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11 mai 1999 : Maîtriser les émissions de gaz à effet de serre : quels instruments économiques? ( rapport d'information )

 

Sommaire

1 C'est-à-dire d'origine humaine.

2 Source : ministère de l'Industrie.

3 Rapport de l'atelier " Quelle politique pour la France ", p. 70.

4 Source OCDE " Réchauffement planétaire ", 1995.

5 Le pouvoir de réchauffement de ces gaz est très variable : le " forçage radiatif " des CFC est ainsi plusieurs milliers de fois supérieur à celui du CO2.

6 Par convention, le " forcage radiatif " de l'ensemble des gaz à effet de serre est rapporté à celui du CO2. Par ailleurs, les émissions sont le plus souvent exprimées en tonnes d'équivalent carbone (il y a 1 tonne de carbone dans 3,66 tonnes de CO2).

7 partie par million en volume = 1 cm3 par m3 d'air.

8 Cf. " Energie 2010-2020, rapport de l'atelier Les défis du long terme ", Commissariat général du Plan, 1998.

9 Cf. " Impacts potentiels du changement climatique en France au XXème siècle ", rapport de la Mission interministérielle de l'effet de serre (MIES), novembre 1998.

10 Source GIEC (1995).

11 Il s'agit d'un phénomène déjà connu à petite échelle entre 1968 et 1974, et lié à la hausse de la pluviosité sur le Canada et l'Arctique.

12 Le succès de la maîtrise des émissions de gaz à effet de serre dépendra ainsi très largement du mode de croissance de la Chine et de l'Inde : si les Chinois et les Indiens consomment à l'avenir autant d'énergie que les Américains d'aujourd'hui, les émissions mondiales de gaz à effet de serre seront multipliées dans des proportions considérables.

13 Cet ordre de grandeur est supérieur au ralentissement de la croissance (de l'ordre de 0,01 % à 0,05 % par an selon des simulations l'OCDE) qui pourrait résulter dans les pays industrialisés de la mise en oeuvre et du prolongement du protocole de Kyoto. Ces chiffres ne sont néanmoins pas directement comparables. L'estimation des dommages résulte en effet de l'addition de coûts microéconomiques, dont l'impact sur la croissance économique telle que mesurée par le PIB est incertain : une catastrophe naturelle peut ainsi accélérer le PIB à court terme (en stimulant la construction notamment), même si elle réduit le bien-être de la population et freine la croissance à long terme. A l'inverse, l'évaluation des coûts du protocole de Kyoto résulte de l'utilisation de modèles macroéconomiques, et ces coûts seraient cumulatifs. Par ailleurs, le respect durable du protocole de Kyoto ne ferait qu'infléchir légèrement le changement climatique, c'est-à-dire en réduirait peu les dommages.

14 Le GIEC souligne toutefois " 
qu'il arrive que des subventions soient créées et que les distorsions dans les structures de prix soient maintenues en raison de considérations sociales et pour des motifs de répartition, ce qui en rend difficile l'élimination ".

15 D'après " Energie 2010-2020, rapport de l'atelier les défis du long terme ", Commissariat général du Plan, 1998.

16 1 tonne de CO2 = 0,273 tonne d'équivalent carbone

17 D'après " Energie 2010-2020 ", Rapport de l'atelier " Les défis du long terme ", Commissariat général du plan, 1998, pp. 79-80.

18 Par exemple, la mise en oeuvre d'une taxe sur le CO2 d'un montant de 800 F/tonne de carbone, compensée par des allégements de charges sociales, accroîtrait (jusqu'à 2 %) les coûts de production de sept des branches délimitées par la Comptabilité nationale, tout en réduisant (jusqu'à 0,75 %) les coûts des 28 autres branches (cf. " Fiscalité de l'environnement ", rapport du Conseil d'analyses économiques, 1998, p. 63). A très long terme, la valeur ajoutée des activités les plus intensives en énergie pourrait ainsi se ralentir.

