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CHAPITRE 6 : LA PROBLEMATIQUE DE L'ELARGISSEMENT

A. Les débats de la 42ème session

Dans sa séance du 2 décembre 1996, l'Assemblée avait débattu de la défense et de la sécurité d'une Europe élargie, sur le rapport (doc. n° 1545 et amendements) de M. MARTEN (Allemagne, CDU/CSU).

Ce débat organisé en réponse au rapport annuel du Conseil de l'UEO tendait à faire un point complet sur les intérêts de tous les Etats d'Europe occidentale membres de l'UEO et(ou) de l'OTAN à entretenir des relations " pacifiques et réglementées ", selon les qualificatifs utilisés par le rapporteur, avec des Etats ayant pour certains récemment accédé à une complète autonomie de leur souveraineté internationale ou appartenant à la nouvelle Communauté des Etats Indépendants (CEI).

Feignant de s'interroger sur le rôle de l'UEO qui, en tant que bras européen de défense " voudra-t-elle ou pourra-t-elle se servir des structures de l'OTAN ? ", le rapporteur a déclaré estimer que " cela contribuerait assurément à réduire l'influence excessive des Etats-Unis au sein de l'Alliance ". M. MARTEN a ensuite inscrit au rang de priorité absolue " ... la création d'un dispositif européen cohérent, politiquement visible et militairement efficace ".

S'agissant d'une éventuelle adhésion des Etats baltes à l'UEO, le rapporteur a regretté que la Déclaration faite à Maastricht en 1991 subordonne la qualité de membre de plein droit à l'appartenance concomitante à l'Union européenne et à l'OTAN. Il s'est prononcé en faveur d'une révision de ce principe afin de " trouver des solutions novatrices pour les accords de sécurité qui visent à supprimer l'obligation d'adhérer à l'OTAN pour les futurs membres de l'UEO. "

M. Nicolas ABOUT, sénateur (RI), a insisté lors du débat sur l'effet des différentiations de traitement entre pays candidats à l'élargissement de l'OTAN : " Pourquoi laisser des Etats comme les Etats baltes hors de tout système de sécurité, alors même qu'ils ont certainement une sécurité plus précaire ? " Il a conclu son intervention sur la nécessité de débattre au sein de l'UEO de l'élargissement à l'est de l'OTAN dès lors qu'il paraissait admis que " l'avenir de l'UEO se négociait au sein de l'Union européenne et de l'OTAN ".

A titre général, plusieurs intervenants dont le rapporteur ont regretté le " peu de cas que fait le Conseil des ministres des recommandations formulées par notre Assemblée ", selon la formule employée par M. SELVA (Italie, Alliance Nationale).

Après avoir notamment adopté deux amendements soutenus par M. ONYSZKIEWICZ (Pologne, associé partenaire, Union pour la Liberté) et visant à n'exclure aucun pays des processus d'adhésion et de dialogue, l'Assemblée a adopté à l'unanimité la recommandation n° 606.

B. Les débats de la 43ème session

1) Les propositions de l'Assemblée à l'échéance dite de " Maastricht II "

Au cours de la première partie de la session suivante (43ème session), l'Assemblée a approuvé la décision n°18 sur " une sécurité élargie : les problèmes de sécurité posés par l'élargissement de l'OTAN et des institutions européennes " qui avait été adoptée à l'unanimité par sa Commission permanente réunie à Athènes le 13 mars précédent.

L'Assemblée a ensuite débattu, le 4 juin 1997, sur le rapport de M. ANTRETTER (Allemagne, SPD) et de Mme SQUARCIALUPI (Italie, Sin-démo), corapporteur de " Maastricht II : propositions de l'Assemblée de l'UEO pour la coopération européenne en matière de sécurité et de défense " (doc. n° 1564 et amendements).

