AUDITION DE M. JACQUES BACHELIN,
CONTRÔLEUR FINANCIER AU
MINISTÈRE DE L'ÉDUCATION NATIONALE
DE LA RECHERCHE ET DE LA
TECHNOLOGIE
(3 FÉVRIER 1999)
M.
Adrien Gouteyron, Président -
Nous recevons maintenant
M. BACHELIN, contrôleur financier au ministère de
l'éducation nationale, de la recherche et de la technologie. Monsieur,
vous nous expliquerez en quoi consiste vos fonctions.
Le président lit la note sur le protocole de publicité des
travaux de la commission d'enquête et fait prêter serment à
M. Jacques BACHELIN.
M. Le Président -
Si vous le voulez bien, vous
pourriez, en introduction, présenter vos fonctions et dire ce que vous
avez à dire. Puis, nous vous poserions des questions.
M. Jacques Bachelin -
La situation des emplois
représente, pour le contrôleur financier de l'éducation
nationale, une de ses principales préoccupations, dans la mesure
où les enjeux financiers sont des enjeux de rémunération,
donc des problèmes d'effectifs.
Le non-respect des dotations d'emploi peut entraîner des dérives
budgétaires importantes, de la même façon, toute politique
volontariste en matière d'emploi, passe par la capacité à
connaître et à maîtriser les effectifs.
Pourtant, c'est dans ce secteur que les résultats sont les moins
satisfaisants, du point de vue du contrôle financier. Cette situation est
ancienne, mais elle pourrait évoluer prochainement avec la mise en place
d'un dispositif de contrôle des emplois, permettant à
l'éducation nationale d'optimiser ses moyens dans le respect de
l'impératif budgétaire.
Je vous propose de décrire la situation actuelle, puis d'expliciter
cette évolution.
Je rappelle en deux mots l'activité de contrôle financier.
M. Le Président -
Qui vous nomme, Monsieur le
contrôleur ?
M. Jacques Bachelin -
Le ministre du Budget.
M. Le Président -
C'était important que tout le
monde le sache.
M. Jacques Bachelin -
Le contrôleur financier
délivre des visas a priori sur l'ensemble des actes de gestion ayant une
incidence sur la dépense publique. Le contrôle financier
s'applique donc aux crédits budgétaires (les engagements, les
délégations, les ordonnances de paiement) et aux personnels (tous
les actes de gestion individuels et collectifs relatifs aux individus).
Deux objectifs sont poursuivis :
- assurer la régularité de la mise en oeuvre de la dépense
publique, dans le respect du contexte légal et
réglementaire ;
- assurer le respect de l'autorisation parlementaire, c'est-à-dire le
respect des dotations en crédits et en effectifs, autrement dit,
exécuter le budget, tout le budget mais rien que le budget.
Une évolution significative du contrôle financier est intervenue
depuis quelques années, qui a adapté les modalités de
contrôle aux enjeux. Le contrôle a priori est extrêmement
lourd car les actes passant par le contrôleur financier sont tout
à fait considérables. D'où l'intérêt, quand
le ministère essaye de développer sa productivité, que le
contrôle financier s'adapte à cette réalité et
centre son activité sur ce qui est significatif.
Je donne deux exemples pour le contrôle des personnels : nous avons
supprimé des visas a priori sur des actes de gestion incontournables et
systématiques, comme les départs en retraite, le visa du
contrôleur financier n'apportant pas grand-chose de plus. De la
même façon, nous avons supprimé le visa de contrôle
financier sur des actes de gestion courante comme les demandes de temps
partiel.
On voit l'intérêt de cet allégement, cela décharge
le contrôleur financier et l'administration, mais la contrepartie est une
perte d'information qui ne permet plus de tenir une comptabilité
contradictoire des effectifs en temps réel. En effet, nous n'obtenons
l'information qu'a posteriori.
Au ministère de l'éducation nationale, ce n'est pas un gros
problème, dans la mesure où cette évolution sanctionnait
une réalité qui était que nous n'avions pas de
comptabilité contradictoire. Nous ne connaissons pas les effectifs en
tant que contrôle financier, il faut le dire.
Ce n'est pas la seule spécificité du contrôle financier
dans ce ministère. En matière de crédits, la part
représentée par les crédits de rémunération,
soit 95 % de 180 milliards sur 300 en 1999, est mise en paiement sans
ordonnancement préalable. Pourtant, nous délivrons sur les
crédits environ 20 000 visas par an : 5 000 sur les
ordonnances de délégations et plus de 15 000 sur les
ordonnances de paiement.
Pour les personnels, le contrôle financier ne s'exerce pas non plus comme
dans les autres ministères, en raison de la dimension et de la
complexité du ministère.
Avec 1 100 000 personnes, ce ministère en a plus que tous les
autres additionnés. Il faut donc l'aborder différemment. A titre
d'exemple, pour l'enseignement scolaire, environ 60 a 70 corps de
fonctionnaires titulaires sont concernés par des concours chaque
année (concours externes, internes, réservés,
professionnels et autres). Si nous y rajoutons les listes d'aptitude,
70 000 personnes sont concernées par ces concours et ces
promotions.
Vis-à-vis des arrêtés individuels et collectifs soumis au
contrôleur financier, en 1998 par exemple, nous avons
délivré entre 20 000 et 25 000 visas sur les actes de
personnel. Ce sont les nominations, les classements, des
réintégrations, des détachements, des promotions, des
avancements, bref, toutes les situations pouvant survenir à un
fonctionnaire ou un contractuel.
