

Le principe des actions à frais partagés constitue une garantie de la qualité de la recherche entreprise. Selon les cas, la Communauté européenne prend en charge 35 % ou 50 % des projets qui sont retenus. De sorte que, pour une entreprise, la participation à un projet est de toute façon coûteuse. Cela permet d'éviter que soient lancées des actions n'ayant pas de véritable intérêt.

Toutefois, la Communauté mène également des actions directes de recherche, par l'intermédiaire du Centre Commun de Recherche (CCR). Ce centre est composé de quatre instituts ayant des compétences diverses et situés à Ispra, Karlsruhe, Petten et Geeel. Les recherches de ce centre dans le cadre du cinquième Programme-cadre devraient être axées sur le thème suivant : " La recherche au service de l'individu et des citoyens " et comporter des actions dans les domaines de la santé, la sécurité, l'environnement, la protection des consommateurs, la lutte contre la fraude.

Enfin, la Commission européenne affirme sa volonté de mettre en oeuvre les articles 130 K, 130 L, 130 N du Traité instituant la Communauté européenne, qui prévoient des possibilités de coopération entre certains Etats membres seulement avec l'aide de la Communauté et la création d'entreprises communes ou de toute autre structure nécessaire à la bonne exécution des programmes de recherche. Toutefois, les modalités de mise en oeuvre de ces dispositions ne sont pas évoquées. Il est vrai que l'application de ces articles dépend avant tout de la volonté des Etats.

B. LES PRIORITÉS DU CINQUIÈME PROGRAMME-CADRE

La Commission européenne propose donc que trois programmes thématiques soient mis en oeuvre :

- Découvrir les ressources du vivant et de l'écosystème

Ce programme a pour objet d'améliorer la qualité de la vie et de la santé et de mieux maîtriser les problèmes affectant l'environnement.

Six actions-clés sont proposées pour mettre en oeuvre ce programme :

· santé et alimentation ;

· maîtrise des maladies virales et autres maladies infectieuses ;

· l'" usine cellulaire " ;

· gestion et qualité de l'eau ;

· interaction santé / environnement ;

· développement intégré de l'espace rural et côtier.

Chaque action-clé fait l'objet d'une définition destinée à délimiter son champ d'application. Ainsi l'action-clé " gestion et qualité de l'eau " est définie de la manière suivante :

Cette action-clé a pour objectif de produire les connaissances et les technologies nécessaires à la gestion rationnelle des ressources en eau, destinées aux besoins domestiques, à ceux de l'industrie et de l'agriculture. Parmi les activités concernées en priorité :

* les technologies de traitement et d'assainissement,

* les technologies de contrôle de la qualité et de niveau des nappes phréatiques et des eaux de surface,

* les systèmes de surveillance, d'alerte et de communication,

* les technologies de régulation des stocks et les technologies pour les zones arides et semi-arides
 ".

Ce programme donnera en outre lieu à des activités de recherche et de développement de technologies génériques, en particulier dans les domaines de la lutte contre les maladies et les problèmes de santé liés à l'âge, de l'amélioration des systèmes de santé, de la lutte contre les risques naturels et technologiques moyens...

- Développer une société de l'information conviviale

Ce programme a pour objet essentiel de développer les technologies de l'information dans les domaines du commerce, du travail, des transports, de l'environnement, de l'éducation et de la formation, de la santé et de la culture.

Quatre actions-clés sont proposées pour mettre en oeuvre ce programme :

· les systèmes et services pour le citoyen ;

· les nouvelles méthodes de travail et le commerce électronique ;

· le contenu multimédia ;

· les technologies et les infrastructures essentielles.

- Favoriser une croissance compétitive et durable

Ce programme a pour objet de développer et diffuser les connaissances et les technologies pour concevoir, mettre au point des procédés et fabriquer des produits " propres " et de qualité, compétitifs sur le marché de demain. La réalisation de cet objectif pose, en particulier pour le développement de systèmes et services énergétiques performants ainsi que de systèmes de transport économiques, sûrs, respectueux de l'environnement et du cadre de vie.

Six actions-clés sont proposées pour mettre en oeuvre ce programme :

- produits, procédés, organisation ;

- mobilité durable et intermodalité ;

- nouvelles perspectives pour l'aéronautique ;

- les technologies de la mer ;

- systèmes et services énergétiques avancés ;

- la ville de demain.

Les trois programmes horizontaux proposés par la Commission sont les suivants :

- Affirmer le rôle international de la recherche communautaire

Il s'agit pour l'essentiel de mettre en place des actions de coopération entre organismes et chercheurs des pays tiers et de la Communauté et de développer des activités avec des pays avec lesquels l'Union entretient des liens particuliers : pays d'Europe centrale et orientale, pays tiers méditerranéens, nouveaux Etats indépendants, pays en développement.

- Innover et faire participer les PME

Il s'agit notamment de permettre aux PME d'accéder plus facilement aux possibilités offertes par le programme-cadre et d'améliorer l'accès des PME aux instruments de financement, de l'innovation et de soutien à la création d'entreprises innovantes (ingénierie financière, capital-risque).

- Accroître le potentiel humain

Ce programme a pour objectif essentiel de renforcer le soutien à la formation et à la mobilité des chercheurs.

Le programme-cadre de la Communauté européenne, si la proposition de la Commission était adoptée, comporterait donc six programmes spécifiques et seize actions-clés.

Cette proposition est complétée par une proposition de programme-cadre de la Communauté européenne de l'énergie atomique (EURATOM). Ce programme devrait porter sur la fusion thermonucléaire contrôlée et les systèmes énergétiques liés à la fission nucléaire.

La Commission a donc voulu tenir compte des recommandations formulées par le groupe d'experts chargé d'évaluer le quatrième Programme-cadre. La proposition de cinquième Programme-cadre est marquée par une réelle volonté de concentration des actions, qui se manifeste dans la réduction forte du nombre de programmes proposés.