19 Si la maîtrise des émissions ralentit la croissance des pays industrialisés, les pays en développement s'en trouveront toutefois pénalisés.

20 C'est-à-dire que " l'élasticité prix " de la consommation d'énergie fossile à 5 ans serait seulement de - 0,3 en France.

21 Source : " Effets globaux de l'écotaxe européenne ", Giuseppe NICOLETTI, Joaquim OLIVEIRA-MARTINS, Revue Economique, mai 1994.

22 Cette date passée a été choisie comme point de départ de la simulation pour des raisons essentiellement techniques.

23 C'est-à-dire le ratio consommation d'énergie/ valeur ajoutée : lorsque ce ratio diminue, cela signifie que l'on utilise moins d'énergie pour la même production, donc que l'efficacité énergétique s'améliore.

24 " Fiscalité et environnement ", 1998, p . 22.

25 " Le prix implicite " de ces émissions résulte des prix des différentes énergies.

26 Rapport du Sénat n° 439, 1998.

27 Cf. la proposition de directive du Conseil du 30 juin 1992 visant à instaurer une taxe sur les émissions de dioxyde de carbone et sur l'énergie.

28 On peut d'ailleurs remarquer qu'entre 1984 et 1994, " 
pour une augmentation de 7 % du salaire net médian en francs constants, les taxes sur le supercarburant ont augmenté de 12 %, mais elles ont baissé pour les utilisateurs de sans plomb et de diesel (- 8 %), qui constituent les carburants dominants, tandis que l'écart entre le salaire brut et le salaire net croissait de 26 % " (cf. Conseil d'analyses économiques, " La fiscalité environnementale ", 1998, p. 58).

29 C'est-à-dire si l'évolution des salaires est supposée s'infléchir par rapport aux comportements observés dans le passé.

30 En sens inverse, les taxes sur le CO2 présentent un effet vertueux que ces résultats ne prennent guère en compte : en présence d'incertitudes sur les débouchés et de rigidité de l'emploi, des taxes assises sur l'énergie, facteur de production flexible, sont
a priori plus favorables à l'emploi et à la croissance, à recette budgétaire moyenne constante. En effet, les taxes sur l'énergie sont bien corrélées au cycle des affaires (leur poids diminue lorsque la production baisse), alors que cela n'est pas le cas des charges sociales (l'emploi ne s'ajustant pas instantanément à la production, le coût des charges sociales pour les entreprises est proportionnellement plus important lorsque l'activité est ralentie). Au contraire des écotaxes, les charges sociales incitent donc les entreprises à licencier davantage lorsque la conjoncture est ralentie, et les dissuadent d'embaucher lorsque la reprise est peu assurée. Au total, remplacer des cotisations sociales par une écotaxe transfère le risque lié aux aléas de la conjoncture des entreprises vers les finances publiques (les recettes d'une écotaxe seraient plus volatiles), ce qui améliore le bien-être général, car le Trésor public est moins fragile (donc moins averse au risque) que les entreprises.

31 En théorie, ces pertes de compétitivité pourraient être compensées par des taxes à l'importation ou des détaxes à l'exportation. En pratique, la mise en oeuvre de ces mesures serait toutefois problématique, car il est difficile de déterminer le contenu en énergie des biens et services échangés, c'est-à-dire l'assiette de la taxe ou le montant de la détaxe.

32 La Suède a aussi mis en place une taxe de 0,653 F/litre d'essence et de 0,8 F/litre de diesel, ce qui, selon le Conseil d'analyse économique, équivaut, après exemptions, à une taxe d'environ 600 F/tonne de carbone. Le prix des produits pétroliers domestiques s'est ainsi accru de 10 à 15 %, favorisant notamment le développement de la cogénération.