Ce ministère est aussi spécifique en raison de sa
complexité, au niveau de la lecture des droits ouverts et en
exécution. Pour les droit ouverts, les lignes de dotation pour
déterminer les effectifs de l'éducation nationale étaient
au nombre de 1 300 en 1998, réparties dans 28 chapitres ou
articles. C'est extrêmement difficile à lire et je ne suis pas
certain que tout le monde en ait la même lecture, avec des niveaux de
précision qui contrastent sensiblement avec la capacité
d'information réelle dont dispose le contrôleur financier.
M. Le Président -
Combien délivrez-vous chaque
année de visas ?
M. Jacques Bachelin -
45 000 à peu près.
En exécution, c'est également un ministère complexe avec
des règles de gestion et une forte déconcentration.
Au niveau des imputations, par exemple, les personnels relevant d'un chapitre
budgétaire, se retrouvent un peu éparpillés. Les ATOS se
retrouvent sur tous les chapitres, de même les enseignants du second
degré qui se retrouvent aussi bien sur les chapitres d'ATOS, que du
premier degré, du supérieur, de la recherche, etc.
De la même façon, les recrutements de contractuels se font sur des
chapitres spécifiques. Par exemple, les maîtres auxiliaires se
recrutent sur le 31-97 depuis une année ou deux, mais on les retrouve
aussi sur des emplois de titulaires vacants.
M. Le Président -
Vous ne les visez pas, ils sont
recrutés par les recteurs.
M. Jacques Bachelin -
C'est un des problèmes. Il est
difficile d'appréhender la notion de vacance d'emploi à travers
ce genre de mécanisme.
Le constat est très différent, selon que l'on regarde les
effectifs de l'administration centrale ou des services
déconcentrés.
En administration centrale, la situation est tout à fait satisfaisante.
Cela concerne 3 760 agents, d'après la loi de finances. Il y a
une comptabilisation mensuelle, donc actualisée, un partage de
l'information entre le gestionnaire et le contrôleur financier,
l'accès pour le contrôleur financier aux bases de données,
Agora, la validation mensuelle des emplois vacants en début de mois et
une mise en commun des perspectives à très court terme, dans les
quatre mois.
Il y a également des aménagements permettant de tenir compte des
contraintes conjoncturelles, c'est-à-dire de faire des gages de gestion
dans le respect des consommations indiciaires, c'est-à-dire sans
surcoût.
D'un point de vue de contrôle financier, la situation est claire,
objective et permet de travailler correctement.
Pour les services déconcentrés, il n'en va pas de même. Ils
concernent 950 000 agents et le contrôleur financier ne dispose
pas d'une information satisfaisante pour délivrer les visas qui lui sont
demandés. De plus, son champ de compétences est trop
rétréci pour maîtriser la situation des effectifs.
En matière d'effectifs, le contrôleur financier vise toutes les
ouvertures de concours, à l'exception de celles des concours
réservés, ces concours étant entérinés par
le Budget, comme le cas des recrutements "loi Perben".
Ces visas sont délivrés soit sous ma propre
responsabilité, après l'examen des demandes, soit sur instruction
du ministre du Budget à la suite d'un arbitrage du Premier ministre.
C'est le cas quand il y a un surcalibrage de concours, comme c'est le cas
pratiquement chaque année pour les enseignants du second degré.
M. Le Président -
Quand le ministre défini le
nombre d'enseignants à recruter dans telle ou telle discipline, son acte
administratif est soumis à votre visa. Avez-vous la possibilité
de bloquer, si vous estimez que le nombre de postes ouverts aux concours,
dépasse les possibilités budgétaires ? Comment cela
se passe-t-il ?
M. Jacques Bachelin -
Les chiffres sont donnés
globalement et se répartissent par type de concours mais pas par
spécialités.
M. Le Président -
Une répartition par CAPES,
CAPET, agrégation ?
M. Jacques Bachelin -
Oui. Le contrôle financier en
viendrait à faire de l'opportunité et ce serait
désagréable pour tout le monde.
M. Le Président -
Cela vous arrive-t-il de constater
que le nombre de postes ouverts dépasse les dotations
budgétaires ?
M. Jacques Bachelin -
Il y a un surnombre sur le secondaire,
aussi, si on devait respecter la dotation budgétaire, on limiterait les
concours du second degré.
M. Jean-Léonce Dupont, vice-président -
Cela s'élève à combien ?
M. Jacques Bachelin -
Pour 1999, l'arbitrage de calibrage des
concours prévoyait un surnombre d'environ 3 000 personnes qui se
rajoutent avec les autres déjà en surnombre. Il y a une sorte de
cumul de surnombres.
M. Jean-Léonce Dupont, vice-président -
C'est un surnombre supplémentaire.
M. Jacques Bachelin -
Cela résultait de la
décision propre aux concours du second degré
décidés à l'automne 1998. En ouvrant 25 000 places
aux concours, on prévoyait, je crois, de créer 3 000
personnes en surnombre au moment où ces gens seraient nommés et
entreraient en activité.
M. Le Président -
Le ministre vous propose un
arrêté, lorsque vous constatez qu'il y a surnombre, alertez-vous
votre ministère et lui demandez-vous l'aval ?
M. Jacques Bachelin -
Je refuse de viser.
M. Le Président -
Ce refus entraîne-t-il un
dialogue entre les deux ministères ?
M. Jacques Bachelin -
Pour un concours d'ATOS par exemple,
imaginons que le nombre de vacances soit de 100 et l'on propose 120 postes au
concours. Si je refuse de viser, deux solutions se présentent au
ministère : soit il considère que c'est nécessaire et
il demande à passer outre, soit il se rend à cet argument
objectif et limite les postes au concours au nombre de vacances.