Cette concentration aura pour corollaire une procédure d'adoption moins lourde. Le quatrième Programme-cadre avait nécessité vingt-cinq décisions du Conseil de l'Union européenne. Le cinquième Programme-cadre, si la structure proposée est conservée, nécessitera quant à lui treize décisions (une décision pour l'adoption du programme-cadre lui-même et une pour l'adoption du programme-cadre Euratom ; six décisions pour les programmes thématiques et horizontaux ; deux décisions pour les activités du Centre Commun de Recherche ; deux décisions pour les règles de participation, enfin une décision spécifique pour les activités du programme " Promouvoir une croissance compétitive et durable " en matière d'énergie nucléaire).

La proposition de programme-cadre est maintenant sur la table du Conseil de l'Union européenne. Elle doit être adoptée selon la procédure de co-décision entre le Conseil et le Parlement européen.

III. LA PERSISTANCE DE NOMBREUSES INTERROGATIONS

Si la proposition de cinquième Programme-cadre est marquée par une salutaire volonté de changement par rapport aux précédents programmes, elle n'en soulève pas moins de nombreuses questions auxquelles le Sénat ne peut être indifférent.

A. EVITER LES ERREURS DU PASSÉ

1. Procédure et calendrier d'adoption

Le Traité d'Amsterdam, signé le 2 octobre 1997, prévoit qu'à l'avenir le programme-cadre de recherche et de développement technologique sera adopté à la majorité qualifiée au sein du Conseil. Si le Traité d'Amsterdam contient une disposition heureuse, c'est incontestablement celle-ci. Votre rapporteur a évoqué précédemment les effets désastreux de l'unanimité en matière de recherche. Cependant, le Traité d'Amsterdam n'entrera pas en vigueur avant de nombreux mois. Le Danemark a déjà annoncé son intention d'organiser un référendum le 28 mai 1998.

Or, la Commission européenne, dans sa proposition, indique que " pour pouvoir commencer à assurer la mise en oeuvre du cinquième Programme-cadre dès le début de 1999 (le quatrième Programme-cadre s'achevant à la fin de 1998), ... un calendrier très rigoureux doit être respecté. Le cinquième Programme-cadre devrait ainsi être adopté par le Conseil et le Parlement, en codécision, dans le cours du premier trimestre de 1998, les programmes spécifiques l'étant par le Conseil (sur avis simple du Parlement européen) dès l'été 1998 ".

Cet objectif paraît d'ores et déjà hors d'atteinte, le Parlement européen ayant décidé de se prononcer en première lecture en décembre prochain. La question qui se pose est celle de savoir s'il est préférable de tenter d'obtenir une adoption rapide du programme à l'unanimité des Etats membres ou d'attendre l'entrée en vigueur du nouveau traité afin d'appliquer la procédure de la majorité qualifiée. Cette seconde hypothèse risque de conduire à une rupture dans la mise en oeuvre de la politique communautaire de la recherche.

Dans sa proposition, la Commission européenne évoque l'hypothèse selon laquelle le Conseil pourrait décider d'anticiper la ratification du traité d'Amsterdam et agir comme si la règle de la majorité qualifiée était d'application. Il existe en cette matière un précédent. Dans le domaine du marché intérieur, le Conseil des ministres a commencé à appliquer les procédures prévues par l'Acte unique européen avant que celui-ci soit entré en vigueur. Toutefois, cette acceptation tacite peut à tout moment être remise en cause si un désaccord grave surgit entre certains Etats membres.

Quoi qu'il arrive, votre rapporteur estime qu'il est nécessaire d'être ambitieux dans le domaine de la recherche communautaire et souhaite que la recherche d'un compromis acceptable par tous ne soit pas un prétexte pour revenir à des pratiques que la proposition de cinquième Programme-cadre entend précisément abolir. La crédibilité de la politique communautaire de la recherche dépend largement de l'équilibre auquel parviendra le Conseil.

2. L'objectif de concentration menacé

La proposition de programme présentée par la Commission européenne est caractérisée par un effort de concentration des actions afin d'éviter le " saupoudrage " qui a marqué les précédents programmes. Cependant, indépendamment de la procédure de décision appliquée, il conviendra d'être très vigilant pour éviter une dilution des actions. En effet, il ne suffit pas que le nombre de programmes créés soit réduit pour réaliser une réelle concentration des efforts. Le " saupoudrage " risque en effet de réapparaître au niveau du nombre des actions-clés. En outre, si ces actions-clés sont définies de manière trop large, tout l'effort de concentration réalisé au niveau des programmes sera réduit à néant. Cette question est l'enjeu majeur des négociations qui se sont ouvertes entre les Etats membres au printemps dernier.

Votre rapporteur croit savoir qu'au cours des premières négociations intervenues au sein du Conseil des ministres, tous les Etats ont salué la volonté de concentration des actions affirmée par la Commission européenne. Beaucoup d'entre eux ont cependant estimé que d'autres actions seraient utiles, par exemple sur les biens culturels, la forêt, la citoyenneté européenne, l'économie sociale, le vieillissement, les nouveaux chercheurs ou la bio-diversité... Il faut bien constater qu'il est difficile de chasser le naturel.

Comme l'a noté la Commission européenne dans sa communication " Inventer demain ", " A chaque programme-cadre se pose la question du " saupoudrage " de projets et de ressources. Il s'est également avéré difficile d'intégrer des nouveautés surgies en cours d'exercice, sans parler de l'aptitude réduite à mettre un terme à certaines activités, qui, chacune, correspondent de facto à une audience particulière ".

Cette réflexion vaut pour les Etats membres, tentés d'imposer des sujets qui leur importent afin d'obtenir des financements communautaires. Elle vaut également pour la Commission européenne elle-même. Elle est en effet chargée de gérer l'ensemble des actions prévues par le programme-cadre et les services concernés n'acceptent pas aisément que les projets qu'ils gèrent soient remis en cause.