33 Ainsi, dans une moindre mesure, qu'à l'Espagne, riche en électricité hydraulique.


34 Cet avantage aurait été à double tranchant. En effet, la France émettant pour les mêmes raisons moins de CO2, le produit d'une taxe harmonisée assise sur le CO2 aurait été proportionnellement beaucoup moins élevé en France qu'en Allemagne, en Italie ou au Royaume-Uni, si bien que les allégements de charges permis par l'instauration de l'écotaxe auraient été également moins importants. Au total, le " double dividende " escompté de la réforme fiscale aurait été plus faible en France que dans les autres pays européens.

35 Cf. " Les permis d'émission négociables et la lutte contre la pollution atmosphérique ", Olivier GODARD, Séminaire Économie de l'environnement du Commissariat général du Plan. 14 octobre 1998.

36 Cf. " Le commerce de permis d'émission de gaz à effet de serre et les enjeux de la concurrence industrielle internationale ", Olivier GODARD, À paraître dans le cadre du colloque " Réforme fiscale verte et instruments économiques pour une coopération internationale : le contexte post-Kyoto ", organisé par le ministère de l'Environnement. Université de Toulouse, mai 1998.

37 Cf. " Un marché qui sent le soufre ", Fiona MULLINS, in courrier de la Planète/Global Chance, mars-avril 1998.

38 Cf. " Le marché de permis négociables sur les émissions de dioxyde de soufre aux Etats-Unis : Quels enseignements ? " ; Nathalie KOSCIUSKO-MORIZET, note de la Direction de la Prévison, novembre 1997.

39 Ibid.

40 Cf. " La fiscalité de l'environnement ", Conseil d'analyses économiques, 1998, p.128.

41 Les centrales thermiques rejetant du SO2 ont ainsi dû équiper chaque chaudière d'un dispositif d'enregistrement en continu.

42 Cf. " Les instruments des politiques de l'environnement " X. DELACHE et JP. GASTALDO, in Economie et Statistique n° 258-259, octobre-novembre 1992.

43 La Documentation française, 1998.

44 Ibid.

45 Cf. " Les instruments des politiques de l'environnement " . X. DELACHE et JP. GASTALDO, in Economie et Statistique n° 258-259, octobre-novembre 1992.

46 Augmenter l'efficacité des moteurs n'engendre toutefois par une baisse proportionnelle des émissions : les consommateurs peuvent en effet profiter de la baisse du coût au kilomètre pour voyager plus, acheter une plus grosse cylindrée ou choisir des équipements de confort qui consomment beaucoup d'énergie, comme la climatisation.

47 Commissariat général du Plan, 1998, résumé du rapport, p. 3.

48 Ibid. p. 122.

49 Source : " Energie 2010-2020 ", Commissariat général du Plan, 1998.

50 Entre les pays concernés, c'est-à-dire les pays industrialisés + l'Inde et la Chine.

51 Cf. " Réchauffement planétaire ", OCDE, 1995.

52 " Le réchauffement planétaire ", 1995.

53 Cf. " La fiscalité environnementale ", Conseil d'analyses économiques, 1998, p. 98.

54 CO2, méthane, N2O, HFC, CFC, SF6.

55 En fait, au choix par rapport au niveau de 1990 ou au niveau de 1995 pour les HFC, PFC et le SF6.

56 Un sort particulier est toutefois fait aux pays pour lesquels les changements d'utilisation des sols (urbanisation, déforestation) constituaient une source nette d'émissions en 1990 : ces parties calculeront leurs émissions globales d'origine, en tenant compte des émissions dues aux changements d'affectation des sols en 1990.

57 En signant le protocole, les pays en développement ont toutefois accepté implicitement ces quotas.

58 Cf. " Énergie 2010-2020, rapport de l'Atelier le contexte international " Commissariat général du Plan, 1998.

59 Il s'agit là d'un objectif moitié moins contraignant que les engagements pris à Kyoto par les pays industrialisés.

60 in " La fiscalité de l'environnement ", 1998. p. 110.

61 Cf. " Changement climatique - vers une stratégie communautaire post-Kyoto ", Communication de la Commission au Conseil et au Parlement européen, COM(98)353 du 3 juin 1998, p. 21.