M. Le Président -
Il s'adresse à Bercy pour
passer outre ?
M. Jacques Bachelin -
Oui. Pour les concours du second
degré, nous ne découvrons pas cette situation chaque
année. C'est devenu une sorte de répétition : tous
les ans, il y a un arbitrage de Premier ministre où le volume des
dépassements est arrêté.
M. Jean-Léonce Dupont, vice-président -
Cela concerne aussi bien le corps professoral que les ATOS?
M. Jacques Bachelin -
Non, pour les ATOS, il n'y a pas de
surnombre.
M. Le Président -
Etes-vous capable d'évaluer
l'effet cumulatif des dépassements annuels ?
M. Jacques Bachelin -
Non.
M. Le Président -
Vous ne connaissez pas les effectifs.
M. Jacques Bachelin -
Tout est relatif. Une enquête
annuelle permet de faire le point sur la base d'un décomptage des
effectifs à fin décembre et fin janvier. Chaque année,
cela permet de comptabiliser la réalité des effectifs de
l'éducation nationale.
Je dis que je ne connais pas car au moment où je dois prendre une
décision pour viser un concours, je n'ai pas connaissance de l'effectif
actualisé du corps considéré. L'information à ma
disposition sur la réalité des existants relève de cette
enquête de l'année précédente.
Dans ce cas, nous recevons une annexe transmise à la Fonction publique,
sur laquelle figurent des chiffres d'effectifs fournis par le service, avec des
prévisions d'entrée et de sortie jusqu'au moment du
déroulement du concours. C'est une information que je ne peux pas
vérifier. Je fais un contrôle de cohérence, de
vraisemblance avec des informations relatives aux années
antérieures. Ce n'est pas satisfaisant car nous n'éliminons pas
le risque d'une possibilité de surnombre.
Pour les ATOS, c'est généralement suffisant parce que les
demandes d'ouverture de concours y sont généralement
inférieures, parfois très inférieures, aux
possibilités. Pour les enseignants du premier et second degré, il
y a arbitrage du Premier ministre.
En conséquence, nous n'avons pas trop de problème, malgré
une procédure désagréable dans les faits, sur la
maîtrise de l'appréciation des effectifs.
M. Pierre Martin -
Les surnombres tels que vous venez d'en
parler sont constatés a posteriori. Annuellement, accepte-t-on des
surnombres ?
M. Jacques Bachelin -
Oui.
M. Pierre Martin -
Ils se cumulent ?
M. Jacques Bachelin -
Oui.
M. Pierre Martin -
Ce n'est pas à vous que nous devons
poser la question du pourquoi, mais... ?
M. Pierre Martin -
Quand l'arbitrage du Premier ministre
décide de 25 000 ouvertures de concours pour les enseignants du
second degré, c'est accompagné par l'acceptation d'un surnombre
de 3 000 enseignants. Ces chiffres sont à titre d'exemple.
M. Le Président -
Pourra-t-on avoir les chiffres
exacts ?
M. Jacques Bachelin -
Oui, le ministère en dispose. Ce
volume de surnombre est une prévision, puisque qu'un concours
autorisé en novembre 1998 portera ses effets un, deux, voire trois ans
plus tard dans certaines catégories. Puis, il y a le constat au jour le
jour de la situation des enseignants, le niveau de surnombre aujourd'hui,
compte tenu des décisions antérieures, des entrées et des
sorties de cette catégorie des population. Ce sont deux questions
différentes.
Nous voyons donc que la position du contrôleur financier n'est pas
très facile car l'information n'est pas disponible. D'autres
éléments sont également pénalisants : par
exemple, tous les recrutements locaux de contractuels échappent au visa
(maîtres auxiliaires, contractuels, ATOS, etc.) Le
plafond dépend alors de la déontologie de l'autorité
locale qui respectera ou pas les dotations qui lui ont été
octroyées.
M. Jean-Claude Carle, rapporteur adjoint -
Qui les
vise ?
M. Jacques Bachelin -
Personne.
M. Le Président -
Nous y reviendrons peut-être
quand nous reparlerons du contrôle local.
M. Jacques Bachelin -
J'y arrive. J'espère que demain,
nous aurons un dispositif plus satisfaisant pour le contrôle financier au
budget et pour le ministère.
Les nominations sur listes complémentaires pour les titulaires à
gestion déconcentrée sont une autre pénalisation. Le
contrôleur financier donne un visa sur un chiffre global pour un
concours. Ensuite, ce concours est décliné au niveau
académique. Il y aura une liste de lauréats nommés et une
liste complémentaire. L'autorité locale peut tirer sur cette
liste complémentaire, ce qui pourrait avoir des conséquences
considérables.
Par exemple, pour les professeurs des écoles, un inspecteur
d'académie pourrait aller jusqu'à 300 % de la liste des
admis. C'est une hypothèse d'école, mais théoriquement,
cela se peut. Il n'y a pas de blocage objectif. Cela dépend du
comportement des uns et des autres.
Enfin, le troisième élément est peut-être le plus
significatif pour expliquer cette problématique des emplois à
l'éducation nationale.
M. Le Président -
Pardonnez-moi. Pourquoi la liste
complémentaire peut-elle entraîner une dépense
supplémentaire ? Les gens figurant sur cette liste ne sont pas
recrutés. Que vous manque-t-il ?
M. Jacques Bachelin -
Par exemple, il est ouvert
1 000 emplois pour un concours. Cela se déroule dans
20 académies, ce qui fait donc 50 lauréats dans chaque
académie. 50 personnes seront nommées dans chaque
académie. On aura ainsi respecté les 1 000 possibles
visés au nombre de vacances.