Pour l'avenir, il conviendra donc d'être particulièrement vigilant afin que la concentration des actions ne reste pas qu'un mot. Une politique communautaire dans le domaine de la recherche n'a un sens que si les actions entreprises se caractérisent par une réelle valeur ajoutée européenne. Le principe de subsidiarité doit inspirer cette politique de manière constante. Il s'agit là de l'objectif essentiel que le Gouvernement français devrait défendre dans des négociations en cours.

Parallèlement, il convient d'entamer une réflexion sur les liens entre la politique de la recherche et la politique structurelle. Votre rapporteur estime que la mise à niveau des pays membres de l'Union connaissant encore un retard de développement dans le domaine de la recherche doit relever de la politique des fonds structurels. Si ce type d'actions est inscrit dans le programme-cadre de recherche, cela ne peut que pénaliser le niveau global de la recherche dans la Communauté. Les montants alloués aux fonds structurels sont environ dix fois plus importants que les crédits accordés à la politique de recherche, ce qui justifierait que certaines actions de recherche destinées à renforcer la cohésion de l'Union soient accomplies dans ce cadre.

D'ores et déjà, certaines des actions mises en oeuvre dans le cadre des fonds structurels visent à favoriser l'innovation, notamment l'article 10 du Fonds européen de développement régional (FEDER). La Commission européenne estime à cet égard qu'il convient " d'encourager les Etats membres à consacrer une plus large part des ressources structurelles à la recherche, afin d'assurer les conditions propices à l'essor rapide de leur potentiel d'excellence scientifique, et confirmer le rattrapage qui s'est amorcé " (4(*)). Des initiatives en ce sens doivent maintenant être prises parallèlement au processus d'adoption du cinquième Programme-cadre, afin d'éviter que celui-ci serve à financer des actions qui relèvent de la politique de cohésion.

3. La gestion du programme

La gestion des précédents programmes-cadres a fait l'objet de critiques. La Commission européenne souhaite donc modifier la situation et formule pour ce faire quelques propositions destinées en particulier à améliorer les délais de traitement des dossiers. La conclusion principale qu'elle tire est la suivante : " Pour obtenir des gains de temps substantiels dans le traitement des dossiers, et, plus largement, pour accroître l'efficacité globale de la mise en oeuvre du programme-cadre, il ne peut en définitive y avoir d'autre solution que de donner à la Commission les moyens d'exercer pleinement le pouvoir d'exécution des programmes qui lui est conféré ".

Cette affirmation peut susciter un légitime étonnement. La Commission européenne dispose, d'ores et déjà, de très larges pouvoirs en matière d'exécution des programmes de recherche. Elle élabore pour chaque programme spécifique un programme de travail, elle met en place les procédures d'appels d'offres et établit la liste des projets sélectionnés ainsi qu'une liste de réserve destinée à faire face à d'éventuelles défections. Enfin, elle négocie l'ensemble des contrats passés avec les organismes participant à des projets retenus.

Pour chaque programme spécifique, un comité composé de représentants des Etats membres est chargé d'assister et d'encadrer la Commission. Ces comités sont des comités réglementaires parfois qualifiés de comités IIIA(5(*)), c'est-à-dire qu'en cas de désaccord entre la Commission et un comité, la décision est renvoyée au Conseil de l'Union européenne. Ces comités rendent un avis sur le programme de travail élaboré par la Commission, sur les appels d'offres qu'elle s'apprête à lancer, enfin sur les listes de projets retenus. En revanche, ils n'ont aucun droit de regard sur la négociation des contrats. Il paraît difficile de qualifier ce contrôle des activités de la Commission européenne d'excessivement rigide.

En 1995, dans le rapport qu'elle a publié sur le fonctionnement du Traité sur l'Union européenne, la Commission a évoqué le fonctionnement de ces comités chargés de l'assister dans ses tâches d'exécution et a indiqué " ...la Commission considère que les procédures d'exécution fonctionnent et ne représentent pas d'obstacles moyens à l'action d'exécuter comme le suggèrent les chiffres suivants :

à Nombre de comités existants

Environ 200

d'un type pouvant bloquer une décision

30

Dans les toutes dernières années, sur plusieurs milliers d'avis :

à Nombre de recours d'une décision devant le Conseil

6

à Nombre de cas de blocage (absence de décision)

0

Il est donc difficile d'attribuer à ces comités la responsabilité des pesanteurs qui affectent le fonctionnement du programme-cadre. Le groupe d'experts chargé d'évaluer le quatrième Programme-cadre a d'ailleurs estimé que la phase la plus problématique en termes de délais était celle de la négociation des contrats, dans laquelle les comités n'ont aucun rôle. Le nombre des comités existants devrait être réduit, compte tenu de la réduction du nombre de programmes proposée par la Commission européenne. En revanche, il ne paraît pas opportun de limiter le rôle de ces comités qui constituent un instrument permettant au Conseil de l'Union européenne, détenteur d'une forte légitimité démocratique, d'exercer un contrôle souple sur l'action conduite par la Commission européenne.

Autant le vote à l'unanimité du Conseil sur le programme-cadre apparaît clairement comme un facteur de dilution et de paralysie de la politique communautaire de la recherche, autant les comités qui entourent la Commission dans ses tâches de gestion présentent une véritable utilité et ne paraissent guère porter atteinte à l'efficacité des politiques communes.

B. UNE PROPOSITION INDISSOCIABLE DE L'AGENDA 2000

1. La question budgétaire

La proposition de cinquième Programme-cadre soumise à l'Assemblée nationale et au Sénat au titre de l'article 88-4 de la Constitution ne contient pas la proposition d'enveloppe financière pour ce programme. Le programme-cadre devant fonctionner jusqu'en 2003, la Commission européenne a estimé qu'elle ne pourrait présenter une proposition qu'après la présentation de l'Agenda 2000, qui concerne notamment les perspectives financières de l'Union européenne à partir de l'an 2000.