62 Cf. " Les instruments des politiques internationales de l'environnement : la prévention du risque climatique et les mécanismes de permis négociables ", Olivier GODARD et Claude HENRY, in " La fiscalité de l'environnement ", rapport du Conseil d'analyses économiques, 1998, p. 136.

63 Cf. ibid.

64 ibid, pp. 109-110.

65 Cf. dossier de presse réalisé par la Mission interministérielle de l'effet de serre, à l'occasion d'une conférence de presse du 16 octobre 1998.

66 Les économistes parlent alors " d'aléa moral ".

67 Cf. " Le réchauffement planétaire ", OCDE, 1995, p. 51.

68 Cf.
Les Échos, 10 mars 1999.

69 Sur la base d'un prix du permis d'émission de 50 à 200 $/tonne de carbone.

70 " Hot Air ".

71 Cf. " Les permis négociables et la convention sur le climat ", Olivier GODARD, in Revue de l'énergie, octobre 1997.

72 Ibid.

73 Cf. " La lutte contre l'effet de serre : la raison des règles et les règles de la raison ", Nathalie KOSCIUSKO-MORIZET et Henri LAMOTTE, document de travail de la Direction de la prévision, octobre 1998.

74 105 millions de tonnes (objectif de Kyoto) x 5 %.

75 Il est par ailleurs indispensable de conserver en appoint des centrales électriques au gaz ou au fuel, car leur mise en route pour les périodes de pointe est beaucoup plus aisée que celle des centrales nucléaires.

76 Cf. Rapport " Énergie 2010-2020 ", 1998.

77 Compte tenu des évolutions défavorables de l'efficacité énergétique et des émissions de CO2 en 1997-1998, cet objectif devrait en outre être aujourd'hui réévalué.

78 p. 166.

79 Cf. " Effet de serre : la controverse sur l'échange international de quotas d'émission ", Olivier GODARD, in Transversale Science/Culture, novembre-décembre 1998.

80 67 % des efforts de réduction doivent donc résulter de mesures nationales. Ce plafonnement est beaucoup moins restrictif que celui envisagé par l'Union européenne.

81 A Kyoto, la Russie et l'Ukraine ont en effet obtenu un objectif d'émissions pour 2008-2012 qui serait de 90 à 150 millions de tonnes supérieur à leurs projections d'émissions à cette échéance dans un scénario " au fil de l'eau ".

82 Cf. L'énergie dans le monde d'ici à 2020 : perspectives et défis ", Maria AEGIRI et Fatih DIROL, Agence Internationale de l'Energie, in L'Observateur de l'énergie, n° 215, janvier 1999.

83 Cf. Note de la Direction de la Prévision du 20 août 1998.

84 Soit l'équivalent de 2 à 24 centimes par litre de carburant, si ce coût était intégralement répercuté sur les consommations de véhicules automobiles et utilitaires légers.

85 Plaidoyer d'Olivier GODARD in Transversales Science/culture, novembre-décembre 1998.

86 In " Le réchauffement planétaire ", OCDE, 1995.

87 Cf. " contribution de la direction de la Prévision pour la conférence de Kyoto ", direction de la Prévision, 1997.

88 " La maîtrise de l'énergie ", La documentation française, 1998.

89 " Energie 2010-2020 ", Rapport de l'atelier " Quelle politique énergétique pour la France ", Commissariat général du Plan, 1998.