L'autorité locale pourra puiser dans la liste complémentaire si
un des lauréats fait défaut.
M. Le Président -
Nous ne dépassons toujours pas
le quota.
M. Jacques Bachelin -
Cependant, elle peut aussi tirer cette
liste complémentaire, indépendamment du fait qu'il y a une
défection sur la liste principale.
M. Le Président -
D'accord.
M. Jacques Bachelin -
La liste complémentaire sert
à pallier l'absence de candidats reçus, mais elle permet aussi de
trouver des candidats jusqu'à l'ouverture de nouveaux concours parce que
des vacances ont été constatées.
M. Jacques Legendre -
Ce n'est pas un ajout, c'est une
substitution.
M. Jacques Bachelin -
Non, c'est une substitution si c'est par
rapport à un lauréat déficient, mais c'est un ajout si on
estime qu'une vacance doit être pourvue et le candidat vient se rajouter
à la liste des admis.
M. Le Président -
L'autorité locale
décide d'établir une liste complémentaire de 50 parmi
lesquels elle recrute 10 ou 20 personnes qui ne correspondent pas à la
liste principale.
M. Jacques Bachelin -
C'est réglementairement possible.
M. Jacques Legendre -
Il nous faut être redoutablement
précis dans les termes que nous employons.
M. Le Président -
Cela nous oblige à être
précis.
M. Pierre Martin -
Qu'appelez-vous vacance ?
M. Le Président -
Un poste vacant. Nous confondons deux
choses. Vous parlez des autorisations de recrutement et non des autorisations
d'ouverture de poste. Il s'agit des autorisations de mettre tant de postes au
concours. C'est par rapport à cette autorisation qu'il peut y avoir des
dépassements par l'intermédiaire des listes
complémentaires. Vous avez bien distingué vos deux types de
visa : celui sur les recrutements et celui sur les emplois.
M. Jacques Bachelin -
Quand je disais 25 000, je ne
parlais pas des recrutements. Ce sont les visas sur les actes de gestion.
M. Le Président -
Tout à fait.
M. Jean-Léonce Dupont, vice-président -
Que
se passe-t-il quand la " vacance n'est plus vacante " et que la
personne a été prise sur la liste complémentaire ?
M. Jacques Bachelin -
Cela fait un surnombre. Une
délégation vous donne 100 emplois. Vous avez
90 personnes et vous en recrutez 10, cela fait 100. Si vous estimez qu'une
personne a disparu et vous en prenez 11, cela en fera 101 et vous aurez un
surnombre.
M. Pierre Martin -
C'était la différence entre
vacance et ouverture de poste. Il peut y avoir ouverture de poste et la vacance
continue d'être payée.
M. Jacques Bachelin -
L'ouverture des postes est
destinée à combler les vacances. On permettra de compenser ces
vacances par des entrants à partir de concours, le problème
étant d'arriver à doser ces entrants par rapport aux vacants.
Au niveau local, il y a une certaine souplesse pour adapter le volume
d'effectifs à partir de ces concours, avec l'estimation des vacances sur
le plan local.
M. Jean-Claude Carle, rapporteur adjoint -
Comment
est payé dans votre exemple le "un" en surnombre ?
M. Jacques Bachelin -
C'est autre chose. Il y a un
problème d'effectifs et un problème de
rémunération. Les rémunérations sont
déterminées d'une façon très théorique. Il y
a un mécanisme compliqué, avec les lignes souples. Tout le monde
est payé, fort heureusement.
M. Jean-Claude Carle, rapporteur adjoint -
C'est le
problème des emplois autorisés dans le cadre de la loi de
finances. Où est affecté le "un" ? Est-il en
supplément ?
M. Jacques Bachelin -
On l'imputera sur un chapitre de
rémunération. Si c'est un ATOS, il sera sur le 31-90, si c'est un
maître auxiliaire, il sera sur le 31-97. Puis, il sera payé
à la fin du mois sans aucun problème. Le payeur ne va pas limiter
le nombre de bénéficiaires à l'équivalence des
dotations.
Une explication du dérapage tient au fait que le ministère
utilise des outils et des règles de gestion qui ne coïncide pas
avec la mandature budgétaire. Cela résulte du fonctionnement, de
l'organisation, de l'objet et des contraintes de l'éducation nationale.
Une nomenclature fonctionnelle se démarque de la nomenclature
budgétaire.
Par exemple, pour l'éducation nationale, on parle d'un emploi
d'enseignant dans le second degré, mais sur le plan budgétaire,
on ne sait pas ce qu'est un enseignant. On connaît l'agrégé
et le certifié. Ce sont deux réalités qui ne sont pas
nécessairement toujours cohérentes.
Les services gestionnaires ont recours à cette nomenclature qui,
à travers un mécanisme relativement complexe et long, permet de
passer des emplois aux postes et aux personnels.
Il s'ensuit que les délégations d'emplois dont
bénéficient les académies n'ont qu'un caractère
indicatif. Autrement dit, elles ne sont pas systématiquement
considérées pour l'implantation des postes. On peut implanter des
postes, volontairement ou involontairement, sans être contraint par la
référence budgétaire que représente la
délégation. C'est ce qui permet d'avoir des surnombres.
Le rapprochement entre les effectifs et la référence
budgétaire est effectué annuellement, c'est l'enquête EMI,
(enquête des masses indiciaires). Cette enquête est
intéressante, mais n'est disponible que tardivement et ne permet pas de
tirer des conséquences opérationnelles, notamment lors de
l'élaboration de la loi de finances en mai, lors des conférences
budgétaires.