Dans le document Agenda 2000, présenté en juillet 1997, la Commission européenne affirme sa volonté de voir l'Union faire des politiques liées à la connaissance une priorité au-delà de l'an 2000 : " Face aux enjeux du développement technologique et de l'innovation et au moment où les concurrents de l'Europe augmentent de façon significative leurs efforts, il est vital de donner une nouvelle impulsion à l'effort communautaire de recherche et de développement technologique. Celle-ci doit apporter une réelle valeur ajoutée par rapport aux programmes nationaux. C'est l'objectif principal du cinquième Programme-cadre, qui devra bénéficier d'un renforcement de sa dotation financière au-delà du programme en cours. L'Union doit concentrer ses activités de recherche sur l'amélioration de la compétitivité de l'économie européenne, favorisant ainsi la création d'emplois nouveaux. Il est dès lors particulièrement important que l'Europe soit capable de transformer les percées scientifiques et technologiques en succès industriels et commerciaux. Dans ce contexte, l'innovation par les PME est un facteur particulièrement porteur. La création de sociétés high-tech innovantes en Europe doit être encouragée. Par ailleurs, l'Union doit surmonter ses retards dans la diffusion des technologies et la propriété intellectuelle de ses découvertes ".

Tirant les conséquences de cette priorité reconnue à la recherche, la Commission estime, dans les pages d'Agenda 2000 consacrées au nouveau cadre financier de l'Union, que la dotation du programme-cadre devrait progresser plus rapidement que le PNB des 15 Etats membres. A propos de la dotation financière des politiques internes (6(*)) de l'Union, la Commission tient en effet le raisonnement suivant :

" Le développement des politiques internes au cours de la prochaine période couverte par les perspectives financières devrait répondre à une double préoccupation, concourant à accroître l'efficacité des actions menées à l'échelle communautaire. Il s'agit, en premier lieu, de concentrer les moyens disponibles au sein des politiques internes, de manière à éviter toute dispersion sur des actions qui ne seraient pas en mesure d'atteindre un impact significatif. En même temps, un certain nombre de programmes, prioritaires en raison de la valeur ajoutée générée par une intervention à l'échelle communautaire, notamment des points de vue de la croissance et de l'emploi ainsi que du développement et de la diffusion de nouvelles technologies, devraient voir leurs dotations progresser plus rapidement que le PNB. Il s'agirait essentiellement des réseaux transeuropéens, de la recherche et de l'innovation, de l'éducation, de la formation, de la mise en oeuvre de technologies respectueuses de l'environnement, des actions en faveur des PME.

Indépendamment de l'élargissement, une telle réorientation des politiques internes pourrait se traduire, au total, par une progression du plafond de la rubrique 3 légèrement supérieure à celle du PNB des quinze Etats membres "
.

Compte tenu de cette orientation formulée dans l'Agenda 2000, la Commission européenne a présenté le 11 août 1997, une proposition d'enveloppe financière par le cinquième Programme-cadre. Dans ce document, elle a estimé nécessaire que l'enveloppe financière du programme-cadre connaisse une croissance significative par rapport au simple maintien du pourcentage du PNB. Elle a donc proposé que cette progression soit de 3 % et que l'enveloppe du programme-cadre soit en conséquence de 16,3 milliards d'Ecus, sur la base des évaluations prévisionnelles du PNB.

Le tableau suivant retrace la manière dont serait répartie cette enveloppe financière :

Cinquième Programme-cadre (1998-2002)

Montants et répartition

Millions d'Ecus

(prix courant)

· Première action (programmes de recherche, de développement technologique et de démonstration)

11775 (1)

· Deuxième action (coopération avec les pays tiers et les organisations internationales)

491(1)

· Troisième action (diffusion et valorisation des résultats)

350(1)

· Quatrième action (stimulation de la formation et de la mobilité des chercheurs)

1402(1)

Montant global maximal

14 833 (2) *

Répartition indicative entre les thèmes de la première action (en millions d'écus) :

- découvrir les ressources du vivant et de l'écosystème

3 925(1)

- développer une société de l'information conviviale

3 925 (1)

- favoriser une croissance compétitive

et durable

3 925(1)

11 775(1)

(1) )Le montant pour les actions du CCR exclu.

(2) Dont 815 millions d'Ecus pour le CCR


* Une somme de 1467 millions d'Ecus serait affectée au cinquième Programme-cadre EURATOM présenté simultanément au programme-cadre de la Communauté européenne.

Les propositions de la Commission européenne pour le budget du cinquième Programme-cadre appellent quelques remarques.

La Commission indique que la recherche doit être l'une des politiques prioritaires de l'Union et qu'il conviendra d'éviter la dispersion des crédits communautaires sur des actions qui ne seraient pas en mesure d'atteindre un impact significatif. L'objectif est louable, mais l'examen des propositions d'actes communautaires présentées au cours des dernières années montre que dans ce domaine, beaucoup de chemin reste à parcourir. La Délégation du Sénat pour l'Union européenne a souvent dû constater que certains programmes présentés par la Commission européenne ne paraissaient guère susceptibles d'obtenir un effet quelconque, compte tenu de la modestie des crédits affectés.

Cette remarque s'applique en particulier à certains programmes lancés dans le domaine social (Pauvreté) ou dans le domaine de la santé (programme relatif à la prévention des blessures, programme relatif à la prévention des maladies liées à la pollution...).

Le tableau ci-après retrace, à titre indicatif, la répartition des crédits attribués en 1997 aux politiques internes de l'Union européenne.

Le budget des politiques internes en 1997 (en millions d'écus)

Recherche

3.500

Pêche et mer

46

Réseaux Transeuropéens

481,2

Energie

38,1

Education, formation, jeunesse

380,4

Informations/statistiques

28,2

Marché intérieur

237,0

Autres actions régionales

22

Autres actions sociales

188,9

Transports

21,6

Autres actions agricoles

171,9

Lutte contre la fraude et dépenses d'appui

20,0

Environnement

131,8

Protection des consommateurs

19,1

Audiovisuel et culture

112,9

Sécurité nucléaire Euratom

15,8

Information et communication

110,8

Politique de coopération, Justice et affaires intérieures

13,1

Industrie

84,3

Aides à la reconstruction

3,9

Il est clair qu'un effort de concentration des actions de l'Union sur les domaines dans lesquels elle peut apporteur une valeur ajoutée réelle est désormais indispensable.