Au cours de ce débat également organisé en réponse au rapport annuel du Conseil, M. ANTRETTER, rapporteur, a d'emblée tenu à situer son propos à la veille des sommets d'Amsterdam et de Madrid devant, dans les jours suivants la réunion de l'Assemblée, arrêter d'importantes décisions concernant l'Union européenne et l'OTAN. Dénonçant une sorte de " diplomatie secrète ", M. ANTRETTER a regretté que l'Assemblée ne reçoive ni de l'Union européenne, ni du Conseil de l'UEO " des informations fiables sur l'état d'avancement des négociations ce qui, bien entendu n'a pas facilité la tâche des rapporteurs " ajoutant " quoiqu'il en soit, la Conférence intergouvernementale (CIG) délibère aussi sur la question importante de savoir comment les Parlements nationaux pourront contrôler, par l'intermédiaire de l'Assemblée de l'UEO, l'élaboration d'une politique étrangère et de sécurité commune. "

Puis, le rapporteur a exposé les enjeux d'une affirmation plus évidente de l'UEO en faveur d'une véritable défense commune : " Le fossé entre les prétentions et la réalité, entre la belle apparence de dispositions contractuelles flatteuses et la dure réalité de la position des Etats membres de l'Union européenne en matière de politique étrangère, a jailli encore plus clairement lorsque la présidence française de l'UEO a entrepris de donner un contenu aux relations entre l'UEO et l'UE. C'est un secret de Polichinelle que certains membres de l'UE marqués par une tradition de neutralité manifestent peu d'enthousiasme pour concrétiser les perspectives d'une défense commune au sein de l'Union européenne. "

Pour sa part, Mme SQUARCIALUPI, corapporteur, a insisté sur les difficultés rencontrées par l'UEO dans sa quête d'affirmation politique comme dans le déploiement des moyens qui sont pourtant à sa disposition.

" Les menaces de guerre ont changé par rapport à la période où l'Europe était divisée par le rideau de fer : de nombreux Etats sont nés, des grands et des petits : dans nombre d'entre eux, il est facile d'identifier des conflits potentiels, qui se dérouleraient cependant à l'intérieur de frontières bien déterminées, puisqu'il s'agirait, pour la plupart d'entre eux, de conflits ethniques (qui sont les plus incroyables et les plus cruels). C'est pourquoi l'UEO a la possibilité d'intervenir dans le cadre des missions de Petersberg, qui ont un caractère essentiellement humanitaire et posent néanmoins de gros problèmes de mise en oeuvre. La crise d'identité de l'Union de l'Europe Occidentale tient à la restructuration générale du continent européen selon de nouvelles règles démocratiques : au départ, il y a l'élargissement de l'OTAN, essentiellement dans la mesure où il constitue un facteur déterminant pour l'élargissement prochain de l'Union européenne et la modification de ses pouvoirs.

(...) J'en reviens au titre du rapport " Maastricht II " qui fait clairement allusion à la crise l'UEO, laquelle résulte précisément du fait qu'elle traverse une phase de transition, puisque le Traité sur l'Union européenne déjà en vigueur prévoit que l'UEO agisse pour le compte de l'Union et en devienne partie intégrante. Sur ce point, des divergences notables se sont fait jour, même si divers Etats de L'Union européenne ont déjà exprimé clairement leur position. Pour l'heure, l'UEO pourrait entreprendre des actions pour le compte de l'Union européenne sous l'égide de l'ONU ou de l'OSCE, ou encore participer à des initiatives de l'OTAN, mais elle pourrait aussi agir en son nom propre, puisque le Traité de Bruxelles modifié est encore en vigueur. Elle demeure donc investie des pouvoirs qu'elle avait avant le Traité de Maastricht. On pourrait dire qu'elle ne manque de rien : ces dernières années, elle a créé la Cellule de planification pour l'identification des crises ; elle s'est dotée d'autres structures afin de ne pas se trouver confrontée sans préparation à certaines situations ; elle dispose de groupes de forces interarmées multinationales déjà en place depuis longtemps et efficaces. Et il faut dire qu'il existe des situations dans lesquelles elle pourrait intervenir : une occasion manquée a été, en novembre, le conflit au Zaïre, et il y a eu aussi, récemment, au début du printemps, la crise en Albanie. Ces missions ne demandent pas de grands déploiements de moyens et, en tout état de cause, l'UEO a ce qu'il faut pour protéger les actions humanitaires, à condition qu'elle le veuille. Malheureusement, elle est freinée dans cette entreprise par des pays qui ont participé tant à sa construction qu'à celle de l'Union européenne. Ces difficultés internes sont incompréhensibles pour le citoyen ordinaire et dans bien des cas, elles demeurent très opaques pour nous aussi. "

M. EVANGELISTI (Italie/Sin. Demo) a relevé une préoccupation qui, selon lui, transparaissait du rapport comme des interventions de ses auteurs : " ce souci concerne plus précisément le risque de voir les changements mentionnés (réforme de la PESC et élargissement de l'OTAN) entraîner une marginalisation de fait, voire une disparition de droit de l'UEO en tant qu'organisme autonome. " Il a sur ce point ajouté: " J'ai déjà eu l'occasion de dire dans cet hémicycle que cette préoccupation est tout à fait fondée, réaliste et compréhensible, mais qu'elle ne devrait cependant pas occuper une place déterminante dans un débat d'importance historique. "

Puis, au nom du Groupe fédéré des Démocrates chrétiens et des Démocrates européens, M. BÜHLER (Allemagne, CDU/SCU) a évoqué les événements des Balkans.