En résumé, le contrôleur financier ne dispose pas de
situation actualisée des effectifs des services
déconcentrés. Il vise les ouvertures de concours sans pouvoir
garantir la régularité des volumes autorisés. Des
décisions locales conduisent à recruter des titulaires et des
contractuels, sans autorisation préalable et sans considération
de l'aspect contraignant de la référence budgétaire, que
la nomenclature de gestion n'a pas intégrée.
Cette situation n'est satisfaisante pour aucun des acteurs concernés,
que ce soit du côté finances ou du côté
éducation nationale.
Le ministre de l'éducation nationale a souhaité, en 1997, en
partenariat avec le directeur du budget, mettre en place un dispositif
permettant de parvenir à un contrôle des emplois. A partir de ce
moment, nous sommes entrés dans une nouvelle perspective, complexe
à construire et à mettre en place, mais dont l'ambition est
d'assurer l'objectivité de la connaissance et de la maîtrise
d'effectifs tout en préservant les spécificités des
effectifs, tout en préservant aussi les spécificités de
gestion de l'éducation nationale, en particulier la nomenclature
fonctionnelle.
Il ne s'agit pas de transformer le mode de gestion de l'éducation
nationale pour parvenir à un contrôle des emplois. Il s'agit de
prendre en compte la réalité et de l'approcher par une forme
originale pour parvenir à ce résultat.
Le dispositif repose sur la mise en oeuvre d'une application informatique
élaborée par la Direction des affaires financières,
dénommée "contrôle national des emplois". Cette application
a dû être élaborée en 1992/93. Depuis 1996, elle
permet pour les personnels administratifs et du second degré, de
disposer d'états de synthèse des emplois et de consommation des
moyens comme sous-produit des applications de gestion Agora et EPP (Emplois
poste personnel), qui sont respectivement l'application de gestion du personnel
administratif et l'application de gestion des personnels du second
degré.
Cette application "contrôle national des emplois" agrège ces
données autour d'une interface entre la nomenclature de gestion et la
nomenclature budgétaires. Ce concept permet désormais
d'établir une cohérence entre des nomenclatures
parallèles, qui pouvaient converger mais qui ne le faisaient pas
nécessairement et, de ce fait, d'obtenir une cohérence entre les
droits ouverts et répartis, c'est-à-dire les dotations
exprimées en agrégats et la consommation réelle des
moyens, exprimées également en agrégats.
Nous pouvons voir les principes de ce dispositif et ensuite sa mise en place.
Les principes : le champ du dispositif recouvre une part importante des
effectifs des services déconcentrés. 98 % des chapitres
budgétaires ayant des rémunérations de personnels sont
concernés. Il y a essentiellement quatre chapitres :
- deux pour les ATOS, le 31-90 et le 36-60.
- deux pour les enseignants, premier et second degré, 31-92 et 31-93.
Cela doit faire 943 000 agents sur les 950 000 possibles.
Ce dispositif est conçu en deux volets.
Le premier volet est une recherche de comptabilisation des effectifs des
services déconcentrés. Le second est la mise en place d'un
contrôle juridique des emplois.
Notez que pour les enseignants du second degré, le dispositif est
limité au simple décompte des effectifs, sans mise en oeuvre d'un
contrôle juridique des emplois.
La comptabilisation des effectifs des services déconcentrés peut
être découpée en trois phases :
- la notion d'enveloppe de gestion ;
- l'élaboration de situations mensuelles d'emplois dans les
services académiques ;
- et l'agrégation nationale des données
déconcentrées.
L'enveloppe de gestion est la traduction, après ajustement, des
dotations de la loi de finances. Il sera incorporé les surnombres
autorisés et pratiqué des compensations internes afin d'adapter
cette dotation à la réalité des besoins. Par exemple, on
peut avoir besoin de plus d'adjoints administratifs que d'agents
administratifs, de maîtres ouvriers plutôt que d'ouvriers
professionnels. En conséquence, dans la réservation du coût
indiciaire de ces emplois, cette loi de finance sera rectifiée pour
l'adapter aux besoin d'une gestion.
Globalement, une bonne traduction de la loi de finance fournira ces enveloppes
de gestion en agrégats, c'est-à-dire en dotations
budgétaires regroupées. Ces agrégats sont des
regroupements plus ou moins importants. Au niveau des ATOS,
généralement cela regroupe des corps (attachés,
secrétaire administratif, CASU, etc.). Au niveau des enseignants,
l'agrégation est très forte, puisque pour le premier
degré, il n'y a qu'un seul agrégat. Pour le second degré,
il doit y avoir cinq agrégats, en faisant la distinction entre le
personnel enseignants, le personnel de Direction, d'orientation, etc.
Ces démarches sont apparues comme étant le degré le plus
fin pouvant être géré dans les deux nomenclatures.
Ces enveloppes de gestion feront l'objet d'un visa par le contrôle
financier central. L'existence de ce visa est impératif pour permettre
aux Directions gestionnaires de procéder aux délégations
entre les différentes académies, sachant que celles-ci doivent
s'inscrire dans le plafond des enveloppes.
M. Le Président -
Sans transfert d'un agrégat
à l'autre ?
M. Jacques Bachelin -
Nous visons tous les agrégats
l'un après l'autre. Il doit y avoir 80 agrégats donc autant de
visas qui dureront tant que le total des délégations restera
inférieur ou égal à l'enveloppe de gestion. S'il y a
dépassement, le visa tombe et il n'y a plus de délégation.
C'est le système du visa bloquant.