La recherche fait partie des politiques pour lesquelles une action communautaire peut avoir des conséquences positives. On peut donc approuver la volonté de la Commission européenne d'en faire une priorité pour les années à venir, à condition que des propositions précises soient faites pour mettre fin à des actions beaucoup moins pertinentes. Ainsi, globalement, les crédits affectés aux politiques internes de l'Union pourraient demeurer stables en pourcentage du PNB dans le cadre des prochaines perspectives financières. Cette orientation ne préjuge naturellement en rien des positions que sera conduite à prendre la délégation du Sénat pour l'Union européenne au cours des prochaines semaines sur les perspectives financières.

Il semble en tout état de cause difficile de déterminer l'enveloppe financière du programme-cadre avant que les discussions sur les perspectives financières aient progressé. Il s'agit d'un facteur susceptible de retarder l'adoption du programme-cadre, mais on perçoit mal comment le budget du programme-cadre pourrait être totalement disjoint des discussions sur les perspectives financières. Il conviendra au minimum que le Conseil de l'Union ait dégagé des orientations sur les futures perspectives avant que le programme-cadre soit définitivement entériné.

2. La perspective de l'élargissement

A l'heure actuelle, les pays d'Europe centrale et orientale sont associés au programme-cadre par l'intermédiaire du programme spécifique INCO (Coopération avec les pays-tiers). L'avenir des relations avec les pays appelés à adhérer à l'Union européenne n'est pas évoqué dans l'exposé des motifs de la proposition de cinquième Programme-cadre. En revanche, dans la présentation de la deuxième action de ce programme-cadre, intitulée : " Affirmer le rôle international de la recherche communautaire ", la Commission indique que l'un des objectifs de cette action est " de préparer l'adhésion des Pays d'Europe Centrale et Orientale (PECO) associés ". Pour ces pays comme pour quelques autres, la Commission européenne propose une " pleine association au programme-cadre : participation et financement par la Communauté des entités de pays tiers dans des conditions similaires à celles des entités des Etats membres (EEE, certains PECO, Israël, Suisse) ".

Le moins qu'on puisse dire est qu'une telle formulation laisse un grand nombre de questions sans réponses. En effet, il est aujourd'hui difficile de mesurer l'importance des problèmes que connaissent les pays d'Europe centrale et orientale appelés à adhérer à l'Union européenne dans le domaine de la recherche et du développement technologique. Dans ses avis sur les demandes d'adhésion de ces pays à l'Union européenne, la Commission ne consacre que quelques lignes à ce sujet. Il apparaît cependant que les dépenses consacrées à la recherche ont diminué de manière importante au cours des dernières années pour atteindre par exemple en 1995 1,21 % du PIB en République tchèque (2,12 % en 1991), 0,8 % en Pologne et 0,78 % en Hongrie (1,07 % en 1991). Il est pour l'heure difficile de savoir si ces pays sont réellement en mesure de participer à de nombreux projets de recherche au niveau communautaire.

On peut, de plus, se demander si les règles de propriété intellectuelle sont suffisamment développées dans ces pays pour éviter l'évasion d'informations sensibles.

Surtout, les modalités de cette " pleine association " de certains pays d'Europe centrale et orientale au programme-cadre ne sont pas précisées. Il paraît difficile de leur demander d'apporter une contribution financière pleine et entière à la conduite de cette politique. D'après les informations que votre Rapporteur a pu recueillir, la Commission européenne envisagerait une formule de financement dégressif, en vertu de laquelle l'Union européenne prendrait en charge une partie substantielle de la contribution des Pays d'Europe Centrale et Orientale en début de période pour confier progressivement à ces pays le soin d'assurer eux-mêmes cette contribution. On peut s'interroger sur la nature des fonds qui seraient consacrés au financement de la contribution des Pays d'Europe Centrale et Orientale. S'agit-il de prélever des crédits attribués au programme PHARE ? D'autres sources de financement sont-elles envisageables ? Votre Rapporteur estime qu'une réflexion approfondie doit encore être conduite sur ce sujet. On peut en effet se demander si une association partielle - dans l'attente de l'adhésion - n'est pas préférable à une formule qui conduirait à retirer des fonds à d'autres actions communautaires en direction des mêmes pays.

C. ÉVALUATION ET CONTRÔLE

La Commission européenne souhaite que les fonds communautaires consacrés à la recherche augmentent substantiellement au cours des prochaines années. Une telle perspective conduit nécessairement à se poser la question du contrôle et de l'évaluation des actions entreprises dans le cadre de cette politique. En ce qui concerne l'évaluation du programme-cadre, la Commission propose pour le cinquième Programme-cadre un examen annuel de l'état de réalisation du programme. Cet examen serait effectué par la Commission elle-même, assistée d'experts indépendants. En outre, une évaluation complète du programme serait réalisée par " des experts indépendants de haut niveau " avant la présentation du sixième Programme-cadre. Dans les deux cas, les experts seraient choisis par la Commission en tenant compte " de façon équilibrée des différents acteurs de la recherche ".

On peut se demander si ces modalités d'évaluation sont pleinement satisfaisantes. L'évaluation du quatrième Programme-cadre réalisée par le groupe d'experts présidée par M. Etienne Davignon est incontestablement marquée par une grande indépendance. Elle devait permettre d'améliorer substantiellement les modalités de mise en oeuvre du prochain programme-cadre. Toutefois, dans certains cas, il apparaît qu'une évaluation par des experts désignés par la Commission européenne, n'est peut-être pas le moyen le plus sûr de remettre en question des actions qui s'avéreraient d'un intérêt limité. Une évaluation plus indépendante paraîtrait particulièrement utile pour le Centre Commun de Recherche (CCR), c'est-à-dire pour l'action directe de la Communauté en matière de recherche. Le CCR est un organisme qui a fait preuve de son utilité en tant qu'instrument d'expertise neutre vis-à-vis des Etats membres. Toutefois, il semble que ses activités présentent un intérêt variable et que ses compétences soient parfois utilisées pour la préparation de textes législatifs communautaires, en particulier dans le domaine de l'environnement, ce qui n'est pas la vocation d'un organisme de recherche.