90 Ibid., note de Laurent GUILLOT (Direction de la Prévision), p. 147.

91 Ibid, résumé, p. 3.

92 Ibid, p. 84.

93 Dans le cadre de l'exercice prospectif 2010-2020, le Commissariat général du Plan a construit trois images du futur, à partir de logiques politiques, économiques et sociologiques distinctes, supposées assurer une cohérence globale à chacun des scénarios :

· le scénario " société de marché " (S1) décrit un futur dans lequel l'Etat réduirait son implication dans le champ de l'énergie ; ceci suppose que l'énergie ne soit pas considérée comme un enjeu très important, soit en termes d'approvisionnement, soit en termes d'impacts sur l'environnement ; l'énergie deviendrait un bien - presque - comme un autre, en France comme dans les autres pays ;

· le scénario " Etat industriel " (S2) construit une image du futur dans laquelle l'Etat intervient pour consolider la place des industries françaises actives dans le domaine de l'énergie ; si ce scénario correspond à une logique d'intervention assez traditionnelle en France, on ne peut pour autant le qualifier de scénario tendanciel, compte tenu des évolutions de ces dernières années ;

· enfin, le scénario " Etat protecteur de l'environnement " (S3) s'inscrit dans un avenir sans doute davantage contrasté par rapport au passé ; les interventions de l'Etat portent davantage sur la maîtrise des consommations d'énergie ; ce scénario supposerait un contexte européen favorable. Il comporterait notamment l'instauration graduelle d'une écotaxe européenne, ainsi que des mesures très ambitieuses en matière d'infrastructure de transport, d'urbanisme, de rénovation et de réhabilitation de logements. Enfin, l'ensemble des réglementations relatives aux économies d'énergie seraient renforcées.

94 A titre d'exemple, il a été estimé que le TGV Paris-Rennes permettait une économie d'énergie équivalente à 50 000 tonnes de pétrole par an. Par surcroît, le TGV substitue au carburant des véhicules de l'électricité essentiellement nucléaire et hydraulique (dont la production n'émet pas de CO2), ce qui contribue à la maîtrise des émissions de gaz à effet de serre.

95 Source : Energie 2010-2020, Rapport de l'Atelier " Quelle politique énergétique pour la France ", Commissariat général du Plan, 1998.

96 Ibid.

97 Ibid.

98 A plus long terme, l'accès à ce marché pourrait être étendu à l'ensemble des producteurs et importateurs d'énergie primaire, à charge pour eux de répercuter l'effet de rareté des permis sur leurs prix de vente aux consommateurs. Cette mesure unifierait le système des permis et la taxation des émissions diffuses.

99 Rapport du Sénat n° 439, 1997-1998, p . 191.

100 Source : enquête annuelle sur les travaux d'isolation et de maîtrise de l'énergie réalisée par la SOFRES pour le compte de l'ADEME.

101 La part des appareils ménagers dans la facture électrique des ménages est passée de 10 % en 1973 à près de 40 % aujourd'hui.

102 " La maîtrise de l'énergie ", 1998.

103 " La politique énergétique de la France : passion ou raison ? ", Rapport du Sénat n°439, 1997-1998.

104 Agence française de maîtrise de l'énergie jusqu'en 1991.

105 La Documentation française, 1998.

106 Rapport du Sénat n° 479, 1997-1998.

107 Comme le souligne B. DESSUS, l'amélioration des techniques d'extraction du pétrole n'accroît pas indéfiniment les ressources de l'humanité ; elle accélère seulement le moment où ces ressources seront épuisées.

108 La Documentation française, 1998, page 290.

109 " L'examen des performances environnementales de la France ", rapport de l'OCDE commandité par le ministère de l'Environnement, 1996.

110 Energie 2010-2020 : " Rapport de l'Atelier : Quelles politiques pour la France ? ", Commissariat général du Plan, 1998.

111 Le Commissariat général du Plan avait de même déterminé, dans le cadre du Rapport " Boîteux " (1994) une valeur de référence s'imposant aux administrations pour le temps ou les vies humaines économisés par un projet routier.

112 Cf. Energie 2010-2020, " Rapport de l'Atelier : quelles politiques pour la France ?", Commissariat général du Plan, 1998, pp. 86-89.

113 " La politique énergétique de la France : Passion ou raison ", Rapport du Sénat n° 439, 1997-1998.

114 Ibid.

115 Communiqué du G8 du 5 avril 1998.

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