Dans ce système, les délégations sont
nécessairement compatibles avec les dotations de la loi de finances
initiale. Il n'est délégué dans les académies que
la LFI et pas davantage. C'est une donnée objective sur laquelle tout le
monde joue le jeu de façon ouverte.
Pour que ce soit possible, le contrôle financier doit délivrer ses
visas extrêmement rapidement pour ne pas bloquer le ministère dans
l'attente de validation d'une nouvelle proposition du service gestionnaires.
L'élaboration de situations mensuelles d'emploi par les rectorats :
ces situations sont établies suivant le concept d'agrégats. Elles
présentent, pour chaque académie, les stocks de dotations (et non
des droits ouverts) et les stocks d'effectifs, c'est-à-dire la
population gérée dans le rectorat.
Pour un mois, nous avons 80 agrégats, deux colonnes :
dotations, effectifs. D'un mois à l'autre, nous avons des flux entrants
et sortants.
Ces situations nous donnent une capacité d'appréhension
immédiate et actuelle de la situation d'effectifs de l'académie.
Cela permet de prendre les décisions nécessaires, dans la mesure
où ces situations sont communiquées aux contrôles
financiers régionaux et serviront de base pour que ces contrôleurs
financiers régionaux visent les demandes de recrutement.
M. Le Président -
Cela fonctionne-t-il
déjà ?
M. Jacques Bachelin -
L'établissement des situations et
leur communication aux contrôles financiers régionaux
fonctionnent, mais pas partout. Le système a été
enclenché.
L'agrégation des données rectorales : tous ces effectifs pourront
être agrégés au niveau national. Tous les mois, il y aura
une connaissance actualisée de l'ensemble des effectifs du
ministère, rapprochée avec les enveloppes de gestion et non pas
des délégations, car celles-ci sont inférieures ou
égales aux enveloppes de gestion (les droits ouverts sont donc bien les
enveloppes de gestion).
Nous aurons une vision immédiate et objective des vacances et des
surnombres. Cette information sera à la connaissance du ministère
et du contrôle financier.
Ce système est aujourd'hui faisable puisque nous avons les outils pour
cela et se met en place progressivement.
La mise en oeuvre du contrôle juridique des emplois au niveau
local : c'est l'exercice de délivrance des visas a priori des
contrôleurs financiers régionaux sur les recrutements
déconcentrés de titulaires et de contractuels.
M. Le Président -
Cela vise-t-il les
instituteurs ?
M. Jacques Bachelin -
Cela vise toutes les catégories
de titulaires à gestion déconcentrés, c'est-à-dire
tous les ATOS catégorie B et C, les enseignants du premier degré,
et tous les contractuels.
M. Le Président -
Cela ne vise pas les maîtres
auxiliaires ?
M. Jacques Bachelin -
Si. Ce sont des contractuels.
A travers ce visa des contrôleurs financiers régionaux sur le
recrutement des titulaires à gestion déconcentrés et des
contractuels locaux, trois objectifs sont poursuivis.
Le premier est un objectif quantitatif. C'est le respect des dotations, avec la
comparaison des situations élaborées par les rectorats
mensuellement pour connaître les vacances ou pouvoir viser un
recrutement, dans la mesure où il y a des vacances. C'est une
activité tout à fait traditionnelle qui ne se fait pas
aujourd'hui.
Le deuxième objectif est beaucoup plus délicat. Il s'agit de
veiller au respect de la réglementation des directives de la fonction
publique, pour ne pas entretenir ou créer de la précarité.
C'est toute la problématique des contractuels sur emploi permanent. Il y
a une règle du jeu, il faut l'appliquer et on s'aperçoit, au
niveau local, mais ce n'est pas propre à l'éducation nationale,
qu'il est difficile de ne pas utiliser les contractuels dans des situations non
réglementaires.
Le troisième objectif est de pouvoir traduire concrètement les
engagements pris par le ministère de l'éducation nationale lors
de l'élaboration de la loi de finances. Par exemple, quand le
ministère décide de ne pas recruter de nouveaux maîtres
auxiliaires, si cette procédure fonctionnait, les contrôleurs
financiers régionaux, seraient en droit de refuser des visas a priori de
recrutement de maîtres auxiliaires.
M. Le Président -
Ce n'est pas le cas ?
M. Jacques Bachelin -
Non. Nous allons voir où en est
la mise en oeuvre de tout ce dispositif.
C'est ambitieux et complexe, pour des raisons techniques et aussi de
mentalité de comportement. Ce que le ministre et l'administration
centrale ont décidé dans leur grande sagesse, n'est pas
nécessairement vécu avec un enthousiasme débordant sur le
plan local.
Pour ce qui concerne le premier volet, la comptabilisation des effectifs des
services déconcentrés, entre fin 1997 et mi-1998, nous avons
réalisé le contrôle des emplois au niveau central.
Nous avons élaboré des règles et des modalités de
fonctionnement du dispositif. Nous avons défini de façon
opérationnelle les notions d'enveloppe et d'agrégats. Nous avons
déterminé les conditions de délivrance du visa, a priori,
celui du contrôleur financier central. Nous avons réalisé
l'outil informatique pour délivrer le visa et nous avons
formalisé les délégations pour l'ensemble des corps
concernés. Tout cela a été fait au premier semestre
1998.
A partir de la rentrée scolaire 1998/1999, l'administration centrale a
délégué les emplois dans le strict respect des dotations
de la loi de finances. C'est le cas aujourd'hui. Les rectorats et les
contrôleurs financiers régionaux ont reçu
systématiquement chaque début de mois, les nouvelles dotations
représentant les droits ouverts en matière d'emplois. Autrement
dit, dans chaque rectorat, on connaît la règle du jeu.