Peut-être conviendrait-il de réfléchir à des formules d'évaluation plus indépendantes de la Commission européenne. La confusion entre les tâches de gestion et les tâches d'évaluation risque toujours de faire peser un soupçon de partialité sur ces évaluations, même si l'évaluation du quatrième Programme-cadre vient démentir cette affirmation.

En ce qui concerne le contrôle des dépenses effectuées dans le cadre de cette politique, il semble là encore que des améliorations puissent être apportées. Dans son rapport relatif à l'exercice 1995, la Cour des Comptes des Communautés européennes a estimé à propos de la politique de la recherche : " (...) il faut souligner que le nombre de contrôles sur place entamés par la Commission reste insuffisant. Ainsi, seulement 60 contrôles couvrant 144 contrats ont été effectués sur les quelques 13 500 contrats en cours en 1995 "(7(*)). La Cour ajoutait que certains contractants faisaient l'objet de contrôles de la part d'organismes mandatés par les Etats membres, mais que les informations relatives à ces contrôles n'étaient pas toujours transmises à la Commission européenne.

Dans la perspective du nouveau programme-cadre, dont chacun souhaite qu'il marque un tournant dans la politique communautaire de la recherche, il serait souhaitable à la fois de renforcer le contrôle des dépenses effectuées dans ce cadre et d'améliorer la coopération entre la Commission européenne et les autorités compétentes des Etats membres en ce domaine.

D. LA PROPRIÉTÉ INTELLECTUELLE, TALON D'ACHILLE DE L'UNION EUROPÉENNE ?

Les questions relatives à la propriété intellectuelle ne sont à aucun moment évoquées dans la proposition de cinquième Programme-cadre présentée par la Commission européenne. Il semble pourtant que cette question préoccupe un grand nombre des participants aux programmes de recherche de la Communauté.

Plusieurs phénomènes se conjuguent, qui conduisent certains à qualifier la Communauté européenne de " passoire technologique ". En premier lieu, la logique des programmes communautaires conduit souvent à faire travailler ensemble un grand nombre de partenaires, situation propice à l'évasion des informations.

En second lieu, la Communauté a signé des accords de coopération scientifique et technique avec de nombreux pays (non seulement les Pays d'Europe centrale et orientale, mais également Israël, l'Australie, la Suisse, le Canada...). Il n'est pas certain que ces accords offrent une réciprocité totale aux entreprises ou organismes de recherche européens qui souhaiteraient participer à des appels d'offres dans les pays partenaires.

La Communauté s'apprête à signer un tel accord avec les Etats-Unis. Là encore, il n'est pas certain que toutes les précautions aient été prises en termes de réciprocité. En outre, les règles de dépôt des brevets ne sont pas les mêmes aux Etats-Unis et en Europe, ce qui crée une certaine insécurité juridique. Enfin, certaines filiales d'entreprises américaines installées en Europe participent à des programmes communautaires. Ces sociétés estiment que, dans la mesure où elles apportent des informations provenant de leur maison-mère pour la réalisation de la recherche, elle peuvent ensuite faire bénéficier cette maison-mère des résultats de cette recherche.

L'ensemble de ces phénomènes entache la crédibilité des programmes de recherche communautaires. Le problème est réel car il risque de porter atteinte à l'excellence scientifique de la recherche communautaire. Certaines entreprises ont en effet tendance à privilégier, dans le cadre communautaire, des recherches très en amont ou des recherches annexes à leurs véritables priorités afin d'éviter la fuite d'informations. D'autres entreprises scindent leurs recherches et utilisent à la fois le cadre communautaire, Eurêka et les budgets nationaux de manière à pouvoir être seules à reconstituer l'intégralité des informations issues de ces travaux. Il existe un risque que certaines recherches essentielles ne soient pas effectuées dans le cadre communautaire si les participants ne sont pas convaincus que le contenu scientifique et technologique de leurs propositions sera protégé.

Pour l'avenir, il paraît donc nécessaire de réfléchir à l'amélioration des règles de protection des recherches effectuées dans le cadre du Programme-cadre. Il est en outre indispensable que les accords de coopération scientifique et technique passés avec des pays tiers offrent une véritable réciprocité aux organismes et entreprises de la Communauté.

Par ailleurs, les règles de dépôt des brevets sont beaucoup plus contraignantes et coûteuses en Europe que chez les principaux concurrents de l'Union. Les coûts supplémentaires s'expliquent en particulier par les coûts de traduction pour le dépôt dans tous les pays de l'Union européenne. Un effort de simplification des procédures et de réduction des coûts doit donc à l'évidence être accompli.

E. LA FLEXIBILITÉ, CLÉ DU SUCCÈS DU FUTUR PROGRAMME-CADRE

Votre Rapporteur l'a déjà indiqué, la politique communautaire de la recherche est handicapée par des pesanteurs qui limitent fortement sa capacité d'adaptation à des situations nouvelles, telles que l'épidémie d'encéphalopathie spongiforme bovine. La Commission européenne est parfaitement consciente de cette situation et estime, dans sa proposition de cinquième Programme-cadre, que " du fait des contraintes pesant sur sa mécanique décisionnelle et son fonctionnement, il est devenu un instrument lourd à mettre en oeuvre, parfois inadapté aux réalités et à la rapidité des évolutions sociales, économiques et scientifiques ".

Pour introduire de la flexibilité dans la gestion du programme, la Commission européenne propose que la totalité des moyens des programmes spécifiques ne soit pas immédiatement affectée à des actions particulières. Jusqu'aux 3/5 de la vie des programmes spécifiques, des ressources resteraient disponibles, qui pourraient être affectées à certains thèmes dont l'importance apparaîtrait en cours de réalisation du programme-cadre.