M. VALLEIX, député (RPR) s'est pour sa part, félicité du travail des rapporteurs et a pris acte " que l'UEO ne sera pas fusionnée avec l'Union européenne et qu'elle demeurera, pour l'instant, une organisation de plein exercice ". S'étant déclaré, par principe, non hostile à une meilleure coopération de l'UEO et de l'Union européenne, il a toutefois appelé de ses voeux un rapprochement " progressif et parfaitement mesuré ". En tout état de cause, il lui a semblé que l'UEO devait être le principal maître d'oeuvre des décisions de nature militaire auxquelles participerait l'Union européenne.

M. VALLEIX a conclu son propos sur la double affirmation suivante : " ... le Président CHIRAC et le Chancelier KOHL ont proposé d'inclure dans le Traité une " clause de coopération renforcée ". En fait, la défense peut être un des champs d'expérimentation privilégiés de ces " coopérations renforcées ". La décision d`employer les forces multinationales relevant de l'UEO ne saurait être prise qu'au sein de l'UEO. Que les choses soient claires. Le rôle de notre organisation s'inscrit également dans le cadre des discussions en cours sur la rénovation de l'Alliance atlantique, sujet d'actualité, notamment dès juillet prochain. Comme vous le savez, il a été décidé, lors du Conseil de l'Atlantique Nord de Berlin, que les Européens pourraient utiliser les moyens de l'OTAN pour des opérations n'impliquant pas les Etats-Unis, opérations placées sous le contrôle politique et la direction stratégique de l'UEO. Ces orientations n'en ouvrent pas moins de nouvelles perspectives à l'UEO qui doit s'affirmer, non seulement comme composante de défense de l'Union européenne, mais aussi comme pilier européen de l'Alliance atlantique. "

Au terme d'un débat ayant occupé la majeure partie des quatrième et cinquième séances de la session, l'Assemblée a adopté la recommandation amendée n° 614.

2) Les débats sur la notion de " sécurité élargie "

L'Assemblée a également débattu, au cours de la première partie de sa quarante-troisième session, du thème : " Une sécurité élargie : les problèmes de sécurité posés par l'élargissement de l'OTAN et les institutions européennes ". Sur le rapport (doc. n° 1565 et amendements) de M. Robert URBAIN (Belgique/P.S.).

Le rapporteur a d'emblée souligné "l'acuité " d'un tel sujet au regard des événements internationaux : l'implication sur l'UEO du double élargissement en cours concernant l'Union européenne (U.E.) et l'OTAN et les transformations politiques (élections britanniques) et dissolution de l'Assemblée nationale française) sur la Conférence intergouvernementale en cours.

Il a ensuite considéré comme impossible d'envisager l'intégration in globo des quelque dix pays d'Europe centrale et orientale souhaitant à la fois adhérer à l'U.E. et à l'OTAN, d'autant que la Russie et l'Ukraine doivent aussi prendre impérativement place dans une nouvelle architecture sécuritaire.

S'agissant de l'UEO que le rapporteur a inscrit " à la jointure de l'OTAN et de l'U.E. ", il a jugé inéluctable son élargissement, dès lors que les pays candidats sont déjà ses " associés-partenaires " : cet élargissement dans le cadre de l'UEO " ne devrait pas se heurter aux mêmes obstacles politiques " que pour l'OTAN.

Face aux différents scénarios possibles, M. URBAIN a précisé qu'il lui paraissait plus facile d'opter pour le principe " de la double appartenance à l'UEO et à l'OTAN " à la condition d'accompagner cette option de mesures visant à renforcer la sécurité des pays non invités : à défaut, un certain nombre d'Etats (le rapporteur citant notamment la Bulgarie et la Roumanie) se verraient marginalisés. Evoquant à cet égard la doctrine CAHEN (du nom de l'ancien Ambassadeur de Belgique en France et également ancien Secrétaire général de l'UEO), M. URBAIN a conclu son exposé sur les coûts inhérents à tout élargissement et sur l'impératif pour l'UEO de procéder à une restructuration de ses méthodes.