En 1999, l'objectif sera de faire en sorte que l'ensemble des services
déconcentrés établisse systématiquement leur
situation mensuelle et la transmette dans les temps convenus aux
contrôleurs financiers régionaux. Dans la mesure où ce sera
fait systématiquement tous les mois par l'ensemble des académies,
cela pourra être agrégé et on aura une vision d'ensemble
des effectifs de l'éducation nationale.
Nous avons demandé aux contrôleurs financiers régionaux ce
qu'ils reçoivent de la part de leur partenaire dans les rectorats et
à quoi cela ressemble. Aujourd'hui, la grosse majorité le fait,
mais dans des conditions non encore exploitables.
Nous sommes à un point de passage important car l'enquête des
masses indiciaires se déroulent fin décembre pour les enseignants
de premier degré et fin janvier pour les autres personnels. En
conséquence, les académies seront obligées de sortir leur
situation, tous les mois, désormais. Le but du jeu est, à partir
de cette opération de janvier, d'enclencher sur la production
systématique de ces situations.
Les académies auront, avec les contrôleurs financiers
régionaux, des relations de partenariat permettant à ces derniers
de regarder ces situations, d'une façon informative dans un premier
temps, pour enclencher le système.
Pour ce qui concerne le contrôle juridique des emplois, les choses sont
à la fois mieux formalisées et moins bien faites. En effet, des
groupes de travail ont explicité depuis 1997 un certain nombre de
modalités de fonctionnement, notamment la sélection des actes
devant faire l'objet d'un contrôle a priori et la délivrance des
visas.
C'est très compliqué. Que doit-on soumettre a priori aux
contrôles financiers régionaux ? Comment doit-on le
transmettre, à partir de quelle pièce ? Faut-il des dossiers
très importants ? Quels seront les délais ? Un
contrôle financier ne peut pas bloquer la gestion d'un service, surtout
s'il s'agit d'un visa a priori. Il faut donc une capacité de
réponse extrêmement rapide.
Ces réflexions n'ont pas encore abouti de façon définitive
et vont se prolonger en 1999, avec une hypothèse intéressante
mais délicate qui est la délivrance d'un visa informatisé,
intervenant directement dans les bases de gestion. On gagne du temps et du
papier mais, en même temps, cela entraîne des conséquences
assez compliquées.
En conclusion, avec les dispositifs de contrôle des emplois, nous entrons
dans une nouvelle logique de fonctionnement. Le ministère de
l'éducation nationale devrait désormais pouvoir gérer ses
effectifs et satisfaire ses besoins dans la transparence et dans
l'objectivité.
C'est un choix mais cela peut se faire. Pour que le contrôle financier
puisse exercer ses prérogatives, il faudra que ces objectifs soient
atteints, mais aussi compléter le dispositif sur trois points dont deux
sont techniques et l'un stratégique. Les points techniques sont :
- tout d'abord, l'extension de l'application micro "contrôle national des
emplois" au premier degré ; ce n'est pas fait aujourd'hui ;
c'est l'application Agape et les synthèses sont manuelles.
- ensuite, la généralisation du menu "paye" dans toutes les
applications afin d'avoir la garantie d'une identité entre les
informations traitées en gestion et en paye.
Par exemple aujourd'hui, vous pouvez avoir quelqu'un géré comme
un ATOS sur le 31-90 et qui sera payé sur le 36-60. Il n'y a pas
d'incohérence en tant que telle car les systèmes ne sont pas
liés et peuvent se développer différemment. De même,
les nomenclatures de catégories et d'individus ne sont pas identiques
entre la gestion et la paye. Nous recevons une source d'information autonome en
matière d'effectifs de la part de la comptabilité publique qui
est la comptabilisation des personnels payés chaque mois, mais c'est
inexploitable car les biais de gestion ne permettent pas de faire le
rapprochement de la réalité et de cette comptabilisation.
Quand nous aurons systématiquement des applications informatiques
intégrant le module paye, nous ne pourrons pas payer quelqu'un s'il
n'est pas géré et nous aurons la même information d'un
côté comme de l'autre. D'où une objectivité totale
du système.
La troisième évolution est stratégique. C'est
l'élargissement du dispositif à l'ensemble des chapitres assurant
la rémunération de personnels sur emploi, afin d'avoir
l'exhaustivité et donc l'étanchéité du
système.
Ces évolutions exigent une réelle volonté politique de la
part de l'ensemble des parties prenantes. Elles nécessitent aussi
l'élaboration de procédures nouvelles et la construction d'outils
informatiques adaptés.
Sur le plan de la démarche, la maîtrise d'une telle
opération, complexe, passe par la constitution dès le premier
trimestre 1999 (ce n'est pas encore mis en place mais ce le sera d'ici la fin
du premier du trimestre) d'un groupe de pilotage réunissant les
administrations centrales de l'éducation nationale et des finances, les
services rectoraux et le réseau de contrôle central et
régional.
Ce groupe tentera d'apporter des réponses de principe et des
réponses pragmatiques qui se poseront au fur et à mesure que le
système montrera ses difficultés et que l'on identifiera les
problèmes.
M. Le Président -
Merci Monsieur le contrôleur.
Nous restons sans question. Pourriez-vous nous communiquer votre
document ? Cela nous aidera.
M. Jacques Bachelin -
Bien entendu.
M. Jean-Claude Carle, rapporteur adjoint -
Je
soupçonnais déjà la complexité, pour ne pas dire
l'opacité du système, mais je ne croyais pas que c'était
à ce niveau. Vous nous avez dit qu'il fallait améliorer la
connaissance et la maîtrise des effectifs et vous nous donnez quelques
pistes. Seulement, c'est difficile car on ne connaît pas les effectifs.