Cette proposition est intéressante, mais on peut se demander s'il ne serait pas possible d'aller plus loin dans cette flexibilité en conservant des ressources non affectées à un programme spécifique, qui pourraient être utilisées en cours de programme pour faire face à des besoins nouveaux, le cas échéant en utilisant des formes d'intervention également nouvelles. La souplesse serait plus grande encore puisque les autorités communautaires ne seraient pas tenues de rester dans le cadre d'un programme spécifique pour l'affectation de ces ressources.

Cette souplesse pourrait permettre de renforcer enfin les liens entre le programme-cadre et Eurêka. La nécessité de rapprocher ces deux instruments est mise en avant depuis longtemps, mais ce rapprochement ne s'est que peu manifesté jusqu'à présent, même si un financement communautaire a pu par exemple être attribué au programme JESSI (micro-électronique) lancé dans le cadre d'Eurêka.

Une ligne de crédits du programme-cadre pourrait permettre à la Communauté de financer des projets lancés dans le cadre d'Eurêka. Cette idée se heurte aux modes de fonctionnement différents de ces programmes. Le programme-cadre de la Communauté repose sur une logique qui est celle des marchés publics. La logique des projets EURÊKA est davantage celle des aides d'Etat. Certains organismes ou entreprises de plusieurs Etats décident, sur une base volontaire, de s'allier pour conduire une recherche et reçoivent des financements de la part des Etats auxquels ils appartiennent.

Cette différence de logique ne paraît toutefois pas rédhibitoire. On pourrait en effet concevoir que la Commission européenne, dans sa tâche de gestion du programme-cadre, décide d'attribuer des financements à des projets stratégiques impliquant quelques acteurs seulement lorsqu'un tel projet entre dans le cadre des objectifs du programme-cadre.

La difficulté est que, lorsqu'un financement communautaire est apporté, la Commission entend naturellement exercer un droit de regard et un contrôle sur la mise en oeuvre du projet. Or, dans le cadre Eurêka, les entreprises participantes sont très soucieuses de leur indépendance.

Une autre solution consisterait à faire prendre en charge par la Communauté l'intégralité de certaines actions prévues dans des projets Eurêka. La Commission gérerait ainsi ces actions sans chevauchement de responsabilités.

Quelle que soit la formule retenue, il est souhaitable de renforcer les synergies entre le programme-cadre et Eurêka. Les modes de fonctionnement différents rendent ces instruments complémentaires ; cette complémentarité doit être pleinement valorisée.

Dans le même esprit, il convient d'envisager la manière de mettre en oeuvre les articles 130 K, 130 L et 130 N du traité sur l'Union européenne. Ces articles, prévoient la possibilité de mettre en oeuvre des programmes auxquels ne participent que certains Etats membres, éventuellement avec une participation de la Communauté, et la création d'entreprises communes ou de toute autre structure nécessaire à la bonne exécution des programmes de recherche.

Ces dispositions, issues du traité de Maastricht n'ont jusqu'à présent fait l'objet d'aucune application. Le traité d'Amsterdam vient d'officialiser la possibilité de " coopérations renforcées " entre certains Etats membres, même si c'est dans des conditions relativement restrictives. Le moment est donc venu de prendre toutes les mesures pour faciliter ces initiatives ; elles constituent une nouvelle forme d'action qui s'inscrit dans le cadre de la flexibilité nécessaire à la recherche communautaire.

CONCLUSION

Après avoir examiné le présent rapport, la Délégation a approuvé le dépôt, par votre rapporteur, d'une proposition de résolution dont le texte est le suivant :

PROPOSITION DE RESOLUTION

Le Sénat,

Vu la proposition d'acte communautaire E 847,

Approuve les orientations proposées par la Commission européenne pour le cinquième Programme-cadre de recherche et de développement technologique ;

Demande au Gouvernement :

- de faire en sorte que les objectifs de réduction du nombre de programmes thématiques et de concentration des actions de la Communauté européenne ne soient pas réduits à néant au cours des négociations, et que le principe de subsidiarité soit pleinement pris en compte dans ces négociations ;

- d'inciter la Commission européenne à prendre des initiatives afin que la mise à niveau en matière de recherche des Etats membres connaissant encore un retard de développement soit assurée par les politiques structurelles et non par le programme-cadre de recherche ;

- de s'opposer à la réduction du rôle des comités composés de représentants des Etats membres et assistant la Commission européenne dans ses tâches de gestion, aucun élément ne démontrant que ces comités constituent une entrave à l'efficacité de la politique communautaire ;

- de veiller à ce qu'une éventuelle augmentation plus rapide que la progression du PNB du budget alloué au programme-cadre soit intégralement compensée par une réduction des crédits alloués à d'autres rubriques des politiques internes ;

- d'obtenir la réalisation d'une étude approfondie des conséquences d'une ouverture immédiate et complète du programme-cadre aux pays d'Europe centrale et orientale dont l'adhésion à l'Union est proposée par la Commission européenne, en particulier en ce qui concerne les règles de propriété intellectuelle appliquées dans ces pays et les modalités de financement de leur participation au programme-cadre ;

- de plaider pour des modalités d'évaluation du programme-cadre, en cours de réalisation, plus indépendantes de la Commission européenne, en particulier pour ce qui concerne les activités directes de recherche de la Communauté menées à travers le Centre commun de recherche ;

- de s'assurer que les recherches entreprises dans le cadre communautaire feront l'objet de règles rigoureuses en ce qui concerne la propriété intellectuelle, et que les accords de coopération passés entre la Communauté et des Etats tiers offrent aux entreprises et organismes communautaires une pleine réciprocité pour accéder aux programmes de recherche de ces pays ;

- de défendre un renforcement des synergies entre EURÊKA et le programme-cadre et la mise en oeuvre des articles 130 K, 130 L et 130 N du traité sur l'Union européenne, l'ensemble de ces mesures devant permettre de renforcer la flexibilité de la politique de recherche conduite au sein de l'Union.