M. Fabio EVANGELISTI (Italie/Sin.demo) a tenu à exprimer la " ligne " de son pays quant aux positions déjà prises, notamment au sujet de la PESC. Il a, en outre, souhaité une révision des critères d'admission de nouveaux membres au sein de l'UEO.

Complétant le propos de M. EVANGELISTI, Mme Vera SQUARCIALUPI (Italie/Sin.demo) a mis l'accent sur la situation de l'UEO coincée entre " les deux pots de fer que représentent l'OTAN et l'U.E. " et a regretté, à la fois, l'absence d'intervention significative de l'U.E. comme de l'UEO. dans la crise albanaise pourtant " à leur mesure ".

M. Ivan GLOUCHKOV (Bulgarie/associé partenaire) a rappelé la fermeté des intentions d'adhésion de son pays en soulignant les efforts qu'il avait déjà accomplis pour stabiliser sa situation intérieure au terme d'un consensus entre ses grandes forces politiques. Il s'est d'ailleurs déclaré certain que la Bulgarie était prête à envoyer en Albanie des forces de police pour participer, dans un cadre multinational, à l'effort de paix de l'UEO.

Lord NEWALL (Grande-Bretagne/conservateur) a souligné le fait que la Roumanie, qui avait à plusieurs reprises été historiquement abandonnée par ses alliés, méritait de se voir accorder à présent une large confiance d'autant qu'elle avait contribué à l'IFOR puis à la SFOR et que des troupes roumaines sont également présentes en Angola. Puis, M. Longin PASTUSIAK (Pologne/associé partenaire) a considéré que le Partenariat pour la Paix servait de socle " à l'étroite collaboration de la Pologne avec l'OTAN " depuis 1994 et que l'approbation par référendum d'une constitution moderne signifiait bien que son pays adhérait pleinement aux valeurs de l'Europe.

M. Constantinos VRETTOS (Grèce/PASOK), après s'être félicité du succès du Colloque d'Athènes (cf. infra), a affirmé que le but affiché de faire de l'UEO le propre mécanisme de défense de l'U.E. méritait que l'on franchisse encore de nombreuses étapes et donc, l'accord de cette Organisation sur des points essentiels. Il a conclu sur la situation actuelle qui permet à l'OTAN et donc aux Etats-Unis, d'occuper " le vide que l'Europe se trouve dans l'incapacité de combler " ajoutant qu'ainsi " l'OTAN... se découvre un rôle nouveau, un rôle européen, plus politique et plus actif dans les affaires européennes ".

MM. Ingvald GODAL (Norvège/membre associé/conservateur), SAPURIC (Ancienne République yougoslave de Macédoine/observateur), Géza JESZENSZKY (Hongrie/associé partenaire/Forum démocratique), Össur SKARPHEDINSSON (Islande/membre associé/social démocrate), Sükrü Sina GUREL (Turquie/membre associé/Parti démocratique de gauche), Pedro ROSETA (Portugal/PPD-PSD), Alvydas MEDALINSKAS (Lituanie/associé partenaire), RUZIN (Ancienne République yougoslave de Macédoine/observateur) et Karoly SZABO (Roumanie/associé partenaire/Union démocratique des Hongrois de Roumanie) ont également pris part à la discussion.

Après que M. URBAIN se soit félicité de l'esprit de consensus avec lequel son rapport lui semblait avoir été accueilli, l'Assemblée a adopté deux amendements sur le projet de recommandation, le premier sur la question de la délimitation des frontières des Etats baltes avec la Russie, une question qui reste, selon le rapporteur, un élément fondamental de la problématique de leur adhésion notamment à l'OTAN, le second mentionnant l'avancée positive constituée par la conclusion de l'Acte fondateur entre la Russie et l'OTAN. Puis, l'Assemblée a adopté la recommandation n° 611 ainsi amendée qui faisait d'ailleurs suite à une décision n° 18 sur le même sujet adoptée à l'unanimité de la Commission permanente réunie à Athènes le 13 mars 1997.

C. La réunion conjointe des commissions permanente, politique et de défense : le colloque d'Athènes (11 au 13 mars 1997).