Le système mis en place permettra-t-il, au moins tous les mois, de
s'assurer de la conformité des décisions prises ? Cela
permettra-t-il d'éviter les dérives ?
On ne pourra plus payer quelqu'un qui n'est pas géré, avez-vous
dit. Cela veut-il dire qu'aujourd'hui, qu'on peut payer quelqu'un qui n'est pas
géré ?
M. Le Président -
Que veut dire "gérer
quelqu'un" ?
M. Jacques Bachelin -
Je parle de gérer dans les bases
informatiques. Aujourd'hui, nous pouvons faire des payes manuelles, afin qu'une
personne non intégrée dans le système puisse être
payée, car elle est recrutée.
M. Jean-Claude Carle, rapporteur adjoint -
Ce n'est
pas dans le sens administratif ou hiérarchique du terme.
M. Jacques Bachelin -
S'il y a cette coïncidence entre la
gestion informatique et la paye, il y aura adéquation entre postes
délégués et postes occupés et si l'on ne paye que
les gens qui sont dans le système, on aura une identité entre les
gens payés et ceux occupant des postes en conformité avec les
postes délégués.
M. Jean-Claude Carle, rapporteur adjoint -
Ce n'est
pas le cas.
M. Jacques Bachelin -
L'informatique n'est pas bouclée.
Dans certaines académies, le module paye est associé au module de
gestion, mais ce n'est pas généralisé.
M. Jean-Claude Carle, rapporteur adjoint -
La
déconcentration améliorera-t-elle le système ou le
complexifiera-t-elle encore davantage ?
M. Jacques Bachelin -
Je ne suis pas un spécialiste de
la déconcentration. Il me semble que cela ne peut que favoriser les
choses, dans la mesure où les dossiers individuels seront traités
plus rapidement sans faire l'aller-retour avec l'administration centrale.
M. Jacques Legendre -
Je ne suis pas sûr d'avoir tout
compris, tant tout ceci est complexe. Si jusqu'ici c'était presque la
nuit, vous avez à peu près achevé de mettre en place des
procédures devant permettre d'y voir plus clair. Notre réflexion
arrive donc un peu tard car les choses devraient être marquées par
la clarté.
M. Jacques Bachelin -
C'est un problème de temps. Je ne
pense que ce dispositif de contrôle des emplois puisse être
opérationnel dans sa réalité avant un certain temps.
M. Le Président -
Pouvez-vous être plus
précis ?
M. Jacques Bachelin -
J'espère que fin 1999, nous
pourrons faire fonctionner le premier volet de la comptabilisation des
effectifs et l'agrégation de ces informations.
Ensuite, il faudra plusieurs années pour que le système soit
totalement fiabilisé, étanche et que les contrôles
financiers régionaux puissent pratiquer les contrôles et visas a
priori sur les actes de gestion.
En effet, il faut former les contrôleurs financiers. Le contrôle
des effectifs est beaucoup plus compliqué que celui des crédits.
Des gens s'en vont, d'autres reviennent. Une vacance est une notion très
fluctuante. Il faut des systèmes, des procédures, les faire
fonctionner, c'est très délicat. Surtout, il ne faut pas bloquer
le système.
M. Le Président -
Ma remarque porte justement sur ce
point. Supposons que votre système soit parfaitement transparent,
aveuglant de clarté, ne risque-t-on pas de bloquer la machine ? Le
recteur, qui doit faire face à des situations concrètes parfois
délicates, aura-t-il les moyens d'en sortir ?
M. Jacques Bachelin -
C'est une des questions fondamentales
qu'il faut se poser, indépendamment de la construction technique du
système.
S'il est constaté des surnombres dans une académie, par exemple,
cela ne veut pas dire grand-chose en tant que tel car nous pouvons avoir des
vacances dans l'académie voisine. En conséquence, il faut
définir la notion de surnombre, probablement sur un plan national.
Le danger numéro un serait d'utiliser brutalement un système et
d'avoir une vision très étriquée en faisant des refus de
visas car il y aurait deux oreilles de plus. Si nous devions en arriver
là, il faudrait s'arrêter tout de suite.
Le but du jeu n'est pas de limiter la capacité d'action du recteur. Si
une classe n'a pas de professeur, il est évident que c'est une
priorité pas rapport à autre chose. L'importance est de faire en
sorte que cette situation soit connue et d'en tirer les conséquences.
L'intérêt est d'avoir un retour et de savoir qu'à un
certain moment, nous avons des surnombres justifiés par des besoins,
bien évidemment.
Cependant, soit nous saurons si ces besoins auraient pu être
résolus différemment, avec des moyens optimisés et le
ministère aura alors la possibilité de se mobiliser d'une
façon plus efficace ; soit nous saurons si ces moyens n'étaient
pas suffisants.
M. Le Président -
Votre dispositif peut avoir
l'avantage de mieux informer le Parlement de la situation réelle et des
besoins, quand il prend ses décisions budgétaires. Actuellement,
les informations que nous avons ne sont pas d'une très grande
précision.
M. Jacques Bachelin -
L'intérêt du dispositif du
contrôle des emplois est de donner des informations. C'est autre chose de
savoir ce que l'on en fait après.
M. Jacques Legendre -
Il me vient une idée quant
à l'illustration que nous pourrions donner de notre rapport : il y
a au Sénat un tableau où chacun sait que le nombre des pieds des
soldats ne correspondent au nombre de ces soldats. C'est bien la situation de
l'éducation nationale !
(Rires)
M. Le Président -
Cela peut faire un titre. Merci.