ENTRETIENS DU RAPPORTEUR



M. Pierre AMOUYEL

Délégué général de l'Association nationale de la Recherche Technique (ANRT)

M. Pierre de LA CHAPELLE

Président du groupe de travail " recherche européenne " au sein de la commission de l'innovation et de la recherche du CNPF, directeur des coopérations européennes de Thomson-CSF

M. André SYROTA

Directeur des sciences du Vivant au Commissariat à l'énergie atomique (CEA), membre du groupe d'experts chargés de l'évaluation du quatrième Programme-cadre de recherche.

Le rapporteur a pu en outre participer à l'audition de M. Claude ALLÈGRE, ministre de l'éducation nationale, de l'enseignement supérieur et de la recherche, par la délégation de l'Assemblée nationale pour l'Union européenne.

EXAMEN DU RAPPORT

M. James Bordas a présenté son rapport lors de la réunion de la Délégation tenue le 28 octobre 1997.

Au cours du débat qui a suivi, M. Denis Badré a déclaré être en accord avec le constat dressé par le rapporteur sur les faiblesses actuelles de la politique communautaire de la recherche. Il a souligné que cette politique avait aujourd'hui des effets pervers. Au niveau français, les organismes de recherche négocient en effet avec l'administration du ministère des Finances pour l'obtention de crédits au niveau national et préparent dans le même temps des dossiers pour obtenir des crédits de la Commission européenne. Dans certains cas, ces laboratoires se voient refuser des crédits nationaux parce qu'ils ont obtenu des crédits communautaires. A l'inverse, ils se voient parfois refuser les crédits nationaux parce qu'ils n'ont pas reçu de crédits communautaires et que l'on estime que ce refus est la preuve du manque d'intérêt de leur projet. Tout cela conduit à une concurrence entre le niveau national et le niveau communautaire alors que des synergies seraient nécessaires.

M. Denis Badré a plaidé pour la mise en place d'une véritable politique européenne de la recherche ne consistant pas à faire de la recherche européenne. Il s'agit de définir au niveau communautaire un certain nombre de priorités et de retenir des moyens incitatifs pour que les Etats membres soient sensibilisés à ces priorités et les mettent en oeuvre. Dans ce contexte, il est essentiel de favoriser toutes les actions permettant aux chercheurs de travailler ensemble.

M. Michel Barnier a souligné l'importance du passage à la majorité qualifiée, prévu par le traité d'Amsterdam, pour l'adoption du programme-cadre. Il a proposé que la Délégation entende Mme Edith Cresson, commissaire européen chargé de la recherche, afin de compléter son information sur la préparation du cinquième Programme-cadre.

A propos de la proposition de résolution présentée par le rapporteur, Mme Marie-Madeleine Dieulangard a souhaité avoir des précisions sur la proposition consistant à faire prendre en charge la mise à niveau en matière de recherche des pays connaissant un retard de développement par les fonds structurels plutôt que par le programme-cadre. Elle a approuvé la demande d'étude approfondie sur les conséquences de la participation des pays d'Europe centrale et orientale au programme-cadre, en soulignant les nombreuses différences qui pouvaient exister entre les règles de droit de ces pays et celles de l'Union européenne. Elle a enfin interrogé le rapporteur sur l'orientation qu'il proposait pour le budget du cinquième Programme-cadre.

M. Denis Badré a estimé que la proposition de résolution présentée par le rapporteur permettrait des progrès dans la mise en oeuvre du prochain programme-cadre, mais il a souhaité qu'une réflexion globale soit, à terme, entreprise sur la définition d'une véritable politique européenne de recherche. Il a souhaité que cette étude soit précédée d'une évaluation globale de l'ensemble des actions qui ont été jusqu'à présent conduites au niveau communautaire.

M. Denis Badré a souligné que l'Union devait favoriser les synergies et non la concurrence entre les laboratoires, les entreprises et les Etats. Il a fait valoir que la Commission européenne devait s'attacher à la définition de réelles priorités et à la préparation de programmes d'actions pour mettre en oeuvre ces priorités.

En réponse aux intervenants, le rapporteur a souligné que les fonds structurels soutenaient d'ores et déjà des actions d'innovation, par exemple à travers l'article 10 du FEDER, et qu'il proposait que ces actions soient renforcées afin que certaines actions qui n'intéressent que les pays connaissant un retard de développement ne soient pas prises en charge par le programme-cadre. A propos de la dotation budgétaire du programme-cadre, il a estimé que, compte tenu de la situation budgétaire des Etats, il conviendrait que l'enveloppe allouée aux politiques internes ne croisse pas plus vite que le PNB. Il en a déduit qu'une éventuelle augmentation de l'enveloppe du programme-cadre plus rapide que le PNB devrait être compensée par des réductions de dépenses dans d'autres domaines.

Répondant à M. Denis Badré, le rapporteur s'est déclaré en accord avec ses propos et a proposé de compléter l'exposé des motifs de sa proposition de résolution afin de mentionner la nécessité d'une réflexion globale sur la politique communautaire de la recherche.

La Délégation a alors adopté le présent rapport et a approuvé le dépôt, par M. James Bordas, de sa proposition de résolution ainsi modifiée sur la proposition d'acte communautaire E 847.



(1) Evaluation quinquennale des programmes-cadres de RDT de la Communauté européenne, Commission des Communautés européennes, COM (97) 151 final, 15 avril 1997

(2) Revue des Affaires européennes n° 3, décembre 1996, p. 201

(3) JOCE C 303, 14 novembre 1995

(4) Inventer demain, Orientations pour le cinquième Programme-cadre, p. 41.

(5) Une décision de juillet 1987 définit les différents types de comités qui peuvent entourer la Commission européenne dans son activité d'exécution.

(6) Dans le budget communautaire, les dépenses de l'Union sont, pour l'essentiel, réparties en quatre rubriques : la politique agricole commune, les actions structurelles, les politiques internes et les actions extérieures.

(7) JOCE 96/C 340, pp. 216 - 217