A l'initiative de M. Jacques BAUMEL, Député (RPR), Président de la Commission politique de l'Assemblée de l'UEO, un colloque s'est déroulé à Athènes du 11 au 13 mars 1997 sur le thème : " La sécurité élargie : les problèmes de sécurité posés par l'élargissement de l'OTAN et des institutions européennes ".

Les travaux ont été ouverts par des allocutions de MM. de PUIG (Espagne - socialiste), Président de l'Assemblée de l'UEO, et KAKLAMANIS, Président du Parlement hellénique.

Dans sa présentation du Colloque, M. Jacques BAUMEL a rappelé les principaux objectifs à atteindre :

- approfondissement de l'identité européenne de sécurité et de défense ;

- développement d'un nouveau partenariat transatlantique ;

- association de la Russie à la nouvelle architecture européenne de sécurité ;

- maîtrise du processus d'élargissement de l'OTAN dont M. BAUMEL a analysé les conséquences militaires et techniques, financières, politiques et stratégiques.

S'agissant de la Russie, M. BAUMEL a précisé : " nous devons associer ce pays à la sécurité de l'Europe, sans lui donner pour autant un droit de regard et encore moins de veto sur l'avenir de l'Europe ". Il a également conclu sur la place de l'UEO que " la solution de sagesse consiste en un resserrement progressif des liens avec l'Union européenne. Si l'objectif, à terme, de l'intégration dans l'U.E. doit être maintenu, il est préférable d'adapter notre démarche aux réalités politiques actuelles de l'Europe ".

De nombreuses personnalités sont intervenues dans les discussions : MM. Mecys LAURINKUS, Président de la Commission des affaires étrangères du Parlement de Lituanie, Janusz ONYSZKIEWICZ, ancien Ministre de la défense de la Pologne, le Général Constantin DEGERATU, Secrétaire d'Etat et Chef d'Etat-major général de l'armée roumaine, l'Ambassadeur Donald J. Mc CONNELL, Secrétaire général adjoint de l'OTAN, Alexandre KONOVALOV, Président de l'Institut d'analyses stratégiques de Moscou, Boris I. KORNEYENKO, Ambassadeur de l'Ukraine en Grèce, le Professeur Michael MIHALKA, membre américain du Centre européen George C. Marschall d'études et de sécurité, MM. Georges PAPANDREOU, Ministre délégué des affaires étrangères de la Grèce, Lothar RÜHL, ancien Secrétaire d'Etat allemand à la défense, Geoffrey VAN ORDEN, représentant la Commission européenne, Akis TSOHANTSOPOULOS, Ministre grec de la défense, l'Ambassadeur Alfred CAHEN, ancien Secrétaire général de l'U.E.O.

M. Régis de BELENET, Directeur des affaires stratégiques, de la sécurité et du désarmement au Ministère des affaires étrangères, a rappelé les objectifs de la présidence française de l'UEO.

Dans la discussion, sont également intervenus MM. Jean VALLEIX, Député (RPR), Président de la Délégation française, et Nicolas ABOUT, Sénateur (RI). Les conclusions ont été présentées par M. Robert URBAIN (Belgique, Socialiste), Rapporteur général.

A l'issue du Colloque, la Commission permanente de l'Assemblée de l'UEO a adopté, sur proposition de M. Robert URBAIN, une décision sur les problèmes de sécurité posés par l'élargissement de l'OTAN et des institutions européennes. Dans ce message, l'Assemblée de l'UEO rappelle notamment : " le rôle essentiel des Parlements nationaux qui sont appelés à ratifier l'admission de nouveaux pays membres de l'OTAN et à l'Union européenne, et la nécessité de les tenir régulièrement informés sur l'évolution et les perspectives de négociations avec les pays concernés ".

La Commission permanente a également adopté une recommandation sur la situation en Albanie, présentée par M. GIANNATASIO (Italie - Forza Italia), rapporteur de la Commission de défense présidée par M. Armand de DECKER (Belgique - Libéral).

Ont participé aux travaux : MM. Jean VALLEIX, Député (RPR), Président de la Délégation française à l'Assemblée de l'UEO, Jean de LIPKOWSKI, Député (RPR), Pierre JEAMBRUN, Sénateur (RDSE), Vice-Présidents, Jacques BAUMEL, Député (RPR), Gabriel KASPEREIT, René COUVEINHES, Députés (RPR), Jean BRIANE, Denis JACQUAT, Députés (UDF), Nicolas ABOUT, Sénateur (RI), Jean-François LE GRAND et Michel ALLONCLE, Sénateurs (RPR).

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